INFORME A LA DISIDENCIA PARCIAL AL DICTAMEN EN MAYORÍA DE LA

COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO DE
FECHA 23 DE JUNIO DE 2015

Sr. Presidente de la Comisión Bicameral Permanente
Del Digesto Jurídico Argentino
Dip. Héctor Daniel Tomas
S. /D.

Vistas las observaciones al Digesto Jurídico Argentino presentadas conforme el artículo
20 de le Ley 26.939 y la recomendaciones efectuadas por la Dirección de Información
parlamentaria conforme el artículo 22 de la referida ley, se adhiere al Dictamen en
Mayoría de esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino con la
disidencia parcial que en adelante se informa.
En primer lugar observamos que, tal como lo indicó la Dirección de Información
Parlamentaria en su Informe de elevación de recomendaciones, durante el período de
presentación de observaciones estipulado por el art. 20 de la ley 26.939 y el art. 14 del
Reglamento interno de esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico
Argentino, se recibieron 70 presentaciones conteniendo más de 6000 observaciones
sobre 2300 normas de los diferentes anexos del Digesto, las cuales refieren a
aproximadamente 27 temáticas diferentes.
La mayoría de esas presentaciones (las identificadas desde DJA-17 a DJA-70) fueron
remitidas a los legisladores que integramos esta Comisión Bicameral entre el 8 de abril
y el 28 de mayo del año en curso, mientras que la totalidad de las recomendaciones
formuladas por parte de la Dirección de Información Parlamentaria -de acuerdo a lo
normado por el art. 21 de la Ley 26.939- sobre esas más de 6000 observaciones nos
fueron entregadas a los integrantes de esta Comisión en fecha 9 de junio de 2015, por
lo que ponemos de relieve que a la fecha los legisladores que integramos esta
Comisión Bicameral Permanente y nuestros Asesores no hemos contado con el tiempo
suficiente para hacer la evaluación seria y concienzuda que la materia requiere.

RESPECTO DEL ART. 22 DE LA LEY 26.939
El artículo 22 de la ley 26.939 establece que la resolución de la Comisión Bicameral
Permanente del Digesto Jurídico Argentino que ratifique o rectifique el encuadramiento,
consolidación o vigencia observados, deberá ser aprobada por la mayoría de los
miembros de esa Comisión Bicameral sin necesidad de otro procedimiento ratificatorio
posterior y se dará cuenta de la misma a los miembros de ambas Cámaras.,
Numerosas presentaciones (entre ellas la presentada por la Asociación Argentina de
Estudios Fiscales, identificada como DJA-18; la presentada por el Instituto Argentino de
Estudios Aduaneros, Cámara Argentina de Comercio y Cámara de Exportadores de la
República Argentina, identificada como DJA-19; las presentadas por el Instituto de la
Propiedad Industrial y el Instituto de Derecho Comercial, del Colegio Público de
Abogados, anexos integrantes de la observación identificada como DJA-30) señalan
que el procedimiento de aprobación de la resolución que ratifique o rectifique el
encuadramiento, consolidación o vigencia de normas contenidas en el Digesto Jurídico
Argentino observados, aprobada por la mayoría de los miembros de la Comisión
Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino sin necesidad de sin necesidad
de otro procedimiento ratificatorio posterior, carece de respaldo constitucional.
Independientemente de los fundamentos de estas observaciones, consideramos que,
puesto que de la aprobación o rechazo de las observaciones presentadas surgen
modificaciones al texto del Digesto Jurídico consolidado al 31 de marzo de 2013 y
aprobado por ley 26.939, la situación planteada en esas observaciones referidas puede
dar lugar a planteos judiciales. Por ese motivo entendemos que es recomendable
prever un mecanismo ratificatorio por parte del pleno de ambas Cámaras que prevenga
la litigiosidad que varias de las observaciones preanuncian.

NORMAS DE FACTO
Por nuestra parte, consideramos pertinente aceptar parcialmente la observación
presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal de la Universidad de Buenos
Aires en fecha 9 de septiembre de 2014, identificada como DJA-8, en cuanto entiende
que debe eliminarse del Anexo I de normas vigentes del Digesto Jurídico Argentino el
Reglamento de Contravenciones de la Prefectura, ley 20.404.
De modo similar, debe ser considerada la observación presentada por la Facultad de
Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador, en fecha 14 de mayo de 2015,

identificada como DJA-66, la cual considera que el Digesto Jurídico Argentino está
viciado de inconstitucionalidad al haberse convalidado en bloque la llamada legislación
“de facto”.
La observación presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal señala que se
han incorporado al Anexo I del Digesto Jurídico Argentino consolidado al 31 de marzo
de 2013 como leyes de carácter general vigentes todas las normas de facto dictadas
por los presidentes –también de facto- que gobernaran durante las dictaduras
autodenominadas Revolución Argentina y Proceso de Reorganización Nacional y
considera que por aplicación del artículo 36 de la Constitución Nacional esas leyes son
insalvablemente nulas.
A título ejemplificativo, en la mencionada observación se mencionan en forma particular
la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Federal, ley 20.416, del 18 de mayo de 1973;
Ley Nacional de Armas y Explosivos, Ley 20.429, del 21 de mayo de 1973; la Ley
Orgánica de la Policía Federal (Decreto-ley 333/58, del 14 de enero de 1958); y el
Reglamento de Edictos Policiales en el ámbito de la Prefectura Naval Argentina, ley
20.404 del 30 de mayo de 1973.
Con respecto a la presentación del Centro de Estudios de Ejecución Penal identificada
como DJA-8, en sus recomendaciones la Dirección de Información Parlamentaria
considera que no le corresponde expedirse, puesto que establecer la vigencia o no de
las normas de facto es una cuestión política. Sin embargo, en los hechos la Dirección sí
se expide, puesto que recomienda su rechazo y en el informe que elaboró, la
observación detallada integra el Anexo II, entre las observaciones rechazadas.
La Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación es un órgano de asistencia técnica de esta Comisión Bicameral. Consideramos
que su trabajo fue esencial para la elaboración del Digesto Jurídico y es fundamental
para el ejercicio de las atribuciones de esta Comisión, las cuales se encuentran
detalladas en el artículo 9° de la ley 26.939. Sin embargo, nos vemos en la necesidad
de señalar nuestra discrepancia con el informe de esa Dirección en lo tocante a las
DJA-8 y DJA-66.
Independientemente de los fundamentos vertidos en las presentaciones del Centro de
Estudios de Ejecución Penal y de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
del Salvador –muchos de los cuales no compartimos-, entendemos que determinar la
vigencia de las normas de facto, lejos de ser una cuestión puramente política es una
cuestión esencialmente jurídica que debe necesariamente ser dilucidada al momento

de consolidar el Digesto Jurídico Argentino. Esta cuestión, por otro lado, está
mencionada expresamente en la Constitución y ha sido objeto de criterios diversos a lo
largo de nuestra historia constitucional y de importantes decisiones de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación.
El Alto Tribunal ha establecido que las normas dictadas por gobiernos de facto tienen
una suerte de validez precaria prima facie y, en tal sentido, requieren de la ratificación
expresa o implícita por parte de los órganos de iure competentes para dictar normas.
En el Fallo “Aramayo”, del 14 de febrero de 1984, el Máximo Tribunal estableció “[q]ue
la restitución del orden constitucional en el país requiere que los poderes del Estado
Nacional o de las Provincias, en su caso, ratifiquen o desechen explícita o
implícitamente los actos del gobierno de facto”.

En el mismo sentido, en el Fallo

“Dufourq”, del 27 de marzo de 1984, afirmó “[q]ue la validez de las normas y actos
emanados del Poder Ejecutivo de facto está condicionada a que, explícita o
implícitamente, el gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda la reconozca
(doctrina Fallos: 196:5; 201:249; 204:345; 208:184; 211:1833; 283:76; 240:96; 243:265;
264:195; 286:62; 287:104; 293:665)”.
En consonancia con ese criterio, de las normas mencionadas en la observación
presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal, entendemos que las tres
primeras se encuentran vigentes por haber sido implícitamente ratificadas por el
Congreso de la Nación al ser reformadas o actualizadas por leyes dictadas durante
gobiernos de iure.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con el Reglamento de Contravenciones de la
Prefectura, ley 20.404. Consideramos que esa ley, sancionada y promulgada el 18 de
mayo de 1973 por el entonces presidente de facto Alejandro Lanusse (en uso de las
atribuciones conferidas por el artículo 5° del Estatuto de la Revolución Argentina, según
surge del propio texto de la ley) no ha sido ratificada implícita ni explícitamente durante
ningún gobierno de iure posterior.
Por otra parte, debe ponerse de relieve que el mencionado Reglamento –aplicable en
toda la extensión de la jurisdicción nacional a cargo de la Prefectura Naval Argentina,
en los buques mercantes, nacionales y extranjeros, surtos en puertos o aguas
jurisdiccionales argentinas y, en determinados casos, en los buques mercantes de la
matrícula nacional que se encuentren navegando en aguas de la jurisdicción nacional o
mar libre, o en aguas y puertos extranjeros- establece sanciones de hasta treinta (30)
días de arresto.

Es importante recordar que en su OC-6 –entre otras- la Corte Interamericana de
Derechos Humanos claramente estableció que, si bien las restricciones a los derechos
humanos son posibles, estas no pueden ser arbitrarias.
En tal sentido, el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
estipula que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidas en la esa Convención no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que
se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido
establecidas.
La Corte IDH entendió en la OC-6 que las leyes que restrinjan el ejercicio y goce de los
derechos reconocidos en la Convención deben ser leyes en sentido formal, es decir
normas jurídicas de carácter general, ceñidas al bien común, emanadas de los órganos
legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaboradas
según el procedimiento establecido por las constituciones de cada Estado Parte para la
formación de las leyes.
Por las consideraciones expuestas, rechazar la observación presentada por el Centro
de Estudios de Ejecución Penal, convalidando la vigencia de la ley 20.404, es
convalidar lo peor de la historia de la ruptura institucional de nuestro país. Es volver a la
aplicación de la nefasta doctrina de facto de la antigua Corte Suprema y poner en
vigencia una ley cuyo contenido, además de ser inconstitucional y violatorio de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, mantiene rasgos y contenidos
autoritarios propios de la época en que se emitió.
No tomar en consideración la observación en cuestión, es aplicar sin más la
vergonzosa doctrina de la Corte adicta del gobierno de Menem, borrando de un
plumazo los grandes avances y logros conseguidos en este sentido en los últimos
años.
En efecto, el fallo “Godoy”, del 27 de diciembre de 1990, es uno de los grandes
retrocesos que tuvieron lugar durante esa composición del alto Tribunal. En ese fallo, la
mayoría, conformada por los jueces Levene, Barra, Oyhanarte y Moliné O’Connor,
desoyó el dictamen de la Procuradora Fiscal y se basó en la más aberrante
jurisprudencia de la Corte que en anteriores integraciones a la constituida en 1983,
trataba a las normas de los regímenes autoritarios sobre la base de que su validez
debía ser juzgada como si hubiera emanado del propio Congreso. Con ese fallo,
aquélla Corte causó un profundo daño a la consolidación de la práctica constitucional
argentina.

Debemos tener en cuenta, por otra parte, que ésta es la primera oportunidad en que el
Congreso debería tomar una decisión de esta naturaleza con posterioridad a la reforma
constitucional de 1994.
Allí se incorporó a la Constitución Nacional la llamada “cláusula democrática”, que
enfáticamente establece que los actos emanados de quienes interrumpan por la fuerza
el orden institucional y el sistema democrático son insanablemente nulos.
Mal podríamos considerar hoy válidas y con jerarquía de leyes a normas de esa
naturaleza que no han sido ratificadas por el Congreso antes de que entrara en vigor el
nuevo texto constitucional.
Es nuestro deber, como miembros del Congreso, ajustarnos al texto constitucional y
preservar las competencias del Poder Legislativo para el desempeño de las funciones
que nuestro sistema republicano, representativo y federal le asigna.
No nos parece convincente el argumento de la actual aplicación del cuestionado
Reglamento y los riesgos que generaría su defenestración, ya que en todo caso este
Congreso podría dictar una norma sobre semejante materia sin demoras, con arreglo al
procedimiento constitucional.
Es intolerable que este Congreso le dé una pátina de legalidad a la aplicación por parte
de la Prefectura, por ejemplo en un barrio entero de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires –el de Puerto Madero-, de una norma lesiva de los derechos humanos,
consagrando una diferencia en el tratamiento, en el proceso y en las garantías de los
vecinos según el barrio en que se encuentren, sea que se aplique la retrógrada que hoy
se convalida o el moderno régimen contravencional de la ciudad.
Entendemos entonces que la observación presentada por el Centro de Estudios de
Ejecución Penal debe ser aceptada parcialmente, independientemente de sus
fundamentos, y debe excluirse la ley 20.404 del Anexo I del Digesto Jurídico Argentino
como norma vigente. Asimismo, y para que no se genere un vacío legal, este Congreso
deberá dictar un nuevo Reglamento de Contravenciones Policiales de Prefectura Naval
Argentina, que se ajuste a los estándares democráticos y de respeto a los derechos
humanos que imperan hoy en nuestro país.
Por otra parte, deberá examinarse minuciosamente si las normas dictadas durante los
gobiernos de facto han sido ratificadas explícita o implícitamente, y en función de esto
determinar su vigencia.

Por los motivos expuestos, entendemos que debe aceptarse parcialmente la
Observación presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Buenos Aires en fecha 9 de septiembre de 2014,
identificada como DJA-8.

TRATADOS INTERNACIONALES
En el Digesto Argentino consolidado al 31 de marzo de 2013, aprobado por ley 26.939
y publicado en el Boletín Oficial del 16 junio de 2014, se da una situación cuanto
mínimo confusa con respecto a los Tratados Internacionales, puesto que muchas de las
respectivas leyes aprobatorias han sido incluidas en el Digesto en los tres Anexos que
lo conforman.
En efecto, en el Digesto se han incluido por un lado, en el Anexo I –que contiene las
leyes nacionales de carácter general vigentes, ordenadas por categorías- el texto del
tratado de que se trate, con la referencia a la ley aprobatoria e incorporado en alguna
de las 3 categorías G-Comunitario (tratados de integración), H-Constitucional (tratados
con

jerarquía

constitucional)

y

O-Derecho

Internacional

Público

(tratados

internacionales) identificados, cada uno de ellos, por la letra de la categoría
correspondiente y un número arábigo.
A su vez, la mayoría de las leyes aprobatorias de esos tratados están incluidas en el
Anexo II de leyes nacionales de carácter general no vigentes con el mismo criterio de
categorización, por encontrarse cumplido su objeto.
Finalmente, algunos de esos tratados (cuyo texto integra el Anexo I y cuya ley de
aprobación integra el Anexo II), están también incluidos, con referencia a la
correspondiente ley de aprobación, en el Anexo III, el que debería contener la
referencia

a

las

normas

aprobadas

por

organismos

supraestatales

o

intergubernamentales de integración de los que la Nación sea parte.
Incorporados de este modo en el Digesto Jurídico, no existe certeza sobre la vigencia
de los tratados internacionales, la cual es independiente de la vigencia de las normas
que los aprueban.
Por otro lado, no es claro el criterio tenido en cuenta al seleccionar los tratados de
integración que integran el Anexo III los que, por otra parte, no son las normas
establecidas en el art. 6, inc. c) de la ley 26.939.

Para salvar estos problemas, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto propone
crear un nuevo anexo en el cual se enlistarán todas las normas aprobatorias de los
tratados internacionales, acompañando esa lista de dos salvedades expresas en la
norma que establezca este anexo:
o La primera salvedad es que la inclusión en dicho Anexo no prejuzga en
modo alguno sobre las condiciones de vigencia de los tratados
internacionales aprobados por dichas normas, aspecto que corresponderá
determinar de conformidad con el derecho internacional aplicable,
incluyendo las normas del propio tratado en esa materia.
o

La segunda salvedad establecería que dicho Anexo no prejuzga sobre la
existencia de otros tratados distintos de los enlistados, que pueden
encontrarse vigentes y no han sido objeto de una ley aprobatoria específica.

Respecto de los Tratados de Integración que deberían integrar el Anexo III, el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto entiende que, de acuerdo con la
redacción del art. 6, inc. c) de la Ley 26.939, esos tratados deberían ser los
contenidos en el art. 75, inc. 24, de la Constitución Nacional. No habiéndose
aprobado tratados con posterioridad al año 1994 de acuerdo con la manda
constitucional, ese Ministerio considera que el Anexo III debería quedar vacío.
Por nuestra parte, no acordamos con los criterios propuestos por el Ministerio de
Relaciones Exteriores porque entendemos, con respecto a los tratados internacionales,
que no cumplirían con el objetivo del Digesto de dar certeza jurídica. Con respecto a
las normas que deben integrar el Anexo III del Digesto, entendemos que son otras las
normas que deben integrarlo y no los tratados que se encuentran incorporados
actualmente en ese Anexo.
En concreto, consideramos que la aprobación de un tratado internacional por parte del
Congreso Nacional no hace a la vigencia de ese tratado, por lo que el tratamiento de
las normas aprobatorias y de los tratados internacionales que están vigentes para la
Argentina debe ser diferenciado.
o En tal sentido, acordamos con la recomendación respecto de la incorporación de
un nuevo Anexo de Tratados internacionales pero entendemos que en ese
Anexo debe estar el texto íntegro de todos los tratados internacionales vigentes
para la Argentina, para lo cual el Ministerio de Relaciones Exteriores deberá
facilitar un listado completo de esos tratados.

o No estamos de acuerdo con incorporar la salvedad respecto de que la
incorporación de los tratados al anexo no prejuzga sobre la vigencia del tratado.
Dado que la finalidad del Digesto es dar certeza jurídica, el Ministerio de
Relaciones Exteriores debe informar cuáles son los Tratados internacionales
vigentes para Argentina (independientemente de que no lo estén para alguna de
las contrapartes) y así deben ser incorporados al Anexo.
o Con respecto al Anexo III, no estamos de acuerdo con que deba quedar vacío,
sino que deben incluirse, tal como lo estipula el art. 6º de la ley 26.939, las
normas emanadas de organismos supraestatales o intergubernamentales de
integración de los que la Nación sea parte, que no son los que están
incorporados actualmente al Digesto.
o El artículo 75, inc. 24, de la Constitución Nacional se refiere a la aprobación de
tratados

de

integración

que

deleguen

competencias

y

jurisdicción

a

organizaciones supraestatales, mientras que lo que establece el art. 6, inc. c), de
la ley 26.939 es la incorporación de las normas emanadas de los Organismos
Supraestatales o intergubernamentales de integración de los que la Nación sea
parte (incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994) y no las
normas internas emanadas del Congreso Nacional, aprobatorias de tratados de
integración. Entendemos que son dos categorías de normas diferentes y que, tal
como está redactado el art.6 de la ley 26.939, son las emanadas de los
organismos supraestatales las que deben ser incorporadas en el Anexo III del
Digesto (Ejemplo: las Decisiones emanadas del Consejo del Mercado Común).
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, entendemos que es recomendable eliminar el
art. 6, inc. c), de la Ley 26.939 o bien modificarlo de modo tal que se exprese que el
Anexo III deberá estar integrado por tratados de integración que deleguen
competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, aprobados de acuerdo al
art. 75, inc. 24, de la Constitución Nacional. Ello así en virtud de que las propias
normas emanadas de los organismos supraestatales o intergubernamentales de
integración contienen cláusulas que estipulan que aquellas no necesitan ser
incorporadas al ordenamiento jurídico de los Estados Partes por reglamentar aspectos
de la organización o del funcionamiento del organismo en cuestión, por lo que su
inclusión en el ordenamiento jurídico mediante su incorporación al Digesto Jurídico no
parece necesaria.

CONSTITUCION NACIONAL

En el Digesto Jurídico aprobado por ley 26.939 se incorporó, dentro de la categoría HConstitucional, la Constitución Nacional.
En consonancia con muchas de las observaciones presentadas, entendemos que la
Constitución Nacional no debe integrar el Digesto Jurídico.
En primer término, porque no está contemplada entre los contenidos determinados en
el art. 6, incs. a), b) y c) de la ley 26.939. En segundo término, porque la Constitución
Nacional tiene jerarquía superior a las demás normas contenidas en ese cuerpo y se
encuentra por fuera del capítulo de formación y sanción de las leyes.
Ahora bien, en el Informe de Elevación elaborado por la Dirección de Información
Parlamentaria se señala que “tampoco sería aconsejable que no exista en el Digesto
referencia alguna al texto constitucional certero y vigente”, por lo que se propone incluir
como vigente la ley 24.430 que ordena la publicación del texto oficial de la Constitución
Nacional, en tanto y en cuanto –entiende esa Dirección- esa ley es la constancia
fidedigna de su contenido preciso.
Por nuestra parte, disentimos con este criterio el cual, entendemos, sería de mala
técnica legislativa.
Entendemos que la ley 24.430, cuya finalidad fue la publicación del texto oficial de la
CN, debe permanecer –como lo está en la actualidad- en el Anexo II de normas
generales no vigentes, por encontrarse indubitablemente cumplido su objeto.
En cambio entendemos que, si se contempla una reforma a la ley 26.939, la
incorporación del texto constitucional podría ser introducido en esa norma en su
artículo 6º, como un primer inciso.

AUTORIDADES DE APLICACIÓN
Informa la Dirección de Información Parlamentaria que, respecto de las autoridades de
aplicación mencionadas en las leyes que integran el Digesto, puede dar lugar a
controversias, ya que en algunos casos de consolidaciones o fusiones, se ha respetado
la autoridad de aplicación mencionada en la norma original y en otros supuestos se ha
efectuado una suerte de interpretación de la ley de ministerios y sus normas
complementarias y modificatorias, determinándose la autoridad de aplicación por la
mera actualización de las carteras ministeriales, sin tener en cuenta que por normas
facultativas, decretos de administración o disposiciones de Jefatura de Gabinete, las

autoridades de aplicación mencionadas en una ley determinada, tal vez, no guarde
relación con la que efectivamente y en la actualidad regula la aplicación de la norma
bajo la figura de autoridad de aplicación.
Señala que a ello se suma el limitante del artículo 17 de la ley del Digesto, que
establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la
autoridad de aplicación específica de las leyes.
Ante esta situación y a los efectos de no determinar por ley una autoridad de aplicación
distinta a la efectiva, concreta y real, la Dirección de Información Parlamentaria
propone introducir una norma en el texto de la Ley 26.939 que aclare el alcance de las
autoridades de aplicación mencionadas en el Digesto, sin que ello implique la
derogación de las autoridades de aplicación que han sido creadas por una ley
específica. En ese sentido, la norma debe decir que las autoridades mencionadas en
las leyes vigentes que componen el digesto responden a las de las leyes originales o
en su caso, a la de la última modificación expresa, y que en todos los casos será el
Poder Ejecutivo el que determine la autoridad de aplicación efectiva, en base a los
decretos o normas internas vigentes que las hayan determinado o a la constatación
efectiva y concreta sobre cuál es el órgano que ejerce tal función en la actualidad,
dejando a salvo, claro está, que ello no involucra a las autoridades de aplicación
específicas creadas por ley o a las de naturaleza autárquica o interjurisdiccional.
La Dirección entiende que, con la salvedad mencionada, el Congreso no se entromete
en la zona de reserva del Poder Ejecutivo y, a su vez, se dejan a resguardo las
autoridades específicas creadas por ley, en el marco de las facultades y atribuciones
propias del Poder Legislativo.
A este respecto, nos vemos obligados a reiterar lo ya expresado en otras
oportunidades. Desde el bloque de la UCR entendemos que si el Congreso crea una
autoridad de aplicación no viola la esfera de reserva de la Administración. No
estábamos de acuerdo con esta idea de una esfera de reserva de la administración
cuando la ley establece la autoridad de aplicación, ya que la propia norma puede
regular tal cuestión, como lo hace la Ley de Ministerios.
Entendemos que si el Congreso define la autoridad de aplicación, puede regular la
cuestión. El artículo 17 de la ley 26.939 que señala que le corresponde al Poder
Ejecutivo determinar la autoridad de aplicación específica de las leyes restringe las
atribuciones del Congreso, en tanto da por sentado que se trata de una función
reglamentaria del Poder Ejecutivo, basado en el artículo 99, inc. 2, de la Constitución

Nacional. Muchas veces la creación de una autoridad de aplicación específica tiene
que ver con el objeto mismo de la norma, es decir que no se trata de algunos de los
detalles de aplicación de una ley que pueden estar sujetos a reglamentación. Si bien se
puede entender que existan motivos para que el Poder Ejecutivo decida señalar algún
ministerio en cuya órbita sería más adecuado por la materia que se ubique la autoridad
de aplicación, esto no es óbice para que el Congreso pueda fijar en determinados
proyectos la autoridad de aplicación que considere adecuada para alcanzar los fines
propuestos por la ley en debate. En definitiva, en materia legislativa el Poder Ejecutivo
tiene en todo caso un ámbito de actuación secundario, a diferencia del Poder
Legislativo.
En este sentido, la presentación formulada por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Universidad del Salvador, identificada como DJA-66, observa que existe, en la ley
26.939, un vicio contenido en el articulo 17, puesto que éste contiene una delegación
legislativa que, como principio general, está prohibida excepto cuando se cumplen las
condiciones establecidas en el artículo 76 de la Constitución Nacional.

LEYES CONVENIO – PACTOS FISCALES
La Comisión Federal de Impuestos presentó una observación referida a las Leyes
convenio entre el Gobierno Federal y las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (CABA), que regulan los regímenes general y/o especiales de coparticipación
federal. Asimismo, se incluyen las leyes nacionales ratificatorias del texto original o de
sus modificaciones de acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las
Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, las que requieren de las adhesiones o
ratificaciones de las Legislaturas locales.
Respecto de esas normas señalan que, conforme la doctrina de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, ambas categorías integran el orden jurídico federal y el local,
comprendiendo lo que se ha denominado “derecho intrafederal” o “derecho federal
interjurisdiccional”.
En tal sentido, entiende esa Comisión que esas normas, como manifestación de actos
legislativos complejos, revisten una categoría diferente a las demás normas nacionales
de carácter general y constituyen una fuente de derecho distinta en su naturaleza
jurídica, integrando al mismo tiempo el orden jurídico local (por la necesidad de
ratificación o adhesión por parte de las Provincias y de la CABA).

En consecuencia, esa Comisión propone la inclusión, en el art. 6° de la ley 26.939, de
la categoría “derecho intrafederal” o “derecho federal interjurisdiccional” o “derecho de
las relaciones fiscales federales”.
Respecto de la ubicación actual dentro de la rama L- Impositivo de las leyes convenio
y las que ratifican acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las Provincias
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se señala que estas normas no pueden ser
calificadas como “leyes tributarias” o “impositivas” desde que no existe una relación
jurídica tributaria entre los fiscos análoga a la que se establece entre cada uno de ellos
y

el

contribuyente,

constituyendo

por

el

contrario

una

relación

jurídica

intergubernamental típica de los sujetos formales que integran la estructura formal
constitucional de nuestro estado federal.
La Dirección de Información Parlamentaria, en su informe detallado, propone aceptar
esta modificación, postura con la que acordamos.
La Comisión Federal de Impuestos también observa que en todas las leyes convenio
que regulan los regímenes general y especiales de coparticipación federal, a saber:
23.548; 23.966; 15.336 y 24.065 y 24.464 se ha efectuado una consolidación con leyes
nacionales y decretos reglamentarios que no solamente no respeta la preceptiva
constitucional

-en

cuanto

a

que

las

mismas

no

pueden

ser

modificadas

unilateralmente-, sino que tampoco tiene en cuenta lo establecido en la propia ley
26.939 al precisar que el procedimiento de consolidación "importa la refundición en un
solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia" (artículo 14, inciso c)) y
que "No podrán introducirse modificaciones que alteren el espíritu de las leyes "
(Artículo 15).
Del mismo modo, respecto de las Leyes ratificatorias de Acuerdos y Pactos Fiscales
reiteran lo señalado con relación a las leyes convenio: no pueden consolidarse con
otras leyes nacionales o decretos de cualquier naturaleza ya que su modificación total o
parcial solo puede efectuarse por el mismo procedimiento que les diese origen:
acuerdos y/o pactos con las respectivas ratificaciones de los fiscos firmantes.
Por eso, la Comisión Federal de Impuestos propone la rectificación de los textos del
DJA correspondientes a las leyes convenio 23.548 -por una parte- y 23.966,15.336,
24.065 y 24.464, en lo pertinente, manteniendo el original de los mismos conforme han
convenido el Gobierno Federal y las Provincias y la CABA al sancionarlas y aprobarlas
mediante su adhesión.

La Dirección de Información Parlamentaria manifiesta que, si bien no deben ser
consolidadas, no acuerda con la afirmación de que al hacerlo se requiera de la mayoría
especial del artíclo 75, inc. 3, de la CN, ya que no se están dictando nuevas leyes que
fijen alícuotas o porcentajes de coparticipación distintas a las vigentes, sino que se
trata del mero reordenamiento de normas existentes sin alterar su espíritu normativo
(conforme lo normado por el art. 15 de la 26.939).
Al respecto, en la misma presentación, la Comisión Federal de Impuestos manifiesta
que tanto la consolidación como la ordenación que contiene el DJA (de acuerdo con lo
normado por el art. 14 de la ley de digesto) constituyen verdaderos actos legislativos y
no meramente ordenatorios de las normas abarcadas, punto con el que coincidimos.

EDUCACIÓN LAICA
En el marco del Proyecto de investigación UBACyT "Principio de autonomía, libertad de
conciencia y libertad religiosa", dirigido por el Dr. Marcelo Alegre y codirigido por el Dr.
Roberto Gargarella, se presentó la observación identificada como DJA-52, en la que se
le solicita a esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino que
incluya entre las disposiciones vigentes en los términos de la ley 26.939, al artículo 8
de la ley 1420, que dispone que "la enseñanza religiosa sólo podrá ser dada en las
escuelas públicas por los ministros autorizados de los diferentes cultos a los niños de
su respectiva comunión, y antes o después de clase".
En su presentación, el Dr. Alegre entiende que en la actualidad las leyes nacionales en
materia de educación: la Ley Federal de Educación de 1993 (Ley 24.195) y la Ley de
Educación Nacional de 2006 (Ley 26.206), no han derogado de forma expresa la ley
1420.
Por su parte, la ley 24.195 establece que todas las disposiciones que se opusieran a
esa norma debían considerarse derogadas. En este marco, al consolidar el Digesto
Jurídico se ha considerado que la ley 1420 había sido derogada completamente.
En la presentación referida se señala que el artículo 8 de la ley 1420 está en realidad
vigente –por no oponerse a las disposiciones de la ley 24.195- y debe ser incorporado
al cuerpo normativo ordenado por la ley 26.939.
Sin embargo, la Dirección de información Parlamentaria recomienda rechazar la
observación en base a los siguientes fundamentos: que el Texto enviado por el Poder

Ejecutivo Nacional da por derogada implícitamente a la Ley 1420 y que la Ley 1420
carece de aplicabilidad luego de aprobada la Ley 24195/1993 -Ley Federal de
Educación-, que posteriormente fuera derogada por la Ley 26206/2006 -Ley de
Educación Nacional-. Sostiene la Dirección de Información Parlamentaria que no hay
norma jurídica que implique la puesta en ejecución y aplicación de la Ley 1420, así
como tampoco en su especial referencia al artículo 8°. Por otra parte, señala, no hay
norma que se oponga a la Enseñanza Religiosa en las Escuelas Estatales, ya que
aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo con su Proyecto Educativo, y con lo
establecido en la Ley 26.206 en vigencia.
Tal como lo expresa el Dr. Alegre en su presentación, entendemos que el art. 8 de la ley
1.420 no ha sido derogado ni expresa ni implícitamente, por las leyes nacionales en
materia de educación, puesto que no solamente no se opone a las disposiciones de las
leyes 24.195 y 26.206, sino que es de hecho coherente con las disposiciones de estas
nomas, que podrían considerarse relacionadas con él.
En cuanto a la indicación de la Dirección de Información Parlamentaria en sus
fundamentos, en cuanto a que no hay norma que se oponga a la Enseñanza Religiosa
en las Escuelas Estatales, ya que aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo
con su Proyecto Educativo, y con lo establecido en la Ley 26.206 en vigencia, nos cabe
de aclarar que esto es en efecto así, y que el artículo 8 de la Ley 1.420 en modo alguno
se opone a la enseñanza religiosa en las escuelas estatales, sino que determina el
modo en que ella debe ser impartida: antes o después de las horas de clase.
La ley 1.420 fue un hito sobre el que se basó el sistema educativo nacional y fue
precisamente la religión en las escuelas uno de los temas centrales debatidos durante
el proceso de su sanción, quedando la instrucción religiosa como optativa, con
autorización de los padres, y dictada fuera del horario escolar.
Ese auténtico “momento constitucional” no debe ser descartado so pretexto de un
ordenamiento normativo que dejará abierta nuevamente la cuestión sin la debida y
específica deliberación que una cuestión de esta envergadura merece.
Por lo expuesto, consideramos que el artículo 8 de la ley de 1420 de Educación
Primaria debe considerarse vigente y ser incorporado al Anexo I del Digesto Jurídico
Argentino.
De esta forma, por los motivos expuestos, es que compartiendo el espíritu del
Dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico de

fecha 23 de junio de 2015, el cual suscribo, acompaño el informe de mi disidencia
parcial.

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