Tolerncia zero

UnknownTOLERNCIA ZERO
Revista Brasileira de Cincias Criminais | vol. 77 | p. 261 | Mar / 2009
DTR\2009\188
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Srgio Salomo Shecaira
Professor Titular de Direito Penal da USP. Ex-presidente do IBCCrim.
rea do Direito: Penal
Resumo: O artigo descreve a importncia do estudo da Tolerncia Zero, movimento conservador surgido nos
Estados Unidos e utilizado para combate criminalidade pelo prefeito de Nova York, Rudolph Giuliani. Tal
movimento, ao lado do Direito Penal do Inimigo e do Movimento de Lei e Ordem, foi uma das maneiras
utilizadas para incremento punitivo na ps-modernidade. No h, por outro lado, qualquer pesquisa emprica
que tenha demonstrado a efetividade da Tolerncia Zero para fazer cair ndices de criminalidade, como muito se
alardeou. Ao contrrio, muitas crticas so feitas, por ter sido este movimento chamado de racista e
discriminatrio.
Palavras-chave: Lei e ordem - Inimigo - Intolerncia - Poltica criminal - Tolerncia zero
Abstract: The article describes the importance of the Zero Tolerance study, a conservative movement born in
the United States and used by Rudolph Giuliani, mayor of New York city to fight criminality. This movement,
together with the Enemy criminal law and the law and order movement was one of the manners used to boost
the punishing system in post-modern times. However, there are no empirical studies, which have proved the
effectiveness of Zero Tolerance to drop levels of criminality, a fact that is defended by many. On the contrary,
there is a lot of criticism because this movement was considered racist and discriminatory.
Keywords: Law and order - Enemy - Intolerance - Criminal policy - Zero tolerance
Sumrio:
- 1.A origem de tudo - 2.O significado da poltica de tolerncia zero - 3.Tolerncia zero e poltica criminal no
Brasil: notas conclusivas - Bibliografia

Introduo 1
Um filho leva uma bronca do pai que taxativamente afirma que de agora em diante ir ter tolerncia zero com
aquelas atitudes. O poltico em campanha para governador promete tolerncia zero com os criminosos.
Tolerncia zero uma frase usada em um variado contexto. Pode se referir a uma poltica criminal ou policial.
Pode-se tratar da poltica do empregador com um gerente flagrado no cometimento de um assdio moral contra
um funcionrio subalterno. Pode revelar a postura que os pais tero com os filhos em funo de suas atitudes. A
frase virou parte do vocabulrio oficial de agentes pblicos, lderes de opinio, imprensa e - principalmente polticos. O sentido quase sempre o mesmo: haver um endurecimento das relaes a partir de agora. Da
Austrlia aos Estados Unidos. Do Brasil ao Japo. Da Frana frica do Sul. Sempre o sentido ser o popular
slogan dos polticos que falam sobre a dureza com que combatero o crime. 2 Por que a expresso tolerncia
zero to persuasiva nos dias que correm? Qual a razo da expresso transpor tantas fronteiras no contexto da
modernidade tardia? Pode uma poltica criminal no Brasil, concebido como um Estado Democrtico de Direito,

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adotar a poltica de tolerncia zero?

Estas so algumas das perguntas que este artigo pretende enfrentar.
1. A origem de tudo

O programa de tolerncia zero tem sua origem, em grande medida, em funo de um famoso artigo publicado
por James Q. Wilson em parceria com George Kelling, no ano de 1982, na revista norte-americana Atlantic
Montly. O artigo intitulou-se " Broken Windows: the police and neighborhood safety". A idia central do
pensamento ali desenvolvido o de que uma pequena infrao, quando tolerada, pode levar ao cometimento de
crimes mais graves, em funo de uma sensao de anomia que viceja em certas reas da cidade. A lenincia e
condescendncia com pequenas desordens do cotidiano no devem ter sua importncia minimizada. Ao
contrrio. No se deve negligenciar essa importante fonte de irradiao da criminalidade violenta. Esse
pensamento metaforicamente exposto com a teoria das janelas quebradas. "Psiclogos sociais e chefes de
polcia tendem a concordar que se uma janela de um prdio quebrada e no consertada, todas as demais
janelas sero imediatamente quebradas." 3 A Teoria expressada atravs de um interessante exemplo. Dois
carros foram abandonados, sem placas, com o cap aberto em duas ruas de diferentes cidades. Uma, em Palo
Alto, Califrnia. Outra no Bronx, Nova York. O carro parado no bairro do Bronx imediatamente depenado, em
no mais que 10 minutos. Os primeiros a chegar ao veculo foram pai, me e um filho (de uma mesma famlia)
que levaram o radiador e a bateria. Em pouco tempo, o carro foi totalmente depredado. Em um prazo de vinte e
quatro horas o carro servia de playground para as crianas. A maior parte dos vndalos estava bem vestida, e
eram brancos. O carro, nas mesmas condies, estacionado em um bairro de elite em Palo Alto, no foi tocado
no prazo de uma semana. O pesquisador, ento, destruiu uma janela do veculo com um martelo e em poucas
horas o veculo foi igualmente depenado. Isto foi feito, da mesma forma, por pessoas brancas aparentemente
respeitveis. 4 Segundo os autores, a explicao da diferena das posturas das comunidades explica-se pela
sensao se anomia no Bronx, pela freqncia com que carros so abandonados, coisas so roubadas e pela
anterior experincia de vandalismos por quem conhece que ali "ningum d bola" para as coisas. 5
Os quatro principais elementos da teoria podem ser assim resumidos: (i) Ao lidar com a desordem e com
pequenos desordeiros, a polcia fica mais bem informada e se pe em contato com os autores de crimes mais
graves, prendendo tambm os mais perigosos; (II) a alta visibilidade das aes da polcia e de sua concentrao
em reas caracterizadas pelo alto grau de desordem, protege os bons cidados e, ao mesmo tempo, emite
mensagem para os maus e aqueles culpados de crimes menores no sentido de que suas atitudes no sero
toleradas; (III) os cidados comeam a retomar o controle sobre os espaos pblicos, movendo-se para o centro
dos esforos de manuteno da ordem e preveno do crime; (IV) na medida em que os problemas relacionados
desordem e ao crime deixam de ser responsabilidade exclusiva da polcia e passam a envolver toda a
comunidade, todos se mobilizam para enfrentar tais questes de uma forma mais integrada. 6
O perodo de 1950 a 1973 conhecido nos Estados Unidos como um momento de grande abundncia, com
marcantes crescimentos dos parmetros sociais em termos de sociedades industrializadas. Esse perodo do psguerra deu pleno emprego populao americana, produziu condies para oferta de sucessivos aumentos
salariais, assegurou segurana econmica, permitiu investimentos constantes das empresas e uma f geral na
sociedade americana. O Objetivo precpuo da poltica penal era a reabilitao e reinsero social dos ofensores,
dentro do velho sistema de controle. A crise social que se iniciara nos anos 60 (conhecida como movimento
contra-cultural) tem, no final dos anos 70 e incio dos 80, uma conseqncia voltada ao plano econmico.
Sucessivas recesses, conflitos sindicais e instabilidade poltica provocam conseqncias sociais marcantes em
grandes cidades americanas. Os ndices de criminalidade passam a crescer e o velho sistema construdo nos anos
anteriores no mais d conta do enfrentamento do problema criminal. Nasce, assim, uma demanda de
endurecimento da guerra contra o crime.

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Ao final dos anos 80 e incio dos 90, Nova York tinha como prefeito um defensor da velha poltica criminal
marcada por mais tolerncia (o prefeito era David Dinkins). Em 1993, o candidato pelo Partido Republicano,
Rudolph Giuliani, eleito prefeito de Nova York, com uma plataforma clara de "endurecimento" com os
criminosos e de guerra ao crime. No incio de 1994, Giuliani nomeou William Bratton comissrio de polcia de
Nova York, com amplos poderes de enfrentamento do problema criminal. Bratton fora chefe do Departamento
de Trnsito de Nova York, tendo combatido com nfase o estado de decadncia do metr. Alm disso, Bratton
era defensor da teoria das "janelas quebradas" e passou a adotar tal poltica em todos os distritos da cidade. 7
Dentre as medidas iniciais, destaca-se a sistemtica da mudana de gesto. O policiamento da cidade passou a
ser descentralizado, cabendo ao chefe de cada distrito policial prestar contas da reduo da criminalidade. Isso
passa a ser possvel com a introduo de um sistema computadorizado de mapeamento dos atos criminosos
(Compstat da sigla em ingls: computerized mapping system). O sistema computadorizado 8 recebeu suporte de
sistema cmeras de monitoramento externo, bem como de todo o material eletrnico necessrio s informaes
dos computadores policiais. O papel de gerenciamento da central de informaes tinha a funo no s de
controlar o processo interno de verificao dos crimes, mas tambm o de servir de condutor para a mudana
interna e externa das presses por mudana. 9 A idia de produtividade e competitividade entre os distritos
policiais passava a fazer parte do universo policial. O chefe do distrito estava obrigado a prestar contas de todos
os seus atos e a apontar os resultados advindos de suas aes. O pilar da gesto acerca da tolerncia zero foi,
pois, o uso cartogrfico 10 de estatsticas de delinqncia e avaliao constante das performances da polcia, com
adicionais de produtividade aos envolvidos, como se fosse a melhor empresa capitalista privada.
No que concerne s atitudes iniciais de policiamento sob a gide da poltica de tolerncia zero, passou-se a
reprimir todo tipo de desordem social, ainda que isso no significasse necessariamente um crime. As pequenas
infraes do cotidiano passaram a ser coibidas. Lavadores de pra-brisas foram perseguidos. Grafiteiros foram
presos. Mendigos e sem tetos foram reprimidos. Alguns foram removidos das pontes, onde haviam fixado
moradia, sendo mandados compulsoriamente para abrigos da prefeitura. A prtica de pular roletas no metr
deixou de ser tolerada. A prostituio e a pornografia so enfaticamente reprimidas. Policiais ficavam perto de
escolas para identificar alunos gazeteiros, sendo as informaes levadas para os pais e direo da escola. At
mesmo sentar-se na calada passou a ser uma infrao a ser reprimida pela polcia de Nova York. 11 A poltica de
"guerra s drogas" ganha novos coloridos, com a exacerbao da represso. Ela se d atravs da postura
conhecida como stop and frisk, mecanismo relativamente incomum nos Estados Unidos, que permitia parar os
suspeitos para revist-los com objetivo de apreenso de drogas.
Giuliani comeou, com grande alarde, a divulgar a queda das taxas de criminalidade. Ele omite, no entanto,
alguns dados importantes, como a queda acentuada do desemprego nesse perodo, em face de uma forte
recuperao econmica; a estabilizao e exausto do mercado de crack; a diminuio do nmero de jovens, que
normalmente constituem a maioria dos delinqentes. Tambm omitiu que outras grandes cidades importantes
americanas tiveram substancial queda de criminalidade no mesmo perodo, mesmo sem qualquer medida
assemelhada Tolerncia Zero. Tambm omitiu que a criminalidade j havia cado 20% antes da aplicao da
poltica, porquanto o pico de criminalidade j havia atingido o auge em 1990, j sendo decrescente trs anos
antes da poltica exarcebadora de Tolerncia Zero. 12 Enquanto Nova York propalava "recorde" de quedas das
taxas de criminalidade, da ordem de 70,6% entre os anos de 1991 a 1998, San Diego, implementando uma
poltica de policiamento comunitrio, teve queda de 76,4% na taxa de homicdios, no mesmo perodo. Boston
obteve ndices assemelhados aos de Nova York, 69,3%, com uma poltica de envolvimento de lderes religiosos
na preveno de crimes. Outras cidades, sem qualquer poltica coerente pr-determinada, obtiveram ndices
grandes de reduo. Destaque para os 61,3% de Houston e os 59,3% de Los Angeles. 13
Alguns episdios inevitveis aconteceram ao longo dos anos de implementao do programa. Entre os vrios
casos, podem ser destacados aqueles de brutalidade da polcia como o de Abner Louima, imigrante sodomizado
com um cassetete. Ou ainda, o de Amadou Diallo, assassinado no vestbulo do prdio onde morava com 41 tiros,
19 dos quais certeiros. A opo da polcia era clara: atingir jovens representantes de minorias, especialmente

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negros, latinos e imigrantes. Passou a pesar sobre o Departamento de Polcia de Nova York a grave acusao de
race profiling, isto , a escolha de alvos do policiamento pela cor da pele.
No obstante os casos comearem a se repetir, o apoio da mdia foi quase incondicional. Se o objetivo era
infundir uma "certa atitude" para influir na conscincia coletiva da comunidade, isso s seria possvel com
macios apoios da opinio publicada. A publicidade no somente provia cidados e formadores de opinio com
os temas principais de discusso e formas de compreender a realidade, mas tambm criou uma constante guerra
publicitria para criar um grande concerto das agendas alternativas quelas tradicionais. 14
2. O significado da poltica de tolerncia zero

Na passagem da modernidade para a ps-modernidade, mudanas radicais atingiram o relacionamento do

indivduo com outros indivduos. Relacionamentos individuais, casamento, relao de emprego e sentido de
comunidade passaram a ter, na designao de Bauman, uma liquidez em oposio concreo anteriormente
existente. 15 Nessa situao de incerteza ontolgica, parece haver uma demanda que compense o anterior
acolhimento familiar e comunitrio. que as comunidades auto-sustentadas e auto-reprodutivas so exemplos
de slidos que teriam sido liquefeitos pelo capitalismo moderno e cujas destruies teriam levado insero da
maioria da populao em uma rotina artificial, sustentada pela coao e sem sentido no que diz respeito
dignidade, mrito ou honra. 16 Se uma rotina comunitria algo natural, e que produz freios a que muitos
indivduos aderem por com eles se identificarem, a rotina artificial, coativa e ligada a um trabalho sem sentido,
cria um tipo de controle igualmente artificial, imposto de cima e com o qual poucas pessoas estaro dispostas a
colaborar, dada a ausncia de identificao com os valores que lhe subjazem. Assim, conforme se perdem os
laos comunitrios, fica comprometida a naturalidade e a fora das instncias de controle social informal. A
perda do sentimento de segurana humana (trabalho certo e seguro, relao familiar estvel, estado de bem-estar
que assegure assistncia em momentos de fragilidade etc.) levar muitas pessoas a solicitar uma compensao
restauradora da estabilidade, de tal forma a clarear os papis de vida comunitria. Uma das formas, dentre
muitas, o de se demarcar clara e rapidamente os limites e categorias da vida comunitria. A crena na rpida
eliminao do crime e da criminalidade baseia-se em duas tpicas iluses: uma pode ser descrita como cosmtica
e a outra como simplificadora da realidade social. 17
Na realidade, o programa de Tolerncia Zero no a nica faceta desse fenmeno. Muito mais do que ser uma
estratgia policial, a expresso de um contexto em que prevalece a descrena na reinsero do egresso do
sistema punitivo, na busca da identificao das razes sociais ltimas do crime, na transcendncia das estruturas
sociais, na superao do processo de excluso produzido e reproduzido diariamente nas relaes sociais. "
expresso, portanto, de uma oposio visceral, no dia-a-dia e no senso comum, descoberta central de
Durkheim: a de que a sociedade mais do que a simples soma dos indivduos que a compem." 18
A sociedade atual passa por um processo criativo extremamente acelerado a que muitos chamaram de sociedade
ps-moderna. Se a modernidade tem como tnica a industrializao, a diviso social do trabalho, a distino do
proletariado como classe que se constitui em motor da histria e o nascimento epistemolgico da
individualidade, a sociedade ps-moderna passa por uma forma transnacional de produo, pela acentuao da
concorrncia no mbito do mercado de trabalho, pela existncia de um processo comunicativo global, pelo
surgimento de modos transnacionais de vida, processos econmicos percebidos como globais, destruio
ambiental que transcende as fronteiras territoriais de pases e continentes, crises e guerras vivenciadas por todos
os povos.
A esse processo que reflete o momento vivido por todos os povos de diferentes Naes, convencionou-se
denominar de Globalizao. Diante deste quadro, globalizao significa "os processos, em cujo andamento os
Estados nacionais vem a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e
suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais". 19 A rigor, o fenmeno reflete-se na

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economia de maneira acentuada. "Os traos principais desta nova economia mundial so os seguintes: economia
dominada pelo sistema financeiro e pelo investimento escala global; processos de produo flexveis e
multilocais; baixos custos de transporte; revoluo nas tecnologias de informao e comunicao; desregulao
das economias nacionais; preeminncias das agncias financeiras multilaterais; emergncia de trs grandes
capitalismos transnacionais: o americano, baseado nos EUA e nas relaes privilegiadas deste pas com o
Canad, Mxico e Amrica Latina; o japons, baseado no Japo e nas suas relaes privilegiadas com os quatro
pequenos tigres e com o resto da sia; e o europeu, baseado na Unio Europia e nas relaes privilegiadas
desta com a Europa de Leste e com o Norte da frica." 20
Podem ser citados, dentre outras formas de expresso desse sentimento de insegurana (apropriado por uma
nova direita), alguns mecanismos de exacerbao da punio, movimento comum ps-modernidade de um
mundo dito globalizado: o Direito Penal do Inimigo; o Movimento de Lei e Ordem; e a Tolerncia Zero, com as
vrias formas de fobias raciais. Embora apresentem facetas distintas, h uma interpenetrao dessas categorias,
o que ser objeto de anlise.
No plano do direito e em particular no mbito do Direito Penal, no se deixam de sentir os reflexos desse
movimento global, ainda que com os naturais matizes continentais. A situao vivida pela Europa, com o
renascimento das fobias contra estrangeiros, imigrantes e grupos tnicos no originariamente europeus, deu
ensejo criao de uma concepo denominada Direito Penal do Inimigo. Gnther Jakobs, seu principal
mentor, assevera que "denomina-se 'Direito' o vnculo entre pessoas que so titulares de direitos e deveres, ao
passo que a relao com um inimigo no se determina pelo Direito, mas pela coao." 21 Com essa premissa,
ancorada na obra de Jean Jacques Rosseau, O Contrato Social, passa-se a constituir dois "Direitos". Para o
cidado asseguram-se todas as garantias inerentes ao processo penal dos Estados Democrticos de Direito. Para
os inimigos - e esse conceito ser flexibilizado conforme as necessidades - aplica-se somente a pura e simples
coao. Por mais que a idia matizada de inimigo seja defendida, o que se estabelece uma dualidade em que se
criam cidados, reconhecidas como pessoas, e inimigos, declaradamente no pessoas. Assim, inicia-se um
processo de coisificao do ser que faz meno a certos seres humanos que pela ilicitude de seu ato deixam de
ser considerados pessoas. Certamente que "o Estado pode privar algum da sua condio de cidadania, porm
isso no pode implicar que esteja autorizado a priv-lo da condio de pessoa, ou seja, de sua qualidade de
portador de todos os direitos que assistem a um ser humano pelo simples fato de s-lo". 22 No necessria uma
ampla reflexo para se identificar a origem desse tipo de pensamento. O combate aos atentados de 11 de
Setembro justificar toda ordem de arbitrariedades contra os inimigos, sejam eles pobres, negros, rabes,
imigrantes e at quem sabe - tambm - os terroristas. O Estado Democrtico ir se travestir de Estado
Gendarme, e seus objetivos passam a ser o combate do inimigo, no importa quem ele seja.
A segunda grande esfera de reao a maximizar a interveno punitiva foi o Movimento da Lei e Ordem. A idia
central dar uma resposta ao fenmeno da criminalidade com acrscimo de medidas repressivas decorrentes de
leis penais. Nas duas ltimas dcadas crimes atrozes so apresentados pelo mass media e por muitos polticos
como uma ocorrncia terrvel, geradora de insegurana e conseqncia do tratamento benigno dispensado pela
lei aos criminosos, que, por isso, no lhe tm respeito. O remdio milagroso outro no seno a ideologia da
represso, fulcrada no velho regime punitivo - retributivo, que recebe o nome de Movimento da Lei e da Ordem.
Os defensores deste pensamento partem do pressuposto dicotmico de que a sociedade est dividida em homens
bons e maus. A violncia destes s poder ser controlada atravs de leis severas, que imponham longas penas
privativas de liberdade, quando no a morte. Estes seriam os nicos meios de controle efetivo da criminalidade
crescente, a nica forma de intimidao e neutralizao dos criminosos. Seria mais, permitiria fazer justia s
vtimas e aos "homens de bem", ou seja, queles que no cometem delitos.
Joo Marcello de Arajo Jnior, logo aps o advento da Lei de Crimes Hediondos, elencava as principais
caractersticas desse pensamento, da seguinte forma. (i) "a pena se justifica como castigo e retribuio, no velho
sentido, no devendo a expresso ser confundida com o que, hoje, denominamos retribuio jurdica; (ii) os
chamados crimes atrozes devem ser punidos com penas severas e duradouras (morte e privao de liberdade

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longa); (iii) as penas privativas de liberdade impostas por crimes violentos ho de ser cumpridas em
estabelecimentos penais de segurana mxima, devendo ser o condenado submetido a um excepcional regime de
severidade, diverso daquele destinado aos demais condenados; (iv) a priso provisria deve ter o seu espectro
ampliado, de maneira a representar uma resposta imediata ao crime; (v) deve haver uma diminuio dos poderes
de individualizao do juiz e um menor controle judicial da execuo, que, na hiptese, dever ficar a cargo,
quase que exclusivamente, para as autoridades penitencirias". 23
Tais idias encontram eco, principalmente, na legislao de alguns Estados norte-americanos. Entre ns, vemos
um preocupante avano de tal movimento com a criminalizao mais gravosa de determinadas condutas
delituosas e com o aumento da represso estatal, sem quaisquer critrios cientficos. Para tanto, basta que se
vejam os efeitos das famigeradas Leis de Crimes Hediondos e do Regime Disciplinar Diferenciado,
unanimemente criticadas pela doutrina.
O Movimento de Lei e Ordem, associado ao pensamento de Tolerncia Zero, produziram o maior ndice de
encarceramento que se tem notcia na histria recente. O ano de 2008 inicia-se nos Estados Unidos com
2.319.258 pessoas nos crceres, o que significa dizer que um em cada cem adultos estava encarcerado nos
Estados Unidos no incio de 2008. 24 O ensinamento disciplinar, to importante no incio do movimento de
substituio das penas corporais pelo sistema prisional, no tem mais sentido na sociedade ps-moderna ou psfordista, porque no h mais ensinamento a propor. Resta aquilo que se denomina warehousing, o
armazenamento de sujeitos que no so mais teis e que, portanto, podem ser administrados apenas por meio da
neutralizao. 25 At mesmo porque, como j se disse alhures, tem razo Bauman ao afirmar que mais barato
excluir e encarcerar pessoas de que inclu-las no processo produtivo. 26 O fato que tanto no Brasil quanto nos
Estados Unidos os ndices de encarceramento aumentaram de forma absurda, sem necessariamente um aumento
dos ndices de criminalidade. 27 Destaque-se, por exemplo, que enquanto a populao brasileira aumentou cerca
de 21% de 1994 a 2007 (157 milhes para 190 milhes) a populao carcerria no mesmo perodo aumentou
mais que 320%! Em 1994, ano do primeiro censo penitencirio do Brasil, a populao carcerria brasileira era
de 129.169 encarcerados, perfazendo um ndice de 88 condenados por 100 mil habitantes. Em 2008, a
populao carcerria passa para 435.551 presos, com ndice superior a 345 presos por 100 mil habitantes.
O Movimento de Tolerncia Zero, alm de ser parte do processo encarcerador, junto com os outros movimentos
acima mencionados, aquele que mais evidentemente implementa a idia do Darwinismo Social. "Aqueles que
no se encaixam na sociedade de consumo so os responsveis pelo seu prprio destino". O cerne de tal
pensamento que as instituies do Estado de Bem-Estar Social no podero premiar a indolncia parasitria de
uma sub-classe proletria. Cortam-se os servios pblicos assistenciais ou so eles privatizados, diminuem-se os
direitos trabalhistas e sociais, quebram-se os poderes sindicais, enfim, h um desmonte do Estado Social para se
ter, no lugar, um Estado Penal. Os indivduos excludos deixam de ser funcionais para a economia capitalista,
tornando-se at mesmo obstculo ao bom funcionamento dos negcios e do turismo. A lgica de recolher
mendigos para abrigos, localizados longe das reas mais valorizadas e freqentadas por turistas, explica-se nesse
contexto. Hordas de disfuncionais precisam ser punidos, no tanto pelos supostos efeitos dissuasrios da pena
(preveno geral), mas porque a funo da pena se esgota na punio enquanto neutralizao e excluso. 28
H tambm, nesse eixo, a idia de pobres negros e favelados como naturalmente propensos ao crime, aquilo que
se convencionou denominar de Race profiling. Se for verdade que muitos pobres foram presos nos Estados
Unidos, tambm no menos verdade que cerca de 10% da populao afro-descendente americana est sob
controle penal (presos, liberados condicionalmente ou sob prova). No Brasil, o racismo tem sido identificado
por inmeros estudos, de diferentes fontes. So cruzamentos de dados que envolvem analfabetismo, mdia de
salrio percebida por brancos e negros, nmero de negros que tm acesso Universidade, disparidade dos
ndices de mortalidade infantil, diversidade dos dados no que concerne a quantos so mortos "em confronto"
com as polcias estaduais etc. 29 Mas parece que, mesmo hoje, os operadores do direito no se convenceram
disso. Lilia Schwarcz tem curiosa observao sobre o tema. Diz que, quando pesquisas so feitas junto
populao em geral, chega-se seguinte perplexidade: pergunta: a) Voc preconceituoso? 99% das pessoas

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responderam no; b) Voc conhece algum preconceituoso? 98% das pessoas responderam sim!
Pode parecer que tais prticas no produzam conseqncias no mbito do Judicirio. Ledo engano. O prprio
Boletim do IBCCrim j publicou uma pesquisa constatando tal fato: os negros tm penas mais longas e
processos mais curtos (pelo fato de responderem ao processo presos, j que os magistrados concedem mais
liberdades provisrias aos brancos). 30 De outra parte, o race profiling no algo estranho ao pensamento
brasileiro. Nina Rodrigues propunha, ancorado no pensamento de Garfalo, que a diferena que separava as
raas inferiores e superiores era determinada pela intensidade com que os sentimentos de piedade e probidade
estavam presentes. Portanto, para que um povo pudesse vir a participar democraticamente das escolhas polticas
e sociais e viesse a ser considerado como agente poltico no mbito de um processo democrtico, era
indispensvel que ele formasse uma agremiao social muito homognea, chegada a um mesmo grau de cultura
mental mdia. 31 No por outra razo chegou a propor diferentes cdigos penais para as diferentes raas
brasileiras. Esse movimento racista explcito encontrar guarida no Congresso Brasileiro de Eugenia, 32 de 1929.
L, Renato Kehl e Miguel Couto chegaram a insistir em medidas restritivas entrada de mo-de-obra asitica no
Brasil, tendo a firme oposio de Roquete-Pinto, que entendia que a questo brasileira era uma questo de
higiene e no racial. 33
O tema suscitou inmeras abordagens, inclusive literrias. Monteiro Lobato, conhecido escritor de livros
infantis, em um de seus livros menos conhecidos, O choque das raas ou o presidente negro, publicado em
1926, trs anos antes do Congresso Brasileiro de Eugenia, afirmava, em uma trama futurista que se passaria em
2.228, que "os trs pesos mortos, responsveis pelos males do mundo que sobrecarregavam a sociedade, haviam
sido eliminados: o vadio, o doente e o pobre. Em vez de combat-los com o castigo, o remdio e a esmola,
adotaram-se trs medidas distintas, respectivamente: a eugenia, a higiene e a eficincia." 34
A identificao racial evidentemente perceptvel na atividade policial. O critrio supostamente objetivo nas
abordagens feitas nas cidades brasileiras para identificao dos "suspeitos" nada mais do que o resultado da
perspectiva de discriminao quando se faz a associao de pobres, negros e favelados como propensos ao
crime. A viso de que a violncia do Estado aceitvel, quando diferencia trabalhadores e bandidos, o claro
resultado racial de uma proposta de polticas de Tolerncia Zero. Assim como a identificao dos imigrantes
negros e rabes significa a escolha de um antagonista imaginrio do Direito Penal do Inimigo, a adoo de
polticas discriminatrias da Tolerncia Zero tem os seus prprios inimigos: pobres, negros e imigrantes.
O sucesso no Brasil da poltica de Tolerncia Zero, especialmente quando se est diante de polticos em vspera
de eleies, no pode ser visto como uma mera adaptao daquele discurso. A influncia norte-americana
possibilita inserir nas prticas tupiniquins de violncia desmedida contra as classes populares, pobres, negros,
favelados, um novo discurso dotado de credibilidade e reconhecimento mundial. A suposta aura de
credibilidade, a mstica de eficincia em torno dos "modernos" instrumentos da poltica consagrada em Nova
York, autoriza os polticos locais a legitimarem as prticas de violncia contra as classes de baixa renda. Tem-se,
pois, um adicional na defesa de polticas de segurana pblica voltadas exclusivamente para a represso dirigida
aos alvos tradicionais: os criminosos de sempre.
3. Tolerncia zero e poltica criminal no Brasil: notas conclusivas - Bibliografia

No caso brasileiro, seria admissvel, a adoo de uma poltica de Tolerncia Zero? A resposta s pode ser no. A
popularidade desse programa oculta uma questo central. Toda poltica dessa natureza, que produz mais
encarceramento, aprofunda as desigualdades vivenciadas pelos grupos perseguidos. de fcil compreenso a
constatao do aprofundamento da pobreza em decorrncia do encarceramento. "Ora, a priso s contribui para
intensificar a pobreza e o isolamento: 60% dos que deixam a priso so desempregados, comparados com 50%
dos que entram; 30% no so ajudados nem atendidos por ningum; mais de 25% no dispem de dinheiro para
arcar com as despesas ao serem soltos, e um em oito no tem moradia ao sair da priso." 35 O impacto danoso do

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encarceramento no age apenas sobre o detento, mas tambm, e de modo mais insidioso e injusto, sobre a sua
famlia: deteriorao da situao financeira, desagregao das relaes de amizade e vizinhana,
enfraquecimento de vnculos afetivos, distrbios na escolaridade dos filhos e perturbaes psicolgicas graves
decorrentes do sentimento de excluso aumentam o fardo penal imposto aos pais e cnjuges de detentos. 36
Poltica criminal (qualquer que seja) uma espcie do gnero das polticas pblicas. O substantivo poltica,
acrescido do adjetivo pblica, expressa o projeto dos programas de ao governamentais utilizados para a
realizao de objetivos sociais relevantes. 37 H polticas pblicas direcionadas sade, educao, ao
transporte urbano, ao desenvolvimento tecnolgico ou ao preparo da infra-estrutura. Isso sempre significa uma
forma de interveno na realidade.
No mbito das polticas pblicas relativas criminalidade, podem existir as que articulam poltica social de
preveno violncia com polticas criminais propriamente ditas. Na preveno da violncia, foca-se a melhoria
de vida da populao lato senso. Uma boa poltica de emprego, com capacitao profissional e educacional associada s polticas sociais de diminuio das diferenas sociais e regionais - forma de diminuio da
criminalidade. Acesso cidadania - s concebvel se pensarmos em poltica para cidade e o cidado, seu
habitante - algo que se pode conseguir com articulao de Unio, Estados e Municpios. Os projetos que
utilizam o instrumental existente nas cidades, com a utilizao de quadras, bibliotecas, jardins etc. das escolas
pblicas, municipais ou estaduais, nada mais do que a extenso das ferramentas pedaggicas destinadas ao
ensino para a preveno da criminalidade atravs da utilizao do concerto entre Estado e comunidade.
Recentemente, o governo federal lanou um programa bastante compreensivo de segurana pblica,
denominado, Pronasci, que articula as polticas preventivas de violncia com polticas criminais. Que articula o
controle formal com o informal.
Entende-se por poltica criminal, definida desde Von Liszt, como o conjunto sistemtico dos princpios
fundados na investigao cientfica das causas do crime e dos efeitos da pena, segundo os quais o Estado deve
levar a cabo a luta contra o crime por meio da pena e das instituies com estas relacionadas 38ou como
entendemos: Disciplina que estuda as estratgias estatais para atuao preventiva da criminalidade, e que tem
por finalidade estabelecer a ponte eficaz entre a criminologia, enquanto cincia emprica, e o direito penal,
enquanto cincia axiolgica. 39
A poltica criminal de um pas pode sofrer alteraes conforme o ato constitutivo bsico em determinado
momento. assim que a Constituio Federal (LGL\1988\3), por ser dirigente, estabeleceu o norte da tnica da
interveno admissvel no Estado Democrtico de Direito. Observe-se que estamos sob a gide de uma
Constituio dirigente, garantista e programtica. No importam as modificaes havidas com a psmodernidade - que em grande parte questionaram conquistas sociais e polticas do Estado Democrtico de
Direito - pois, nas candentes palavras de J. J. Gomes Canotilho, "os filhos no se enjeitam. Crescem,
reproduzem-se e morrem como qualquer mortal. Cabe, pois, explicar per suma capita, a atual situao do
dirigismo e programaticidade constitucionais." 40 Quer isso dizer que a estrutura medular, a espinha dorsal do
Estado s se modifica com a modificao de sua Constituio. No obstante todas as modificaes havidas ps88, este fato, entre ns, no aflorou. Por isso entende-se que a perspectiva de "Construo de uma sociedade
solidria e justa (art. 1., I) que quer erradicar a pobreza e a marginalizao" (art. 3., III) ala a poltica criminal
a no mais exercer um papel de auxiliar do direito penal, mas sim de transcendncia face prpria dogmtica.
Veja-se que a poltica criminal passa a ser, nos termos do art. 64 da LEP (LGL\1984\14), em seus diversos
incisos, a tarefa do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria - CNPCP - compreendendo, dentre
outras: estimular a pesquisa criminolgica; propor polticas criminais de preveno do delito; sugerir metas e
prioridades da poltica criminal e penitenciria (penal), conforme art. 64, I, II e III.
Se for verdade que polticas radicais e intransigentes - como Tolerncia Zero, Movimento da Lei e Ordem,
Direito Penal do Inimigo - induzem uma intensificao da pobreza, como se entende que induzem, por
contrariedade constitucional aos arts. 1., I e 3., III, no h que se admitir seja ela implementada na perspectiva
do Estado Democrtico de Direito.
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De outra parte, superada a viso da inconstitucionalidade da poltica de Tolerncia Zero, talvez se devessem
precisar as acepes que a palavra tolerncia comporta. A idia de tolerncia traduz a tendncia a admitir, nos
outros, maneiras de pensar, de agir e de sentir diferentes ou mesmo diametralmente opostas s nossas. A idia de
tolerncia nasceu e se desenvolveu no terreno das controvrsias religiosas. Dessa origem dos litgios religiosos,
passou para o plano das controvrsias polticas e ideolgicas. Foi ela o princpio inspirador do Estado Liberal e
tambm o no que concerne ao Estado Democrtico de Direito. 41 No obstante a idia de tolerncia comportar
uma perspectiva crist que indica uma regra de convivncia, o que s se obtm com respeito, as duas palavras
traduzem acepes distintas. A idia de tolerncia " entendida em sentido limitativo, como aceitao, por
razes de convenincia, de um erro. Ao passo que respeito dirigido quilo que se considera um bem, a
tolerncia exercida perante aquilo que se considera um mal, mas que por razes de prudncia no se impede,
ainda que se possa impedir". 42
No mbito das idias, no entanto, nasce uma viso de todo sustentvel a defender a tolerncia como um respeito
pela conscincia alheia. A distino entre a tolerncia em sentido negativo, como pura aceitao do erro, e
tolerncia em sentido positivo, como respeito pela conscincia alheia d-nos algo a pensar em qual ser o limite
da intolerncia. No mundo atual no h sociedades absolutamente intolerantes como no h sociedades
absolutamente tolerantes. O ncleo da idia de tolerncia o reconhecimento do igual direito a conviver que se
reconhece a doutrinas opostas. 43 Ou, em outras palavras, todas as idias devem ser toleradas, menos aquelas que
negam a idia mesma de tolerncia. Parafraseando Santo Agostinho, quando dizia odeia o pecado, mas ama o
pecador, podemos dizer hoje: odeia a intolerncia, mas tolera o intolerante. Ou, como asseverou o Editorial do
Boletim do IBCCrim 53/2, de maro de 1997, quando se pensou em implantar uma poltica de Tolerncia Zero
na cidade de So Paulo, j em seu ttulo garrafal: Intolerncia: nota zero!
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1. O presente artigo constitui a sntese da palestra proferida pelo autor durante o 14. Seminrio Internacional de
Cincias Criminais.
2. ISMAILI, Karim. Explaining the cultural and symbolic resonance of zero tolerance in contemporary criminal
justice. CONTEMPORARY JUSTICE REVIEW 6/256, 2003.
3. WILSON, James Q. & KELLING, George L. Broken Windows: the police and neighborhood safety. Atlantic
Montly (Digital edition), mar., 1982, p. 4.
4. Idem, p. 4.
5. Idem, p. 5.
6. BELLI, Benoni. Tolerncia zero e democracia no Brasil. So Paulo: Perspectiva, 2004, p. 65.
7. VITALE, Alex S. Innovation and institutionalization: factors in the development of "quality of life" policing
in New York City. POLICING & SOCIETY 15-2/101, jun. 2005.
8. No Estado de So Paulo, sistema assemelhado recebeu o nome de Infocrim, tendo sido implementado sob os
auspcios da Coordenadoria de Assessoria e Planejamento (CAP) da Secretaria de Segurana Pblica.
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9. VITALE, Alex S. Op. cit., p. 103.

10. Para analisar as origens dos estudos estatsticos e matemticos aplicados investigao criminal, merece
meno o pensamento do belga, Adolphe Quetelet, fundador da Escola Cartogrfica. Para ele, havia uma
regularidade dos fenmenos criminais, chegando a mencionar o postulado das relaes constantes entre a
criminalidade real, aparente e legal.
11. VITALE, Alex S. Op. cit., p. 110.
12. SMITH, Neil. Global social cleansing: post liberal revanchism and the export of zero tolerance. Social
Justice 28-3/72, 2001.
13. BELLI, Benoni. Op. cit., p. 74-75.
14. TRRNEN, Jukka. Zero tolerance, the media, and a local community. Journal of Scandinavian Studies in
Criminology and Crime Prevention 5/31, 2004.
15. A obra Modernidade Lquida talvez seja aquela de Zigmunt Bauman que melhor expressa essa angustiosa
relao.
16. BAUMAN, Zigmunt. Comunidade: a busca por segurana no mundo atual. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2003, p. 33.
17. TRRNEN, Jukka. Op. cit., p. 29.
18. BELLI, Benoni. Op. cit., p. 76.
19. BECK, Ulrich. O QUE GLOBALIZAO: EQUVOCOS DO GLOBALISMO, RESPOSTAS
GLOBALIZAO. Trad. Andr Carone, So Paulo: Ed. Paz e Terra, 1999, p. 30.
20. SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Os processos de globalizao. Globalizao: fatalidade ou utopia?
Porto: Afrontamento, 2000, p. 35.
21. JAKOBS, Gnther. Direito penal do inimigo: noes e crticas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005,
p. 25.
22. ZAFFARONI, Eugnio Ral. O inimigo no direito penal. Rio de Janeiro:Revan, 2007, p. 19.
23. Os grandes movimentos da poltica criminal de nosso tempo - aspectos. Sistema penal para o 3. milnio.
Rio de Janeiro: Revan, 1991, p. 70; tambm SHECAIRA, Srgio Salomo & CORREA JR., Alceu. Teoria da
pena: finalidades, direito positivo, jurisprudncia e outros estudos de cincias criminais. So Paulo: Ed. RT,
2002, p. 141.
24. ONE IN 100: behind bars in America 2008. Disponvel em: [www.pewcenteronthestates.org]. Acesso em:
05.04.2008.
25. GIORGI, Alessandro de. A misria governada atravs do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 2006, p. 1516.
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26. BAUMAN, Zygmunt. O mal estar na ps-modernidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003, p. 50.
27. A populao carcerria americana passa de 400.000 presos em 1975 para 750.000 em 1985, alando dois
milhes ao final da dcada de 90. A mdia de encarceramento nos EUA cinco vezes superior Europia. Se
somarmos os presos a todos aqueles que tm controle carcerrio (liberados condicionais, pessoas em probation
etc.) chega-se a uma populao controlada de 5 milhes de pessoas! GIORGI, op. cit., p. 94.
28. BELLI, Benoni. Op. cit., p. 79.
29. Alguns desses dados podem ser verificados em SHECAIRA, Srgio Salomo & CORRA JR., Alceu.
Teoria da pena. So Paulo: Ed. RT, 2002, p. 410 e ss.
30. "Os resultados da pesquisa so incontestveis em apontar a maior punibilidade para negros, tanto se
considerarmos a sua progressiva captao e manuteno pelo sistema (mais condenados do que indiciados),
como se levarmos em conta a categoria priso no processo: alm de serem mais presos em flagrante (do que
indiciados por portaria, como a maioria branca), seus processos correm num prazo menor, o que indicativo de
maior incidncia de priso processual". LIMA, Renato Sergio de et alii. Raa e Gnero no funcionamento da
justia criminal. Boletim do IBCCRIM 125/4, abr. 2003.
31. DUARTE, Evandro Charles Piza. Criminologia e racismo. Curitiba: Juru, 2006, p. 327.
32. O termo eugenia foi criado por Francis Galton (eu: boa; genus: gerao) e visava a proibir casamentos interraciais para conduzir melhoria das raas. Tal pensamento teve inmeras repercusses no plano legal,
especialmente nos Estados Unidos da Amrica, com a adoo da castrao qumica. O assunto, submetido
Suprema Corte Americana, no ano de 1927, encontrou a deciso da lavra no Juiz Oliver Wendel Homes Jr, que
autorizou a esterilizao da jovem Carrie Buck para que no viesse a existir mais geraes de degenerados e
imbecis. Sobre o tema: BLACK, Edwin. A guerra contra os fracos: a eugenia e a campanha norte-americana
para criar uma raa superior. So Paulo: A Girafa, 2003, p. 134-135.
33. SCHARCZ, Lilia Moritz. O espetculo das raas: cientistas, instituies e questo racial no Brasil - 1870 a
1930. So Paulo: Cia das Letras, 2001, p. 96.
34. DIWAN, Pietra. Raa Pura: uma histria da eugenia no Brasil e no mundo. So Paulo: Contexto, 2007, p.
108-109.
35. WACQUANT, Loc. A aberrao carcerria moda francesa. Revista de Cincias Sociais 47-2/221, 2004.
36. Op. cit., p. 221.
37. As polticas pblicas so ferramentas que servem para dar vigncia s funes estatais frente demanda
social, segundo Edgardo A., Amaya Cbar y Ricardo Vladimir Montoya Cardoza. Propuesta de poltica
criminal y seguridad ciudadana para el salvador. 1. ed., San Salvador: Fespap Ediciones, 2005, p. 4-5, apud
SAENZ, Fabiana Eduardo. POLTICA CRIMINAL E LIMITE ETRIO DE RESPONSABILIDADE PENAL,
trabalho indito.
38. DIAS, Jorge de Figueiredo. Questes fundamentais do direito penal revisitadas. So Paulo: Ed. RT, 1999, p.
24.

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39. Para Mireille Delmas-Marty o conjunto de mtodos com os quais o corpo social organiza as respostas ao
fenmeno criminal, conforme Modelos e movimentos atuais de poltica criminal. Rio de Janeiro: Revan, 1992,
p. 19.
40. COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (org.). Canotilho e a constituio dirigente. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 4 (da resenha inicial).
41. Basta que se veja que dentre os fundamentos do nosso Estado Democrtico de Direito, estatudo no art. 1.
da CF/1988 (LGL\1988\3), est o pluralismo poltico, cuja essncia aponta para a tolerncia de opostos.
42. BOBBIO, Norberto. Elogio da serenidade e outros escritos morais. So Paulo: Unesp, 2002, p. 150.
43. Op. cit, p. 153.

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