Está en la página 1de 226

TESINA

LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU


TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN
DEL REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO

PRESENTADA POR:

ARMANDO SAID GRANADOS FLORES

BARCELONA ESPAA
2013

LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU


TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN DEL
REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO

AGRADECIMIENTO

Expreso mi agradecimiento al Dr. Arquitecto


Carles Llop Torn, Director del Mster: Desarrollo
Urbano y Territorial, por su valiosa orientacin y
sus importantes alcances, que coadyuvaron a la
materializacin del presente trabajo.

RESUMEN
A travs de la presente investigacin se aportan criterios e instrumentos para la
solucin de algunos de los problemas ms gravitantes por los que atraviesan las
ciudades peruanas, entre ellas Huancayo, cuales son, la inadecuada
conformacin del patrn urbanstico, el dficit de la red de espacios pblicos, la
asimtrica distribucin de los beneficios y cargas urbansticas, entre otros. En
esta medida, y asimilando los rasgos ms importantes que caracterizan la tcnica
de reparcelacin en Espaa, en tanto instrumento que hace posible la
superacin de los problemas enunciados, se proponen criterios e instrumentos
para la implementacin del reajuste de suelos, un mecanismo recientemente
instituido en Per, que vislumbra una tenue aproximacin a la reparcelacin.
Palabras clave: Reparcelacin, reajuste de suelos, gestin urbanstica.

INDICE
CARATULA
PORTADA
AGRADECIMIENTO
RESUMEN
INDICE
INTRODUCCION

CAPTULO I
LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER
I.1 Generalidades ............................................................................................................11
I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro ............................... 12
I.1.2 La ciudad de Huancayo ...................................................................................... 13
I.2 El problema ............................................................................................................... 18

CAPTULO II
HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA
II.1 Hiptesis .................................................................................................................. 27
II.2 Objetivos .................................................................................................................. 27
II.2.1 Objetivo general ................................................................................................. 27
II.2.2 Objetivos especficos ......................................................................................... 28

CAPTULO III
MARCO TERICO
II.3 Metodologa ............................................................................................................. 28
III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa ............................................................... 30
III.1.1 Antecedentes. Su origen ................................................................................... 30
III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la mancomunidad
de reparto ....................................................................................................... 31
III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de propiedad .
........................................................................................................................ 35
III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de equidad a
la obra urbanizadora ...................................................................................... 38

III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las prcticas


elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de Posada
Herrera ........................................................................................................... 41
III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin .............................................. 44
III.1.2.1 A nivel de Estado ....................................................................................... 45
III.1.2.2 A nivel de la Comunidad Autnoma de Catalua ...................................... 111

CAPTULO IV
LA REPARCELACIN COMO INSTRUMENTO DE GESTIN URBANSTICA.
SNTESIS COMPARATIVA
IV.1 Los sistemas de gestin urbanstica como marco de la reparcelacin .................. 128
IV.1.1 La reparcelacin. Concepto ............................................................................ 130
IV.1.2 Los objetivos de la reparcelacin .................................................................... 133
IV.1.3 Las formas de reparcelacin ........................................................................... 135
IV.1.4 El mbito de la reparcelacin .......................................................................... 141
IV.1.5 Los criterios de reparcelacin ......................................................................... 146
IV.1.6 La valoracin en la reparcelacin ................................................................... 154
IV.1.7 La subrogacin real en la reparcelacin ......................................................... 159

CAPTULO V
LA TCNICA DEL REAJUSTE DE SUELOS EN PER
V.1 La regulacin del desarrollo del suelo. Antecedentes ............................................. 163
V.1.1 La normativa tradicional, propulsora del modelo de lotera urbana y de la
urbanizacin lote por lote o predio por predio ...................................................... 164
V.1.2 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao
2003: La recepcin en Per del principio de equidistribucin de beneficios y cargas
urbansticas, y la institucin de nuevos instrumentos de planificacin y gestin ....... 169
V.2 Marco regulatorio del desarrollo del suelo. La normatividad vigente ...................... 171
V.2.1 El Reglamento Nacional de Edificaciones del ao 2006. La mantencin del statu
quo ........................................................................................................................... 172
V.2.2 La Ley N 29090, regulatoria de los procesos de habilitacin urbana y de
edificaciones. Su desarticulacin con la normativa que prev la gestin asociada del
suelo ......................................................................................................................... 173
V.2.3 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao 2011:
La institucin del reajuste de suelos ......................................................................... 174

V.3 El reajuste de suelos .............................................................................................. 175


V.3.1 El reajuste de suelos. Concepto ...................................................................... 175
V.3.2 Objetivos del reajuste de suelos ...................................................................... 177
V.3.3 Instituciones conexas al reajuste de suelos: El Plan Especfico, la Unidad de
Gestin Urbanstica, la integracin predial, y la subrogacin real ............................. 178
V.3.4 Alcances del reajuste de suelos ....................................................................... 183
V.3.5 Limitaciones del reajuste de suelos ................................................................. 184
V.3.6 Estado de la cuestin ...................................................................................... 185

CAPTULO VI
LA REGULACIN DE LA URBANIZACIN EN HUANCAYO, PER
VI.1 La normativa que rige el desarrollo del suelo. Antecedentes ................................. 186
VI.2 La normativa urbanstica local vigente: el Plan de Desarrollo Urbano 2006-2011 . 190

CAPTULO VII
DISCUSIN
VII.1 La implementacin del reajuste de suelos con los criterios de la reparcelacin
instituida en Espaa ..................................................................................................... 192
VII.2 Determinacin del rgano gubernamental competente para la implementacin del
reajuste de suelos ........................................................................................................ 196
VII.3 Fijacin de la norma a travs de la cual se canalice la implementacin del reajuste
de suelos ..................................................................................................................... 197

CAPTULO VIII
GENERALIZACIN
VIII.1 Propuesta de criterios ......................................................................................... 199
VIII.2 Propuesta de instrumentos tcnicos ................................................................... 200

CAPTULO IX
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
IX.1 Conclusiones ...................................................................................................... 204
IX.2 Recomendaciones ................................................................................................ 206
BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS
ANEXOS

INTRODUCCIN
El presente trabajo ha sido motivado por la realidad urbanstica que experimenta
Huancayo una de las principales ciudades de Per, ubicada en su centro
geogrfico, al extenderse horizontalmente. Si bien es cierto que sobre el suelo
urbano se expresan problemas como el deterioro fsico e insuficiencia de
infraestructura, tugurizacin, hacinamiento, congestin vehicular, contaminacin
atmosfrica, entre otros; es sobre el mbito de expansin urbana donde se
presentan problemas de igual o mayor trascendencia: uso irracional del suelo,
patrn urbanstico catico, insuficiencia o caresta de los llamados servicios
pblicos domiciliarios (redes de agua, alcantarillado, energa elctrica, entre otros)
y servicios pblicos complementarios (infraestructura recreativa, educativa, de
salud, etc.); todos ellos actuando sinrgicamente, y creando graves disfunciones
ambientales. Sobre este mbito se centra nuestra atencin.
Frente a esta realidad, caben dos opciones; aceptar la realidad descrita, aun
cuando sta tiende a agravarse; o atenuar o revertir dicha situacin. Habiendo
optado por esta ltima, surge la necesidad de identificar el porqu de esta
realidad; causas las hay muchas como es obvio; sin embargo, una sustantiva,
tiene sus races en el excesiva fragmentacin del suelo esto es, el minifundio
imperante, en la periferia; y aunado a ello, el desarrollo del suelo conocido
como predio por predio, teniendo, precisamente, como base la propiedad predial
aislada; y tambin, en la asimtrica distribucin de beneficios y cargas que fluyen

de la ordenacin, en los trminos que se exponen al tratar sobre la problemtica


de la ciudad de Huancayo.
Bajo esta premisa, si de revertir la problemtica escuetamente mencionada se
trata, la alternativa ms conveniente es la de propiciar el desarrollo integrado del
suelo, en perspectiva a la concrecin de una ciudad funcional, eficiente, saludable
y equitativa. A este respecto, a la fecha asoma un significativo avance, al haberse
instituido jurdicamente el reajuste de suelos, incluso con alcance nacional; mas
esta figura urbano/jurdica no se encuentra debidamente implementada, por lo
cual actualmente reposa en la esfera del discurso.
A fin de superar esta falencia, surge la necesidad de aproximarse a realidades en
las que opera la urbanizacin integrada del suelo para, de este modo, alimentar la
implementacin del reajuste de suelos con experiencias ya acontecidas. Al
respecto, Espaa cuenta con una rica y extraordinaria experiencia digna de
ponderarse, y que muy bien puede inspirar tcnicas vinculadas a la gestin
urbanstica, obviamente adecuadas a la realidad de Huancayo, y que, va
implementacin del reajuste de suelos, se constituiran en herramientas eficaces
para canalizar adecuadamente el desarrollo urbanstico de Huancayo.
En esta medida, se propone implementar el reajuste de suelo, bajo los cnones
de la tcnica de reparcelacin y del aprovechamiento tipo, que rige en
Espaa; para lo cual, en trminos generales, se pretende establecer un conjunto
de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico que seran asimilados
en la prctica urbanstica local.
El trabajo se estructura en nueve captulos. En el primero, se aborda lo
concerniente a la problemtica urbanstica local, incidiendo en la que acontece en
la periferia. A continuacin, en el segundo, se desarrollan aspectos generales de
la investigacin, como son, la hiptesis y los objetivos. En el tercer captulo, y en
el contexto del marco terico, se trata sobre la tcnica de reparcelacin, desde
una perspectiva diacrnica desde los primeros atisbos de reparcelacin con
Cerd, a mediados del siglo decimonnico, hasta la fecha, en la cual adquiere
protagonismo la legislacin comunitaria, incidiendo en la rige en Catalua, y con
el soporte del marco legislativo pertinente. En la cuarta parte, y con el propsito

de aprehender ms cabalmente el funcionamiento de la tcnica de reparcelacin,


se presenta una sntesis comparativa de los principales componentes que la
conforman, teniendo como referente el marco legislativo. Luego, en el quinto
apartado temtico se desarrolla lo relativo al reajuste de suelos peruano,
intentando precisar, entre otros aspectos sus alcances y limitaciones. En el
siguiente captulo, se enfoca, de modo muy particular, la regulacin de la
urbanizacin en Huancayo. Acto seguido, en el stimo, se procede a la discusin;
bsicamente para dilucidar si en el contexto peruano, particularmente en
Huancayo, se cuentan con los presupuestos bsicos necesarios para consolidar
un sistema de gestin asociada del suelo, inspirado en la tcnica de reparcelacin
y el aprovechamiento tipo, instaurados en Espaa. En el octavo captulo, luego de
haberse escudriado lo caracterstico de la tcnica de reparcelacin, y del
reajuste de suelos, se da pi a la formulacin de los criterios e instrumentos que
permitiran implementar adecuadamente el novsimo mecanismo instituido en
Per. Finalmente, se arriban a las conclusiones pertinentes.

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO I
LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER
I.1 Generalidades
Per, es un pas situado en la parte central y occidental de Sudamrica. Se
encuentra conformado por 195 provincias y 1834 distritos, que abarcan una
extensin superficial de 1285.215,6 kilmetros cuadrados, y albergan de
acuerdo con los resultados del ltimo censo realizado en el ao 2007, una
poblacin de 28220,764 habitantes. De acuerdo con el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, el sistema urbano peruano est constituido por 539 centros
urbanos, distribuidos en distintas escalas territoriales, agrupados en ciudades
metrpolis nacionales/ macroregionales/ regionales, ciudades intermedias y
ciudades menores. Los cuatro centros de mayor importancia son: Lima-Callao,
que tiene el rango de metrpoli nacional, y Arequipa, Trujillo y Huancayo, a los
cuales se les ha asignado el rango de metrpolis macroregionales1. Huancayo
que, en trminos generales, se comporta como una ciudad intermedia, se

11

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

constituye en la ciudad ms importante del centro del Per, despus de Lima; as


como lo es, Trujillo en el norte y Arequipa en el sur.
I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro
El contexto inmediato de la ciudad de Huancayo est constituido por el valle del
Mantaro, mbito espacial situado en la regin central andina, Regin Junn, a una
altura cuyo punto medio puede fijarse por los 3,200 metros sobre el nivel del mar.
El valle se extiende en sentido norte-sur, de forma tal que su longitud es paralela
a la cordillera y al ro Mantaro, curso fluvial, este ltimo, que se constituye como el
elemento medular del sistema hidrogrfico de la regin, al cual afluyen otros ros
de menor caudal.
Espacialmente, el valle del Mantaro configura una unidad, con caractersticas
fsicas y geomorfolgicas homogneas. El lmite piso de este mbito se extiende
sobre 53,282.75 hectreas; con una longitud de 60 kilmetros, desde Acolla
(Jauja) en el sur, hasta Pucar (Huancayo) en el norte y; con una seccin
transversal que oscila entre 2 y 14 kilmetros. La ciudad de Huancayo se
encuentra ubicada en la seccin ms amplia.
Fotografa N 01: El valle del Mantaro, mbito en el cual se inscribe la ciudad
de Huancayo.

12

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

El valle del Mantaro presenta gran variedad de recursos naturales vinculados a la


agricultura, ganadera, forestacin y minera; potencial que genera posibilidades
para implementar proyectos de carcter turstico, agroindustrial y, otros vinculados
a la industria de la construccin, basados en la transformacin de minerales no
metlicos, tales como el caoln, el slice, la arcilla refractaria, entre otros.
La agricultura es la actividad econmica ms importante del valle, caracterizada
actualmente por el minifundio y la produccin de papa, maz, cebada,
principalmente.
Este valle interandino ha albergado, al interior de un proceso histrico cuyos
orgenes datan del perodo Preinca, a diversos ncleos poblacionales dedicados a
la agricultura, actividad desarrollada en correspondencia al valor agrolgico de
sus tierras y que, dicho sea de paso, en la actualidad se ven menguadas por la
vorgine de la urbanizacin que avanza en forma desmedida.
I.1.2 La ciudad de Huancayo
La ciudad de Huancayo, como se seal, se encuentra situada en la provincia de
Huancayo, Regin Junn, en la parte ms extensa del valle del Mantaro por el cual
se extiende la cuenca hidrogrfica del ro Mantaro, a 3,250 m.s.n.m. Sus
coordenadas geogrficas son las siguientes: latitud sur 120348 y longitud oeste
751228. Su clima es templado fro y seco, con temperatura variante entre el da
y la noche, y variable en los diferentes meses del ao, con un mximo de 18C y
un mnimo de 6 C bajo cero.
Los orgenes de la ciudad se remontan al periodo Preinca, poca en la cual, en
las inmediaciones de la hoy denominada Plaza Huamanmarca exista un
adoratorio, consistente en una piedra de gran tamao a la que se llamaba
Huancayok. Se seala que este trmino es el que dio origen al nombre de la
ciudad.
A inicios del siglo XV, el valle del Mantaro fue incorporado al imperio Inca. En esta
poca se construye el llamado camino real, desde Cusco hasta Quito, trayecto

13

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

sobre el cual, a la fecha, se ha consolidado la va ms importante de la ciudad: la


calle Real.
En palabras del historiador Varallanos, el espacio que hoy ocupa la ciudad con
anterioridad a su fundacin se hallaba deshabitado y cruzado por el camino
imperial de los incas () salvo el promontorio de la orilla derecha del rio Shullcas
() sobre el que se levantaba un pequeo depsito o tampu, exigido por la
administracin incaica, adaptado despus por la colonial, para el abastecimiento
de los ejrcitos en campaa y el cobijo de los viajeros2.
De acuerdo con el historiador Waldemar Espinoza, Huancayo fue fundado en el
ao 1572, por Jernimo de Silva, quien
con la ayuda de los Curacas traz la Plaza Mayor en el sitio de
Huamanmarca sealando una pequea parcela para la casa del Cabildo.
No fue necesario adjudicarle un solar entero porque la pequeez del
vecindario no lo exiga, pues apenas cobijaba a unos 300 tributarios. En los
contornos de la Plaza Mayor se sealaron estrechos lotes de terreno para
los Curacas y para los dems que componan la rancia nobleza de
Huancayo. Con cordeles en la mano Silva traz las manzanas y calles
rectas, repartiendo pequeos lotes a cada tributario, en vez de solares3.

Transcurridos tres siglos despus de su fundacin, Huancayo no haba crecido


mucho, segua siendo un pequeo pueblo sin mayor relevancia. No sera hasta
1876 cuando se constat que Huancayo haba incrementado su poblacin. El
censo nacional de aqul ao dio cuenta que por entonces su poblacin era de
4,053 habitantes; sustantivamente mayor al de sus orgenes.
Es a inicios del siglo XX cuando se hace notorio su desarrollo. Por entonces, la
demanda internacional de minerales origin la necesidad de crear infraestructura
vial, es as que en 1908 llega el ferrocarril de Lima a Huancayo, con esta obra se
dinamiza el comercio en la ciudad. De este modo, Huancayo modifica las bases

2
3

14

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

tradicionales de su economa; no obstante, este hecho no repercuti en la


expansin de la ciudad sino hasta dcadas posteriores.
En los aos siguientes, al impulso generado con la construccin del ferrocarril a
Lima, se suma el originado con la puesta en funcionamiento del ferrocarril a
Huancavelica en el ao 1926, y la construccin de la carretera a Huancavelica y
Ayacucho en el ao 1935. La conexin con Ayacucho y Huancavelica hace que
masas de inmigrantes provenientes del sur del pas se afinquen en Huancayo
buscando mejores oportunidades de vida.
Por entonces, Huancayo se configura como el centro comercial ms importante
de la sierra central, como consecuencia de su ubicacin estratgica, que hace de
la ciudad una especie de puerto terrestre4, y de las obras de infraestructura vial
ejecutadas por aquellos aos. Muestra de la importancia que adquiere Huancayo
en dicha poca, puntualmente en el ao 1931, es su nominacin como capital del
departamento de Junn.
Al iniciarse los aos 40, se intensifica el proceso de urbanizacin en las
principales ciudades del Per, Huancayo ciudad no era ajena a esta realidad, tal
es as que para el ao 1961, la poblacin crece aproximadamente dos veces y
medio con relacin a la que exista en el ao 1940.
Hacia el ao 1944 Huancayo quiebra, aunque tmidamente, los lmites que,
prcticamente, por muchas dcadas se mantuvieron inalterables, aunque s con
un proceso de densificacin al interior, aseveracin sta, que se explica con el
casi inexistente crecimiento de de superficie urbana, a pesar del incremento
poblacional.
En el ao 1963, Huancayo ocupaba 475 hectreas, con una poblacin de 72,514
habitantes, estimada en funcin del censo de 1961. La densidad poblacional
producida era de 152,60 habitantes/hectrea. Desde inicios de la dcada de los
aos 60 hasta el ao 1972, la tasa de crecimiento media anual se increment
4

15

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

sustancialmente, llegando al 6.39%. Este hecho gener preocupacin para el


Estado; el Ministerio de Vivienda con referencia a la dcada 1966-1976
comentaba que el acelerado proceso de urbanizacin dio lugar a un
crecimiento incontrolado e innecesario que sobrepasa ampliamente la demanda
del suelo urbano de acuerdo a los requerimientos que marca el crecimiento
poblacional5.
Para dicha Entidad, adems del fenmeno migratorio que tiende a intensificarse,
una de las causas de este crecimiento se debe a las solicitudes de urbanizacin
como efecto de la Reforma Agraria, al interior del proceso de afectacin de
terrenos no urbanos. Acota: Paralelamente se inici la ocupacin de tierras
comunales con fines residenciales por parte de los mismos comuneros o de
inmigrantes que fijaban su residencia en ellas para que posteriormente, por
intermedio de organizaciones comunales pudiesen autodenominarse Pueblos
jvenes y as poder conseguir la habilitacin de estos terrenos con los servicios e
infraestructura proporcionada por SINAMOS [Sistema Nacional de Movilizacin
Social]6.El mismo estudio refiere, con relacin a la densificacin edilicia, que la
construccin del centro cvico en el ao 1967 marca el inicio de la edificacin en
altura y que desde entonces es comn observar construcciones de 3 a ms pisos.
Un fenmeno importante que ha configurado la ciudad de Huancayo en la dcada
de los aos 80, fueron las denominadas invasiones. Estas formaciones,
consideradas como un fenmeno socio econmico se generan a partir del ao
1983 como consecuencia del dficit de viviendas que al ao de 1985 eran de
9562 unidades. Estas invasiones se producen en terrenos urbanos, pre urbanos
y en zonas agrcolas. Los asentamientos humanos, originados mediante toma de
tierras, en aquel perodo, llegaron al nmero de diecinueve, ubicndose en la
generalidad de casos en zonas perifricas de la ciudad. De este modo, se
incrementa sustancialmente el consumo de suelo.
En la dcada 1986-1996, se evidencia una fuerte corriente migratoria a raz de la
violencia que remeci al pas. Masas de inmigrantes provenientes de los
5
6

16

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

departamentos de Huancavelica y Ayacucho, y en menor cantidad de Pasco, se


trasladaron a Huancayo para residir7, incrementando aun ms la superficie
urbana.
Como consecuencia de la pacificacin, la relativa estabilidad y crecimiento
econmico, las polticas de vivienda implementadas y los efectos de la
globalizacin a escala de la ciudad, acontecidos en la ltima dcada, el
desarrollo inmobiliario se ha intensificado, los emprendimientos han rebasado los
lmites de expansin establecidos por el Plan de Desarrollo Urbano; se
materializan nuevas urbanizaciones.
Actualmente se atraviesa por una especie de boom inmobiliario. Se estima que a
la fecha se tienen comprometidas para usos urbanos 4430 hectreas, sobre las
cuales residen 357,279 habitantes, generando una densidad de 80.64
habitantes/hectrea. A este respecto, cabe aclarar que nicamente se ha
considerado la ciudad tradicional conformada por 3 distritos: Huancayo, El Tambo
y Chilca, aun cuando la conurbacin actual existente comprende otros distritos y
hasta otra provincia. A raz de esta situacin, el prximo Plan de Desarrollo
Urbano de la ciudad abarcar el rea conurbada total a nivel de distritos.
Finalmente, se precisa que no obstante este aparente progreso, y aun cuando
Huancayo ha sido elegido como Ciudad Emergente y Sostenible por el Banco
Interamericano de Desarrollo, en fecha reciente, la obra urbanizadora trae
consigo una serie de problemas, de diversa ndole; aquellos que inciden en lo
urbanstico son materia de desarrollo en el acpite que sigue.

17

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 01: LA POBLACIN, SUPERFICIE OCUPADA Y DENSIDAD


POBLACIONAL EN HUANCAYO A TRAVS DEL TIEMPO
SUPERFICIE
AO

POBLACIN
(Ha)

DENSIDAD
POBLACIONAL
(Hab./Ha)

1944

28,910

197

146,75

1951

31,583

350

90,24

1963

72,514

475

152,66

1979

155,574

1,378

112,90

1991

239,517

2,160

111,08

1996

269,605

2,504

107,67

2002

293,927

3,075

95,59

2005

306,954

3,558

86,27

2007

315,920

3,920

80,59

2013

357,279

4,430

80,64

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de los censos de poblacin y diversas fuentes grficas,
entre ellos, los diferentes planes urbanos.

I.2 El problema
Las ciudades peruanas en general, y Huancayo en particular, experimentan una
serie de problemas de carcter urbanstico8 que, en gran medida, se desprenden
de dos de los ms notorios rasgos que caracterizan el proceso de conformacin
de las ciudades peruanas: por un lado, el proceso de urbanizacin que se
concreta sobre la base de la propiedad individual dicho de otro modo, aquel que
8

18

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

supone el desarrollo del suelo predio por predio o, incluso, lote por lote y; por
otro, la asignacin inequitativa del aprovechamiento urbanstico producido por los
planes urbanos al fijar los usos y, de ser el caso, las correspondientes
intensidades configurando, de este modo, el denominado modelo de lotera
urbana y que; conjugados ambos rasgos, generan una especie de fuerza
sinrgica adversa a un orden urbanstico ideal, al producir una serie de
disfunciones, en los trminos que a continuacin se explican.
Respecto del primer rasgo, el desenvolvimiento de la urbanizacin en el contexto
peruano, desde sus albores, ha girado en torno de la propiedad individual; desde
antao las ciudades se vienen extendiendo paulatinamente, a medida que cada
unidad parcelaria se urbaniza. Este tipo de actuacin que ha sido alimentado
sustantivamente por la mentalidad forjada por el civilismo tradicionalcuyos
orgenes se remontan a tiempos de Roma y que, luego, se consolida en el
contexto del naciente liberalismo producto de la Revolucin Francesa, se
expresa en el ejercicio del derecho de propiedad de un modo tal que tiende a
mostrarse absoluto e individualista. Bajo esta concepcin, en gran medida, cada
quien y como mejor conviene, dispone de los bienes de su pertenencia; en
nuestro caso, de sus terrenos, ya sea urbanizndolos y/o edificndolos, con una u
otra caracterstica o, sencillamente, dejndolos intiles o improductivos.
Ms en particular, el mencionado modelo trae consigo mltiples problemas en
aspectos varios. Urbansticamente, el patrn que se genera es, por decir lo
menos, catico; esto, debido a que los lmites de las propiedades tienden a
conformarse como ejes viales, de modo tal que los terrenos de ambos lados sean
afectados por el trazo vial con cierta equidad. Sin embargo, en estos casos, al
conformarse el tejido urbano sobre la base de la estructura de la propiedad, se
genera una malla laberntica, irracional e ilgica que responde a la traza de la
propiedad parcelaria primigenia, caracterizada por el minifundio (Ver Plano N 01
Anexo 1).
Lo que es ms, en no pocos casos, los propietarios aspiran por obtener mayor
cantidad de lotes y/o mayor superficie en cada uno de ellos; es decir, ms
extensin de rea neta o privada, en detrimento de la superficie destinada a la
19

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

vialidad, y dems espacios pblicos. Para ello, recurren a propuestas, en


circunstancias vedadas, tales como la de proyectar el trazo de una vapara
dotar de acceso a sus lotes, sobre la propiedad contigua; o, la de plantear la
reduccin de la seccin transversal de las vas a dimensiones que no guardan
proporcin adecuada con su longitud y/o con las alturas de edificacin
correspondientes.
Este tipo de actuacin ocasiona un tejido urbano amorfo y una red vial
desarticulada y funcionalmente inapropiada; por lo general, conformada por vas
sin continuidad y/o con secciones transversales reducidas y diversas que impiden
su debida funcionalidad en orden de la ciudad (Ver Plano N 02 Anexo 2).
De otro lado, el desarrollo del suelo que se desenvuelve sobre la base de la
propiedad individual, tambin incide negativamente en la formacin de los
denominados aportes reglamentarios producto de los procesos de habilitacin
urbana. Este revs se manifiesta en dos situaciones.
La primera, al interior del proceso regular o cannico de la urbanizacin, en el
cual, no es posible entregar materialmente los aportes reglamentarios que
suponen un determinado porcentaje de la extensin total del emprendimiento, y
cuya finalidad es la de equiparlo, debido a la reducida extensin del predio
materia de habilitacin urbana. Para este caso, la normativa traducida en el
Reglamento Nacional de Edificaciones , ha previsto sustituir la obligacin de la
entrega de los terrenos en calidad de aporte a favor de la Administracin por un
pago en dinero, en los siguientes trminos: Cuando el clculo de rea de aporte
sea menor al rea mnima requerida, podr ser redimido en dinero 9. A raz de lo
sealado, los predios individualizados, cuyos propietarios, al no encontrarse
impelidos a integrarse o asociarse a efectos de acumular o fusionar sus predios, y
as lograr dimensiones aparentes, propician la conformacin de un patrn
urbanstico deficitario o carente de equipamiento urbano.
La segunda, como parte de los procesos de regularizacin de las denominadas
habilitaciones urbanas ejecutadas; es decir, cuando de por medio se manifiestan
9

20

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

formaciones urbansticas ilegales cuya consolidacin material no ha previsto


reas destinadas a equipamiento urbano; en particular, para el establecimiento de
los mencionados aportes reglamentarios. Para este supuesto, la Ley N 29090
prescribe lo siguiente: Si en el procedimiento de regularizacin de habilitaciones
urbanas ejecutadas se comprueba la inexistencia de reas para aportes
reglamentarios, se proceder al pago de una redencin de dinero en efectivo a
favor de las entidades pblicas a las que corresponde cada aporte10.
En este caso, las habilitaciones urbanas ejecutadas de facto son favorecidas en
su concrecin por la lgica de la urbanizacin individual; pues, cada propietario
concibiendo el derecho de propiedad como uno de carcter individual y absoluto
por excelencia, no encuentra restriccin alguna para disponer de lo que es suyo. A
un grueso sector de propietarios le es ms propicio recurrir a la ilegalidad a travs
de una de las prcticas proscritas ms recurrentes: lotizar sobre el papel el
ntegro del terreno de su pertenencia obviando las reas de aporte
reglamentario y enajenar cada uno de los lotes tericamente resultantes, sin
antes haber realizado obra alguna de urbanizacin. En este tipo de actuacin, los
adquirentes de cada unidad bsica de habitacin (lote), reunidos en su conjunto o
en una apreciable mayora, proceden a la ejecucin de las obras de habilitacin
urbana11 por lo menos, las bsicas: tendido de redes de agua potable,
alcantarillado y energa elctrica, para luego acogerse a la regularizacin
administrativa de la habilitacin urbana ejecutada, por lo general bajo el molde
procedimental lote por lote; es decir, cada adquirente propicia el saneamiento
del predio de su pertenencia, no existiendo posibilidad de llevar adelante la
habilitacin urbana en consideracin al terreno matriz, puesto que no hay forma
de acreditar el derecho de propiedad respecto de los terrenos destinados a la
vialidad e inscritos en el predio matriz primigenio. Por lo general, el propietario
primigenio enajena los lotes resultantes de la distribucin contenida en un plano
no oficial, cede o mejor dicho, abandonalos terrenos destinados para viales, y
10
11

21

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

se desentiende del proceso de habilitacin urbana una vez enajenado el ltimo


lote.
Es en este momento cuando el antes citado artculo opera; tal y conforme se
seal, como ya es materialmente imposible realizar la entrega de los aportes
reglamentarios a favor de la Administracin, la norma prev la sustitucin de esta
obligacin por un pago en dinero en efectivo.
En suma, cuando se trata de habilitaciones urbanas sometidas al proceso regular;
pero que, por la extensin superficial mnima con que cuentan, no es posible
considerar las reas de los aportes reglamentarios y; en los casos de
regularizaciones de habilitaciones urbanas ejecutadas, en los cuales la
consolidacin fsica existente no permite considerar dichas reas de aporte; opera
la redencin en dinero.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento Nacional de
Edificaciones, la referida redencin se calcula en funcin del valor de tasacin
arancelaria del metro cuadrado del terreno urbano12, que supone un monto muy
por debajo de los precios reales de mercado. Es por ello que muchos propietarios
optan en primera instancia por mantener sus terrenos no haciendo entrega de los
mismos a la Administracin, y sustituyendo esta exigencia con la sealada
redencin pecuniaria y; en un segundo momento, edificar sobre ellos o
enajenarlos a precios mucho mayores al monto que aplica la redencin,
obteniendo de este modo mayor utilidad o beneficio, en cierto modo ilegtimo. Por
el contrario, si la Administracin decidiese adquirir terrenos con el monto captado
a travs de la redencin en dinero, esta pretensin sera inviable por lo exiguo del
importe.
Es ms, aun cuando la Administracinms en particular, una determinada
municipalidad provincial, aportase dineros para adquirir terrenos, o elevase el
12

22

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

monto que importa la redencin en dinero sobre la base del estatus de suelo
rstico ms el plus originado por su virtual incorporacin al mbito urbano y por el
potencial uso urbano especfico, es decir, con las expectativas que genera el uso
asignado y el ndice de edificabilidad correspondiente, para equipar el
correspondiente emprendimiento, en uso de su facultad discrecional 13, no podra
adquirirlos por los motivos que impiden su cesin: uno, por lo reducido del rea de
la urbanizacin en el caso de habilitaciones regulares o convencionales y, dos,
debido a la imposibilidad material cuando se trata de regularizar habilitaciones
urbanas, consolidadas al margen de los dispositivos que rigen el proceso de
urbanizacin.
Si se tratara de adquirir suelo al exterior del emprendimiento, se desvirtuara la
lgica de urbanizacin imperante de donde fluye la funcin de los aportes
reglamentarios, cual es, la de equipar la habilitacin urbana o urbanizacin
considerndola como una unidad de tratamiento en la cual se inscriben. As lo
establece el Reglamento Nacional de Edificaciones14.
Incluso, aun cuando se forzase la figura, es decir, si de todos modos la
Municipalidad tratase de adquirir un predio aun con dimensiones mnimas
(antirreglamentarias) y/o con edificaciones, no siempre supondra la ubicacin
ideal; por otro lado, recurrir a la expropiacin, que constituira otra alternativa,
supondra un procedimiento lato y costoso, no viable para la generalidad o una
parte sustancial de los procesos de urbanizacin. Cabe recordar que de
conformidad con la Ley General de Expropiaciones N 27117, debe ser

13

14

23

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

autorizada nicamente por ley expresa del Congreso (Art. 2) y, el valor del bien
debe ser determinado mediante tasacin comercial actualizada (Art. 16).
Con relacin al segundo rasgo, la prctica urbanstica que se desarrolla a nivel del
pas, y puntualmente en Huancayo, tiende a consolidar un reparto inequitativo de
beneficios y cargas generados por el planeamiento. El caso ms relevante es
aquel producido por el Plan de Desarrollo Urbano al fijar un haz de usos sobre el
total de la ciudad, de modo tal que sobre determinados predios establece usos
lucrativos (comercial, residencial, industrial, etc.), mientras que sobre otros fija
usos que generan minusvalas (recreativo, vial, el destinado a otros usos, etc.)
en menoscabo del patrimonio inmobiliario de no pocos propietarios. Como quiera
que no existen mecanismos y/o instrumentos viables que posibiliten dotar de
equidad a la gestin del suelo a travs de la gestin integrada, cada quien
asume el beneficio o perjuicio que recae sobre el bien de su pertenencia,
individualmente.
Como puede advertirse, el problema se presenta para aquellos cuyos terrenos
son desvalorizados como consecuencia de la fijacin de los usos del suelo. En
estos casos surgen dos alternativas para los propietarios perjudicados. Una, muy
usual, solicitar a la Administracin el cambio de uso o, ms propiamente, la
modificacin de la zonificacin. En el supuesto que el rgano gubernamental
acceda a la peticin, quien se perjudica es la ciudad, al no concretarse el uso
previsto. De no accederse a la solicitud, quien mantiene la situacin de
menoscabo es el propietario.
La otra alternativa, es transferir el predio a favor de la Administracin a ttulo
oneroso, ya sea a travs del trato directo figura establecida para la adquisicin
de terrenos afectados por viales15y que, por lo general y en esencia, se traduce en
un contrato de compra venta; u otra modalidad establecida por la legislacin
que rige las adquisiciones; o en todo caso, esperar ser privado de la propiedad
mediante la expropiacin.

15

24

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Podr argumentarse que, en definitiva el propietario no se perjudica puesto que


ser retribuido; no obstante, si escudriamos ms al respecto, el propietario, de
todos modos, pierde el capital sobre el cual se producira el aprovechamiento
urbanstico, que s es captado por otros propietarios en forma asimtrica. Es
ms, aun cuando la legislacin al respecto establece la retribucin sobre la base
del precio comercial y actualizado, ste est referido al de un terreno destinado a
un uso no rentable, por lo tanto con un precio disminuido, Se dir que se le estara
pagando lo justo en funcin de su condicin de rstico; sin embargo, esto no
es as, toda vez que esta situacin no se traslada al resto de propietarios, que si
son beneficiados de la ordenacin.
De otro lado, muchas veces la Administracin no cuenta con los recursos
suficientes para acometer una compra o un proceso expropiatorio, segn
corresponda; por lo que, en no pocas oportunidades, muchos terrenos se
encuentran congelados, en una situacin incierta e improductiva; hecho que
tambin perjudica a sus propietarios. Existe aun un agravante, cual es, el destinar
el predio afectado a un uso distinto al previsto, situacin que muchas veces es
amparada por la legislacin civil, misma que, en el contexto peruano, prevalece
sobre la urbanstica.
De mantenerse la situacin descrita, se consolidar la conformacin urbanstica
que caracteriza actualmente la extensin de la ciudad: amorfa, laberntica,
disfuncional, costosa, inequitativa e insostenible. Es en esta medida que surge la
necesidad de revertir esta situacin a travs de la asimilacin de la prctica
urbanstica que se desarrolla en Espaa obviamente, adecuada a la realidad
nuestra, en particular, la vinculada a la tradicional tcnica de reparcelacin, que,
en opinin nuestra, contribuira sustancialmente a superar la problemtica
planteada.

25

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

IMAGEN N 01: LA PERIFERIA DE LA CIUDAD DE HUANCAYO

Fuente: Google Earth.

26

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO II
HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA
II.1 Hiptesis
El escenario deseado, frente a la problemtica expuesta, es el de materializar una
ciudad que cuente con zonas verdes, parques y plazas adecuadas a las
necesidades de la poblacin, en su tipo, escala y ubicacin y; adems, con un
sistema vial que articule funcional y fluidamente los diferentes sectores de la
misma.
II.2 Objetivos
II.2.1 Objetivo general
Establecer un conjunto de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico
respectivamente, para la implementacin del reajuste de suelos en Huancayo,
Per, teniendo como referente la tcnica de reparcelacin instituida en Espaa;
a fin de que se constituya en un instrumento de gestin del suelo eficaz, y que
permita configurar una ciudad que cuente con una red de espacios pblicos
adecuada a las necesidades de la poblacin.

27

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

II.2.2 Objetivos especficos


Identificar los rasgos ms importantes que configuran la tcnica de la
reparcelacin en Espaa; en los planos jurdico, econmico y urbanstico en
sentido estricto.
Fijar las particularidades de la tcnica de la reparcelacin que podran ser
materia de recreacin en Huancayo, Per, en perspectiva a conformar una
ciudad que cuente con una red de espacios pblicos adecuada.
Proponer criterios e instrumentos inspirados en la tcnica de la reparcelacin,
en va de desenvolvimiento del reajuste de suelos establecido en Per, en
aras de su dinmica.
II.3 Metodologa
El enfoque de la investigacin fue el cualitativo. Por consiguiente, fue de
aplicacin el mtodo inductivo; ms en particular la lgica inductiva, que implica
un desenvolvimiento de lo particular a lo general, y que se traduce en la obtencin
de datos o informacin para luego, previa

sistematizacin

y anlisis,

generalizarlos y teorizarlos. Simultneamente, ha sido de aplicacin el mtodo


analtico-sinttico; los fenmenos estudiados fueron materia de fragmentacin
para poder escudriarlos y/o estudiarlos ms a profundidad en funcin de cada
una de sus partes, para luego, fusionarlos a travs de generalizaciones.
Las tcnicas de investigacin radicaron en la observacin y el fichaje. La
observacin permiti recabar datos y/o informacin de la periferia de de
Huancayo, incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo
por los usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. El fichaje fue
de aplicacin para recopilar informacin contenida en documentos, por medio de
la lectura, comprensin y crtica. Los instrumentos utilizados fueron las fichas y los
planos, estos ltimos contienen el levantamiento grfico de la periferia de
Huancayo.
Por otro lado, para la investigacin se recurri a fuentes primarias y secundarias.
Las primeras, radicaron en la observacin respecto de la periferia de Huancayo,
28

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo por los


usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. Las secundarias
versaron en fuentes bibliogrficas (textos, revistas y otros documentos).
En lo concerniente al desarrollo de la investigacin, inicialmente, se recopil toda
la informacin necesaria respecto de la problemtica por la que atraviesan las
ciudades peruanas; en particular, Huancayo; adems, de lo relativo a la tcnica de
la reparcelacin y al reajuste de suelos, tcnica recientemente instituida en Per.
En seguida, se sistematiz y se proces la informacin obtenida, para luego
someterla a la contrastacin, acompaada de la discusin pertinente. Finalmente,
se estableci la generalizacin, la misma que importa la propuesta de
instrumentos y criterios, y que constituyen el objetivo de la investigacin.

29

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO III
MARCO TERICO
III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa
III.1.1 Antecedentes. Su origen
Casi a mediados del siglo XIX la necesidad de mayor espacio para la expansin
de las ciudades en Espaa, hasta entonces amuralladas, se evidenci de
diferentes formas. En Barcelona, a inicios de los aos cuarenta, Pedro Felipe
Monlau, abogaba por traer Abajo las murallas!!!16; pues, mantenerlas era
renunciar a un futuro promisorio: Ceir una poblacin con fuertes murallas es
querer oponerse su desarrollo fsico y su progreso en todos ramos; es
aprisionar a todos sus moradores; es querer parodiar miserablemente la fijacin
del NON PLUS ULTRA. Deca, adems, que en poca del feudalismo una
muralla, un torren, convertan en infranqueable determinado permetro; sin
embargo,

16

30

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

desde la invencin de la plvora y de los adelantos hechos en el arte de


ataque y defensa, no hay plaza inexpugnable: plaza sitiada (se dice), plaza
tomada. Las guerras de armas, por otra parte, se van haciendo cada da
ms raras; el espritu de civilizacin va cundiendo, y empieza ya
predominar la mxima de que todas las guerras son guerras civiles. A
qu, pues, rodearse brbaramente de fosos y contrafosos, de estacadas y
parapetos, de murallas y cortinas baluartes, cargando con el dispendioso
coste de su levantamiento y conservacin?

En suma, los argumentos vertidos inducan al derribo de las murallas, estas ya no


tenan razn de existir. El ensanche se expresaba como una necesidad que se
haca cada da ms latente. No obstante, la concrecin de esta aspiracin no fue
sencilla, diversos sectores como el del ramo de Guerra, se oponan a la ruptura
del cascarn que impeda el ansiado progreso. En Barcelona, la destruccin de
las murallas, que supuso un proceso no continuo, fue legitimada con una Real
orden en 1854.
III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la
mancomunidad de reparto
En cuanto concierne a Barcelona, ante la sentida necesidad de materializar el
ensanche, con el escueto Real decreto de 23 de enero de 1856, se nombr una
comisin para que examine y proponga la resolucin ms acertada en las
cuestiones de gran inters que da lugar el proyecto de ensanche de la ciudad
de Barcelona. Luego, con la Real rden de 7 de junio de 1859, llegara a
aprobarse el proyecto facultativo de ensanche estudiado por Ildefonso Cerd. Al
ao siguiente, mediante el Real decreto de 31 de mayo de 1860 se dispuso lo
siguiente: todas las construcciones que se intenten en lo sucesivo () se
verificarn con sujecin dicho proyecto, quedando desde luego los particulares
facultados para edificar en sus respectivos terrenos con arreglo al mismo y las
prescripciones vigentes de polica urbana; el sometimiento al proyecto era
vinculante. De esta manera, se plasm el ensanche de Barcelona, aspiracin
antigua y constante de sus activos industriosos moradores, y que haba
llegado ser por el rpido aumento de la poblacin y del trfico, una
31

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

necesidad apremiante que exiga pronta y acertada satisfaccin. As


rezaba una parte de los fundamentos en funcin de los cuales se expidi el Real
decreto.
La prctica de ensanche, luego se ira extendiendo hacia otras ciudades
espaolas. Pero, volviendo al caso de Barcelona experiencia en la cual nos
centramos por revelar su condicin de forjadora de la reparcelacin, el proyecto
de ensanche aprobado no cuajaba en la realidad, lo cual era preocupante. Esta
desazn fue puesta de manifiesto en las Cuatro palabras sobre el ensanche,
opsculo publicado por Cerd en el ao 1861. Inicialmente, en el documento se
reconoca cun estril () [haba sido] para esta importante ciudad el permiso
de edificacin tan generosamente concedido por el Gobierno de S.M. para que
esta poblacin pudiese extenderse, crecer y desparramarse por el hermoso llano
que la rodea. Lneas adelante, se sealaba que esta situacin era
sumamente penosa para todos, y as es que la atencin general se fija en la
investigacin de las causas que puedan explicar tan extrao fenmeno. Esta
bsqueda origin una serie de posiciones encontradas, de tal modo que la no
edificacin sobre el mbito del ensanche era atribuida a su innecesidad, al
Gobierno, a la Autoridad superior de la provincia, al Ayuntamiento, a los
propietarios del interior de la ciudad, a los de sus afueras y, finalmente, no faltaba
quien responsabilizaba al proyectista del ensanche; y es, precisamente, Cerd,
quien a continuacin se ocupa de desvirtuar todas estas apreciaciones.
Argumentaba, que la necesidad de ensanche la est proclamando hoy como
ayer () la estrechez de nuestras calles inhbiles para la circulacin propia de
una gran ciudad mercantil industrial, la mezquindad de nuestras insalubres
habitaciones excesivamente caras por aadidura, entre otras exigencias que
evidenciaban la imperiosa necesidad de expansin.
Deca tambin que la falta de edificacin sobre el ensanche no poda ser atribuida
al Gobierno, pues ste, entre muchas otras acciones favorables al ensanche,
Decret y costeo el derribo de las murallas; adems, en la tramitacin del
expediente de reforma y ensanche y otros afines, hizo sentir muy
poderosamente una tendencia marcada y positiva acortar los trmites,
32

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

desvanecer dificultades, destruir obstculos fin de que el ensanche llegue


ser lo ms pronto posible una realidad () Luego no es el Gobierno quien pone
obstculos la realizacin del ensanche constantemente ha promovido,
fomentado y hasta empujado.
A decir de Cerd, tampoco la Autoridad superior civil de la provincia sera la
responsable de la inaccin, ms por el contrario, se haba comportado como el
protector ms decidido y acrrimo de las grandes mejoras que Barcelona apetece
y reclama. De igual modo, el Ayuntamiento, dejando de lado algunos
cuestionamientos de orden procedimental que en un inicio expres, desde cuando
se dio el anteriormente mencionado Real decreto de 1860, el Ayuntamiento
abandon por completo su actitud anterior, y ha trabajado con ahnco para que el
ensanche sea una realidad.
Con relacin a los propietarios del interior de Barcelona, sealaba Cerd que
tampoco en ellos poda caber responsabilidad alguna, puesto que conocan
perfectamente que proporcin que se agranda el crculo de accin de un
gran centro de vida, el centro de ese crculo gana en importancia, y por
consiguiente el crecimiento de Barcelona redundar en beneficio directo de los
beneficios del actual recinto que formar siempre el verdadero ncleo de esta
capital. Tampoco los propietarios de las afueras del recinto eran causantes de la
inaccin constructiva, pues un gran nmero de ellos tena en propsito de edificar;
la posibilidad de que stos generasen especulacin entendemos, con la
retencin o extraccin de los terrenos de la dinmica edificatoria, era imposible;
pues precisamente, en palabras de Cerd,
un gran nmero de ellos no se propone especular en los terrenos sino
edificarlos por su cuenta, y que las pretendidas exigencias inmoderadas
() que en algunos se suponen, no mediar otro obstculo real y efectivo,
quedaran neutralizadas y destruidas por la libre concurrencia de otros
muchos que poseyendo terrenos, no dejaran de hacerles la competencia
en el mercado. El encarecimiento excesivo y ficticio de una mercanca
puede solo verificarse cuando el privilegio, la escasez otras
circunstancias constituyan un monopolio, y en el proyecto de ensanche ni
33

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

existe la menor sombra de privilegio, ni puede haber esa escasez donde es


tan grande y casi dir ilimitada la abundancia de terrenos que pueden
destinarse la edificacin, ni concurre la menor circunstancia que pueda
favorecer miras monopolizadoras, que por lo mismo podemos tener la
seguridad de que no existen () la verdad es que esos propietarios se
lamentan ms que nadie, y con mayor motivo, de la paralizacin que el
ensanche sufre.

La posibilidad de especulacin tambin haba sido prevista por el autor del


proyecto de ensanche. Este fenmeno que se ha extendido en realidades como la
de Per, de modo tal que, en gran medida, caracteriza la problemtica urbana
actual, ya haba sido pensado y enfrentado, mucho tiempo atrs.
Finalmente, la imputacin efectuada a Cerd, en el sentido de que l era el
responsable de la no concrecin del proyecto de ensanche, fue tambin
desbaratada por el mismo. Expresaba, Por lo que mi toca creo no debo
justificarme los ojos de ninguna persona sensata, porque comprender
cualquiera que siendo yo el autor del proyecto, toda mi gloria, todo mi () [afn]
se reduce que se levanten lo ms antes posible en los afueras de esta capital
populosa, muchos edificios destinados satisfacer las exigencias cada da
crecientes de esta poblacin.
Entonces, no existiendo responsables entre los agentes involucrados con la tarea
edificatoria, surgan las siguientes interrogantes: dnde se encuentra la causa de
la inaccin? y por qu el ensanche no da frutos? Cerd, absolvi esta cuestin
precisando que el motivo del estancamiento de la obra urbanizadora no se
encontraba en las personas, sino en las cosas. Deca, que la razn de la
paralizacin no deba buscarse en los propietarios, sino en la propiedad
misma por las condiciones especialsimas en que se encuentra con relacin a la
edificacin. La explicacin de esta aseveracin era la siguiente: el trazar las
vas de una ciudad en proyecto, y el vincular esta delineacin a la propiedad
territorial, induce a optar por una de las dos alternativas bsicas que a
continuacin se exponen. La primera, que el trazo longitudinal de las vas, y los
correspondientes alineamientos, se extiendan sujetndose estrictamente a los
34

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

lmites perimetrales de las propiedades; en este caso, la configuracin vial en su


conjunto resultara tan anrquico, tan laberntico, tan inconveniente y absurdo
como lo es la actual subdivisin de la propiedad. La segunda, que se prescinda
de las exigencias que emanan de la forma absurda y de la diversidad de
extensiones, que caracterizan la estructura fsica de la propiedad predial y se opte
por un trazo ms coherente; es decir, atendiendo sola y exclusivamente lo
que el bien general y la sana razn aconseje. Y en este caso, sea cual fuere el
trazado, rompiendo por en medio de las mil propiedades que se oponen su
paso, divide, separa, tritura, si as cabe decirlo, esas mismas propiedades ya por
lo general muy reducidas.
Optando por la segunda alternativa, por cuanto sta es la que responda y
diramos, responde en el contexto actual nuestro, a los intereses de la ciudad;
Cerd, identifica los ms notorios problemas que probablemente se generaran al
intentar hacer realidad la trama vial propuesta sobre la futura Barcelona, y que no
haran posible la edificacin. El motivo: la colisin entre el trazo vial ortogonal
contenido en el proyecto de ensanche y que tenda a conformar un plano
reticular, con manzanas prcticamente cuadradas, y los derechos de propiedad.
III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de
propiedad
Son seis los problemas tipo detallados por Cerd, y que reflejaban proclividad a
enervar los derechos de propiedad. El primero de ellos, poda suceder cuando
determinada propiedad era afectada ntegramente por el trazo de una va. Ante la
ocurrencia de este supuesto, el propietario del predio se vera materialmente
impedido de llevar adelante una edificacin, y como en aquel contexto no exista
legislacin moderna que destruya los respetabilsimos derechos creados por
() [la] legislacin antigua, los invocaran con toda energa los propietarios que
en tal situacin se encontrasen, impidiendo por todos los medios que estuviesen
su alcance que sus colindantes () impusiesen su predio las servidumbres de
sol y sombra, de paso, de vistas, de estilicidio, ventilacin y todas las dems que
la edificacin trae necesariamente consigo porque le son esenciales, inseparables
y constituyen la condicin sine qua non de su existencia. Hasta entonces, la
35

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

visin civilista del derecho de propiedad es la que expresaba vigencia. La


propiedad se encontraba ultra protegida y, en cierto sentido, poda sobreponerse
al inters general. En estas circunstancias no caba posibilidad de edificacin, ni
para el afectado por el trazo vial, ni para los colindantes.
El segundo supuesto, prevea la posible conformacin de un terreno
mediterrneo,

sin

accesos

ni

salidas,

desde

hacia

la

va

pblica

respectivamente, al quedar totalmente encerrado por fajas de terreno carentes


de fondo adecuado, que si estaran conectados con la vialidad. Ante esta
situacin, el predio envuelto demandara la imposicin de servidumbres sobre los
predios de su contorno, circunstancia a la que con justa razn podran oponerse
los propietarios afectados con esta eventual carga. Igualmente, los propietarios de
los predios del exterior no podran generar servidumbres sobre el predio interno,
por una similar oposicin, amn de no poder edificar por la falta de fondo
adecuado. En tal escenario, tampoco caba la plasmacin de la edificacin.
La tercera ocurrencia se expresara en el establecimiento de un predio cuasi
mediterrneo, similar al del caso anterior, pero con posibilidad de acceso a travs
de tres frontis de dimensin reducida, de modo tal que dicho predio, cuya forma
se aproximaba a la de un tringulo, se encontrara envuelto por otros tres,
tambin tendientes a conformar un tringulo cada uno de ellos. El problema de
esta probable configuracin radicaba en el hecho de que el predio envuelto
contara con un fondo generoso, en contraposicin a un frontis exiguo; mientras
que los predios externos, contaran con un amplsimo frontis, pero con un fondo
diminuto. Estas situaciones habran hecho imposible la edificacin, ya sea por la
falta de frontis respecto del predio encerrado; o la falta de fondo, por el lado de los
terrenos envolventes.
La cuarta situacin que podra haber acontecido, se expresa en la ocupacin, por
parte de una propiedad, del total de terreno de una manzana, abarcando,
adems, una faja de terreno alrededor de ella, que representa una pequesima
fraccin diramos inservible de la seccin transversal de cada una de las
cuatro vas que circundan la manzana, de modo tal que se desvanece la funcin
vial en ellas. En este caso, tampoco sera posible la edificacin por la falta de
36

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

calle que es una parte constitutiva, esencial, inseparable de la casa. No cabra


otra alternativa que la de imponer servidumbres a los predios colindantes,
pretensin que sus dueos la objetaran con razonable indignacin.
Por su parte, el eventual quinto supuesto, contemplaba la perfecta coincidencia
entre determinada propiedad y la correspondiente manzana. El beneficio que
aparentemente tendra el propietario al no tener que ceder porcin alguna de
suelo para materializar la va pblica, se disipa si se tiene en cuenta que este tipo
de conformacin urgira de la imposicin de servidumbres sobre los predios
colindantes, a efectos de la formacin de los viales. Ante esta eventualidad,
surgira una natural y legtima oposicin por parte de los propietarios de los
predios afectados por el trazo vial, quienes se veran perjudicados frente al
exagerado beneficio que obtendra el dueo de la propiedad servida. Esta
situacin hara inviable la edificacin.
El sexto caso, prev la posibilidad de que cierta propiedad sera afectada por el
trazo vial, de manera que solo le quedara pequeos remanentes a ambos lados
de la va, inutilizables para edificar, precisamente por su escaso fondo. Esta
posibilidad, adems, reflejara una desproporcin muy marcada, pues a la
propiedad perjudicada se le estara imponiendo ntegramente la carga vial, de la
cual no podra beneficiarse edificando, redundando ms bien este provecho en
terceros ms favorecidos.
Estos casos, eran los ms notables, los que con mayor frecuencia se hubieren
producido como obstculos para impedir la edificacin. No obstante, de no
acontecer alguno de ellos, de acuerdo con Cerd, sera puramente casual y
casi materialmente imposible que no ocurriese cuando menos, bien 1. que la
propiedad no perdiese para calle una parte mayor de lo que correspondiese su
extensin superficial, bien 2. que esa parte con dicho objeto perdida no fuese
menor. Y en estos dos casos habra de ser igualmente imposible la edificacin, ya
que en el primero resultara una iniquidad flagrante que la razn natural rechaza y
la justicia condena; y en el ltimo un privilegio odioso dispensado unos en
detrimento y mengua de otros, iniquidad tan condenable como la anterior.
Razonaba, adems, sobre qu hubiese ocurrido si de manera simultnea los
37

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

propietarios hubiesen decidido edificar sobre el rea del ensanche, actuado cada
quien en funcin de sus intereses personales, y bajo la anuencia de la autoridad
administrativa. Pues, lo que hubiese acontecido sera una lucha tremenda,
una anarqua, un caos que adems de impedir toda edificacin perjudicara en
sumo grado los mismos propietarios, todos sin distincin y cualquiera fuese la
situacin en que el trazado de las calles dejase las fincas particulares de cada
uno de ellos.
En apariencia, la propuesta de Cerd era inviable. Prcticamente un ao despus
de haberse dispuesto la obligatoria sujecin de

toda nueva construccin al

proyecto de ensanche, la obra edificatoria continuaba detenida y, por otro lado, las
transacciones mercantiles de terrenos en el mbito de ensanche eran
inexistentes. Esta situacin significaba un descredito a todo su pensamiento,
una deshonra que desmoronaba sus planteamientos revolucionarios17. Se dira
que la empresa en la que se haba enfrascado Cerd, habra sido vana.
Sin embargo, fue el mismo autor del proyecto de ensanche quien aclarara que la
solucin al problema expuesto ya estaba pensada. Deca, Si no hubiese
tenido la conviccin ntima, digo mal, la seguridad ms completa de la existencia
de medios adecuados para obviar todos estos inconvenientes, hubiera tirado el
lpiz antes de dejarlo correr sobre el plano de los alrededores de Barcelona para
grafiar mi proyecto de ensanche.
III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de
equidad a la obra urbanizadora
Frente a la colisin producida por la antinomia propiedad/ensanche, Cerd haba
ya diseado la solucin al respecto, no sin antes dejar de lado otra posibilidad que
tericamente se traduca en la alternativa perfecta: la expropiacin de todos
los terrenos comprendidos dentro del proyecto de ensanche. Sin embargo,
sta solucin era irrealizable; el mismo Cerd, tambin al interior de las Cuatro
palabras sobre el ensanche, expresaba: No creo que nadie me juzgue tan
17

38

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

estpido que suponga que voy proponer la expropiacin de todos los terrenos
comprendidos dentro del proyecto de ensanche fin de llegar confundir todas
las diversas propiedades en una sola propiedad aunando de esta manera y
condensando en una entidad nica todos los derechos y todos los intereses. Esto
es muy bello en el papel, pero esencialmente utpico irrealizable. Deca, que su
propsito era ms sencillo y ms practicable.
Para el efecto, como punto de partida, expresaba que la salida al embarazoso
problema que se traduca en la inaccin edificatoria, tena por base o principio, el
siguiente: que nadie sea perjudicado; por el contrario, que todos sean
beneficiados. Interesantsima la frmula primaria del proyectista. Precisamente, a
manera de prembulo de la que sera su propuesta en s, y al interior de la obra
que orienta el desarrollo de esta parte, argumentaba:
En el necesario supuesto de que los beneficios del ensanche no deben
repartirse entre los propietarios por el mero capricho del acaso de la
suerte como los premios de la lotera, se hace preciso que los propietarios
mismos se apresuren, cada uno por su parte, hacer que esta distribucin
sea igual y equitativa. Es decir que aquellos por causalidad se encuentren
() [ms] favorecidos han de ser los primeros en ceder una parte de sus
mayores ventajas, inmerecidas injustas, los que por esa misma
casualidad se vieren menos beneficiados. Y este deber es de todo punto
imprescindible, necesario, hijo de la misma naturaleza de las cosas, hijo de
la justicia inmutable y eterna cuyos preceptos no se infringen nunca ni por
nadie impunemente.

De este modo se dio vida al principio que inspirara el Derecho Urbanstico de


Espaa en el futuro: La justa distribucin de los beneficios y cargas entre los
propietarios. Pero, cul era el mecanismo en concreto que quebrara el estado
de pasividad en la obra urbanizadora, y simultneamente, impregnara de equidad
a la misma? La propuesta fue explicada luego por Cerd.
Para el efecto, inicialmente, establece dos extensiones superficiales diferenciadas
respecto de cada una de las manzanas: la una, limitada por los ejes de las
calles que la circuyen, constituye la superficie bruta total de la manzana; y la otra,
39

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

determinada por el permetro de las lneas de fachada de los edificios, viene


constituir la superficie de la manzana neta utilizable para la edificacin. En
seguida, explica cmo la diferencia de superficie entre ambas extensiones, es
decir el rea de la media calle que circunda a la manzana en s, se encuentra
adscrita a sta. Establecido esto, a continuacin advierte que
la extensin superficial comprendida dentro de cada manzana
considerada en bruto, cualquiera que sea el nmero de propietarios
partcipes de terreno en dicha extensin situados, no forma mas que una
sola entidad la cual tienen derechos iguales y confundidos (pro indiviso)
todos los propietarios cuyos terrenos porciones de terreno abarque la
manzana, sin otra diferencia que la mayor menor cantidad de dichos
terrenos que cada uno de ellos haya aportado, si as cabe decirlo, este
fondo comn, cantidad que debe tenerse muy en cuenta para que
proporcionalmente ella pierda cada uno para calle ni ()[ms] ni menos
que la parte que le corresponda.

Dicho en otros trminos, sobre la manzana bruta se conforma una especie de


condominio romano, sobre el cual concurren los propietarios respectivos, con
determinadas cuotas ideales; proporcin que deba ser considerada para el
clculo del rea que cada propietario deba de ceder a los viales. Acto seguido,
Cerd propone el fraccionamiento del rea neta en tantos solares de figura
regular cuantos sean los propietarios co-partcipes comuneros tambin en justa
proporcin la cantidad de terreno por cada uno de ellos representado.
No obstante la frmula desarrollada, el proyectista advierte que eventualmente
podran presentarse dos dificultades, en cierto modo, extraordinarias; la primera,
la ubicacin de los solares fruto del fraccionamiento del terreno til, respecto
de la manzana, y; la segunda, en situaciones en las cuales los referidos solares,
resultasen de reducida extensin, de modo tal que no fueran utilizables para la
edificacin.
Estas circunstancias, que muy eventualmente podan presentarse, seran
solucionadas del siguiente modo: con relacin a la ubicacin ms beneficiosa de
algn solar, las alternativas de su entrega oscilaran entre el concierto entre las
40

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

partes; la adjudicacin al mejor postor, va licitacin entre los interesados; o


mediante la suerte, al favorecido por sta. En los casos que exista un terreno de
reducida extensin, con una fachada que no llegara a 8.60 metros lineales, se
abrira una subasta entre los propietarios, sobre la base del importe por unidad
superficial, a efectos de que el postor que ofreciese el precio mayor, cediese el
terreno reducido, o adquiriese el faltante para conformar uno estndar.
En esencia, sta era la propuesta de Ildefonso Cerd, la misma que aos ms
tarde se expresara en la reparcelacin, y que, en palabras de Garca-Bellido,
empezara
siendo (desde 1861 a 1956), como todas las dems: un sencillo reparto
equitativo a prorrata de los costes monetarios de una obra pblica entre
todos los vecinos que van a beneficiarse ms directamente de ella (que
mejora objetivamente su calidad) () pero incluyendo adems la reduccin
o cesin proporcional de una porcin del suelo originario de cada finca
aportada, en % igual para todos, con destino a los usos y necesidades
comunes tanto de suelos de usos comn (viales, equipos), como para
financiar las obras.18

III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las


prcticas elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de
Posada Herrera
En 1861, Jos de Posada Herrera, por entonces Ministro de la Gobernacin de
Espaa, sera quien intentara generar un soporte jurdico al planteamiento de
Cerd, al someter para su aprobacin el denominado Proyecto de ley presentado
por el Gobierno de S.M. sobre reforma, saneamiento, ensanche, y otras mejoras
de las poblaciones19. Fue catalogado como una muestra de urbanismo
avanzado20, por el conjunto de tcnicas que traa consigo, y pretenda instituir.

18

19

41

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En efecto, a travs del Proyecto se intent sentar las bases de la que casi un siglo
ms tarde sera la reparcelacin, reconocida jurdicamente. Sobre este
particular, la propuesta de Posada Herrera, inclua dos artculos tendientes a este
propsito.
El primero de ellos, aspiraba la reestructuracin o recomposicin predial, a travs
de compensaciones recprocas concepto en el cual subyace la idea de
resarcimientos mutuos y equitativos, con el propsito vinculante de la
rectificacin de los lmites que supone la variacin de la configuracin
predial, para de este modo obtener unidades bsicas de habitacin de forma
regular: Si una propiedad rstica pasa a ser edificable por consecuencia del
ensanche, mejora o reforma de una poblacin, se autoriza al Gobierno para que,
por medio de compensaciones recprocas, pueda hacer obligatoria la rectificacin
de los lmites, de manera que en todos los casos se construyan solares de figura
rectangular (Art. 10).
El segundo, pretenda establecer la cesin de terrenos a ttulo gratuito que
deberan de realizar los propietarios cuyos predios se encontrasen afectados por
el trazo de la va pblica, de modo tal que sea realizada con criterios de equidad y
proporcionalidad: ser de cuenta exclusiva de los propietarios, en el caso de
apertura de nuevas calles, la cesin gratuita del terreno necesario para la va
pblica, si sobre l no existe edificacin alguna, en proporcin la superficie que
posea cada uno de ellos; y fin de evitar que la apertura en cuestin redunde en
perjuicio de unos y ventaja de otros, los que pierdan menos terreno debern
compensar en especie los que pierdan mas, de manera que todas las fincas
vengan resultar gravadas en justa proporcin su rea (Art. 35). Lo aspirado
supona, tambin en este caso, la mutacin de la estructura predial, originada por

20

42

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

las compensaciones entre los afectados, en perspectiva de una justa distribucin


de beneficios y cargas. Lo previsto por el artculo 35 del Proyecto de ley,
redondeaba la fijacin de cesin gratuita establecida en el artculo 9 del mismo.
ste sealaba:
Cuando la apertura de nuevas calles haya de verificarse en terrenos sin
edificacin, ser obligatoria para los propietarios colindantes la cesin
gratuita de los que sean necesarios para ellas; y en el caso en que los
terrenos que se destinen va pblica estn parcialmente cubiertos de
casas, los dueos de estas no tendrn derecho ser indemnizados mas
que del valor de la parte edificada, siendo igualmente obligatoria para ellos
la cesin gratuita del terreno que cubran las edificaciones en la parte que
corresponda la calle.

En suma, a travs del Proyecto de ley se propenda al establecimiento de un


soporte jurdico para la naciente reparcelacin en su modo elemental, con el
propsito de la rectificacin de lmites y, simultneamente, de equidistribucin,
fundamentalmente de las cargas urbansticas. Dicho de otro modo, subyace en la
recomposicin predial, por un lado, un propsito tpicamente urbanstico: lograr
lotes (en la terminologa peruana), regulares y aparentes para edificar, y; por
otro, en desglose desde el plano jurdico, el inters por impregnar de equidad
al tratamiento de la propiedad, en el marco que supone el proceso de
transmutacin de su condicin rstica a urbana.
Adicionalmente, el dispositivo en potencia pretenda regular una serie de
aspectos. Por un lado, tenda a establecer una serie de preceptos que incidiran
directamente en el suelo y/o en el volumen es decir, en la conformacin material
de la urbanizacin, tales como las dimensiones mnimas de las unidades
superficiales bsicas de edificacin, respecto del rea y del ancho mnimos,
fijando para el potencial efecto trescientos metros cuadrados y diez metros
lineales, respectivamente; la orientacin de la fachada, misma que debera ser
paralela al eje de la va; la relacin frente/fondo edificatoria; la seccin transversal
mnima de las vas; la altura mxima de las edificaciones; la extensin superficial
de los cruceros de las calles; la progresin en la construccin de la ciudad, de
43

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

modo tal que todo nuevo proyecto se ceira en adelante a la seccin vial, altura
de edificacin y rea de las intersecciones viales normativas; entre otras posibles
determinaciones.
Por otro, se procuraba normar determinadas obligaciones de los propietarios,
entre ellas, las concernientes al ejercicio del derecho de propiedad; se trataba
pues, en este caso, de normas vinculadas ms directamente a la persona del
propietario. De este modo, fluiran diversas obligaciones, entre ellas la de adquirir
el terreno colindante a efectos de alcanzar el alineamiento establecido, bajo
sancin de ser privado de la totalidad de su propiedad, siendo retribuido en este
caso, con el valor que el bien tena hasta antes de la ejecucin de las obras; la de
construir bajo pena de someterse a subasta el predio, supona la extincin de la
propiedad a travs de la venta forzosa; la de obtener la previa aprobacin por
parte del Gobierno, de los proyectos de las obras de reforma, saneamiento,
ensanche y mejora; la obtencin antelada de un permiso para la apertura de
calles; y la consecucin anticipada de la correspondiente licencia para edificar.
De este modo, el Proyecto de ley que nos ocupa se constituy en el germen de
ciertas instituciones y/o regulaciones urbansticas, que luego, con el correr de los
aos, fueron calando profundamente, hasta enraizarse en la esencia de la
urbanstica que se practica en Espaa. As, por ejemplo, se pretendi sentar
jurdicamente el embrin de la que luego sera la tradicional reparcelacin, forjada
a la par del principio de equidistribucin de beneficios y cargas urbansticas. Del
mismo modo, se intent consolidar las bases de la cesin gratuita de terrenos
para conformar los viales.
No obstante su importancia, tal y conforme fluye de su texto, la asimilacin de
muchos de los preceptos insertos en el Proyecto de ley presentado por Posada
Herrera fue tarda, pues no lleg a aprobarse; fue retirado del parlamento por su
autor.
III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin
Hubo que esperarse aproximadamente un siglo para que las ideas bsicas de
reparcelacin aunque no con esta denominacin, formuladas por Ildelfonso
44

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Cerd, alcanzasen vinculancia jurdica; en un inicio, a travs de dispositivos de


nivel estatal.
Precisamente, desde cuando fue establecida la tcnica de la reparcelacin hasta
nuestros das, se identifican dos periodos claramente diferenciados yque
suponen, cada uno de ellos, el ejercicio de competencias en materia urbanstica
desenvueltopor un determinado nivel de Gobierno. As, encontramos en un primer
momento el protagonismo del gobierno estatal; pero que, no mucho despus,
sera reemplazado con el accionar de las Comunidades Autnomas, al asumir
stas competencias en temas urbansticos.
III.1.2.1 A nivel de Estado
La primera etapa de regulacin urbanstica en Espaa, estuvo caracterizada por
el accionar del Gobierno estatal. Esta instancia se constituy en una especie de
eje del cual se desprenda el conjunto de normas destinadas a regular la actividad
urbanizadora. Las leyes de ensanche que caracterizaron la normativa urbanstica
en la segunda mitad del siglo decimonnico ya vislumbraban este tipo de prctica
legislativa centralizada que,aos ms tarde, para ser exactos, en 1956, llegara a
consolidarse con la dacin de la primera Ley de suelo ycon las leyes que la
sucedieron, de las cuales se trata a continuacin.
III.1.2.1.1 El establecimiento de la reparcelacin. La Ley sobre rgimen del
suelo y ordenacin urbana, de 12 de mayo de 1956
La puesta en vigencia de la denominada Ley sobre rgimen del suelo y
ordenacin urbana, la primera en su gnero, marc todo un hito en la urbanstica
espaola y, como es obvio, tambin en el conjunto de normas y que, dicho sea
de paso, configuran el Derecho Urbanstico que la regula, el cual le es inherente
como soporte vinculante.
Pero, veamos, cul fue el contexto en el cual surgi. A inicios de la dcada de los
aos 40, periodo en el cual Europa se remeca con los efectos de la Segunda
Guerra Mundial, cobraron vida muchas leyes en materia urbanstica, entre las que
destacan la Ley de Urbanismo italiana de 1942, la Ley francesa del ao siguiente,
45

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

la Ley belga regulatoria de los Planes de Ordenacin de Ciudades de 1946, la Ley


inglesa sobre planeamiento urbano y rural de 1947, entre otras. Por entonces, la
escasez de viviendas en Espaa, ya se constitua en uno de los ms sentidos
problemas, al que deba de darse solucin. Se aunaba a ello el caos, el desorden
y la insalubridad por los cuales atravesaban muchas de sus ciudades. Es ms, la
industrializacin que aconteci tarda en Espaa respecto de otros pases de
Europa, haba generado desequilibrios de orden social y econmico. En el
plano jurdico, se requera, entonces, de una regulacin que permitiese hacer
frente a este haz de problemas. Y as fue, en el ao 1951, durante el rgimen de
Franco, sali a luz el primer anteproyecto de la Ley de Suelo. Se evidenciaba la
necesidad de una reforma jurdica en la esfera urbanstica, cuya respuesta no
tardara en cristalizarse en la denominada Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana del ao 1956 cuyo principal artfice fue el arquitecto Pedro
Bidagor, la misma que tuvo que hacer frente a un sbito y fortsimo proceso
de urbanizacin de la sociedad espaola a resultas de las tensiones migratorias
interiores desencadenadas por la superacin de la largusima crisis provocada por
la guerra civil21. En efecto, luego de dicha conflagracin interna, la vivienda se
tradujo en un bien escaso, elevndose su precio en forma exorbitante. Es en este
contexto cuando surge el fenmeno de la especulacin inmobiliaria, al cual, el
dispositivo del ao 1956, intent hacer frente.
Esta Ley, que signific el la verdadera acta de nacimiento del derecho
Urbanstico espaol, por fin maduro, orgnico y omnicomprensivoque intenta
responder a la vasta problemtica de los conflictos de interese privados y
colectivos que suscita la realidad del urbanismo contemporneo como han dicho
Garca de Enterra y Parejo22, gener ... la necesidad de modificar
sustancialmente el derecho de propiedad establecido en los artculos 348 y 350

21

22

46

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

del Cdigo Civil por el que el propietario de un terreno podra hacer con l lo que
ms le convenga, y que a partir de la Ley el contenido de este derecho de
propiedad queda limitado por la funcin social que los terrenos deben cumplir en
base de los objetivos urbansticos demandados por el bien de la colectividad 23.
A partir de esta premisa, y de otras no menos importantes, la Ley instaur la
reparcelacin, entendida sta como la nueva divisin de terreno parcelado,
que se podr imponer obligatoriamente con alguno de estos fines: a) Regularizar
la configuracin de las parcelas; y b) Distribuir justamente entre los propietarios
los beneficios y cargas de la ordenacin24.
Como es de apreciarse, desde un inicio, la tcnica de reparcelacin tiene como
objetivos los siguientes: por un lado, uno de corte tpicamente urbanstico, cual es,
la regularizacin material de las formas y/o dimensiones de las parcelas y; por
otro, un objetivo con contenido jurdico-econmico, que se expresa en la justa
distribucin de beneficios cargas urbansticas.
Justamente, a este respecto, la Ley en repaso seala lo siguiente: Importancia
igual o mayor que la de los actos de primera parcelacin la tienen los que
significan una reparcelacin. Esta permite no slo regularizar lotes, sino distribuir
justamente los beneficios y cargas derivados del planeamiento. Acota,
Por ello, se considera la reparcelacin como una pieza fundamental. En
su virtud, y con el fin de superar la desigualdad con que los propietarios
perciben y soportan los influjos de la ordenacin, a la que hay que atribuir,
en gran parte, la escasa superficie dedicada a espacios libres en nuestras
ciudades, se da lugar, entre todos los propietarios de un polgono o
manzana, a una comunidad en la que cualquier propietario podr exigir la
reparcelacin de los terrenos cuando resultaren destinados a viales o
zonas verdes en desproporcin con la superficie que le perteneciere
respecto a la de otros y a la total del polgono o manzana, o fueren
edificables en volumen inferior al general

23
24

47

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Se desprende de este texto la importancia de la reparcelacin, mxime cuando se


tena en perspectiva facilitar extraordinariamente la accin urbanizadora,
entorpecida por la oposicin, en este aspecto comprensible, de los propietarios de
terrenos destinados a espacios libres, cuando observan la depreciacin de los
mismos, correlativa al enriquecimiento de los dems propietarios circundantes.
En este sentido, cuando el terreno de un propietario era afectado por viales,
jardines, zonas verdes, o eran no susceptibles de edificacin privada, en
proporcin ms de un sexto con la superficie que le perteneciere respecto a la
de los otros y a la total del polgono o manzana, se [poda] () exigir la
reparcelacin de unidad superior para que se distribuya a todos los propietarios la
extensin proporcionada de terreno edificable y no edificable. De modo similar, si
el volumen edificable en un polgono o manzana no se distribuyera entre stos
o sus parcelas, segn la superficie de las mismas y la anchura de la va pblica a
que dieran frente, y se concentrare en algunas, el propietario perjudicado en ms
de un sexto [poda] () exigir la reparcelacin de terrenos del polgono o
manzana, con el fin de que se atribuya a cada uno el volumen edificable
proporcionado.
Estos dos supuestos regulados por el artculo 81 de la Ley de Suelo, dada en el
ao 1956, propugnaban la equidistribucin, tanto a nivel de suelo, como en cuanto
al volumen. Complementariamente, en dicho artculo, se establecan los criterios
de reparcelacin, en los trminos siguientes:
En toda reparcelacin se procurar:
a) Equiparar las circunstancias urbansticas de las antiguas y nuevas
parcelas;
b) Tomar en consideracin las preferencias de los propietarios en relacin
con las caractersticas de edificacin de sus respectivas parcelas, sino
fueren las mismas;
c) Regular el rgimen de las superficies que hubiere de quedar de uso
comn; y

48

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

d) Atribuir a los propietarios, si hubiere de reducirse el nmero de parcelas,


concentrando dos o ms en una, un rgimen de comunidad con arreglo al
Derecho Civil ()

[con] sealamiento de sus respectivas cuotas, sin

perjuicio de que los interesados puedan enajenarlas por pblica subasta


ante la propia Corporacin municipal y distribuir el precio entre los
afectados, a prorrata de sus participaciones.

Dos aspectos que consideramos importantes, y que tambin forman parte del
Captulo Tercero, dedicado a las parcelaciones y reparcelaciones, son los relativos
a la naturaleza de la reparcelacin y a la subrogacin real. Con relacin al primero
de ellos, la norma sealaba que la aprobacin de la reparcelacin producira
efecto expropiatorio de las parcelas antiguas mediante simultnea adjudicacin
de las nuevas; como es de inferirse, la reparcelacin era reputada como un caso
de expropiacin especial cuyo pago del justiprecio, en la generalidad de casos,
habra estado dado por un bien en especie, es decir, por las parcelas resultantes
del proceso de reparcelacin (o, excepcionalmente, de surgir indemnizaciones, a
travs pago en metlico). Con relacin al segundo, el dispositivo previ la
sustitucin de la inscripcin, en el Registro de la Propiedad, de las parcelas
primigenias por las nuevas, establecindose su correspondencia.
Un aspecto contemplado por la Ley en estudio, y que no puede soslayarse por
encontrarse conectado a la tcnica de la reparcelacin, es el vinculado a los
sistemas de gestin urbanstica, establecidos por vez primera en aquella
oportunidad. En efecto, la Ley del ao 1956 instaur cuatro sistemas; a saber, el
de compensacin, de cooperacin, de expropiacin y el de cesin a viales.
Constituyndose hasta la fecha, los tres primeros nombrados, en los sistemas
base de gestin urbanstica en el mbito espaol.
III.1.2.1.2 El Reglamento de reparcelaciones aprobado con el Decreto
1006/1966
Aos

ms

tarde,

en

1966,

se

dict

el

denominado

Reglamento

de

Reparcelaciones de Suelo afectado por Planes de Ordenacin Urbana, aprobado


por el Decreto 1006/1966, de 7 de abril, a travs del cual se regul
pormenorizadamente la prctica de la reparcelacin. Al interior de la motivacin
49

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

del dispositivo se corrobor la importancia del instrumento de gestin en cuestin,


haciendo hincapi en lo ya enunciado por la Ley del suelo de 1956, al sealar que
la nueva normativa, llama la atencin especialmente hacia una institucin que
califica de pieza fundamental: la reparcelacin (El resaltado es nuestro).
Ahond el concepto, sealando que,
En efecto, la reparcelacin se articula como un instrumento de justicia
distributiva en cuanto permite regularizar las diversas fincas con el fin de
facilitar su edificacin, y sobre todo por contribuir a la adecuada
distribucin de los beneficios y cargas de la Ordenacin entre los
propietarios, que a tal efecto se encuentran sometidos a una gestin
comn.

De este modo, los aportes realizados por los propietarios a efectos de la


formacin de la red de espacios pblicos (viales, zonas verdes o espacios libres
en general) lo sera en proporcin equitativa. As tambin, dichos titulares haran
suyos los beneficios generados por el planeamiento en la misma proporcin.
Adems, con relacin al carcter del instrumento de gestin en tratamiento, se
explicaba al interior de la exposicin de motivos del Reglamento en estudio que
en ste se haba regulado la reparcelacin como un procedimiento de
ejecucin de los planes urbansticos en cuanto establece la adecuacin de la
situacin fsica y jurdica de los inmuebles a la ordenacin urbana. Ahora bien,
aludiendo a la complejidad que trae consigo y vinculndola con el rol social de la
propiedad, acotaba lo siguiente: Por tratarse de un instrumento delicado, de alta
tcnica, que roza la temtica de la funcin social de la propiedad y ha de enlazar
con el vigente sistema hipotecario, se ha cuidado muy singularmente la precisin
de bases, trmites y garantas, sin temor a innovaciones, pero tambin sin simple
afn de novedad. Y se han instrumentado las adecuadas cautelas para el mximo
respeto a los derechos de los particulares y de la comunidad.
Como es de inferirse, la funcin social de la propiedad, considerada por muchos
como el principio de principios en materia urbanstica, ya por entonces se
vislumbraba como una nocin fundamental; y que, con el correr de los aos lleg
50

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

a consolidarse como el eje en torno al cual se desenvuelvela prctica urbanstica;


en particular, la reparcelacin.
Ahora bien, luego de las generalidades expresadas a modo de prembulo del
presente acpite, se trata a continuacin sobre los preceptos ms caractersticos
que traa consigo el Reglamento del ao 1966 con respecto a la reparcelacin,
sobre la que no desarroll concepto intencional alguno.
A.

Los supuestos de reparcelacin

En el primer captulo del Reglamento se establecieron los supuestos de


reparcelacin: la forzosa y la facultativa. Proceda la primera, de oficio o a peticin
de todos o alguno de los propietarios, si de por medio la finalidad era la de
regularizar la conformacin de las parcelas o distribuir las cargas y beneficios que
emergan del ordenamiento, en trminos de justicia (Art. 3-1-a). Ms
detalladamente, en va de desarrollo de la Ley de 1956, el artculo 4 del
Reglamento estableci como supuestos de reparcelacin obligatoria, los
siguientes:
a) () si en virtud del planeamiento resultaren terrenos de un propietario
destinados a viales, jardines, zonas verdes o susceptibles de
edificacin, de forma que le produzca lesin superior a un sexto.
b) Cuando () los volmenes edificables se repartieren desigualmente,
originndose lesin superior al sexto.
c) Si

la

divisin

parcelaria

ocasionare

cesiones

obligatorias

desproporcionadas ().
d) Para regularizar la configuracin de las fincas ().
e) En cualquier otro supuesto previsto por disposiciones legales.

Se explicaba a continuacin en qu consista la lesin superior a un sexto: Se


considera que para un propietario existe lesin superior a un sexto cuando el
coeficiente medio de aprovechamiento urbanstico o utilizacin de sus fincas sea
menor al que corresponda a otro propietario y esta diferencia, a su vez, sea
superior a la sexta parte del coeficiente medio del polgono o zona en que se
51

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

acte. Y para redondear la nocin, se explicaba sobre cmo deba interpretarse


el coeficiente medio de aprovechamiento: Se estima coeficiente medio de
aprovechamiento de una finca, zona o sector el cociente obtenido al dividir su
valor, sealado conforme al artculo 1125 de este Reglamento, por el de la finca,
zona o sector afectados por la reparcelacin y determinado segn el artculo 1026
del mismo.
Por otra parte, la reparcelacin voluntaria proceda en situaciones en las cuales
era solicitada por el total de interesados, con el objeto de redistribuir ms
adecuadamente la propiedad de una zona delimitada, rezaba as en el artculo 3
del Reglamento, dedicado a normar los supuestos de reparcelacin.
B. El mbito de intervencin: La unidad reparcelable
En cuanto concierne a la zona de reparcelacin, el artculo 16 del Reglamento en
tratamiento, dispuso que en el acuerdo de aprobacin de un plan parcial o, de no
ser as, en acuerdo a adoptarse, se deba dividir el territorio comprendido, en
polgonos y manzanas.
En correspondencia con lo sealado, y en va de desarrollo de la Ley de 1956 27, el
Reglamento estableci una serie de espacios sobre los que se poda actuar a
25

26

27

52

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

travs de la reparcelacin. Estos fueron los siguientes: el comprendido por el plan


parcial o especial; el conjunto de polgonos si la masa edificable requera de
mayor superficie para una adecuada compensacin, o cuando exista afectacin
de terrenos por viales, jardines, zonas verdes o se inutilizaban para la edificacin,
producindose lesin superior a un sexto sobre el terreno de un propietario
respecto al de los otros y al total del polgono o manzana, o cuando al considerar
el radio de influencia de un determinado equipamiento urbano parque u otro
que representaba un costo significativo, se tena que ampliar el mbito del
polgono en el cual se inscriba el mencionado elemento urbano, constituyndose
la extensin mayor en el polgono definitivo sobre el cual operara la justa
distribucin urbanstica; el polgono resultante de la divisin del territorio con miras
a la ejecucin de los planes, el mismo que abarcaba, en general, varias
manzanas y, siempre y cuando, concurran determinados motivos 28; los que
abarcaban las manzanas aisladas, si con ello se cumplan los fines de la
reparcelacin y; si de por medio de trataba de rectificar los lmites, una porcin de
la manzana. As lo dispona el Art. 5, numeral1, del Reglamento.
De acuerdo con el siguiente artculo, el mbito materia de reparcelacin deba ser
propuesto por los propietarios de haber tenido ellos la iniciativa, el
Ayuntamiento o el rgano urbanstico competente, y su fijacin podra ser parte
de las determinaciones del proyecto de reparcelacin, del plan parcial o proyecto
de compensacin. En forma excepcional, el mbito de reparcelacin, poda
considerar superficies con solucin de continuidad.
Las superficies mnimas eran tambin materia de regulacin como parte del
proceso de reparcelacin. A este respecto, el artculo 7 facultaba a los propietarios
de las fincas aportadas, cuya extensin superficial o valor no alcanzaban para
obtener unidades bsicas de habitacin con arreglo a la ordenacin, a unirse y
solicitar en conjunto que se les adjudique una en comunidad. Caba la posibilidad
de que la Administracin constituya un rgimen de copropiedad obligatoria.
28

53

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

C. Los criterios de reparcelacin


En lo relacionado a los criterios base para llevar a cabo una reparcelacin, se
deba considerar el valor de las fincas. En el supuesto de que el valor fuese
homogneo, en orden a la clasificacin y calificacin del suelo, poda recurrirse a
la extensin de las superficies como elemento en torno al cual gire la ejecucin de
la reparcelacin. As se dispona al interior del artculo 9 del Reglamento.
Incluso ms, de la normativa se desprenden algunos otros criterios que tienden a
la flexibilizacin: caba la posibilidad de que si el ntegro de propietarios y titulares
de derechos reales lo solicitasen poda ser de aplicacin cualquier otro
procedimiento de redistribucin, siempre que no se afecte la libre disposicin de
sus bienes y derechos. Con la misma orientacin, poda proceder el cambio de
fincas previstas en el proyecto de reparcelacin, con la condicin de que dicha
modificacin sea solicitado por los directamente involucrados y no se afecten
derechos de terceros.
D. La valoracin
Con respecto a la valoracin, al interior de sus artculos 10 y 11, el Reglamento
previ dos situaciones: la primera, concerniente a la valoracin de las fincas
aportadas a la reparcelacin, y; la segunda, sobre la valoracin de las fincas
resultantes de la misma.
Con respecto al primer momento, se desprende del artculo primero anotado, que
el suelo aportado deba valorarse en funcin de la clasificacin y calificacin del
suelo, y conforme a la situacin urbanstica inmediatamente anterior al
planeamiento que se ejecute. Entendemos que, de este modo, se procuraba
eliminar el sobre valor producido por las expectativas que podran emerger a raz
del planeamiento. A cada una de las fincas aportadas se le deba asignar un
valor concreto en pesetas o en unidades convencionales, que determinara
en relacin con el total de la zona reparcelable el coeficiente para reconocimiento
de derechos y adjudicacin de las fincas resultantes.

54

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En la segunda situacin, la valoracin de las fincas resultantes de la reparcelacin


deba observar el criterio previsto para la valoracin de las fincas aportadas, y
adems, de acuerdo con el planeamiento que se ejecute. Lo ltimo sealado
traera a colacin el denominado valor urbanstico, es decir, aquel que
tuvieren los terrenos en relacin con las posibilidades de edificacin resultantes
del planeamiento, de acuerdo con lo establecido por el artculo 85, numeral 5, de
la Ley de 1956.
E. La adjudicacin de nuevas fincas
A tenor de lo dispuesto por el artculo 12 del Reglamento, la adjudicacin de las
nuevas fincas deba tener en cuenta lo previsto por el artculo 81-3 de la Ley del
Suelo de 1956 citado lneas antes al tratar sobre la mencionada Ley,
procurando atribuir a cada propietario la mayor superficie posible de sus
primitivas parcelas y la integridad de los edificios construidos que se acomoden al
planeamiento vigente o sean declarados fuera de ordenacin en los supuestos
de los artculos 48 y 49 de la Ley del Suelo29.
Ante el supuesto de que las fincas resultantes de la reparcelacin fueren menores
respecto de las aportadas inicialmente, caba la posibilidad de que una o varias de
ellas fuesen entregadas en calidad de copropiedad, reconociendo a los
condminos la cuota ideal que corresponda. Aquellos propietarios que se
encontraban disconformes con el establecimiento de la copropiedad podan

29

55

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

solicitar ... la expropiacin y pago en metlico de su derecho.... Rezaba as en el


artculo 13 del Reglamento de Reparcelacin.
F. De la conformacin de viales y otros bienes de dominio pblico
El artculo 29 del Reglamento discriminaba tcitamente los bienes de dominio
pblico en dos; por un lado, en bienes de uso pblico y; por otro, en bienes de
servicio pblico. Sobre los primeros (viales, parques, jardines, zonas de
aparcamiento, etc.), se colige que estos seran materia de cesin obligatoria, y
que seran determinados, en cierta proporcin, por los proyectos y acuerdos de
reparcelacin, y con referencia a la correspondiente Ordenacin.
En el caso de las superficies reservadas para edificios o servicios pblicos, estas
seran determinadas y precisadas en su extensin por los mencionados proyectos
y acuerdos, si se encontraban previstos. Estas superficies, a diferencia del primer
grupo de bienes, deban de ser adquiridas mediante pago por quien
corresponda atendida su finalidad.
Las superficies antes sealadas tanto en cuanto concierne a los bienes de uso
pblico, como a aquellos identificados con el servicio pblico, eran materia de
exclusin para fines del clculo de adjudicacin del total de la superficie
reparcelada. Estas superficies tampoco eran computables a efectos de alegar
lesin superior al sexto, si afectaban por igual a todos los propietarios
interesados.
G. La subrogacin real
Esta figura jurdica, vinculada a la institucin registral y regulada por el artculo
31 del Reglamento, se constitua en uno de los elementos clave al interior del
proceso reparcelatorio. Permita que las cargas, gravmenes y situaciones
jurdicas de carcter real que consten registrados, pasen por subrogacin
real sobre las nuevas fincas resultantes de la reparcelacin.
Dicho de otro modo, la subrogacin real y que, dicho sea de paso, ha llegado a
expresarse en Per, aunque elementalmente, se traduce en un mecanismo que
56

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

hace posible la transmutacin del derecho de propiedad primigenio y otros


conexos, en aquellos resultantes del proceso de reparcelacin.
En cuanto al momento y modo de su activacin, una vez aprobado inicialmente el
proyecto de reparcelacin, deba citarse a los titulares de los derechos, a fin de
que tuviesen la oportunidad de formular oposicin si consideraban que se les
hubiese afectado sus derechos. De no mediar oposicin alguna, se producira la
subrogacin por imperio de la ley. En el caso de conflicto entre los interesados,
respecto de la vigencia o valoracin de los respectivos derechos, las
acciones de reparcelacin deban entenderse con el Ministerio Fiscal, de acuerdo
con la legislacin de expropiacin forzosa.
H. La tramitacin de la reparcelacin
De acuerdo con el artculo 14 del Reglamento, la substanciacin de la
reparcelacin poda incoarse de oficio o a peticin de parte. En el primer caso, por
los Ayuntamientos u otros Organismos urbansticos y, en el segundo, por algunos
o la totalidad de propietarios. La tramitacin y la correspondiente resolucin,
corresponda a los Ayuntamientos y a otros Organismos urbansticos por
subrogacin.
En el caso de haberse previsto la reparcelacin, el Ayuntamiento o el Organismo
urbanstico competente, poda tramitarla, adoptndose un acuerdo motivado, a
travs del cual se declaraba el mbito intervenido como zona en estado de
reparcelacin; precisndose, adems, la ordenacin con sujecin a la cual deba
ejecutarse. A continuacin, y previo el cumplimiento de un conjunto de
formalidades tendientes a garantizar la informacin pblica respecto del acuerdo,
se requera a los propietarios e interesados, la presentacin del proyecto de
reparcelacin, bajo apercibimiento de redactarlo de oficio en el caso de no
hacerlo. De otro lado, tratndose de un proyecto de reparcelacin que afectaba a
un interesado o a varios que estuviesen de acuerdo, y en el supuesto de ser
aprobado, deba continuarse con la tramitacin orientada a la aprobacin final.
En la eventualidad de que el proyecto requerido por el Ayuntamiento u Organismo
urbanstico competente no hubiese sido formulado adecuadamente, o si se
57

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

hubiese denegado la aprobacin de un proyecto nuevo luego del rechazo de otro


anterior, el Ayuntamiento o el Organismo urbanstico competente, de acuerdo con
lo previsto por el artculo 19, deba redactarlo de oficio.
El expediente respectivo, en observancia del artculo 20, deba contener una serie
de documentos, algunos de ellos vinculados a la base material, y otros al
elemento personal. Respecto de la situacin previa a la reparcelacin, deba
considerarse, entre otros, el plano de informacin del estado de las
propiedades en la zona, en la que constarn los linderos y superficies de las
fincas afectadas y las edificaciones existentes, consignndose tambin la
calificacin y clasificacin urbanstica de las fincas, as como la relacin de
propietarios afectados, con expresin de nombre, apellidos, domicilio y fincas de
su pertenencia, y los mismos datos respecto de los titulares de derechos reales y
situaciones jurdicas sobre las fincas, indicndose los de inscripcin en el Registro
de la Propiedad. Con relacin a la situacin producida por la reparcelacin deba
incluirse, entre otros documentos, el plano conjunto de la zona, en el
que[deba consignarse] la adjudicacin de fincas reparceladas, con expresin
de extensin, situacin y volumen, o en su caso altura de las construcciones de
las fincas edificables, viales y otras

superficies. Adicionalmente, se

contemplaba la presentacin de un documento que mixtificaba ambos momentos:


el plano superpuesto de informacin y adjudicacin.
Luego de la aprobacin inicial del proyecto de reparcelacin, ste deba ser
notificado a los interesados, a la vez de someterse a informacin pblica por el
lapso de un mes. En seguida, y previo el cumplimiento de ciertas formalidades
que garanticen su difusin, as como luego de absueltas las alegaciones sobre
la base de los informes pertinentes, que eventualmente podan presentarse, el
proyecto era aprobado en forma definitiva por el rgano actuante. As lo
estableca el artculo 23 del Reglamento de 1966.
Un punto de importancia, que a criterio nuestro conviene resaltar, es el que
emanaba del artculo 24 del mencionado Reglamento, el cual estableca las
circunstancias y requisitos que deban obrar como anexo del acuerdo
aprobatorio de reparcelacin. De dichos aspectos y que, dicho sea de paso,
58

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

eran numerosos, se infiere la naturaleza de la institucin en cuestin, en tanto


amalgamaba los elementos que la conformaban; esto es, fusionando los planos
tcnico, econmico y jurdico. Entre ellos, se tenan los siguientes: la descripcin
de la superficie materia de reparcelacin, as como de los inmuebles que inclua,
con indicacin de su naturaleza, situacin, linderos y extensin; las
Cargas, gravmenes y situaciones jurdicas que pesaban sobre las fincas
afectadas; la relacin de los propietarios afectados por la actuacin; el Ttulo
de adquisicin de cada finca o derecho; la relacin numrica y justificacin
de los coeficientes aplicados para la reparcelacin tanto en cuanto al valor o
superficie de las fincas aportadas como respecto al volumen de edificabilidad de
las reparceladas; la descripcin de los inmuebles que se desprendan del predio
matriz con fines de adjudicacin a favor de sus titulares, y en su caso, a la
empresa urbanizadora, con indicacin de su naturaleza, situacin, linderos y
extensin, as como el uso urbanstico y el volumen de edificacin, de
existir esta informacin, amn del estado de cargas.
I. La formalizacin de la reparcelacin
Segn el artculo 33 del Reglamento, al solicitarse la aprobacin de la
reparcelacin por parte de un propietario o de interesados varios, de las fincas
que conformaban el ntegro de una zona delimitada, poda otorgarse escritura en
aras de formalizar dicha reparcelacin, con las consiguientes operaciones
jurdicas de agrupacin, formacin de nuevas parcelas, segregaciones, imposicin
de servidumbres, declaraciones de obra nueva y establecimiento de reglas o
estatutos que afecten a la propiedad con fines de conservacin de las
urbanizacin y dems pertinentes; debiendo adjuntarse los planos de
informacin (respecto de las fincas en su estado primigenio), y de adjudicacin
(correspondiente a las fincas resultantes del proceso reparcelatorio). Al producirse
la aprobacin, la escritura produca los efectos de acuerdo firme de reparcelacin.
En los dems supuestos, los propietarios o la entidad urbanstica colaboradora de la cual se trata ms adelante, podan otorgar escritura en la cual deban
constar los requisitos y circunstancias, de los cuales se hizo mencin al tratar
sobre la tramitacin de la reparcelacin.
59

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Una vez firme el acuerdo de reparcelacin, de conformidad con lo dispuesto por el


artculo 34 del cuerpo legal en repaso, el rgano actuante deba emitir el
certificado literal del acuerdo y sus anexos, adjuntndose al mismo los planos de
informacin y adjudicacin. En mrito a la certificacin se produca la inscripcin
en el Registro de Propiedad, desprendindose de ella la nueva realidad fsica y
jurdica de las fincas. El ttulo que daba pi a la inscripcin traa consigo la
inmatriculacin de los inmuebles no inscritos y de los excesos de cabida.
Luego de la inscripcin, a tenor del artculo antes citado, el Registrador deba
devolver el ttulo con la correspondiente nota al rgano actuante, para su posterior
remisin al Notario competente con el propsito de su protocolizacin. En
seguida, el Notario deba expedir una copia parcial del acuerdo de reparcelacin
para cada uno de los propietarios. Esta copia, a la cual tendra que adjuntarse el
plano general o el correspondiente a la finca adjudicada, deba inscribirse en el
Registro de la Propiedad. Este acto, propiciaba bajo nuevo nmero la
segregacin de la matriz agrupada; lo cual constituira una aproximacin a la
denominada independizacin, vocablo contemplado en la legislacin registral
peruana para referirse al desglose registral de determinado predio respecto de la
matriz inscrita de la cual formaba parte.
J. Las Entidades Urbansticas Colaboradoras y las Empresas urbanizadoras
En concordancia con la Ley del Suelo de 1956, el artculo 38 del Reglamento
facult al rgano competente la posibilidad de aprobar o imponer la constitucin
de

Entidades

Urbansticas

de

Compensacin

de

carcter

jurdico-

administrativo, cuya actuacin deba realizarse bajo su tutela. El carcter


impositivo operaba nicamente en situaciones en las cuales la reparcelacin era
obligatoria.
A tenor del mismo artculo, los propietarios inmersos en un plan parcial podan
constituir por propia iniciativa una Entidad Urbanstica Colaboradora, cuyo objeto
era la de practicar la reparcelacin de los terrenos y todas las operaciones
relacionadas con la urbanizacin, como la ejecucin de obras, constitucin de

60

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Sociedades mercantiles para dichas finalidades, defensa de los intereses de los


propietarios y los dems objetivos previstos () incluso la edificacin.
Para el efecto, las mencionadas Entidades, contaban con sus respectivos
Estatutos, y gozaban de personalidad jurdica desde cuando se inscriba el
acuerdo aprobatorio del rgano competente en el Registro General de Entidades
Urbansticas Colaboradoras.
Por otro lado, caba la posibilidad de que las Empresas urbanizadoras se aunaran
a las Entidades Urbansticas Colaboradoras, con la finalidad de financiar total o
parcialmente la urbanizacin. Prosperaba dicha incorporacin a solicitud de los
interesados o por decisin del rgano actuante si se trataba de una reparcelacin
obligatoria. La compensacin o retribucin a la inversin efectuada por las
Empresas poda consistir en la adjudicacin de solares a su favor, lo cual supona,
para todos los efectos legales, un acto de parcelacin.
III.1.2.1.3 La Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 1975,
aprobado con la Ley 19/1975, y la regulacin de la reparcelacin
Como primera nocin, es menester comprender el contexto general en el cual fue
puesta en vigencia la Ley de reforma del ao 1975. El marco que sirvi de
antesala a la dacin de la Ley fue el periodo de desarrollo acontecido en los aos
sesenta y que se proyectaba hacia la dcada siguiente. De ah el espritu de la
Ley, de intentar regular, principalmente, el crecimiento sobre suelo urbanizable
(antes llamado de reserva), enfrentando las prctica especulativas y eliminando el
llamado valor expectante; adems de superar las falencias que por entonces ya
caracterizaban a la Ley del ao 1956.
Sin embargo, en el periodo comprendido entre la data de la redaccin del
anteproyecto de la Ley iniciado con la redaccin de un documento denominado:
El porqu de una reforma, en el ao 1972 y, la fecha de aprobacin de la que
sera la primera Ley de reforma, se fragu una nueva crisis econmica mundial
la protagonizada por los pases productores de petrleo, cuyos efectos

61

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

repercutieron hacia el ao 197530. Es decir, cuando se puso en vigor la Ley de


reforma, era ya otra la realidad. No obstante ello, esgrimimos algunos de los
textos que formaban parte de su Exposicin de Motivos, con la intencin de
comprender sus alcances.
Haca 1975 se evidenciaba en Espaa una serie de problemas con repercusin
urbanstica, para cuyo tratamiento la Ley de Suelo de 1956 haba quedado
desfasada con la realidad en muchos aspectos.
Para entonces, las dificultades y los problemas que [comportaba] () la
adaptacin de los ncleos urbanos a las exigencias impuestas por la moderna
tecnologa y por las condiciones de vida propias de la sociedad industrial con sus
correlativas mayores exigencias de equipo comunitario y de calidad del entorno y
la necesidad de preparar en forma anticipada y racional un asentamiento, social y
econmicamente adecuado [venan] () reclamando () por su trascendencia y
complejidad, la atencin no slo de los Gobiernos y los hombres de la ciencia,
sino de los propios ciudadanos en todo el mundo.
Esta primera constatacin, que emana de la Exposicin de Motivos de la Ley
19/1875, de 2 de mayo, que reform la Ley del ao 1956, puso en evidencia una
realidad palmaria. Ms en particular, en este texto, se haca referencia de la
problemtica urbanstica que por entonces atravesaban las ciudades espaolas:
El examen de la situacin urbanstica espaola permite concluir que, a pesar de
los esfuerzos de gestin desarrollados en los ltimos tiempos y de las cuantiosas
sumas invertidas para regular el mercado del suelo, el proceso de desarrollo
urbano se caracteriza, en general, por la densificacin congestiva de los cascos
centrales de las ciudades, el desorden de la periferia, la indisciplina urbanstica y
los precios crecientes e injustificados del suelo apto para el crecimiento de las
ciudades.
En el mismo apartado de la Ley, se identificaban las causas de la situacin
descrita. Se sealaba que stas eran complejas y que algunas de ellas reposaban
en la esfera jurdica. Se explicaba que la Ley del ao 1956 haba sido dada con
30

62

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

antelacin al intenso proceso de urbanizacin que por entonces atravesaba


Espaa. No obstante ello, muchos de los problemas ya haban sido avizorados
por la Ley reformada, amn de que mantena inclume los principios por ella
instituidos y, lo que es ms, 16 aos despus, segua constituyndose en el
soporte estructural de una reforma legislativa [que pretenda] () poner al da el
ordenamiento jurdico en una parcela tan conflictiva y dinmica de la realidad.
Se deca que los problemas por entonces acontecidos no derivaban tanto de
la vigencia de [los referidos principios] () sino ms bien de su desarrollo
insuficiente, de la defectuosa instrumentacin de las medidas articuladas para
hacerlos efectivos, de la inadaptacin de esas medidas a las circunstancias
cambiantes del pas o de la inaplicacin o aplicacin ineficaz de esas propias
medidas. En efecto, La Ley del ao 1956, representaba un sistema que
reclamaba por hiptesis una Administracin omnipresente, altamente tecnificada y
plenamente penetrada de la ideologa de la Ley, es decir una Administracin que
no exista, ni a nivel estatal, ni, menos an, municipal. El riguroso y tcnicamente
complejo sistema legal funcion siempre a ojo de buen cubero, a expensas de
acuerdos, ms o menos chapuceros, valga la expresin por su grafismo, entre la
Administracin y los operadores urbansticos31.
Ante esta situacin pero que ya tenda a modificarse por efecto de la crisis, la
Ley del ao 1975, introdujo una serie de cambios en la normativa urbanstica que
vena con la primera Ley de Suelo32; entre ellos, la confirmacin de los sistemas

31

32

63

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

de actuacin por compensacin, cooperacin que exige la reparcelacin de


los terrenos comprendidos en el polgono o unidad de actuacin, salvo que sta
sea innecesaria por resultar

suficientemente equitativa la distribucin de los

beneficios y cargas (Art. 117-2) y expropiacin, dejando de lado el sistema


vinculado a la cesin de viales, y; el establecimiento del denominado
aprovechamiento medio, con el finalidad de superar las desigualdades
interzonales producidas con la aplicacin de la Ley del ao 1956. Para el efecto,
se estableci este mecanismo que permita conjugar las intensidades y los usos
establecidos en el Plan, homogeneizndolos segn sus valores relativos. Era
practicable sobre el suelo urbanizable programado.
En particular, con respecto a la tcnica de reparcelacin, se explicaba en el punto
V. de la exposicin de motivos de la Ley de Reforma del ao 1975, sobre los
cambios ms relevantes: en la misma lnea de facilitar la gestin urbanstica,
sin merma de los principios de justicia, se simplifica de modo sustancial el
mecanismo reparcelatorio. La cuanta de las aportaciones se hace depender
como norma general de la superficie, excepto en suelo urbano (Art.82-4);
recurdese que la Ley del ao 1956 y, ms en particular, en su Reglamento de
Reparcelaciones del ao 1966, se previ como referencia para la fijacin de
derechos y adjudicacin de las fincas resultantes el valor de las mismas (en
pesetas o en unidades convencionales, de acuerdo con el ltimo de los
sealados). Por otro lado, en cuanto a la substanciacin de la reparcelacin, se
propende simplificar el procedimiento; se sealaba textualmente que el
proceso [de reparcelacin] se despoja de trmites y requisitos innecesarios.
Con relacin a las formas de obtencin de terrenos para viales y, en general, para
la concrecin de la red de espacios pblicosaspecto vinculado al presente
trabajo, la norma previ una serie de obligaciones en funcin de las clases de
suelo. Los propietarios de los terrenos ubicados sobre suelo urbano tenan como
obligacin, entre otros, ceder gratuitamente a los Ayuntamientos respectivos

64

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

los terrenos destinados a viales, parques, jardines pblicos y centros de


Educacin General Bsica al servicio del polgono o unidad de actuacin
correspondiente (Art. 67-3).
En tanto que, los propietarios de terrenos situados sobre suelo urbanizable
programado, tenan como obligacin, entre otros, ceder obligatoria y
gratuitamente a favor del Ayuntamiento o, en su caso, rgano urbanstico actuante
los terrenos que se destinen con carcter permanente a los fines establecidos en
los apartados b) y c) del artculo diez, dos,33 y dems servicios pblicos
necesarios (Art. 68-3). Por su parte, los propietarios de terrenos ubicados sobre
suelo urbanizable no programado, asumiran las obligaciones sealadas en el
prrafo

anterior,

al

aprobarse

el

Programa

de

Actuacin

Urbanstica

correspondiente (Art. 69-2).


Los sistemas de gestin urbanstica instituidos excepto el de expropiacin que
no requiere de la cesin de terrenos, tambin propiciaban la obtencin de
terrenos con fines pblicos. As, se sealaba que en el sistema de
compensacin, los propietarios aportan los terrenos de cesin obligatoria (Art.
112-1); mientras que en el sistema de cooperacin los propietarios aportan el
suelo de cesin obligatoria (Art. 117-1).
Para finalizar este acpite, cabe hacer mencin de la Disposicin Final Segunda,
Uno, de la Ley del Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana del ao 1975, la
misma que dispuso la aprobacin de su correspondiente Texto Refundido, va
Decreto y en el plazo de un ao.
III.1.2.1.4 El Texto Refundido de la Ley de suelo de 1975, puesto en vigor con
el Real Decreto 1346/1976
Acatando lo dispuesto por la Ley matriz, y en aplicacin de la autorizacin
otorgada por la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado del ao
1957, lleg a aprobarse el Texto Refundido de la denominada Ley sobre Rgimen
33

65

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

del Suelo y Ordenacin Urbana y de la Ley del ao 1956, con la puesta en


vigencia del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril. En lo relativo a la
reparcelacin, este dispositivo, contempl una serie de normas de las cuales, y en
orden a los objetivos del presente trabajo, se trata a continuacin.
A. La reparcelacin. Concepto
El Texto Refundido, recogiendo el concepto de la Ley del ao 1975, conceba la
reparcelacin como ... la agrupacin de fincas comprendidas en el polgono o
unidad de actuacin para su nueva divisin ajustada al Plan, con adjudicacin de
sus parcelas resultantes a los interesados, en proporcin a sus respectivos
derechos (Artculo 97-1). Este concepto, que refleja ms cabalmente el proceso
de reparcelacin, difera del que se encontraba contenido en la primera Ley de
Suelo.
B. El objeto de la reparcelacin
El objeto de la reparcelacin tambin fue modificado en va de ampliacin;
adems de la justa distribucin de beneficios y cargas de la ordenacin
urbanstica, y la regularizacin de la configuracin de las fincas, la norma
estableci como propsito de la reparcelacin el situar su aprovechamiento en
zonas aptas para la edificacin con arreglo al Plan (Artculo 97-2).
Se colige de lo preceptuado, el propsito de la reparcelacin. Por un lado, desde
la perspectiva tpicamente urbanstica, a travs de la reparcelacin se pretenda
regularizar los lindes de las fincas y; por otro, bajo un enfoque jurdico-econmico,
se busca la justa distribucin de beneficios y cargas urbansticas.
A ello se sum, un objetivo ms, no considerado en la Ley de Suelo del ao 1956;
esto es, el situar el aprovechamiento urbanstico institucin de carcter jurdico
econmico, en zonas aparentes para la edificacin aspecto en el cual
subyace una determinacin estrictamente urbanstica; en suma, una pretensin
de alcance mixto.

66

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

C. El proyecto de reparcelacin. Su iniciativa


El proyecto de reparcelacin poda ser formulado tanto por los particulares, como
por la Administracin. En el primer caso se requera de los dos tercios de los
propietarios interesados, los cuales que deban representar, mnimamente, el
ochenta por ciento del mbito materia de reparcelacin. El proyecto, en este
supuesto, deba ser formulado dentro de los tres meses siguientes a la
aprobacin de la delimitacin de un polgono o unidad de actuacin.
En el segundo caso, el proyecto poda ser elaborado por la Entidad local o
urbanstica actuante, de oficio o a peticin de parte, en el caso de que los
propietarios no hubieran hecho uso de sus derechos o no hubiesen subsanado las
observaciones a las que haya tenido lugar el proyecto.
En esta eventualidad, los proyectos de reparcelacin deban considerar los
criterios expresados por los propietarios, puestos de manifiesto en los tres meses
siguientes a la aprobacin de la delimitacin del polgono o la unidad de actuacin
correspondiente. Los proyectos, necesariamente, tenan que ser sometidos a
informacin pblica durante un mes.
D) Los criterios de reparcelacin
Los criterios a tenerse en cuenta en el proceso de reparcelacin; en particular,
para el desarrollo del correspondiente proyecto, fueron los establecidos por el
artculo 99-1 del Texto Refundido en repaso:
a. El derecho de los propietarios ser proporcional a la superficie de las
parcelas respectivas en el momento de la aprobacin de delimitacin del
polgono.
b. Los solares resultantes se valorarn con criterios objetivos y generales
para todo el polgono con arreglo a su uso y volumen edificable y en
funcin de su situacin, caractersticas, grado de urbanizacin y destino de
las edificaciones.

67

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

c. Se procurar, siempre que sea posible, que las fincas adjudicadas estn
situadas en lugar prximo al de las antiguas propiedades de los mismos
titulares.
d. Cuando la escasa cuanta de los derechos de algunos propietarios no
permita que se les adjudiquen fincas independientes a todos ellos, los
solares resultantes se adjudicarn en pro-indiviso a tales propietarios. No
obstante, si la cuanta de esos derechos no alcanzase el quince por ciento
de la parcela mnima edificable, la adjudicacin podr sustituirse por una
indemnizacin en metlico.
e. En todo caso, las diferencias de adjudicacin sern objeto de
compensacin econmica entre los interesados, valorndose el precio
medio de los solares resultantes.
f. Las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no
puedan conservarse se valorarn con independencia del suelo, y su
importe se satisfar al propietario interesado, con cargo al proyecto en
concepto de gastos de urbanizacin.

E. Consideraciones complementarias a los criterios de reparcelacin


El artculo 99-2 del Texto Refundido redondeaba el conjunto de criterios
estableciendo la imposibilidad de adjudicacin, como fincas independientes, de
superficies que no contaran con la extensin mnima requerida para edificar, o
que no presentaran la configuracin y caractersticas apropiadas para edificar en
orden al planeamiento.
Asimismo, el artculo 99-3, impeda una nueva adjudicacin de los terrenos
edificados con sujecin al planeamiento; tambin de las fincas no edificadas con
sumisin al planeamiento, en circunstancias en las cuales la diferencia en ms
o en menos, entre el aprovechamiento que les corresponda conforme al Plan y el
que correspondera al propietario en proporcin a su derecho en la reparcelacin,
sea inferior al quince por ciento de este ltimo. Se entiende el quince por ciento
como el lmite de tolerancia, en exceso o en defecto, respecto del
aprovechamiento prefijado por el Plan y el que resultara de la reparcelacin.
68

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

De otro lado, en va de excepcin y de acuerdo con la norma, los derechos de los


propietarios de terrenos situados sobre suelo urbano, deban de fijarse tomando
como referencia el valor que tenan los mismos a la fecha de aprobacin del
correspondiente Plan, y sujetndose a lo prescrito por el artculo 108 34 del
dispositivo que nos ocupa (Art. 99-4).
F. Los efectos de la reparcelacin
Un aspecto de importancia es el que concierne a la determinacin de los efectos
de la reparcelacin. El acuerdo a travs del cual se aprobaba la reparcelacin
generaba determinados efectos. El primero de ellos, la Cesin de derecho al
municipio en que se acte en pleno dominio y libre de cargas de todos los
terrenos de cesin obligatoria para su incorporacin al Patrimonio del suelo o su
afectacin conforme a los usos previstos en el Plan. El solo acuerdo aprobatorio
de la reparcelacin generaba automticamente la traslacin de dominio de los
terrenos, de la esfera privada a la pblica, lo cual deba constar en el Registro de
la Propiedad.
El segundo efecto, trae a colacin una institucin de carcter fsico-jurdico: la
subrogacin real. De acuerdo con el dispositivo, una de las consecuencias que
traa consigo la aprobacin de la reparcelacin era la de la Subrogacin, con
plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas. Dicho de otro modo,
se traduca en el reemplazo de las fincas inicialmente aportadas por el de las
parcelas resultantes del proceso reparcelatorio.
Finalmente, el tercer efecto, la afectacin real de las parcelas adjudicadas al
cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de
actuacin correspondiente. De este modo se garantizaba la materializacin y la
financiacin de la urbanizacin.

34

69

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

G. El aspecto procedimental
El expediente de reparcelacin se daba por iniciado al aprobarse el polgono o
unidad de actuacin, salvo algunas situaciones de carcter excepcional: el que se
haya tramitado y aprobado en paralelo con la dicha aprobacin o, se haya
aprobado en forma expresa determinada actuacin a desarrollarse bajo el sistema
de expropiacin o, que no sea necesario al gestionarse el suelo a travs del
sistema de compensacin, si de por medio existiera un acuerdo por parte de los
propietarios en ese sentido.
Tal como se hizo mencin, el proyecto de reparcelacin poda ser formulado de
oficio por la Administracin o, a peticin de parte. El proceso de aprobacin
consideraba, necesariamente, una fase de informacin pblica; periodo en el cual
deba citarse personalmente a los interesados. El Ayuntamiento o el rgano
urbanstico que se subrogaba en la esfera de las competencias edilicias, eran,
segn corresponda, las instancias competentes para aprobar el proyecto.
El acuerdo aprobatorio poda ser impugnado administrativamente y, tambin, por
la va contenciosa administrativa. En este ltimo caso, cuando de por medio
existan causales conexas a vicios de nulidad absoluta del procedimiento llevado
a cabo o, de corresponder, para fines de dilucidar la indemnizacin.
Una vez aprobado el proyecto, la Entidad deba expedir un documento en el cual
deba hacerse constar la correspondencia entre las parcelas primigenias, con
indicacin de sus propietarios, y las resultantes del proceso de reparcelacin,
precisando sus respectivos titulares. Este documento de ndole administrativo
deba ser protocolizado notarialmente o, de ser el caso, alternativamente, poda
otorgarse escritura pblica.
La subrogacin de las nuevas parcelas por las antiguas, con la correspondiente
identificacin de sus caractersticas fsico-jurdicas, deba constar en el Registro
de la Propiedad, en orden a la legislacin hipotecaria. De existir alguna carga
incompatible con la nueva situacin o caracterstica de la finca, el Registrador
deba limitarse a hacer constar este hecho en el Asiento correspondiente. De este
modo quedaba formalizada la reparcelacin.
70

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

III.1.2.1.5 El Reglamento de Gestin Urbanstica, aprobado por Real Decreto


3288/1978, y la regulacin de la reparcelacin
El Texto Refundido, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, con posterioridad
y por mandato de la Disposicin Final Dcima de la Ley 19/1975, de reforma de
la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana del ao 1956 fue materia
de desarrollo por el Reglamento de Planeamiento, aprobado por el Real Decreto
2159/1978; el Reglamento de Gestin Urbanstica, aprobado con el Real Decreto
3288/1978 y; el Reglamento de Disciplina Urbanstica, aprobado por el Real
Decreto 2187/1978. El segundo de ellos es el que se encuentra vinculado
directamente con la tcnica de la reparcelacin; en cuya virtud nos permitimos
estudiarla.
A. La reparcelacin. Concepto
El Reglamento, consideraba un concepto un tanto ms acabado respecto del
contenido en la Ley del ao 1975, al incorporar a la Administracin como sujeto de
derecho. Conceba la reparcelacin como la agrupacin o integracin del
conjunto de las fincas comprendidas en un polgono o unidad de actuacin para
su nueva divisin ajustada al Plan, con adjudicacin de las parcelas resultantes a
los propietarios de las primitivas, en proporcin a sus respectivos derechos, y a la
Administracin competente, en la parte que corresponda conforme a la Ley del
Suelo y al plan (Art. 71-1).
B. La reparcelacin. Su objeto
De acuerdo con el artculo 72-1 del Reglamento, la reparcelacin tena como
objeto:
a) La distribucin justa entre los interesados de los beneficios y cargas de
la ordenacin urbanstica.
b) La regularizacin de las fincas para adaptar su configuracin a las
exigencias del planeamiento.
c) La situacin sobre parcelas determinadas y en zonas aptas para la
edificacin del aprovechamiento establecido por el plan.
71

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

d) La localizacin sobre parcelas determinadas y en zonas aptas para la


edificacin del aprovechamiento que corresponde a la Administracin
actuante, cuando se trate de suelo urbanizable programado o incluido en
un programa de actuacin urbanstica.

A los ya clsicos propsitos de la reparcelacin, como son, la equidistribucin de


beneficios y cargas urbansticas, y la regularizacin de fincas y; ampliando lo
prescrito por la Ley de suelo de 1975 y su Texto Refundido que incorporaron como
finalidad de la reparcelacin la situacin del aprovechamiento urbanstico, as
sealada

genricamente;

el

Reglamento

considera

como

objeto

de

la

reparcelacin, adems, la localizacin del aprovechamiento urbanstico que


corresponde a la Administracin.
C. Clases de reparcelacin
Del articulado contenido en el Reglamento que nos ocupa, se desprenden
diversas clases de reparcelacin; las cuales pueden sistematizarse del siguiente
modo:
a. Clases de reparcelacin en funcin de su impulso
Al respecto es factible identificar dos formas de iniciacin del expediente de
reparcelacin (Art.101-1):
Reparcelaciones iniciadas por imperio de la Ley. En este caso, la iniciacin del
expediente de la reparcelacin opera con la aprobacin definitiva del polgono o
unidad de actuacin.
Reparcelaciones iniciadas previo acuerdo expreso. A su vez, este supuesto
contempla dos posibilidades: la iniciacin del expediente de reparcelacin de
oficio o a pedido de parte, cuando de por medio se contaban con planes o
delimitaciones aprobadas con anterioridad a la puesta en vigencia de la Ley de 2
de mayo de 1975.

72

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

b. Clases de reparcelacin en orden de la manifestacin de la voluntad


La manifestacin de la voluntad o su prescindencia, es el elemento en torno al
cual giran otras dos clases de reparcelacin:
Reparcelacin obligatoria. Esta clase de reparcelacin fluye de distintos artculos
del Reglamento; as, por ejemplo, del artculo 77-1, el cual dispone que la
reparcelacin se extiende a todos los terrenos comprendidos en el polgono o
unidad de actuacin definido en el Plan. El mismo precepto expresa de la
reparcelacin voluntaria de la cual se hace mencin a continuacin, sugiere
la existencia de la reparcelacin obligatoria.
Reparcelacin voluntaria. Aquella formulada por los propietarios afectados; era
formalizada mediante escritura pblica y puesta a consideracin del pblico por
un lapso de 15 das (Art. 115-1).
c. Clases de reparcelacin en funcin del objeto materia de subrogacin:
El aporte inicial de un terreno, de acuerdo con la concurrencia de determinadas
exigencias, poda ser reemplazado por otros equivalentes, o ser compensado
econmicamente. A partir de ello se distinguen las siguientes clases de
reparcelacin:
Reparcelacin con subrogacin real. Supone el reemplazo de las parcelas
primigenias por las nuevas. Al respecto se abunda en el acpite que corresponde
a los efectos de la reparcelacin (Art. 122-1).
Reparcelacin econmica. Este tipo de reparcelacin importaba compensar, en
metlico, el aporte inicial de terrenos; ms en particular, permita la prctica de las
indemnizaciones sustitutorias, en los casos de que sta proceda (Art. 116).
d. La normalizacin de las fincas
Se ha visto por conveniente incorporar en este acpite la denominada
normalizacin de las fincas, cuyo objeto era el de definir linderos de las fincas
afectadas, con arreglo al planeamiento; y siempre que no se requiera de la
redistribucin de beneficios y cargas de la ordenacin, ni se afecte su valor en
73

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

una proporcin mayor al 15% y que de superarse este porcentaje , ni a la


edificaciones existentes. Este tipo de intervencin poda abarcar una manzana o
parte de ella.
D. El mbito espacial de la reparcelacin
La reparcelacin, como norma general, deba alcanzar al polgono o unidad de
actuacin fijado en el Plan cuyo desenvolvimiento se acomete (Art. 77-1). El
mbito de reparcelacin quedaba determinado, sin requerir de un nuevo acuerdo,
al aprobarse definitivamente el Plan o la delimitacin del polgono o unidad de
actuacin (Art. 77-2).
Excepcionalmente, caba la posibilidad de integrar a la reparcelacin terrenos
ubicados al exterior del polgono o unidad de actuacin. Esta eventualidad era
factible hasta antes de que finalice el trmite de exposicin al pblico del
correspondiente proyecto de reparcelacin. Para el efecto, deba operar un nuevo
trmite de informacin pblica, considerando las superficies aadidas, por el lapso
de quince das (Art. 78-1). La inclusin de superficies exteriores, deba ser
debidamente fundamentada, considerando el nexo econmico y funcional de
dichas reas con la ordenacin del polgono o unidad de actuacin (Art. 78-2).
As tambin, caba la posibilidad de llevar a cabo procesos de reparcelacin
considerando reas discontinuas, que incluso poda alcanzar a parcelas aisladas.
Esto poda suceder en suelo urbano, y en los casos de reparcelacin voluntaria y;
siempre que se asegure la no afectacin al cumplimiento del Plan ni al derecho de
terceros (Art. 78-3).
A diferencia de lo establecido en la Ley del Suelo de ao 1956 y en el Reglamento
de Reparcelaciones del ao 1966, no se consider la reparcelacin a nivel de
manzana. Recurdese, con la aplicacin de dichos dispositivos, el mbito espacial
de la reparcelacin poda variardesde la manzana hasta el conjunto de polgonos.
Esta posibilidad no se vislumbra en el Reglamento de Gestin Urbanstica.
Finalmente, cabe referir sobre la imposibilidad de excluir del proceso de
reparcelacin a las fincas situadas en el interior del polgono o unidad de
74

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

actuacin; salvo en los casos previstos por la Ley, tal era, por ejemplo, la situacin
de los terrenos edificados con sujecin al planeamiento.
Ahora bien, con respecto a la reparcelacin, se identifican dos momentos de
singular importancia: la fase concerniente a las aportaciones de terrenos y la
fijacin de los derechos correspondientes, y; el de la adjudicacin de las fincas
resultantes, y el elemento tomado como referencia para practicarla. Estos
aspectos son materia de desarrollo en los tems que siguen.
E. La aportacin de terrenos y la fijacin de derechos
De acuerdo con el artculo 86-1 del Reglamento de Gestin Urbanstica, la
determinacin de los derechos que corresponda a cada uno de los propietarios
giraban en torno a la extensin superficial de sus respectivas fincas.
Excepcionalmente, sobre suelo urbano y de mediar pacto o renuncia expresa por
parte de los propietarios, la fijacin de los derechos iniciales se poda realizar
sobre la base del valor urbanstico de la superficie de cada una de las fincas.
En este supuesto, se asignaba a cada una de dichas fincas un valor concreto
en pesetas o en unidades convencionales que determinaba () el coeficiente
para el reconocimiento de derechos y adjudicacin de las fincas resultantes. La
fecha que se tomaba en cuenta para la fijacin de los mencionados derechos era
la que corresponda a la iniciacin del expediente de reparcelacin (Art. 85-3).
F. Las fincas resultantes. Su valorizacin y los criterios de adjudicacin
El artculo 87 del Reglamento, como regla general, dispuso que para la
definicin, valoracin y adjudicacin de las fincas resultantes deba tomarse en
cuenta los criterios expresamente manifestados por los interesados, siempre
que no sean contrarios

a la Ley o al planeamiento ni ocasionen perjuicio al

inters pblico o a tercero.


Los sujetos con derecho a la adjudicacin de las fincas resultantes se
encontraban constituidos por los propietarios de cada una de las fincas situadas
en el mbito de reparcelacin, incluyndose excepcionalmente a los propietarios
de terrenos ubicados en las afueras de la superficie materia del proceso; esto, en
75

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

el caso de que se ampliaba el polgono en razn de contar con un


aprovechamiento mayor al medio fijado para suelo urbanizable programado y por
encontrarse afectado los terrenos del exterior a los sistemas generales y no haber
operado la expropiacin forzosa. Adems de los propietarios, tambin la
Administracin contaba con derecho a la adjudicacin, en la parte que le
corresponda (Art. 85-1). Por su parte, quienes contaban con derechos reales que
no haban sido afectados por la reparcelacin, se constituan en adjudicatarios del
mismo concepto, en va de subrogacin real (Art. 85.2).
Propiamente, con relacin a la valorizacin de las fincas materia de adjudicacin,
el Reglamento dispuso que sta deba efectuarse con criterios objetivos y
generales para toda la unidad reparcelable, y que, adems, deba considerarse
las siguientes circunstancias:
a) Volumen edificable, expresado en metros cuadrados/metros cuadrados.
b) Uso asignado por el plan.
c) Situacin.
d) Caractersticas, clase, calidad y destino de las edificaciones permitidas
o previstas por el plan.
e) Grado de urbanizacin, cuando represente un dato diferencial, de
beneficio o carga para determinados adjudicatarios (Art. 88-2).

La valoracin se sustentaba en el volumen corregido con la aplicacin de los


factores antes indicados; fijndose para cada uno de ellos un coeficiente
debidamente justificado (Art. 88-3). Esta valoracin, poda ser realizada tomando
como referencia puntos o unidades convencionales; no obstante ello, tena que
tasarse en dinero a efectos de practicar las indemnizaciones generadas por las
diferencias de adjudicacin (Art. 88-4).
La norma, por otro lado, eliminaba toda posibilidad de nueva adjudicacin cuando
se trataba de terrenos edificados de acuerdo con el planeamiento. En este caso,
deban mantenerse las propiedades primigenias, sin perjuicio de practicar las
correspondientes compensaciones pecuniarias y la regularizacin de linderos (Art.
76

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

89-1). En el caso de fincas que se encontraban parcialmente edificadas, la parte


construida poda merecer el tratamiento antes sealado, en tanto que la parte
libre poda ser separada para fines de la reparcelacin (Art. 89-2).
En el caso de terrenos que contenan edificaciones no conformes con el
planeamiento, stos deban adjudicarse en su totalidad

a sus propietarios

primigenios, sin perjuicio de las compensaciones y la regularizacin de linderos;


pero, siempre que concurriesen los siguientes supuestos:
a) Que no sea necesaria su demolicin para ejecucin de las obras de
urbanizacin previstas en el plan.
b) Que no estn destinados a usos radicalmente incompatibles con la
ordenacin.
c) Que no est decretada su demolicin en virtud de expediente de
infraccin urbanstica.
d) Que la superficie edificada no sea inferior a la parcela mnima edificable,
a menos que quede comprendida en una finca resultante de mayores
dimensiones, que corresponda al adjudicatario, con arreglo a su derecho.
e) Que el derecho del propietario en la reparcelacin no sea inferior, en
ms del 15 por 100, al que corresponda a la parcela mnima edificable.
f) Que el aprovechamiento que corresponda a la superficie edificada no
exceda en ms del 15 por 100 del derecho del adjudicatario, a menos que
se trate de edificaciones residenciales habitadas por personas que no sean
el propio adjudicatario o su familia Art. 90)

De encontrarse edificios en terrenos ubicados en el mbito de reparcelacin, y


que no cumplan con las condiciones antes expuestas (para edificaciones
levantadas de conformidad al planeamiento, y para aquellas que colisionan con
las proposiciones establecidas en el plan), stos seran tasados, desocupados y
demolidos (Art. 91).

77

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Por otro lado, no podan ser objeto de nueva adjudicacin, mantenindose las
primigenias, las fincas no edificadas, siempre y cuando se cumpliese con lo
siguiente:
a) Que la diferencia, en ms o en menos, entre el aprovechamiento que les
corresponda conforme al plan y el que correspondera al propietario en
proporcin a su derecho en la reparcelacin sea inferior al 15 por 100 de
este ltimo.
b) Que el propietario lo solicite y justifique dentro de los tres meses
siguientes a la aprobacin de la delimitacin del polgono o unidad de
actuacin (Art. 92-1).

En este caso, aun cuando se mantenan las fincas antiguas, poda llevarse a cabo
la regularizacin de linderos y las compensaciones econmicas, si stas eran
necesarias. Cabe precisar que los propietarios de estas fincas tenan la calidad de
adjudicatarios plenos como cualquier otro integrado a la reparcelacin (Art. 92-2).
El Reglamento de Gestin Urbanstica estableca una serie de criterios que
deban ser tomados en cuenta en la reparcelacin, aunque no con esta
denominacin; a diferencia de lo instituido por el Reglamento de reparcelaciones y
la Ley de reforma del ao 1975 y su Texto Refundido, que si establecan en forma
expresa la denominacin de criterios (de reparcelacin) para referirse a
determinadas consideraciones de orden rector que deban observarse en el
proceso de reparcelacin.
As, se dispona la imposibilidad de adjudicacin como fincas independientes, las
superficies menores a la de la parcela mnima edificable, o que no contaban con
una configuracin y caractersticas apropiadas para la edificacin conforme al
Plan. Contrariamente, si poda adjudicarse como fincas independientes aquellas
superficies que se ubicaban entre dos edificaciones que deban conservarse,
aunque no se conformase como una parcela mnima edificable; esto ltimo, con
una tolerancia de un 15% y sin perjuicio de cumplirse con las dems exigencias
emanadas del Plan (Art. 93, numerales 1 y 2).

78

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

As mismo, si los derechos de determinados propietarios no eran suficientes para


conformar una parcela independiente; de acuerdo con la norma, los solares
resultantes del proceso de reparcelacin deban adjudicarse en copropiedad o
condominio romano, entre dichos propietarios. De modo similar, si exista exceso
en la cuanta de los derechos de cierto propietario, luego de la adjudicacin que
en forma independiente se haya practicado a su favor, caba la posibilidad de que
este excedente se le adjudique en copropiedad (Art. 94, numerales 1 y 2).
De otro lado, si la cuanta de los derechos no alcanzaba el 15% de aquel que
correspondiese a la parcela mnima edificable, esta poda ser compensada en
efectivo. Esta regla alcanzaba a los supuestos descritos en el prrafo que
precede, siempre que no se alcanzara dicho porcentaje (Art. 94-3).
En cuanto la prevalencia o prioridad en los modos de adjudicacin y/o
compensacin, deba ser preferida la adjudicacin a la mayor cantidad de
propietarios en forma independiente, por sobre aquella en condominio o pro
indiviso; y, esta ltima que tambin deba propiciar la conformacin de
entidades pro indiviso con la menor cantidad posible de copropietarios, con
respecto al resarcimiento en efectivo (Art. 94-4).
En cuanto a la ubicacin de las parcelas resultantes del proceso de reparcelacin,
sta, en lo posible, deba considerar aquella que corresponda a las parcelas
aportadas. Este criterio no era de aplicacin si el predio aportado al proceso de
reparcelacin se encontraba afectado en ms del 50% por trazos viales o zonas
verdes u otros usos incompatibles con el ejercicio del derecho de propiedad
privada (Art. 95, numerales 1 y 2).
Complementariamente, se dispona en el Reglamento en repaso, la prohibicin de
practicar adjudicaciones que superasen el 15% de los derechos de los
adjudicatarios; por el contrario, deba procurarse ajustar las adjudicaciones
siempre por defecto () [tratando], cuando sea posible, que ste no rebase el 15
por 100 de los expresados derechos. La superficie remanente, en este caso,
poda adjudicarse en copropiedad, tratando de minimizar el monto de las
indemnizaciones (Art. 96, numerales 1, 2 y 3).
79

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Finalmente, la norma sealaba que toda superficie aunque no sea apta para la
edificacin; pero s, propicia para el ejercicio del derecho de propiedad privada,
deba ser materia de adjudicacin; as, lo ordenaba imperativamente el Art. 97 del
Reglamento.
G. Las indemnizaciones y la cuenta de liquidacin
De acuerdo con el artculo 98 del Reglamento las plantaciones, obras,
edificaciones e instalaciones que no podan conservarse en el marco de la
ejecucin del proyecto de reparcelacin, seran materia de una valorizacin
independiente, al margen de la que corresponde a la superficie, y con cargo a
dicho proyecto, siendo considerada como gastos de urbanizacin.
Se deca que no podan conservarse cuando de por medio concurran los
siguientes supuestos:
- La necesidad de su eliminacin para la ejecucin de las obras previstas en el
Plan.
- Si se ubicaban en suelo que no se adjudicara a su mismo propietario.
- Si su conservacin resultaba totalmente incompatible con el Plan, inclusive como
uso temporal.
La tasacin de las mencionadas plantaciones, obras, edificaciones e instalaciones
deba realizarse de conformidad a la normativa que rega las expropiaciones.
Dicha valuacin y las resultantes de las servidumbres y cargas, derechos de
arrendamiento y cualesquiera otros que, por ser incompatibles con la ejecucin
del planeamiento, [deban] () extinguirse con el acuerdo de reparcelacin (Art.
99) , formaba parte del proyecto de reparcelacin. Precisamente, en cada caso,
el monto de la indemnizacin, era considerado como un monto que deba
compensarse con la deuda que tena el propietario por concepto de gastos de
urbanizacin y de proyecto, o por las diferencias habidas en la adjudicacin.
Ahora bien, en cuanto concierne a la cuenta de liquidacin provisional, la norma
estableci que en sta deba considerarse las diferentes indemnizaciones que se
80

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

haban producido en el proceso reparcelatorio, en exceso o en defecto. Para tal


efecto, la valoracin tena como referencia el precio medio de los solares
resultantes (Art. 100-1).
Tambin

formaban

aprovechamiento

parte

que

de

la

deban

cuenta

ser

en

mencin,

compensados

los

excesos

de

econmicamente,

en

circunstancias que ameritaban la conservacin de las propiedades primigenias, de


acuerdo con lo ya antes explicado en el tem que antecede (Art. 100-2).
En cuanto respecta al costo de las obras de urbanizacin y a los gastos del
proyecto, stos se calculaban de acuerdo con lo establecido en el presupuesto
aprobado o, en su defecto, sobre la base de una estimacin producida en el
propio proyecto de reparcelacin. Finalmente, tanto los gastos de urbanizacin,
como los gastos del proyecto, eran calculados en funcin del valor de las fincas
resultantes, distribuyndose proporcionalmente el monto total entre todos los
propietarios, de acuerdo con sus derechos(Artculo 100, numerales 3 y 5).
H. Los efectos de la reparcelacin
La reparcelacin, adems de originar efectos fsico-espaciales que suponan la
transformacin del espacio urbano y de aqul con vocacin urbana, a nivel de
suelo y de volumen; generaba, por un lado efectos jurdico-reales y, por otro,
efectos econmicos. El Reglamento de Gestin Urbanstica desarrolla la
regulacin de los ltimos mencionados en el Captulo VI de su Ttulo III,
a. Los efectos jurdico-reales
Con relacin a los efectos jurdico-reales, se preceptuaba que el acuerdo de
reparcelacin produca por s mismo, la subrogacin, con plena eficacia real,
de las antiguas por las nuevas parcelas siempre que fuese evidente la
correspondencia entre unas y otras (Art. 122-1). En opinin nuestra, sta es la
norma base que recoge la esencia de la subrogacin real.
Las titularidades de las parcelas originarias quedaban referidas a las nuevas, sin
ruptura de continuidad, en su mismos estado y condiciones, sin perjuicio de la
extincin de los derechos y cargas que resulten incompatibles con el
81

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

planeamiento

(Art.

122-2).

En

situaciones

en

las

cuales

no

UPC

exista

correspondencia entre las parcelas antiguas y las nuevas y, en los casos de


adjudicacin en copropiedad o cuando se haba modificado sustancialmente las
condiciones de la titularidad primigenia, el acuerdo de reparcelacin constitua el
ttulo de adquisicin originario no transmitido o derivado y libre de toda
carga que no se derive del propio acuerdo (Art. 122, numerales 3 y 4).
Otro aspecto de importancia era el relativo a la cesin de derecho al Municipio
en que se [actuaba] (), en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos
que [eran] () de cesin obligatoria, segn el plan; integrndose al Patrimonio
municipal del suelo o afectndose a los usos previstos por el Plan, sin mayor
trmite, una vez que quedaba firme el acuerdo de reparcelacin (Art. 124,
numerales 1 y 2).
Tambin es importante mencionar la afectacin a la que eran sometidas las fincas
resultantes, con carcter real, al pago del saldo de la cuenta de liquidacin del
proyecto de reparcelacin. Esta afectacin tena prelacin respecto de otras
anteriores, excepto a deudas contradas con el Estado, entre ellas los crditos
tributarios (Art. 126, numerales 1 y 2).
b. Los efectos econmicos
La cuenta de liquidacin se constitua en el instrumento base de gestin de la
reparcelacin, en su aspecto econmico. En dicha cuenta se establecan las
diferentes partidas; precisando, de acuerdo a cada caso, las acreencias y/o
adeudos de cada uno de los propietarios intervinientes en el proceso, los mismos
que deban compensarse; concluyendo, en una cifra a favor, o en una deuda (Art.
127-1).
Los saldos establecidos se reputaban como una cuenta de carcter provisional. El
estatus de definitivo se lograba una vez liquidado el proyecto de reparcelacin;
esto, sin perjuicio de la exigibilidad de los saldos determinados provisionalmente,
aun cuando posteriormente poda variar con la liquidacin final (Art.127-2).

82

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Dichos saldos podan retribuirse cediendo terrenos (Art.127-3). Para ello, el


artculo 122-2 de Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1975, previ el pago de
los costes de la urbanizacin obras de vialidad, saneamiento, suministro de
agua y energa elctrica, indemnizaciones derivadas de las obras de demolicin
de construccin y plantaciones, coste de los Planes Parciales y de los proyectos
de urbanizacin y reparcelacin, mediante la cesin de terrenos edificables,
previo acuerdo con los propietarios. Los saldos adeudados constituan deudas
exigibles individualmente a cada uno de los propietarios por la Administracin,
incluso coercitivamente (Art. 127-4).
Por su parte, la liquidacin definitiva de la reparcelacin deba realizarse al
culminarse las obras de urbanizacin; o, en su defecto, en un plazo no mayor de
cinco aos, contado desde cuando aconteciera el acuerdo aprobatorio de la
reparcelacin (Art. 128-1). La liquidacin tena efectos puramente econmicos,
totalmente desligados de la titularidad real, a la que no afectaba en absoluto
(Art.128-2). Los aspectos que deba tener en cuenta eran los siguientes:
a) Las cargas y gastos prorrateables entre los adjudicatarios de fincas
resultantes, que se hayan producido con posterioridad al acuerdo de
reparcelacin.
b) Los errores u omisiones que se hayan advertido con posterioridad a
dicho acuerdo.
c) Las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o
judiciales posteriores al mismo (Art. 128-3).

En el supuesto de emitirse con posterioridad a la liquidacin final nuevas


resoluciones administrativas o judiciales, que repercutan econmicamente en los
intereses de los propietarios, stas requeran para su ejecucin de un nuevo
expediente, que habra de substanciarse independientemente (Art. 128-4).
I. El procedimiento de reparcelacin. Los requisitos formales del proyecto
El procedimiento general de reparcelacin comprenda tres etapas: la iniciacin, la
sustanciacin y resolucin, y la formalizacin e inscripcin; regulados en las
83

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Secciones 1, 2 y 3, respectivamente; del Captulo IV, del Ttulo III del Reglamento,
dedicado, precisamente, a la regulacin de la reparcelacin.
La primera fase, tal como se seal anteriormente, poda activarse por mandato
de la Ley o; por acuerdo expreso de oficio o a peticin de parte, cuando se
trataba de planes o delimitaciones aprobadas con anterioridad a la puesta en
vigor de la Ley del suelo del ao 1975.En este acuerdo se deba definir el mbito
materia de reparcelacin.
La iniciacin del expediente deba publicarse en el Boletn Oficial de la provincia
y en, por lo menos, un peridico de entre los de mayor circulacin; adems de
notificarse en forma individual a cada uno de los propietarios incluidos en el
mbito reparcelable, as como a los propietarios del exterior cuyos terrenos
haban sido afectados para la ejecucin de sistemas generales y que tenan que
hacer efectivos sus derechos en el polgono.
Iniciado el expediente, la Administracin actuante solicitaba al Registro de la
Propiedad, la certificacin de la titularidad y de las cargas de cada una de las
fincas ubicadas en el mbito de reparcelacin. El registrador, al expedir la
certificacin, en simultneo, haca constar en una anotacin, al margen de cada
partida respecto de cada una de las fincas, nota expresiva del organismo
actuante y fecha de iniciacin del expediente de reparcelacin. Esta nota
marginal, tena el nico propsito de publicitar dicha situacin para que los
propietarios que hacan constar su derecho en el Registro, con posterioridad a la
anotacin marginal, no tuviesen que ser citados preceptivamente durante la
tramitacin del expediente. Si stos se apersonaban al expediente, con ellos
continuaban las actuaciones posteriores (Artculo 102, numerales 1, 2 y 3).
Un efecto importante que deriva de la iniciacin del expediente de reparcelacin
era la suspensin del otorgamiento de las licencias de parcelacin y de edificacin
en el mbito espacial materia de reparcelacin, hasta cuando se aprobara la
reparcelacin, mediante acuerdo que hubiere quedado firme en la va
administrativa (Art. 104-1).

84

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En cuanto concierne a la sustanciacin y la correspondiente resolucin, el


reglamento dispuso que dentro de los tres meses siguientes a la iniciacin del
expediente, los propietarios que representaban por lo menos las dos terceras
partes del nmero total de propietarios de las fincas inscritas en la reparcelacin,
y que a su vez significara el 80% del mbito espacial, podan formular el proyecto
el proyecto de reparcelacin. Este proyecto deba ser admitido, aun cuando no
contara con los requisitos establecidos, si de por medio no afectaba el principio de
legalidad, ni tampoco al Plan. Pero s, deba por lo menos, deba contener con
la debida precisin, los criterios de definicin, valoracin y adjudicacin de las
fincas resultantes. Para el mencionado cmputo, tambin se consideraban a los
propietarios del exterior del polgono, cuyos predios que tambin tenan que ser
tomados en cuenta para los mencionados clculos, haban sido afectados por
los sistemas generales. Este supuesto se configuraba en situaciones en las
cuales los propietarios deban participar en la reparcelacin del polgono (Art. 1061).
En el caso de no haberse presentado en forma completa la documentacin 35, la
Administracin deba otorgar el plazo no mayor a dos meses a fin de que se
35

85

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

complete dicho legajo. Esta era condicin sine qua non para la aprobacin inicial
del proyecto (Art. 106-2).
Si en el mencionado plazo de tres meses, los propietarios no formulaban el
proyecto o; antes de que transcurra este periodo, manifestaban su decisin de no
acometer el mencionado proyecto o; no se cumplan con los requisitos antes
sealados; la Administracin, de oficio e inmediatamente, acordaba redactar el
proyecto en un plazo no mayor a seis meses (Art. 107-1). El proyecto poda ser
redactado por el propio Ayuntamiento o Administracin actuante, o por un tcnico
o empresa especializada (Art. 107-2).
Aprobado inicialmente el proyecto de reparcelacin, deba iniciarse un periodo,
con una duracin de un mes, para informacin pblica y audiencia de los
interesados con citacin personal. Transcurrido este espacio de tiempo, el
Ayuntamiento o la Administracin actuante deba emitir un informe con respecto a
las alegaciones presentadas, en el plazo mximo de un mes (Art. 109-1). Luego
de lo actuado, y de existir la necesidad de llevar a cabo rectificaciones, a raz de
las alegaciones, deba concederse audiencia a los afectados en el plazo de un
mes (Art. 109-2). Si como resultado de las alegaciones formuladas y del informe
en mencin, resultaba la necesidad de rectificacin del proyecto, en trminos
que afecten sustancialmente a su contenido general o a mayor parte de los
afectados, deba realizarse nuevamente la antes referida audiencia, en el plazo
de un mes (Art. 109-3).

86

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Concluida la tramitacin antes esbozada, se proceda a la aprobacin definitiva


del proyecto de reparcelacin. La correspondiente resolucin deba ser notificada
a todos los interesados, y publicada en el Boletn Oficial de la provincia, en el
tabln de anuncios del Ayuntamiento y en un peridico de la provincia (Art. 111-1).
La ltima fase, de formalizacin e inscripcin, operaba una vez firme en la va
administrativa el acuerdo de aprobacin definitiva de la reparcelacin. Para el
efecto, la Entidad emisora del acuerdo, deba proceder a la notificacin del mismo
para, en seguida, otorgar escritura pblica o expedir documentos con un
determinado contenido36 (Art. 113-1).
III.1.2.1.6 La Constitucin Poltica de 1978 y la modificacin del rgimen de
competencias en materia urbanstica.
Con la dacin de la Constitucin Poltica de 1978, se impuls en Espaa, un
proceso de descentralizacin que, de algn modo ya se haba iniciado el ao
1977, cuando se dispuso la reactivacin de la Generalitat de Catalua. En su
primera parte, este proceso culmin en el ao 1883 con la aprobacin de los
Estatutos de Autonoma de las 17 Comunidades Autnomas, las mismas que, de
acuerdo con la Constitucin Poltica y con los mencionados Estatutos, contaban
con competencias exclusivas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y
36

87

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

vivienda, que se expresaban, ms puntalmente, en las facultades para legislar en


dicha materia, y tambin para su correspondiente gestin.
De este modo, las competencias que reposaban en la esfera del Gobierno Central
y que les haban sido asignadas por la Ley del suelo de 1976 y normas conexas,
fueron transferidas a las Comunidades Autnomas. No obstante ello, cuando
stas asumieron competencias en primer orden, legislando, mantuvieron
cierta reserva para modificar el contenido de la Ley antes sealada. Las que se
hicieron no fueron sustanciales. No lleg a afectarse el ncleo central [de la
Ley de 1976] () conscientes, sin duda, de que ste gira en torno a la definicin
del estatuto jurdico de la propiedad, que, como derecho fundamental que es,
parece reclamar una regulacin general capaz de asegurar a todos los espaoles
la igualdad en cuanto al ejercicio del mismo37.
Es as que, en los hechos, la ley de 1976 mantuvo vigencia, con algunos retoques
nada sustanciales producidos al interior del quehacer legislativo de las
Comunidades Autnomas. Se dice que, posiblemente, esta situacin pudo haber
durado hasta nuestros das, a no ser por la dacin de la Ley de 1990 de la cual
nos ocupamos a continuacin, que hizo que se generar una gran discusin
con repercusin nacional.
III.1.2.1.7 La Ley 8/1990 sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y
Valoraciones del Suelo, y la regulacin de la reparcelacin
Tal como se hizo mencin, la Ley de reforma del ao 1975 tuvo que hacer frente a
un periodo de crisis, situacin que provoc la reduccin de la oferta de suelo. As,
se comenta que las ciudades haban dejado de crecer, como efectivamente lo
hicieron en los diez aos siguientes38. ste era el escenario cuando, haca el ao
1985, se super la crisis. Ahora bien, en trminos de Fernndez, la salida de
la crisis () se encontr () con un planeamiento de crisis, que clasificaba como
urbanizable programado una cantidad de suelo relativamente reducida39, que
37
38

39

88

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

no armonizaba con el inicio de un ciclo de solvencia y liquidez, producida por


la promulgacin de la Ley de Activos Financieros de 1985, que elimin los
certificados de depsito fiscalmente opacos e hizo emerger sbitamente cientos
de miles de millones de pesetas que buscaron inmediato refugio en el mercado
inmobiliario, el ingreso de Espaa en la Comunidad Europea y, por supuesto, la
propia recuperacin de la economa40.La Ley del ao 1975, vigente por entonces,
tena necesidad de adecuarse al nuevo panorama, que se expresaba en un boom
inmobiliario.
Es en este contexto cuando se puso en vigencia la denominada Ley sobre
Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo, a travs de la Ley
8/1990. A decir del autor que nos sirve de sostn para el desarrollo de este
acpite, la reforma legal de 1990 fue tremendamente desafortunada () la
Ley se elabor apresuradamente, en apenas unas semanas, con el afn infantil
de detener con ella el estallido del mercado inmobiliario; es ms, seala
Fernndez, que en el lapso de tiempo comprendido entre la redaccin del
proyecto y su puesta en vigencia medi una convocatoria de elecciones
generales, que determin la caducidad del proyecto primitivo, que reapareci
despus tal cual una vez constituido el nuevo Gobierno sin experimentar cambio
alguno, a pesar de que el ciclo econmico expansivo se estaba agotando ya
cuando se remiti al Congreso por segunda vez41.
Como puede inferirse, tambin en este caso, la puesta en vigor de la Ley fue a
destiempo. Si la Ley pretenda establecer una especie de freno al estallante boom
inmobiliario, este escenario ya no era tal, estaba disipndose. No obstante, la Ley
empez a regir. Lo denotado, tambin puede deducirse a partir de lo expresado
en la Ley aprobada; en sta se dejaba entrever un contexto de bonanza,
prosperidad y crecimiento, en cierto modo incontrolado y caracterizado por la
especulacin.
En efecto, la Ley expresaba quela excesiva elevacin de los precios del suelo que
por entonces se haba producido en diversas circunscripciones y que haba
40
41

89

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

ocasionado a su vez el encarecimiento de la vivienda y el incremento de los


costos que suponan el establecimiento de las actividades econmicas,
reclamaba de la Administracin su decidido actuar en la promocin de las
condiciones para hacer uso del suelo en funcin del inters general, a la par de
evitar su especulacin.
Justamente, con esta especie de diagnosis, la Ley 8/1990, iniciaba el desarrollo
de su Prembulo. En seguida, en dicho texto se sealaba que para superar la
situacin descrita no eran suficientes medidas legislativas; aunque luego,
precisaba que una adecuada orientacin fiscal y una nueva regulacin de los
arrendamientos, seran imprescindibles para un cabal reconocimiento del
problema. Si bien las normas no lo eran todo, eran s vitales para posibilitar el
acceso al suelo.
Asimismo, dejaba constancia de la inutilidad de las normas, si de por medio no
exista una firme actuacin de las Administraciones competentes, asumiendo
un claro protagonismo en la adopcin de decisiones sobre los espacios que se
deben urbanizar y los que deben mantenerse al margen de ese proceso en
funcin de unos criterios generales de ordenacin definidos en el planeamiento (y
no como mera respuesta a iniciativas aisladas de particulares) y manteniendo con
rigor la disciplina para asegurar el cumplimiento de la ordenacin existente. A
este respecto, la Ley de suelo del ao 1975 y su Texto Refundido del ao
siguiente, no se ofrecan como un soporte adecuado; ms, por el contrario, se
haba
revelado insuficiente por la excesiva permisividad de que [disfrutaban]
() los propietarios del suelo, que [eran] () los llamados en primer
trmino para realizar las tareas de urbanizacin y edificacin, y por la
rigidez, cuando no ausencia, de los instrumentos de que [dispona]() la
Administracin para hacer frente al incumplimiento por los particulares de
los plazos sealados para la ejecucin de dichas tareas, para incrementar
los patrimonios pblicos de suelo en medida suficiente para incidir en la
regulacin del mercado inmobiliario o para adscribir superficies de suelo
urbanizable a la construccin de viviendas de proteccin oficial.
90

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En lo referente a los aspectos ms relevantes que fueron materia de regulacin


por la Ley del ao 1990, se encuentran los siguientes: situ a la Administracin en
una posicin dominante con respecto al propietario, otorgndole mayor
protagonismo en el proceso de construccin de la ciudad. Hizo posible que
intervenga ms directamente en el mercado de suelo urbano a travs del tanteo y
retracto, instituciones urbansticas, estas ltimas, originariamente francesas. Con
esta misma orientacin, tendi a consolidar los patrimonios municipales de suelo,
extendiendo la facultad expropiatoria para tal fin. Asimismo, enfrent la
especulacin a partir de las valoraciones del suelo; consider para el efecto, en
lneas generales, el valor inicial (para el suelo no urbanizable y el urbanizable no
programado) y el valor urbanstico (para los terrenos urbanos y para los que
hubieren completado su ordenacin urbanstica).
De otro lado, y en cuanto nos atae por su vnculo con la tcnica de la
reparcelacin cuyo cometido, entre otros, es el de la equidistribucin,
condicion el aprovechamiento urbanstico al cumplimiento de deberes: el
derecho de aprovechamiento urbanstico se adquiere por el cumplimiento de los
deberes de cesin, equidistribucin y urbanizacin en los plazos fijados por el
planeamiento o la legislacin urbanstica aplicable, debiendo acreditar los
propietarios el cumplimiento de los expresados deberes (Art. 15); a propsito de
ello, conceba el aprovechamiento urbanstico como la atribucin al propietario
afectado por una actuacin urbanstica de los usos e intensidades de los mismos
susceptibles de adquisicin privada o su equivalente econmico42, y que
representaba el 85% del total. Se acotaba que el contenido de este derecho se
determinaba mediante la tcnica del aprovechamiento tipo, y se adquirira
completando los deberes de cesin, equidistribucin y urbanizacin en los plazos
fijados. La tcnica del aprovechamiento tipo, que era similar a la del
aprovechamiento medio que operaba nicamente sobre suelo urbanizable,
propenda garantizar una mnima uniformidad en el trascendental aspecto de

42

91

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

la incidencia de la ordenacin urbanstica () en el derecho de propiedad


inmobiliaria43; en este caso, sobre suelo urbanizable y suelo urbano.
Respecto de su clculo, Fernndez, explica que ste se desarrolla para cada
rea de reparto [otra de las instituciones producidas por la Ley del ao 1990],
dividiendo el aprovechamiento lucrativo total de las zonas incluidas en ella,
expresado en metros cuadrados construibles del uso caracterstico, por la
superficie total del rea, previa ponderacin relativa de los usos de las diferentes
zonas, en relacin siempre con el uso definido como caracterstico, esto es, con el
uso predominante en el rea segn la correspondiente ordenacin44.
Aqu lo importante, definido as el derecho de propiedad, se procede al paso
de lo abstracto [el aprovechamiento tipo] a lo concreto que, en trminos de
Fernndez, es la funcin de la reparcelacin () La reparcelacin completa
as el proceso de reparto, concretndolo para cada una de las unidades de
ejecucin en que, por razones operativas, se divide cada rea de reparto45.
En particular, con relacin a la tcnica de reparcelacin, la Ley 8/1990, no mostr
mayor preocupacin, salvo el articulado contenido en sus Disposiciones
Adicionales, mismo que estableca, entre otros complementarios, que La
iniciacin del expediente de reparcelacin () se harn constar en el Registro por
nota al margen de la ltima inscripcin de dominio de las fincas correspondientes
(contenido en la Dcima Disposicin Adicional del dispositivo).
III.1.2.1.8 El Texto Refundido de la Ley de suelo de 1990, aprobado con el
Real Decreto Legislativo 1/1992
A travs de la Disposicin final segunda de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre
Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo, se autoriz al
Gobierno para que en el plazo de un ao, contado desde su publicacin, aprobara
el Texto Refundido del conjunto de disposiciones estatales, vigentes por entonces,

43
44

45

92

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

sobre suelo y ordenacin urbana, incluyendo la regularizacin, aclaracin y


armonizacin de las mismas.
El plazo otorgado no fue suficiente para la formulacin del Texto Refundido debido
a las profundas diferencias existentes entre la Ley de 1976 y la Ley 8/1990; a la
amplitud de la delegacin encomendada; a la expedicin de diversos Reales
Decretos-Leyes sobre la temtica y; finalmente, a las novedades introducidas en
la Constitucin46, que, entre otras, signific el otorgamiento de competencias a las
Comunidades Autnomas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y
vivienda47, y el imponer una regulacin del suelo en sintona con el inters
general, de modo tal que impida su especulacin48.
A raz de la problemtica expuesta, por medio de la disposicin final quinta de la
Ley 31/1991, de 30 de diciembre con la cual se aprob los Presupuestos
Generales del Estado 1992, se rehabilit la autorizacin concedida para
aprobar el Texto Refundido, durante los primeros seis meses de 1992; en cuya
virtud lleg a expedirse el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
Un primer aspecto que consideramos importante al interior del nuevo Texto
Refundido del ao 1992, es la asimilacin de ciertos conceptos, los mismos que
fueron recogidos a modo de principios. El primero de ellos, contemplado en el
artculo 5, es el relativo a la funcin social de la propiedad49. El segundo, la
participacin en las plusvalas y reparto equitativo; principio que se encuentra
vinculado directamente a uno de los propsitos de la reparcelacin. Al respecto, y
de modo genrico, el artculo 7 del Texto Refundido en mencin, sealaba: La
participacin de la comunidad en las plusvalas generadas por la accin
46
47

48

49

93

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

urbanstica de los entes pblicos y el reparto entre los afectados por la misma de
los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanstico, se producirn en
los trminos fijados por las Leyes. Ahora bien, los ms importantes aspectos
regulados con respecto a la tcnica de reparcelacin, fueron los siguientes:
A. El sistema de cooperacin como marco de la reparcelacin
Como es de saber, la normativa reconoci los tres sistemas bsicos de gestin
urbanstica ya constituidos como clsicos en el desenvolvimiento de la
urbanstica espaola, el sistema de compensacin, el de cooperacin y, el de
expropiacin. La tcnica de reparcelacin fue regulada como parte del sistema de
cooperacin. Bajo este sistema, los propietarios aportan el suelo, en tanto que la
Administracin acomete las obras de urbanizacin a cuenta de los primeros.
Literalmente, el artculo 162 del Texto Refundido, expresaba lo siguiente: La
aplicacin del sistema de cooperacin exige la reparcelacin de los terrenos
comprendidos en la unidad de ejecucin, salvo que sta sea innecesaria por
resultar suficientemente equitativa la distribucin de los beneficios y cargas. De
este modo, se estableci una especie de ligazn entre el sistema de cooperacin
y la tcnica de reparcelacin.
B. La reparcelacin. Concepto
El Texto Refundido del ao 1992, conceba la reparcelacin como la
agrupacin de fincas comprendidas en la unidad de ejecucin para su nueva
divisin ajustada al planeamiento, con adjudicacin de las parcelas resultantes a
los interesados en proporcin a sus respectivos derechos (Art.164-1). Este
concepto era similar al contenido en el Texto Refundido del ao 1976. La
diferencia versa en la sustitucin del mbito espacial de la reparcelacin; mientras
que el dispositivo anterior consideraba el polgono o unidad de actuacin, el
del ao 1992 lo defina como la unidad de ejecucin 50. En suma, un
concepto smil a los anteriores.

50

94

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

C. Los objetivos de la reparcelacin


De acuerdo con el Texto Refundido del ao 1992, los objetivos de la reparcelacin
se circunscriban a distribuir justamente los beneficios y cargas de la
ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin de las fincas, situar su
aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con arreglo al planeamiento y
localizar

sobre

parcelas

determinadas

en

esas

mismas

zonas

el

aprovechamiento que, en su caso, corresponda a la Administracin actuante


(Art. 164-2). Los objetivos eran similares a los fijados por el Texto Refundido del
ao 1976; con la sola diferencia de puntualizar, tambin como un objetivo, la
fijacin del aprovechamiento urbanstico perteneciente a la Administracin. Se
infiere el inters por consolidar la posicin central de la Administracin.
D. Las reglas de reparcelacin
El Texto Refundido contena tres reglas a tenerse en cuenta en la prctica de
reparcelacin (Art. 166). La primera, consideraba una serie de criterios, de los que
a continuacin se refiere.
a. Los derechos de los propietarios deban establecerse en funcin de la
superficie de las parcelas respectivas en el momento de la aprobacin de la
delimitacin de la unidad de ejecucin. Sin embargo, caba la posibilidad de que,
en forma unnime, podan adoptar un criterio distinto.
b. La valorizacin de las parcelas resultantes
Para valorizar las parcelas resultantes deba considerarse el denominado valor
bsico de repercusin con las correcciones que, de conformidad con lo
dispuesto por el artculo 5351, estuvieran vigentes, siempre que su fijacin se

51

95

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

hubiera hecho con base en el plan en ejecucin (Art. 166-1, b). Se


complementaba, en el mismo literal, sealando que En otro caso, las
mencionadas parcelas se valorarn de acuerdo con el aprovechamiento real52,

52

96

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

con aplicacin, en su caso, de los coeficientes de ponderacin asignados a los


diversos usos y tipologas edificatorias, as como criterios correctores por
localizacin y caractersticas de los terrenos en orden a su edificacin si
representaran un dato diferencial relevante. En este extremo, el Texto Refundido
del ao 1992, fue ms detallista que el que lo antecedi.
c. Valorizacin de plantaciones y otros
Las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no podan
conservarse se tenan que valorar con independencia del suelo. Su importe sera
retribuido al propietario con cargo al proyecto. Esta determinacin era la misma
contenida en el Texto Refundido del ao 1976.
d. Las obras de urbanizacin tiles e los gastos intiles
Las obras de urbanizacin que se adecuaban al planeamiento y que resultaban
tiles para la ejecucin del nuevo Plan, igualmente, eran consideradas como
obras de urbanizacin con cargo al proyecto, resarciendo su importe al propietario
del terreno sobre el cual se hubieran efectuado. De traducirse en gastos intiles,
de acuerdo con el planeamiento que se vena ejecutando, y si dicha inoportuna
inversin haban acaecido como resultado del cumplimiento de deberes bsicos
en al marco del proceso de urbanizacin esto, en el plazo de Ley, resultando
inservibles debido a una modificacin del Plan o haberse dispuesto sobre la
respectiva superficie un acto de expropiacin, operaba la correspondiente
indemnizacin a costa de la Administracin.
e. La superficie objeto de adjudicacin
Toda aquella superficie susceptible de aprovechamiento privado de la unidad de
ejecucin que no afectaba al uso dotacional pblico era objeto de adjudicacin

97

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

entre todos los propietarios afectados, en proporcin a sus respectivos derechos.


Cuando procedan compensaciones econmicas, sustitutivas o complementarias
por diferencia de adjudicacin, stas tenan que fijarse en funcin del precio
medio en venta de las parcelas resultantes, sin incluir los costos de urbanizacin.
f) Ubicacin de las fincas resultantes
Uno de los criterios asumidos, era el de considerar, en lo posible, que las fincas
adjudicadas se situaran en lugar prximo al de las antiguas propiedades de los
mismos titulares. Esta determinacin ya haba sido asumida por el Texto
Refundido de la Ley de Suelo de 1975.
La segunda regla, distinta a la primera que contena los criterios expuestos,
consideraba la improcedencia de adjudicacin de superficies menores a la parcela
mnima edificable o que no reuniese la configuracin y caractersticas apropiadas
para la edificacin, de conformidad con el planeamiento.
Finalmente, la tercera regla dispona la improcedencia de nuevas adjudicaciones,
mantenindose las originales, sin perjuicio de la regularizacin de linderos cuando
era necesaria y de las compensaciones econmicas que procedan cuando se
trataba de terrenos edificados conforme al planeamiento, o de terrenos que no se
ajustaban al planeamiento, siempre y cuando la diferencia, en exceso o en
defecto, entre el aprovechamiento que le corresponda conforme al plan y el que
correspondiese al propietario en proporcin a su derecho en la reparcelacin, sea
inferior al 15% de este ltimo, y siempre que no estaban destinados a usos
incompatibles en la ordenacin urbanstica.
E. Los efectos del acuerdo de reparcelacin
Mencin aparte merece la regulacin con respecto a los efectos del acuerdo
aprobatorio de la reparcelacin. Estos eran los siguientes: Primero, la transmisin
a favor de la Administracin de todos los terrenos de cesin obligatoria para su
incorporacin al patrimonio del suelo o su afectacin a los usos previstos en el
planeamiento, en pleno dominio y libre de cargas. Segundo, la subrogacin real;
esto es, el reemplazo con plena eficacia real de las primigenias por las nuevas
98

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

parcelas resultantes del proceso de reparcelacin. Tercero, la afectacin de las


nuevas parcelas al cumplimiento de las cargas y costos que irrogara la actuacin.
(Art. 167).
F. El procedimiento de reparcelacin
En lo concerniente al procedimiento de la reparcelacin, de conformidad con lo
establecido por el artculo 165, el expediente se entenda iniciado al aprobarse la
delimitacin de la unidad de ejecucin, salvo que se hubiera elegido otro sistema
(expropiacin o compensacin), o que la reparcelacin se haya tramitado y
aprobado con la propia delimitacin.
El proyecto de reparcelacin poda ser formulado por los dos tercios de los
propietarios que representaban, mnimamente, el ochenta por ciento de la
superficie materia de reparcelacin dentro de los tres meses siguientes a la
aprobacin de la delimitacin de una unidad de ejecucin. Tambin poda ser
formulado por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de alguno de los
propietarios afectados, cuando estos no haban ejercido su derecho o no haban
subsanado, dentro del plazo otorgado, las observaciones hechas a sus proyectos.
El proyecto deba contar con la aprobacin inicial por parte del Ayuntamiento, en
el plazo de tres meses. Vencido este lapso de tiempo sin haberse aprobado el
proyecto; a solicitud de los interesados, la Comunidad Autnoma ocupara el lugar
del Ayuntamiento para que, en el mismo plazo, manifestare su decisin.
Acto seguido el proyecto deba ser materia de informacin pblica por el periodo
de un mes, citndose personalmente a los interesados. Si en los tres meses
siguientes al vencimiento del mes dedicado a informacin, no exista
pronunciamiento expreso de la Administracin, operaba el silencio administrativo
positivo; importaba la aprobacin del proyecto.

99

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

III.1.2.1.9 La Constitucin Poltica de 1978 y la Sentencia constitucional de


20 de marzo de 1997. Sus efectos: la variacin sustantiva del rgimen de
competencias
Con la dacin de la Constitucin Poltica de 1978, se impuls en Espaa, un
proceso de descentralizacin que, de algn modo ya se haba iniciado el ao
1977, cuando se dispuso la reactivacin de la Generalitat de Catalua. En su
primera parte, este proceso culmin en el ao 1883 con la aprobacin de los
Estatutos de Autonoma de las 17 Comunidades Autnomas, las mismas que, de
acuerdo con la Constitucin Poltica y con los mencionados Estatutos, cuentan
con competencias exclusivas en materia de ordenacin del territorio, urbanismo y
vivienda, que se expresan, ms puntalmente, en las facultades para legislar en
dicha materia, y tambin para ejecutar lo prescrito.
De este modo, las competencias que reposaban en la esfera del Gobierno Central
y que les haban sido asignadas por la Ley del Suelo de 1976 y otras normas
conexas, fueron transferidas a las Comunidades Autnomas. No obstante ello,
cuando stas asumieron competencias en primer orden, legislando,
mantuvieron cierta reserva para modificar el contenido de la Ley antes sealada.
Los cambios que se hicieron no fueron sustanciales. No lleg a afectarse el
ncleo central [de la Ley de 1976] () conscientes, sin duda, de que ste gira en
torno a la definicin del estatuto jurdico de la propiedad, que, como derecho
fundamental que es, parece reclamar una regulacin general capaz de asegurar a
todos los espaoles la igualdad en cuanto al ejercicio del mismo53.
Es as que, en los hechos, la ley de 1976 mantuvo vigencia, con algunos retoques
nada sustanciales producidos al interior del quehacer legislativo de las
Comunidades Autnomas. Se dice que, posiblemente, esta situacin pudo haber
durado hasta nuestros das, a no ser por la dacin de la Ley de 1990, que hizo
que se generar todo un desarreglo en el marco normativo urbanstico vigente por
entonces.

53

100

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En efecto, ante la expedicin de la Ley del ao 1990, emitida en forma inconsulta,


sobre todo con los entes competentes en la materia, se la cuestion. Se
interpusieron diversas acciones de inconstitucionalidad, generando, de esta
manera, la expedicin de la renombrada Sentencia constitucional de 20 de marzo
de 1997, con la que se dejaron sin efecto ms de 200 artculos de la Ley
observada, pulverizndola.
A partir de entonces, las Comunidades Autnomas se vieron obligadas a generar
sus propias leyes urbansticas. Muchas de ellas ratificaron sustantivamente la
orientacin que haba nacido con la legislacin tradicional (las Leyes del Suelo de
los aos 1956 y 1975).
Antes de la citada Sentencia, en Catalua, ya se haba aprobado un cuerpo
legislativo completo en materia urbanstica, inspirada en la Ley de 1976 y dejando
de lado las nuevas opciones urbansticas del legislador estatal54.
La Ley de Suelo, de alcance nacional, ltima dada (Ley 8/2007), comprende
dentro de sus alcances la regulacin del ejercicio del derecho de propiedad;
siendo sta una institucin medular en torno a la cual gira el desenvolvimiento de
la urbanstica, es posible afirmar que el eje conductor del desarrollo del suelo aun
reposa en el marco de las tradicionales Leyes de suelo dictadas con una visin de
generalidad, para todo el pas.
III.1.2.1.10 La Ley del Suelo 6/1998, sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones
Ante el fracaso de la Ley del ao 1990 y, por extensin, de su Texto Refundido, se
perfil la preocupacin de cmo hacer frente a los altos costos del suelo y, por
conexin, a los de la vivienda. De acuerdo con Lpez Ramn, nicamente se
plantearon alternativas crticas pare mejorar la eficacia urbanizadora, suponiendo
de que de ah derivara el ansiado objetivo de contencin de los precios del
mercado inmobiliario55.

54
55

101

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

El mismo autor, comenta que la primera alternativa se tradujo en el muy


comentado Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia, en al ao 1994.
Este Informe propuso una serie de reglas bsicas para el desarrollo del
urbanismo. Por vez primera se expres la necesidad de afrontar el problema a
partir del mismo mercado, incrementndose la oferta de suelo y dinamizndose
dos instrumentos concurrentes: el primero, aumentando
los terrenos susceptibles de ser urbanizados, cambiando la tradicional
consideracin residual de los terrenos no susceptibles de ser urbanizados
(suelo no urbanizable) y dando, en cambio, tal carcter al suelo que puede
ser urbanizado (suelo urbanizable); de otro lado, se prevea reconocer a
los propietarios un amplio derecho a promover la transformacin del suelo,
esto es, un derecho a urbanizar56.

En el ao 1996, con la asuncin al poder del Partido Popular, se reforz esta


perspectiva. Es con la Ley 5/1996, de 7 de junio, cuando se desaparece la
diferencia existente entre suelo urbanizable programado y no programado. La
finalidad era, justamente, la de ampliar la oferta de suelo y, as, reducir sus
precios.
Esta posicin gener no poca oposicin. Se deca que la liberalizacin del suelo
originara asentamientos urbanos de tipo difuso, conforme al () modelo de
Estados Unidos, que no se consideraba apropiado para () [Espaa]57. As, se
opt conformar una Comisin de Expertos en Urbanismo, la que redact, a decir
de Lpez, un interesante conjunto de propuestas. Sin embargo, la difusin de
la sencilla (y engaosa) filosofa hecha valer por el Tribunal de Defensa de la
Competencia llev, tras un cambio de gobierno, a su adopcin en la Ley de
Rgimen del Suelo y Valoraciones58, cuyo estudio nos ocupa.
La Ley en repaso, tal y conforme se desprende de su Exposicin de Motivos, opt
por un posicin claramente liberal. Rezaba en ella su objetico, cual era,
facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que
56
57
58

102

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran


razones para su preservacin, pueda considerarse como susceptible de ser
urbanizado. En consonancia con este objetivo, elimin la dualidad de
valores, inicial y urbanstico, a la que ya haban quedado reducidos los cuatro
valores diferentes que estableci en su da la versin primera de la Ley del
Suelo, de manera que, desde entonces, se tendran nicamente un solo
valor, el valor que el bien tenga realmente en el mercado del suelo, nico valor
que puede reclamar para s el calificativo de justo.
Ahora bien, con respecto a la regulacin de la reparcelacin, siendo sta una
herramienta de corte estrictamente urbanstico, la Ley del ao 1998 obvi de ella,
en razn del recorte de competencias estatales antes comentado. No obstante,
hizo hincapi en prescribir diversos tems que de un modo u otro se encuentran
vinculados a la tcnica materia de estudio. As, en su artculo 5, otorgaba vigencia
a la equidistribucin urbanstica: Las leyes garantizaran en todo caso el reparto
de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los
propietarios afectados por cada actuacin urbanstica, en proporcin a sus
aportaciones.
Del mismo modo, estableci el conjunto de derechos y deberes de los propietarios
de terrenos de suelo urbano y de suelo urbanizable. Con respecto a los deberes
y su incidencia en la formacin de los espacios pblicos; aspecto afn a uno de
los cometidos de la reparcelacin, transcribimos dos de los deberes inherentes
a los propietarios de suelo urbanizable (Art. 18), y que, dicho sea de paso, eran
similares a los de los propietarios de suelo urbano:
1. Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin todo el suelo
necesario para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas
de carcter local al servicio del mbito de desarrollo en el que sus terrenos
resulten incluidos.
2. Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecucin de
los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o
adscriba al mbito correspondiente
103

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

De este modo, quedaba garantizada la obtencin de suelo con fines de


equipamiento urbano. A ello se sumaba, entre otros, el deber de cesin a favor de
la Administracin el suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento del sector
o mbito correspondiente (Art. 18-4); y el dinamizar la equidistribucin urbanstica,
previo al inicio de la ejecucin del correspondiente Plan.
Finalmente, cabe sealar que la Ley 6/1998, derog expresamente el Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprob el Texto
Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana del ao 1990,
salvo algn articulado. Aquellos preceptos dirigidos a normar la reparcelacin
fueron derogados, excepto algunos vinculados a la institucin Registral.
III.1.2.1.11 La Ley de suelo 8/2007. Su expresa renuncia competencial en
materia urbanstica
A decir de Fernndez, La cultura urbanstica generada por la Ley del Suelo de
1956, que se mantuvo compacta hasta mediados de los noventa, se desdobl a
partir de ese momento en dos lneas diferenciadas que se han convertido en
distintivas de los dos grandes partidos de mbito nacional, lo que ha venido a
dejar el ordenamiento urbanstico a expensas de los vaivenes electorales. La LS
8/2007, de 28 de mayo, () es el ltimo fruto de esta dialctica59.
Casi coincide el momento del despliegue con la poca de bonanza econmica
(finales de los aos noventa) producida sobre la base de las ideas neoliberales
instauradas en Norteamrica y Europa. Este crecimiento econmico se extendi
hasta finales del ao 2008, data en la cual empezaron a manifestarse los primeros
signos de la crisis econmica que repercuti en el mundo entero.
Esta crisis se acento en Espaa por la cada del boom inmobiliario que, en gran
medida, sirvi de soporte a la economa espaola en la dcada inmediatamente
anterior. En este periodo previo, se opt por un manejo liberal de la economa; tal
es as, que fue impulsado con la dacin del Real Decreto 4/2000 de Medidas
Urgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y Transportes y; ms

59

104

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

adelante, con la Ley 10/2003, sobre Medidas Urgentes de Liberalizacin en el


Sector Inmobiliario y Transportes.
Las polticas de entonces, sostenan el crecimiento desmesurado del suelo, en
franca colisin al pretendido consumo racional del suelo, aspiracin sta que era
impulsada por la Unin Europea, vinculndola al tema ambiental. Es en este
contexto, tambin caracterizado por los exorbitantes precios del suelo y de la
vivienda, que se fragua el proyecto de la Ley del Suelo del ao 2007.
Ahora bien, veamos los aspectos ms notorios que trajo consigo la Ley. En primer
lugar, cabe hacer referencia de su objeto (Art. 1), que, dicho sea de paso, se
encuentra vinculado a la equidistribucin urbanstica, considerada como uno de
los objetivos de la reparcelacin, esto es, el de regular las condiciones
bsicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el
territorio estatal. Formaba tambin parte de su objeto, el establecer las
bases econmicas y medioambientales de su rgimen jurdico, su valoracin y la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas en la materia.
Sobre este particular, se afirma que por primera vez, al definirse el objeto de la
Ley, se habla del rgimen jurdico del suelo tanto desde la vertiente econmica
como medio ambiental60. Con relacin a este ltimo aspecto, de acuerdo con el
Prembulo de la Ley, se advierte de los graves inconvenientes de la
urbanizacin dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregacin social e
ineficiencia econmica por los elevados costes energticos de construccin y
mantenimiento de infraestructuras y de prestacin de los servicios pblicos,
aunado al consumo irracional del suelo rural, el mismo que, en genrico,
constituye un recurso natural, escaso y no renovable () digno de ser
ponderado.
Ms en particular, fluye de la Exposicin de Motivos de la norma, la opcin
asumida por la misma, al auto calificarse, no como una Ley urbanstica, sino como
60

105

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

una Ley referida al rgimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de los


derechos constitucionales a l asociados en lo que atae a los intereses cuya
gestin est constitucionalmente encomendada al Estado.
Puntualmente, se precisa lo siguiente, con: independencia de las ventajas que
pueda tener la tcnica urbanstica de la clasificacin y categorizacin del suelo
por el planeamiento, lo cierto es que es una tcnica urbanstica, por lo que no
lecorresponde a este legislador juzgar su oportunidad.... As, la Ley puso de
manifiesto, en forma expresa, su distanciamiento normativo respecto de las
instituciones de corte urbanstico; entre ellas, de la tradicional clasificacin del
suelo, cuyo cometido es el de discriminar este elemento en urbano, urbanizable y
no urbanizable.
A este respecto, se comenta que la postura asumida es del todo injustificada a
la vista de la Sentencia constitucional de 11 de julio de 2001 que dijo con toda
claridad que ni el empleo de las expresiones planeamiento general y
planeamiento de desarrollo, ni las alusiones a las distintas clases de suelo
podan considerarse como condicionantes del modelo urbano, cosa que, por otra
parte, es del todo evidente. El legislador estatal da as un paso atrs que nada ni
nadie le exiga, eliminando voluntariamente lo que segua asegurando la
pervivencia de una cultura urbanstica comn61.
Por otro lado, de acuerdo con la Ley del ao 2007, la aplicacin de la tcnica de la
clasificacin del suelo, ha contribuido a la inflacin de los valores del suelo. He
aqu el nexo entre la caracterizacin y/o estructuracin del suelo y el rgimen de
valoracin aspecto este ltimo que, segn Fernndez, es el tema estrella de
la ley, su nica gran novedad62, del cual se explica a continuacin, no sin
antes referir que, conforme fluye de la norma, los criterios de valoracin del suelo,
construcciones y edificaciones, fueron establecidos a efectos reparcelatorios
[tema que nos atae], expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Pblicas (Prembulo de la Ley).
61

62

106

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Ahora bien, En trminos expresados en el Prembulo del dispositivo en comento,


la clasificacin del suelo,
ha contribuido histricamente a la inflacin de los valores del suelo
incorporando expectativas de revalorizacin mucho antes de que se
realizaran

las

operaciones

necesarias

para

materializar

las

determinaciones urbansticas de los poderes pblicas y, por ende, ha


fomentado tambin las prcticas especulativas, contra las que [se debe]
() luchar por imperativo constitucional.

En particular, en el contexto de la norma, la sobrevaloracin se produca sobre


suelo urbanizable, sobre el cual, precisamente, se generaban expectativas de
futura urbanizacin. Se llagaba as a la paradoja de pretender que el valor real no
consista en tasar la realidad, sino tambin las meras expectativas generadas por
la accin de los poderes pblicos. Ante esta realidad, en aras de una valoracin
objetiva tambin a tenor del Prembulo en mencin, lo que se hace es
desligar la clasificacin del suelo de la valoracin del mismo; ms en concreto,
prescindir del suelo urbanizable. En esta direccin, se dice que debe
valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en
un futuro incierto. En consecuencia, y con independencia de las clases y
categoras urbansticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones
bsicas (): hay un suelo rural, esto es, aquel que no est funcionalmente
integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que
ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanizacin.
Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo as que slo en el
segundo dicha naturaleza integra su destino urbanstico, porque dicho
destino ya se ha hecho realidad

Cabe anotar que lo propugnado por la norma no resulta un tema pacfico; as, por
ejemplo, se seala lo siguiente:
Desvincular clasificacin y valoracin del suelo es algo materialmente
imposible () La Ley puede decir lo que quiera, pero, diga lo que diga,
todo plan de ordenacin urbana tendr que precisar por dnde se va a
extender la ciudad, por dnde van a prolongarse los sistemas generales
107

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

que conforman su esqueleto. Y desde el momento en que lo diga el


mercado se mover inevitablemente en esa direccin valorando ms los
terrenos situados en ella. No hay modo de evitarlo63.

En cuanto atae al presente trabajo, la valoracin del suelo en rgimen de


equidistribucin de beneficios y cargas, prev dos supuestos. El primero, cuando
en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados, deban valorarse las
aportaciones del suelo de los propietarios partcipes en una actuacin de
urbanizacin [en un rgimen de equidistribucin urbanstica entre todos los
propietarios afectados en proporcin a su aportacin (Art. 8-1-c)] () para
ponderarlas entre s o con las aportaciones del promotor o de la Administracin, a
los efectos del reparto de los beneficios y cargas y la adjudicacin de parcelas
resultantes, el suelo se tasar por el valor que le correspondera si estuviera
terminada la actuacin" (Art. 26-1).
El segundo, en el caso de propietarios que no puedan participar en la
adjudicacin de parcelas resultantes de una actuacin de urbanizacin por causa
de la insuficiencia de su aportacin, el suelo se tasar por el valor que le
correspondera si estuviera terminada la actuacin, descontados los gastos de
urbanizacin correspondientes incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima
de riesgo (Art. 26-2).
En cuanto corresponde a la obtencin de terrenos con fines de conformar la red
de espacios pblicos, tema que, de uno u otro modo, se encuentra vinculado a la
prctica de reparcelacin, se estableci como uno de los deberes de la
promocin de las actuaciones de transformacin urbanstica, el hacer entrega
a la Administracin competente el suelo reservado para viales, espacios libres,
zonas verdes y restantes dotaciones pblicas incluidas en la propia actuacin o
adscritas a ella para su obtencin (Art. 16-1-a).
Otro de los temas de importancia desarrollados por la Ley aunque un tanto ms
distanciados de la regulacin de la reparcelacin, por su carcter general, es el
relativo al establecimiento del conjunto de derechos y deberes de los ciudadanos.
63

108

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Resalta entre ellos, el derecho a disfrutar de una vivienda digna, adecuada y


accesible, concebida con arreglo al principio de diseo para todas las personas
(Art. 4-a). En cuanto concierne al rgimen urbanstico de la propiedad, ste sigue
siendo estatutario y resulta de su vinculacin a concretos destinos, en los
trminos dispuestos por la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica
(Art.7-1).
Del mismo modo, en el marco de la norma, la edificabilidad se desliga del
derecho de propiedad del suelo: la previsin de edificabilidad por la
ordenacin territorial y urbanstica, por s misma, no la integra en el contenido del
derecho de propiedad del suelo. La patrimonializacin de la edificabilidad se
produce nicamente con su realizacin efectiva y est condicionada en todo caso
al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del
rgimen que corresponda (Art. 7-2).
III.1.2.1.12 El Texto Refundido de la Ley de suelo de 2007, aprobado con el
Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio
En aplicacin de lo dispuesto por la Disposicin Final Segunda de la Ley 8/2007,
que deleg en el Gobierno la facultad de dictar un dispositivo que refunda el texto
de la mencionada Ley y los artculos an vigentes del Real Decreto Legislativo
1/1992 aprobatorio del Texto Refundido de la denominada Ley sobre Rgimen del
Suelo y Ordenacin Urbana, se puso en vigencia el Real Decreto Legislativo
2/2008, de 20 de junio, por el cual se aprob el Texto Refundido hoy vigente.
No obstante, habiendo perdido competencia el Estado respecto de la regulacin
urbanstica, y estando facultado nicamente para legislar en determinados temas,
entre ellos el relacionado al rgimen de propiedad, este dispositivo no incidi
directamente en la temtica referida a la reparcelacin; aunque sin rebasar el
mbito de sus competencias , estableci algunos preceptos orientados a la
regulacin de dicha tcnica. Entre estos ltimos se identifica los siguientes:
Entre los deberes legales que se asumen como parte de las actuaciones de
transformacin urbanstica se tiene el de costear y en su caso, ejecutar todas
las obras de urbanizacin previstas en la actuacin correspondiente, as como las
109

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

infraestructuras de conexin con las redes generales de servicios y las de


ampliacin y reforzamiento de las existentes fuera de la actuacin que sta
demande por su dimensin y caractersticas especficas, sin perjuicio del derecho
a reintegrarse de los gastos de instalacin de las redes de servicio con cargo a
sus empresas prestadoras (Art. 16-1-c).
En cuanto corresponde a las operaciones de distribucin de beneficios y cargas,
se establece que el acuerdo aprobatorio de los instrumentos de distribucin de
beneficios y cargas genera la subrogacin o reemplazo de las fincas primitivas
por las resultantes y, adems, el reparto de estas ltimas entre los agentes
intervinientes en la actuacin (propietarios; promotor de la actuacin, en el caso
de que se le retribuya en parcelas y; la Administracin). Complementariamente se
seala que los predios aportados incluyen el suelo, sobresuelo y subsuelo (Art.
18-1).
De existir derechos reales y cargas incompatibles con la ordenacin, en el marco
de la antes mencionada subrogacin real, el acuerdo aprobatorio de la
equidistribucin

tiene

como

efecto

el

extinguirlos,

fijando,

adems,

la

correspondiente indemnizacin, que ser a cuenta del propietario respectivo (Art.


18-2).
En el supuesto de existir subrogacin real y compatibilidad con el Plan; pero, si la
situacin y caractersticas de la finca resultante fuesen incompatibles con la
subsistencia de los derechos reales o cargas que recaeran sobre ellas, los
favorecidos con dichos derechos o cargas pueden obtener la conversin de los
mismos en un derecho de crdito con garanta hipotecaria sobre la finca
resultante, en una cuanta equivalente al valor de la carga. El registrador que
advierta tal incompatibilidad lo debe hacer constar en el asiento respectivo (Art.
18-3).
En sentido contrario, de no existir subrogacin real, el acuerdo a travs del cual
opere el reparto de beneficios y cargas produce la extincin de los derechos
reales y cargas constituidas sobre la finca aportada. En este caso, el propietario

110

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

aportante es quien sufraga la indemnizacin. El importe se fija como parte del


contenido del acuerdo (Art. 18-4).
En cuanto concierne a la valoracin del suelo, la norma prescribe que en el caso
de no existir acuerdo entre los propietarios, y con la finalidad de ponderar las
aportaciones entre s o con las del promotor o las de la Administracin, a los
efectos del reparto de los beneficios y cargas y la adjudicacin de parcelas
resultantes, el suelo se tasar por el valor que le correspondera si estuviera
terminada la actuacin (Art. 27-1). Adicionalmente, el dispositivo precisa que en
todo lo no regulado por el Texto Refundido en estudio, es de aplicacin la
normativa que rige la ordenacin territorial y urbanstica, cuando de por medio se
precise de la ejecucin de la ordenacin urbanstica y, en especial, de la
distribucin de los beneficios y las cargas correspondientes (Art. 28-a).
Finalmente, en cuanto atae al presen trabajo, el Texto Refundido regula una
serie de supuestos vinculados a la institucin Registral, entre ellos prescribe que
la iniciacin del expediente de equidistribucin de beneficios y cargas, o la
afeccin de los terrenos que forman parte de una actuacin al cumplimiento de los
correspondientes deberes, deben hacerse constar en el Registro (Art. 54-1).
III.1.2.2 A nivel de la Comunidad Autnoma de Catalua
Habindose explicado que, actualmente, la regulacin de la urbanstica y, en
particular, el extremo de la gestin urbanstica, reposa en el mbito de
competencias de las Comunidades Autnomas, en las lneas que siguen se
aborda la temtica, circunscribindose a lo que acontece en la Comunidad
Autnoma de Catalua. Consideracin que se asume en razn de constituirse
Barcelona en el mbito en el cual se forj la tcnica de la reparcelacin, sobre la
base de las ideas de Cerd.
La Generalitat empez a ejercer competencias en materia de urbanismo, el 1 de
octubre de 1978, con la aprobacin del Real Decreto 1385/1978, de 23 de junio,
sobre traspaso de las competencias de la Administracin del Estado. Esto, en el
marco de una legislacin urbanstica preconstitucional conformada por el Texto
Refundido de la Ley sobre rgimen del suelo y ordenacin urbana, aprobado por
111

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

el Real decreto 1346/1976, y por sus Reglamentos. El Estatuto de autonoma,


concretamente el artculo 9.9, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 148
de la Constitucin, otorg a la Generalitat competencia exclusiva en materia de
urbanismo.
En desarrollo de este marco competencial, a lo largo de los aos se han ido
aprobando diversas leyes con la finalidad de conformar un ordenamiento jurdico
urbanstico propio de Catalua. Inicialmente, en el marco de la citada legislacin
preconstitucional, se aprobaron la Ley 4/1980, de 16 de diciembre, de creacin
del Instituto Cataln del Suelo, y la Ley 9/1981, de 18 de noviembre, sobre
proteccin de la legalidad urbanstica, esta ltima con la finalidad de afrontar la
gravsima problemtica derivada del fenmeno de las urbanizaciones ilegales.
Posteriormente, se aprob la Ley 3/1984, de 9 de enero, de medidas de
adecuacin del ordenamiento urbanstico de Catalua, que tena por objeto la
adaptacin del ordenamiento urbanstico a las particularidades de Catalua, en
cuyo cumplimiento se elabor el cdigo urbanstico cataln. En efecto, rezaba en
la parte introductoria de la norma, lo siguiente: El objeto no es, pues, la creacin
de nuevas figuras jurdicas de planeamiento ni en materia de actuacin
urbanstica, sino la adaptacin del ordenamiento urbanstico a las particularidades
del medio fsico de Catalua.
El marco normativo antes esbozado, se mantuvo hasta 1990, ao en el cual se
aprob el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, de refundicin de los textos
legales vigentes en Catalua en materia urbanstica, que ha sido el instrumento
aplicado

desde

entonces

hasta

el

ao

2002,

conjuntamente

con

las

determinaciones de la legislacin estatal comprendidas dentro de su mbito


competencial. Dicho dispositivo, en lo relativo a la reparcelacin, no hizo sino, en
esencia, asimilar los preceptos contenidos en el Real Decreto 1346/1976 a travs
del cual se aprob el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
Complementariamente, la Generalitat aprob otras leyes que, sin incidir
directamente en el mbito urbanstico, contienen disposiciones que, de algn
modo, repercuten en dicho mbito. Entre otras, se tiene a la Ley 23/1983, de 21
112

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

de noviembre, de poltica territorial, que regula los instrumentos de planeamiento


territorial con los cuales ha de ser coherente el planeamiento urbanstico, y
tambin a la Ley 24/1991, de 24 de diciembre, de la vivienda.
III.1.2.2.1 La Ley de urbanismo 2/2002, de 14 de marzo, y su modificatoria: la
Ley 10/2004
Como se seal, el Decreto Legislativo 1/1990, con el cual se refundi la
legislacin urbanstica por entonces vigente, fue derogada por la Ley 2/2002, en
forma expresa. Este dispositivo, que marc un hito en la urbanstica de la
Comunidad Autnoma de Catalua64, en cuanto incumbe al presente desarrollo,
precisa, al interior de su exposicin de motivos que la reparcelacin es el
nico instrumento adecuado para la distribucin equitativa de los beneficios y
cargas del planeamiento. En esta medida, regula la reparcelacin como
instrumento de gestin, estableciendo una sistemtica al respecto.
Ahora bien, como es de advertirse, el tema en tratamiento se circunscribe en la
denominada dimensin dinmica de la urbanstica, esto es, la gestin. Este
componente supone la concrecin del planeamiento en la realidad. De ah su
importancia,

pues,

sin

mecanismos

y/o

instrumentos

de

ejecucin,

el

planeamiento y, en particular, el plan, no constituyen sino un conjunto de


proposiciones y normas sin mayor trascendencia en la realidad.
Poniendo en relieve este aspecto, la Ley 2/2002, denominaba ejecucin
urbanstica al conjunto de procedimientos establecidos () para la
transformacin del uso del suelo y, especialmente, para su urbanizacin, de
acuerdo con el planeamiento urbanstico y respetando el rgimen urbanstico de
aplicacin a cada clase de suelo (Art. 110-1).

64

113

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

De acuerdo con dicha normativa, caban dos formas de gestin urbanstica, la


aislada y la integrada. La primera de ellas, puntual o aislada, proceda en los
casos en que no [era] () necesario o no [era] () posible la delimitacin de
un polgono para el reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados de la
ordenacin urbanstica (Art. 111-2).
Por su parte, la gestin integrada o asociada del suelo, importaba el conjunto
de actuaciones para repartir equitativamente los beneficios y cargas derivados de
la ordenacin urbanstica y para ejecutar o completar las obras y servicios
urbansticos necesarios.... Acotaba la norma, la gestin urbanstica integrada
se lleva a cabo por sectores de planeamiento urbanstico o polgonos de
actuacin urbanstica completos (Art. 111-1). Los polgonos se constituan en el
mbito mnimo sobre el cual poda operar una determinada gestin del suelo en
forma integrada.
Ahora bien, a modo de introduccin, previo al desarrollo del contenido de la Ley
2/2002, en cuanto soporte normativo de la tcnica de reparcelacin, es menester
sealar que la Ley en mencin estructura de modo sui gneris los sistemas de
gestin urbanstica. Si las Leyes de Suelo estatales sistematizaban la gestin
sobre la base de los agentes comprometidos con la ejecucin del planeamiento
(Administracin y/o propietarios); la Ley autonmica lo hace en funcin de los
instrumentos de gestin: la reparcelacin y la expropiacin.
CUADRO N 01: LOS SISTEMAS DE GESTIN URBANSTICA EN CATALUA

REPARCELACIN

SISTEMAS DE
GESTIN
URBANSTICA
EN CATALUA

DE COMPENSACIN BSICA
DE COMPENSACIN POR
CONCERTACIN
DE COOPERACIN
POR
SECTORES
DE
URBANIZACIN PRIORITARIA

EXPROPIACIN

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la Ley de urbanismo 2/2002.

114

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En efecto, el artculo 115 establece como sistemas de actuacin urbanstica


terminologa utilizada en reemplazo de sistemas de gestin urbanstica, el
de reparcelacin y el de expropiacin (Art. 115-1). El primero de ellos, incluye las
modalidades de compensacin bsica, de compensacin por concertacin, de
cooperacin y por sectores de urbanizacin prioritaria (Art. 115-2).
La administracin, al aprobarse el planeamiento urbanstico o al delimitarse el
polgono, segn corresponda, debe decidir el sistema de actuacin urbanstica y
la modalidad que deber aplicarse, tomando en consideracin las necesidades,
los medios econmicos con los que se cuente, la colaboracin de la iniciativa
privada, entre otros (Art. 115-3). De otro lado, en el marco del desarrollo
depolgonos de actuacin urbanstica de iniciativa particular se debe determinar el
sistema de reparcelacin, en las modalidades de compensacin bsica o
compensacin por concertacin (Art. 115-4).
Veamos a continuacin lo relativo a las modalidades de reparcelacin, no sin
antes advertir que la norma desarrolla tangencialmente el concepto de
reparcelacin y, adems, fija sus objetivos. Aproximndose a dicho concepto el
dispositivo refiere lo siguiente: En virtud de la reparcelacin, y una vez efectuada,
si procede, la agrupacin de las fincas afectadas, se adjudican a los propietarios
las parcelas resultantes, en proporcin a sus respectivos derechos, y se adjudican
al Ayuntamiento y a la Administracin actuante, en su caso, los terrenos y
parcelas que les corresponden, de acuerdo con la presente Ley y con el
planeamiento urbanstico (Art. 118-2).
En cuanto respecta a sus objetivos. stos podan ser: repartir equitativamente
los beneficios y cargas derivados de la ordenacin urbanstica, o regularizar la
configuracin de las fincas y situar el aprovechamiento en zonas aptas para la
edificacin, de acuerdo con el plan de ordenacin urbanstica. Es decir, la
reparcelacin se constituye en un instrumento a travs del cual se materializa la
equidistribucin de beneficios y cargas65, el fundamento ms importante alrededor
del cual se desenvuelve la prctica urbanstica en Espaa.
65

115

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

A. Sistema de actuacin urbanstica por reparcelacin


Como premisa bsica, la norma consideraba que en las modalidades del sistema
de actuacin por reparcelacin, los propietarios tenan la obligacin de pagar los
gastos de urbanizacin. Esta obligacin poda cumplirse mediante la cesin de
terrenos edificables, ubicados dentro o fuera del polgono de actuacin, salvo que
se tratara de costear obras de un sector de urbanizacin prioritaria; en este caso,
el pago voluntario y anticipado poda realizarse mediante solares ubicados dentro
del mismo sector de urbanizacin (Art. 141).
Adicionalmente, la norma estableca una serie de preceptos aplicables,
genricamente, a toda modalidad de reparcelacin. Adems de reconocer
tangencialmente distintos tipos de reparcelacin: econmica, voluntaria, de
regularizacin de fincas, de aquellas que afectan a una nica persona propietaria
o a varios propietarios en condominio. El Reglamento fijara las condiciones para
el desarrollo de cada una de ellas (Art. 118-4).
De acuerdo con la normativa (Art. 120-1), los criterios a considerarse en los
distintos proyectos de reparcelacin eran los siguientes:
a. Se desprende del dispositivo que la fijacin de los derechos de los propietarios
responda al criterio que en forma unnime era adoptado. No obstante, si no
exista acuerdo pleno, dichos derechos eran establecidos en funcin de las
superficies de las respectivas fincas primigenias, al momento de aprobarse
definitivamente la delimitacin del polgono de actuacin urbanstica. Tratndose
de polgonos con solucin de continuidad vinculados con el objeto de incluir
sistemas generales, deba tenerse en consideracin su localizacin relativa, en
perspectiva a la correspondiente ponderacin de valor.
b. De igual manera, en primera instancia, las fincas resultantes del proceso de
reparcelacin eran valoradas en la forma acordada por los propietarios, bajo
criterios generales para todo el mbito de actuacin y en funcin del
aprovechamiento urbanstico atribuido por el planeamiento urbanstico al polgono
de actuacin urbanstica de que se trate. En el caso de no existir acuerdo, era
de aplicacin la legislacin aplicable al rgimen de suelo y de valoraciones. La
116

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

norma precisaba que, en todo caso, la valoracin de las parcelas producto de la


reparcelacin deban considerar las reglas de ponderacin fijadas en su artculo
3766.
c. Por otro lado, se fij como criterio el procurar ubicar las parcelas resultantes en
el lugar ms prximo al de las propiedades aportadas. De no ser posible la
aplicacin de este criterio, sera de aplicacin la ponderacin de valores
pertinente.
d. Si los derechos de alguno de los propietarios no era suficiente para conformar
una parcela independiente, en el proyecto de reparcelacin poda determinarse la
indemnizacin correspondiente, que supona un pago en efectivo o, en todo caso
la adjudicacin de una parcela en proindiviso, salvo que la cuanta de los
derechos no alcanzara el 15 % de la parcela mnima edificable, situacin en la
cual, necesariamente, operaba la indemnizacin en efectivo.
e. La compensacin econmica de las diferencias producidas en la adjudicacin
deban tomar como referencia el valor de las que habran sido las parcelas
resultantes, si la cuanta de derechos hubiera permitido su materializacin.
f. Las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no podan
conservarse deban valorarse con independencia del suelo. El respectivo importe
deba satisfacerse a los propietarios con cargo al proyecto de reparcelacin, en el
rubro que corresponda a los gastos de urbanizacin. En el proyecto se deba
justificar los casos en los cuales los propietarios seran los llamados a dejar los
terrenos libres y habilitados para la ejecucin de la urbanizacin.

66

117

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

g. Las condiciones para la adjudicacin de parcelas en forma independiente


versaban en el cumplimiento de parcela mnima edificable, configuracin y
caractersticas adecuadas para su edificacin conforme al Plan; sin perjuicio de
las adjudicaciones que podan realizarse sobre suelo urbano y edificaciones
existentes, bajo el rgimen de propiedad horizontal.
Otro aspecto que consideramos de importancia es el vinculado a la regulacin de
los bienes de dominio pblico inscritos en el mbito de actuacin y su inclusin en
el reparto de beneficios y cargas urbansticas. Sobre este particular, se
establecan dos circunstancias en las cuales la Administracin acceda a dicho
reparto. El primero, cuando los bienes eran obtenidos por expropiacin aislada a
fin de ocuparlos inmediatamente; supuesto en el cual la Administracin se
subrogaba en los derechos y deberes del expropiado (Art. 120-4-a). El segundo,
cuando los bienes eran incorporados al dominio pblico, a ttulo oneroso o,
gratuitamente, pero, en una actuacin no urbanstica (Art. 120-4-b).
De otro lado, la Administracin no acceda al reparto cuando de por medio se
contaban con bienes de dominio pblico obtenidos gratuitamente en el marco de
una actuacin urbanstica. Pero, si la superficie sta exceda a la determinada por
el Plan para la cesin gratuita y obligatoria con destino al dominio pblico, la
Administracin si tena derecho a participar en el reparto, respecto del excedente
(Art. 120-5).
En lo que respecta a los efectos econmicos y jurdicos reales de los proyectos de
reparcelacin, el dispositivo en repaso estableci los siguientes:
a. La cesin al municipio de todos los terrenos de cesin obligatoria, en pleno
dominio y sin carga alguna, a fin de que formen parte del patrimonio de suelo y
sean afectados al uso fijado por el Plan.
b. La afectacin real de las parcelas afectadas al cumplimiento de las cargas y el
pago de costes del emprendimiento de acuerdo con el sistema de reparcelacin o,
de ser el caso, al cumplimiento de la reserva para atender necesidades de
vivienda
118

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

c. La subrogacin real, que supone la sustitucin de las parcelas primigenias por


las nuevas.
d. El goce de las exenciones tributarias establecidas al amparo de la legislacin
aplicable por entonces.
e. La extincin o transformacin de derechos y cargas, de acuerdo con la
legislacin por entonces aplicable.
A.1 Reparcelacin por compensacin bsica
Bajo la modalidad de compensacin bsica, los propietarios tienen la obligacin
de aportar los terrenos de cesin obligatoria y de ejecutar las obras de
urbanizacin de acuerdo al planeamiento urbanstico (Art. 124-1). Para este
efecto, los propietarios deben constituirse en una Junta de Compensacin. Esta
modalidad corresponde a los propietarios que representen un porcentaje mayor
del 50% de la superficie del polgono, o de la superficie total que abarca el sector
de planeamiento (Art. 124-3).
No obstante, no era obligatoria la constitucin de la mencionada Junta cuando se
trataba de una sola persona o, cuando exista una sola propiedad en condominio
y, siempre y cuando se mantuviese el statu quo mientras se realizan las
correspondientes obras de urbanizacin (Art.124-2-a). Tambin se perda
obligatoriedad cuando as lo decida el Ayuntamiento, con la condicin de que el
proyecto reuniera los requisitos y criterios establecidos va Reglamento (Art.1242-b).
En la modalidad recapitulada, participaban en la gestin del polgono de actuacin
urbanstica, los propietarios, promotores y empresas urbanizadoras. Para el
efecto, circunscriban su actuacin a los requisitos y condiciones establecidos en
los Estatutos y bases de actuacin (Art. 124-5).
A propsito de las Juntas de Compensacin, stas se constituan en Entidades de
naturaleza administrativa, personalidad jurdica propia y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines. Aada la norma que, en todo caso, se incorporara
119

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

al rgano rector de la Junta un representante de la Administracin actuante (Art.


124-6).
En la modalidad tratada, las Juntas de Compensacin se constituan en
fiduciarias, con pleno poder dispositivo sobre las fincas que pertenecen a los
propietarios adheridos a las fincas, sin ms limitacin que las establecidas en los
Estatutos Art. 126-2).
En lo relativo a las responsabilidades de la Junta de Compensacin; se determin
que sta era directamente responsable ante el Ayuntamiento, de la ejecucin total
de las obras de urbanizacin y, de ser el caso, de la edificacin de los solares
resultantes (Art. 127-1).
Ahora bien, en cuanto respecta a la afectacin de las fincas y la formulacin del
proyecto de reparcelacin, el dispositivo previ una serie de preceptos. As,
dispuso que todas las fincas incluidas en el polgono quedaran afectas al
cumplimiento de los deberes que traa consigo la modalidad en estudio, aun
cuando no se hubiesen adherido a la Junta de Compensacin. Dicha afectacin
deba constar en el Registro de Propiedad (Art. 128-1).
La redaccin del proyecto que incluan el reparto de beneficios y cargas
resultantes de la ordenacin, entre todos los propietarios, corra a cargo de la
Junta de Compensacin (Art. 128-2). La comunidad de reparcelacin estaba
integrada por el total de propietarios, incluidos aquellos que no se haban
adherido a la Junta; sobre quienes poda disponer la expropiacin de sus
respectivas fincas (Art. 128-3). Las cuotas de urbanizacin deban fijarse en
proporcin al valor de las fincas resultantes y en funcin de los coeficientes
asignados a las mismas. Las que correspondan a los propietarios no adheridos al
proyecto, eran tramitadas como las derivadas de la modalidad de cooperacin; sin
perjuicio de poder exigir a dichos propietarios el pago en solares situados en el
interior del emprendimiento (Art. 128-4). Finalmente, caba la posibilidad de que la
Junta tramite hasta mientras no se haba formulado el proyecto de
reparcelacin , una concesin para que se desarrolle una gestin conjunta con
el Ayuntamiento (Art. 128-5).
120

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

A.2 La reparcelacin a travs de la modalidad de compensacin por


concertacin
En esta modalidad, la iniciativa corresponda a los propietarios que representaban
una proporcin mayor al 25% de la superficie total del sector de planeamiento
urbanstico o del polgono de actuacin67. Una vez concertada la modalidad con el
Ayuntamiento, dichos propietarios podan promover la constitucin de una Junta
de Compensacin (Art. 129).
La concertacin de un proyecto de reparcelacin se materializaba a travs de un
Convenio urbanstico, y se formalizaba mediante documento pblico, luego de su
aprobacin. Pero, he aqu lo peculiar de la modalidad, el Convenio ordenaba la
concesin por concurso de la gestin urbanstica integrada del mbito materia de
reparcelacin. A este efecto, el trmite era seguido por el Ayuntamiento (Art. 1301). En el proyecto de bases para el mencionado concurso se precisaba los
documentos que el concesionario deba redactar, los criterios de reparcelacin,
las obras a ejecutarse y el correspondiente plazo de ejecucin, las facultades que
correspondan a la Administracin en materia de vigilancia, los factores a tomarse
en cuenta para la determinacin de los precios de los solares resultantes, los
deberes de conservacin y mantenimiento, el canon de la concesin, entre otros
(Art. 130-2). Tambin deba redactar el proyecto de tasacin conjunta y el
proyecto de reparcelacin; adems de formular la figura de planeamiento
urbanstico y el proyecto de urbanizacin complementario si la concesin lo
estableca as (Art. 130-5).

67

121

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Adicionalmente, en las referidas bases para el concurso, y en los Estatutos de


la Junta de Compensacin, se regulaba la participacin de la persona
concesionaria en la comunidad de compensacin, en su doble condicin de
propietaria y urbanizadora. Si dicha persona representaba, en condicin de
propietario, ms del 50% de la superficie total sometida a reparcelacin, le
corresponda la Gerencia de la Junta de Compensacin (Art. 130-8).
La ejecucin de la urbanizacin, en el marco de esta modalidad, se encontraba a
cargo de la persona concesionaria, a quien poda retribuirse por los gastos
efectuados con terrenos edificables o con solares (Art. 130-7). En dicha persona,
reposaba la condicin de beneficiaria de las expropiaciones que se ejecutaban
respecto de los terrenos de quienes no se adheran a la Junta de Compensacin
(Art. 130-6).
A.3 La reparcelacin en la modalidad de cooperacin
Esta modalidad supona el actuar conjunto de los propietarios y de la
Administracin. Los primeros aportaban suelo en forma gratuita y obligatoria,
mientras que la Administracin ejecutaba las obras de urbanizacin, con cargo a
dichos propietarios (Art. 133-1). Caba la posibilidad de conformarse asociaciones
administrativas colaboradoras a fin de llevar adelante las obras de urbanizacin
as como redactar el proyecto de reparcelacin. (Art. 133-2).
El proyecto de reparcelacin poda ser redactado por los propietarios de las fincas
si stos representaban ms del 50% de la superficie sometida a reparcelacin,
dentro de los tres meses contados desde la aprobacin del sector de
planeamiento urbanstico o del polgono de actuacin urbanstica; por la
asociacin administrativa de cooperacin si hubiese sido conformada en el plazo
antes sealado o; por la Administracin, de oficio o a peticin de los propietarios
afectados si los antes sealados no haban actuado previamente o, si habindose
observado el proyecto no se haban levantado los defectos en el plazo otorgado
(Art. 134-1).
De otro lado, caba la posibilidad de concesionarse la gestin urbanstica
integrada. Para ello la Administracin deba difundir los lineamientos bsicos de la
122

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

modalidad, por el lapso de un mes, incorporando el proyecto de las bases para la


contratacin. Corresponda al concesionario ejecutar las obras de urbanizacin
(Art. 135).
A.4 La reparcelacin por sectores de urbanizacin prioritaria
La reparcelacin que tendra que llevarse a cabo en un sector de urbanizacin
prioritaria, a tenor de lo dispuesto por la norma68, deba desarrollarse a travs del
sistema cooperacin. Por tanto, no supona propiamente un modo o modalidad de
reparcelacin; en tal sentido obviamos mayor desarrollo al respecto.
De otro lado, el dispositivo entenda por sectores de urbanizacin prioritaria
(mbitos ubicados sobre suelo urbano no consolidado, y suelo urbanizable
delimitado para cualquier uso), aquellos cuya intervencin se [justificaba] ()
por la concurrencia de circunstancias especiales de carcter urbanstico,
demogrfico, de necesidad de desarrollo de los sistemas urbanos o, de acuerdo
con el planeamiento territorial, de necesidad de obtencin inmediata de suelo
urbanizado, en su caso (Art. 136-1).
Haciendo un aparte, cabe comentar que la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de
urbanismo69, fue modificada por la Ley 10/2004 de urbanismo, para el fomento a
la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonoma local. En
trminos de esta ltima, el objetivo principal de la accin de los poderes
pblicos y de la normativa en materia de urbanismo y ordenacin del territorio
deba ser la articulacin del territorio cataln como una realidad

68

69

123

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

ambientalmente

sostenible,

funcionalmente

eficiente,

UPC

econmicamente

competitiva y socialmente cohesionada (Prembulo de la Ley).


En esta perspectiva la Ley del ao 2004 realiz una serie de innovaciones. Entre
ellas, propici el fomento de la disposicin de suelo para la construccin de
vivienda asequible; propendi garantizar la participacin de la ciudadana en los
beneficios provenientes de las actuaciones urbansticas, as, por ejemplo,
estableci la obligatoriedad de ceder sobre suelo urbano no consolidado, a favor
de la Administracin y a ttulo gratuito, el 10% del aprovechamiento urbanstico en
cada una de las actuaciones; tendi a garantizar la sostenibilidad territorial; facult
la subrogacin de las facultades de la Generalitat en los Ayuntamientos en orden
al inters pblico; entre otros.
En cuanto corresponde al tema en desarrollo, el dispositivo simplific, en gran
medida, la reparcelacin en la modalidad de compensacin por concertacin. En
este marco es de notar el inters por agilizar los procesos; puntualmente, en
cuanto respecta a los sistemas de gestin; ms en particular, a la modalidad de
reparcelacin denominada compensacin por concertacin. En esta perspectiva,
al interior de su artculo 6, modific diversos artculos del Decreto Legislativo
1/2005, en los trminos que a continuacin se explica.
El dispositivo distingui con claridad dos aspectos: por un lado, la iniciativa para
impulsar el sistema de reparcelacin y, por otro, la ejecucin urbanstica. Sobre lo
primero, fij dicha iniciativa como facultad de los propietarios de fincas cuya
superficie represente ms del 25% de la superficie total del sector de
planeamiento urbanstico o del polgono de actuacin urbanstica de que se
trate70. Con relacin al segundo tem, dispuso que la ejecucin urbanstica, en la
modalidad tratada, corresponda a los propietarios que haban concertado con el
Ayuntamiento la gestin urbanstica integrada71.
En suma, la norma conjugaba el derecho de iniciativa de los propietarios con el
deber de ejecutar la urbanizacin. La iniciativa, deba formalizarse por escrito,
70
71

124

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

acompaando un proyecto de bases, cuyo contenido, entre otros, deba


especificar los documentos cuya redaccin corresponda a los propietarios
encargados de la ejecucin urbanstica. Dicho contenido era el siguiente: los
criterios de reparcelacin, las obras que deben ejecutarse, el plazo de ejecucin
de las obras, las facultades de vigilancia que corresponden a la administracin,
los factores que deben determinar la fijacin de los precios de venta de los
solares resultantes, los deberes de conservacin y mantenimiento, las
penalizaciones por incumplimiento, los supuestos de resolucin y de caducidad,
las garantas y compromisos necesarios para la ejecucin del plan y las dems
circunstancias exigibles reglamentariamente72.
Presentada la iniciativa, deba ser sometida a informacin pblica por un periodo
mnimo de un mes. En paralelo, deba realizarse una audiencia con los
propietarios previa notificacin personal, informndoles sobre las particularidades
de la modalidad cuyo tratamiento nos ocupa y, de ser el caso, sobre los procesos
de expropiacin que hubieren de acontecer. En el mismo plazo, los propietarios
podan comprometerse con las garantas que sean exigidas reglamentariamente,
a participar en la ejecucin del planeamiento73.
Concluido el plazo de informacin, y de no haber mediado alguna otra iniciativa, la
Administracin deba pronunciarse en el plazo mximo de un mes sobre la
iniciativa incoada y las bases incorporadas en ella. El pronunciamiento de la
Administracin poda suponer la correspondiente aprobacin o desaprobacin de
las bases o, si la Administracin consideraba necesario adicionar algunas
prescripciones en aras de un trmino satisfactorio, los propietarios contaban con
un plazo de dos meses para tal cometido. Vencido este plazo, sin haberse
levantado las observaciones, la Administracin daba por desistida la iniciativa 74. Si
las bases de la concertacin eran aprobadas, los propietarios que impulsaron la
iniciativa deban llevar a cabo la gestin urbanstica integrada en el marco de las
mencionadas bases.

72
73
74

125

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Finalmente, un aspecto necesario de resaltar es el referido a las obligaciones de


los propietarios encargados de la ejecucin urbanstica antes sealada. Estas
eran las siguientes: redactar el proyecto de reparcelacin; optativamente, redactar
la figura de planeamiento y el proyecto de urbanizacin; redactar el proyecto de
tasacin conjunta, en el caso de ejecutarse expropiaciones75 de los terrenos
cuyos titulares eran renuentes a formar parte de la gestin, y no se haba
considerado el pago de los gastos mediante solares ubicados en el interior del
emprendimiento y; ejecutar las obras de urbanizacin. En este ltimo caso la
retribucin se traducan en terrenos edificables o solares76.
La modificacin de la Ley 2/2002, producida con la puesta en vigencia de la Ley
10/2004, dio pi para la expedicin del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio,
con el cual, precisamente, se aprueba el Texto Refundido de la Ley de urbanismo.
III.1.2.2.2 El Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobatorio del Texto
Refundido de la Ley de urbanismo, y sus modificaciones
En cumplimiento de lo dispuesto por la Disposicin Final Primera de la Ley
10/2004, a travs de la cual se autoriz al Gobierno para que, en un plazo de un
ao, se refunda dicha Ley con la del ao 2002, se puso en vigor el Decreto
Legislativo 1/2005 con el cual se regulariz, aclar y armoniz los textos de las
mencionadas leyes.
Como es obvio, el contenido de este dispositivo no trajo innovacin alguna
respecto de lo ya establecido con las Leyes anteriores, razn por lo cual damos
por descontado su desarrollo. Cabe s, hacer referencia de las modificaciones que
el Decreto Legislativo 1/2005 sufri, con la puesta en vigencia de la Ley 2/2007,
del Decreto Ley 1/2007 y de la Ley 26/2009. Es de notar que las modificaciones
introducidas, en algunos casos inciden en la figura de la reparcelacin; no
obstante, de acuerdo con los objetivos del presente trabajo, no se traducen en
sustantivas.
75

76

126

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

La ltima Ley modificatoria, la del ao 2009, es la que autoriz al Gobierno para


que refunda en un solo texto el Decreto Legislativo 1/2005 y las mencionadas
modificatorias, dando lugar a la Ley 1/201077, de la cual se trata en la lneas que
siguen a continuacin.
III.1.2.2.3 La Ley 1/2010 aprobatoria del Texto Refundido de la Ley 1/2005 y
sus modificatorias. La regulacin de la reparcelacin
Tal como se seal, la Ley 1/2010 fue dada al amparo de lo dispuesto por la
Disposicin Final Segunda de la Ley 26/2009, del 23 de diciembre, de medidas
fiscales, financieras y administrativas, a travs del cual se autoriz al Gobierno
para que, en el plazo de ocho meses contados desde cuando entrara en vigor,
articule el Texto Refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto
Legislativo 1/2005, del 26 de julio, y las modificaciones introducidas en el
mencionado Texto Refundido por la Ley 2/2007, del 5 de junio; por el Decreto Ley
1/2007, del 16 de octubre, de medidas urgentes en materia urbanstica y; por la
Ley 26/2009, antes mencionada.
Cabe anotar que, en trminos generales, las modificaciones que se efectuaron al
Decreto Legislativo 1/2005, versaron en materias distintas a la del presente
trabajo; por lo cual, la regulacin de la tcnica de reparcelacin, prcticamente fue
la misma. En suma, sin entrar en particularidades, el contenido de la Ley de
urbanismo 2/2002, y su modificatoria la Ley 10/2004 trascienden hasta nuestros
das.

77

127

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO IV
LA REPARCELACIN COMO INSTRUMENTO DE GESTIN
URBANSTICA. SNTESIS COMPARATIVA
Habindose estudiado desde una perspectiva diacrnica la regulacin de la
tcnica de reparcelacin, es factible identificar sus rasgos ms importantes, los
cuales, precisamente, la modelan como tcnica. Para el efecto, se trata de
establecer sus peculiaridades que actan a modo de comn denominador.
IV.1 Los sistemas de gestin urbanstica como marco de la reparcelacin
Cabe en primer trmino situar la tcnica de la reparcelacin en el marco de la
gestin urbanstica78. A este respecto, en Espaa, se identifican tres sistemas de
gestin urbanstica: compensacin, cooperacin y expropiacin. Estos sistemas
se diferencian en funcin de tres aspectos: la titularidad del suelo, del ente

78

128

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

encargado de la ejecucin y de la modalidad de reparto. Sintticamente, lo


sealado puede graficarse de la siguiente manera:
TABLA N 02: LOS SISTEMAS DE GESTIN URBANSTICA

ASPECTOS

TITULARIDAD

EJECUCION

REPARTO

COMPENSACION

PRIVADA

PRIVADA

POR COMPENSACION

COOPERACION

PRIVADA

ADMINISTRACION

POR REPARCELACION

EXPROPIACION

ADMINISTRACION

ADMINISTRACION

SISTEMA DE
GESTIN

Fuente: Hosta, Lluis. Manual para la ejecucin del planeamiento en la compensacin y la


cooperacin. Vol. I. P. 26.

Como es de apreciarse, la reparcelacin se encuentra vinculada al sistema de


cooperacin. Ahondando, en principio la reparcelacin, tal y como seala el
Tribunal Supremo en sus Sentencias de 11 de febrero de 1986 as como las de 8
de julio y 15 de marzo de 1988, es una tcnica indefectiblemente unida al propio
sistema de cooperacin, aunque () tiene un sentido ms amplio porque diversas
Comunidades Autnomas lo han hecho extensivo al sistema de compensacin y
otras la han dotado de singularidad propia79.
El autor, diferenciando el sistema de cooperacin con el de compensacin, acota
lo siguiente:
la principal diferencia con la compensacin, en el caso de la
cooperacin, es que nos encontramos ante una mera tcnica, puesto que
en la compensacin se establece una propiedad mancomunada entre la
Junta de Compensacin, que tiene carcter fiduciario, sobre las
propiedades de los propietarios aportantes limitando su facultad de

79

129

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

disposicin, mientras que en la reparcelacin los propietarios siguen


siendo en todo caso propietarios y solo que ven limitadas sus facultades
dominicales, al serles establecidas determinadas cargas sobre los bienes a
reparcelar80.

En suma, la reparcelacin es aplicable bsicamente en el sistema de


cooperacin, aunque algunas Comunidades Autnomas, como la de Catalua, lo
han ampliado en su aplicacin al sistema de compensacin. Ahora bien, habiendo
identificado el sistema sobre el cual opera la reparcelacin, en las lneas que
siguen se trata de entender ms pormenorizadamente la tcnica de la
reparcelacin.
IV.1.1 La reparcelacin. Concepto
El concepto de reparcelacin tiene como basamento lo enunciado en la Ley del
suelo de 1956; dispositivo que la conceba como la nueva divisin de terreno
parcelado, no deca ms, tampoco en su Reglamento (de reparcelacin) del
ao 1966. Este concepto fue ampliado con la puesta en vigencia de la Ley del ao
1975 y su Texto Refundido del ao siguiente en los siguientes trminos: Se
concibe la reparcelacin como ... la agrupacin de fincas comprendidas en el
polgono o unidad de actuacin para su nueva divisin ajustada al Plan, con
adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados, en proporcin a sus
respectivos derechos (Art. 80-1 de la Ley de reforma del ao 1975, y Art. 97-1 de
su Texto Refundido del ao 1976); concepto ste mucho ms acabado y que
permite comprender a cabalidad la naturaleza de la tcnica en estudio. Por su
parte, el Reglamento de Gestin Urbanstica, aprobado con el Real Decreto
3288/1978, propuso un concepto inclusivo a favor de la Administracin en tanto
sujeto de derecho inserto en el proceso de reparcelacin, el cual era entendido,
precisamente, como la agrupacin o integracin del conjunto de las fincas
comprendidas en un polgono o unidad de actuacin para su nueva divisin
ajustada al Plan, con adjudicacin de las parcelas resultantes a los propietarios de
las primitivas, en proporcin a sus respectivos derechos, y a la Administracin
competente, en la parte que corresponda conforme a la Ley del Suelo y al plan
80

130

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

(Art. 71-1). Ms adelante, la cuestionada Ley del ao 1990 obvi todo concepto
referido a la reparcelacin; de modo tal, que su Texto Refundido del ao 1992, con
algunas variantes, recogi el concepto construido por las Leyes anteriores81.
Las Leyes de alcance nacional que posteriormente fueron aprobadas, no
contemplaron concepto alguno con relacin a la reparcelacin, puesto que ya no
entraban a tallar en materia urbanstica; este aspecto corresponda ya, a la esfera
de las competencias Autonmicas. En este sentido, para el caso de Catalua, la
Ley 2/2002 se aproximaba tangencialmente al concepto de la tcnica en estudio,
precisando lo siguiente: En virtud de la reparcelacin, y una vez efectuada, si
procede, la agrupacin de las fincas afectadas, se adjudican a los propietarios las
parcelas resultantes, en proporcin a sus respectivos derechos, y se adjudican al
Ayuntamiento y a la Administracin actuante, en su caso, los terrenos y parcelas
que les corresponden, de acuerdo con la presente Ley y con el planeamiento
urbanstico (Art. 118-2). Prcticamente con el mismo texto, la Ley 1/2010, de 3 de
agosto, aprobatoria del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, actualmente
vigente, alude a la reparcelacin82.
De entre los conceptos desarrollados, a nuestro parecer, el ms acabado es el
que

introdujo

el

Reglamento

de

Gestin

Urbanstica

del

ao

1978;

desprendindose una nocin similar del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo,


actualmente vigente en Catalua. En ambos textos se hace referencia de la
transmutacin de parcelas y, la asignacin de ellas, en la debida proporcin, a
cada uno de los propietarios y a la Administracin.
Profundizando, y apartndonos del marco legislativo, a nivel de doctrina se
explica que la reparcelacin de terrenos consiste en la agrupacin de los
81

82

En virtud de la reparcelacin, y una


vez hecha, si procede, la agrupacin de las fincas afectadas, se adjudican a las personas
propietarias las parcelas resultantes, en proporcin a sus derechos respectivos, y se adjudican al
ayuntamiento y a la administracin actuante, si procede, los terrenos y las parcelas que les
corresponden, de acuerdo con esta Ley y con el planeamiento urbanstico.
131

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

mismos para su nueva divisin ajustada al planeamiento, con adjudicacin de las


parcelas resultantes a los interesados en proporcin a sus respectivos
derechos83. Dicho de otro modo,
la reparcelacin supone como su propio nombre indica, el cambio de las
parcelas. Este es el instrumento por el cual unas parcelas preexistentes,
que tenan un carcter eminentemente rstico antes de la introduccin del
procedimiento reparcelatorio, se transformen en unas parcelas resultantes,
obviamente que no coinciden desde luego en superficie y algunas veces
en situacin con las parcelas originales, dentro de un mbito de ejecucin
a los efectos de establecer las cesiones obligatorias a la Administracin y
la distribucin entre los propietarios afectados de las diferentes cargas que
disponga el planeamiento84.

Ms a detalle, Hosta, indica que son cuatro los hechos que, en simultneo, trae
consigo la reparcelacin. Estos son los siguientes:
1. La redistribucin de la titularidad del suelo, adecundola a la zonificacin
determinada por el planeamiento que se ejecuta.
2. la transformacin cualitativa del suelo, asignando a cada una de las
fincas resultantes, de acuerdo con el planeamiento que se ejecuta y su
calificacin urbanstica, el nuevo valor que le corresponda.
3. la distribucin de las cargas del proceso urbanizador, introduciendo una
afeccin por este concepto a cada finca resultante y que tiene su
concrecin global en la cuenta de liquidacin provisional.
4. la extincin de los derechos incompatibles con el planeamiento que se
ejecuta y la indemnizacin correspondiente a sus titulares85.

Ms adelante, se tratar pormenorizadamente sobre cada uno de los tems antes


expuestos, cuando se trate del proceso reparcelatorio precisamente.
83

84
85

132

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

IV.1.2 Los objetivos de la reparcelacin


Recapitulando el desarrollo del marco legislativo, nos retrotraemos a la primera
Ley del Suelo, a la del ao 1956; dispositivo en el cual se establecieron como
fines de la reparcelacin el Regularizar la configuracin de las parcelas; y ()
Distribuir justamente entre los propietarios los beneficios y cargas de la
ordenacin; la primera de corte estrictamente urbanstico y, la segunda, de
connotacin jurdico-econmica. Su Reglamento de reparcelaciones, del ao
1966, estableci como fin de la reparcelacin obligatoria regularizar la
configuracin de las parcelas o distribuir justamente entre los propietarios los
beneficios y cargas de la Ordenacin.
Ms adelante, a travs de la primera reforma de la Ley del Suelo del ao 1975,
se ampla el objeto de la reparcelacin, siendo ste el de distribuir justamente
los beneficios y cargas de la ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin
de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con
arreglo al Plan. Esta determinacin fue subsumida por el Texto refundido del ao
1976.
Por su parte, el Reglamento de Gestin Urbanstica del ao 1978 aade como
objeto el localizar sobre parcelas determinadas y en zonas aptas para la
edificacin del aprovechamiento que corresponde a la Administracin actuante,
cuando se trate de suelo urbanizable programado o incluido en un programa de
actuacin urbanstica.
La Ley del Suelo del ao 1990, obvia desarrollo alguno respecto al aspecto
tratado, mas su correspondiente Texto Refundido que se dict dos aos despus,
recoge lo dispuesto por su anlogo del ao 1976; con la sola diferencia de
especificar como un objetivo ms, la fijacin del aprovechamiento urbanstico
perteneciente a la Administracin, tomado este ltimo del Reglamento de Gestin
Urbanstica del ao 1978. En suma, el objeto de la reparcelacin, fijado por
entonces, fue el de distribuir justamente los beneficios y cargas de la
ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin de las fincas, situar su
aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con arreglo al planeamiento y
133

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

localizar

sobre

parcelas

determinadas

en

esas

mismas

zonas

UPC

el

aprovechamiento que, en su caso, corresponda a la Administracin actuante


(Art. 164-2).
No habindose regulado ms la tcnica de reparcelacin en la legislacin
nacional, y habindose remitido tal facultad a la esfera de las Comunidades
Autonmicas, se toma como base aquella que corresponde a la de Catalua. Y
es, precisamente, la Ley 2/2002, de Urbanismo, la que establece como objeto de
la reparcelacin repartir equitativamente los beneficios y cargas derivados de
la ordenacin urbanstica o regularizar la configuracin de las fincas y situar su
aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin, de acuerdo con el plan de
ordenacin urbanstica. El Decreto Legislativo 1/2010, que aprueba el Texto
refundido de la Ley de Urbanismo, actualmente vigente, establece el objeto de la
reparcelacin, prcticamente, reproduciendo lo fijado por la antes sealada Ley
del ao 2002.
Sintetizando, se puede afirmar que son tres los objetivos de la reparcelacin. El
primero, de orden estrictamente urbanstico (la regularizacin de la configuracin
de las fincas); el segundo, de ndole jurdico-econmico (la equidistribucin de
cargas y beneficios) y; el tercero, vinculado a lo econmico (el aprovechamiento
urbanstico); siendo que estos ltimos se intrincan ntimamente. Se hace notar
que el propsito de fijar el aprovechamiento urbanstico se ha desglosado en dos:
en el general y en el que corresponde a la Administracin, precisin esta ltima
que fluye a partir de lo dispuesto por el Reglamento de Gestin Urbanstica del
ao 1978, cuya elaboracin, a entender nuestro, es la ms completa.

134

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Tabla N 03: LOS OBJETIVOS DE LA REPARCELACIN Y SU NATURALEZA


LOS OBJETIVOS DE LA REPARCELACIN Y SU
NATURALEZA
OBJETIVO

NATURALEZA O CARCTER

LA REGULARIZACIN DE

URBANSTICO

FINCAS
LA EQUIDISTRIBUCIN DE

JURDICO - ECONMICO

BENEFICIOS Y CARGAS
LA FIJACIN DEL

ECONMICO

APROVECHAMIENTO
URBANSTICO
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin.

IV.1.3 Las formas de reparcelacin


Establecer una sistemtica de las formas de reparcelacin implica, tambin, la
revisin de las regulaciones habidas al respecto, desde cuando se reconoci
jurdicamente la tcnica en estudio. En este sentido, la primera Ley del Suelo, del
ao 1956, reconoca la reparcelacin in natura o en especie, al hacer mencin de
la reparcelacin para que se atribuya a todos los propietarios la extensin
proporcionada de terreno edificable y no edificable (Art. 81-1) o cuando se haca
referencia de equiparar las circunstancias urbansticas de las antiguas y
nuevas parcelas (Art. 81-3-a). De otro lado, reconoca la reparcelacin econmica
al hacer mencin de los sustitutivos de indemnizacin en dinero (Art. 97-1).
As tambin, asimil la reparcelacin con restitucin de parcelas en condominio
(Art. 81-2-d). Como puede inferirse, estos modos de reparcelacin no fueron
establecidos sistemticamente, de modo tal que su deduccin fluye del articulado
que de modo implcito los contiene.
La regulacin de la reparcelacin comprendida en la primera Ley del Suelo,
pronto sera regulada y desarrollada ms a detalle con la puesta en vigencia de su
135

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Reglamento (de reparcelaciones) del ao 1966; dispositivo en el cual, en forma


explcita, se hace mencin de la reparcelacin obligatoria (Art. 3-1-a, y; Art. 4), y
de la reparcelacin voluntaria (Art. 3-1-b).
La primera reforma acontecida con la dacin de la Ley del ao 1975, replicando lo
dispuesto por la Ley del ao 1956, estableci, por un lado, la reparcelacin en
especie (terreno) o in natura, tal y conforme se desprende del concepto de
reparcelacin, cuando trae a colacin la adjudicacin de las parcelas
resultantes a los interesados (Art. 80-1), y; por otro, la reparcelacin
econmica cuando, tcitamente, da a entender su existencia al sealar que en
determinados supuestos, la adjudicacin podr sustituirse por una
indemnizacin en metlico (Art. 82-1-d).
De otro lado, estableci en forma implcita la reparcelacin voluntaria, al sealar
que el proyecto correspondiente poda ser formulado por los dos tercios de los
propietarios interesados que representen, como mnimo, el ochenta por ciento de
la superficie reparcelable (Art. 81-3-a). Del mismo modo, fij la reparcelacin
obligatoria al establecer que el proyecto poda ser formulado por la entidad
local o urbanstica actuante, de oficio o a instancia de alguno de los propietarios
afectados, cuando stos no hubieran hecho uso de su derecho o no hubieran
subsanado dentro del plazo que se les [marcaba] () los defectos que se
hubieran apreciado (Art. 81-3-b).
Las modalidades o formas de reparcelacin instituidas por la Ley de Reforma del
ao 1975, como es obvio, luego fueron subsumidas por el Real Decreto
1346/1976, de 9 de abril, a travs del cual se aprob el correspondiente Texto
Refundido.
Con la aprobacin del Reglamento de Gestin Urbanstica del ao 1978, no se
hace sino confirmar ciertas formas de reparcelacin. La materializada en especie
o in natura tambin fue reconocida como forma privilegiada; esto, a partir del
mismo concepto de reparcelacin, que, entre otros aspectos, refiere de la
adjudicacin de las parcelas resultantes a los propietarios de las primitivas, en
proporcin a sus respectivos derechos (Art. 71-1). Tambin en forma tcita, fue
136

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

asimilada la reparcelacin econmica, al posibilitar la sustitucin de la


adjudicacin de terrenos, por una indemnizacin en metlico (Art. 94-3),
cuando de por medio concurran ciertas circunstancias. Finalmente, recogi el
criterio de adjudicacin de las parcelas resultantes en pro indiviso o condominio
(Art. 94-1, 2); a nuestro parecer, se trata de una de las formas de reparcelacin en
orden de la titularidad de las fincas resultantes.
La Ley del Suelo del ao 1990 obvi forma alguna de regulacin al respecto; mas
el correspondiente Texto Refundido que lo absorbi, el del ao 1992, recogiendo
preceptos de los dispositivos que lo antecedieron consider, si bien no en forma
expresa, diversas formas de reparcelacin. La reparcelacin in natura se
desprenda del concepto de la tcnica que nos ocupa, al sealarse que la
reparcelacin traa consigo la adjudicacin de las parcelas resultantes a los
interesados en proporcin a sus respectivos derechos (Art. 164-1) o, tambin
cuando mencionaba que toda superficie de aprovechamiento privado ()
deber ser objeto de adjudicacin entre los propietarios afectados, en proporcin
a sus respectivos derechos en la reparcelacin (Art. 166-1-f). Tambin fluye de
este mismo artculo el establecimiento tcito de la reparcelacin econmica, al
prescribirse

que

las

compensaciones

econmicas

sustitutivas

complementarias por diferencias de adjudicacin que, en su caso, procedan se


fijarn atendiendo al precio medio en venta de las parcelas resultantes.
El Texto Refundido del ao 1992, consider, adems, la reparcelacin voluntaria y
la obligatoria. La primera, se desprende del texto que fij la facultad de los
propietarios para formular el proyecto de reparcelacin, el mismo que prescriba lo
siguiente: El proyecto de reparcelacin se formular () Por los dos tercios
de los propietarios interesados que representen, como mnimo, el 80 por 100 de la
superficie reparcelable (Art. 165-4-a). La obligatoria es inferida del literal a
travs del cual se facult a la Administracin la formulacin de proyectos de
reparcelacin; en este sentido, se deca que El proyecto de reparcelacin se
formular () Por el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de alguno de los
propietarios afectados, cuando stos no hubieran hecho uso de su derecho o no
hubieran subsanado, () los defectos que se hubieran apreciado en el proyecto
137

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

que formularen (Art.165-4-b). Es de entender que, en este caso, el proyecto


desarrollado por el ayuntamiento era vinculante para los propietarios incluidos en
el mbito materia de reparcelacin.
Como anteriormente se explic, la legislacin producida en materia urbanstica,
con posterioridad a la Ley del ao 1990 y su Texto Refundido del ao 1992,
reposa, desde entonces, en manos de las Comunidades Autnomas. En el caso
de Catalua, la Ley 2/2002, en forma sui gneris, estableci una sistemtica
respecto de las modalidades de reparcelacin. Por un lado, en forma expresa y en
orden a los agentes que dinamizan el proceso de reparcelacin y; por otro,
tcitamente, en funcin de los elementos materiales que componen directamente
dicho proceso; adems de otros concurrentes.
Manifiestamente, la Ley 2/2002, fij las modalidades de reparcelacin, as con
nombre propio: la modalidad de compensacin bsica, en la cual los propietarios
aportaban los terrenos de cesin gratuita y ejecutaban, a su cargo, las obras de
urbanizacin (Art. 124-1). La modalidad de compensacin por concertacin, que
supona la materializacin de un Convenio urbanstico entre el Ayuntamiento y los
propietarios; la urbanizacin era ejecutada por un concesionario y la
Administracin ejerca funciones de vigilancia respecto de las obras a ejecutarse
(Art. 130-1-2). La modalidad de cooperacin que, por su parte, implicaba el aporte
de suelo de cesin obligatoria y gratuita por parte de los propietarios, y la
ejecucin de las obras de urbanizacin a cargo de la Administracin actuante (Art.
133-1).
No obstante, la fijacin de la sistemtica presentada, la Ley 2/2002, consider las
diversas formas de reparcelacin contenidas en la legislacin nacional que la
antecedi. De este modo, reconoci la reparcelacin en especie o in natura, al
prescribir que en virtud de la reparcelacin y una vez efectuada () se
adjudican a los propietarios las parcelas resultantes (Art. 118-2). Tambin,
asimil la reparcelacin econmica, la voluntaria (y tcitamente la obligatoria), la
de regularizacin de fincas, las que afectan a un propietario, individualmente, y
aquellas que ataen a un conjunto de propietarios, en pro indiviso o copropiedad;
tal como se desprende del siguiente texto: Deben regularse por Reglamento los
138

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

requisitos y la tramitacin de los proyectos de reparcelacin econmica, los de


reparcelacin voluntaria, los de regularizacin de fincas y los de reparcelacin que
afectan a una nica persona propietaria o a varios propietarios en proindiviso
(Art. 118-4).
En suma, de lo glosado anteriormente se pueden distinguir las diferentes
posibilidades de acometer la reparcelacin. Por antonomasia, la tcnica de la
reparcelacin est identificada por aquella denominada en especie o in natura, en
la que, incluso, estara comprendida la denominada regularizacin de fincas.
Pero, ms genricamente, y en un afn de sistematizar las formas de
reparcelacin, se propone una organizacin en funcin del momento o fase del
proceso.
Veamos, en la etapa previa y/o concurrente respecto del inicio del proceso de
reparcelacin surgen bsicamente dos alternativas; la de acometerse la
reparcelacin por propia voluntad de los propietarios de las parcelas
comprendidas en el mbito de intervencin, eventualidad sta que se identifica
con aquella que supone la reparcelacin a peticin de parte, y; como contraparte
a esta posibilidad, la de emprenderse la reparcelacin por decisin de la
Administracin, la misma que puede ser entendida como forzosa; es decir, como
aquella que se dinamiza aun contra la voluntad de los propietarios. Esta ltima, se
acomete de oficio; o tambin, a solicitud de algn propietario afectado. Esta
primera estructuracin trae a colacin, adems, la presencia de un elemento: la
voluntad; su manifestacin o su prescindencia.
Por otro lado, en la etapa final del proceso; ms puntualmente, en el momento de
retribuir y/o compensar a los propietarios aportantes de suelo; se deslizan,
bsicamente, dos alternativas. La primera, el compensarlos con otra u otras
parcelas (configuradas con sujecin a las determinaciones que emanan del Plan);
evento que, a su vez, circunscribe dos posibilidades: la adjudicacin de las
parcelas en forma independiente (a propietario nico), o en pro indiviso o
copropiedad (a dos o ms propietarios), en los casos en los cuales el derecho que
corresponde a determinado titular no es suficiente para conformar una parcela
independiente. Tal y conforme se seal, sta es la llamada reparcelacin en
139

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

especie o in natura; la cual, adems, engloba, por su naturaleza, a la denominada


regularizacin de fincas.
La segunda alternativa consiste en la retribucin en metlico; opcin subsidiaria
respecto de la anteriormente comentada. sta es la llamada reparcelacin
econmica. Las alternativas sealadas giran en torno al elemento con el cual se
compensa o retribuye el aporte de las parcelas primigenias.
TABLA N 04: LAS MODALIDADES DE REPARCELACIN
VARIABLE BASE
DE LA
SISTEMATIZACIN

MOMENTO EN EL
CUAL OPERA

LA VOLUNTAD (SU
MANIFESTACIN
O SU
PRESCINDENCIA)

CONCURRENTE
CON EL INICIO
DEL PROCESO DE
REPARCELACIN

ELEMENTO DE
COMPENSACIN
O RETRIBUCIN

MODALIDAD

FORZOSA

DE OFICIO (O A
PETICIN DE UN
PROPIETARIO
AFECTADO)

VOLUNTARIA

A SOLICITUD DE
PARTE

CONCURRENTE
ADJUDICACIN
CON LA
INDEPENDIENTE
EN ESPECIE (IN
FINALIZACIN
NATURA)
ADJUDICACIN
DEL PROCESO: LA
EN PRO
ADJUDICACIN
INDIVISO
DE LAS
PARCELAS
EN METLICO
RESULTANTES

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin

En el caso de Catalua, la legislacin ha legitimado una sistemtica distinta a la


que tradicionalmente se ha establecido aunque no del todo explcitamente, en
la legislacin estatal. Por el contrario, la legislacin instaurada en esta Comunidad
Autnoma, establece las modalidades de reparcelacin en forma expresa; siendo
stas las de compensacin bsica, compensacin por concertacin, y
cooperacin. La diferencia ms saltante entre ellas radica en la fijacin del agente
encargado de acometer el proceso de reparcelacin. Cabe referir que en las tres
modalidades los propietarios aportan los terrenos de cesin gratuita.

140

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 05: LAS MODALIDADES DE REPARCELACIN

OBLIGACION
MODALIDAD

AGENTE QUE EJECUTA LAS


OBRAS DE URBANIZACIN

DE

REPARCELACIN

COMPENSACION BSICA

PROPIETARIOS

COMPENSACIN POR CONCERTACIN

PERSONA
CONCESIONARIA/PROPIETARIA

COOPERACIN

ADMINISTRACION

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin urbanstica de Catalua

IV.1.4 El mbito de la reparcelacin


Otro de los temas de necesario desarrollo para entender a cabalidad el proceso
de reparcelacin es el que atae a la fijacin del mbito espacial correspondiente.
Condensando lo establecido por la legislacin urbanstica en este extremo, y
remontndonos a cuando fue dada la primera Ley del Suelo, se identifican los
diversos mbitos en los cuales caba la propuesta de un determinado proyecto;
estos suponan de menor a mayor extensin, la manzana (aislada), el
Polgono de uso uniforme en el cual poda dividirse el Plan parcial, la agrupacin
de polgonos, y la superficie comprendida por el Plan parcial (Art. 80-3). Su
Reglamento (de reparcelaciones) del ao 1966, precis con relacin al mbito de
mayor extensin que ste poda comprender la superficie del Plan especial,
adems del parcial (Art. 5-1-a), y; como mnimo, el mbito de reparcelacin poda
descender a un porcin de la manzana (Art. 5-1-d).
La Ley del suelo del ao 1975, consider como mbito de reparcelacin el
polgono o la unidad de actuacin. A este efecto, en el texto que a modo de
exposicin de motivos presentaba, y luego de precisar que la ejecucin ()

141

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

del Plan tiene lugar normalmente por medio de Planes parciales y polgonos de
actuacin, expresaba lo siguiente:
El concepto de polgono, de la mxima importancia a estos efectos,
resulta, sin embargo, definido en trminos imprecisos en la Ley del Suelo.
En adelante se configura como unidad de actuacin sumamente flexible
dentro del planeamiento. Su determinacin concreta se encomienda a los
planes o, en su defecto, a los rganos urbansticos correspondientes, con
el solo requisito de que cuenten con una extensin que justifique su
autonoma y sean capaces de asumir las cesiones derivadas de los
Planes.

Es as que, al establecer el concepto de reparcelacin, prescriba que sta


supona la agrupacin de fincas comprendidas en el polgono o unidad de
actuacin

(Art.80-1),

obviando

el

Plan

parcial

como

mbito

de

reparcelacin86. Como es lgico, esta determinacin fue asimilada por el Texto


Refundido del ao 1976.
El Reglamento de Gestin Urbanstica del ao 1978, confirm lo establecido en la
Ley del Suelo del ao 1975 y su Texto Refundido, al establecer como mbito de
reparcelacin el polgono o unidad de actuacin; esta aseveracin es inferida del

86

142

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

concepto que desarrolla la norma con relacin a la reparcelacin87. No obstante


ello, en va de excepcin, los suelos del exterior al polgono podan formar parte
del proceso de reparcelacin88.
Por su parte, la polmica Ley del Suelo del ao 1990 estableci las reas de
reparto. Para el efecto, los terrenos clasificados como suelo urbanizable deban
incluirse en reas de reparto; su delimitacin obedecera a la legislacin
urbanstica (Art. 30-2). Tratndose de suelo urbano, eran los Planes Generales los
que delimitaban las reas de reparto de cargas y beneficios (Art. 30-1).
Complementariamente, la Ley del Suelo del ao 1990, orden que dentro ... de
cada rea de reparto se [delimitasen] () las unidades de ejecucin que permitan
el cumplimiento conjunto de los deberes de cesin, equidistribucin y
urbanizacin de la totalidad de su superficie (Art. 31-1).
En esta perspectiva, el Texto Refundido de la Ley del ao 1990, aprobado con el
Real Decreto Legislativo 1/1992, fij como mbito de reparcelacin la unidad de
ejecucin, sealada en el prrafo que precede. Esta aseveracin es inferida del
texto dedicado al concepto de reparcelacin, el cual expresaba, en lo pertinente,
lo siguiente: se entender por reparcelacin la agrupacin de fincas
comprendidas en la unidad de ejecucin (Art. 164-1).
En cuanto corresponde a la denominada Ley del Suelo y Valoraciones del ao
1998, no hay que decir, puesto que sta obvi regulacin alguna respecto de la
reparcelacin y del mbito espacial en el cual se inscribe. Como se explic, luego
de haberse declarado inconstitucional la Ley del Suelo del ao 1990, las
87

88

143

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

competencias en materia urbanstica fueron asumidas indeclinablemente por las


Comunidades Autnomas.
En el caso de Catalua, la Ley 2/2002 fij como mbitos de reparcelacin los
denominados polgonos de actuacin urbanstica. Y es, precisamente, el artculo
112-1, el que prescribe a este respecto, lo siguiente: los Polgonos de
actuacin urbanstica son los mbitos territoriales mnimos para llevar a cabo la
gestin urbanstica integrada. Los sectores de planeamiento urbanstico derivado
pueden constituir un nico polgono de actuacin urbanstica o bien subdividirse
en dos o ms polgonos. Idntica aseveracin se realiza en el artculo 118-1 del
Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por el Decreto Legislativo
1/2010, actualmente vigente en Catalua.

144

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 06: EL MBITO DE REPARCELACIN


DISPOSITIVO

MBITO SUPERFICIAL DE
REPARCELACIN

Ley de 12 de mayo de 1956, La manzana aislada, el polgono, el


sobre Rgimen del Suelo y conjunto de polgonos, el mbito que
Ordenacin Urbana.
comprende el Plan parcial.
Reglamento de Reparcelaciones
de Suelo Afectado por Planes de
Ordenacin Urbana, aprobado
por el Decreto 1006/1966

Una porcin de la manzana, la manzana


aislada, el polgono, el conjunto de
polgonos, el mbito que comprende el Plan
parcial y el Plan especial.

Ley de Reforma de la Ley sobre Polgono o unidad de actuacin.


Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por la Ley
19/1975
Texto Refundido de la Ley sobre Polgono o unidad de actuacin
Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por el Real
Decreto 1346/1976
Reglamento
de
Gestin Polgono o unidad de actuacin
Urbanstica, aprobado por el Real
Decreto 3288/1978
Ley de Reforma del Rgimen Unidad de ejecucin (reas de reparto)
Urbanstico y Valoraciones del
Suelo, aprobado por la Ley
8/1990
Texto Refundido de la Ley sobre Unidad de ejecucin (reas de reparto)
el
rgimen
del
Suelo
y
Ordenacin Urbana, aprobado
por el Real Decreto Legislativo
1/1992.
Ley de Urbanismo de Catalua, Polgonos de actuacin urbanstica
aprobado por la Ley 2/200
Texto Refundido de la Ley de Polgonos de actuacin urbanstica
Urbanismo de Catalua, aprobado
por el Decreto Legislativo 1/2010
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin urbanstica.

145

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

IV.1.5 Los criterios de reparcelacin


Es de suma importancia reunir el conjunto de criterios establecidos por los
distintos dispositivos puestos en vigor a travs del tiempo, conducentes a la
fragua de la reparcelacin en la realidad, ya que dichas pautas nos aproximan a
un cabal entendimiento del proceso reparcelatorio. Veamos, ya en la primera Ley
del Suelo del ao 1956, se forjaron los primeros criterios; pero, no de modo
explcito, al sealarse que En toda reparcelacin se procurar: a) equiparar las
circunstancias urbansticas de las antiguas y nuevas parcelas; b) Tomar en
consideracin las preferencias de los propietarios en relacin con las
caractersticas de edificacin de sus respectivas parcelas, si no fueren las
mismas; c) Regular el rgimen de las superficies que hubieren de quedar de uso
comn; y d) Atribuir a los propietarios, si hubiere de reducirse el nmero de
parcelas, concentrando dos o ms en una, un rgimen de comunidad con arreglo
al Derecho civil (Art. 81-3).
El Reglamento de reparcelaciones del ao 1966, fue el primer dispositivo que, en
forma expresa, enunci los distintos criterios a considerarse en la prctica
reparcelatoria. Estas eran las siguientes: 1. La reparcelacin se verificar en
consideracin al valor de las fincas aportadas al conjunto por cada interesado ()
2. No obstante si la valoracin del suelo fuera uniforme por su calificacin y
clasificacin urbanstica, podr atenderse slo a la superficie correspondiente. 3.
Si todos los propietarios y titulares de derechos reales inscritos lo convinieren
podr utilizarse cualquier otro procedimiento de redistribucin, siempre que tenga
la libre disposicin de sus bienes y derechos. 4. Los interesados podrn solicitar
el cambio de fincas cuya adjudicacin prevea el proyecto, siempre que lo soliciten
todos los directamente afectados y no exista dao posible a tercero (Art. 9).
La primera reforma de la Ley del Suelo, acontecida en el ao 1975, estableci,
tambin en forma explcita, los distintos criterios que se deban considerar en la
prctica de reparcelacin. As, se tendra en cuenta lo siguiente: a) El derecho de
los propietarios ser proporcional a la superficie de las parcelas respectivas en el
momento de la aprobacin de delimitacin del polgono. b) Los solares resultantes
se valorarn con criterios objetivos y generales para todo el polgono con arreglo
146

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

a su uso y volumen edificable y en funcin de su situacin, caractersticas, grado


de urbanizacin y destino de las edificaciones. c) Se procurar siempre que sea
posible, que las fincas adjudicadas estn situadas en lugar prximo al de las
antiguas propiedades de los mismos titulares. d) Cuando la escasa cuanta de los
derechos de algunos propietarios no permita que se les adjudiquen fincas
independientes a todos ellos, los solares resultantes se adjudicarn en proindiviso a tales propietarios. No obstante, si la cuanta de esos derechos no
alcanzase el quince por ciento de la parcela mnima edificable, la adjudicacin
podr sustituirse por una indemnizacin en metlico. e) En todo caso, las
diferencias de adjudicacin sern objeto de compensacin econmica entre los
interesados, valorndose el precio medio de los solares resultantes. f) Las
plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no puedan
conservase se valorarn con independencia del suelo, y su importe se satisfar al
propietario interesado con cargo al proyecto en concepto de gastos de
urbanizacin (Art. 82-1).
Como era de esperarse, los criterios aplicables en el desarrollo de los proyectos
de reparcelacin antes descritos, fueron asimilados por el Texto Refundido de la
Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por el Real Decreto
1346/1976. Cabe anotar que en el Reglamento de reparcelaciones del ao 1966
se haca mencin de los criterios de reparcelacin, mientras que en la Ley del
ao 1975 y su Texto Refundido, se refera de los criterios aplicables al proyecto de
reparcelacin.
En cuanto respecta al Reglamento de Gestin Urbanstica del ao 1978, fluye de
su contenido los criterios adoptados en perspectiva a la materializacin de la
reparcelacin. Dejando de lado aquellos vinculados a la valorizacin por ser
materia de tratamiento diferenciado en el acpite que sigue, nos ocupamos del
resto.
La definicin de los derechos de los propietarios, como regla general, giraba
alrededor de la superficie de sus respectivas fincas (Art.86-1). Sin embargo,
tratndose de suelo urbano y de mediar pacto o renuncia expresa dichos
147

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

derechos eran susceptibles de ser fijados en funcin del valor de las respectivas
fincas (Art. 86-2).
En lo concerniente a la definicin, valoracin y adjudicacin de las fincas
resultantes, el Reglamento estableci una serie de pautas. Luego de normar lo
relativo a la valorizacin y que, dicho sea de paso, alrededor de ella giraba la
adjudicacin de las fincas resultantes, regul los casos de la existencia previa
de edificaciones en el mbito reparcelable (Art. 89, 90 y 91); as como la
posibilidad de mantencin de las fincas no edificadas, previo cumplimiento de
ciertas exigencias (Art. 92).
A continuacin

se estableci

la

prohibicin

de

adjudicar como fincas

independientes, terrenos que no contaban con la superficie mnima edificable o


que no reunan la configuracin y caractersticas adecuadas para la
edificacin conforme al planeamiento (Art. 93-1); salvo, cuando determinada
superficie se encuentre situada entre dos edificaciones, y sta no difiera en ms
del 15% de la mnima edificable (Art. 93-2).
Tambin posibilit la adjudicacin en pro indiviso, en situaciones en las cuales la
cuanta del derecho de alguno de los propietarios no alcanzaba el mnimo para
lograr la adjudicacin de una finca independiente (Art. 94-1). Esta regla era
tambin aplicable a los excesos (Art. 94-2); sin embargo, si los mencionados
derechos, en exceso o en defecto, no diferan en ms del 15% de la parcela
mnima edificable, los titulares de los mismos podan ser indemnizados
monetariamente (Art. 94-3). Complementando este extremo, el Reglamento
estableci la prelacin en las formas de cmo compensar el aporte inicial
efectuado por los propietarios, dejando constancia de la preferencia de la
adjudicacin de fincas independientes sobre las que se realizaran en pro indiviso,
y de stas respecto de la indemnizacin en metlico; todo ello, siempre y cuando
se cumpliesen con los requisitos exigidos para cada modalidad (Art. 94-4).
Por otro lado, el Reglamento expres la conveniencia de adjudicacin de las
parcelas resultantes en lugares prximos a las primigenias de los mismos
propietarios (Art. 95-1); excepto en situaciones en las cuales los terrenos
148

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

aportados hayan sido afectados por usos no compatibles con la propiedad privada
en ms del 50% (Art. 95-2). En adicin, fij la prohibicin de realizar
adjudicaciones en ms del 15%, en exceso o en defecto, respecto de los
derechos de los titulares (Art. 96-1); prefirindose en todo caso, la diferencia por
defecto (Art. 96-2); y que esta diferencia sea compensada mediante la
adjudicacin en pro indiviso (Art. 96-3), a fin de reducir la indemnizacin en
metlico.
Aos despus, entr en vigor la Ley del Suelo del ao 1990, mas sta, no
consider regulacin alguna sobre el aspecto tratado; pero s, su correspondiente
Texto Refundido del ao 1992. Los criterios establecidos fueron los siguientes:
a) El derecho de los propietarios ser proporcional a la superficie de las
parcelas respectivas en el momento de la aprobacin de la delimitacin de
la unidad de ejecucin. No obstante, los propietarios por unanimidad,
podrn adoptar un criterio distinto. b) Para la determinacin del valor de las
parcelas resultantes, se considerar el bsico de repercusin [se deduce
que la adjudicacin de los lotes resultantes tenan como base su valor] ()
c) Las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no
puedan conservarse se valorarn con independencia del suelo, y su
importe se satisfar al propietario interesado, con cargo al proyecto en
concepto de gastos de urbanizacin. d) Las obras de urbanizacin no
contrarias al planeamiento vigente al tiempo de su realizacin que resulten
tiles para la ejecucin del nuevo plan sern consideradas igualmente
como obras de urbanizacin con cargo al proyecto, satisfacindose su
importe al titular del terreno sobre el que se hubieran efectuado. e) En los
supuestos contemplados [en el literal anterior] () si los gastos resultaren
intiles, segn el planeamiento en ejecucin, en los trminos establecidos
en el artculo 24189, darn lugar a indemnizacin por parte de la
Administracin. f) Toda la superficie de aprovechamiento privado de la
unidad de ejecucin que no afecta a uso dotacional pblico deber ser

89

149

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

objeto de adjudicacin entre los propietarios afectados, en proporcin a


sus respectivos derechos en la reparcelacin90.

Se acota en el mismo literal que las compensaciones econmicas sustitutivas


o complementarias por diferencias de adjudicacin que, en su caso, procedan se
fijarn atendiendo al precio medio en venta de las parcelas resultantes, sin incluir
los costes de urbanizacin. En adicin, en el literal que sigue, se estableci un
criterio bastante recurrente en la legislacin urbanstica: g) Se procurar, siempre
que sea posible, que las fincas adjudicadas estn situadas en lugar prximo al de
las antiguas propiedades de los mismos titulares91.
El artculo estudiado, contempla dos numerales adicionales, considerados al igual
que el primero como reglas para la reparcelacin. El primero, prohibi adjudicar
como fincas independientes, parcelas que no contaban con la superficie mnima
edificable o que no reunan la configuracin y caractersticas adecuadas para
la edificacin conforme al planeamiento (Art. 166-2). El segundo, prohibi la
nueva adjudicacin mantenindose las propiedades primigenias y sin perjuicio
de la regularizacin de linderos y de las compensaciones econmicas a que haba
lugar, de los terrenos en los cuales se haban edificado de acuerdo con el Plan
y; tambin, de aquellos edificados transgrediendo el Plan, si la diferencia, en
exceso o en defecto, entre el aprovechamiento que le [corresponda] ()
conforme al plan y el que le correspondera al propietario en proporcin a su
derecho en la reparcelacin [era] () inferior al 15% de este ltimo, siempre que
no estuvieren destinados a usos incompatibles con la ordenacin urbanstica (Art.
166-3).
Haciendo un aparte la legislacin estatal inmersa en ella la Ley 6/1998, sobre
Rgimen del Suelo y Valoraciones, y considerando el otorgamiento de
competencias en materia urbanstica a las Comunidades Autnomas, en las
lneas que corren a continuacin, se trae a colacin la normativa de Catalua, la
misma que se ha tomado como referente para el presente trabajo.

90

91

150

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

La Ley de Urbanismo 2/2002 estableci explcitamente los criterios de los


proyectos de reparcelacin, los cuales se encontraban agrupados en nmero de
cinco y formaban parte del artculo 120. El primero de ellos, que en opinin
nuestra regulaba los criterios propiamente dichos, comprenda ocho aspectos. El
primer aspecto, contemplaba la fijacin de los derechos de los propietarios, los
cuales se fijaban por acuerdo unnime de los mismos y, de no existir unanimidad,
los referidos derechos se calculaban sobre la base de la extensin superficial de
las fincas aportadas en el momento de la aprobacin del polgono de actuacin
urbanstica. En el caso de polgonos discontinuos al incorporarse sistemas
generales, era de necesidad considerar su localizacin relativa, para la
ponderacin de su valor (Art. 120-1, primer prrafo).
Dejando de lado el segundo aspecto por encontrarse vinculado a la valoracin,
temtica que es materia de tratamiento en el acpite siguiente, se trae a colacin
el tercero, consistente en procurar que las parcelas resultantes se siten en lugar
prximo al de las parcelas primigenias correspondientes, pertenecientes a los
mismos propietarios, sin perjuicio de que, si ello no es posible, se aplique la
correspondiente ponderacin de valores (Art. 120-1-c).
El cuarto aspecto, posibilitaba la indemnizacin en efectivo o la adjudicacin en
pro indiviso, en situaciones en las cuales se contaban con una escasa cuanta de
derechos, de modo tal que no era posible la adjudicacin de fincas
independientes. Pero, si determinado derecho no alcanzaba el 15%, operaba
necesariamente la indemnizacin pecuniaria (Art. 120-1-d). A propsito de lo
ltimo, el quinto aspecto estableca que la compensacin econmica, en tanto
medio para satisfacer las diferencias de adjudicacin; se efectuaran teniendo
como referencia el precio de las parcelas que les hubiera correspondido si
hubiese sido posible la adjudicacin material de las mismas.
El sexto aspecto vinculaba a que las plantaciones, obras, edificaciones,
instalaciones y mejoras que no [podan] () conservarse se valoraran
independientemente al suelo. El importe que deba abonarse a los propietarios
sera cargado al proyecto de reparcelacin en gastos de urbanizacin. El proyecto
151

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

justificara el supuesto en el cual los propietarios correran con los gastos que
ocasionara el dejar libres y habilitados los terrenos para la urbanizacin.
Un aspecto mucho ms vinculado a lo urbanstico era el sptimo. Apuntaba a la
adjudicacin como fincas independientes slo de aquellas que reuniesen las
condiciones de parcela mnima edificable y que a la vez reuniesen la
configuracin y caractersticas ideales para la edificacin de acuerdo con el Plan,
sin perjuicio de poder adjudicarse edificaciones existentes, que no colisionasen
con el Plan, bajo el rgimen de propiedad horizontal. Tambin caba la posibilidad
de adjudicarse, en forma independiente y a peticin de parte, suelo no normativo;
pero, con la condicin de que se acumule a otro contiguo que no forme parte
del proyecto, pero que cuente con la misma calificacin o con otra compatible y,
de este modo, se logre una parcela normativa. Finalmente, el octavo aspecto
incida en advertir el valor diferencial que existiran entre las parcelas destinadas a
vivienda de proteccin pblica y las de renta libre.
El segundo criterio, supona la remisin al Reglamento los supuestos en los
cuales era innecesaria la nueva adjudicacin de fincas, edificadas o no edificadas;
sin perjuicio de la regularizacin de linderos, de ser este el caso, y; de los efectos
econmicos y jurdicos reales de la reparcelacin.
El tercer criterio, tambin vinculado al fuero privado, haca posible la adjudicacin
de las edificaciones existentes ubicadas sobre suelo urbano, bajo el rgimen de
propiedad horizontal; siempre y cuando dichas edificaciones reuniesen las
condiciones exigidas por el Plan.
El siguiente criterio, el cuarto, estableca los supuestos en los cuales los bienes
de dominio pblico participaban en el reparto de beneficios y cargas. Estos eran:
si dichos bienes se obtuviesen por expropiacin, adelantndose su obtencin o, si
hubiesen sido obtenidos a travs de una actuacin no urbanstica, ya sea a ttulo
oneroso o por cesin gratuita.
Finalmente, el quinto criterio, exclua del aprovechamiento urbanstico a la
Administracin respecto de los bienes de dominio pblico obtenidos gratuitamente
a travs de una actuacin urbanstica. No obstante, si la extensin superficial de
152

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

dichos bienes exceda la determinada por el Plan para efectos de la cesin


gratuita y obligatoria con destino al dominio pblico la Administracin
correspondiente se incorporaba a la comunidad de propietarios.
Actualmente, en Catalua, el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo aprobado
por el Decreto Legislativo 1/1010, de 3 de agosto, prcticamente mantiene los
mismos criterios que se deben tener en cuenta para el desarrollo de los proyectos
de reparcelacin, contenidos en la Ley de Urbanismo 2/2002, a la que
consideramos como norma precursora de la urbanstica en Catalua.

153

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 07: LOS CRITERIOS DE REPARCELACIN MS RECURRENTES


DISPOSITIVOS QUE
REGULARON LOS CRITERIOS
DE REPARCELACIN

CRITERIOS ASUMIDOS EN FORMA


PREDOMINANTE EN LA PRCTICA DE
REPARCELACIN

Reglamento de Reparcelaciones - Establecer el derecho de los propietarios


de Suelo Afectado por Planes de en proporcin a la superficie de las fincas
Ordenacin Urbana, aprobado aportadas al proceso de reparcelacin.
por el Decreto 1006/1966
- Adjudicar las fincas resultantes sobre la
Ley de Reforma de la Ley sobre base de su valor.
Rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por la Ley - Propender a la proximidad de las fincas
resultantes a las aportadas de los mismos
19/1975
propietarios.
Texto Refundido de la Ley sobre
Rgimen del Suelo y Ordenacin - Adjudicar como fincas independientes slo
Urbana, aprobado por el Real aquellas que contaban con el mnimo
edificable de acuerdo con el planeamiento.
Decreto 1346/1976
Reglamento
de
Gestin - Adjudicar en pro indiviso en el caso de no
Urbanstica, aprobado por el Real alcanzarse el mnimo de derecho para ser
beneficiario de una finca independiente.
Decreto 3288/1978
- Indemnizar en efectivo al propietario que
Texto Refundido de la Ley sobre
no contase con derecho mayor al 15% del
el
rgimen
del
Suelo
y
necesario para conformar una finca
Ordenacin Urbana, aprobado
independiente.
por el Real Decreto Legislativo
1/1992.
Valorar
las
plantaciones,
obras,
edificaciones, instalaciones y mejoras que
Ley de Urbanismo de Catalua,
no
pueden
conservarse
aprobado por la Ley 2/200
independientemente
del
suelo.
El
resarcimiento
a
los
propietarios
es
Texto Refundido de la Ley de
Urbanismo
de
Catalua, considerado como gasto de urbanizacin.
aprobado
por
el
Decreto
Legislativo 1/2010
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin urbanstica.

IV.1.6 La valoracin en la reparcelacin


Como bien se sealaba en la exposicin de motivos de la primera Ley del Suelo,
la valoracin del suelo constituye punto capital en la ordenacin. En esta
medida, su Reglamento (de reparcelaciones) del ao 1966, estableci la
valoracin de las fincas aportadas y tambin de las fincas resultantes, como
acciones bsicas a contemplarse en la prctica de reparcelacin.
154

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En cuanto atae a la valoracin de las fincas aportadas, primer lugar, el suelo


aportado a la reparcelacin deba valorarse considerando la situacin urbanstica
anterior al Plan que se ejecutaba (Art. 10-1). Sobre lo que deba entenderse por
situacin urbanstica anterior existen varios criterios; al margen de ello,
entendemos que se trata del suelo rstico. En consecuencia, el suelo aportado
deba valorarse considerndolo en tal naturaleza. Una vez definida dicha
situacin, acto seguido, a cada una de las fincas se le tendra que asignar un
valor concreto en pesetas o en unidades convencionales que determinaran en
relacin con el total de la zona reparcelable el coeficiente para el reconocimiento
de derechos y la adjudicacin de las fincas resultantes.
De otro lado, la valoracin de las fincas resultantes a diferencia del supuesto
anterior en el cual deba considerarse la situacin urbanstica anterior al Plan,
se realizaba de acuerdo con el planeamiento que se ejecutaba. Por lo dems, el
tratamiento era el que corresponda al de las fincas aportadas.
Ms adelante, en el marco de la primera reforma de la Ley del Suelo, acontecida
en el ao 1975, se dej de lado la valoracin para efectos de la determinacin del
derecho de los propietarios. En adelante, se considerara para ello la superficie de
las parcelas respectivas. No obstante, la valoracin continu siendo utilizada para
fines de adjudicacin de las parcelas resultantes. Se prescriba que los solares
resultantes seran valorados con criterios objetivos y generales para todo el
polgono con arreglo a su uso y volumen edificable y en funcin de su situacin,
caractersticas, grado de urbanizacin y destino de las edificaciones (Art. 82-1-b).
Como era de esperarse, lo antes sealado fue subsumido por el Texto refundido
del ao 1976.
El ao 1978, el denominado Reglamento de Gestin Urbanstica para el
desarrollo y aplicacin de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
estableci como norma general para la fijacin de los derechos de los propietarios
participantes en la reparcelacin, considerar proporcionalmente la superficie de
sus respectivas fincas. En va de excepcin sealaba que salvo pacto o
renuncia expresa, cuando se trate de suelo urbano, el derecho de los propietarios
afectados ser proporcional al valor urbanstico de la superficie de sus respectivas
155

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

fincas (Art. 86-2). Por otra parte, con relacin a la adjudicacin de las fincas
resultantes, el Reglamento como primera determinacin ordenaba que para la
definicin, valoracin y adjudicacin de las fincas resultante deban aplicarse,
en un inicio, los criterios expresamente manifestados por los interesados,
siempre que no eran contrarios a la Ley o al planeamiento ni [ocasionaban]
() perjuicio al inters pblico o a tercero (Art. 87). Mas, en el artculo siguiente,
sealaba que la superficie susceptible de adjudicacin () se valorar con
criterios objetivos y generales para toda la unidad reparcelable. A continuacin
indicaba que, para el efecto, se deba tener en cuenta los siguientes aspectos:
a) Volumen edificable, expresado en metros cuadrados/metros cuadrados.
b) Uso asignado por el plan.
c) Situacin.
d) Caractersticas, clase, calidad y destino de las edificaciones permitidas o
previstas en el plan.
e) Grado de urbanizacin, cuando represente un dato diferencial, de
beneficio o carga para determinados adjudicatarios.

A continuacin precisaba que la valoracin se basara en el volumen corregido


por los restantes conceptos, a cada uno de los cuales se les [asignara] () un
coeficiente debidamente justificado (Art. 88-3). Igualmente, puntualizaba que la
valoracin poda efectuarse a travs de puntos o unidades convencionales, pero
que la tasacin se hara en dinero a fin de determinar las indemnizaciones por las
diferencias de adjudicacin (Art. 88-4). Finalmente, el Reglamento prohiba la
utilizacin de ponderaciones o criterios que colisionen con aquellos establecidos
por el Plan para la fijacin del aprovechamiento medio (Art. 88-5).
Tiempo despus, la Ley del ao 1990, que supuso la segunda reforma de la
primera Ley del Suelo, si bien regul el rgimen de valoraciones, mas no lo hizo
con respecto a la reparcelacin, por lo que no reviste trascendencia su
tratamiento con relacin a la temtica en desarrollo. No obstante, tal como se
seal anteriormente, el Texto Refundido del ao 1992 al cual dio origen,
156

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

recogiendo la legislacin precedente regul la reparcelacin y, en el extremo que


nos atae, la vincul con la valoracin de las fincas resultantes, en los trminos
siguientes: la Para la determinacin del valor de las parcelas resultantes, se
considerar el bsico de repercusin con las correcciones que () estuvieran
vigentes, siempre que su fijacin se hubiera hecho con base en el plan en
ejecucin. Complementando, el mismo artculo precisaba que en otro caso,
las mencionadas parcelas se valorarn de acuerdo con el aprovechamiento real,
con aplicacin, en su caso, de los coeficientes de ponderacin asignados a los
diversos usos y tipologas edificatorias, as como criterios correctores por
localizacin y caractersticas de los terrenos en orden a su edificacin si
representaran un dato diferencial relevante (Art. 166-1-b).
De otro lado, la denominada Ley sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones del ao
1998, al haberse restringido las competencias en materia urbanstica al nivel
estatal, obvi regular aspectos de valoracin vinculados directamente a la
reparcelacin. En este sentido, y recurriendo a la legislacin autonmica,
ubicamos la Ley 2/2002 de Catalua, la misma que dispuso, en primer lugar, la
valoracin de las fincas resultantes de modo tal que era decidida unnimemente
por los propietarios afectados, bajo criterios objetivos y generales para todo el
mbito de actuacin y en funcin del aprovechamiento urbanstico atribuido por el
planeamiento urbanstico al polgono de actuacin urbanstica de que se trate.
En el supuesto de la no existencia de acuerdo unnime, la valoracin deba
realizarse con sujecin a los criterios de la legislacin aplicable en materia de
rgimen de suelo y de valoraciones (Art. 120-1-b). Similar prescripcin era la
contenida en el artculo 126-1-b) del Texto Refundido de la Ley 1/2010 de
Urbanismo, en Catalua.

157

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 08: LA VALORACIN EN LA REPARCELACIN


DISPOSITIVO

VALORACIN DE FINCAS
APORTADAS

Reglamento
de
Reparcelaciones de la Ley del
Suelo de 1956, aprobado por
el Decreto 1006/1966

Se valoraba considerando la
situacin urbanstica anterior
al plan que se ejecutaba
A cada a cada una de las
fincas se le asignaba un valor
concreto en pesetas o en
unidades convencionales que
determinaran en relacin con
el total de la zona reparcelable
el
coeficiente
para
el
reconocimiento de derechos y
la adjudicacin de las fincas
resultantes

VALORACIN DE FINCAS RESULTANTES

La valoracin se realizaba de
planeamiento que se ejecutaba.

acuerdo

con

el

a cada una de las fincas se le asignaba un valor


concreto en pesetas o en unidades convencionales que
determinaran en relacin con el total de la zona
reparcelable el coeficiente para el reconocimiento de
derechos y la adjudicacin de las fincas resultantes

Ley de Reforma de la Ley


sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado
por la Ley 19/1975

(No regul)

La valoracin deba efectuarse con criterios objetivos y


generales para todo el polgono con arreglo a su uso y
volumen edificable y en funcin de su situacin,
caractersticas, grado de urbanizacin y destino de las
edificaciones.

Texto Refundido de la Ley


sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado
por el Real Decreto 1346/1976

(No regul)

La valoracin deba efectuarse con criterios objetivos y


generales para todo el polgono con arreglo a su uso y
volumen edificable y en funcin de su situacin,
caractersticas, grado de urbanizacin y destino de las
edificaciones.

Reglamento
de
Gestin
Urbanstica, aprobado por el
Real Decreto 3288/1978

Salvo pacto o renuncia


expresa, cuando se trate de
suelo urbano, el derecho de
los propietarios afectados ser
proporcional
al
valor
urbanstico de la superficie de
sus respectivas fincas.

Para la valoracin de las fincas resultantes se asuman


los criterios expresamente manifestados por los
interesados, siempre que no eran contrarios a la Ley o
al planeamiento ni ocasionaban perjuicio al inters
pblico o a tercero.

Ley 8/1990 de Reforma del


Rgimen
Urbanstico
y
Valoraciones del Suelo.

(No regul)

(No regul)

Texto Refundido de la Ley


sobre el rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado
por el Real Decreto Legislativo
1/1992.

(No regul)

Se considerar el bsico de repercusin con las


correcciones del caso, siempre que su fijacin se
hubiera hecho con base en el plan en ejecucin.

Texto Refundido de la Ley de (No regul)


Urbanismo
de
Catalua,
aprobado por el Decreto
Legislativo 1/2010

La superficie susceptible de adjudicacin se valorar


con criterios objetivos y generales para toda la unidad
reparcelable.

En otro caso, se valorarn de acuerdo con el


aprovechamiento real, con aplicacin de los coeficientes
de ponderacin asignados a los diversos usos y
tipologas edificatorias, criterios correctores por
localizacin y caractersticas de los terrenos en orden a
su edificacin si representaran un dato diferencial
relevante.
Se valorar con criterios objetivos y generales para todo
el mbito de actuacin y en funcin del aprovechamiento
urbanstico atribuido por el planeamiento urbanstico.
En el supuesto de no existir acuerdo unnime, se
realizar con sujecin a la Ley de valoraciones y suelo.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin urbanstica.

158

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

IV.1.7 La subrogacin real en la reparcelacin


La figura jurdica de la subrogacin real fue considerada desde un inicio, tal es as
que la Ley del Suelo de 1956 dispuso que en el Registro de la Propiedad se
extender asiento en cada una de las fincas anteriores, haciendo constar que por
la reparcelacin queda modificada la propiedad inscrita en los trminos
resultantes de la nueva, en la que subsistirn las condiciones y modalidades de
titularidad y dems cargas que existieren sobre el anterior inmueble del mismo
propietario (Art. 82-3). El Reglamento de reparcelaciones al que dio fruto la
primera Ley del Suelo haca alusin, explcitamente, de la subrogacin real al
sealar que las cargas, gravmenes y situaciones jurdicas de carcter real
que consten registrados pasarn por subrogacin real sobre las nuevas fincas
resultantes de la reparcelacin (Art. 31-1).
En el marco de la primera reforma de la Ley del Suelo del ao 1975, se identific
como uno de los efectos del acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelacin la
Subrogacin, con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas
(Art. 83-1-b). Idntica frmula fue considerada en su Texto Refundido del ao
1976.
Ms adelante, el Reglamento de Gestin Urbanstica consolid la sustitucin
jurdica de las parcelas al sealar que el acuerdo de reparcelacin producir,
por s mismo, la subrogacin, con plena eficacia real, de las antiguas por las
nuevas parcelas, siempre que quede claramente establecida la correspondencia
entre unas y otras (Art.122-1).
La Ley del suelo del ao 1990 no consider prescripcin alguna con relacin a la
subrogacin real; pero s, su Texto Refundido, el del ao 1992, el cual reiteraba
que el acuerdo aprobatorio del proyecto de reparcelacin produca, entre otros, la
Subrogacin, con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas,
siempre que quede establecida su correspondencia (Art. 167-b).
Toda vez que las competencias en materia urbanstica fueron transferidas al nivel
autonmico a raz de la sentencia del ao 1997, a continuacin se trae a colacin
la legislacin de la Comunidad Autnoma de Catalua referencia bsica en el
159

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

presente trabajo, y es, precisamente, la Ley de Urbanismo 2/2002, de Catalua,


la que recogi el principio de la subrogacin real al establecer como uno de los
efectos de la aprobacin del proyecto de reparcelacin, la subrogacin, con
plena eficacia real, de las antiguas parcelas por las nuevas parcelas (Art. 121-c).
El mismo precepto forma parte del contenido del Decreto Legislativo 1/2010,
aprobatorio del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Catalua.

160

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

TABLA N 09: LA SUBROGACIN REAL


DISPOSITIVO

TRMINOS EN LOS CUALES FUE


ADOPTADA LA SUBROGACIN REAL

Ley de 12 de mayo de 1956, sobre por la reparcelacin queda modificada la


Rgimen del Suelo y Ordenacin propiedad inscrita en los trminos resultantes de
Urbana.
la nueva, en la que subsistirn las condiciones y
modalidades de titularidad y dems cargas.
Reglamento de Reparcelaciones de
Suelo Afectado por Planes de
Ordenacin Urbana, aprobado por el
Decreto 1006/1966

Las cargas, gravmenes y situaciones


jurdicas de carcter real que consten
registrados pasarn por subrogacin real sobre
las
nuevas
fincas
resultantes
de
la
reparcelacin.

Ley de Reforma de la Ley sobre Uno de los efectos del acuerdo aprobatorio del
Rgimen del Suelo y Ordenacin proyecto de reparcelacin era la
Urbana, aprobado por la Ley Subrogacin, con plena eficacia real, de las
19/1975
antiguas por las nuevas parcelas.
Texto Refundido de la Ley sobre Uno de los efectos del acuerdo aprobatorio del
Rgimen del Suelo y Ordenacin proyecto de reparcelacin era la
Urbana, aprobado por el Real Subrogacin, con plena eficacia real, de las
Decreto 1346/1976
antiguas por las nuevas parcelas.
Reglamento de Gestin Urbanstica, El acuerdo de reparcelacin producir, por s
aprobado por el Real Decreto mismo, la subrogacin, con plena eficacia real,
3288/1978
de las antiguas por las nuevas parcelas,
siempre que quede claramente establecida la
correspondencia entre unas y otras
Ley de Reforma del Rgimen (ninguno)
Urbanstico y Valoraciones del
Suelo, aprobado por la Ley 8/1990
Texto Refundido de la Ley sobre el
rgimen del Suelo y Ordenacin
Urbana, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1992.

El acuerdo aprobatorio del proyecto de


reparcelacin produca, entre otros, la
Subrogacin, con plena eficacia real, de las
antiguas por las nuevas parcelas, siempre que
quede establecida su correspondencia

Ley de Urbanismo de Catalua, Uno de los efectos de la aprobacin del


aprobado por la Ley 2/200
proyecto
de
reparcelacin
era
la
subrogacin, con plena eficacia real, de las
antiguas parcelas por las nuevas parcelas.
Texto Refundido de la Ley de Uno de los efectos de la aprobacin del proyecto
Urbanismo de Catalua, aprobado de reparcelacin era la subrogacin, con
por el Decreto Legislativo 1/2010
plena eficacia real, de las antiguas parcelas por
las nuevas parcelas.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la legislacin urbanstica.

161

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

El estudio de la tcnica de reparcelacin hasta aqu realizado, y que, dicho sea


de paso, fue realizado, principalmente, en el marco de la legislacin que rige en
Espaa, y desde una perspectiva diacrnica , nos ha aproximado a su cabal
entendimiento. Ahora bien, en el apartado que sigue, se trata sobre el reajuste de
suelos instituido en Per en fecha relativamente reciente, a fin de medir sus
alcances y limitaciones y, en seguida, someterlo a medicin bajo los parmetros
de la reparcelacin, a fin de que sea alimentado por dicha tcnica que ya
constituye un instrumento tradicional para hacer ciudad en el contexto espaol.

162

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO V
LA TCNICA DEL REAJUSTE DE SUELOS EN PER
Previo al tratamiento puntual de la tcnica instituida en Per con la denominacin
de reajuste de suelos, y a fin de situarla en el contexto del desarrollo urbanstico
que ha acontecido en Per; en particular, en Huancayo, es menester tratar sobre
los antecedentes al respecto.
V.1 La regulacin del desarrollo del suelo. Antecedentes
Si bien, desde tiempo atrs existi una diversidad de normas vinculadas a la
construccin de la ciudad en el mbito peruano, entre ellas las dictadas en poca
Virreinal con la institucin de la denominada Recopilacin de Indias, o en inicios
de la Repblica a travs de dispositivos varios, no es sino en las primeras
dcadas del siglo XX cuando de manera sistemtica se tiende a regular la
expresin tangible del fenmeno urbano: la urbanizacin, entendida sta como la
trasformacin del suelo a travs de la definicin de las unidades bsicas de
habitacin, y la correspondiente dotacin de servicios bsicos, accesos y
equipamiento urbano, y su edificacin.

163

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

V.1.1 La normativa tradicional, propulsora del modelo de lotera urbana y


de la urbanizacin lote por lote o predio por predio
La regulacin jurdica de la urbanizacin en Per comprendida sta como la
puesta en vigencia de un conjunto normas organizadas de forma tal que tienden a
conformarse sistemticamente, y cuyo propsito es el de orientar el desarrollo
urbanstico en forma integral, o acercarse a ello, cobr vigencia en los albores
del siglo pasado. Si se trata de identificar un hito que represente el inicio de la
orientacin normativa de la urbanizacin, con inclinacin metdica, es factible
identificar dicho punto de arranque en el ao 1924, cuando fue puesto en vigor el
llamado Reglamento de Urbanizaciones, el primero en su gnero. Este
Reglamento haca mencin del mbito materia de urbanizacin, en trminos de
una zona de terreno rstico, o de reas situadas dentro del permetro
urbano, de lo que podra inferirse que un determinado proyecto de
urbanizacin podra comprender a ms de un predio; no obstante, esta posibilidad
no fue prevista explcitamente en el Reglamento; tampoco tuvo mayor desarrollo.
Aos despus, con la Resolucin Suprema de 11 de enero de 1929 se estableci
como un requisito adicional para la obtencin de la autorizacin a efectos de
realizar estudios de urbanizacin, la presentacin de un ttulo que acredite la
propiedad de los terrenos; texto del cual podra desprenderse que el mbito de
la

urbanizacin

comprenda

terrenos

as,

en

plural,

aunque

contradictoriamente tambin se haca mencin de un ttulo, lo cual significara la


urbanizacin de slo un predio. En suma, el dispositivo reflejaba cierta
ambigedad.
El segundo Reglamento de Urbanizaciones, aprobado por la Resolucin Suprema
de 20 de enero de 1941 convertido en Ley por el artculo 21 de la Ley N
9306, no fue en el fondo ms que una reforma del que lo antecedi. No signific
cambio alguno con relacin al tema tratado, por lo cual se deja de lado mayor
comentario.
Con posterioridad, el ao 1955, se puso en vigencia el llamado Reglamento de
Urbanizaciones y Subdivisin de Tierras, aprobado con el Decreto Supremo N 1
de 20 de enero de 1955. Este Reglamento, aun cuando optaba por la
164

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

conveniencia de evitar que el ensanche de las ciudades y pueblos se efecte por


unidades excesivamente pequeas (Art. 3-05), estableci como requisito para la
obtencin del permiso para llevar a cabo los estudios correspondientes a la
Lotizacin Clase B concebida como aquella dedicada a la construccin de
viviendas y edificios complementarios, o a la formacin de nuevos centros
poblados, y que sustitua a lo que se vena denominando urbanizacin, la
presentacin de un Ttulo de propiedad, de lo cual se desprende que el
Reglamento opt, ms claramente, por la urbanizacin individual o aislada,
considerando slo un predio.
El tambin denominado Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisin de Tierras,
del ao 1964, aprobado por el Decreto Supremo N 82-F y que, dicho sea de
paso, instituy el trmino de habilitacin de tierras y, como parte de ste, el de
habilitacin urbana para uso de vivienda, para referirse al cambio de uso de la
tierra, de rstico a urbano, con el objeto de edificar viviendas, fij como requisito
para la obtencin de la autorizacin a efectos de llevar adelante los estudios
correspondientes, la presentacin del Ttulo de propiedad debidamente inscrito
en el Registro de la Propiedad Inmueble de la localidad; infirindose de esta
exigencia, la consolidacin de la urbanizacin individualizada. No obstante lo
sealado, el Reglamento, en va de excepcin, prescriba lo siguiente: Cuando
la isla rstica92 est formada por dos o ms propiedades, el planeamiento integral
se efectuar prorratendose las reas tiles resultantes proporcionalmente a la
superficie bruta del ttulo de cada una, no permitindose la habilitacin individual
(Art. 10-4). Debe subrayarse que este postulado se haca realidad nicamente
cuando de por medio se intervena sobre islas rsticas.
Ms adelante, se puso en vigencia el Reglamento Nacional de Construcciones
el cdigo urbanstico que mayor tiempo de vigencia tuvo en Per, alrededor de
36 aos, cuyo Ttulo II, destinado a normar la Habilitacin y sub-divisin de
tierras, fue aprobado por el Decreto Supremo N 063-70-VI en el ao 1970; pero

92

165

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

que entr en vigencia al ao siguiente por disposicin de la propia norma. Este


dispositivo, en lneas generales, tambin indujo al desarrollo del suelo en forma
individual, no consider precepto explcito alguno que propiciara la integracin
predial con fines de urbanizacin. Lo dicho puede inferirse de diversos numerales
en l contenidos; as, por ejemplo, al definir la primera etapa de habilitacin de
tierras, denominada Aprobacin de estudios preliminares, en los siguientes
trminos: consiste en el otorgamiento de permiso para llevar a cabo la
habilitacin de la tierra, sobre la base de un anteproyecto presentado por el
interesado (Nm. II-XVIII-2.2). Como es de advertirse, se hace mencin a una
persona en particular: al interesado; as, en singular. No obstante lo sealado, el
Reglamento al establecer los requisitos para la obtencin del mencionado
permiso, precisaba como uno de ellos, la presentacin del Ttulo o principio de
Ttulo de propiedad, simplemente para verificar coincidencia entre las reas que
figuran en stos y las que sern materia de habilitacin, as como para constatar
si se trata de terrenos eriazos o que provengan de denuncios (Nm. II-XVIII3.1-b), texto del cual podra inferirse, aun cuando se hace referencia de un ttulo,
la posibilidad de incorporar reas o terrenos sustantivos expresados en
forma mltiple, en el proceso de habilitacin de tierras. Otra circunstancia que
aparentemente podra admitir el desarrollo del suelo en forma colectiva y que flua
del Reglamento tratado, es la que resultaba de la normalizacin de las
habilitaciones urbanas ejecutadas de facto, con el concurso de las denominadas
Juntas de compradores93. En este caso, los adquirentes de lotes o ms
propiamente pedazos de terrenos carentes de servicios bsicos, conformaban
un solo predio, uniendo las partes, para as lograr fundamentalmente la
93

166

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

instalacin de los tan anhelados servicios bsicos domiciliarios (agua,


alcantarillado y energa elctrica). Esta figura, sin embargo, no constituye un
modo de gestin asociada del suelo, puesto que lo que se hace no es sino
ejecutar la habilitacin urbana sobre la base del predio matriz originario.
Aos ms tarde, fue puesta en vigencia la denominada Ley General de
Habilitaciones Urbanas N 26878. Este dispositivo estableci algunas formas de
gestin colectiva del suelo, aunque con propsitos distintos a los de bsqueda de
equidad urbanstica y/o la regularizacin fsica predial; tal es as, que facult la
regularizacin de lotizaciones informales, las mismas que, consideradas cada una
de ellas como una unidad, reunan a un conjunto de lotes que haban sido
individual y directamente adquiridos por los integrantes de cada lotizacin, de
modo tal que se haca posible el saneamiento de terrenos en forma grupal o
colectiva94.
En este caso, en forma similar a lo regulado por el Reglamento Nacional de
Construcciones, se tena el propsito de regularizar las lotizaciones ejecutadas de
facto, cuyo producto: los lotes, no eran sino resultado del fraccionamiento de un
predio matriz, siendo ste la unidad bsica para que sobre l opere la
regularizacin; esto, en muchos casos, en atencin a las exigencias registrales 95,
entre otros imperativos

94

95

167

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Otra posibilidad de actuacin colectiva que traa consigo el dispositivo tratado y,


ms en particular, el que fuera denominado Nuevo Texto nico Ordenado de la
Ley General de Habilitaciones Urbanas, aprobado por el Decreto Supremo N
010-2005-VIVIENDA, consista en el aporte de terrenos. Este ltimo, en el literal
a) del artculo 21, prescriba lo siguiente: La copia literal deber acreditar que el
derecho de propiedad sobre el terreno corresponde al solicitante o, a uno de los
socios, asociados o a los titulares de los lotes que, conforme a un acuerdo
contractual que tambin se acompaar, aportan el terreno con el objeto de
destinarlo a una habilitacin urbana. De este texto, fluye la eventualidad de
aportes de terreno para conformar una nueva unidad predial con la finalidad de
someterlo al proceso de habilitacin urbana; no obstante, este mecanismo
revesta carcter facultativo, por lo que era inapreciable su aplicacin.
Como es de apreciarse, en lneas generales, el desarrollo del suelo en Per en
particular, aqul que se plasma sobre el urbanizable, ha girado en torno de la
propiedad individual o aislada; aunque existieron s, algunas formas de actuacin
colectiva, pero con muchas limitaciones tales como la prescindencia de la
subrogacin real, la omisin del tratamiento de las plusvalas urbansticas, o la
desvinculacin del suelo con respecto a la edificacin, hecho que las distanciaba
enormemente de la prctica reparcelatoria, y; si existan algunas figuras que de
uno u otro modo se acercaban a la gestin colectiva del suelo, mas no se
manifestaban sistemticamente.
Hasta aqu, el esbozo de la normativa dirigida a regular la transformacin del
suelo que se conforma como antecedente de la que actualmente rige en Per.
Cabe sealar, que, como ya es tradicional, con un cariz de marco normativo
matriz a este conjunto de preceptos, se han puesto en vigencia los denominados
Reglamentos de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, de los cuales
se trata a continuacin.

168

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

V.1.2 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano


del ao 2003: La recepcin en Per del principio de equidistribucin de
beneficios y cargas urbansticas, y la institucin de nuevos instrumentos de
planificacin y gestin
El primer Reglamento en la materia fue puesto en vigor en el ao 1985 96, el cual
sirvi de base para la dacin de los que lo sucedieron, mas no consider aspecto
alguno vinculado al tema en tratamiento y que podra ser relevante. Aos ms
tarde, fue sustituido con el denominado Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado con el Decreto Supremo N 027-2003VIVIENDA. Este ltimo estableci una serie de principios, instrumentos y, en
general, preceptos, que de un modo u otro, reflejan un propsito de cambio de
rumbo en la forma de cmo se extienden las ciudades peruanas, aunque, a
parecer nuestro, asistemticamente.
Lo trascendental del dispositivo versa en ser el primero que instituy, a modo de
principio, la equidistribucin urbanstica en lo siguientes trminos: El presente
Reglamento constituye el marco normativo nacional para los procedimientos que
deben seguir las municipalidades en el ejercicio de sus competencias en materia
de planeamiento y gestin de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano; a
fin de garantizar: () La distribucin equitativa de los beneficios y cargas que se
deriven del uso del suelo (Art. 1). No obstante, lo instaurado reposa en la esfera
retrica, bsicamente por no encontrarse acompaado de un instrumento o
sistema de gestin urbanstica que medie para su realizacin efectiva; aun as, en
opinin nuestra, representa un avance en la construccin de la urbanstica
peruana.
En la esfera de la ordenacin urbana, el Reglamento instituy un nuevo tipo de
Plan, denominado Plan Especfico, en los siguientes trminos: El Plan
Especfico es el instrumento tcnico normativo mediante el cual se desarrollan y
complementan las disposiciones del Plan de Acondicionamiento Territorial: a. En
aquellas reas no comprendidas en el Plan de Desarrollo Urbano. b. En aquellas
96

169

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

reas identificadas y delimitadas en el Plan de Desarrollo Urbano. c. En aquellas


reas que se desarrollen mediante Unidades de Gestin Urbanstica 97 (Art. 16). A
continuacin, el Reglamento detalla su contenido contemplando la
optimizacin del uso del suelo y de la propiedad predial; el tipo de
intervencin urbana a desarrollar: habilitacin, renovacin o reurbanizacin; los
programas y proyectos urbansticos a ejecutar; la propuesta de
zonificacin y vas; el trazado general y caractersticas del espacio pblico y
de las vas; entre otros (Art. 17). Traemos a colacin este tipo de Plan, puesto
que eventualmente y vinculndolo a las Unidades de Gestin Urbanstica,
podra conformarse como aqul que viabilice un tipo de actuacin afn al de la
reparcelacin. Con relacin al Plan establecido en Per, se dira que se trata de
una especie de rplica de lo instituido en Colombia con el nombre de Plan Parcial.
Lo

expresado

puede

verificarse

comparando

los

textos

legales

correspondientes98, no sin antes advertir que el instrumento colombiano se


encuentra vinculado, entre otros, al reajuste de tierras u otros mecanismos
para garantizar el reparto equitativo de las cargas y beneficios vinculadas al mejor
aprovechamiento de los inmuebles Ley 388, Art. 19)
Otra de las creaciones del Reglamento, esta vez en el campo de la gestin, fue el
establecimiento de la Unidad de Gestin Urbanstica, entendida sta
97

98

170

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

inicialmente porque luego fue materia de mejora, tal como se explica al tratar
sobre el Reglamento vigente, como un mecanismo asociativo inmobiliario,
conformado por personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, pblicas
o

privadas,

para

la

ejecucin

de:

()

Proyectos

de

Urbanizacin

Reurbanizacin (Art. 40). Este concepto luego fue mejorado, tal como se
explica ms adelante, aproximndose al de la Unidad de Actuacin Urbanstica,
instituida en Espaa; obviamente, salvando distancias.
La integracin predial es otro de los mecanismos instituidos por el Reglamento.
Se sealaba al respecto que Cuando la Unidad de Gestin Urbanstica
requiera de la redefinicin de la estructura predial de los terrenos se permitir la
integracin inmobiliaria de los predio que la conforman (Art. 43). El dispositivo a
continuacin acotaba: Para la integracin inmobiliaria, la Unidad de Gestin
Urbanstica deber tener en cuenta los siguientes aspectos: a. Identificacin y
cuantificacin de los beneficios y costos del proyecto. b. Valorizacin de los
aportes de cada miembro. c. Mecanismos de restitucin de los aportes (Art. 44).
Es de advertirse que la integracin predial propugnaba nicamente de
regularizacin fsica de las fincas, no as la equidistribucin urbanstica; no
obstante ello, puede concebrsele como un mecanismo que de modo incipiente y
elemental, tiende a conformarse como parte de un sistema de gestin del suelo,
en aras de revertir el modelo de extensin de las ciudades sobre la base de la
propiedad individual; es decir, predio por predio.
Luego de tratar sobre los antecedentes normativos con repercusin en la materia
tratada, a continuacin se estudia la legislacin vigente dirigida a regular el
desarrollo del suelo, tanto desde la vertiente de la planificacin urbana como
desde la perspectiva de la gestin.
V.2 Marco regulatorio del desarrollo del suelo. La normatividad vigente
A modo de introduccin del presente apartado, se precisa que la legislacin
peruana tiende a regular urbansticamente desde dos perspectivas. Por un lado,
se cuenta con un cdigo de carcter tcnico, en el sentido de que engloba una
serie de normas que inciden, ms directamente, en el suelo y/o en el volumen
171

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

(dimensiones de los lotes, retiros, proporcin frente/fondo, rea libre mnima,


alturas de edificacin, entre otros), a las que puede denominarse normas
tcnicas, especie que, sin dejar de perder su naturaleza, se identifica con el
gnero de las normas jurdicas, las cuales se conforman como tales desde
cuando determinado haz de normas tcnicas es aprobado por cierto dispositivo
(ley, decreto supremo, ordenanza municipal, etc.). El cdigo en referencia est
dado actualmente por el llamado Reglamento Nacional de Edificaciones,
conformado sustantivamente por un conjunto de normas de carcter tcnico.
Por otro lado, mantienen vigor regulando la expresin material del fenmeno
urbano otro grupo de normas que repercuten en la persona, sin ir ms all
como si sucede en el caso de las normas tcnicas, que finalmente inciden en el
objeto material. En este caso, se hace alusin de aquellas que norman los
procedimientos,

requisitos,

plazos,

sanciones,

etc.

El

dispositivo

ms

representativo al respecto, actualmente se expresa en la Ley N 29090. Ley de


Regulacin de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, sus Reglamentos y sus
modificatorias.
V.2.1 El Reglamento Nacional de Edificaciones del ao 2006. La mantencin
del statu quo
Se trata del cdigo tcnico por excelencia. En l se encuentran las diferentes
prescripciones de orden sustantivo; aunque no con pureza, puesto que tambin
contiene algunas normas identificadas con lo formal o, dicho de otra manera, con
las normas jurdicas puras. Este es el caso del artculo que nos ayuda a descifrar
que el Reglamento en vigencia orienta la urbanizacin sobre la base de la
propiedad individual, al sealar que el propietario es la persona natural o
jurdica, pblica o privada, a cuyo nombre se encuentra inscrita en el Registro de
la propiedad, el predio sobre el que se pretende efectuar una obra de habilitacin
urbana o edificacin (Norma G.030, Art.2).
El mencionado artculo adquiere consistencia en su orientacin, al invocarse dos
de las definiciones contenidas en la Norma G.040, artculo nico, del Reglamento.
La primera, que define la habilitacin urbana como el Proceso de convertir un
172

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

terreno rstico en urbano, mediante la ejecucin de obras de accesibilidad,


distribucin de agua y recoleccin de desage, distribucin de energa e
iluminacin pblica, pistas y veredas.
La segunda, que redondea la nocin al entender al mencionado terreno rstico
como la unidad inmobiliaria constituida por una superficie de terreno no
habilitada para uso urbano. En suma, se deduce de la definicin de ambos
trminos que la urbanizacin, entendida sta en sentido genrico ya que en
sentido estricto supone la habilitacin urbana para el uso de vivienda, tiene
como basamento una unidad inmobiliaria; es decir, la propiedad individual o
aislada.
V.2.2 La Ley N 29090, regulatoria de los procesos de habilitacin urbana y
de edificaciones. Su desarticulacin con la normativa que prev la gestin
asociada del suelo
El dispositivo que actualmente regula el proceso de habilitacin urbana en el
plano estrictamente jurdico estableciendo las correspondientes modalidades de
aprobacin, requisitos, procedimientos, entre otros, aunque con algunos atisbos
normativos de carcter tcnico, est representado por la Ley de Regulacin de
Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones N 29090, sus Reglamentos y sus
modificatorias99.
Este dispositivo tambin dirige el proceso de urbanizacin estructurndola sobre
la propiedad nica o aislada. Nos induce a esta asercin la fijacin de uno de los
requisitos exigidos como condicin para dinamizar determinado proceso
convencional de habilitacin urbana, cual es, la presentacin de la Copia literal
de dominio, expedida por el registro de Predios (Art. 16-b). Similar
determinacin opera en los casos de regularizacin de habilitacin urbana
ejecutada, al solicitarse al proponente de la habilitacin la presentacin del
Ttulo de propiedad del terreno inscrito en el Registro de Predios (Art. 23-b).

99

173

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

Para fundamentar ms categricamente la aseveracin efectuada, se trae

UPC

colacin la normativa Registral; puntualmente aquellos preceptos que propician el


acceso al Registro a travs de una propiedad en particular. A este efecto, en el
marco del sistema de folio real, imperante en Per, el artculo IV del Ttulo
Preliminar del Reglamento General de Registros Pblicos prescribe lo siguiente:
Por cada bien o persona jurdica se abrir una partida registral independiente, en
donde se extender la primera inscripcin de aqullas as como los actos o
derechos posteriores relativos a cada uno. En concordancia con lo estipulado, el
Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios dispone: Por cada predio
se abrir una partida registral en la cual se extendern todas las inscripciones que
a ste correspondan100. En suma, en el marco de la Ley N 29090 en
correspondencia con la normatividad registral, la urbanizacin tiene como
soporte la unidad inmobiliaria. Se hace constar s, que, con posterioridad a la
puesta en vigencia de la Ley, se ha instituido una figura prxima a la subrogacin
real, en el contexto de la regulacin urbanstica-registral, vinculndola al
tratamiento del reajuste de suelos, del cual se trata a continuacin.
V.2.3 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
del ao 2011: La institucin del reajuste de suelos
Es realmente trascendental en la urbanstica peruana el hecho de haberse
instituido el denominado reajuste de suelos en el marco del Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado con el Decreto
Supremo N 004-2011-VIVIENDA. Se trata de un mecanismo que se perfila
salvando distancias, como afn a la tcnica de reparcelacin instaurada en
Espaa. Claro est, que a la fecha el instrumento en mencin no cuenta con
mayor aplicacin; a entender nuestro debido a que no ha sido desarrollado en su
regulacin suficientemente, entre otros factores; tal como se explica ms
adelante.

100

174

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

V.3 El reajuste de suelos


En lneas generales se puede afirmar que las ciudades en Amrica Latina se
extienden horizontalmente bajo el molde predio por predio y con una asimtrica
distribucin de los beneficios y cargas urbansticas; dos de los principales rasgos
que las caracterizan. Puede afirmarse, tambin sin entrar en particularidades, que
en esta regin, el desarrollo del suelo se expresa de modo elemental, girando
bsicamente alrededor de las facultades que derivan del derecho de propiedad
del suelo, y sostenido con los criterios del civilismo tradicional cuyo basamento se
encuentra en el derecho romano. Por ello se afirma que, efectivamente, en
Amrica Latina y, ms en particular, en Per, existe urbanizacin: las ciudades se
extienden, crecen en volumen; pero, sin urbanismo, es decir, alejadas de los
criterios y/o tcnicas ms elementales que permitan forjar una ciudad atractiva
urbansticamente, ordenada, funcional, prestadora eficiente de servicios y,
fundamentalmente, sostenible y equitativa, que la ciudadana toda se beneficie de
ella en legtima proporcin, a la vez que contribuya a sufragar los costos que
conlleva su materializacin,
En este escenario, reviste singular importancia la institucin del nominado
reajuste de tierras, un mecanismo que, en opinin nuestra, tiende a superar las
limitaciones descritas; pero, claro est, queda mucho por construir, a la fecha el
citado instituto reposa tan solo en la esfera del discurso. No obstante lo dicho, es
de necesidad aproximarnos a su conocimiento en aras de establecer sus
limitaciones y sus alcances.
V.3.1 El reajuste de suelos. Concepto
El reajuste de suelos, a tenor de lo dispuesto por el Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, se traduce en un
mecanismo de gestin de suelo para el desarrollo urbano, en reas de expansin
urbana. Consiste en la acumulacin de parcelas rsticas de distintos propietarios,
previo acuerdo de los mismos, conformando una forma de organizacin con
personera jurdica, para luego proceder al proceso de habilitacin urbana
mediante la subdivisin del suelo en lotes urbanos y la ejecucin de obras de
175

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

accesibilidad, de distribucin de agua y recoleccin de desage, de distribucin


de energa e iluminacin pblica101.
Del texto presentado, puede colegirse que el reajuste de suelos muestra un
acercamiento al sistema de gestin urbanstica por compensacin, el mismo que,
por lo general, prescinde de la reparcelacin; recurdese el comentario de Hosta
cuando expresa que en la compensacin se establece una propiedad
mancomunada entre la Junta de Compensacin, que tiene carcter fiduciario,
sobre las propiedades de los propietarios aportantes limitando su facultad de
disposicin, mientras que en la reparcelacin los propietarios siguen siendo en
todo caso propietarios y solo ven limitadas sus facultades, al serles establecidas
determinadas cargas sobre los bienes a reparcelar. Sobre este particular es
propicio realizar tres comentarios.
Primero, efectivamente, el reajuste de suelos, opta por un acercamiento al
sistema de compensacin establecido en Espaa, ya que el Reglamento de
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano considera el presupuesto de la
conformacin de una persona jurdica y, adems, de acuerdo con su artculo 56,
para la ejecucin de () proyectos [entre ellos, el de reajuste de suelos, conforme
lo dispone el Art. 55-2] se puede adoptar la modalidad de Fideicomiso de
conformidad con la normatividad vigente sobre la materia o cualquiera de las
modalidades normadas en la Ley General de Sociedades. De lo dicho, se
concluye en la identificacin del reajuste de suelos con el sistema de
compensacin instaurado en Espaa.
Segundo, no obstante lo sealado, el dispositivo peruano, adicionalmente ha
implantado una figura jurdica bastante prxima a la subrogacin real de la cual
se trata ms detalladamente lneas adelante, al establecer que al inscribirse
registralmente el proyecto de reajuste de suelos, se debe indicar las nuevas
dimensiones de los lotes y aportes, describiendo las restituciones de los nuevos
lotes, sealando su valor y la correspondencia con el predio aportado (Art. 59). Al
establecer el dispositivo la restitucin de los nuevos lotes y su correspondencia
101

176

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

con el predio aportado, no hace sino, en este caso, aproximarse a un acto puro de
reparcelacin; en cierto modo, colisionando con la figura del fideicomiso, antes
sealada. En suma, lo que la legislacin peruana tiende a establecer es un hbrido
de sistemas, si se tiene como base la legislacin urbanstica estatal producida en
Espaa.
Tercero, la ligazn sobrevenida entre los sistemas de cooperacin que
necesariamente requiere de la reparcelacin y de compensacin, a travs del
nexo de la reparcelacin, tambin se expresa en diversas Comunidades
Autnomas, como en el caso de Catalua; jurisdicciones en las cuales se han
dotado de singularidad propia a la prctica reparcelatoria. El caso peruano podra
contemplar esta posibilidad.
V.3.2 Objetivos del reajuste de suelos
Los objetivos del reajuste de suelos se desprenden del segundo prrafo del
artculo 22 del Reglamento que lo instituy. ste precisa que el reajuste de suelos
es aplicable, en el caso de parcelas rsticas cuyas formas o dimensiones
individuales dificultan la dotacin fsica de las reas de aporte [tipo de
equipamiento urbano cuyo radio de influencia se circunscribe al emprendimiento],
la incorporacin de las obras de carcter provincial o la subdivisin de lotes, entre
otros, en los proyectos de habilitacin urbana por iniciativa de un solo propietario.
De lo prescrito, se colige el propsito inmediato del reajuste de suelos; sera
el siguiente:
La redefinicin fsica (de formas y dimensiones) de las parcelas rsticas. Este
objetivo de ndole estrictamente urbanstico, se aproxima a uno de los objetivos
de la reparcelacin, cual es, la regularizacin de la configuracin de las fincas y
que, dicho sea de paso, trasciende desde cuando fue establecida en la primera
Ley de Suelo del ao 1956. Ahora bien, fluye adems, del mismo texto que la
mencionada redefinicin fsica tiene a su vez como propsitos los siguientes:
a. Facilitar la dotacin fsica de las reas de aporte. De entenderse que el
cometido sea el de prorratear entre todos los propietarios la carga proveniente de
177

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

este nivel de equipamiento urbano, existira un acercamiento a la equidistribucin


urbanstica; aunque, este concepto va ms all; comprende adems, como
cargas, la entrega de suelo con destino a la vialidad, y el pago de los costos de la
urbanizacin, bsicamente; pero que, en suma, ya expresa cercana a la
reparcelacin.
b. La incorporacin de las obras de carcter provincial. Entendemos, que el
reajuste de suelos, en este caso, tiene tambin como propsito la conformacin
de equipamiento urbano; de aqul cuyo radio de influencia cubre el mbito
provincial.

Desde

esta

perspectiva,

tambin

podra

considerarse

cierto

acercamiento a la equidistribucin urbanstica, aclarando que si bien la prestacin


del servicio se irradia sobre un mbito bastante amplio, es sobre los predios
inmediatos a la obra que repercute el valor de suelo.
c. La subdivisin de lotes. Se constituye en otro propsito tpicamente urbanstico,
en opinin nuestra afn al de la redefinicin de las formas y dimensiones de los
predios, de modo tal que se posibilite la adecuada fragmentacin del suelo, en
orden al planeamiento.
d. Otros. Esta ltima apertura, puede bien hacer posible la consideracin de
objetivos distintos a los sealados. En este sentido, puede incorporar de manera
implcita el cometido de la distribucin equitativa de beneficios y cargas que
derivan del uso del suelo.
Finalmente, es de necesidad precisar que los propsitos descritos, cuentan con
un comn denominador, su fin ltimo, cual es, viabilizar los procesos de
habilitacin urbana; en suma, el objeto terminante del reajuste de suelos.
V.3.3 Instituciones conexas al reajuste de suelos: El Plan Especfico, la
Unidad de Gestin Urbanstica, la integracin predial, y la subrogacin real
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, a la par de
haber instituido el reajuste de suelos, ha creado ciertos instrumentos vinculados a
su desenvolvimiento. Uno de ellos, que surgi en el marco del Reglamento del

178

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

ao 2003, y que fue ratificado por el vigente, es el Plan Especfico. Es entendido


como
un instrumento tcnico-normativo cuyo objetivo es complementar la
planificacin urbana de las localidades, facilitando la actuacin u operacin
urbanstica, en un rea urbana o de expansin urbana, cuyas dimensiones
y condiciones, ameriten un tratamiento integral especial:
1. Por su calidad histrica, monumental, cultural o arquitectnica, zonas de
valor paisajstico natural, de inters turstico o de conservacin;
2. Por ser reas de recuperacin, proteccin o de conservacin de reas
naturales, zonas urbanas con niveles de riesgo medio o alto; y/o
3. Para optimizar el uso de las mismas, y generar los estmulos a los
propietarios e inversionistas para facilitar los procesos de desarrollo
urbanstico102.

A continuacin, el dispositivo prescribe que el Plan Especfico se desarrolla en


aquellas reas identificadas y delimitadas en el Plan de Desarrollo Metropolitano
y/o Plan de Desarrollo Urbano, como Zonas de Reglamentacin Especial, a fin de
ser intervenidas mediante acciones de reajuste de suelos, de reurbanizacin, de
renovacin urbana, entre otras, a travs de las Unidades de Gestin
Urbanstica103.
Sobre lo expresado en los numerales antes citados cabe una apreciacin. Si bien,
el Plan Especfico, a tenor del dispositivo, posibilita determinada actuacin u
operacin urbanstica que requiere de un tratamiento integral especial, en
determinados casos; mas en stos no se encuentra incluido el vinculado a la
redefinicin de la estructura predial, tampoco el afn a la equidistribucin
urbanstica, en los trminos sealados al tratar sobre el propsito del reajuste de
suelos salvo el que pretende la optimizacin del uso del suelo, situacin que de
uno u otro modo comulgara con el cometido de la mencionada redefinicin; aun
cuando el Plan Especfico, tal cual prescribe la norma, se desarrolla ()
102

103

179

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

mediante acciones de reajuste de suelos () entre otras. Recurdese que el


reajuste de suelos se dinamiza, entre otras eventualidades, cuando las
parcelas rsticas cuyas formas o dimensiones individuales dificultan la dotacin
fsica de las reas de aporte, la incorporacin de las obras de carcter provincial o
la subdivisin de lotes, entre otros. En suma, a entender nuestro, el Plan
Especfico y el reajuste de suelos no expresan coincidencia plena respecto de sus
propsitos.
Al margen de las miras que delinea el Plan Especfico, para mejor caracterizarlo,
es propicio conocer sus objetivos: Son los siguientes:
1) La delimitacin y caractersticas del rea.
2) Los objetivos del Plan respecto de:
2.a) La optimizacin del uso del suelo y de la propiedad predial; y,
2.b) La dotacin, ampliacin o mejoramiento de los espacios y servicios
pblicos, as como la calidad del entorno.
2.c) Zonificacin y Vas, mostrando su integracin a las zonas de usos de
suelo y el plan vial de su entorno.
2.d) Delimitacin de Unidades de Gestin Urbanstica.
2.e) Las etapas de desarrollo del Plan, los proyectos de ejecucin y su
financiamiento.
2.f) Constancia de la consulta pblica vecinal a los propietarios de los
predios que conforman en mbito del Plan Especfico, as como a los
propietarios de los inmuebles vecinos, en los casos no previstos en el PDM
y/o PDU104

Otra de las instituciones conectadas al reajuste de suelos, es la Unidad de


Gestin Urbanstica. A diferencia de lo instituido por el Reglamento de
Acondicionamiento territorial y Desarrollo Urbano del ao 2003 que la entenda
como un mecanismo conformado por personas; el del ao 2011 vigente a
104

180

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

la fecha, la concibe como un sector o la totalidad del rea del Plan


Especfico donde se aplica un mecanismo asociativo que tiene como objetivo
garantizar el desarrollo integral de Zonas de Reglamentacin Especial, mediante
integraciones inmobiliarias de predios que pertenecen a ms de un propietario,
para su ejecucin urbanstica105.
La Unidad de Gestin Urbanstica requiere para su constitucin y para el
planeamiento y gestin del rea materia de la Zona de Reglamentacin
Especial, de un conjunto de condiciones, las cuales son precisadas por el
Reglamento materia de estudio:
1. La aprobacin de un Plan Especfico.
2. Identificar la modalidad del proyecto a ejecutar: habilitacin urbana,
reajuste de suelos, reurbanizacin, renovacin urbana u otra modalidad.
3. El proyecto debe contar con la aceptacin a travs del voto unnime de
los propietarios del rea comprometida en la actuacin y la definicin de
los compromisos de los inversionistas para permitir la integracin
inmobiliaria de los predios que la conforman.
4. Plano de trazado original (predios, manzanas, lotes, vas y servicios
pblicos, segn sea el caso).
5. El trazado urbano propuesto, con el nuevo manzaneo y lotizacin, as
como las caractersticas fsicas de espacios y vas pblicas.
6. La localizacin y dimensionamiento de las reas de equipamiento, cuyas
dimensiones mnimas son las establecidas para los aportes gratuitos, para
los proyectos de habilitacin urbana en el Reglamento Nacional de
Edificaciones.
7. Certificados de factibilidad de servicios de agua y alcantarillado y de
energa elctrica.
8. Certificado de inexistencia de restos arqueolgicos, de ser el caso106.

105
106

181

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

En sntesis, la Unidad de Actuacin Urbanstica no est conformada sino por un


conjunto de predios, todos englobados, sobre los cuales puede proponerse un
determinado proyecto, como el de reajuste de suelos, para lo cual puede
recurrirse a la constitucin de un Fideicomiso a similitud del empleado en el
sistema de gestin urbanstica de compensacin en Espaa, u de otra
modalidad regulada por la Ley General de Sociedades107. Este mecanismo
absorbe a otro, cual es, la integracin inmobiliaria, de la

cual se trata a

continuacin.
Al definirse la Unidad de Gestin Urbanstica, ya se haca mencin de las
integraciones inmobiliarias de predios que pertenecen a ms de un propietario.
Asimismo, al hacer mencin de las condiciones o requisitos para su conformacin,
entre muchos otros, se refera de la definicin de los compromisos de los
inversionistas para permitir la integracin inmobiliaria de los predios que la
conforman. As, inicialmente y de modo subyacente, se alude a la gestin
asociada del suelo; no obstante ello, a continuacin y con mayor contundencia, el
Reglamento establece los Requisitos para la integracin inmobiliaria mediante
el reajuste de suelos o la reurbanizacin; resultando stos los siguientes:
1. Identificacin y cuantificacin de los beneficios y costos del proyecto.
2. Valorizacin de las contribuciones de cada miembro.
3. Mecanismos de restitucin de las contribuciones de cada miembro108.

Propiciando un acercamiento a la tcnica de reparcelacin; se podra identificar la


contribucin de cada miembro con los aportes de terreno para someterlos al
proceso de reparcelacin y; la restitucin de las contribuciones de cada
miembro, con la adjudicacin de las fincas resultantes del mencionado proceso.
En tanto que la identificacin y cuantificacin de los beneficios y costos del
proyecto, con la equidistribucin; obviamente, salvando distancias.
Finalmente, una figura instituida por el Reglamento de Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano vigente, identificada con la institucin Registral y la
107
108

182

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

subrogacin real, es aquella que se desprende de su contenido, la misma que


prescribe lo siguiente: Un vez que est aprobado el Proyecto de reajuste de
suelos o de reurbanizacin, se debe otorgar escritura pblica e inscribirse en los
Registros Pblicos. En esta inscripcin se debe indicar los partcipes del proceso,
terrenos e inmuebles y su acumulacin. Debe contener las nuevas dimensiones
de los lotes y aportes, describiendo las restituciones de los nuevos lotes,
sealando su valor y la correspondencia con el predio aportado109. En suma, se
estara haciendo mencin de las parcelas aportadas, su englobe, la nueva
parcelacin, y la adjudicacin de las fincas resultantes; estableciendo la
correspondencia entre las primitivas y las nuevas parcelas; en suma, la esencia
de la reparcelacin si se quiere, reparcelacin pura y que, dicho sea de paso,
se mixtifica con el fideicomiso o fiducia.
V.3.4 Alcances del reajuste de suelos
Los alcances del reajuste de suelos son bastante amplios, en el sentido de que
apoyado por otros mecanismos conexos, se constituye en un soporte
tcnico/jurdico/econmico, potencialmente apto para la institucin de una tcnica
inspirada en la reparcelacin instaurada en Espaa.
Cabe, en primer lugar, en la esfera de la ordenacin, la posibilidad de
complementar las determinaciones del Plan general (Plan de Desarrollo
Metropolitano y/o del Plan de Desarrollo Urbano), sobre suelo de expansin
urbana (al cual est orientado el presente estudio), mediante la redaccin del Plan
Especfico, generando Zonas de Reglamentacin Especial.
En este marco, cabe tambin proponer en el contexto de la gestin, la base
material de la operacin urbanstica; dada, precisamente, por la denominada
Unidad de Gestin Urbanstica en la cual subyace la integracin inmobiliaria,
mbito que puede comprender la totalidad o un sector del Plan Especfico.
Circunscrito a la Unidad de Gestin Urbanstica, cabe el desarrollo del proyecto
de reajuste de suelos, entendido ste, tal como se seal, como un mecanismo

109

183

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

que propicia la acumulacin de parcelas rsticas () para luego proceder al


proceso de habilitacin urbana mediante la subdivisin del suelo en lotes, con
arreglo al Plan. Se precisa que toda habilitacin urbana debe ceirse a las
determinaciones del Plan urbano correspondiente.
Ahora bien, para el desarrollo de la integracin inmobiliaria mediante el reajuste
de suelos (o tambin de la reurbanizacin), en la Unidad de Gestin Urbanstica,
se debe tener en cuenta, entre otros, la Valorizacin de las contribuciones de
cada miembro aspecto de ndole econmico, que se insinuara como
equivalente a la valoracin de los predios aportados como mandato de la primera
Ley de Suelo de Espaa; y tambin, a efectos de la inscripcin registral se debe
describir las restituciones de los nuevos lotes, sealando su valor, aspecto
que tambin tiene connotacin econmica.
Finalmente para definir el alcance del reajuste de suelos, se trae a colacin el
establecimiento de una figura jurdica prxima a la subrogacin real. La escritura
pblica a inscribirse en los Registros Pblicos debe contener la relacin de los
partcipes del proceso, terrenos e inmuebles y su acumulacin; asimismo,
las nuevas dimensiones de los lotes y aportes, describiendo las restituciones de
los nuevos lotes, sealando su valor y la correspondencia con el predio aportado.
En suma, como puede apreciarse, se cuentan con los presupuestos bsicos
necesarios para, a partir de ello, establecer un sistema de gestin urbanstica
inspirado en la tcnica de reparcelacin instituida en Espaa. Los alcances a este
respecto, del reajuste de suelos, son bastante amplios.
V.3.5 Limitaciones del reajuste de suelos
En concepto nuestro, la mayor limitacin que presenta el reajuste de suelos
instituido en Per, es no haberse vinculado decididamente, y de modo expreso,
con el principio de equidistribucin de beneficios y cargas que derivan de la
ordenacin; aunque, como se ha sealado, se encuentra establecido.
Otro aspecto, que deriva de lo antes sealado, y que tambin constituira una
limitante, es haber obviado de un mecanismo operacional que complemente y
184

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

concrete la pretendida equidistribucin, a semejanza del aprovechamiento tipo


instituido en Espaa.
V.3.6 Estado de la cuestin
Como puede apreciarse, el reajuste de suelos y sus institutos conexos, se
constituye en un mecanismo potencialmente aparente para el establecimiento de
una tcnica inspirada en la reparcelacin, la misma que se complementa con el
aprovechamiento tipo. Consideramos este momento expectante, en tanto que, a
travs de su complementacin tcnico/jurdica se pueda constituir en una
herramienta eficaz y valedera para construir la ciudad con signos de equidad y, a
la par, conformar un patrn urbanstico ideal.

185

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO VI
LA REGULACIN DE LA URBANIZACIN EN HUANCAYO, PER
Segn lo sealado por el historiador Waldemar Espinoza, Huancayo ha tenido una
fundacin planificada, la cual aconteci en el ao 1572. Esta aseveracin podra
confirmarse si se toma en consideracin el desarrollo reticular, con un trazo
regular, cuasi uniforme, del centro de la ciudad; sin embargo, las reas que
envuelven esta zona, y que empezaron a desarrollarse a los inicios del siglo XX,
evidencian un crecimiento espontneo, al margen de toda previsin sin Plan o
aun, posteriormente, contraviniendo el Plan, y sobre la base de la propiedad
individual o aislada. Veamos a continuacin los antecedentes tcnico-normativos
al respecto.
VI.1 La normativa que rige el desarrollo del suelo. Antecedentes
Identificndose los planes urbanos, en opinin nuestra, ms importantes,
ubicamos en primer lugar el denominado Plan Director de Huancayo del ao
1978, formulado y aprobado por el Ministerio de Vivienda Saneamiento y
Construccin, a travs de la Resolucin Ministerial N 021-78/VC-5500. En este
Plan se pone de manifest, entre otros problemas, la urbanizacin de la zona

186

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

agrcola inmediata a la ciudad, siendo sta de alta productividad y que, por lo


tanto, se debera restringir el cambio de uso del suelo.
Posteriormente, al haberse vencido la vigencia del Plan Director de Huancayo
1978-1985 y no habindose formulado uno nuevo en su oportunidad, la
Municipalidad Provincial de Huancayo super este descuido el ao 1991 con la
aprobacin del denominado Plan Director de Huancayo Metropolitano Reajuste
1986 - 1995, mediante el cual se realiz una actualizacin parcial del Plan 1978
1985.
Otro Plan significativo es el del ao 1996: el Plan Director de Huancayo 19962005, fue redactado por el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano por entonces
el ente rector de la planificacin urbana en Per, y aprobado con Ordenanza
Municipal N 03-96-MPH/CM de fecha 22/02/1996.
En lo que respecta al contenido de los planes, como generalidad puede
sealarse, que estuvo caracterizado por regular, bsicamente, la zonificacin
segregando para ello la ciudad en dos zonas bsicamente: la residencial y la
comercial, adems de algunas de reglamentacin especial, y otras afectadas por
el uso industrial y otras menores; el equipamiento urbano; y el sistema vial de la
ciudad, adems de algunos aspectos de orden especial. En cuanto a la regulacin
del elemento material, los planes tienden a separar el tratamiento del suelo y el
concerniente a la edificacin; establecen para ello cuadros normativos por
separado, tal como el que muestra a continuacin, corresponde al nivel ms alto
de la zona residencial:

187

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

A) Normas para Habilitacin Urbana


Densidad Bruta
rea
Consolidada

650 Hab./Ha Densidad Alta:

1100 Hab./Ha

Urbana
rea
Consolidada

No

2250 Hab./Ha
El rea de lote normativo es de 450 800
m2.

rea de Lote

En las reas urbanas consolidadas se


considerar como lote normativo a los
existentes.
15 20.00 ml

Frente de Lote

En las reas urbanas consolidadas se


considerara el frente existente.
Formaran parte de los equipamientos
urbanos y estarn destinadas a cubrir los
requerimientos de espacios a nivel de
sector y sub sector urbano.

Aportes
Gratuitos de
Habilitacin
Urbana

Recreacin Pblica
Parques Zonales

24%
2%

Servicios Pblicos Complementarios:


Educacin

3%

Otros Fines

4%

TOTAL

33%

188

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

B) NORMAS PARA EDIFICACIONES


Altura de
Edificacin

La altura normativa de edificacin para este


nivel residencial ser de 8 pisos como
mnimo.

rea Libre

El rea libre mnima ser el 30% del rea


total del lote en los lotes ubicados en esquina
o con dos frentes el rea libre mnima ser de
25%.

Coeficiente de
Edificacin

El coeficiente de edificacin ser de 6.5 8.0

Retiro Frontal

El retiro frontal previsto ser de 5.00 m. no


existir retiro laterales ni posteriores. En las
zonas consolidadas no ser exigible el retiro
frontal, salvo en caso de voladizos.
Se exigir un estacionamiento por cada 3
viviendas o departamentos.

Estacionamiento
Vehicular

Viviendas multifamiliares
Vivienda

Usos
Compatibles.Se ha propuesto
como
compatibilidad
todos los usos
relacionados a la
zona
de
comercio
metropolitano y
comercio
especializado.

En las reas consolidadas urbanas en donde


sea imposible por rea y frente de lote la
provisin de estacionamiento dentro de la
edificacin, el propietario deber pagar un
aporte econmico para la Habilitacin de
Playas de estacionamiento en el cercado de
carcter Municipal.

Conjuntos habitacionales
Vivienda comercio
Vivienda en condominio

Asimismo, cabe sealar, que los planes han sido pensados sobre la base de la
propiedad individual o aislada, situacin que responde al imperante criterio de la
nocin de propiedad enraizada en Amrica Latina sin que Huancayo sea la
189

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

excepcin, como fruto de la mentalidad sostenida por el civilismo tradicional.


Con la misma orientacin, se dice que la propiedad en este mbito est
patrimonializada, en el sentido de que tiene muchos privilegios, pero pocas
obligaciones110. En suma, el desarrollo asociado del suelo ha sido soslayado.
Finalmente, es menester precisar que los planes no han sido articulados con
sistema de gestin urbanstica alguno, por lo que, en sustancia, han derivado en
ineficaces. En lneas generales, puede comentarse que las ciudades de Amrica
Latina obviamente, Huancayo entre ellas, han sido receptoras slo de los
instrumentos de planificacin urbana, no as de aquellos que la dinamizan y
permiten su concrecin en la realidad.
VI.2 La normativa urbanstica local vigente: el Plan de Desarrollo Urbano
2006-2011
El Plan de Desarrollo Urbano de Huancayo 2006-2011, es el que actualmente rige
el desarrollo de la ciudad; al no haberse reformulado en su oportunidad, su
trmino de vigencia fue ampliado, mantenindose en vigor hasta la fecha. Este
Plan mantiene el espritu de los que lo antecedieron, con algunas variantes
introducidas en aplicacin del Reglamento de Acondicionamiento territorial y
Desarrollo Urbano, vigente a la fecha de su redaccin.
Lo ltimo dicho, alude al establecimiento de algunos espacios cuyo desarrollo se
encomienda a los planes especficos, y otros cuyos proyectos adquiriran
concrecin a travs de Unidades de Gestin Urbanstica. Sin embargo, lo previsto
hasta la fecha no lleg a materializarse.
En lo que respecta a la zonificacin, del Plan en vigencia se desprende el
establecimiento de las siguientes zonas:

110

190

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

ZONA RESIDENCIAL

RESIDENCIAL DENSIDAD ALTA R8

RESIDENCIAL DENSIDAD ALTA R6

RESIDENCIAL DENSIDAD ALTA R5

RESIDENCIAL R4
RESIDENCIAL MULTIFAMILIAR R4-B
RESIDENCIAL UNIFAMILIAR R4-A

RESIDENCIAL R3
RESIDENCIAL UNIFAMILIAR R3-A
RESIDENCIAL UNIFAMILIAR: R3-B

RESIDENCIAL UNIFAMILIAR R2

VIVIENDA TALLER I1

ZONIFICACIN DE USO COMERCIAL

COMERCIAL METROPOLITANO (CM C-9)

COMERCIO ESPECIALIZADO CE

COMERCIO INTENSIVO CI

COMERCIO DISTRITAL

COMERCIO VECINAL C3 - C2

ZONA INDUSTRIAL
ZONA DE REGLAMENTACIN ESPECIAL
ZONA: Otros Usos

191

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO VII
DISCUSIN
VII.1 La implementacin del reajuste de suelos con los criterios de la
reparcelacin instituida en Espaa
Cabe en este punto, absolver ciertas interrogantes: en qu medida el reajuste de
suelos instituido en Per, es anlogo a la tcnica de reparcelacin instituida en
Espaa?, el rgimen de propiedad imperante en Per hara posible la vigencia
de un instrumento inspirado en el aprovechamiento tipo como complemento de la
reparcelacin?, en Per, se cuentan con instrumentos de planificacin y gestin
bsicos conexos al reajuste de suelos, anlogos a los establecidos en Espaa, y
que viabilizaran su implementacin?
Dilucidando las interrogantes, en primer trmino, es preciso establecer cierta
aproximacin de orden conceptual. Mientras que en Espaa se concibe la
reparcelacin como ... la agrupacin de fincas comprendidas en el polgono o
unidad de actuacin para su nueva divisin ajustada al Plan, con adjudicacin de
las parcelas resultantes a los interesados, en proporcin a sus respectivos
derechos (Art. 80-1 de la Ley de reforma del ao 1975, y Art. 97-1 de su Texto
Refundido del ao 1976); en Per, se entiende el reajuste de suelos como la
192

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

acumulacin de parcelas rsticas de distintos propietarios, previo acuerdo de los


mismos, conformando una forma de organizacin con personera jurdica, para
luego proceder al proceso de habilitacin urbana mediante la subdivisin del suelo
en lotes urbanos y la ejecucin de obras de accesibilidad, de distribucin de agua
y recoleccin de desage, de distribucin de energa e iluminacin pblica (D.S.
N 004-2011-VIVIENDA, Art. 22). En ambos casos se contempla como primer acto
la agrupacin de fincas o la acumulacin de parcelas rsticas.
En este punto, cabe hacer un parntesis para reflexionar sobre el continente fsico
sobre el cual opera la reparcelacin u otra tcnica semejante. La agrupacin o
acumulacin de predios nicamente opera en mbitos caracterizados por la
fragmentacin del suelo; es decir, en espacios caracterizados por el minifundio o
una estructura de la propiedad tendiente a ello. En el caso de Huancayo, tal
conforme se mostr en la restitucin grfica, prima este tipo de conformacin; y
que, dicho sea de paso, se asemeja a la estructura predial sobre la cual Ildefonso
Cerd propuso el proyecto de ensanche de Barcelona.
Retomando el tema; luego de la agrupacin predial, se da pi a nueva divisin
ajustada al Plan o al proceso de habilitacin urbana mediante la subdivisin
del suelo que tambin, de acuerdo con la legislacin peruana, debe ceirse al
Plan. Hasta este punto existe una gran similitud en lo establecido en ambos
contextos.
A continuacin, en el caso de la reparcelacin se procede, de acuerdo con el
artculo citado, a la adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados,
en proporcin a sus respectivos derechos; mientras en el caso del reajuste de
suelos se hace mencin de los mecanismos de restitucin de las
contribuciones de cada miembro; lo cual, implcitamente, traera consigo la
proporcionalidad en la adjudicacin.
En suma, a nivel conceptual y tomando en cuenta el tratamiento de la
reparcelacin a nivel del suelo, existira una gran semejanza entre ambas
instituciones tcnico/jurdicas. Pero, esto no es todo, En el caso de la
reparcelacin, sta se encuentra detalladamente regulada y acompaada de
193

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

instrumentos secundarios y/o complementarios que le otorgan eficacia y; sobre


todo, hacen posible el cometido de la equidistribucin urbanstica. Uno de ellos, y
quizs de no menos importancia, es el aprovechamiento medio o tipo, el mismo
que

concreta

plenitud,

en

un

determinado

mbito,

la

mencionada

equidistribucin de beneficios y cargas de ndole urbansticos.


Como se explic, el aprovechamiento tipo se encuentra vinculado al uso y al
potencial constructivo; lo que quiere decir que la reparcelacin del suelo, por s
sola, no juega un rol determinante en la pretendida equidistribucin; para que sta
opere debe conjugarse el tratamiento del suelo y el del volumen. Y sta es la
diferencia sustancial entre la reparcelacin y el reajuste de suelos. ste ltimo,
prescinde de un manejo anlogo al del aprovechamiento tipo.
Realizando un segundo parntesis, se sabe que en determinadas latitudes, como
Espaa, tiene vigencia el rgimen estatutario de la propiedad, mientras que en
otras, como es el caso de Amrica Latina, el rgimen imperante es el que deriva
del civilismo tradicional. Este ltimo sostiene que la propiedad se ejerce
ilimitadamente, en forma absoluta y respondiendo al inters individual;
simblicamente, en tiempo de Roma del cual emana esta concepcin, se
deca, que la propiedad del suelo se extenda por arriba hasta el cielo, y por
debajo hasta el centro de la tierra. En el primer caso, la propiedad (urbana) se
configura con las normas que emanan de la ordenacin urbanstica; el Plan
preexiste a la propiedad (urbana). En el segundo, las normas urbansticas no son
ms que simples limitaciones externas al derecho de propiedad que la recortan o
restringen, y que por ello, en este escenario, cabe la correspondiente
indemnizacin.
Esta dualidad de posturas, trae consigo el significado del derecho a edificar.
Dentro del marco estatutario de la propiedad, el derecho a edificar es distinto al de
la propiedad del suelo, y para obtenerlo con las limitaciones que el mismo Plan
establece, el potencial beneficiario debe someterse al cumplimiento de una
serie de deberes. En el contexto del civilismo tradicional, el derecho a edificar no
es sino prolongacin de la propiedad del suelo, se encuentra incluido en l.
194

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Ahora bien, de acuerdo con lo explicado, el aprovechamiento tipo, se encuentra


identificado con la propiedad estatutaria, y con la separacin entre el derecho de
propiedad (del suelo) y el derecho a edificar; presupuestos stos que no
mantendran vigencia en Per; particularmente, en Huancayo. No obstante, esta
afirmacin

queda

cuestionada

al

igual

que

en

otros

pases

latinoamericanos111, si se considera que tradicionalmente, a travs de los


diferentes Planes formulados hasta la fecha, se ha moldeado el derecho de
propiedad (urbana), generando determinado aprovechamiento urbanstico para
cada predio, lo cual es aceptado unnimemente. En este extremo, se dira ms
bien que opera la propiedad estatutaria. Es ms, contribuye a este argumento,
desde la perspectiva formal, el Cdigo Civil vigente que se aleja de la
concepcin tradicional del derecho de propiedad, al establecer que la
propiedad predial queda sujeta a la zonificacin, a los procesos de habilitacin y
subdivisin y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones
respectivas (Art. 957). En suma, habindose instituido en Per el reajuste de
suelos; adems, estando en vigor el principio de la equidistribucin urbanstica y;
existiendo un mandato legal que subordina la propiedad predial a la zonificacin
uno de los ms importantes componentes del Plan; existe asidero para la
implantacin de un instrumento anlogo al del aprovechamiento tipo como
mecanismo integrador, ya que slo de este modo puede adquirir plenitud la
mencionada equidistribucin; esto en trminos relativos, toda vez que la equidad
slo est dirigida a cierto mbito.
111

195

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

Interrumpiendo la pausa, cabe sealar que el reajuste de suelos cuenta con


determinados mecanismos conexos que viabilizaran su concrecin. La base
material del proyecto de reajuste que est dada por la Unidad de Gestin
Urbanstica, la cual diferencias sustanciales aparte, podra ser catalogada
como la equivalente a la Unidad de Actuacin Urbanstica. Otro instrumento
concurrente; en este caso, el propicio para la planeacin urbanstica a proponerse
sobre la base material antes sealada, es el Plan Especfico, y que, salvando
distancias, sera el equivalente al Plan Parcial. Asimismo, al reajuste de suelos se
encuentra anexa la subrogacin real, figura jurdica sta que ya constituye
tradicin en la prctica de reparcelacin en Espaa. Es decir, en Per, se cuentan
con los instrumentos bsicos para reajustar suelos; que requieren s desarrollarlos
a detalle.
Sintetizando, en el contexto peruano, particularmente en Huancayo, se cuentan
con los presupuestos bsicos necesarios para forjar un sistema de gestin
asociada del suelo, inspirado en la tcnica de reparcelacin y el aprovechamiento
tipo, instaurados en Espaa.
VII.2 Determinacin del rgano gubernamental competente para la
implementacin del reajuste de suelos
Tal y conforme se seal, el reajuste de suelos ha sido instituido por el
Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano que, en buena
cuenta, no viene a ser sino el Reglamento de la Ley Orgnica de Municipalidades
N 27972, en las materias indicadas. Este dispositivo que ha sido aprobado
mediante el Decreto Supremo N 004-2011-VIVIENDA emana del Poder Ejecutivo;
puntualmente, del Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construccin.
En este escenario, propender el establecimiento de un soporte normativo que
desarrolle sistemticamente, y ms a detalle, el instituido reajuste de suelos
supondra dos posibilidades. La primera, que el mismo Ministerio sea el
encargado de dictar un dispositivo de igual jerarqua a fin de que complemente la
regulacin del mecanismo instaurado; esto, haciendo uso de lo establecido por la
Ley N 27792, en el sentido de que tiene competencia, entre otros, para
196

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

disear, normar y ejecutar la poltica nacional de acciones del Sector en materia


de vivienda, urbanismo, construccin y saneamiento, as como ejercer las
competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales, en materia de
urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento urbano.
La segunda posibilidad, que el Gobierno Local sea el que asuma esta labor,
haciendo uso de su autonoma. Es precisamente, la Constitucin Poltica de Per,
la que en su artculo 194 establece la autonoma poltica, econmica y
administrativa [de los gobiernos locales] en los asuntos de su competencia.
Situacin sta que es digna de ponderarse, tal como lo expresa Palomino
Manchego: La Constitucin de 1993 conforme lo ha reconocido Luciano
Parejo Alfonso en materia de autonoma municipal o local, se coloca

a la

vanguardia de las constituciones de Amrica Latina. Queda, de este modo,


establecida la autonoma municipal en los asuntos de su competencia. A
propsito de esto ltimo tal conforme fluye del artculo 42 de la Ley de Bases de
Descentralizacin N 27783, son competencias exclusivas municipales, entre
otras, Planificar y promover el desarrollo urbano u rural de su circunscripcin,
y ejecutar los planes correspondientes; as tambin, Normar la zonificacin,
urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos. De estos
textos se desprenden inequvocamente las facultades municipales respecto de la
planificacin y la correspondiente gestin en materia urbanstica.
En opinin nuestra, las dos posibilidades son vlidas; con la ventaja, de que la
regulacin local resultara ms apropiada dada su especificidad; estara dirigida a
un mbito en concreto. No est por dems sealar que Per cuenta con una
realidad urbana muy variada, lo cual amerita, tambin una normativa distinguida;
en funcin de cada realidad.
VII.3 Fijacin de la norma a travs de la cual se canalice la implementacin
del reajuste de suelos
Este aspecto, deriva de lo expuesto en el acpite anterior. Si la implementacin
del reajuste de suelos es acometida por el Ministerio de Vivienda, Saneamiento y
Construccin, como es lgico, sera canalizada a travs de un decreto supremo,
197

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

el cual desarrollara ms cabalmente el instituto tcnico/jurdico establecido en


Per y en pretensin nuestra, asimilando, adems, el espritu de tcnica de
reparcelacin y otros instrumentos conexos, instituidos en Espaa.
De otro lado, si se asume dicha implementacin como parte del quehacer
municipal, sera la ordenanza municipal el instrumento jurdico a travs del cual se
concrete el soporte normativo del reajuste de suelos; de manera mucho ms
pormenorizada que el actual y, fundamentalmente, dirigindola a la bsqueda de
la equidistribucin urbanstica y la regularizacin de la configuracin predial.
Las ordenanzas municipales en el contexto peruano, segn se infiere de lo
establecido por el artculo 200 de la Constitucin Poltica, tienen rango de ley y,
por otro lado, mediante ellas se aprueba la organizacin interna, la regulacin,
administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la
municipalidad tiene competencia normativa. Sobre lo ltimo sealado, en la Ley
Orgnica de Municipalidades N 27972, artculo 73, se prescribe que Dentro del
marco de las competencias y funciones especficas establecidas () el rol de las
municipalidades provinciales comprende: () Emitir las normas tcnicas
generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo
Otra

posibilidad

normativa,

sera

la

que de por medio contemple el

correspondiente Plan de Desarrollo Urbano. La competencia municipal en materia


de planificacin urbana deriva de la Constitucin Poltica; sta establece, en su
artculo 195, que los gobiernos locales son competentes para: () 6. Planificar
el desarrollo urbano. En el caso de Huancayo, el tipo de Plan que le
corresponde es el mencionado Plan de Desarrollo Urbano, cuyo contenido, entre
otros, es establecer Los mecanismos de gestin urbana respecto de las
determinaciones adoptadas en el Plan de Desarrollo Urbano.

198

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

CAPTULO VIII
GENERALIZACIN
Habindose estudiado, por un lado, la tcnica de reparcelacin instituida en
Espaa y, por otro, el reajuste de suelos, un novsimo mecanismo implantado en
Per; adems, de los alcances y limitaciones que trae consigo este ltimo, se
realizan a continuacin una serie de propuestas.
VIII.1 Propuesta de criterios
Con el propsito de coadyuvar la implementacin del reajuste de suelos en
tanto potencial mecanismo para gestionar urbansticamente, y de modo
adecuado, el suelo urbanizable en la ciudad de Huancayo, y teniendo como
referente los criterios para la prctica de la reparcelacin establecidos por la
legislacin urbanstica que ha venido siendo puesta en vigor en Espaa,
proponemos determinadas pautas, en un inicio no tan rgidas, que bien podran
conducir el mecanismo de reajuste de suelos en el medio local. Son las
siguientes:
a. Fijar los derechos de los propietarios aportantes de suelo en funcin de la
extensin superficial del suelo aportado al proceso de reajuste de suelos.
199

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

b. Adjudicar los lotes resultantes del reajuste sobre la base de su valor,


establecidas implcitamente en funcin de los coeficientes de ponderacin.
c. Propender a ubicar los lotes resultantes en el lugar ms prximo al de la
superficie aportada.
d. Adjudicar como lotes independientes nicamente aquellos que cuentan con el
rea mnima edificable, de acuerdo con la zonificacin establecida en el Plan de
Desarrollo Urbano.
e. Adjudicar en condominio en situaciones en las cuales un determinado
propietario no alcance el mnimo de derecho para ser beneficiario de un lote
independiente.
f. Indemnizar en efectivo a aquellos propietarios cuya cuanta de derechos no
supere el quince por ciento del que se requiera para conformar un lote
independiente.
g. Valorar independientemente del que corresponda al suelo, las fbricas,
instalaciones, plantaciones y otras similares; los cuales pasaran a conformar el
conjunto de gastos de habilitacin urbana.
VIII.2 Propuesta de instrumentos tcnicos
A efectos de viabilizar cabalmente el cometido de la equidistribucin urbanstica,
principio recogido en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y desarrollo
Urbano que rige en Per, y el relativo a la redefinicin de la configuracin predial,
propsito que fluye del mismo cuerpo normativo, se propone complementar la
regulacin del reajuste de suelos recurriendo al espritu y en muchos casos al
texto, de la normativa que regula la reparcelacin y, complementariamente, el
aprovechamiento medio o tipo, mismos que permiten concretar la urbanizacin
ms adecuadamente.
El proceso propuesto es el siguiente:
1. En primer lugar, en correspondencia al Plan Especfico (instrumento de
planificacin que desarrolla a detalle aspectos inherentes al diseo urbano,
200

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

zonificacin, vialidad, equipamiento urbano, entre otros), se fija el mbito de la


Unidad de Gestin Urbanstica (comprende la agrupacin o acumulacin de dos o
ms parcelas rsticas), establecindose la extensin superficial de cada uno de
los terrenos aportados y de la superficie total o acumulada. Para el cmputo de la
superficie total no se consideran espacios ocupados por bienes de dominio
pblico existentes.
2. Sobre la base de la extensin superficial de cada predio aportado se establece
el coeficiente de participacin de cada propietario, considerando el total
acumulado con el coeficiente 1. De este modo se recoge el criterio establecido,
con fines de la fijacin de los derechos de los propietarios, por la Ley del suelo de
1975.
3. Dejando en suspenso el clculo anterior se procede a establecer la
edificabilidad de la Unidad de Gestin Urbanstica, con sujecin a lo determinado
por el Plan Especfico. Para ello, se realiza lo siguiente:
a) Se dimensiona la extensin superficial afectada por la red de espacios
pblicos (vas, plazas, parques, etc.), y se le excluye para fines del clculo
por no presentar edificabilidad alguna.
b) Considerando el resto de la superficie de la Unidad de Gestin
Urbanstica, se dimensionan los distintos mbitos sobre los cuales el Plan
Especfico ha previsto una zonificacin en particular; ello, porque cada
zona o nivel de zona cuenta con un ndice de edificabilidad propio (que
debe ser asignado por el Plan Especfico).
c) Seguidamente, se establece la edificabilidad de cada una de las zonas
o, ms en particular, nivel de zona; siendo sta el resultado de multiplicar
la superficie de cada una de ellas por el ndice de edificabilidad
correspondiente.
d) Finalmente, los resultados o cantidades de edificabilidad en metros
cuadrados de techo de cada nivel de zona, se hacen una sola a travs
de una suma.
201

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

4. Apartando el resultado global de edificabilidad, se procede a ponderar las


cantidades de edificabilidad por cada una de las zonas, en funcin de los
coeficientes de homogeneizacin o ponderacin previamente fijados por el Plan
Especfico para cada una de ellas. Dicha ponderacin no es sino resultado de
multiplicar la edificabilidad por el coeficiente respectivo, dando lugar, de este
modo, a la fijacin de las unidades de aprovechamiento (UA) por cada zona.
Los coeficientes giran en torno al uso caracterstico de la Unidad de Gestin
Urbanstica (uso predominante) al cual se le asigna el coeficiente 1.00. Al resto de
usos puede asignrseles coeficientes ms altos o ms bajos, dependiendo de su
valor, cuya representacin abstracta est dada, precisamente, por las unidades de
aprovechamiento. La determinacin del total de unidades de aprovechamiento
con que cuenta la Unidad de Gestin Urbanstica, se realiza con la suma de las
edificabilidades parciales de cada zona.
El total de las unidades de aprovechamiento urbanstico de cada nivel de zona, y
de la Unidad de Actuacin Urbanstica, vienen a constituir lo que se conoce como
aprovechamiento urbanstico objetivo.
5. A continuacin, debe hallarse el aprovechamiento urbanstico subjetivo o
patrimonializable (susceptible de apropiacin) en cada una de las zonas. Para
ello, se deduce el 10% del aprovechamiento objetivo de cada una de ellas. La
suma de los resultados parciales da lugar al aprovechamiento urbanstico
subjetivo total (de la Unidad de Gestin Urbanstica).
5. Acto seguido, se determina el aprovechamiento tipo. Se traduce en el
establecimiento del nmero de unidades de aprovechamiento por unidad de
superficie. Para el efecto, se divide el total de unidades de aprovechamiento
subjetivo con que cuenta la Unidad de Gestin Urbanstica, entre la superficie
total de la misma, incluido el rea dispuesta para los fines indicados en el tem
3.a.
6. Establecido el aprovechamiento tipo, es factible determinar el aprovechamiento
urbanstico para cada una de las zonas. Para ello, se multiplica dicho
aprovechamiento tipo por la extensin superficial de cada una de las zonas,
202

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

UPC

dando lugar a un determinado nmero de unidades de aprovechamiento


urbanstico.
7. Seguidamente se calcula la edificabilidad para cada una de las zonas. Para
ello, se divide el nmero de unidades de aprovechamiento urbanstico de la zona
entre el coeficiente de ponderacin correspondiente. As, de este modo, se
obtiene la cantidad de metros cuadrados de techo que se puede edificar sobre
cada una de las zonas.
8. Luego se determina la cantidad de suelo que requiere cada una de las zonas.
Se obtiene dividiendo la edificabilidad de cada una de ellas (metros cuadrados de
techo), entre en coeficiente de edificabilidad correspondiente, lo que dar lugar al
establecimiento de una determinada cantidad de suelo (metros cuadrados).
9. Ahora bien, con relacin a la adjudicacin del suelo resultante a los propietarios
aportantes del originario, lo que debe realizarse es distribuir entre ellos el total de
las unidades de aprovechamiento urbanstico subjetivo, en funcin de sus
derechos, representados por los coeficientes de participacin respectivos, los
cuales fueron establecidos inicialmente. Hasta ah se llega. La determinacin de
la superficie de suelo, estar condicionada al uso (nivel de zonificacin) y su
correspondiente ndice de edificabilidad; aspectos que ya seran materia del
proyecto de reparcelacin especfico.
El proceso planteado se puede visualizar en el Anexo 4 (en Excel), el mismo que
forma parte del presente trabajo. En l se propone un ejemplo, con datos
hipotticos. Constituira una especie de plantilla base para clculos anlogos.
No obstante lo indicado con relacin a la determinacin de la extensin de suelo
que corresponde a cada propietario, adicionalmente, se propone una tabla (Hoja 2
del Anexo 4) que conduce a establecer la extensin superficial que
correspondera a cada propietario en el supuesto de que en el proyecto se opte
por asignar slo un uso a cada uno de ellos.

203

CAPTULO IX
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
IX.1 Conclusiones
Habindose estudiado el referente de la tcnica de reparcelacin instaurada en
Espaa y, adems, los rasgos caractersticos, los alcances y las limitaciones que
configuran el reajuste de suelos, se concluye en lo siguiente:
a. Tanto la reparcelacin, como el reajuste de suelos, en esencia en el sentido
de que ambos suponen la agrupacin o acumulacin de terrenos varios, para
luego subdividirlos con arreglo al Plan, mantienen similitud; claro est, con
marcadas diferencias. La reparcelacin constituye una tcnica que ha sido
desarrollada y aplicada durante muchas dcadas, encontrndose debidamente
implementada; mientras que el reajuste de suelos no cuenta con mayor desarrollo
ni aplicacin; requiere del establecimiento de mecanismos que lo dinamicen.
b. Los rasgos ms importantes de la tcnica de reparcelacin, derivan de sus dos
propsitos bsicos, cuales son, la bsqueda de equidad a travs de la distribucin
equitativa de beneficios y cargas derivadas de la ordenacin un quehacer con
connotacin jurdico-econmica, y la regularizacin fsica de las fincas
aspecto de ndole tpicamente urbanstico; si bien, el ltimo de los sealados
204

se encuentra adscrito, como un objetivo intermedio, al reajuste de suelos; mas


este mecanismo, por otro lado, ha soslayado o, por decir lo menos, ha remitido a
un segundo plano, la bsqueda de equidad en la obra urbanizadora. En tal
sentido, es propicio establecer mecanismos y/o medios que impregnen de
equidad al reajuste de suelos.
c. En el caso de la reparcelacin, la equidistribucin adquiere plenitud al
conjugarse con el aprovechamiento medio/tipo aunque relativa si se tiene en
cuenta que slo opera sobre un mbito determinado, por lo que resulta
oportuna la propuesta de un instrumento de gestin urbanstica anlogo que
complemente los todava limitados alcances del reajuste de suelos. Precisamente,
como parte del presente trabajo se ha diseado un instrumento afn, ideado sobre
la base del aprovechamiento medio/tipo (Anexo 2).
d. En el contexto de la prctica reparcelatoria, y desde cuando fue instituida, se
han venido desarrollando una serie de criterios, los cuales han afianzado su
aplicacin. Gran parte de ellos constituyen una especie de comn denominador
en los distintos dispositivos dados sobre la materia; en cuya virtud, y
considerando la pertinencia de su traslacin, se han propuesto que algunos de
ellos sean incorporados en la regulacin que rige el reajuste de suelos.
e. En los hechos, en Per, y particularmente en Huancayo, los Planes Urbanos
han configurado o tienden a configurar, el contenido del derecho de
propiedad (urbana), al fijar el potencial constructivo de cada unidad predial;
dotndolo, simultneamente, con un determinado contenido econmico. En tal
sentido, aun cuando se seala que en el contexto indicado, el ius aedificandi no
es sino prolongacin del derecho de propiedad del suelo, como una cuestin real
que se desprende de la dimensin normativa del Plan, puede aseverarse que esto
no es as del todo.. El Plan constituye un instrumento tcnico y normativo que
establece los lmites o confines del derecho de propiedad (urbana), y, dicho sea
de paso, sin indemnizacin alguna cuando se edifica en mrito a una licencia de
construccin, la cual otorga un determinado potencial constructivo alto, medio o
bajo de conformidad con la zonificacin. Este escenario es aparente para

205

dinamizar el reajuste de suelos, en conjuncin con otros instrumentos, como el


propuesto.
f. En el contexto peruano se has establecido algunos instrumentos conexos al
reajuste de suelos, los cuales, a entender nuestro derivan de otros similares
instituidos en Espaa; claro est, salvando distancias. Se trata del Plan
Especfico, una suerte de Plan Parcial y; de la Unidad de Gestin Urbanstica que
vendra a constituir una especie de Unidad de Actuacin Urbanstica. En opinin
nuestra, se trata de dos instrumentos bsicos a nivel de planificacin y gestin,
respectivamente, que, de uno u otro modo, coadyuvan a la dinmica del
reajuste de suelos.
IX.2 Recomendaciones
En el marco de la anhelada implementacin del reajuste de suelos, cabe la
necesidad de realizar algunas precisiones en va de recomendacin: La primera,
que dicho accionar debe ser gradual y permanentemente acompaada de la
oportuna sensibilizacin a la ciudadana. Bien se sabe, que ya constituye una
especie de tradicin en el contexto peruano, el apego del hombre a la tierra. El
inculcar cultura urbanstica en vital en este quehacer.
La segunda, es de vital importancia la generacin de incentivos a quienes opten
por incorporarse a la mancomunidad para el desarrollo integrado del suelo. Bien
podra tratarse de apoyo tcnico en la elaboracin de los proyectos de reajuste de
suelos, simplificacin y agilizacin de los procedimientos, reduccin de tasas
administrativas, entre otros.

206

BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS
Agencia Estatal Boletn Oficial del Estado. http://www.boe.es/buscar/
Angosto Sez, Jos (1997). El ius aedificandi y el derecho de propiedad sobre
suelo urbano. Espaa: Universidad de Murcia, Servicio de publicaciones.
Climent, S. V. (2004). Estructura social de Espaa y Catalua. Barcelona:
Publicacions i Edicions de la Universitat de Barcelona.
Esteban, Juli. (1988). Elementos de ordenacin urbana. Barcelona: Edicions de la
Universitat Politcnica de Catalunya.
Espinoza Soriano, Waldemar (1973). Enciclopedia Departamental del Junn.
Primera edicin. Per, Huancayo: Editorial San Fernando.
Fernndez, T. R. (2008). Manual de Derecho Urbanstico. Madrid: La Ley - El
Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados.
Fernndez, Toms-Ramn, et al (2008). El nuevo rgimen jurdico del suelo.
Espaa: IUSTEL.
Garca-Bellido, J. (2005). Propuesta para la configuracin de una teora general
de la gestin urbanstica. Geo Critica/Scripta Nova, Revista Electrnica de
Geografia y Ciencias Sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, Vol. IX,
num. 196. http://www.ub.es/sn/sn-196.htm.
207

Garca Gmez de Mercado, F. (2005). La distribucin equitativa de beneficios y


cargas: examen particular del suelo urbano no consolidado. En: Revista Jurdica
de Castilla y Len, N6. Junta de Catilla y Len (Eds.).
Garca Rubio, Fernando (2007). Problemas actuales del Derecho Urbanstico.
Espaa: Editorial DYKINSON S.L.
Hosta, Lluis (1997). Manual para la ejecucin del planeamiento en la
compensacin y la cooperacin. Volumen I: El marco terico y el proyecto de
compensacin y de reparcelacin. San Cugat del Valls: SCUVIT, S.L.
Lpez Ramn, F. (2007). Introduccin al Derecho Urbanstico. Madrid: Marcial
Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A.
Lpez Ramn, Fernando (2007). Introduccin al derecho Urbanstico. Segunda
edicin. Espaa: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A.
Lora Tamayo, Vallv (2002). Urbanismo de obra pblica y derecho a urbanizar.
Anlisis comparado desde las aportaciones de G.E. Haussmann y la doctrina de
Ildefonso Cerd. Espaa: Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A.
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (2006). Plan Nacional de
Desarrollo Urbano Per: Territorio para todos, Lineamientos de Poltica 2006 2015. Lima.
Municipalidad Provincial de Huancayo (2006). Plan de Desarrollo Urbano de
Huancayo. Huancayo.
Olarte Rincn, Lalo Enrique. Revocatoria directa de licencias urbansticas.
http://es.calameo.com/read/00013709870a800f8110d.
Pujadas, R. y Font, J. (1998). Ordenacin y planificacin territorial. Madrid:
Editorial Sntesis, S.A.
Salom Parets, Aina (2011). Las limitaciones al crecimiento poblacional y espacial
establecidas por la normativa territorial y urbanstica. Espaa: Instituto Nacional
de Administracin Pblica.

208

Smolka, Martim y Mullahy, Laura (Editores) (2000). Perspectivas urbanas. Temas


crticos en polticas de suelo en Amrica Latina. Estados Unidos: Lincoln Institute
of Land Policy.
Varallanos, Jos (1944). Huancayo: Sntesis de su historia. Per, Huancayo:
Editora Librera Llaque.

209

ANEXOS
Anexo 1: Plano: La estructura predial de la periferia de la ciudad
Anexo 2: Plano: La estructura vial de la zona perifrica de la ciudad de Huancayo
Anexo 3: Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano
(Decreto Supremo N 004-2011-VIVIENDA).
Anexo 4: Propuesta de clculo del aprovechamiento medio/tipo (Archivo adjunto
en Excel).

210

ANEXO 1

211

ANEXO 2

212

ANEXO 3
El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

Que, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano - PER:


Territorio para Todos, Lineamientos de Poltica 2006 - 2015,

CONSIDERANDO:
Que, el artculo 16 de la Ley de Radio y Televisin

Ley N 28278, concordado con el artculo 40 de su


Reglamento,

aprobado

444819

mediante

Decreto

Supremo

N 005-2005-MTC, dispone que las autorizaciones del


servicio de radiodifusin se otorgan mediante concurso
pblico cuando la cantidad de frecuencias o canales

disponibles en una banda y localidad es menor al nmero


de solicitudes admitidas;

Que, mediante Informe N 2402-2011-MTC/28 se da


cuenta que en la localidad de SAN IGNACIO-SAN JOSE
DE LOURDES del departamento de Cajamarca del servicio

de radiodifusin sonora en FM, el nmero de solicitudes


admitidas es superior al de frecuencias disponibles, razn

por la cual las respectivas autorizaciones para prestar


servicios de radiodifusin debern otorgarse por concurso
pblico;

Que, el artculo 41 del Reglamento de la Ley de Radio


y Televisin, establece que configurada la situacin prevista

en el artculo 40 del mismo cuerpo legal, se expedir la


resolucin directoral sealando que las autorizaciones
de la respectiva banda de frecuencias y localidad sern

otorgadas por concurso pblico;

aprobado por Decreto Supremo N 018-2006-VIVIENDA,


establece entre sus objetivos especficos de la Gestin
Urbana-Territorial, incorporar la Zonificacin Ecolgica
y Econmica en la planificacin de la gestin urbana -

territorial, fortalecer la institucionalidad de los gobiernos


regionales y locales, los mecanismos e instrumentos
de gestin urbano - territorial necesaria en los aspectos

econmico financiero, normativos, tcnico, organizativo


participativo y de informacin permanente, tanto en las
metrpolis nacionales, ciudades intermedias, ciudades
menores y asentamientos rurales, como base para el

desarrollo sostenible del territorio; y desarrollar programas


de fortalecimiento de los gobiernos locales, incluyendo
capacitacin, asistencia y asesora tcnica en los temas
de planificacin y gestin del desarrollo urbano territorial y

la correspondiente programacin de inversiones;


Que, a nivel nacional el territorio presenta un patrn de
ocupacin del suelo, mayoritariamente informal, extendiendo

desordenadamente las ciudades, con problemas de carencia


de infraestructura y servicios, derivados de la ausencia de
una adecuada planificacin concertada con los agentes que
intervienen en dicho proceso, as como de una visin integral

De conformidad con lo dispuesto por la Ley de Radio y

del conjunto de circunscripciones territoriales en los cuales se


encuentra dividido el pas;

Organizacin y Funciones del Ministerio de Transportes y

Gobiernos Locales para aprobar sus respectivos Planes

Televisin Ley N 28278, su Reglamento, aprobado por


Decreto Supremo N 005-2005-MTC, y el Reglamento de
Comunicaciones, aprobado por Decreto Supremo N 0212007-MTC;

Que, sin perjuicio de la autonoma de la que gozan los


Urbanos

de

de alcance

SE RESUELVE:

Acondicionamiento

Territorial,

Desarrollo

Urbano, Urbano Distrital y Especfico, entre otros, es


conveniente establecer lineamientos tcnicos y expeditivos
nacional,

que permitan

la elaboracin

aprobacin de los Planes, garantizando la participacin

Artculo nico.- Declarar que las autorizaciones para


la prestacin del servicio de radiodifusin sonora en FM en
la localidad de SAN IGNACIO-SAN JOSE DE LOURDES
del departamento de Cajamarca sern otorgadas mediante
concurso pblico.

democrtica de los vecinos e instituciones de la sociedad

civil, as como de los organismos del Gobierno Nacional,


Regional y Local;

En ese sentido resulta necesario aprobar el Reglamento


de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano;

De conformidad con lo establecido en el numeral 8 del

Regstrese, comunquese y publquese.

artculo 118 de la Constitucin Poltica del Per, la Ley

MANUEL CIPRIANO PIRGO


Director General de Autorizaciones

27792, Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de

N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, la Ley N


Vivienda, Construccin y Saneamiento, y su Reglamento,
aprobado por Decreto Supremo N 002-2002-VIVIENDA;

en Telecomunicaciones

DECRETA:

653916-1

Artculo

VIVIENDA
Aprueban
el
Reglamento
Acondicionamiento
Territorial
Desarrollo Urbano

1.-

Aprobacin del

Reglamento de

Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano

Aprubese

de
y

DECRETO SUPREMO
N 004-2011-VIVIENDA

el

Reglamento

de

Acondicionamiento

Territorial y Desarrollo Urbano, el cual consta de Dieciocho

Captulos, sesenta y seis (66) artculos, siete (7) Disposiciones


Complementarias

Finales,

Complementarias

Transitorias,

tres

(3)

una

Disposiciones

(1)

Disposicin

Complementaria Derogatoria y dos (02) Anexos.

Artculo 2.- Derogatoria


Derguese
VIVIENDA.

el

Decreto

Supremo

027-2003-

EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA;
CONSIDERANDO:

Artculo 3.- Refrendo


El presente Decreto Supremo ser refrendado por el

Ministro de Vivienda, Construccin y Saneamiento.


Que, la Ley N 27792, Ley de Organizacin y Funciones
del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento,
establece que el Ministerio es el organismo rector del
Sector Vivienda, Construccin y Saneamiento, y tiene

competencia, entre otros, para disear, normar y ejecutar


la poltica nacional de acciones del Sector en materia de
vivienda, urbanismo, construccin y saneamiento, as como
ejercer las competencias compartidas con los gobiernos
regionales y locales, en materia de urbanismo, desarrollo
urbano y saneamiento urbano;
Que, los Gobiernos Locales son rganos de
gobierno que gozan de autonoma poltica, econmica
y administrativa en los asuntos de su competencia, con

sujecin al ordenamiento jurdico, conforme a lo establecido


en el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N 27972,
Ley Orgnica de Municipalidades;
Que, los Gobiernos Locales asumen las competencias
y ejercen funciones especficas, como es la Organizacin
del Espacio Fsico y Usos del Suelo en sus respectivas

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diecisis


das del mes de junio del ao dos mil once.
ALAN GARCA PREZ
Presidente Constitucional de la Repblica
JUAN SARMIENTO SOTO
Ministro de Vivienda, Construccin y Saneamiento

REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO
TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO
CAPTULO I
GENERALIDADES

jurisdicciones, la cual comprende el acondicionamiento

Artculo 1.- Objeto


El presente Reglamento constituye el marco normativo

territorial, segn lo establecido en el numeral 1.5 del

para los procedimientos tcnicos y administrativos que

artculo 73 de la Ley N 27972;

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

deben seguir las municipalidades a nivel nacional, en el


ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento

y gestin del suelo, acondicionamiento territorial y


desarrollo urbano y rural; a fin de garantizar:
1) La ocupacin racional y sostenible del territorio.

2) La reduccin de la vulnerabilidad ante desastres,


prevencin y atencin oportuna de los riesgos y
contingencias fsico-ambientales.
3) La armona entre el ejercicio

del derecho de

propiedad y el inters publico.


4) La coordinacin de los diferentes niveles de gobierno
nacional, regional y local para facilitar la participacin del
sector privado en la gestin pblica local.

5) La distribucin equitativa de los beneficios y cargas


que se deriven del uso del suelo.
6) La seguridad y estabilidad jurdica para la inversin

inmobiliaria.
7) La eficiente dotacin de servicios a la poblacin.

444820

6) La organizacin fsico-espacial de las actividades


econmicas, sociales y poltico administrativas.
7) Plan de Desarrollo Rural en el mbito provincial.

8) La identificacin de las reas de proteccin ambiental,


ecolgica y reas de riesgo para la seguridad fsica
afectadas por fenmenos de origen natural o generados
por el hombre, as como la determinacin de las medidas

especiales de proteccin, conservacin, prevencin y


reduccin de impactos negativos.
9) El programa de inversiones y las oportunidades
de negocios, para la atencin de requerimientos para el

desarrollo de los elementos constitutivos del territorio


provincial.
10) Los mecanismos de gestin territorial de las
determinaciones adoptadas en el Plan deAcondicionamiento

Territorial.
11) Los mecanismos de seguimiento y evaluacin de los
resultados de la ejecucin del Plan de Acondicionamiento

Territorial.

Artculo 2.- Funcin planificadora

Corresponde a las municipalidades planificar


el desarrollo integral de sus circunscripciones, en
concordancia con los planes y las polticas nacionales,
sectoriales y regionales, promoviendo las inversiones

as como la participacin de la ciudadana, conforme al


presente Reglamento.

Artculo 5.- Marco aplicable


acondicionamiento territorial

a los planes

de

Las propuestas contenidas en los planes de


acondicionamiento territorial se enmarcan en el Plan de
Desarrollo Regional Concertado y dems instrumentos de
desarrollo territorial nacional y regional; y a su vez articulados

y concordados con los Planes de Acondicionamiento


Territorial de las provincias colindantes.

Artculo 3.- Aprobacin de planes

Las municipalidades, en materia de acondicionamiento


territorial

y desarrollo

urbano y rural, aprobarn

los

CAPTULO III

DEL PLAN DE DESARROLLO METROPOLITANO

siguientes instrumentos:
Artculo 6.- Definicin y caractersticas del Plan de
3.1 Planes urbanos (PU), que comprenden:
1) Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT)

Desarrollo Metropolitano
6.1 El Plan de Desarrollo Metropolitano es el instrumento

2) Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM)

tcnico-normativo que orienta la gestin territorial y el

3) Plan de Desarrollo Urbano (PDU)

desarrollo urbano de las reas metropolitanas, conformadas

4) Plan Urbano Distrital (PUD)

por jurisdicciones distritales, cuyas interrelaciones forman

5) Esquema de Ordenamiento Urbano (EU)

una continuidad

fsica, social y econmica,

con una

poblacin total mayor a 500,000 habitantes.


3.2 Plan Especfico (PE)

3.3 Planeamiento Integral (PI)

6.2 El Plan de Desarrollo Metropolitano forma parte


del componente fsico-espacial del Plan Provincial de

Desarrollo Concertado. En caso que el rea metropolitana


CAPTULO II

involucre ms de una provincia, el Plan de Desarrollo

DEL PLAN DE ACONDICIONAMIENTO

Metropolitano se constituye tambin en el componente

TERRITORIAL

fsico-espacial de los Planes Provinciales de Desarrollo

Concertado respectivos.
Artculo 4.- Definicin y caractersticas del Plan de
Acondicionamiento Territorial

Artculo 7.-

Objeto

del

Plan

de

Desarrollo

Metropolitano

El Plan de Desarrollo Metropolitano tiene como

4.1 El Plan de Acondicionamiento Territorial es el


instrumento tcnico- normativo de planificacin fsica

objeto mejorar las condiciones de vida de la poblacin,

integral en el mbito provincial que orienta y regula la

incrementar

organizacin fsico-espacial de las actividades humanas

en cuanto a la distribucin, jerarqua, roles y funciones

potencialidades sociales o naturales, elevar los niveles


de productividad de los bienes y servicios con la insercin

de los centros poblados en los mbitos urbano y rural; la

en los flujos econmicos nacionales e internacionales,

conservacin y proteccin del recurso y patrimonio natural


y cultural; el desarrollo de la inversin pblica y privada
en los mbitos urbano y rural del territorio provincial; y,
la ocupacin y uso planificado del territorio, para lograr
el mejoramiento de los niveles y calidad de vida de
la poblacin urbana y rural, bajo el enfoque territorial
prospectivo, competitivo y de sostenibilidad.
4.2 La Zonificacin Ecolgica y Econmica, entre

en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial


Regional, estableciendo:

otros estudios, contribuye a la formulacin del Plan de


Acondicionamiento Territorial.
4.3 El Plan de Acondicionamiento Territorial constituye
el componente fsico-espacial del Plan Provincial de
Desarrollo Concertado, estableciendo:

1) El modelo fsico-espacial para el desarrollo territorial


en base a la visin provincial de desarrollo a largo plazo.
2) El marco de referencia para la formulacin y ejecucin
de las polticas de desarrollo territorial en materias de
competencia municipal.
3) Las estrategias de desarrollo territorial y lineamientos
para los planes de desarrollo urbano, a fin de garantizar
una adecuada coordinacin y articulacin de acciones.
4) La poltica general de uso y ocupacin sostenible del

suelo provincial.
5) El Sistema Urbano Provincial, a fin de definir los
roles y funciones de los centros poblados que conforman
el territorio provincial.

diversificar

el

aprovechamiento

de

1) El marco de referencia comn, que contribuya a

fortalecer y mejorar la eficacia de las acciones territoriales


y urbanas de las municipalidades que conforman el rea
metropolitana.
2) La visin de desarrollo expresada en el modelo de
desarrollo urbano del rea metropolitana, que contiene la
organizacin fsico-espacial y la definicin de las clases
de suelo.
3) Lineamientos de poltica, estrategias, objetivos y
metas del desarrollo.
4) Estructuracin del rea Metropolitana compuesta por
la identificacin de reas homogneas y por la clasificacin
de suelo, de acuerdo al captulo VII del presente reglamento,

para orientar las reas para intervenciones urbansticas.


5) El Sistema
metropolitana.

Vial

de

transporte

del

rea

6) reas de proteccin, conservacin, prevencin y


reduccin de riesgos, o recuperacin y defensa del medio
ambiente.
7) La delimitacin de reas que requieran de Planes de
Desarrollo Urbano, Esquemas de Ordenamiento Urbano
y/o Planes Especficos. Dicha delimitacin de reas puede

comprender el mbito de ms de un distrito.


8) Los programas, proyectos y acciones sectoriales.

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

9) Los mecanismos de gestin municipal conjunta entre

444821

8) La delimitacin de reas que requieran de Planes

los Gobiernos Locales del rea metropolitana.


10) Los mecanismos de seguimiento y evaluacin

Especficos.
9) Los

de los resultados de la ejecucin del Plan de Desarrollo


Metropolitano, en forma coordinada por los Gobiernos

saneamiento, ambiental y de infraestructura de servicios


bsicos.

Locales del rea Metropolitana.

10) La preservacin de las reas e inmuebles de valor


histrico monumental;

Artculo 8.- mbito de aplicacin del Plan de


Desarrollo Metropolitano
El Plan de Desarrollo

Metropolitano

es aplicable,

de acuerdo al Reglamento de la Ley de Demarcacin y


Organizacin Territorial, a las ciudades o conglomerados
urbanos con ms de 500,000 habitantes. Se podr adoptar
el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal,

para la aprobacin, gestin, seguimiento y evaluacin del


Plan de Desarrollo Metropolitano. Las Municipalidades
Distritales de las reas metropolitanas desarrollarn el
correspondiente Plan Urbano Distrital.
Artculo 9.- rea excluida de contar con Plan de
Acondicionamiento Territorial

En el caso del rea Metropolitana conformada por


los mbitos jurisdiccionales de la Provincia de Lima y
de la Provincia Constitucional del Callao, no se requiere
de Plan de Acondicionamiento Territorial, slo le

corresponde el Plan de Desarrollo Metropolitano, al cual


se incorpora los contenidos que correspondan a un Plan
de Acondicionamiento Territorial, de ser necesario. Este

Plan debe ser formulado y aprobado por la Municipalidad

requerimientos

actuales

futuros

de

11) La identificacin de reas de proteccin,


conservacin, prevencin y reduccin de riesgos, o
recuperacin y defensa del medio ambiente.
12) La programacin de acciones para la proteccin y

conservacin ambiental y la de mitigacin de desastres.


13) El Programa de Inversiones Urbanas y la
identificacin de las oportunidades de negocios, a fin
de promover las inversiones y alcanzar el modelo de

desarrollo urbano previsto en el Plan.


14) Los mecanismos de gestin urbana respecto de
las determinaciones adoptadas en el Plan de Desarrollo

Urbano.
15) Los mecanismos de seguimiento y evaluacin
de los resultados de la ejecucin del Plan de Desarrollo
Urbano.

Artculo

12.-

Entidades

responsables

de

la

formulacin, aprobacin y ejecucin de acciones del


Plan de Desarrollo Urbano

Corresponde a las Municipalidades Provinciales la


formulacin, aprobacin y ejecucin de las acciones del Plan
de Desarrollo Urbano. Las Municipalidades Distritales elaboran

Metropolitana de Lima y por la Municipalidad Provincial del


Callao, para lo cual podrn conformar la Mancomunidad

el Plan Urbano Distrital y ejercen el control del cumplimiento

Municipal Metropolitana, que incluya a las municipalidades

Municipalidades Provinciales ejercen este control en el mbito

distritales respectivas.

del Cercado. La sociedad civil participa en todo el proceso de

del Plan de Desarrollo Urbano, dentro de su jurisdiccin. Las


acuerdo a los mecanismos sealados en la Ley N 27972, Ley

CAPTULO IV

Orgnica de Municipalidades, y la Ley N 26300, Ley de los

DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO

Derechos de Participacin y Control Ciudadanos.

Artculo 10.- Definicin y caractersticas del Plan de

CAPTULO V

DEL PLAN URBANO DISTRITAL

Desarrollo Urbano
10.1 El Plan de Desarrollo Urbano es el instrumento

tcnico-normativo que orienta el desarrollo urbano de

Artculo 13.- Definicin de Plan Urbano Distrital


El Plan Urbano Distrital es el instrumento tcnico-

las ciudades o conglomerados urbanos con poblacin


entre 20,001 y 500,000 habitantes, y/o ciudades

normativo mediante el cual se desarrollan disposiciones

capitales de provincia, en concordancia con el Plan de

reas Metropolitanas o a reas conurbadas.

del PDM y del PDU, en los distritos que pertenecen a

Acondicionamiento Territorial y/o el Plan de Desarrollo

Metropolitano de ser aplicable.


10.2 En el caso que estas ciudades

conformen

conurbaciones o conglomerados urbanos, el Plan de


Desarrollo Urbano debe comprender la totalidad del rea

Artculo 14.- Contenido del Plan Urbano Distrital


El Plan Urbano Distrital debe considerar los siguientes

aspectos:

involucrada, aun cuando sta corresponda a ms de


una jurisdiccin municipal. En este caso podr adoptar

1) La compatibilidad del ndice de Usos para ubicacin

el mecanismo asociativo de la Mancomunidad Municipal

de actividades urbanas en las zonas residenciales,

para la aprobacin, gestin, seguimiento y evaluacin del

comerciales e industriales del distrito.

Plan de Desarrollo Urbano.


10.3 El Plan de Desarrollo Urbano forma parte del

2) Los retiros de las edificaciones.

componente fsico-espacial del Plan Provincial y/o Distrital

de Desarrollo Concertado, segn corresponda.


Artculo 11.- Contenido del Plan de Desarrollo
Urbano

3)

La

dotacin

de

estacionamientos

en

zonas

comerciales y residenciales.
4) Las disposiciones relativas al ornato y mobiliario

urbano.
5) Identificacin de las reas pblicas aptas para la
inversin privada.

El Plan de Desarrollo Urbano establece, lo siguiente:


Artculo 15.- Entidades responsables para la
1) El modelo de desarrollo urbano del mbito de
Intervencin del plan que contribuya a fortalecer y mejorar
los niveles de eficacia de las acciones territoriales y
urbanas de las municipalidades que la conforman.
2) Lineamientos de poltica y estrategias de desarrollo
urbano.
3) La Clasificacin del Suelo, para orientar las
intervenciones urbansticas.
4) La zonificacin de usos del suelo urbano y de su
rea circundante, as como su normativa.
5) El plan vial y de transporte y su normativa
respectiva.
6) La sectorizacin urbana y la determinacin del nivel
de servicio, la localizacin y dimensionamiento de los

equipamientos de educacin, salud, seguridad, recreacin,


otros usos y otros servicios complementarios, acorde con
los requerimientos actuales y futuros de la poblacin.

formulacin y aprobacin del Plan Urbano Distrital


Corresponde
a las Municipalidades Distritales
formulacin y aprobacin de su Plan Urbano Distrital.

la

CAPTULO VI
DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO URBANO

Artculo 16.- Definicin y caractersticas del


Esquema de Ordenamiento Urbano
16.1 El Esquema de Ordenamiento Urbano es el
instrumento tcnico-normativo, para promover y orientar
el desarrollo urbano de los centros poblados entre
2,501 y 20,000 habitantes, en concordancia al Plan
de Acondicionamiento Territorial, el Plan de Desarrollo
Metropolitano o el Plan de Desarrollo Urbano, segn

7) La proyeccin de la demanda de nuevas unidades


de vivienda para determinar las reas de expansin

corresponda, estableciendo las condiciones bsicas de


desarrollo, incluyendo las reas de expansin urbana.
16.2 El Esquema de Ordenamiento Urbano forma

urbana y/o programas de densificacin, de acuerdo a las

parte del componente fsico-espacial del Plan Distrital de

condiciones y caractersticas existentes.

Desarrollo Concertado.

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

Artculo

17.-

NORMAS LEGALES

Contenido

del

Esquema

de

Ordenamiento Urbano
El Esquema de Ordenamiento Urbano establece:

444822

cambio de zonificacin de la zona o rea a intervenir, a


Zona de Reglamentacin Especial-ZRE. Estas solicitudes

sern atendidas despus de transcurridos dos (02) aos


de haberse aprobado el PDM y PDU.

1) El esquema de zonificacin y vas, incluyendo las


Artculo 21.- Contenido del Plan Especfico

reas de expansin urbana.

2) Ubicacin de las amenazas y mapa de riesgos para


la mitigacin y prevencin de desastres y definicin de
reas de proteccin, prevencin y reduccin de riesgos;
as como para la recuperacin, conservacin y defensa de

medio ambiente.
3) Localizacin y dimensionamiento del equipamiento
de recreacin, salud, educacin y otros usos.
4) Programa de Inversiones urbanas e identificacin de

oportunidades de negocios.

El Plan Especfico debe considerar, por lo menos, los


siguientes aspectos:
1) La delimitacin y caractersticas del rea.

2) Los objetivos del Plan respecto de:


2.a) La optimizacin del uso del suelo y de la propiedad
predial; y,

2.b) La dotacin, ampliacin o mejoramiento de los


espacios y servicios pblicos, as como la calidad del
entorno.

Artculo 18.- Entidades responsables


Corresponde
a las Municipalidades

ejecutar las acciones de promocin y control dirigidas al

2.c) Zonificacin y Vas, mostrando su integracin a las


zonas de usos de suelo y el plan vial de su entorno.

cumplimiento del Esquema de Ordenamiento Urbano


dentro del mbito de Intervencin del Plan Distrital de

2.d) Delimitacin de Unidades de Gestin Urbanstica.


2.e) Las etapas de desarrollo del Plan, los proyectos de

Desarrollo Concertado.
Las Municipalidades

Provinciales

Distritales

fiscalizan

el

ejecucin y su financiamiento.
2.f) Constancia de la consulta pblica vecinal a los
propietarios de los predios que conforman el mbito
del Plan Especfico, as como a los propietarios de los

cumplimiento de las normas en el mbito provincial.

CAPTULO VII
DEL PLAN ESPECFICO

inmuebles vecinos, en los casos no previstos en el PDM


y/o PDU. Se consideran inmuebles vecinos aquellos que
comparten el frente de manzana del rea materia de la

Artculo 19.- Definicin y caractersticas del Plan

solicitud. Tratndose de inmuebles que comparten la misma

va local, se consideran como inmuebles vecinos aquellos

Especfico

que estn ubicados en ambos frentes de manzana.

19.1 El Plan Especfico es el instrumento tcniconormativo cuyo objetivo es complementar la planificacin

Artculo 22.- Del reajuste de suelos

urbana de las localidades, facilitando la actuacin u

El Reajuste de Suelos es un mecanismo de gestin

operacin urbanstica, en un rea urbana o de expansin

de suelo para el desarrollo urbano, en reas de expansin

urbana, cuyas dimensiones y condiciones, ameriten un

urbana. Consiste en la acumulacin de parcelas rsticas

tratamiento integral especial:

de distintos propietarios, previo acuerdo de los mismos,

conformando una forma de organizacin con personera


1. Por su calidad histrica, monumental, cultural o

jurdica, para luego proceder al proceso de habilitacin

arquitectnica, zonas de valor paisajstico natural, de

urbana mediante la subdivisin del suelo en lotes urbanos


y la ejecucin de obras de accesibilidad, de distribucin de

inters turstico o de conservacin;

2. Por ser reas de recuperacin, proteccin o de


conservacin de reas naturales, zonas urbanas con
niveles de riesgo medio o alto; y/o

agua y recoleccin de desage, de distribucin de energa

e iluminacin pblica.
Es aplicable, en casos de parcelas rsticas cuyas

3. Para optimizar el uso de las mismas, y generar los

formas o dimensiones individuales dificultan la dotacin

estmulos a los propietarios e inversionistas para facilitar

fsica de las reas de aporte, la incorporacin de las obras

los procesos de desarrollo urbanstico.

de carcter provincial o la subdivisin de lotes, entre otros,


en los proyectos de habilitacin urbana por iniciativa de un

19.2 El Plan Especfico se desarrolla en aquellas

solo propietario.

reas identificadas y delimitadas en el Plan de Desarrollo

Este mecanismo es aplicable en las Unidades de

Metropolitano y/o Plan de Desarrollo Urbano, como

Gestin Urbanstica de acuerdo a lo sealado en los

Zonas

artculos 54 al 59 del presente Reglamento.

de

Reglamentacin

Especial,

fin

de

ser

intervenidas mediante acciones de reajuste de suelos, de


reurbanizacin, de renovacin urbana, entre otras, a travs

de las Unidades de Gestin Urbanstica.


19.3 Los proyectos de renovacin urbana de predios

CAPTULO VIII
DEL PLANEAMIENTO INTEGRAL

tugurizados localizados dentro de las reas destinadas

para Planes Especficos, se rigen por lo sealado en

Artculo 23.- Concepto, contenido y forma de

la Ley N 29415, Ley de Saneamiento Fsico-Legal de


Predios Tugurizados con Fines de Renovacin Urbana
y el Decreto Legislativo N 696 Ley de Promocin a la

aprobacin

Inversin Privada en Acciones de Renovacin Urbana, y


sus respectivos Reglamentos.

23.1 El Planeamiento

Integral

es un instrumento

20.1 Para el establecimiento de las reas destinadas

tcnico-normativo mediante el cual se complementan


lo dispuesto por el PDM y/o el PDU, en los procesos de
habilitacin urbana y en la parcelacin o Independizacin
de terrenos rsticos. Comprende la red de vas y los
usos de la totalidad del predio, as como una propuesta
de integracin a la trama urbana ms cercana, y segn lo
establecido en el Reglamento Nacional de Edificaciones-

para Planes Especficos, debern tener en cuenta el


modelo de desarrollo urbano y la Clasificacin General del
Suelo, establecido en el PDM o PDU.
20.2 En aquellas reas identificadas y delimitadas en
el PDM y/o el PDU para Planes Especficos, corresponde
a las Municipalidades Provinciales
su formulacin y
aprobacin.
En estos casos, as como en los no previstos en el PDM
y/o PDU, los planes especficos pueden ser propuestos

RNE.
23.2 Los planeamientos integrales son aprobados por
las municipalidades distritales, en los casos que establece
el Reglamento Nacional de Edificaciones-RNE, como
condicin previa para la aprobacin de los proyectos de
habilitaciones urbanas establecidas en la Ley N 29090,
Ley de Regulacin de Habilitaciones
Urbanas y de
Edificaciones y sus reglamentos.
23.3 En las localidades que carezcan de PDU, el

para su aprobacin ante las municipalidades provinciales,


por las municipalidades distritales respectivas y/o personas
naturales o jurdicas de derecho privado o pblico

Planeamiento Integral deber proponer la zonificacin y


vas. Slo en estos casos deber aprobarse, mediante
Ordenanza Municipal, por la Municipalidad Provincial

interesadas en su desarrollo, mediante la conformacin de


Unidades de Gestin Urbanstica.

correspondiente siguiendo el procedimiento establecido


para la aprobacin de los PDU, en concordancia con

Artculo 20.- Requisitos y responsables de la


propuesta de Planes Especficos

20.3 Para los casos no previstos en el PDM y/o PDU,


en la solicitud de Plan Especfico se debe considerar el

las funciones y competencias establecidas en la Ley N


27972, Ley Orgnica de Municipalidades.

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES
CAPTULO IX

444823

3) Se encuentra ubicado en yacimientos arqueolgicos

DELIMITACIN DEL MBITO DE INTERVENCIN


DE LOS PLANES DE DESARROLLO URBANO Y

o paleontolgicos.
4) Se encuentra ubicado en zona que tiene recursos

CLASIFICACIN GENERAL DEL SUELO

hdricos, como cabeceras de cuenca, lagos y ros.


5) Se encuentra bajo un rgimen especial de proteccin
de

incompatible con su transformacin urbana de acuerdo al

intervencin
En los PDM, PDU y EU la determinacin del mbito

Artculo

24.-

Determinacin

del

mbito

Plan de Acondicionamiento Territorial y de escala superior o


planes y/o legislacin sectorial pertinente, en razn de sus

de Intervencin debe considerar: el rea urbana del centro


poblado, las reas requeridas para su expansin urbana

valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos,


ambientales, culturales y agrcolas.

y su mbito de influencia geo-econmica inmediata, que


incluye las reas rurales y de proteccin del entorno.

6) Se encuentre considerado como incompatible con


el modelo de desarrollo territorial y/o urbano adoptado, o

Artculo 25.- Funciones de la clasificacin general

sujeto a limitaciones o servidumbres para la proteccin del


dominio pblico.

del suelo
Para fines de ordenar el uso y ocupacin sostenible del

CAPTULO X

suelo, con visin de largo plazo, en los PDM, PDU o EO, se


establece una clasificacin general del suelo del mbito de

DE LA PREVENCIN Y REDUCCIN
DE RIESGOS EN EL DESARROLLO URBANO

Intervencin de estos instrumentos, cuyas funciones son:


1) Promover el uso intensivo del suelo consolidado o en

Artculo 27.- Incorporacin del anlisis de riesgos


en la formulacin del PDU

proceso de consolidacin y controlar la expansin urbana.


2) Planificar y programar los procesos de expansin

En los procesos de formulacin de PDU, PDM y/o EU,


en forma complementariamente a las normas vigentes en

urbana de manera temprana (corto plazo).


3) Proteger las reas rurales de borde; y

materia de Defensa Civil, se debe incorporar el anlisis


de riesgos con el objetivo de reducirlos, considerando los

4) Orientar el crecimiento de las ciudades y los centros


poblados.

procesos siguientes:
27.1 Identificacin, evaluacin y localizacin de los

Artculo 26.- Clasificacin general del suelo

peligros: Localiza y evala la probable ocurrencia de un

La clasificacin general del suelo es la siguiente:

fenmeno, de origen natural o generado por la actividad


humana, que pueda provocar daos y prdidas en un

26.1 rea Urbana: rea ubicada dentro de una


jurisdiccin

municipal

destinada

a usos urbanos.

Est

constituida por reas ocupadas con actividades urbanas,

determinado contexto social, temporal y fsico-espacial.


Los peligros se clasifican segn su origen en Naturales

e Inducidos por el Hombre:

con servicios de agua, alcantarillado, electrificacin, vas de

comunicacin y transporte.
El

rea

Urbana,

contempla

a) Los peligros naturales son aquellos generados por


la

siguiente

sub-

los fenmenos de formacin y transformacin continua del

clasificacin, como medidas de prevencin y reduccin de

planeta, sobre los cuales el ser humano no puede actuar

riesgos:

ni en su ocurrencia ni en su magnitud. Se subdividen en

geolgicos, meteorolgicos u oceanogrficos.


1) rea Urbana apta para su consolidacin, la que se

b) Los peligros inducidos por la actividad humana son

puede densificar.

aquellos generados por la interaccin del hombre con la

2) rea Urbana con restricciones para su consolidacin,


la que presenta niveles de riesgo muy alto y que por la

naturaleza en el desarrollo de sus actividades, tanto por


los procesos insostenibles de uso y ocupacin del territorio

naturaleza de su ocupacin (consolidado) deben ser sujetas

como por los accidentes tecnolgicos, industriales o

a calificacin como zonas de reglamentacin especial.

qumicos, as como los problemas de contaminacin o

3) rea Urbana en situacin de alto riesgo no mitigable,

degradacin ambiental.

sujeta a calificacin como zona de reglamentacin especial

para fines de paulatina desocupacin.

Luego de la identificacin de los peligros, stos debern


ser clasificados segn su origen, frecuencia, intensidad y

26.2 rea de Expansin Urbana: Est constituido por

ocurrencia de peligros mltiples; se elabora un mapa de

reas destinadas para el crecimiento de la ciudad. Se sub-

identificacin de peligros, detallando su localizacin; y, se

clasifica en:

identifican las medidas estructurales y no estructurales


para mitigar el peligro identificado.

1) rea de Expansin Urbana Inmediata: Constituido


por el conjunto de reas factibles a ser urbanizadas en

27.2 Anlisis de Vulnerabilidad: Se evala la debilidad

el corto plazo, y ser anexadas al rea urbana. Cuenta

que presenta una sociedad, frente a las amenazas que

con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado,

la afectan y su capacidad de recuperacin luego de la

electrificacin, transporte y vas de comunicacin y estn


calificadas como suelo urbanizable. Pueden estar contiguas
o separadas del rea Urbana.

afectacin.
Se debe evaluar la vulnerabilidad social, ambiental y
econmica.

2) rea de Expansin Urbana de Reserva: Constituido


por reas con condiciones de ser urbanizadas en el
mediano y largo plazo, delimitndose como reas de
reserva para el crecimiento urbano, pudiendo ubicarse
contigua o separada del rea Urbana. Estas reas debern
contar con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado,
electrificacin y vas de comunicacin para el transporte,

a) La vulnerabilidad social consiste en la incapacidad


de una comunidad para adaptarse a los efectos de un
determinado cambio extremo, repentino o gradual en
su medio fsico. Contiene dimensiones demogrficas,
culturales, sociales y polticas.
b) La vulnerabilidad ambiental mide el grado de

seguridad y prevencin de riesgos, para su respectivo


horizonte temporal de ocupacin.
26.3 rea rural: rea no habilitada como urbana en la cual
se desarrollan actividades agrcolas, ganaderas, forestales
y actividades anlogas, ubicada fuera del rea Urbana y de
Expansin Urbana. No incluye terrenos eriazos. No es apta
para el uso urbano por lo que no puede ser habilitada.

resistencia del medio natural que sirve de sustento para


la vida de la poblacin de los centros poblados ante la
ocurrencia de una amenaza o peligro.
c) La vulnerabilidad econmica se refiere a la fragilidad
del sistema econmico local para ejecutar acciones que
aseguren la calidad de la infraestructura pblica y privada,
lo que luego de un desastre se traduce en la reduccin de
los activos fsicos, financieros y naturales.

26.4 rea de proteccin: rea en la que ocurre por lo


menos una de las circunstancias siguientes:

Del anlisis realizado, se deber elaborar el mapa de


vulnerabilidad, clasificando los niveles de susceptibilidad
identificados; e, identificar las medidas estructurales y no

1) Se encuentra ubicado en zona no ocupada por


edificaciones, considerada de alto riesgo no mitigable.

estructurales para reducir los niveles de vulnerabilidad.

2) Se encuentra ubicado en rea de reserva natural o


rea protegida.

27.3 Anlisis de Riesgo: Define la magnitud de las


prdidas directas, en todo el mbito de Intervencin de

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

444824

los PDU, PDM y/o EU, para programar las medidas de


prevencin y mitigacin con la finalidad de disminuir el

con fines sociales y econmicos, como vivienda, recreacin,


proteccin y equipamiento; as como la produccin

impacto del peligro.


El riesgo, es una funcin comprendida por el peligro

industrial, comercio, transportes y comunicaciones.

y la vulnerabilidad. En esta etapa se analizan los peligros


identificados y la vulnerabilidad existente, definiendo

Artculo 31.- Objeto de la zonificacin


La zonificacin regula el ejercicio del derecho de

las zonas de riesgo, determinando si son o no posibles


de mitigar. Las zonas de ms altos niveles de riesgo,

propiedad predial respecto del uso y ocupacin que se le


puede dar al mismo. Se concreta en planos de Zonificacin

corresponden a los sectores crticos. Se debe definir las


medidas estructurales y no estructurales a ejecutar a corto,

Urbana,
Reglamento
de Zonificacin
(parmetros
urbansticos y arquitectnicos para cada zona); y el

mediano y largo plazo.

ndice de Usos para la Ubicacin de Actividades Urbanas.


Ninguna norma puede establecer restricciones al uso de
suelo no consideradas en la zonificacin.

Artculo 28.- El riesgo como variable de anlisis

El riesgo se constituye en una de las variables de


anlisis para establecer:

Artculo 32.- Clasificacin de las zonas de uso del


suelo

1) Las directrices y parmetros para la clasificacin del

suelo y la zonificacin.
2) Los mecanismos para la reubicacin de los

32.1 De acuerdo con las caractersticas determinadas


en los estudios correspondientes se consignarn las

asentamientos humanos localizados en zonas de alto


riesgo para la salud e integridad de sus habitantes y

siguientes zonas de uso del suelo:

estrategias para la transformacin de estas zonas de alto


riesgo, y evitar su nueva ocupacin.

1) Residencial (R): son reas urbanas destinadas


predominantemente al uso de vivienda, pudiendo tolerar

la

adems otros usos compatibles. Los planos de zonificacin

intervencin.
4) Normas especiales o pautas tcnicas para la

3)

Identificacin

de

sectores

crticos

para

consignan: Zona de Densidad Alta (RDA), Zona de


Densidad Media (RDM), y Zona de Densidad Baja (RDB).

reduccin de la vulnerabilidad.

2)
Artculo 29.- Asignacin de fondos para prevencin

de desastres

Vivienda-Taller

(I1-R):

son

reas

urbanas

destinadas predominantemente al uso de vivienda de uso

mixto (vivienda e industria elemental y complementarias);

Los gobiernos locales, de acuerdo con sus posibilidades

as como servicios pblicos complementarios y comercio

y/o lmites presupuestados para estos fines, deben asignar

local. Las actividades econmicas que se desarrollen

fondos para aumentar la capacidad de sobreponerse a

tendrn niveles de operacin permisibles

la ocurrencia de desastres de alto impacto. Estos fondos

residencial.

con el uso

pueden aplicarse a dos modalidades:

1. Fondos con posibilidad de financiar acciones de


prevencin y mitigacin de riesgos; y,

3) Industrial (I): son las reas urbanas destinadas


predominantemente a la ubicacin y funcionamiento de
establecimientos de transformacin

2. Fondos orientados a la atencin de las emergencias,


la rehabilitacin y/o la reconstruccin.

de productos. Los

planos de zonificacin consignan: Zona de Industria


Pesada (I4), Zona de Gran Industria (I3), Zona de Industria

Liviana (I2), y Zona de Industria Elemental (I1).


CAPTULO XI

4) Comercial (C): son las reas urbanas destinadas

DE LA ZONIFICACIN

fundamentalmente a la ubicacin y funcionamiento de

Artculo 30.- Definicin de zonificacin

establecimientos de compra-venta de productos y servicios.

La zonificacin es el instrumento tcnico de gestin

Los planos de zonificacin consignan: Zona de Comercio

urbana que contiene el conjunto de normas tcnicas

Especializado (CE), Zona de Comercio Metropolitano

urbansticas para la regulacin del uso y la ocupacin del

(CM), Zona de Comercio Zonal (CZ), Zona de Comercio

suelo en el mbito de Intervencin de los PDM, PDU y EU,


en funcin a los objetivos de desarrollo sostenible y a la

Vecinal (CV). El comercio local no se seala en los planos


de zonificacin, su localizacin es definida en los procesos

capacidad de soporte del suelo, para localizar actividades

de habilitacin urbana.

DIARIO OFICIAL

FE DE ERRATAS
Se comunica a las entidades que conforman el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial,
Organismos constitucionales autnomos, Organismos Pblicos, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, que conforme a la Ley N 26889 y el Decreto Supremo N 025-99-PCM, para efecto de la
publicacin de Fe de Erratas de las Normas Legales, debern tener en cuenta lo siguiente:
1. La solicitud de publicacin de Fe de Erratas deber presentarse dentro de los 8 (ocho) das tiles
siguientes a la publicacin original. En caso contrario, la rectificacin slo proceder mediante
la expedicin de otra norma de rango equivalente o superior.
2. Slo podr publicarse una nica Fe de Erratas por cada norma legal por lo que se recomienda
revisar debidamente el dispositivo legal antes de remitir su solicitud de publicacin de Fe de
Erratas.
3. La Fe de Erratas sealar con precisin el fragmento pertinente de la versin publicada bajo
el ttulo Dice y a continuacin la versin rectificada del mismo fragmento bajo el ttulo Debe
Decir; en tal sentido, de existir ms de un error material, cada uno deber seguir este orden
antes de consignar el siguiente error a rectificarse.
LA DIRECCIN

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

5) Pre Urbana (PU): son las zonas o extensiones


inmediatas al rea urbana; en donde, pueden ser
habilitadas para granjas o huertas. Corresponden a las
reas de expansin urbana inmediata.
6) Zonas de Recreacin Pblica (ZRP): son reas
que se encuentran ubicadas en zonas urbanas o de
expansin urbana destinadas fundamentalmente a la
realizacin de actividades recreativas activas y/o pasivas,
tales como: Plazas, Parques, Campos Deportivos, Juegos
Infantiles y similares.
7) Usos Especiales (OU): son reas urbanas
destinadas fundamentalmente a la habilitacin y
funcionamiento de instalaciones de usos especiales no
clasificados anteriormente, tales como: Centros cvicos,
dependencias administrativas del Estado, culturales,
terminales terrestres, ferroviarios, martimos, areos,
establecimientos institucionales representativos del sector
privado, nacional o extranjero, establecimientos religiosos,
asilos, orfelinatos, grandes complejos deportivos
y de espectculos, estadios, coliseos, zoolgicos,
establecimientos de seguridad y de las fuerzas armadas;
y Servicios Pblicos como instalaciones de produccin
y/o almacenamiento de energa elctrica, gas, telefona,
comunicaciones, agua potable y de tratamiento sanitario
de aguas servidas. Estas zonas se regirn por los
parmetros correspondientes a la zonificacin residencial
o comercial predominante en su entorno.
8) Servicios Pblicos Complementarios: son
las reas urbanas destinadas a la habilitacin y
funcionamiento de instalaciones destinadas a Educacin
(E) y Salud (H). Para Educacin los planos de zonificacin
consignan: Educacin Bsica (E1), Educacin Superior
Tecnolgica (E2), Educacin Superior Universitaria (E3)
y Educacin Superior Post Grado (E4). Para Salud los
planos de zonificacin consignan: Posta Mdica (H1),
Centro de Salud (H2), Hospital General (H3) y Hospital
Especializado (H4). Estas zonas se regirn por los
parmetros correspondientes a la zonificacin residencial
o comercial predominante en su entorno.
9) Zona de Reglamentacin Especial (ZRE):
son reas urbanas y de expansin urbana, con o sin
construccin, que poseen caractersticas particulares
de orden fsico, ambiental, social o econmico, que
sern desarrolladas urbansticamente mediante Planes
Especficos para mantener o mejorar su proceso de
desarrollo urbano-ambiental. Las reas de proteccin se
incluyen en esta zonificacin.
10) Zona Monumental (ZM): constituyen un tipo
especfico de ZRE, en donde se localizan bienes inmuebles
integrantes del Patrimonio Cultural de la Nacin. Las
intervenciones en este tipo de zonas se rigen segn lo
dispuesto en la Ley N 28296, Ley General del Patrimonio
Cultural de la Nacin.
11) Zona Agrcola (ZA): constituida por las reas
rurales.
32.2 En las reas de Expansin Urbana de Reserva
no se aplica la zonificacin hasta que no sean clasificadas
como reas de Expansin Urbana Inmediata.
Artculo 33.- De la identificacin de usos del suelo
y compatibilidad con zonas urbanas
La identificacin de los usos del suelo y la
compatibilidad con las distintas zonas urbanas se efecta
segn el PDM, PDU y EU aplicando las denominaciones
y caractersticas aprobadas por cada municipalidad
Metropolitana o Provincial, de acuerdo con el Cuadro
Resumen de Zonificacin Urbana (Cuadro: Anexo N 1).
Artculo 34.- Ubicacin de las reas urbanas, las
de expansin urbana, las destinadas para zonas
de recreacin pblica, usos especiales y servicios
pblicos complementarios
34.1 En las reas urbanas y de expansin urbana,
las reas destinadas para zonas de recreacin pblica,
usos especiales y servicios pblicos complementarios
programados en el PDM, PDU o EU se ubican en los
Planos de Zonificacin como reas de Reserva para fines

444825

de equipamiento urbano. Estas reas se calculan en base


a los requerimientos establecidos en el PDM, PDU o EU.
34.2 La localizacin de los equipamientos programados
en los planes y esquemas, as como de los trazos viales e
intercambios viales contenidos en los planos de zonificacin
son referenciales. Los proyectos de habilitacin urbana y/o
de unidades de gestin urbanstica establecen su ubicacin
exacta y definitiva, respetando en la solucin la demanda
proyectada en el PDM, PDU o EU.
Artculo 35.- De los requerimientos para fines de
equipamiento
35.1 En las reas urbanas y de expansin urbana,
los requerimientos para fines de equipamiento que se
determinen en el PDM, PDU o EU, formarn parte de
los programas de inversin pblica. Las reas de aporte
gratuito producto de las habilitaciones urbanas sern
considerados como parte de las reas de Reserva para
fines de Equipamiento urbano.
35.2 La diferencia de rea, producto de descontar las
reas de Aporte de la Habilitaciones Urbanas de las reas
de Reserva para fines de equipamiento urbano sealadas
en los planos de Zonificacin, sobre terrenos de propiedad
privada, sern materia de expropiacin y/o de inversin
bajo la modalidad de participacin de la inversin privada
que la Municipalidad considere conveniente, debiendo
establecerse un plazo para su ejecucin acorde con la
programacin de ejecucin de metas del Plan.
Los procesos de expropiacin se sujetarn a lo
establecido en los artculos 94 y 95 de la Ley N 27972,
Ley Orgnica de Municipalidades, y la Ley N 27117, Ley
General de Expropiaciones.
CAPTULO XII
PROGRAMA DE INVERSIONES URBANAS
Artculo 36.- Definicin de programa de inversiones
urbanas
El Programa de Inversiones Urbanas es el instrumento
de gestin econmico-financiera que permite promover las
inversiones pblicas y privadas, para alcanzar los objetivos
definidos en el Plan de Acondicionamiento Territorial, en el
Plan de Desarrollo Metropolitano, en el Plan de Desarrollo
Urbano y/o en el Esquema de Ordenamiento Urbano.
Artculo 37.- Composicin
inversiones urbanas

del

programa

de

37.1 El Programa de Inversiones Urbanas est


compuesto por el listado de acciones (proyectos y
actividades) prioritarias y estratgicas de inversin, en el
mbito de intervencin de los PAT, PDM, PDU o EU, y
comprende:
37.1.1 El Programa Priorizado de Inversiones, que
constituye una lista corta de acciones para su ejecucin
en el corto plazo, altamente prioritarios para el desarrollo
econmico y social de la ciudad o centro poblado,
identificando la unidad formuladora responsable del
Proyecto de Inversin Pblica;
37.1.2 El Banco de Proyectos de mediano y largo plazo,
que comprende una lista de acciones complementarias
pero prioritarias para el desarrollo econmico y social de la
ciudad o centro poblado. Esta lista debe ser ingresada en
los registros de la Oficina de Programacin de Inversiones
de la Municipalidad que corresponda.
37.2 Asimismo, el Programa de Inversiones Urbanas
contiene:
1. Los montos de inversin de cada una de las
acciones programadas;
2. La fuente de financiamiento de cada accin;
3. Las entidades pblicas y/o privadas responsables
de cada una de las acciones.
4. Fichas de cada proyecto que contengan su
descripcin tcnica-econmica.
Artculo 38.- Obligacin de incorporar los
programas de inversin urbana en instrumentos de
gestin
38.1 Las acciones de los programas de inversin
urbana, contenidos en los PAT, PDM, PDU o EU, deben

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

ser incorporados obligatoria y progresivamente, en el Plan


Operativo Anual, Presupuesto Participativo, Plan Operativo
Institucional (POI), y en el Presupuesto Anual Inicial de
Apertura (PIA) de las Municipalidades Metropolitana,
Provincial y/o Distrital, segn corresponda.
38.2 Los proyectos del programa de inversiones
deben ser gestionados por la Oficina de Programacin de
Inversiones de la Municipalidad, en el marco del Sistema
Nacional de Inversin Pblica.
Artculo 39.- Restricciones.
Ninguna persona natural o jurdica, ni entidad pblica,
puede realizar obras ni actuaciones urbansticas que no
se ajusten a las previsiones y contenidos de los PAT,
PDM, PDU o EU, incluyendo el Plan Especfico.
CAPTULO XIII PROCEDIMIENTO DE
APROBACIN DE LOS PLANES
Artculo 40.- Entidades competentes para la
aprobacin de planes
40.1 Corresponde a las Municipalidades Provinciales
la aprobacin de:
1. Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT)
2. Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM)
3. Plan de Desarrollo Urbano (PDU)
4. Esquema de Ordenamiento Urbano (EU)
5. Plan Especfico (PE)
40.2 Cuando el mbito territorial de un plan abarque
dos o ms jurisdicciones de nivel provincial, ste debe
ser aprobado por los respectivos gobiernos locales
provinciales involucrados.
Artculo 41.- De la iniciativa en la formulacin de
planes
De acuerdo con las funciones y competencias que les
asigna la Ley N 27972 - Ley Orgnica de Municipalidades,
las Municipalidades Distritales podrn tomar iniciativa en la
formulacin de: Planes de Desarrollo Urbano, Esquemas de
Ordenamiento Urbano y Planes Especficos; y proponerlos
mediante acuerdo de concejo, para su aprobacin, a sus
respectivas municipalidades provinciales.
Artculo 42.- Plazo para la aprobacin, actualizacin
y/o modificacin de planes
La aprobacin de los planes, as como su actualizacin
y/o modificacin debe desarrollarse en cuarenta y cinco
(45) das calendario, y ceirse al procedimiento siguiente:
1. La Municipalidad Provincial exhibe el Proyecto del
Plan en sus locales, en las Municipalidades Distritales
involucradas de su jurisdiccin y a travs de su pgina
Web, durante treinta (30) das calendario.
2. En todos los casos, la Municipalidad Provincial,
dentro del plazo sealado, realiza una audiencia pblica
sobre el contenido de Plan, convocando en particular
a los organismos del Gobierno Nacional, Regional y
Distrital involucrados en el mbito local, as como a las
universidades, organizaciones de la sociedad civil e
instituciones representativas del sector empresarial,
profesional y laboral de la jurisdiccin.
3. En todos los casos, las personas naturales o
jurdicas de la jurisdiccin provincial y/o distrital, formulan
sus observaciones y recomendaciones, debidamente
sustentadas y por escrito, dentro del plazo establecido en
el numeral 1) del presente artculo.
4. En el caso del PAT, el proyecto de Plan es remitido
al respectivo Gobierno Regional para que dentro del plazo
establecido en el numeral 1), emita su opinin, incluidas
sus observaciones y recomendaciones, si lo estima
conveniente.
En los casos de PDM, PDU o EU, el Proyecto de Plan es
remitido a las Municipalidades Distritales involucradas de
su jurisdiccin para que dentro del plazo establecido en el
numeral 1) emitan su opinin incluidas sus observaciones
y recomendaciones, si lo estiman conveniente.
5. En el caso de los Planes Especficos:
5.a) La Municipalidad Provincial dentro del plazo
sealado realiza exposiciones tcnicas del contenido
del Plan, convocando a las municipalidades distritales

444826

involucradas y a los propietarios de los predios que


conforman el mbito del Plan Especfico.
5.b) Los convocados, formulan sus observaciones
y recomendaciones, debidamente sustentadas y por
escrito, dentro del plazo establecido en el numeral 1) del
presente artculo.
5.c) En el caso de los PE elaborados por iniciativa
privada y/o que no estn considerados en los PDM o PDU,
los mismos deben ser objeto de una consulta pblica
vecinal a los propietarios de los predios que conforman
el mbito del Plan Especfico, as como a los propietarios
de los inmuebles vecinos de acuerdo a lo sealado en el
artculo 21 del presente Reglamento.
6. En todos los casos, el equipo tcnico responsable de
la elaboracin del Plan, en el trmino de quince (15) das
calendario, posteriores al plazo establecido en el numeral
1) del presente artculo, evala e incluye o desestima las
sugerencias y recomendaciones formuladas emitiendo un
Informe Tcnico debidamente motivado.
Artculo 43.- Nivel de dispositivo aprobatorio de
los planes
Concluidos los procedimientos establecidos en el
artculo anterior, el Concejo Provincial, mediante Ordenanza,
aprueba el Plan de Acondicionamiento Territorial, el Plan
de Desarrollo Metropolitano, el Plan de Desarrollo Urbano,
Esquema de Ordenamiento Urbano y/o Plan Especfico,
segn corresponda. Cada uno de estos planes tendr una
vigencia de diez (10) aos contados a partir de su publicacin.
Vencido este plazo se proceder a su actualizacin.
Artculo 44.- Plazo para la aprobacin del Plan Urbano
Distrital de reas Metropolitanas o conurbadas
La aprobacin del Plan Urbano Distrital de reas
metropolitanas o reas conurbadas, debe desarrollarse
en cuarenta y cinco (45) das calendario, de acuerdo al
procedimiento siguiente:
1) La Municipalidad Distrital exhibir el proyecto del
Plan en sus locales y a travs de su pgina Web, durante
treinta (30) das calendario.
2) La Municipalidad Distrital dentro del plazo
sealado en el numeral anterior, realizar una audiencia
pblica sobre el contenido del Plan, convocando a las
universidades, organizaciones de la sociedad civil e
instituciones representativas del sector empresarial,
profesional y laboral de la jurisdiccin.
3) Las personas naturales o jurdicas del distrito
involucradas formularn sus observaciones, sugerencias
y recomendaciones, debidamente sustentadas y por
escrito, dentro del plazo establecido en el numeral 1) del
presente artculo.
4) El equipo tcnico responsable de la elaboracin
del Plan, en el trmino de quince (15) das calendario
posteriores al plazo establecido en el numeral 1) del presente
artculo, incluir las sugerencias y recomendaciones o las
desestimar emitiendo pronunciamiento fundamentado.
Artculo 45.- Nivel de aprobacin y vigencia del
plan urbano distrital
Concluido el procedimiento establecido en el artculo
anterior, el Concejo Distrital, mediante Ordenanza,
aprobar el Plan Urbano Distrital que tendr una vigencia de
cinco (05) aos contados desde su publicacin, remitiendo
copia del mismo a la Municipalidad Metropolitana o
Municipalidad Provincial correspondiente.
Artculo 46.- Plazo para la aprobacin de
modificaciones al Plan Urbano Distrital
El Concejo Distrital podr aprobar modificaciones al
Plan Urbano Distrital durante su vigencia, las mismas que
se sometern al procedimiento sealado en el artculo 44
del presente Reglamento, cuando:
1) Se aprueben Planes Especficos.
2) Se dicten normas municipales que alteren los
aspectos sealados en el artculo 14 del presente
Reglamento.
Artculo 47.- De las acciones de promocin y
control
Corresponde a las Municipalidades Distritales
ejecutar las acciones de promocin y control dirigidas al
cumplimiento del Plan Urbano Distrital.

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

Artculo 48.- Implementacin de Observatorios


Urbanos Locales
Los gobiernos locales implementan los Observatorios
Urbanos Locales, para la evaluacin y monitoreo de los
PAT, PDM, PDU y EU, sobre la base de los indicadores
de evaluacin y seguimiento, definidos en los respectivos
planes.
Artculo 49.- Aprobacin de modificaciones y/o
actualizaciones a los Planes
El Concejo Municipal Provincial de cada mbito
jurisdiccional
aprueba
las
modificaciones
y/o
actualizaciones a los Planes que corresponda, de acuerdo
a los procedimientos establecidos en el presente Capitulo,
considerando que las modificaciones deben ser en procura
de un ptimo beneficio para la comunidad.
49.1 Las modificaciones y /o actualizaciones pueden
versar sobre los siguientes aspectos:
49.1.1 Plan de Acondicionamiento Territorial
1. Imprecisiones ligadas a riesgos a la poblacin y la
proteccin ecolgica.
2. Ajuste a los programas y proyectos de trascendencia
nacional o regional no previstos en el Plan vigente que no
contraren el espritu del Plan en un plazo menor.
49.1.2 Plan de Desarrollo Metropolitano
1. Las modificaciones de trazos de las Vas Expresas,
Arteriales y Colectoras.
2. Las que supriman, reduzcan o reubiquen las reas
de reserva para equipamiento educativo de salud o
recreativo.
3. Imprecisiones ligadas a la omisin a riesgos de la
poblacin de proteccin ecolgica.
4. Redirigir la expansin urbana hacia lugares y
direcciones diferentes a las establecidas originalmente en
el Plan.
5. Inclusin de nuevas reas urbanas.
49.1.3 Plan de Desarrollo Urbano
1. Las modificaciones de trazos y secciones de las
Vas Expresas, Arteriales y Colectoras.
2. Las que supriman, reduzcan o reubiquen las reas
de reserva para equipamiento educativo de salud o
recreativo.
3. Las que dirijan la expansin urbana hacia lugares
y direcciones diferente a las establecidas originalmente
en el Plan.
4. Las que cambien la Zonificacin Comercial, Industrial,
Pre Urbana, Recreacin, Usos Especiales, Servicios
Pblicos Complementarios, Zona de Reglamentacin
Especial y Zona Monumental, o impliquen la modificacin
de Zona Residencial de Baja Densidad a Densidad Media
o Zona Residencial de Densidad Media a Residencial de
Alta Densidad.
49.2 No se consideran modificaciones al Plan de
Desarrollo Urbano en los siguientes aspectos:
49.2.1 Las adecuaciones de trazo de los ejes de vas
producto de la morfologa del suelo o del diseo de las
Habilitaciones Urbanas, siempre que se mantenga la
continuidad de las mismas.
49.2.2 Los cambios de Zonificacin a uso de menor
intensidad, realizados excepcionalmente por razones de
riesgo no mitigable.
CAPTULO XIV
DEL CAMBIO DE ZONIFICACIN
Artculo 50.- Formulacin de propuestas de
cambios de zonificacin y contenido.
Los cambios de zonificacin pueden ser propuestos
de oficio por la municipalidad interesada o pueden ser
tramitados por sus propietarios y/o promotores ante la
municipalidad distrital.
50.1 La solicitud del cambio de zonificacin debe
comprender en su mbito a los inmuebles vecinos del
predio materia de la solicitud, conformando un rea
mnima de una manzana o un sector. Se consideran como

444827

inmuebles vecinos a aquellos que comparten el frente de


manzana del inmueble materia de la solicitud as como los
predios posteriores colindantes. Tratndose de inmuebles
que comparten la misma va local se consideran como
inmuebles vecinos aquellos que estn ubicados en ambos
frentes de manzana.
50.2 La solicitud de cambio de zonificacin puede
referirse a uno o ms componentes o parmetros
contenidos en la norma vigente: zona de uso predominante,
usos permitidos, parmetros urbansticos, parmetros
arquitectnicos, afectaciones por obras de carcter
provincial (vas primarias, intercambios viales, puentes,
equipamientos urbanos).
50.3 Debe considerarse como mnimo los siguientes
aspectos en la propuesta o solicitud:
1) Copia literal de dominio expedida por el Registro
de Predios con una anticipacin no mayor a treinta (30)
das naturales. En caso que el solicitante del cambio
de zonificacin es una persona jurdica se acompaar
vigencia de poder expedida por el Registro de Personas
Jurdicas con una anticipacin no mayor a treinta (30) das
naturales.
2) Documentos de los concesionarios de los servicios
de agua, alcantarillado y energa elctrica que acrediten
la viabilidad del cambio de zonificacin solicitado, en caso
que la solicitud implique un incremento en dotacin de
estos servicios.
3) Memoria Descriptiva suscrita por un Arquitecto
o Ingeniero Civil colegiado que sustente el cambio
solicitado, sealando la suficiencia de los servicios
pblicos, como vialidad, limpieza pblica, transporte y
de la dotacin de equipamientos urbanos de educacin,
salud y recreacin.
Artculo 51.- Procedimiento para la autorizacin de
cambios de zonificacin
51.1 La municipalidad distrital, en cuya jurisdiccin
se encuentre ubicado el inmueble, emitir opinin
tcnica fundamentada en un plazo de treinta (30) das
calendario.
51.2 Dentro del plazo antes indicado la municipalidad
distrital har de conocimiento, la solicitud de cambio de
zonificacin, entre los propietarios de los inmuebles
vecinos que conforman el mbito de la solicitud y de los
predios posteriores colindantes; quienes podrn opinar
dando su conformidad o formulando observaciones
tcnicamente sustentadas por escrito.
51.3 Se considerarn como inmuebles vecinos
aquellos que comparten el frente de manzana del
inmueble materia de la solicitud. Tratndose de inmuebles
que comparten la misma va local se considerarn como
inmuebles vecinos aquellos que estn ubicados a ambos
frentes de manzana.
51.4 Tratndose de inmuebles ubicados en reas de
expansin urbana, con zonificacin asignada pero an
no habilitados, no ser necesaria la notificacin a los
inmuebles vecinos.
51.5 La municipalidad distrital elevar la propuesta
de cambio de zonificacin a la municipalidad provincial
mediante Acuerdo de Concejo. Vencido el plazo sealado
en el presente artculo, de no haber emitido opinin la
Municipalidad Distrital, el interesado contina con el
trmite del cambio de zonificacin en la Municipalidad
Provincial, debiendo consignarse este hecho en la
Ordenanza respectiva.
Artculo 52.- De la evaluacin de la solicitud de
cambio de zonificacin
52.1 Con la opinin tcnica emitida por la municipalidad
distrital, o vencido el plazo para emitirla, la unidad orgnica
responsable del desarrollo urbano de la municipalidad
provincial evaluar la solicitud y emitir pronunciamiento
tcnico; el cual ser remitido al Concejo Provincial
para que resuelva el cambio de zonificacin solicitado,
mediante Ordenanza.
52.2 La opinin de la unidad orgnica responsable del
Desarrollo Urbano de la Municipalidad Provincial debe
considerar:
1. Que sean suficientes los servicios pblicos, como
vialidad, servicios de agua, desage, electricidad, limpieza
pblica, transporte y, adems se cuente con la suficiente

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

444828

dotacin de equipamientos urbanos de educacin, salud


y recreacin que el cambio de zonificacin solicitado
demande; o
2. Que el promotor y/o el propietario del inmueble
que solicita el cambio de zonificacin garantice el
financiamiento de la ejecucin de las obras que demanden
el dficit identificado en el numeral anterior.

establecidas para los aportes gratuitos, para los proyectos


de habilitacin urbana en el Reglamento Nacional de
Edificaciones.
7. Certificados de factibilidad de servicios de agua y
alcantarillado y de energa elctrica.
8. Certificado de inexistencia de restos arqueolgicos,
de ser el caso.

Artculo 53.- Condiciones a las que se sujetan los


cambios de zonificacin
Cualquier modificacin de la zonificacin, posterior a
la aprobacin de los PDM, PDU y EU, queda sujeta a las
siguientes condiciones:

Artculo 56.- Modalidades


ejecucin de proyectos

53.1 Ningn cambio de zonificacin se puede realizar


dentro del plazo de dos (02) aos de aprobado el PDM, PDU
y EU. Sin embargo se podr solicitar cambios de zonificacin
que se consideren justificadamente necesarios y de inters
distrital, provincial o metropolitano. Para tal efecto, se debe
incluir los estudios tcnicos pertinentes, entre ellos los de
existencia suficiente de factibilidad de servicios, el estudio
de facilidades de acceso y el de impacto vial; as como
la constancia expresa de haberse convocado y llevado
a cabo la consulta pblica con los propietarios de los
inmuebles que resulten directa e indirectamente afectados
con el cambio solicitado, organizaciones de vecinos si las
hubiere - y agentes econmicos presentes en el rea en
cuestin, debiendo obtenerse mayora absoluta sustentada
en actas suscritas por los mismos. En ella deben figurar
obligatoriamente los propietarios de los inmuebles vecinos
y de los predios posteriores colindantes, quienes tambin
deben opinar expresamente a favor, dando su conformidad
al cambio de zonificacin.
53.2 El cambio de zonificacin no procede si el uso
vigente es de mayor nivel que el solicitado, salvo por
razones de riesgo fsico no mitigable.
53.3 El cambio de zonificacin debe comprender los
inmuebles vecinos, conformando un rea mnima de una
manzana o un sector. Se consideran como inmuebles
vecinos aquellos que comparten el frente de manzana del
inmueble materia de la solicitud y los predios posteriores
colindantes. Tratndose de inmuebles que comparten la
misma va local se consideran como inmuebles vecinos
aquellos que estn ubicados en ambos frentes de
manzana.
CAPTULO XV
DE LA UNIDAD DE GESTIN URBANSTICA
Artculo 54.- Definicin
La Unidad de Gestin Urbanstica constituye un
sector o la totalidad del rea del Plan Especfico donde se
aplica un mecanismo asociativo que tiene como objetivo
garantizar el desarrollo integral de Zonas de Reglamentacin
Especial, mediante integraciones inmobiliarias de predios
que pertenecen a ms de un propietario, para su ejecucin
urbanstica.
Los proyectos de Planes Especficos de las Unidades
de Gestin Urbanstica estn dirigidos por los propietarios
de los predios del rea delimitada, por los inversionistas,
personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras,
pblicas o privadas.
Artculo 55.- Requisitos para la constitucin de la
Unidad de Gestin Urbanstica
Para constitucin de una Unidad de Gestin Urbanstica
y el planeamiento y gestin del rea materia de la Zona
de Reglamentacin Especial, se requiere:
1. La aprobacin del Plan Especfico.
2. Identificar la modalidad del proyecto a ejecutar:
habilitacin urbana, reajuste de suelos, reurbanizacin,
renovacin urbana u otra modalidad.
3. El Proyecto debe contar con la aceptacin a travs
del voto unnime de los propietarios del rea comprometida
en la actuacin y la definicin de los compromisos de los
inversionistas para permitir la integracin inmobiliaria de
los predios que la conforman.
4. Plano del trazado original (predios, manzanas, lotes,
vas y servicios pblicos, segn sea el caso)
5. El trazado urbano propuesto, con el nuevo
manzaneo y lotizacin, as como las caractersticas fsicas
de espacios y vas pblicas.
6. La localizacin y dimensionamiento de las reas
de equipamiento, cuyas dimensiones mnimas son las

optativas

para

la

56.1 Para la ejecucin de estos proyectos se puede


adoptar la modalidad de Fideicomiso de conformidad con
la normatividad vigente sobre la materia o cualquiera de las
modalidades normadas en la Ley General de Sociedades,
presentando el Proyecto de la Unidad de Gestin
Urbanstica ante la Municipalidad Distrital de la jurisdiccin,
la que realiza la evaluacin tcnica correspondiente,
aprobndose el Proyecto , de acuerdo a lo sealado en
la Ley N 29090 Ley de Regulacin de Habilitaciones
Urbanas y de Edificaciones y su reglamentacin.
56.2 Cuando se aprueben los proyectos de las
Unidades de Gestin Urbanstica, los promotores pblicos
o privados pueden solicitar la intervencin de la Comisin
de Coordinacin creada por Decreto Supremo N 0102002-MTC.
56.3 Para la autorizacin de la ejecucin del proyecto
se requiere de la constitucin del fideicomiso o de la
modalidad societaria escogida.
Artculo 57.- Requisitos para la integracin
inmobiliaria mediante el reajuste de suelos o la
reurbanizacin
Para la integracin inmobiliaria mediante el reajuste
de suelos o la reurbanizacin, en la Unidad de Gestin
Urbanstica, debe tener en cuenta los siguientes
aspectos:
1. Identificacin y cuantificacin de los beneficios y
costos del Proyecto.
2. Valorizacin de las contribuciones de cada
miembro.
3. Mecanismos de restitucin de las contribuciones de
cada miembro.
Artculo 58.- Condiciones a las que se sujeta la
ejecucin de proyectos en las Unidades de Gestin
Urbanstica
Los proyectos a ejecutarse en las Unidades de Gestin
Urbanstica deben sujetarse a las normas de Habilitacin
Urbana y de Edificacin vigentes.
Artculo 59.- De la inscripcin del Proyecto
de reajuste de suelos o de reurbanizacin en los
Registros Pblicos
Una vez que est aprobado el Proyecto de reajuste
de suelos o de reurbanizacin, se debe otorgar Escritura
Pblica e inscribirse en los Registros Pblicos. En esta
inscripcin se debe indicar los partcipes del proceso,
terrenos e inmuebles y su acumulacin. Debe contener las
nuevas dimensiones de los lotes y aportes, describiendo
las restituciones de los nuevos lotes, sealando su valor y
la correspondencia con el predio aportado.
CAPTULO XVI
DEL OBSERVATORIO URBANO NACIONAL
Artculo 60.- Definicin
El Observatorio Urbano Nacional es el instrumento de
gestin que se encarga de recolectar, generar, seleccionar,
manejar y aplicar indicadores, estadsticas y datos geoespaciales para medir y dar seguimiento a las condiciones
urbanas de las ciudades.
Artculo 61.- Objetivo
El Observatorio Urbano Nacional tiene como objetivo
principal coadyuvar a las acciones de asistencia tcnica,
de desarrollo de capacidades, identificar temas prioritarios
por medio de la investigacin y procesos consultivos;
adems tiene el principal compromiso de elaborar y analizar
peridicamente indicadores generales, socioeconmicos,
vivienda, servicios urbanos, ambientales, gestin local y
transporte, as como otros indicadores adicionales que
correspondan a las necesidades y requerimientos que
exige la dinmica actual de los centros poblados.

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

Artculo 62.- Entidades responsables


El Observatorio Urbano Nacional estar a cargo de la
Direccin Nacional de Urbanismo con la asistencia tcnica
y coordinacin de la Oficina General de Estadstica e
Informtica del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento, con la participacin de los gobiernos locales
y regionales.
CAPTULO XVII
DE LA COOPERACIN INTERINSTITUCIONAL PARA
EL ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y EL
DESARROLLO URBANO
Artculo 63.- De los encargados de la coordinacin,
asistencia tcnica y capacitacin
El Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento,
coordina con las municipalidades, gobiernos regionales
y otras entidades pblicas y privadas vinculadas con el
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, brindndoles
asistencia tcnica y capacitacin en estos temas as como en
la elaboracin, implementacin y ejecucin de los instrumentos
a que se refiere el presente Reglamento.

444829

ejecutarse incluyendo necesariamente el respectivo PAT,


PDM, PDU y/o EU, de ser el caso.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
FINALES
Primera.- De los aportes preexistentes.
Los aportes otorgados a consecuencia de los
procedimientos de Habilitacin Urbana concluidos y que
se desarrollen a futuro, son inalienables, inembargables e
imprescriptibles y, en ningn caso, pueden ser transferidos
a particulares y/o modificarse el uso para el que fueron
destinados originalmente, salvo los casos previstos por
Ley.
Segunda.- Del material cartogrfico en coordenadas
UTM de los Planes Urbanos.
El material cartogrfico de los Planes de Acondicionamiento
Territorial y de Desarrollo Urbano debe estar georeferenciado
con coordenadas UTM en el Datum Oficial. Asimismo, se
sealan las coordenadas geogrficas de los permetros del
rea de intervencin, de las reas urbanas y de expansin
urbana establecidas en los planes respectivos.

Artculo 64.- Suscripcin de convenios de


cooperacin tcnica entre entidades vinculadas con el
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y el
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
Para los efectos de la cooperacin interinstitucional a
que se refiere el presente Captulo, las municipalidades,
gobiernos regionales y otras entidades pblicas y
privadas vinculadas con el acondicionamiento territorial
y desarrollo urbano proponen, al Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento, la celebracin de convenios
de cooperacin tcnica destinados a:

Tercera.- Aprobacin de modificaciones no


previstas en el Plan vigente, en un plazo menor
Slo por razones de situaciones de riesgo para la
poblacin o por la posibilidad de desarrollar proyectos
de trascendencia nacional o regional no previstos en el
Plan de Acondicionamiento Territorial vigente, el Concejo
Provincial puede aprobar modificaciones que no contraren
el objetivo especfico y general del referido Plan en un
plazo menor al establecido, las mismas que se someten al
procedimiento establecido en el presente Reglamento.

1. Recibir capacitacin y propuestas tcnicas, en


materia de acondicionamiento territorial y desarrollo
urbano, adecuadas a sus necesidades y a las funciones
que deben llevar a cabo en el mbito de su competencia;
2. Aplicar la metodologa adecuada para la preparacin,
armonizacin y/o actualizacin de los instrumentos a que
se refiere el presente reglamento, de conformidad con las
necesidades de la entidad solicitante; y,
3. Poner en prctica procedimientos conducentes a
incorporar las polticas y criterios tcnicos sectoriales de
desarrollo urbano y de acondicionamiento territorial en
la formulacin, implementacin y ejecucin de los PAT,
PDM, PDU, EU Y PE.

Cuarta.-Plazo para que las municipalidades remitan


sus planes a la Direccin Nacional de Urbanismo.
Las Municipalidades remiten a la Direccin Nacional
de Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construccin
y Saneamiento, copia de la documentacin y archivos
informticos de los Planes de Acondicionamiento
Territorial (PAT), Planes de Desarrollo Metropolitano
(PDM), Planes de Desarrollo Urbano (PDU), Esquemas
de Ordenamiento Urbano (EU) y Planes Especfico (PE)
aprobados, as como sus modificaciones, con copia
de la publicacin o transcripcin de las ordenanzas de
aprobacin correspondientes, dentro de los treinta (30)
das calendario siguientes a su publicacin, para su
inclusin en el Observatorio Urbano Nacional.

Artculo 65.- Suscripcin de convenios de


cooperacin interinstitucional entre municipalidades
con otras entidades u organizaciones vinculadas con
el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano
Las municipalidades, podrn promover y suscribir
convenios de cooperacin interinstitucional con
universidades, colegios profesionales, organizaciones no
gubernamentales y otras entidades o instituciones locales
que tengan como propsito promover el cumplimento
de sus obligaciones en materia de desarrollo urbano y
acondicionamiento territorial.
CAPTULO XVIII
DE LA IMPLEMENTACIN DE LOS PLANES
Artculo 66.- Efectos de la aprobacin de planes de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano
Los efectos de la aprobacin de los planes de
acondicionamiento territorial y de desarrollo urbano son
los siguientes:
66.1 Sujecin a los Planes deAcondicionamientoTerritorial
y de Desarrollo Urbano. Las actividades y/o proyectos
de inversin que promuevan o ejecuten las entidades del
Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales, necesariamente se sujetan a las disposiciones
establecidas en los Planes de Acondicionamiento Territorial
y Planes de Desarrollo Urbano. Salvo casos debidamente
fundamentados pueden llevarse a cabo actividades y/o
proyectos no considerados en estos Planes.
66.2 Articulacin de los Planes de Acondicionamiento
Territorial y de Desarrollo Urbano y el Presupuesto
Institucional de Apertura (PIA) del Gobierno Local.
El Plan Estratgico Institucional, el Plan Operativo
Institucional y el Presupuesto Institucional de Apertura
(PIA) del Gobierno Local, debe formularse, aprobarse y

Quinta.- Normativa aplicable respecto de la


conservacin del medio ambiente y los recursos
naturales
En todo lo concerniente a la conservacin del medio
ambiente y los recursos naturales, se aplica lo normado en la
Ley N 28611, Ley General del Ambiente; la Ley N 27446, Ley
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, su
modificatoria aprobada por Decreto Legislativo N 1078 y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N 019-2009MINAM; el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica,
aprobado por Decreto Supremo N 087-2004-PCM; as como
las dems normas vigentes sobre la materia.
Sexta.- Los catastros, inventarios tcnicosdescriptivos de la propiedad y de las actividades
econmicas, como fuente de informacin para la
planificacin, la gestin urbana y tributacin local
Los catastros urbano, rural y minero, como inventarios
tcnicos y descriptivos de la propiedad y de las actividades
econmicas, constituyen fuente de informacin para
la planificacin, la gestin urbana y la tributacin local,
teniendo carcter de servicio pblico.
Corresponde a las Municipalidades el catastro de
los predios urbanos, as como de los predios rsticos
y eriazos que se ubican dentro del rea de expansin
urbana prevista en los planes urbanos, de acuerdo a la
normativa vigente aplicable al catastro.
Sptima.- De la entidad encargada de la expedicin
de la norma de estndares urbanos para el clculo de
reas de reserva para equipamiento urbano.
La reglamentacin de la norma de Estndares Urbanos
para el clculo de reas de Reserva para Equipamiento
Urbano ser expedida por el Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento, en el plazo de 180 das

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

calendario, contados a partir de la fecha de publicacin


del presente Reglamento.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
TRANSITORIAS
Primera.- Del plazo para la adecuacin de
las disposiciones municipales en materia de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano; y
prevalencia de norma
Las municipalidades, en un plazo perentorio de cuatro
(04) aos, contados a partir de la vigencia de la presente
norma, deben adecuar sus disposiciones en materia de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano a las
contenidas en este Reglamento.
De existir incompatibilidad entre normas, en materia
de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, de
alguna Provincia o Distrito y el presente Reglamento,
prevalece este ltimo por ser una norma de alcance y
vigencia nacional.
Segunda.- De la vigencia excepcional del
procedimiento establecido en el Decreto Supremo
N 027-2003-VIVIENDA, para la aprobacin de Planes
de Acondicionamiento Territorial y de Desarrollo
Urbano en giro, hasta su culminacin
Los Planes de Acondicionamiento Territorial y de
Desarrollo Urbano que se encuentren en proceso de
aprobacin, a la entrada en vigencia del presente
Reglamento, pueden continuar, de manera excepcional,
hasta su culminacin al amparo del procedimiento
administrativo normado en el Decreto Supremo N 0272003-VIVIENDA.

444830

Las municipalidades que cuenten con Planes


aprobados al amparo de esta Disposicin Transitoria,
tienen un plazo de cinco (05) aos para adecuar sus
disposiciones en materia de acondicionamiento territorial
y desarrollo urbano a las contenidas en el presente
Reglamento.
Durante el perodo que se indica en el prrafo
precedente, y de conformidad con los estudios de
sus correspondientes Planes de Desarrollo Urbano,
las municipalidades provinciales deben adaptar a las
caractersticas especiales de su realidad local, con la
sustentacin tcnica correspondiente, el Cuadro Resumen
de la Zonificacin contenido en el Anexo N 1, del presente
Reglamento.
Tercera.- Aplicacin supletoria de los ndices
establecidos para las reas de aporte de habilitacin
urbana en el Reglamento Nacional de Edificaciones
En tanto se aprueba el Reglamento de Estndares
Urbanos, para el clculo de las reas de Reserva para fines
de Equipamiento Urbanos, se aplicar supletoriamente
los ndices establecidos para las reas de aporte de
habilitacin urbana establecidos en el Reglamento
Nacional de Edificaciones.
DISPOSICIN COMPLEMENTARIA
DEROGATORIA
nica.- Derguense el Decreto Supremo N 0272003-VIVIENDA, salvo la excepcin indicada en la
Segunda Disposicin Complementaria Transitoria; y las
dems disposiciones legales vigentes que se opongan al
presente Reglamento.

CUADRO: ANEXO N 1
CUADRO RESUMEN DE ZONIFICACIN URBANA
ZONIFICACIN
Residencial
Densidad Bruta (hab./Ha)

DENSIDAD/INTENSIDAD DE USO
Densidad Baja (RDB)
Densidad Media (RDM)
110
330

Densidad Alta (RDA)


1200

Densidad Neta (hab./Ha)

165

1300

2250

Densidad Neta para


Residenciales (hab./Ha)
Comercio
Nivel de Servicio (hab.)

Conjuntos 600

2250

2250

Vecinal (CV)
De 2.000 a 7500

Zonal (CZ)
De 30,000 a 500,000

Metropolitano (CM)
300,000 a 1000,000

Especializado (CE)
De 1,000 a 200,000

Industrial

Industria Elemental (I1)

Liviana (I2)

Gran Industria(I3)

Gran Industria Pesada (I4)

Nivel de Servicio (hab.)

No molesta ni peligrosa

No molesta ni peligrosa

Molesta con cierto grado de Molesta y peligrosa


peligrosidad

Educacin

Educacin Bsica(E1)

Nivel de Servicio (hab.)

Inicial E hasta 7,000

Educacin
Tecnolgica (E2)
Hasta 50,000

Salud

E1 hasta 30,000
Posta Mdica (H1)

Centro de Salud (H2)

Hospital General (H3)

Hospital Especializado (H4)

Nivel de Servicio (hab.)

2000 a 7,000

20,000 a 50,000

30,0000 a 125,0000

A 125,000

ANEXO N 2- GLOSARIO DE TERMINOS


Para los fines del presente Reglamento, entindase por:
Actividad econmica
Conjunto de operaciones relacionadas con la
produccin y distribucin de bienes y servicios. Pueden
ser primarias (agropecuarias y extractivas), secundaria
(manufactura e industria) y terciarias (servicios).
rea de Expansin urbana
Espacio del territorio comprendido por el suelo
urbanizable.
rea de Influencia Territorial
Zona susceptible de permitir la interrelacin espacial,
econmica y social de la poblacin urbana y rural.
rea rural
Tierras, aguas y bosques que son susceptibles de
aprovechamiento en explotacin agraria, ganadera,

Superior Educacin
Universitaria (E3)
Ms de 50,000

Vivienda Taller I-R


Normas de uso residencial

Superior Educacin Superior


Grado (E4)
Ms de 50,000

Post

forestal, de fauna silvestre, pisccola, o minera. Suele


estar delimitada en los planes urbanos.
rea urbana
Territorio urbanizado, es decir dotado de los elementos
constitutivos de los centros poblados. Delimitada en los
planes urbanos.
Centro poblado
Es todo lugar del territorio nacional rural o urbano,
identificado mediante un nombre y habitado con nimo de
permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados
por intereses comunes de carcter econmico, social,
cultural e histrico. Dichos centros poblados pueden
acceder, segn sus atributos, a categoras como: casero,
pueblo, villa, ciudad y metrpoli.
Centro poblado urbano
Aquellos lugares que tienen como mnimo cien
viviendas agrupadas contiguamente, formando manzanas
y calles, por lo general, estn conformados por uno o ms

El Peruano
Lima, viernes 17 de junio de 2011

NORMAS LEGALES

444831

ncleos urbanos. Cuando cuentan con ms de cinco mil


habitantes se les denomina ciudad, cumple una funcin
urbana en la organizacin del territorio y goza de un
equipamiento urbano bsico. Comprende las ciudades
mayores, intermedias y menores.

estas demandas y por las relaciones funcionales que entre


ellos se generan, dentro de los cuales son relevantes la
de los principales factores de produccin, trabajo, capital
e innovacin.

Centro poblado rural


Aquellos lugares que no tienen cien viviendas
agrupadas contiguamente o teniendo ms de cien
viviendas stas se encuentran dispersas o diseminadas
sin formar bloques o ncleos.

Equipamiento urbano
Conjunto
de
edificaciones
e
instalaciones
predominantemente de uso pblico utilizado para
prestar servicios a la personas en los centros poblados
y desarrollar actividades humanas complementarias de
habitacin.

Ciudad
Es un rea urbana con alta densidad poblacional
destinada a brindar servicios pblicos o de inters general,
y espacios destinados a la residencia o actividades
comerciales, industriales o de servicio. Se diferencia de otras
entidades urbanas por diversos criterios, entre los que se
incluyen poblacin, densidad poblacional o estatuto legal. Son
reas ms densamente pobladas y consolidadas; lo cual las
distingue de los centros poblados urbanos y rurales que tienen
una menor jerarqua urbana y menor densidad poblados.
Las ciudades se clasificarn en ciudades menores,
intermedias y mayores. Su poblacin comprender entre
5001 y 500,000 habitantes.
Conglomerado urbano
Conjunto urbano formado por el casco urbano de ms de
un centro poblado y su correspondiente rea de influencia,
que por su cercana lo conforman y no necesariamente
constituye una unidad poltica administrativa.
Es el producto de la expansin y fusin de varias
ciudades o centros poblados cercanos, incluso
aglomeraciones, y por lo tanto policntricos.
Conurbacin
Proceso y resultado del crecimiento de varios centros
poblados los cuales se integran y forman parte de una
unidad, an cuando las distintas unidades que lo conforman
mantienen o pueden mantener su independencia funcional
y dinmica.
Fenmeno dado entre dos o ms zonas urbanas
geogrficamente separadas que se unen generando
problemas de jurisdiccin y administracin.
Desarrollo Urbano
Proceso de ordenamiento y adecuacin de los centros
poblados en el mbito urbano y rural, a travs de la
planeacin en sus aspectos que promueve el incremento
de las actividades humanas y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin, mediante el acceso
a bienes, servicios, infraestructuras y equipamientos
adecuados, en un medio ambiente saludable que no
comprometa las necesidades de generaciones futuras.
Desarrollo sostenible
Es un proceso de mejoramiento sostenido y equitativo
de la calidad de vida, fundado en la conservacin
y proteccin del medio ambiente, de manera de no
comprometer las expectativas de generaciones futuras;
asimismo, postula un equilibrio entre las dimensiones
sociales, econmicas y ambientales del desarrollo.
Trmino equivalente a sustentable o permanente.
Edificacin
Obra de carcter permanente cuyo destino es albergar
actividades humanas. Comprende las instalaciones fijas y
complementarias adscritas a ella.
Espacio pblico
Red conformada por el conjunto de espacios abiertos
de dominio y uso pblico, destinados por su naturaleza,
uso o afectacin a la satisfaccin de necesidades
colectivas. Estos pueden ser naturales o creados por el
hombre.
Estructura del Sistema Urbano
Conjunto de centros poblados en un mbito espacial
especfico, con actividades organizadas y con relaciones
funcionales.
Estructura Urbana
Una estructura urbana est constituida por la
organizacin de las actividades en los centros poblados
y su rea de influencia, por los espacios adaptados para

Infraestructura urbana
Conjunto de redes que constituyen el soporte del
funcionamiento de las actividades humanas en los centros
poblados y hacen posible el uso del suelo en condiciones
adecuadas.
Metrpoli
Denominacin a los centros poblados cuyos espacios
geoeconmicos definidos funcionalmente a partir de un
centro principal o centro metropolitano que por su gran
volumen de poblacin, por sus actividades (sociales;
econmicas, polticos administrativas; culturales), as
como por sus niveles de equipamiento, servicios, y
comportamiento de mercados, ejerce una fuerte influencia
sobre espacios y centros poblados con los que intercambia
intensamente flujos de poblacin, bienes y servicios. Su
poblacin comprende ms de 500,001 habitantes.
Ocupacin del territorio
Es el proceso de posicin del espacio fsico con
carcter permanente, por parte de la sociedad. Tiene
relacin con dos aspectos:
Que la poblacin ocupa el territorio por medio de
sus organizaciones econmicas, culturales, etc. es decir
como sociedad.
Que la ocupacin tiene sentido econmico y
residencial, que se sustenta en el valor de uso que la
sociedad asigna a los recursos naturales con fines de
produccin o residencia.
Participacin social
Proceso dinmico que permite la activa participacin
organizada del sector privado social y empresarial en la
construccin del modelo de desarrollo territorial y urbano
como en su correspondiente gestin o ejecucin.
Paisaje urbano
Cualquier parte del territorio tal como la percibe la
poblacin, cuyo carcter sea el resultado de la accin y la
interaccin de factores naturales y/o humanos
Plan de Acondicionamiento Territorial
Instrumento tcnico- normativo de planificacin
en el mbito territorial provincial y/o de cuenca y/o de
litoral y/o zonas marino costeras, que orienta y regula la
organizacin fsico-espacial de las actividades humanas
en cuanto a la distribucin, jerarqua, roles y funciones
de los centros poblados en el mbito urbano y rural; la
conservacin y proteccin del recurso y patrimonio natural
y cultural; y, la ocupacin y uso planificado del territorio,
para lograr el mejoramiento de los niveles y calidad de vida
de la poblacin urbana y rural, bajo el enfoque territorial
prospectivo, competitivo y de sostenibilidad.
Plan de Desarrollo Urbano
Instrumento tcnico-normativo que promueve y
orienta las acciones para el desarrollo de los centros
poblados urbanos en concordancia con los Planes de
Acondicionamiento Territorial.
Poblacin
Conjunto de personas que interactan entre s y con
un territorio, el cual crean y recrean permanentemente
en funcin de sus necesidades y de la organizacin que
adopten para la apropiacin, produccin y consumo de
bienes y servicios.
Proceso de Urbanizacin
Desde el punto de vista ecolgico-demogrfico, el
proceso de urbanizacin es el proceso de concentracin
de la poblacin y de las actividades humanas en
determinados puntos los centros poblados.

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIALU P C

Servicios urbanos
Actividades operativas pblicas prestadas directamente por la autoridad competente o concesionada para satisfacer
necesidades colectivas en los centros poblados urbanos y rurales
Suelo rstico
Aquel que no cuenta con habilitacin urbana. Adems, est destinado o es susceptible de serlo para fines agrarios,
ganaderos, forestales y de fauna silvestre y actividades anlogas.
Suelo urbano
Aquel que se cuenta con obras de habilitacin urbana y que est destinado o son susceptibles de ser destinados para
fines de vivienda, comercio, industria, equipamiento o cualquier otra actividad urbana.
Suelo urbanizable
Aquel suelo rstico cuyas caractersticas lo hacen susceptible de aprovechamiento en la fundacin o crecimiento de
los centros poblados, mediante procesos de habilitacin urbana.
Territorio
Base fsica, sociocultural, econmica, poltica, dinmica y heterognea, formada por las reas urbanas y rurales, e
integrante interactiva del sistema ambiental. Estructuralmente el territorio est conformado por el suelo, subsuelo y
sobresuelo.
Urbano
Cuando en la presente ley se hace referencia a urbano, entindase que corresponde tanto a los centros poblados
urbanos como a los centros poblados rurales.
Uso del suelo
Destino dado por la poblacin al territorio, tanto urbano como rural, para satisfacer sus necesidades de vivienda, de
esparcimiento, de produccin, de comercio, culturales, de circulacin y de acceso a los servicios.
Uso potencial del suelo
Destino propuesto para su rea del territorio por un programa de desarrollo regional sustentable y el consecuente
desarrollo territorial. Desde el punto de vista agronmico el uso potencial se refiere a los sistemas de produccin
aconsejables para lograr la mejor productividad permanente, preservando la integridad del recurso.
Vulnerabilidad
Es el grado de debilidad que presenta una sociedad, frente a las amenazas que la afectan y su capacidad de
sobreponerse luego del momento de la afectacin. Se relaciona con los bajos niveles econmicos y de bienestar de la
poblacin, escasa organizacin social, bajos estndares educativos, y caractersticas culturales e ideolgicas que
dificultan la reduccin de riesgos.
654554-14

444832