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ESTUDO
DEZEMBRO/2009
SUMRIO
1. HISTRIA DA REGULAO
Em toda a histria da regulao da radiodifuso no Brasil, houve uma
grande centralizao das atribuies de outorga e de renovao de outorgas no Poder
Executivo Federal. Trata-se de uma tradio consolidada h muito tempo seu incio pode ser
precisamente datado em 1931, quando o governo federal baixou o primeiro decreto
especificamente para regrar a radiodifuso. Tratava-se do Decreto 20.047, de 27 de maio de
1931, promulgado pelo ento presidente Getlio Vargas, que determinava a competncia
exclusiva do Governo Federal para regulamentar a telegrafia, a radiotelegrafia e as atividades
de radiodifuso.
Todos esses servios, incluindo a radiodifuso, foram considerados de
interesse nacional e deveriam ter como objetivo principal levar informao, educao e cultura
populao. O decreto garantiu ainda o direito autoral na radiodifuso e criou a Comisso
Tcnica de Rdio que, entre outras funes, deveria garantir a coordenao das frequncias.
Posteriormente, em 1932, surgiu um regulamento especfico para a
execuo do que era ento chamado Servios de Rdio Comunicao. Era o Decreto n
21.111, de 1 de maro de 1932, que pela primeira vez definiu regras e procedimentos para a
outorga de rdios. Todo o captulo IV do regulamento (arts.16 a 22) era destinado ao
processo a seguir na outorga de concesses e permisses. At 1962, esse regulamento,
juntamente com o decreto 20.047, foram as principais peas legais da radiodifuso, que
estabeleceram algumas das regras fundamentais que valeram nesse perodo, como por
exemplo:
-
brasileiros,
em
empresas
comerciais e educativas, existe uma estrutura compartilhada, composta por duas coordenaes
gerais: a de regime legal de outorgas, que cuida da anlise jurdica; e a de engenharia de
outorgas, que avalia os processos do ponto de vista tcnico. J os processos de radiodifuso
comunitria, por terem um volume muito superior aos de radiodifuso comercial e educativa,
so analisados por uma coordenao especfica, que os avalia tanto do ponto de vista jurdico
quanto de engenharia.
Finalizada a anlise no Departamento de Outorgas de Servios de
Radiodifuso, os processos so enviados para a Consultoria Jurdica, rgo de assessoria e
coordenao jurdica de todo o Ministrio. A Consultoria responsvel pela reviso dos
processos, saneamento das eventuais pendncias ainda existentes e elaborao dos atos a
serem assinados pelo ministro das comunicaes. J na Presidncia da Repblica, a
responsabilidade pela anlise dos processos da Casa Civil.
Figura 1 fluxo de tramitao dos processos de radiodifuso
Ministrio das
Comunicaes
Casa
Civil
Cmara dos
Deputados
Senado
Federal
CCTCI
CCT
Casa
Civil
CCJC*
CCJC*
Fonte: Relatrio preliminar da Subcomisso Especial destinada a analisar mudanas nas normas de apreciao dos
atos de outorga e renovao de concesso, permisso ou autorizao de servio de radiodifuso sonora e de sons e
imagem.
Legendas: CCTCI Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica / CCJC Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania / CCT Comisso de Cincia, Tecnologia, Inovao, Comunicao e
Informtica.
* Os processos passam duas vezes pela CCJC. Na primeira, analisada a constitucionalidade e a juridicidade da
proposio. Na segunda, elaborada a redao final.
todos os vetos, fazendo com que a Lei fosse sancionada exatamente como prevista (ALMEIDA,
1993, p. 51)(MATHIAS, 2003, p. 124 e 125). De l para c, o poder de articulao dos
empresrios de radiodifuso aumentou consideravelmente, devido primordialmente sua
organizao em torno da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert), o que
nos leva a crer que o episdio dos vetos foi apenas o incio de uma vitoriosa carreira de presses
polticas.
Alm desse entrave, h tambm aquele estabelecido pela ntima relao
entre polticos profissionais e a radiodifuso, que faz com que diversos membros do Executivo e
do Legislativo tenham interesse pessoal em evitar qualquer tipo de reforma na legislao de
radiodifuso. A utilizao da radiodifuso como instrumento para a manuteno de oligarquias
regionais no poder um fenmeno quase to antigo quanto a consolidao do rdio e da televiso
no Brasil. Hoje, por exemplo, estima-se que 45% das emissoras de rdio comerciais ou educativas
do Pas estejam sob o controle de polticos (MOREIRA, 2001, p. 15). Alm disso, estimativas
como a do professor aposentado Vencio Lima, da Universidade de Braslia, do conta de que
pelo menos 23% dos congressistas brasileiros esto ligados a redes e veculos de comunicao.
Para Vencio, a bancada da comunicao impede que qualquer reforma na regulao da mdia
seja aprovada no Brasil.
3.3 Tentativa 3
Durante o governo Lula, vimos o reincio das discusses sobre a possvel
elaborao de um anteprojeto para a Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa. Mas dessa
vez o caminho que levou a essas discusses foi um pouco mais tortuoso do que o das tentativas
anteriores do governo FHC. Por isso, cabe uma breve explanao sobre os fatos que levaram o
Executivo a aventar a possibilidade de reformulao das leis sobre comunicao eletrnica de
massa no Pas.
Inicialmente, essa reformulao da legislao no constava dentre as
metas do governo Lula para as comunicaes. No apenas o programa de campanha do ento
candidato Lula, em 2002, mas tambm a atuao do Ministrio das Comunicaes em seu
primeiro ano de governo deixavam claros que no estava nos planos do Executivo propor
qualquer alterao na legislao de comunicao social eletrnica no Brasil. A gesto Miro
Teixeira no Ministrio das Comunicaes deu prioridade praticamente absoluta questo do
acmulo de processos de radiodifuso comunitria, bem como ao resgate de poder ministerial
sobre as telecomunicaes. Na primeira verso de Plano Plurianual do governo Lula o PPA
2004-2007, cuja parte de comunicaes foi elaborada na gesto do ex-ministro e hoje deputado
Miro Teixeira - havia to somente a previso do programa Gesto da Poltica de
Comunicaes. Ou seja, o PPA indicava que o arcabouo legal da comunicao eletrnica de
massa permaneceria inalterado.
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pela mdia contra a proposta de criao da Ancinav, ela terminou perdendo fora, esmaecendo e
vindo a falecer
Portanto, nada aconteceu, e a divergncia regulatria hoje um dos
maiores problemas da comunicao eletrnica de massa brasileira segundo alguns
levantamentos, o cipoal de leis, decretos, portarias e normatizaes que formam o marco legal das
comunicaes j passa de 70 diplomas legais em vigncia (GODOI, 2004, p. 12). Acrescente-se
que a espinha dorsal da legislao de comunicao eletrnica de massa composto por um
Cdigo de 1962, um regulamento de 1963 e um Decreto-lei de 1967. Desde ento, houve poucas
mudanas. Essas inovaes, contudo, mantiveram praticamente intacto o velho modelo, e as
mudanas ocorridas na comunicao eletrnica de massa esto sendo ditadas por fatores
basicamente de mercado (BOLAO, 2001, p. 6). desnecessrio ressaltar, portanto, que se trata
de uma legislao bastante desatualizada, j completamente inadequada atual realidade
tecnolgica das comunicaes. Como tambm bvio que o resultado da divergncia e do
arcasmo que marcam nossa legislao de comunicaes uma realidade na qual existe um virtual
mercado livre. Na prtica, desse modo, como se no houvesse lei alguma.
4. CONCLUSES
justamente esse arcasmo legislativo, que faz com que a letra da lei
pouco tenha de til a acrescentar realidade atual, o que beneficia sobremaneira os atuais
detentores da propriedade sobre a radiodifuso brasileira. O termo propriedade, por sinal, um
paradoxo entre realidade e previso legal. De acordo com a jurisprudncia da nossa legislao de
radiodifuso, seguindo a tradio dos Estados Unidos sobre o tema, adotam-se no Brasil o
critrio de interesse pblico, ou public interest standard no original, e o trusteeship model, que
teria uma traduo prxima a modelo fiducirio. Os concessionrios de radiodifuso, de acordo
com esses preceitos, seriam meros usurios de um bem pblico o espectro radioeltrico que
distribudo racionalmente pela autoridade reguladora, com vistas maximizao da utilidade de
seu uso. Os empresrios seriam, portanto, fiducirios do pblico e, por isso, deveriam utilizar esse
bem pblico em benefcio do interesse coletivo. (ALMEIDA, 1993, p. 14-20)
Porm no bem isso que ocorre, ainda que a nossa Constituio
Federal estabelea claramente que o critrio de interesse pblico seja a regra. Diz o Art. 221 da
Constituio:
Art. 221. A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso
atendero aos seguintes princpios:
I preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo
independente que objetive sua divulgao;
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para essa ausncia de investimentos que o arcasmo da nossa legislao tem provocado
insegurana nos investidores, alm de ser um fator que dificulta o controle da concorrncia no
setor e o estabelecimento de regras que possam beneficiar novos entrantes. Da podemos concluir
que a ausncia de marcos legais confiveis para a comunicao eletrnica de massa est a
estabelecer um entrave aos investimentos nas comunicaes, o que obviamente pssimo para os
empresrios do setor.
Alm disso, o excesso de burocracia e a falta de estrutura do Ministrio
das Comunicaes fazem com que a tramitao de processos, desde os mais complexo, como por
exemplo as outorgas, at os mais simples, como uma banal mudana de endereo de uma
empresa de radiodifuso, demorem consideravelmente. E essa demora prejudicial a todos. Aos
empresrios que tm processos de primeira outorga em tramitao no Executivo, e suportam
grandes prejuzos com os atrasos na efetiva entrada no ar de suas emissoras. s empresas que j
detm outorga, e precisam contratar consultorias para elaborar seus intrincados processos de
renovao de outorga. E principalmente populao, que v a universalizao dos servios de
radiodifuso esbarrar na incapacidade do poder pblico de dar vazo aos pedidos de outorgas de
radiodifuso
justamente com vistas garantia da universalizao, da liberdade de
expresso e de um ambiente regulatrio propcio atrao de investimentos que se faz necessria
uma nova regulamentao para o setor de radiodifuso, de modo que se possa tirar essa atividade
da auto-regulao e traz-la de volta ao domnio pblico. Parece-nos claro que a comunicao
eletrnica no , e continuar no sendo por um bom tempo, um ambiente de competio
perfeita, no qual a auto-regulao e as foras de mercado sejam suficientes para garantir seu pleno
funcionamento. Outras questes no relacionadas diretamente ao mercado mas igualmente
importantes so as referentes ao contedo, primordialmente as ligadas diversidade cultural,
regionalizao da programao e produo independente, que so de fundamental importncia
nas discusses sobre um novo marco legal para a comunicao eletrnica de massa.
E j que estamos falando de uma atividade pblica, posta em prtica pelo
Estado, nada melhor do que buscar no prprio Estado os argumentos necessrios para que se
estabelea uma nova regulamentao para a comunicao eletrnica. Vejamos, por exemplo, o
entendimento apresentado no relatrio do grupo de trabalho interministerial que redundou no
documento Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo
Institucional Brasileiro. De acordo com esse documento, a regulao econmica refere-se
quelas intervenes cujo propsito mitigar imperfeies, como a existncia de monoplio
natural, e assim melhorar o funcionamento do mercado. Busca-se, desse modo, a maximizao
da eficincia em mercados caracterizados pela concentrao de poder econmico e naqueles onde
as barreiras entrada so significativas. Essas so definies clssicas da regulao e, ao que
indica, esto a orientar a poltica governamental em vigor.
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proibies, e muito mais por competio entre a lgica mercantil das comunicaes e a lgica
no-mercantil, formada primordialmente por canais pblicos de comunicao.
Na atualidade, em que se estabelece uma nova organizao social j prbatizada como Sociedade do Conhecimento, uma regulao que possa estabelecer uma maior
democratizao das comunicaes essencial. Hoje, os aparatos comunicacionais so o mbito
primordial nos quais se d a trnsito de informaes, de forma cada vez mais eficiente. Garantir o
livre acessos s comunicaes, portanto, significa estabelecer meios para que os cidados possam
ser destinatrios do insumo mais importante das sociedades contemporneas: o conhecimento
(CASTELLS, 1999). E o caminho para esse livre acesso est, antes de mais nada, no
estabelecimento de meios de participao social na elaborao de polticas pblicas de
comunicao, bem como na prestao de servios de comunicao.
Tendo por base tais premissas, sugerimos as seguintes aes:
a) Consolidao e simplificao da legislao de comunicaes
Atualmente, o aparato legal sobre as comunicaes est absurdamente
disperso em uma infinidade de leis, decretos, resolues, normas e outros diplomas legais. Uma
nova legislao para a comunicao eletrnica de massa, portanto, deve ser capaz de agregar todo
esse sem nmero de normas atualmente dispersas, com vistas ao aumento da eficincia
governamental em suas atividades de regulao. Assim, no apenas o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes e suas posteriores alteraes devem ser revistos, mas tambm: as normas sobre
TV por assinatura (Lei no. 8.977/95 e alteraes TV a Cabo; Norma n. 2/94, alterada pela
Norma No. 2/97 MMDS8; Decreto 2.196/97, alterado pelo Decreto 3.896/01 DTH9,
Decreto 95.744/88, alterado pelo Decreto 95.815/88 Televiso por Assinatura10); sobre
retransmisso e repetio de televiso (Decreto 5.371/05, alterado pelo Decreto 5.413/05); de
radiodifuso comunitria (Lei 9.612/98), entre outros. No se trata de uma lista exaustiva aqui
foram citados somente os principais diplomas legais que regulamentam os servios de
comunicao eletrnica, mas h tambm diversos outros que tambm tratam, ainda que apenas
reflexamente, do assunto. Alm disso, essencial que a nova legislao simplifique as regras atuais
de outorga em todas as modalidades de servios de comunicao eletrnica principalmente da
radiodifuso comunitria -, de modo a centrar as atividades do Ministrio das Comunicaes no
mais na ritualstica da outorga, mas sim no acompanhamento do contedo veiculado pelos meios
de comunicao eletrnica.
Multipoint Multichannel Distribution System, ou Sistema de Distribuio Multiponto Multicanal transmisso de sinais
por microondas.
9 Direct to Home, ou Direto para Casa transmisso via satlite digital na banda Ku.
10 Transmisso via canal UHF codificado.
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novos servios desse tipo, como por exemplo o de TVs comunitrias demanda histrica dos
movimentos pela democratizao das comunicaes.
f) Regionalizao da produo de contedos e incentivos
produo independente
A regionalizao da produo cultural e o incentivo produo
independente so bandeiras h muito defendidas pelos movimentos em prol da democratizao
das comunicaes. Hoje, o que vemos uma grande centralizao da produo de contedos
miditicos fenmeno batizado como Cultura da Vieira Souto, em aluso Avenida Vieira
Souto, em Ipanema, cidade do Rio de Janeiro, que tanto mostrada em nossa teledramaturgia.
Tal preocupao consta, inclusive, da nossa Constituio Federal, que estabelece nos incisos II e
III do seu Art. 221 o seguinte:
Art. 221. A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso
atendero aos seguintes princpios:
I (...)
II promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo
independente que objetive sua divulgao;
III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme
percentuais estabelecidos em lei.
Infelizmente, a lei citada na Constituio no foi promulgada at hoje, o
que mantm o contedo do Art. 221 como meramente programtico. H no Parlamento
brasileiro alguns projetos de lei que visam regulamentao do inciso III desse artigo, sendo que
o que mais avanou foi o PL 256, de 1991, de autoria da deputada Jandira Feghali. As discusses
sobre esse Projeto de Lei se arrastaram por mais de 12 anos na Cmara dos Deputados at sua
aprovao, e agora ele tramita no Senado Federal. essencial que finalmente se regulamente os
percentuais mnimos de regionalizao da produo, algo de suma importncia para a
democratizao das comunicaes e para o estmulo descentralizao do mercado essa,
portanto, deve ser uma preocupao central da legislao. A tabela abaixo lista os projetos que
tratam do tema que tramitam ou j tramitaram na Cmara dos Deputados e demonstra quantas
tentativas j foram feitas para que se regulamente a regionalizao e a produo independente no
rdio e na TV:
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Tabela 1: Proposies legislativas na Cmara dos Deputados referentes regionalizao e produo independente
na televiso:
Proposio
PL 256/1991
Autor
Jandira Feghali
PL 192/1991
Senado Federal
PL 506/1991
Nilson Gibson
PL 5517/2001
Waldir Pires
PL 654/1995
Padre Roque
PL 684/1991
Paulo Ramos
PL 845/1991
Mendona Neto
PL 1194/1988
Jorge Arbage
PL 2251/1989
Lidice da Mata
PL 2756/1989
PL 2824/1989
Luiz Soyer
PL 3947/1989
Paulo Ramos
Ementa
Regulamenta o disposto no inciso III do artigo
221 da Constituio Federal, referente
regionalizao da programao artstica, cultural e
jornalstica das emissoras de rdio e TV e d
outras providncias NOVA EMENTA:
Regulamenta o disposto no inciso III do artigo
221 da Constituio Federal, referente
regionalizao da programao cultural, artstica, e
jornalstica e produo independente nas
emissoras de rdio e TV e d outras providncias.
Regulamenta o inciso III do artigo 221 da
Constituio , que dispe sobre a regionalizao
da programao jornalstica , cultural e artstica de
rdio e televiso.
Dispe sobre a liberdade de manifestao do
pensamento e informao e d outras
providncias.
Regulamenta o inciso III, do artigo 221 da
Constituio Federal, que dispe sobre a
regionalizao da programao jornalstica,
cultural e artstica das emissoras de rdio.
Regulamenta o Artigo 221 da Constituio
Federal, estabelecendo percentual minimo da
programao diria das emissoras a ser destinada a
programas com finalidades educativas, artsticas e
culturais e d outras providncias.
Regulamenta o Artigo 221 da Constituio
Federal.
Introduz modificaes na Lei 4117, de 27 de
agosto de 1962, que institui o Cdigo Brasileiro
de Telecomunicaes.
Disciplina as diverses e espetculos pblicos
(artigo 221, pargrafos terceiro e sexto e artigo 221
da constituio e artigo 65 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias).
Regulamenta o disposto no inciso III do Artigo
221 da Constituio Federal referente
regionalizao da progrmao artstica, cultural e
jornalstica das emissoras de rdio e TV e d
outras providncias.
Dispe sobre a promoo da cultura nacional e
regional e a regionalizao da produo cultural,
artstica e jornalstica na programao das
emissoras de rdio e televiso e d outras
providncias.
Disciplina a regionalizao de programas nas
emissoras de rdio e televiso Artigo 221, inciso
III da Constituio.
Regulamenta o artigo 21 da constituio federal e
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Situao
Em deliberao no
Senado Federal.
Aguardando retorno
Apensado ao PL
1439/1991
Apensado ao PL
6054/1990
Apensado ao PL
256/1991. Aguarda
deliberao de recurso
contra parecer contrrio
da CCTCI sobre a
matria.
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio
Autor
PL 4304/1989
PL 3919/1989
Mauricio Fruet
PL 4305/1989
PL 5212/1990
Bete Mendes
PL 5803/1990
Ementa
d outras providncias.
Estabelece diretrizes para a regionalizao da
programao artstica e cultural das emissoras de
televiso.
Regula o disposto no inciso III do Artigo 221 da
Constituio Federal.
Estabelece diretrizes para a regionalizao da
produo jornalstica em televiso.
Dispe sobre os recursos destinados industria
cinematogrfica brasileira e d outras providncias.
Disciplina, nos termos dos Artigos 220 e 221 da
Constituio Federal, a produo, programao e
responsabilidade da informao atravs dos
veculos de comunicao social e d outras
providncias
Situao
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
Proposio inativa
h) Controle de propriedade
As atuais regras estabelecidas pelo Decreto-Lei 236/67 so insuficientes
para se combater o monoplio e o oligoplio nas comunicaes, havendo, desse modo, um
contumaz desrespeito aos princpios constitucionais que probem a concentrao de mercado no
setor. Adicionalmente, a estranha interpretao que o Ministrio das Comunicaes d ao DL
236/67 - ao fazer um controle de propriedade por scio e no por empresa -, bem como a
formao de cadeias por meio de afiliadas ligadas s cabeas de rede apenas por meio de contrato
de cesso de programao potencializam ainda mais o monoplio e o oligoplio nas
comunicaes brasileiras, notadamente na televiso.
Um bom termmetro dessa concentrao pode ser dado pelos ndices de
audincia e pela participao das grandes redes de televiso no total de verbas do mercado
publicitrio destinada a anncios nessa mdia. Cabe ressaltar que, no ano de 2008,
aproximadamente 58,8% das verbas totais de publicidade foram destinados televiso, algo que
em valores absolutos significa um investimento em torno de R$ 14 bilhes dos R$ 23,3 bilhes
investidos em publicidadade no Brasil16. A tabela abaixo traz os seguintes dados acerca de
audincia e distribuio de verbas de publicidade destinadas TV aberta:
Tabela 2: Mercado de televiso no Brasil: audincia composta (sete dias da semana, das 7 s 24 horas) e distribuio
de verbas publicitrias:
Empresa
Rede Globo
SBT
Record
Bandeirantes
Rede TV!
Outras
Emissoras
(participao
societria)17
32
10
12
21
-----
Geradoras e
afiliadas18
Audincia19
113
97
68
47
-----
53,4%
21,3%
7,6%
5,2%
3,2%
9,3%
Participao nas
verbas
publicitrias20
75%
21%
---------
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lucro como principal motivador, e sim a prestao de um servio pblico de qualidade, voltado
para a disseminao de cultura, cidadania e educao.
certo que algum mtodo concorrencial, mais democrtico e baseado
no em propostas financeiras, mas tcnicas, necessrio na radiodifuso educativa. H que se
gerar tambm um modelo mais transparente, com critrios previamente estabelecidos para a
avaliao das propostas apresentadas ao Poder Pblico pelos interessados em prestar os servios
de radiodifuso educativa. Tambm primordial que seja observada, de fato, a preferncia para a
outorga de rdios e TVs educativas a universidades e instituies de ensino, como determina
atualmente o Decreto-Lei n 236, de 1967.
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