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TRADICIN Y MODERNIDAD EN LAS POLTICAS EDUCATIVAS EN

ESPAA: UNA REVISIN DE LAS LTIMAS DCADAS 1


Francesc J. Hernndez Dobon. Francesc.J.Hernandez@uv.es
Jos Beltrn Llavador. Jose.Beltran@uv.es
Universidad de Valencia e Instituto Paulo Freire de Espaa

En las pginas que siguen, intentaremos trazar un panorama aproximativo de algunas de


las cuestiones ms relevantes que determinan, al tiempo que reflejan, las polticas
educativas en nuestro pas desde la dcada de los ochenta hasta la actualidad. Esta
revisin de los ltimos 25 aos permitir apreciar, si quiera sea de manera epidrmica e
inevitablemente parcial, la tensin o dialctica entre tradicin (la persistencia de formas
caducas en la concepcin y en la provisin educativa) y modernidad (la tendencia al
cambio y a la innovacin, si bien no exenta de

ambigedad y contradiccin en su

propio desarrollo, como veremos). Nos detendremos en algunos ejes a partir de los
cuales se articula nuestra reflexin: polticas educativas, organizacin del sistema
educativo, gastos familiares, profesorado...), finalizando con algunas conclusiones que,
aun siendo abiertas, plantean la persistencia de las dinmicas reproductoras. Nuestro
anlisis se ceir, para esta ocasin, al mbito de la educacin formal, sin dejar de
reconocer la importancia creciente de los espacios de educacin no formal e informal, y
los sectores emergentes derivados de los mismos. Como se ver, nuestro planteamiento
se enmarca dentro de una interpretacin singular acerca de las derivas y consecuencias
de la modernidad tarda a la que corresponde nuestro perodo de estudio.

1. Poltica, poltica educativa y reformas educativas


En 1981 hubo en Espaa un fugaz intento de golpe de Estado, que aceler la crisis de
los partidos polticos en el gobierno que provenan de la reforma del rgimen dictatorial.
En las elecciones de 1982, el Partido Socialista consigui una amplia victoria, con la
que comenz un ciclo de modernizacin del Estado que tuvo como hitos destacados,
entre otros, la plena integracin en la Unin Europea (1986) y en la OTAN, el
desarrollo de la descentralizacin del Estado en diecisiete Comunidades Autnomas y el
1

Este informe se ha realizado con las aportaciones valiosas y la revisin de Josep Antoni Aparicio
Guadas, presidente del Instituto Paulo Freire de Espaa.

desarrollo normativo de la Constitucin (1978), las reforma del mercado laboral y la


reconversin de la industria pesada, la reforma fiscal y la reforma educativa. El ciclo
econmico adverso de comienzos de los aos 90, los escndalos de corrupcin y la
participacin en la guerra sucia contra el independentismo vasco, provoc una fuerte
erosin en el gobierno, que tuvo que gobernar en coalicin con el centro derecha (19931996) y finalmente cedi el poder a un gobierno conservador del Partido Popular (19962004). Por tanto, en lneas generales se podra decir que la primera mitad del perodo de
referencia en Espaa hubo un gobierno socialdemcrata y en la segunda mitad un
gobierno conservador, con breves perodos de transicin antes y despus de cada uno.
Por lo que se refiere al escenario educativo, cabe sealar que en Espaa las reformas
educativas generales han sido escasas. La legislacin escolar se remonta a finales del s.
XVIII y principios del s. XIX. Durante dos centurias slo hubo dos intentos de realizar
reformas generales de la educacin (las de los ministros Moyano, 1857, y Villar Palas,
1970). En general, la legislacin escolar ha sido muy variable, dependiendo de la
alternancia en el poder de gobiernos liberales y conservadores, con breves perodos
republicanos y una largusima dictadura. Fue sta la que concedi privilegios a la Iglesia
Catlica, que en la actualidad sigue dominando una amplsima red de centros educativos
de titularidad privada. Se puede decir que su participacin en la enseanza constituye su
principal fuente de financiacin.
Los dos gobiernos que ocuparon la mayor parte del poder en los ltimos 25 aos, el
gobierno socialista (1982-1996) y el gobierno conservador (1996-2004), promulgaron
sendas reformas educativas (LOGSE, 1990 y LOCE, 2002), en ambos casos con varias
leyes de rango superior. En ambos casos, la poltica y las reformas educativas
provocaron manifestaciones en contra de los gobiernos, bastante numerosas por lo que
se refiere a la participacin del sector educativo. En general, durante este perodo se han
desarrollado algunas iniciativas que estn determinadas por la integracin y la
homologacin del sistema educativo en el marco europeo, como, por ejemplo, la
ampliacin de la escolaridad obligatoria hasta la edad legal de acceso al trabajo (16
aos), la imparticin de la Educacin Secundaria por profesorado licenciado (esto es,
profesorado que ha cursado una carrera de dos ciclos), reservando la Educacin
Primaria para profesorado diplomado (que ha cursado una carrera de un ciclo), la
especializacin del profesorado en la Educacin Primaria (idiomas, msica, educacin
fsica, etc.), la introduccin de figuras complementarias de apoyo psico-pedaggico, la
dignificacin de la formacin profesional.
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Hay que aadir que durante el perodo de referencia se han desarrollado los Estatutos de
Autonoma (ahora en proceso de revisin), que descentralizaron las competencias
educativas a las distintas Comunidades Autnomas. stas tienen plena capacidad para
establecer sus presupuestos educativos (creacin de centros, pago de salarios, etc.) y un
cierto margen para intervenir en los contenidos. Ello ha permitido tambin normalizar la
enseanza de las lenguas cooficiales (fundamentalmente, el cataln, el vasco y el
gallego). En general, ms de la mitad de la poblacin de Espaa es competente en
alguna otra lengua, adems del castellano.
Haciendo un pequeo ejercicio numrico de memoria histrica, podemos destacar que
antes de la Ley General de Educacin (LGE, 1970) haban transcurrido 25 aos desde
las primeras medidas reformistas adoptadas en 1945, una vez finalizada la guerra civil y
en la dcada oscura y antrtica del franquismo. Pero entre esta Ley y la siguiente la
Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE de 1990) transcurren dos
largas dcadas, veinte aos en los que Espaa ha dado un giro sustancial desde el punto
de vista social y poltico. En estos aos, Espaa ha dado un enorme salto cualitativo
pasando de un rgimen dictatorial a una democracia formal, dotndose de una
Constitucin que define el Estado como una realidad plural, y al mismo tiempo tambin
se ha incorporado a una realidad supranacional en el seno de la Unin Europea, y ha
optado por un gobierno socialista. En este marco ya no tena sentido perpetuar durante
ms tiempo un sistema educativo heredado del franquismo, y era cada vez ms
necesario introducir una serie de cambios que adecuaran la escuela al nuevo escenario
social, y en consonancia con el proceso de modernizacin del pas.

2. Organizacin del sistema educativo espaol


2.1. La doble red: universidad / formacin profesional

El sistema educativo espaol es una parte un conjunto formativo ms amplio, muchas de


cuyas iniciativas no estn bien articuladas con el sistema reglado. Es el caso de las
enseanzas de idiomas (Escuelas Oficiales de Idiomas), las enseanzas musicales
(Conservatorios) o la Formacin de Personas Adultas.
Respecto al sistema educativo reglado, se encuentra doblemente dividido: en primer
lugar, reproduce la estructura en doble red, una orientada a la universidad y otra
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orientada a la formacin profesional. En segundo lugar, el sistema reglado est dividido


en centros de titularidad pblica y centros de titularidad privada. Analizaremos por
partes esta estructura y su evolucin en los ltimos aos.
La reforma del Partido Socialista result ambigua respecto a la persistencia
reproductora y los efectos clasistas de la doble red. Por un lado, consagr la estructura
doble al promulgar una Ley de Reforma Universitaria (LRU, 1985), que desarrollaba la
autonoma de la universidad recogida en la Constitucin, antes de proceder a la reforma
general del sistema no universitario (LOGSE, 1990). Como se suele decir, se empezaba
la casa por el tejado. Por otro lado intent evitar la doble titulacin anterior al concluir
el ciclo obligatorio (graduado escolar / certificado de escolaridad), instaurando un nico
certificado (de Educacin Secundaria); pero se reinstaur la duplicidad entre el
alumnado que dispone de l y el que no. Se intent paliar el efecto clasista del circuito
de la formacin profesional (muy deteriorada al comienzo del perodo y que recoga
alumnado de bajo rendimiento), aislando los dos niveles formativos (no se poda pasar
del nivel inferior ciclos formativos de grado medio al superior ciclos formativos de
grado superior sin reingresar en la formacin secundaria postobligatoria), pero esta
medida fue rpidamente eliminada por el gobierno conservador, precisamente cuando
ocupaba la cartera de Educacin el actual lder de la oposicin. El gobierno conservador
promulg

la

Ley

de

Formacin

Profesional

de

las

Cualificaciones

(que

excepcionalmente goz de consenso social), para adecuar el marco de la formacin


profesional inicial o reglada al sistema europeo de las cualificaciones, derivado de los
imperativos de la Estrategia de Lisboa. Actualmente est en debate el desarrollo de los
Centros Integrados donde se impartir la formacin inicial y la permanente
ocupacional y continua.
Por otro lado, en el perodo de referencia, la universidad espaola tambin ha sufrido
importantes modificaciones. Por un lado se ha multiplicado su nmero. Actualmente
hay unas 60 universidades pblicas y muy pocas, tal vez menos de 10, privadas. En
segundo lugar, creci el nmero de estudiantes, siguiendo la evolucin demogrfica de
la poblacin, hasta estancarse en el momento actual. La composicin del alumnado est
fuertemente influida por el gnero, concentrndose las mujeres en las carreras de letras
y los hombres en las cientfico-tcnicas. En general, el modelo universitario es masivo,
sin una vinculacin profesional clara de los ttulos expedidos, con un fuerte componente
clasista en carreras de prestigio y una sobrerrepresentacin de las titulaciones de letras e
incluso de un ciclo, con poca exigencia de inversin en capital. Las tasas son
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relativamente bajas. Ni la reforma socialista (Ley de Reforma Universitaria, 1985), ni la


reforma conservadora (Ley de Ordenacin Universitaria, 2001) han conseguido frenar
una elevada endogamia en la adscripcin del profesorado, sin que haya movilidad entre
la enseanza superior y otros niveles educativos, por lo que respecta al profesorado. Por
otro lado, esta reforma introdujo la retrica de la calidad / excelencia en la Educacin
Superior, mientras se desarrollaban diversas instancias de evaluacin y control de
calidad. Una retrica, conviene sealar, procedente de la esfera econmica y de
organismos internacionales centrales dentro de ella, que incrementa el giro hacia lo que
se ha dado en llamar globoeducacin.
A pesar de que la poblacin espaola con titulacin universitaria es ms bien escasa
(aproximadamente inferior al 10%) y que slo una porcin de las cohortes de edad
correspondientes accede a la universidad (entre 1/4 y 1/3), lo cierto es que absorbe
buena parte de los recursos del Estado en claro detrimento de otras iniciativas
formativas post o paraobligatorias, como la Formacin de Personas Adultas, la
Formacin Continua o la Extensin Cultural.

2.2. La doble titularidad: escuelas pblicas / privadas


A pesar de que la Constitucin proclama la laicidad del Estado espaol, el Estado
mantiene un fuerte apoyo a la Iglesia Catlica, el componente ms importante del cual
es, sin duda, la subvencin con cargo a los presupuestos del Estado de centros de
enseanza de la Iglesia. Esta situacin, que de manera suave podemos calificar de
anacrnica, es un ejemplo notable de la dialctica entre tradicin y modernidad en
nuestro pas. Antes de proceder a la reforma general del sistema educativo (1990), en
Partido Socialista en el gobierno concedi a la Iglesia el mantenimiento de los
privilegios que haba tenido durante la dictadura. Mediante un acuerdo entre el Estado
espaol y la Santa Sede, por una parte, y con una ley que desarrollaba el derecho a la
educacin (la LODE), se mantuvo la financiacin de las escuelas privadas que
complementan la red pblica (escuelas concertadas) y se concedieron toda una serie
de beneficios complementarios, el no menos importante de los cuales es la contratacin,
con cargo a presupuestos estatales, de profesorado de catolicismo, que desarrolla sus
actividades en todas las escuelas pblicas y mantiene una asignatura en pie de igualdad
con otras del currculum. Los sucesivos gobiernos conservadores (1996-2004) han
utilizado el descenso demogrfico (anterior al aumento actual de residentes extranjeros)
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para cerrar unidades de escuela pblica mientras se mantenan y se aumentaban las


subvenciones a los centros privados, muchas veces ubicados unos muy prximos a los
otros. Se trata de una privatizacin patente de la educacin que se ha estimulado
tambin

mediante

la

externalizacin

de

fragmentos

de

la

gestin

escolar

(construcciones, servicios de comedor, actividades extraescolares, etc.)


En la actualidad, una tercera parte del alumnado se encuentra en centros privados, la
mayor parte concertados. Slo una pequea porcin de centros privados no est
concertada, que corresponde a centros de elite, muchas veces escuelas con titularidad
extranjera y cuya enseanza se desarrolla en otro idioma. Ahora bien, ese porcentaje
asciende a prcticamente el 50% en el caso de los ncleos urbanos, zonas de clase
superior o segmentos educativos que resultan ms rentables.
A pesar de las denuncias del Defensor del Pueblo, los nios y nias residentes
extranjeros que se han multiplicado por el incremento de la afluencia migratoria, se
concentran en escuelas pblicas. En algunas zonas, la poblacin escolar procedente del
extranjero registra incrementos anuales superiores al 60%, contndose centros
educativos pblicos que presentan alumnado procedente de ms de 20 Estados distintos.
La inversin de dinero pblico para beneficio de instituciones privadas slo se explica a
partir de la liberalizacin de la educacin, la mercantilizacin educativa basada en el
principio de competitividad. Con frecuencia, estas dinmicas se han justificado con
argumentos ambiguos, en los que se confunde deliberadamente la libertad de eleccin
de centro por parte de los padres con la libertad de seleccin del alumnado por parte de
los propios centros. De este modo, se fomenta la segregacin institucional y la divisin
social interna de la oferta educativa (ya no slo la divisin entre escuelas pblicas y
privadas, sino entre escuelas de primera y de segunda categora dentro de la res
pblica).

3. Gastos familiares
Aunque en principio la escolarizacin en centros pblicos y centros privados
concertados tendra que ser gratuita, lo cierto es que las familias sostienen una buena
parte de los gastos de educacin (en un porcentaje que ha crecido en los ltimos aos de
gobierno conservador de manera sostenida, varios puntos por encima del crecimiento
del PIB y del aumento de la participacin estatal en los gastos de Educacin). Por un
lado, a pesar de la gratuidad de la escolarizacin, las familias afrontan otros gastos,
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fundamentalmente los derivados de libros escolares. El sector del libro escolar tiene
estructura oligoplica y est dominado por grandes grupos editoriales con conexiones
mediticas. En general, buena parte de la edicin general espaola (y no sera
descabellado decir que de la industria cultural) est soportada por el segmento
educativo. Pero adems las escuelas privadas concertadas se las ingenian para cargar
a las familias toda una serie de gastos complementarios (uniformes, transporte, libros,
actividades extraescolares... incluso desgaste de edificios). Son un sector opaco al
control pblico y fiscal, que se beneficia, adems, de las exenciones tributarias de la
Iglesia Catlica. Por todo ello, el anlisis de los presupuestos familiares muestra una
orientacin muy clara de los gastos en el captulo educacin: se realizan de la misma
manera que otros gastos suntuarios o vinculados con la distincin, con el privilegio de
clase. Aunque el porcentaje global no es muy elevado, crece a medida que se
incrementa el volumen de ingresos, y en una proporcin mayor a este aumento.

4. Profesorado
En 1987 el profesorado espaol, fundamentalmente el de Educacin Primaria,
protagoniz una dura huelga contra el gobierno para conseguir su homologacin salarial
con el funcionariado, que, tras la defenestracin de algn ministro, se consigui. Desde
entonces el colectivo ha mantenido una situacin de paz laboral, que coincide con una
situacin de muy baja sindicalizacin y una gran segmentacin, que se ha incrementado
en los ltimos aos. Incluso la sucesiva prdida de poder adquisitivo, registrada durante
los gobiernos socialistas y conservadores, con incrementos salariales por debajo del
crecimiento del IPC, no suscit mayores protestas. Est pendiente el derecho a la
negociacin colectiva de los funcionarios del Estado, as como un sistema de
representacin por centros de trabajo (ahora es por unidades territoriales: las 52
provincias). El colectivo se presenta como altamente motivado, aunque castigado por
una situacin progresiva de estrs profesional.
Por lo que se refiere a la formacin continua del profesorado, nuestro pas ha atravesado
por algunas fases claramente diferenciadas. Estas fases slo pueden ser interpretadas
cabalmente si se ponen en relacin con el decurso de los movimientos de renovacin
pedaggica (MRP). As, en los aos 70 y 80 hubo una notable eclosin de colectivos y
MRP, que fomentaba la formacin de los docentes en ejercicio a travs del intercambio
de experiencias y las innovaciones pedaggicas, al tiempo que estimulaba a las nuevas
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cohortes del profesorado, sirviendo como horizonte de referencia. En una segunda fase,
este panorama fue cambiando hacia finales de los 80, cuando buena parte del
contingente que nutra estos movimientos fue absorbido por las nuevas administraciones
educativas (surgidas a partir de la descentralizacin estatal en comunidades autonmas)
para promover la reforma educativa institucional que culminara en la LOGSE (1990).
El cambio sealado tuvo, al menos, dos efectos que merece la pena destacar. Por una
parte, supuso la neutralizacin y descapitalizacin de los MRP, miembros destacados de
los cuales pasaron a formar parte de las recin creadas agencias de formacin continua
del profesorado (Centros de Profesores: CEP), que dependan orgnicamente de las
administraciones educativas. Por otra parte, el cambio supuso la reconversin de lo que
en su origen era movimientos sociales, en este caso de carcter educativo, en estructuras
y organizaciones de carcter estatal. Esto signific, en consecuencia, una prdida
considerable de su autonoma, puesto que su experiencia y su potencia crtica iban a ser
puestas al servicio de los requerimientos tcnico-pedaggicos de la nueva reforma
educativa. Si la prdida de autonoma fue relativa, en la ltima y ms reciente fase, en la
que todava estamos inmersos, estas agencias formativas han sufrido una prdida total
de autonoma. Por decirlo grficamente, se han transformado en sucursales dependientes
de polticas educativas de corte tecnocrtico, que someten la formacin continua a la ley
de la oferta y la demanda. Atendiendo a esta dinmica la formacin se traduce en, y se
reduce a, una oferta de cursos la carte en funcin de la demanda de los docentes
considerados ahora desde una perspectiva clientelar.
Los docentes perciben que no necesitan ms formacin y ello puede ser un indicio
respecto a su desmotivacin sobre sta. Ante un desconcierto educativo creciente es
plausible aventurar que los docentes adopten una actitud que podra calificarse de
conformista. Esta actitud, en tanto que no es reactiva pero tampoco proactiva, es
adaptativa.

5. El papel del Estado


El discurso dominante en el escenario educativo espaol introduce recientemente, como
en buena parte del mundo, la nocin de calidad, dando por supuesto el acuerdo comn
sobre el significado de su uso. Pero el concepto de calidad, utilizado como una buena
nueva, es cuanto menos equvoco. En nuestro caso, amparados en la calidad, se inicia un
nuevo sistema de relaciones entre Estado, sociedad y educacin que caracterizan lo que
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se ha dado en llamar el Estado evaluador, que supone el control a distancia y a


posteriori de sus productos. El control se ejerce as sobre los resultados de actuaciones,
y no sobre el seguimiento o cumplimiento de compromisos respecto de los cuales el
Estado no asume ningn compromiso; se dedica a relegar responsabilidades y sanciona
(premia o castiga) en funcin de lo que considere que son resultados valiosos o no para
el mercado. El efecto perverso de esta lgica es que el profesorado acaba
despolitizndose

al aceptar que disminuya el control sobre los procesos mientras se

incrementa el control sobre los resultados, como indica la generalizacin de


complementos salariales en funcin de la productividad. No se puede perder de vista
que el origen ms reciente de la cuestin de la calidad se encuentra asociado a la
pujanza de los gobiernos conservadores de la dcada de los ochenta, liderados por el
binomio Thatcher-Reagan, que lo recuperan y reeditan en alianza estrecha con el
concepto de accountability, esto es, de eficacia o rendicin de cuentas con criterios
monetaristas. Por eso, no es casual que emerja de nuevo ahora en nuestro pas, pero no
slo aqu, sino a escala internacional reflejando las tendencias arrolladoras de la
globalizacin, y encontrando sus mejores portavoces en organizaciones tan influyentes
como la FMI, la OCDE o el BM. De la misma manera que en su momento influy el
taylorismo exportando modelos propios de la produccin de capital econmico para el
capital cultural, ahora se exportan indicadores de calidad financiera (de ah los
trminos

convertidos

ya

en

lugares

comunes

de

eficacia,

eficiencia

excelencia), propios del mundo de la empresa privada, a la esfera de las instituciones


pblicas.
Bajo el signo de la calidad, en el espacio de la economa poltica, la funcin
segregadora, y por ende estratificadora, de la escuela se intensifica y se altera cuando se
invierte la correlacin de fuerzas en la doble red pblica y privada de la oferta
educativa. Ahora mismo nos encontramos con una nueva divisin social, que ya no
surge de la institucin, sino que fragmenta y segrega internamente a la propia
institucin: la escuela pblica se est convirtiendo de hecho en subsidiaria de la privada.
El hecho no es trivial, sino que muestra la fragilidad de la institucin. Hablar de
(escuela) pblica es hablar de pblicos, y hablar de (escuela) privada es hablar de
clientela.

5. Conclusiones abiertas
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Estas pginas nos han mostrado un panorama de las ltimas dcadas en nuestro pas que
podra calificarse de ambivalente. El proceso de modernizacin educativa (concrecin
emprica de modernidad) en el caso espaol se ha visto acompaado de una enorme
expansin de la escolarizacin en sus niveles bsicos, si bien los costes para que ello
fuera posible no han sido pocos. As, las reformas educativas han padecido una
desocializacin o despolitizacin progresiva, hasta el punto de que las dos ltimas
reformas se han sucedido en el plazo de apenas un lustro, naturalizando (y por tanto,
despotenciando) su autntica funcin de cambio educativo. Cuanto acontece en el
terreno de las reformas educativas es, por otra parte, un reflejo del papel legitimador de
las polticas educativas, en alianza con la disminucin (o dimisin progresiva del papel)
del Estado. Las ltimas reformas presentes son, de hecho, reformas pendientes, es decir,
no tanto resueltas, sino disueltas ante el desconcierto de los actores implicados.
Todo ello, a su vez, se puede interpretar como un sntoma de la persistencia de las
dinmicas reproductoras, con intensidades y expresiones variables, frente a la capacidad
atribuida a la escuela para producir distincin social acreditada.
El presente informe se ha centrado en el sistema educativo formal o reglado. A esta
primera reflexin, de mbito local o nacional, debera aadirse otra, de mbito global o
supracional, dedicada a las mutaciones del campo educativo, del cambio profundo en las
reglas del juego educativo. A modo de avance, tan slo sugeriremos que la escuela es
una agencia de formacin importante, pero no la nica. Tal vez la mutacin ms
destacada que est aconteciendo en el campo de la educacin es precisamente la
emergencia de un contexto de formacin que desborda los lmites de la enseanza
reglada. Por ello, los documentos de la UE se refieren siempre a la Europa de la
educacin y la formacin (vase el reciente Tratado de la Constitucin). Este contexto
de formacin (que es invocado con conceptos como aprendizaje a lo largo de toda la
vida, formacin continua, formacin permanente, etc.) reconfigura, entre otras, la
relacin entre escuela y trabajo (ya severamente afectada por la difusin de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin) y afectar necesariamente la
institucin escolar en su forma tradicional.

Valencia y Xtiva, septiembre de 2005

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