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ESTUDIO DE LAS

POTENCIALIDADES Y
OBSTCULOS PARA UNA
MEJOR PARTICIPACIN
DE LAS PYMES EN LAS
COMPRAS PBLICAS EN EL
DEPARTAMENTO DE AMAMBAY
EN EL MARCO DEL
DECRETO N 1056/13

ESTUDIO DE LAS
POTENCIALIDADES Y
OBSTCULOS PARA UNA
MEJOR PARTICIPACIN
DE LAS PYMES EN LAS
COMPRAS PBLICAS EN EL
DEPARTAMENTO DE AMAMBAY
EN EL MARCO DEL
DECRETO N 1056/13

Este documento es publicado por el Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo (CIRD), conjuntamente con el
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), en el marco del proyecto Apoyo a la Integracin
Competitiva de las Micro y Pequeas Empresas en Ambiente de Frontera: Bolivia, Brasil, Paraguay - Mato Grosso do Sul sin
Fronteras.
Estn autorizadas la reproduccin y la divulgacin del contenido de este material por cualquier medio, siempre que se cite
la fuente.
Ttulo
ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIN DE LAS PYMES EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13
FUNDACIN CIRD
Presidente Ejecutivo
Agustn Carrizosa
Coordinacin
Edgar Ortellado
Elaboracin
Julio Ramrez
Supervisin tcnica
Rubn Gaete
Edicin y correccin
Lino Valencia
Diseo y diagramacin
Karina Palleros
SEBRAE/MS
Presidente del Consejo Deliberativo Estadual
Eduardo Corra Riedel
Director Superintendente
Cludio George Mendona
Directora de Operaciones
Maristela de Oliveira Frana
Director Tcnico
Tito Manuel Sarabando Bola Estanqueiro
Gerente de la Unidad de Industria y Proyectos Estructurantes
Rodrigo Maia Marcelo Pirani
Equipo Tcnico
Milton Cesar Pereira Oliveira
Paulo Henrique Gomes Antello e Silva
Everton Ortiz Perussi
BID
Especialista Sectorial FOMIN
Ismael Glio
ISBN: 978-99967-33-34-5
Diciembre de 2014
Asuncin, Paraguay

NDICE

Presentacin

Antecedentes

1. Marco terico y caracterizacin de las pymes agrcolas del


departamento de Amambay

Caracterizacin departamental
Produccin
Situacin de los pequeos productores de la agricultura familiar

9
10
11

2. Caracterizacin de las compras pblicas nacionales en relacin con los


conceptos de sustentabilidad ambiental y social

17

3. Marco legal de las contrataciones pblicas con nfasis en las pymes

19

4. El proceso de contratacin en el marco del Decreto n 1.056/13: etapas,


instancias, plazos y organismos intervinientes

23

5. Potencialidad de las compras pblicas de las instituciones del Amambay

27

6. Anlisis de la situacin de la agricultura familiar campesina para actuar


como proveedores del Estado

33

Situacin de los productores respecto a las compras pblicas


Potencialidades productivas de la agricultura familiar campesina en el
Amambay y oportunidades de negocios creadas con las compras pblicas

33
37

7. Barreras para la provisin al Estado segn fuentes institucionales

39

A. Unidades operativas de contrataciones de la municipalidad de


39
Pedro Juan Caballero y de la gobernacin del Amambay
B. Direccin de Extensin Agraria (DEAG)
42
C. Hospital Regional del Amambay
42
D. Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP)
43
E. Asociacin de Feriantes de Pedro Juan Caballero
43
F. Proveedor de la empresa adjudicada por la gobernacin para el almuerzo escolar 44

8. Oportunidades, desafos y recomendaciones

45

45
46

Oportunidades
Desafos y recomendaciones

Anexos

ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIN DE LAS PYMES
EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

49

Lista de cuadros
Cuadro 1. Tipo de cultivo por tamao de finca
Cuadro 2. Normativa aplicable a las contrataciones pblicas
Cuadro 3. Proceso de llamado y adjudicacin en el marco del Decreto 1.056
Cuadro 4. Compra de alimentos por instituciones (en guaranes)
Cuadro 5. Proveedores de alimentos (ao 2014; en guaranes)
Cuadro 6. Compra de alimentos por instituciones a nivel local
Cuadro 7. Proveedores de alimentos (Amambay; 2014)
Cuadro 8. Productores asociados y no asociados encuestados
Cuadro 9. Lderes de comits encuestados
Cuadro 10. Productores por su condicin de proveedores
Cuadro 11. Comits por su condicin de proveedores
Cuadro 12. Motivos por los que no se es proveedor del Estado
Cuadro 13. Motivos por los que no se es proveedor del Estado (comits)
Cuadro 14. Oportunidades para convertirse en proveedores segn los productores
Cuadro 15. Oportunidades para convertirse en proveedores segn los comits
Cuadro 16. Tiempo mximo de espera para cobro
Cuadro 17. Produccin estimada (en guaranes)

14
20
24
29
29
30
31
33
34
34
34
35
35
36
36
37
37

Lista de grficos
Grfico 1. Evolucin de la poblacin urbana y rural en Amambay
Grfico 2. Proporcin de fincas de 1 a 5 ha
Grfico 3. Proporcin de fincas de 5 a 10 ha
Grfico 4. Proporcin de fincas de 10 a 20 ha
Grfico 5. Proporcin de fincas de 20 a 50 ha
Grfico 6. Proporcin de fincas de 200 a 500 ha
Grfico 7. Proporcin de fincas de 500 a 1.000 ha
Grfico 8. Proporcin de fincas de 1.000 a 5.000 ha

10
12
12
13
13
14
14
15

PRESENTACIN

Las pymes representan una porcin importante de la economa de los pases, ya sea
por la cantidad de empresas que la componen como por la cantidad de trabajadores que
emplean. Es por ello que existe un amplio consenso sobre la importancia de este tipo de
empresas en el desarrollo econmico de los pases. Sin embargo, las mismas se enfrentan a
una serie de dificultades a la hora de acceder y competir en los mercados en general, y en
el mercado de las compras pblicas en particular.
En ese sentido, el apoyo para que las pymes puedan participar en el mercado de lascompras pblicas forma parte de las polticas que los distintos pases de Amrica Latinavienen implementado desde hace varios aos,. Estas polticas siguen dos enfoques bsicos:
a) el enfoque de preferencias, que consiste en establecer algn tipo de preferencia para las
PYMES en los distintos mecanismos de compra del sector pblico; y b) el enfoque de fallas
de mercado, que consiste en disminuir y/o eliminar las barreras legales, administrativas y de
procedimientos que obstaculizan la participacin de las empresas del segmento. La mayora de los pases aplica una combinacin de ambos enfoques.
Encuadrado en el enfoque de preferencias, en el ao 2013 el Paraguay promulg el Decreto n 1.056 buscando insertar la agricultura familiar (pequeos productores y/o asociaciones de productores), tambin denominada pyme agrcola, en la esfera de contrataciones del Estado, siendo sta una iniciativa concreta y especfica que, si bien est acotada a la
agricultura familiar, su apropiada implementacin puede dar lugar a ir ampliando el espacio
de participacin de las pymes al resto del mercado de las compras pblicas.
A fin de contribuir a mejorar el acceso de las pymes al mercado de las compras pblicas,
se realiz el presente estudio buscando responder tres preguntas: a) cul es el grado de
aplicacin del Decreto 1.056 en el departamento de Amambay?; b) cules son las barreras existentes y las oportunidades potenciales para las pymes del sector agrcola en las
compras pblicas en el departamento de Amambay?; y c) qu recomendaciones y sugerencias se pueden extraer del estudio para los tomadores de decisiones del nivel nacional,
departamental y local, a fin de mejorar las polticas de promocin de las PYMES a travs de
las compras pblicas?
Las respuestas a las interrogantes mencionadas anteriormente se exponen en el presente documento que contiene los resultados del estudio desarrollado, el cual se realiz en el
marco del proyecto Apoyo a la Integracin Competitiva de las Micro y Pequeas Empresas en Ambiente de Frontera: Bolivia, Brasil, Paraguay - Mato Grosso do Sul sin Fronteras.
Dicho proyecto se viene desarrollando conjuntamente con el Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
la Fundacin CIRD en Paraguay y la Fundacin Trabajo y Empresa en Bolivia (FTE). Tiene
como objetivo promover el desarrollo econmico sustentable e integrado de los territorios
fronterizos seleccionados del Brasil con Bolivia y Paraguay, aprovechando esa misma condicin de frontera como una oportunidad para la expansin productiva y el fortalecimiento
institucional.
Agustn Carrizosa
Presidente Ejecutivo
Fundacin CIRD

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

ANTECEDENTES

El apoyo a las pequeas y medianas empresas o pymes es muy importante para la economa
de los pases, tanto por la cantidad de empresas que componen este sector como por su aporte
a la generacin de empleo. De hecho, en Paraguay las pequeas empresas generan la mayor
parte de los puestos de trabajo dado que el 57,9% de los trabajadores se encuentran empleados
en empresas cuyo personal est compuesto por cinco o menos personas1.
sta es una de las razones fundamentales por la que diversos pases vienen implementando desde hace varios aos diferentes medidas de apoyo a las pymes, entre las cuales se halla la
promocin de su participacin en el mercado de las compras pblicas. En esta lnea, en el ao
2013 en nuestro pas el Gobierno promulg el Decreto n 1.0562, con el que se busca insertar
la agricultura familiar (pequeos productores y asociaciones de productores, tambin denominadas pymes agrcolas), en la esfera de las contrataciones del Estado. A pesar de ser sta
una iniciativa concreta y especfica, acotada a la agricultura familiar, su apropiada implementacin, sin embargo, puede propiciar la ampliacin del espacio de participacin de las pymes
en el resto de los mercados relacionados con las compras pblicas.
En dicho decreto se define el marco legal que va a permitir a las pymes agrcolas asegurar el
mercado y la comercializacin de sus productos agropecuarios a precios justos, concretamente, por medio de las compras y adquisiciones gubernamentales de alimentos para ser destinados a instituciones pblicas como hospitales y escuelas. As, una de las principales dinmicas
que se espera instalar es la articulacin de las compras directas a la agricultura familiar para
proveer a las escuelas pblicas con alimentos inocuos y saludables en lo que se conoce popularmente como almuerzo o merienda escolares.
Por otro lado, y como ya se ha sealado, si bien este decreto abre un espacio para la participacin de las pymes agrcolas en las contrataciones pblicas, estableciendo un rgimen
simplificado de adquisicin, de momento no se han explotado todas las potencialidades que
ofrece el mismo debido a las mltiples limitaciones y cuellos de botella que conlleva el proceso, por lo que las pymes agrcolas no han podido aprovecharse plenamente de las facilidades
que se contemplan en este instrumento normativo. Por ello, creemos importante identificar y
analizar estos obstculos a fin de removerlos y dotar de plena efectividad al decreto mediante
su adecuacin operativa, por un lado, y, por otro, mediante la adaptacin de las polticas pblicas que apunten a la potenciacin de la participacin de las pymes en las compras pblicas
para, de este modo, fortalecerlas como agentes de abastecimiento al Estado.
En este contexto, se desarrolla el presente estudio, cuyo objetivo es:
Evaluar el grado de aplicacin del Decreto n 1.056/13 en referencia al proceso simplificado de adquisicin pblica de productos agropecuarios de la agricultura familiar en
el departamento de Amambay, en especial en el municipio de Pedro Juan Caballero,
desde dos enfoques: a) desde el punto de vista de las pymes agrcolas, tanto de las que
1

Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos: Encuesta Permanente de Hogares 2013 (EPH
2013), DGEEC, Fernando de la Mora, 2014.

2 Decreto n 1.056 de 27 de diciembre de 2013 por el cual se establece la Modalidad Complementaria de


Contratacin Denominada Proceso Simplificado para la Adquisicin de Productos Agropecuarios de la
Agricultura Familiar y se fijan Criterios para la Realizacin de los Procesos de Contratacin y Seleccin
Aplicadas para estas Contrataciones.

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ya venden al Estado como de las que lo han considerado pero todava no lo hacen; y b)
desde la ptica de los entes del Estado.
Identificar las barreras existentes y las oportunidades potenciales para las pymes del
sector agrcola en las compras pblicas en el departamento de Amambay.
Proporcionar a las entidades pblicas del departamento de Amambay, as como a los
tomadores de decisiones a nivel nacional, sugerencias y recomendaciones basadas en
la evidencia a fin de ayudar a stos a mejorar las polticas de promocin de las pymes a
travs de las compras pblicas.

Marco terico y caracterizacin de las


pymes agrcolas del departamento de
Amambay

Caracterizacin departamental
El XIII Departamento de Amambay, cuya capital es la ciudad de Pedro Juan Caballero, est
ubicado en la regin Oriental, al norte del pas, en la frontera con Brasil.
Est subdividido en cinco distritos:
Pedro Juan Caballero, capital del departamento;
Bella Vista;
Capitn Bado;
Zanja Pyt;
Karapa.
En conjunto, estos distritos cuentan con una poblacin de aproximadamente 130.000 habitantes, con una densidad de poblacin3 de casi 10 habitantes por km, considerando que la
superficie es de 12.933 km. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) de este departamento en
2009 era de 0,601, situndose en el octavo puesto en el pas con un ndice de desarrollo medio.
Si bien en sus inicios la regin era eminentemente rural, registrndose un aumento de
poblacin significativo recin en la segunda mitad del siglo XX, es slo a partir de los ltimos
cuarenta aos cuando se ha dado un notable incremento de la poblacin en las reas urbanas
(grfico 1).
No obstante, en la actualidad Amambay se ha convertido en un centro productivo y comercial con un gran potencial de crecimiento. En el ltimo censo econmico4 se registraron
6.249 unidades econmicas cuya distribucin por sector es la siguiente:
industria: 540 unidades;
comercio: 3.868 unidades;
servicios: 1.841 unidades.
Adems, en 2009, la Direccin Nacional de Censos y Estadsticas Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), reportaba, segn datos del Registro Nacional de
la Agricultura Familiar (RENAF), la existencia en Amambay de 1.411 fincas de la agricultura
familiar, aunque un estudio del Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
(IICA) de 2006 cifraba en 2.322 las unidades de la agricultura familiar con cultivos para este
departamento5, lo que correspondera aproximadamente a un 71% de las unidades agrcolas
de explotacin con cultivos para este territorio6.
3 La densidad de poblacin media a nivel nacional se sita en alrededor de 16 habitantes por km2.
4 Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos: Censo Econmico Nacional 2011 (CEN 2011),
DGEEC, Fernando de la Mora, 2014.
5 BARRIL, lex y ALMADA, Ftima: Caracterizacin de la agricultura familiar en el Paraguay, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA), Asuncin, 2006.
6 Esta discrepancia puede obedecer a que a pesar de la existencia del Registro Nacional de la Agricultura
Familiar (RENAF), las familias campesinas no estn obligadas a registrarse en l y por ello este registro
no contemple a todas las existentes en realidad, sino slo a las registradas.

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A su vez, el Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008) registr 4.795 fincas en el departamento, de las cuales aproximadamente un 19% tena huertas, y de stas alrededor de un
1,5% posea huerta comercial. Del total de fincas, un 70% contaba con cultivos de mandioca,
un 52% posea cultivos de maz, y un 57% tena cultivos de poroto.

Grfico 1.
Evolucin de la poblacin urbana y rural en Amambay
140000
120000
100000
Poblacin total

80000

Poblacin urbana

60000

Poblacin rural

40000
20000
0
1962 1972 1982 1992 2002

Fuente: elaboracin propia con base en datos de la DGEEC.

Produccin
En la actualidad, la mayor parte de la produccin en el departamento se concentra en las
actividades agrcolas y pecuarias, aunque en otros tiempos los recursos forestales tambin
supusieron una fuente considerable para el comercio en la zona.
De acuerdo con el Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN 2008) Amambay ocupaba,
para el periodo censal que fue del 1 de julio de 2007 al 30 de junio de 2008, el sptimo lugar en
produccin de soja, maz, habilla y ssamo a nivel nacional; en cuanto a la superficie sembrada
de arveja se situaba en el cuarto; mientras que la produccin de trtago, yerba mate, kaa hee,
naranjo agrio, trigo, mandioca y batata tambin era considerable.
Segn el CAN 2008, en este periodo, Amambay tambin era un productor importante de
hortalizas como zanahoria y pimiento, as como de diversas frutas como sanda, pia o banano, destacando la produccin de frutas y verduras para autoconsumo.
La produccin hortcola del departamento sirve para abastecer el mercado local, en especial el Mercado Central de Pedro Juan Caballero, mientras que lo que no se cultiva en l es
trado bien de Brasil bien de Asuncin como es el caso de algunas frutas y verduras. En este
punto, hay que mencionar que factores como el tipo de cambio y la calidad de los productos
influyen directamente en la compra de stos en Brasil.
En cuanto a la actividad pecuaria, sta se caracteriza por la produccin de bovinos de raza
cebuina (Bos indicus), en especial nelores, con alto linaje gentico, e hbridos industriales con
introduccin de ganado europeo (Bos taurus). Adems, tambin se da la cra de animales me-

10

nores, como caprinos y ovinos, y apicultura. En 2013, la seccin regional de Amambay de la


Asociacin Rural del Paraguay (ARP) tena registrados aproximadamente 2.500 productores,
de los cuales ms de la mitad eran pequeos y medianos.
Del total de fincas censadas en el CAN 2008, alrededor de un 31% contaba con vacas lecheras, cuya produccin se destinaba para consumo en finca en un 66%, en un 19% para procesamiento en finca, y en un 15% para venta a particulares, mientras que el resto se destinaba a
pequeas industrias de la zona.
Situacin de los pequeos productores de la agricultura familiar
La agricultura familiar es aquella en que la mano de obra est bsicamente compuesta por
los integrantes de la familia (hombres y mujeres, jvenes y adultos), y que slo en ocasiones
especiales, cuando se da una sobrecarga de trabajo, recurre a la contratacin de personal adicional de manera temporal. En este tipo de explotacin agrcola, adems, se aplican variadas
estrategias productivas destinadas a la generacin de rubros de consumo o renta a fin de asegurar la alimentacin y los ingresos.
Por otra parte, la pobreza en el departamento est asociada a la economa de base agrcola
y afecta con mayor nfasis a las familias de pequeos agricultores con escasos recursos. La
retraccin de la actividad agrcola se observa especialmente entre los pequeos productores y
se refleja en la fuerte emigracin de los habitantes rurales de estos distritos hacia los centros
urbanos, atrados por la pujanza urbana como consecuencia del estmulo que supone para
ellos la vecindad geogrfica con Brasil y el pujante modelo comercial implantado.
En cuanto a la produccin, sta es principalmente estacional, directamente relacionada
con las condiciones agroclimticas de estos territorios, y concordante con el manejo tradicional agrcola que llevan a cabo los productores debido a su escaso acceso a tecnologas de
produccin.
Si se analizan los datos del Censo Agropecuario Nacional 2008 (ver imgenes 2, 3, 4 y 5),
se puede observar que la proporcin de fincas de la agricultura familiar sobre el total departamental no tiene una alta incidencia en Amambay.
Ninguna de las cuatro categoras (de 1 a 5 hectreas; de 5 a 10; de 10 a 20 y de 20 a 50) contempladas por el CAN 2008, en este departamento, destaca por tener una cantidad representativa de fincas respecto al contexto nacional, ocupando el departamento uno de los ltimos
lugares en cuanto a la cantidad de fincas pertenecientes a la agricultura familiar.
Sin embargo, y a pesar de que estas fincas estn diseminadas por todo el territorio departamental, se observa que los ndices de pobreza son ms acentuados en las reas rurales, con
un mayor grado de incidencia especialmente en aquellas comunidades ms alejadas de la
frontera.

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11

Departamento

Grfico 2.
Proporcin de fincas de 1 a 5 ha
0,001%
0,013%
0,7%
1,0%
1,8%
2,0%

Alto Paraguay
Boquern
Pte. Hayes
Amambay
Canindey
eembuc
Misiones
Concepcin
Central
Alto Paran
Guair
Cordillera
Caazap
Itapa
Caaguaz
Paraguar

4,2%
4,2%
4,3%
5,8%
8,5%
9,7%
9,8%
10,8%
11,8%
12,5%
12,9%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

Departamento

Grfico 3.
Proporcin de fincas de 5 a 10 ha
Alto Paraguay
Boquern
Pte. Hayes
Central
Amambay
eembuc
Misiones
Concepcin
Canindey
Guair
Paraguar
Alto Paran
Concepcin
Caazap
Itapa
Caaguaz
San Pedro

0,002%
0,014%
0,1%
0,9%

0,0%

1,3%
1,6%
2,4%
4,4%
4,9%
5,4%
6,1%
6,7%
7,2%
7,5%
12,2%
17,8%
21,5%
10,0%

20,0%

30,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

12

Departamento

Grfico 4.
Proporcin de fincas de 10 a 20 ha
Alto Paraguay
Boquern
Pte. Hayes
Central
Amambay
Misiones
eembuc
Cordillera
Guair
Paraguar
Alto Paran
Caazap
Concepcin
Canindey
Itapa
Caaguaz
San Pedro

0,02%
0,04%
0,2%
0,4%
1,9%
2,3%
2,5%
2,5%
4,2%
4,6%
6,7%
7,1%
8,1%
11,1%
12,0%
15,8%
20,5%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

Departamento

Grfico 5.
Proporcin de fincas de 20 a 50 ha
Alto Paraguay
Boquern
Central
Pte. Hayes
Cordillera
Amambay
Misiones
Guair
Paraguar
eembuc
Caazap
Concepcin
Canindey
Alto Paran
Caaguaz
San Pedro
Itapa

0,1%
0,4%
0,4%

0,0%

1,2%
2,3%
3,0%
3,2%
4,1%
5,6%
6,0%
6,6%
8,1%
8,6%
10,1%
12,1%
13,2%
15,0%
10,0%

20,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

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Una de las caractersticas principales de estas fincas es que la mayor parte de ellas cuenta
con cultivos agrcolas permanentes o temporales de acuerdo con la siguiente estructura:
Cuadro 1. Tipo de cultivo por tamao de finca
Tamao de la finca

Poseen cultivos temporales o permanentes (%)

De 1 a 10 ha

93%

De 10 a 20 ha

95%

De 20 a 50 ha

89%
Fuente: CAN 2008.

Generalmente, los objetivos de estos cultivos son dos: renta y autoconsumo, pero en las
fincas ms pequeas prevalece la orientacin hacia el autoconsumo en una relacin inversamente proporcional a su tamao.
El cultivo tradicional de autoconsumo se centra, en general, en la mandioca, el arroz, el
maz y el poroto, aunque stos cumplen tambin con el objetivo de renta.
En cuanto a los productos destinados a renta, si bien los mismos tienen una alta dependencia de la demanda en los mercados, algunos cultivos tradicionales, que pueden encontrarse
en casi todos los casos, son los hortcolas, el ssamo, la caa de azcar, el kaa hee, la menta y
el tabaco.
Precisamente, son estos productos ms tradicionales, tanto los de autoconsumo como los
de renta, los que tendran un mayor potencial de produccin y comercializacin para las unidades productivas de base, ya sean productores individuales u organizaciones rurales, con el
fin de ser destinados a las compras pblicas.
En cambio, se da una situacin muy diferente en este departamento en el caso de las fincas
ms grandes, especialmente en aquellas vinculadas a la agricultura comercial.
Grfico 6.
Proporcin de fincas de 200 a 500 ha
Central
Guair

0,3%

Cordillera
Caazap

Departamento

Alto...

1,2%
1,7%
1,8%
3,2%

Concepcin

3,3%

Misiones

3,3%

Paraguar

4,1%

Amambay

4,2%

Caaguaz

6,3%

San Pedro

6,5%
7,6%

eembuc
Canindey
Alto Paran

8,2%
8,2%
11,8%

Itapa
Boquern

12,0%
16,4%

Pte. Hayes
0,0%

10,0%

20,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

14

Grfico 7.
Proporcin de fincas de 500 a 1.000 ha
Central

0,1%
0,6%

Guair
Cordillera

0,6%
1,2%

Caazap

Departamento

Misiones

1,6%

Amambay

2,5%

Concepcin
Paraguar

2,5%
2,6%

Caaguaz

2,8%

San Pedro

3,2%

Alto Paraguay

3,7%

eembuc
Itapa

4,4%
6,3%

Canindey

7,5%

Alto Paran

13,3%
23,2%

Boquern

24,0%

Pte. Hayes
0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

Porcentaje de finca

Fuente: elaborado con datos del CAN.

Departamento

Grfico 8.
Proporcin de fincas de 1.000 a 5.000 ha
Central
Guair
Cordillera
Caazap
Itapa
Paraguar
Alto Paran
eembuc
Misiones
Caaguaz
Concepcin
Amambay
Canindey
San Pedro
Alto Paraguay
Boquern
Pte. Hayes

0,1%
0,7%
1,6%
2,4%
3,7%
3,8%
4,2%
4,5%
4,6%

0,0%

4,9%
5,6%
6,6%
7,7%
7,8%
8,1%
16,6%
16,9%
10,0%
Porcentaje de finca

20,0%

Fuente: elaborado con datos del CAN.

De las evidencias (vase imgenes 6, 7, 8 y 9) se desprende que el departamento del Amambay cuenta con una mayor proporcin de fincas de mediano y gran tamao, las cuales se dedican a la agricultura mecanizada y, por tanto, con una mayor vocacin comercial.

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15

16

Caracterizacin de las compras pblicas


nacionales en relacin con los conceptos
de sustentabilidad ambiental y social

El Estado, por su capacidad adquisitiva, es uno de los mayores agentes econmicos nacionales. Por este hecho, las compras y contrataciones que realiza tienen una gran influencia en
el comportamiento de los habitantes en general, as como en reas concretas del pas, incluso
siendo capaz de modificarlo.
Estos procedimientos para las compras y las contrataciones pblicas requieren, en su gestin, de un conjunto de reglas y parmetros a fin de que el Estado pueda cumplir, de la manera
ms adecuada, con las tareas que le son inherentes y, a la vez, alcanzar una administracin
eficiente y transparente de los recursos pblicos.
No obstante, adems de cumplir con el rol del establecimiento de reglas y procedimientos
claros y especficos en los procesos de contrataciones o compras pblicas, las compras gubernamentales pueden convertirse en herramientas eficaces en la planificacin de polticas pblicas con la pretensin de orientar la economa del pas hacia un crecimiento ms incluyente y
equitativo con el objetivo de crear oportunidades entre los sectores sociales ms carenciados y
desprotegidos mediante una atencin especfica a las cuestiones sociales y ambientales, pilares
del crecimiento sostenible.
En el tratamiento de los aspectos sociales coinciden muchos elementos que van desde la regulacin que de ellos se hace en las convenciones internacionales, pasando por la consiguiente
proteccin de los derechos humanos, hasta el establecimiento de condiciones laborales o la
prohibicin del trabajo infantil, entre otros muchos. Ahora bien, en los ltimos tiempos se
han venido incorporando otras perspectivas como, por ejemplo, la implantacin de un sistema de comercio justo, y ms recientemente se est poniendo el nfasis en que las compras
pblicas locales vayan dirigidas hacia productos de la agricultura familiar.
En esta lnea, con la intervencin del Estado a travs de su poltica de compras sustentables,
se puede exigir el cumplimiento de estos criterios a los proveedores de productos y servicios,
consistentes en, por ejemplo, tener en cuenta en las contrataciones pblicas el respeto de las
condiciones laborales (seguridad y salubridad) o la calidad del empleo (remuneraciones dignas a los trabajadores, igualdad de gnero), o la promocin de la incorporacin al trabajo de
personas con discapacidad, o de minoras como los pueblos indgenas, entre otras.
En este contexto, cabe citar que los requerimientos establecidos para registrarse como proveedor del Estado se refieren a una declaracin jurada por la cual el oferente garantiza que no se
encuentra involucrado en prcticas que violen los derechos de los nios, nias y adolescentes.
Una norma relevante para la participacin de las pymes en los procesos de compras pblicas es la denominada ley de las mipymes7. Esta ley provee el marco regulatorio para su fomento8, estableciendo en el artculo 12, inciso i) lo siguiente: Facilitar el acceso de las Mipymes a
las compras del Estado, participando en las contrataciones y adquisiciones, de acuerdo con la
normativa correspondiente.
7 Oficialmente Ley n 4.457/12 para las Micro, Pequeas y Medianas Empresas.
8 En el marco de la aplicacin de esta ley, en abril de 2014 se firm un convenio entre la Direccin Nacional
de Contrataciones Pblicas y el Viceministerio de Mipymes del Ministerio de Industria y Comercio para
la promocin de la participacin de las micro, pequeas y medianas empresas en los procedimientos de
contratacin pblica.

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Respecto a la normativa que rige en las contrataciones del Estado para este sector, hay que
citar, adems, algunas novedades, como son el referido decreto promulgado en diciembre de
20139 por el que se incorpora la modalidad complementaria de contratacin denominada proceso simplificado para la adquisicin de productos agropecuarios de la agricultura familiar,
as como la promulgacin en junio de 2014 de la Ley n 5.210/14 de Alimentacin Escolar y
Control Sanitario.
Por otro lado, en cuanto a la sustentabilidad ambiental, adems de lo preceptuado en la
Constitucin en su artculo 7: Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado, el desarrollo normativo se ha centrado en la preservacin,
conservacin, recomposicin y mejoramiento del medio ambiente reflejado en varias leyes y
normativas.
Mientras que en la vertiente de la salud de las personas, el Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN), adems de velar por la inocuidad de los alimentos, mantiene
el Registro de Establecimiento, mediante el cual se inspecciona y se aprueba la emisin del
certificado de registro, que se otorga a los establecimientos elaboradores, fraccionadores, importadores y/o titulares de registro de alimentos. El INAN, asimismo, mantiene otros registros como el Registro Sanitario de Productos Alimenticios (RSPA) y el Registro Nacional de
Envases (RNE).

18

Vase nota 2.

Marco legal de las contrataciones


pblicas con nfasis en las pymes

En Paraguay, el proceso para la adquisicin de productos provenientes de las unidades productivas de la zona para el consumo local (municipal o departamental) a travs de las compras
pblicas, especialmente los destinados a la alimentacin escolar, tiene un amplio tratamiento
legal, entre otras cosas, porque las administraciones pblicas que aplican esta normativa son
de diversa ndole.
No obstante, la regulacin de la adquisicin pblica de bienes y servicios se basa en la
normativa nacional al ser el pas un Estado unitario. Estas normas son aplicables y de cumplimiento obligatorio por los organismos descentralizados, incluyendo los gobiernos subnacionales y locales.
Entre las instituciones de las que emana la regulacin normativa de esta materia podemos
citar, por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y Ganadera en el apartado de fomento de la
agricultura familiar; o el Ministerio de Educacin y Cultura respecto a la regulacin especfica
de los incentivos y el rgimen de incorporacin de los productos regionales a la merienda escolar; o la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas en cuanto a los procesos especficos
de adquisicin mediante compra pblica.
Esto no impide que otras entidades pblicas tengan tambin competencia en el incentivo o
apoyo a estas polticas. De ah que cada instancia cuente con procesos de internalizacin de la
normativa general (leyes y decretos que reglamentan la materia) mediante sus respectivas resoluciones. Por otra parte, algunas entidades pblicas descentralizadas, como gobernaciones
y municipalidades, estn sujetas a las disposiciones generales, sin perjuicio de que, de forma
supletoria, observen sus leyes orgnicas y dems normas especficas, como son las exigencias
para la comercializacin de productos.
Dentro del marco normativo, tiene un destaque especial el Presupuesto General de Gastos
de la Nacin, en el que se asegura la inclusin de estos recursos por la Ley de Complemento
Nutricional10, basada en lineamientos generales y en la cantidad de alumnos matriculados en
las escuelas pblicas y subvencionadas del pas. El anteproyecto de presupuesto es remitido
por el Ministerio de Educacin y Cultura y las gobernaciones al Ministerio de Hacienda que lo
integra al proyecto de presupuesto general que debe ser aprobado finalmente por el Congreso
todos los aos. Esta partida presupuestaria se identifica en el clasificador como Transferencias para Complemento Nutricional en las Escuelas Pblicas.
Algunas de las normas que se aplican o se aplicaron en esta materia se muestran en el cuadro 2.

10 Ley n 809/95.

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Cuadro 2. Normativa aplicable a las contrataciones pblicas


Norma

Institucin que la aplica

Competencia/materia regulada

Constitucin nacional

Todas las instituciones de la


Republica

Velar por la integridad de los habitantes, en especial por la de los


nios

Decreto n 10.547/07 que Crea el


Programa Nacional de Apoyo a la
Agricultura familiar

Ministerio de Agricultura y
Ganadera

Crea el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura familiar

Decreto n 11.464/07 del Registro


Nacional de la Agricultura Familiar

Ministerio de Agricultura y
Ganadera

Implementa el Registro Nacional de


la Agricultura Familiar

Ley n 806/95 que crea el Programa de Complemento Nutricional


Escolar (derogada)

Ministerio de Educacin y
Cultura

Crea un fondo y establece la obligatoriedad de entregar cierta cantidad de leche animal o vegetal a
escuelas de bajos recursos

Ley n 1.246/98 General de Educacin

Ministerio de Educacin y
Cultura

Dispone la gratuidad del complemento nutricional y el suministro de


tiles escolares para nios de escasos recursos

Ley n 1.443/99 que crea el Sistema de Complemento Nutricional


y Control Sanitario en las Escuelas
(derogada)

Ministerio de Educacin y
Cultura

Establece la provisin de leche enriquecida y de un alimento slido


rico en protenas con refuerzo de
vitaminas A y D, hierro y yodo

Ley n 1.793/01 que modifica y


ampla la Ley n 1.443/99 que crea
el Sistema de Complemento Nutricional y Control Sanitario en las
Escuelas

Ministerio de Educacin y
Cultura y gobernaciones

Establece la provisin de un alimento que cubra suficientemente


las necesidades diarias energticas,
proteicas y de otros nutrientes del
escolar. En ambos programas la
racin diaria debe aproximarse a
600 caloras.
Las gobernaciones se hacen cargo
de la organizacin, planificacin y
fiscalizacin de los programas del
complemento nutricional y para ello
coordinarn sus tareas con las municipalidades, con el Ministerio de
Educacin y Cultura y con el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar
Social.

Ley n 4.098/10 que modifica y


amplia el Artculo 2 de la Ley n
1.443/99 (derogada)

Ministerio de Educacin y
Cultura y gobernaciones

Aumenta la racin diaria de alimentos de 600 a por lo menos 750


caloras

Ley n 4.758/12 que crea el Fondo


Nacional de Inversin Pblica y
Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo
para la Excelencia de la Educacin
y la Investigacin

Ministerio de Educacin y
Cultura y gobernaciones

El 30% del total percibido en este


concepto deber destinarse al
financiamiento del proyecto de
almuerzo escolar, beneficiando a nios y nias de la Educacin Escolar
Bsica del 1 y 2 ciclos de instituciones educativas del sector oficial,
ubicados en contextos vulnerables

Decreto n 9.966/12 por el cual se


reglamenta la Ley n 4.758/12 del
FONACIDE

Gobernaciones y municipalidades

Establece que los ingresos percibidos por los gobiernos departamentales y municipales en virtud de la
Ley n 4.758/12 sern destinados en
por lo menos un 30% a proyectos
de almuerzo escolar

Ley n 3.497/07 que modifica la


Ley n 2.051/03 de Contrataciones
Pblicas

Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas

Crea el sistema de compras del


sector pblico para obras, bienes y
servicios, y establece las instituciones cuyas compras deben regirse
por dicha ley, y crea dicha direccin
como autoridad normativa tcnica
y de control de las contrataciones
pblicas

20

Norma

Institucin que la aplica

Competencia/materia regulada

Resolucin de la DNCP n 109/11


que aprueba el Nuevo Pliego Estndar de Adquisicin para el Sistema de Complemento Nutricional en
las Escuelas a ser utilizado en los
Procesos de Contratacin regidos
por las leyes 2.051/03 y 3.439/07

Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas

Aprueba el pliego estndar de complemento nutricional que es utilizado obligatoriamente para toda
compra pblica de complemento
nutricional y contiene toda la informacin relacionada con el llamado
de compra (plazos, condiciones de
pago, montos, etc.)

Circular de la DNCP n 05/12 sobre


Consideraciones del INAN en Nota
n 699/12

Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas

Comunica a toda las unidades operativas de contratacin la postura


del INAN sobre la compra de alimentos deshidratados para el complemento nutricional

Decreto n 8.334/12 por el que se


autoriza a la DNCP a redactar las
Especificaciones Tcnicas para la
Compra del Complemento Nutricional

Ministerio de Hacienda

Autoriza a la DNCP a redactar las


especificaciones tcnicas para la
compra del complemento nutricional, para lo cual puede solicitar
colaboracin tcnica a otras instituciones del Estado (INAN, INTN),
las que sern utilizadas de forma
obligatoria para todos los procesos
de contratacin

Decreto n 1.056/13, por el cual se


establece la Modalidad Complementaria de Contratacin denominada Proceso Simplificado para la
Adquisicin de Productos Agropecuarios de la Agricultura Familiar

Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas

Establece la modalidad complementaria de contratacin denominada Proceso Simplificado para la


Adquisicin de Productos Agropecuarios de la Agricultura Familiar y
se fijan criterios para la realizacin
de los procesos de contratacin y
seleccin aplicados para estas adquisiciones

Resolucin de la DNCP n 178/14


que internaliza el Decreto n
1.056/13

Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas

Internaliza el Decreto n 1.056/13

Decreto n 1.705/14 que modifica


artculos del Decreto n 9.966/12
que reglamenta la Ley n 3.984/10

Ministerio de Hacienda

Modifica artculos del Decreto


9.966/12 que reglamenta la Ley
3.984/10

Decreto n 1.947/14 que adecua la


Descripcin del Clasificador Presupuestario

Ministerio de Hacienda

Adecua la descripcin del Clasificador Presupuestario de Ingresos,


Gastos y Financiamiento del Presupuesto General de la Nacin

Ley no 5.210/14 de Alimentacin


Escolar y Control Sanitario (deroga
las leyes n 806/95, n 1.443/99, n
1.793/01 y n 4.098/10)

Ministerio de Educacin y
Cultura

Regula los aspectos de la alimentacin escolar y el control sanitario

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22

El proceso de contratacin en el marco


del Decreto n 1.056/13: etapas, instancias,
plazos y organismos intervinientes

La Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP), entidad que rige los procesos
de las compras pblicas en el pas, se vale para la contratacin de bienes y servicios de una
serie de modalidades11. stas son:
licitacin pblica nacional o internacional;
licitacin por concurso de ofertas;
contrataciones directas;
contrataciones por va de excepcin.
Una de estas modalidades consiste en el ya mencionado Proceso Simplificado para la
Adquisicin de Productos de la Agricultura Familiar, establecido por el Decreto 1.056/13,
y reglamentado por la Resolucin de la DNCP n 178/14. sta es una modalidad complementaria prevista exclusivamente para la compra de productos agropecuarios de la agricultura
familiar directamente a los productores u organizaciones de productores agropecuarios que
estn asentados en una zona determinada.
Al ser sta una modalidad complementaria, puede ser adoptada conjuntamente con los
procedimientos tradicionales de contratacin, y aunque no es obligatoria, pudiendo, por tanto, adoptarse para el efecto cualquiera de las modalidades, es la herramienta ms adecuada
para la adquisicin por las entidades pblicas de este tipo de bienes directamente del productor a la vista de las excepciones y lo simplificado del proceso que contempla.
Los productos que pueden ser adquiridos bajo esta modalidad son los recogidos en el Decreto n 1.056/1312, consistentes, en general, en productos agropecuarios (verduras, frutas,
legumbres, hortalizas, carne y sus derivados, etc.). Asimismo, en el decreto se recalca que se
entender por agricultura familiar el concepto establecido por el Ministerio de Agricultura y
Ganadera en la Resolucin n 2.095/1113.
El proceso de contratacin, va el Decreto n 1.056, en todo caso, debe seguir los procesos
normales establecidos por la Ley de Contrataciones14 (vase recuadro 1).

11 Aplicables mediante procedimientos tradicionales o subasta electrnica a la baja.


12 Vase anexo 5.
13 Una definicin ms amplia de la dada inicialmente en este estudio de lo que debe entenderse por agricultura familiar, en lnea con la normativa del Mercosur, es la siguiente: aquella actividad productiva rural
que se ejecuta utilizando principalmente la fuerza de trabajo familiar para la produccin de un predio, y
que, adems, no contrata en el ao un nmero mayor de 20 trabajadores asalariados de manera temporal
en pocas especficas del proceso productivo, residentes en la finca y/o en comunidades cercanas, y que
no utiliza, bajo condicin alguna, sea en propiedad, arrendamiento u otra relacin, ms de 50 hectreas
en la regin Oriental y 500 hectreas en la regin Occidental de tierras independientemente del rubro
productivo.
14 Ley n 2.051/03 de Contrataciones Pblicas; Ley n 3.497 /07; Decreto 21.909/03; Decreto 5.174/05.

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23

Recuadro 1

PAC
(Programa
Anual de
Contrataciones)

Presupuesto
institucional

Ejecucin
Contractual

DNCP
Llamados
(Pliegos /
Especificaciones
Tcnicas)

Adjudicacin

Codificacin,
Obligacin y
Pago

El Programa Anual de Contrataciones (PAC) es el planeamiento y calendarizacin anual


de las adquisiciones a fin de satisfacer las necesidades institucionales. Al momento de su elaboracin, se debe elegir las modalidades de compra. De esta manera, se debe programar en
el PAC todas las adquisiciones que se realizarn bajo la modalidad del proceso simplificado
(Decreto 1.056). El PAC se aprueba como mximo al 28 de febrero de cada ao pero, por causas debidamente justificadas, puede ser modificado. Esto da una flexibilidad a las instituciones convocantes para modificar, entre otros tems, la modalidad de compra, pudiendo elegir
comprar va proceso simplificado, por ms que en un principio no lo hubiesen seleccionado.
El requisito para dicha modificacin es tener un argumento que justifique el cambio de modalidad y se realiza directamente va web.
Para el proceso de adjudicacin se siguen las siguientes etapas que pueden verse en el cuadro 3:
Cuadro 3. Proceso de llamado y adjudicacin en el marco del Decreto 1.056
Proceso

Desarrollo

Plazos

Carta al director
nacional de Contrataciones Pblicas

Se carga en el sistema de la DNCP y tiene un plazo


de tres das de observacin. Si hay reparos se deben
corregir para luego volver a cargar los datos (plazo
de dos das) para su aprobacin final.

Entre 3 y 5 das.

Pliego de bases y
condiciones

La institucin convocante utilizar la carta de invitacin estndar (vase anexo 2) aprobada para el
proceso simplificado. Se completa por la convocante
independientemente de la cuanta de la contratacin.
En ella se hace constar la identificacin del producto,
la cantidad requerida, la unidad de medida, el plazo
de entrega y el precio estimado, adems de otros
requerimientos; asimismo, en este documento se
incluye otra informacin referente a la identificacin
de las partidas presupuestarias.
Certificado de Disponibilidad Presupuestaria (CDP)
que se realiza con base en el presupuesto institucional y de acuerdo con el plan financiero.

La institucin convocante
carga el pliego en el sistema:
de 5 a 10 das.
Una vez en el sistema, la
DNCP debe aprobarlo en 5
das.
Si existen observaciones, la
convocante tiene entre 3 y
5 das para reparar y luego
volver a cargar.
La DNCP dispone de 2 das
para expedirse.
Si la DNC aprueba, emite la
resolucin que autoriza el
llamado a la licitacin.

24

Proceso

Desarrollo

Plazos

Convocatoria

Una vez aprobado el pliego, la convocatoria se alza


en el sistema, ms concretamente en la plataforma
de la DNCP, para su publicacin.
Se abre la etapa de consultas, que se admitir que
sean verbales, y se labrarn las correspondientes
actas.
El precio referencial no ser secreto, y deber informarse de l en la carta de invitacin.
No se requerir experiencia mnima ni otros requisitos que puedan limitar la participacin.
En caso de empate, para desempatar se considerar, en primer lugar, la capacidad de provisin y, en
segundo, la cantidad de personas empleadas en la
produccin.
No es necesario presentar copias de la oferta, slo el
original.
No se utilizar procedimientos electrnicos.

Al instante despus de aprobarse los pliegos.

Oferta

El proveedor ofertar su capacidad de produccin


(cantidad y tiempo).

Entre 10 y 15 das despus


de publicarse el llamado.

Adjudicacin

Se realiza la evaluacin, de acuerdo con los criterios


tcnicos y las condiciones establecidas en los pliegos, por un comit de evaluacin interno especialmente constituido para ello.
La evaluacin se har por tem, utilizando el denominado Sistema de Abastecimiento Simultneo (a ms
de un proveedor) que consiste en lo siguiente:
a) En primer lugar, se adjudicar al proveedor cuya
oferta sea la ms baja y cumpla con todos los requisitos. Esta oferta ser el precio de referencia de la
adjudicacin y se adjudicar por la cantidad de produccin declarada.
b) A fin de ser adjudicados, los dems oferentes
debern reducir sus ofertas al precio de la oferta ms
baja.
c) De todos aquellos que han aceptado reducir su
oferta, se ordenarn por mayor capacidad de provisin.
d) Se realizarn las adjudicaciones a los siguientes
oferentes por la capacidad de produccin hasta adjudicar a todos los que cumplan, o hasta satisfacer la
necesidad de la convocante (lo primero que suceda).

Entre 5 y 10 das. Tras ello


se informar a la DNCP que
aprobar la adjudicacin en
un plazo de 5 a 7 das.

El monto del adelanto ser de hasta un 30%.


Una vez decidida la adjudicacin, se deber cargar la
informacin en la DNCP y sta tendr entre 5, si no
hay reparos, y 7 das, si los hay, para expedirse.
Formalizacin

La contratacin se formalizar mediante orden de


compra.
Los oferentes adjudicados debern firmar el denominado Formulario de Declaracin Jurada de Cumplimiento de Contrato (vase anexo 4) por el cual
declararn bajo fe de juramento que cumplirn con
el acuerdo y reconocen que en caso de no hacerlo
retribuirn al demandante la suma de 500.000 guaranes. No se necesitar seguro.

El plazo de emisin de la
orden de compra depender
del convocante de acuerdo
con la prioridad que tenga
para la adquisicin de bienes o servicios.

Pago

Se podr hacer un adelanto de hasta el 30% del total


adjudicado, y el pago del remanente se har una vez
haya sido provedo el bien, no debiendo superar los
30 das desde esa fecha.
El pago solamente ser obligado una vez que Hacienda autorice la trasferencia de los recursos a la
institucin, de acuerdo con la disponibilidad de caja.

Un 30% a la firma del contrato.


El 70% restante en un periodo mximo de 30 das tras
la entrega del producto.

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la DNCP.

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26

Potencialidad de las compras


pblicas de las instituciones del
Amambay

La potencialidad que pueden ofrecer las compras pblicas se analiza en dos mbitos: a nivel
nacional y a nivel departamental. En el primer caso, se intenta dar un panorama general de la
importancia de la intervencin del Estado en la compra de alimentos a travs del presupuesto
de algunas de sus instituciones. En el segundo caso, se acota dicha panormica a los departamentos, en concreto al de Amambay, para fijarnos en las instituciones ms representativas de
los departamentos que en esta etapa inicial de aplicacin del Decreto 1.056 son las gobernaciones y municipios.
No obstante, hay que advertir que en el transcurso de esta investigacin no se ha detectado
ninguna operacin de compra de productos agropecuarios a la agricultura familiar campesina
por parte de los organismos del Estado en el departamento de Amambay. Este hecho puede
ser confirmado al analizar la ejecucin de las compras llevadas a cabo por los mismos, dando
como resultado que todos los proveedores adjudicados eran empresas privadas comerciales.
Adems, se pudo corroborar esta informacin gracias a las entrevistas realizadas a instituciones y productores.
En primer trmino, se va a proceder al anlisis de algunas instituciones nacionales con presencia departamental, pero cuyas compras de alimentos se realizan a travs de su respectiva
Unidad Operativa de Contrataciones (UOC) central, en Asuncin. Esto es as porque no fue
posible conseguir los programas de compra a nivel departamental.
Ministerio de Justicia (MJ)
Las compras que realiza esta institucin para los programas de provisin de alimentos a
crceles y albergues a su cargo se centralizan en la UOC central en Asuncin, por lo que la
crcel regional del Amambay no tiene participacin en las compras pblicas.
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC)
La compra de alimentos por esta institucin se destina a los programas de merienda y almuerzo escolares, pero el MEC tambin centraliza sus compras en su UOC central. El MEC
presupuesta compras anuales por licitacin pblica nacional con entregas programadas de
alimentos durante todo el ao.
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPBS)
Las compras de alimentos que lleva a cabo este ministerio son para los pacientes y su personal de blanco de todos los hospitales pblicos y albergues del pas bajo su administracin.
Estas compras tambin estn centralizadas en la UOC central; sin embargo, entre los aos
2009 y 2011 la UOC de la Regin Sanitaria del Amambay realiz operaciones en Pedro Juan
Caballero que, ms tarde, por cuestiones de organizacin, volvieron a centralizarse los procesos de adquisiciones del ministerio.

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Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG)


Realiza compra de alimentos para su programa de seguridad alimentaria. Todas las compras
se centralizan en la UOC central. De hecho, la Direccin de Extensin Agraria del Amambay
no cuenta con UOC propia.
Gobernaciones y municipalidades
En Amambay, tanto la gobernacin departamental como la municipalidad de Pedro Juan
Caballero son las dos nicas instituciones que compran alimentos para destinarlos a los programas de almuerzo y merienda escolares. Por sus caractersticas, stas son las entidades que
tienen mayores posibilidades de aplicar el decreto, puesto que son las ms cercanas a las organizaciones de la agricultura familiar campesina del Amambay y, por tanto, conocen ms
profundamente la situacin en que se hallan.
Por el contrario, las municipalidades de Capitn Bado, Bella Vista y Zanja Pyt no efectan
compras de alimentos. No obstante, se han de distinguir dos situaciones entre los productores de esta zona: en el caso de los productores del distrito de Zanja Pyt la posibilidad de ser
proveedores del Estado se mantiene intacta al pertenecer la mayora de ellos a organizaciones
de productores de Pedro Juan Caballero; en cambio, el escenario para los productores de Bella
Vista y Capitn Bado es bastante ms complejo, ya que la distancia a la capital y el mal estado
de los caminos hace que su nica opcin para colocar su productos mediante la compra institucional sea a travs del desarrollo de programas municipales de compra de alimentos. Otra
va sera la descentralizacin de las compras de los hospitales, crceles y la polica nacional.
Por otro lado, en el Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE) se
contempla la posibilidad de utilizar sus recursos en la compra de alimentos para la merienda
escolar y, de hecho, la municipalidad de Pedro Juan Caballero recurre a ello para financiar su
programa de merienda escolar.
En este orden de cosas, si nos fijamos en el presupuesto para la compra de alimentos de
los ministerios a nivel nacional (vase cuadro 4), cuya incidencia local es muy alta debido a
la administracin que los mismos tienen a su cargo de escuelas, hospitales, crceles y oficinas
regionales, vemos que con estos recursos se podra movilizar en gran medida la economa
de la agricultura familiar campesina. Es ms, ni siquiera sera necesario tener en cuenta el
presupuesto total para la compra de alimentos de todas las instituciones, ya que simplemente
detrayendo una parte de estos recursos para destinarlos a los pequeos productores, el efecto
resultante sera altamente positivo para las economas locales, ya que ayudara a que se incrementasen los ingresos familiares en este sector, adems de crear empleo y contribuir, as, a la
reduccin de la pobreza.
En 2012, las instituciones seleccionadas realizaron compras de alimentos por un valor total
de 32,6 millones de dlares, mientras que en 2014 el total adjudicado en lo que iba de ao a
la conclusin de este estudio ascenda a 53,8 millones de dlares. De los datos se desprende
que el Ministerio de Educacin y Cultura es el mayor comprador del Estado entre estas instituciones, representando sus compras el 70% del total de las instituciones analizadas, siendo el
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social el segundo con un 28% de las compras.

28

Cuadro 4. Compra de alimentos por instituciones (en guaranes)


Institucin/ao

2012

2013

2014*

Ministerio de Justicia

33.284.372.265

13.787.435.016

8.741.133.902

Ministerio de Educacin y Cultura

68.950.997.420

73.162.267.170

154.900.497.500

66,9

57.247.655.072

50.672.449.301

65.196.022.289

28,1

2.582.297.920

1.157.025.028

2.582.297.920

1,1

162.065.324.689

138.779.178.528

231.419.953.625

32.631.157

29.284.486

53.818.594

4.967

4.739

4.196

Ministerio de Salud Pblica y


Bienestar Social
Ministerio de Agricultura y Ganadera
Total
En dlares (US$)
Tipo de cambio promedio anual
(BCP)
* Compras adjudicadas en lo que iba del ao 2014.

3,7

100

Fuente: elaboracin propia con base en datos de la DNCP.

Continuando con el anlisis, en el cuadro 5 se puede observar algunos proveedores de


las adjudicaciones realizadas a lo largo del ao 2014, an no concluido, que en su totalidad
son empresas comerciales, sobre todo sociedades, las cuales acapararon la mayor parte de las
ventas a las instituciones seleccionadas. Este hecho viene a demostrar la baja utilizacin que
actualmente tiene el Decreto 1.056/13.
Cuadro 5. Proveedores de alimentos (ao 2014; en guaranes)
Institucin

Monto

Ministerio de Justicia
BELTROM SA

2.703.033.160

MANUEL LUIS ROMAN SOLIS

2.329.041.300

SAMAL S.R.L

2.708.278.836

COMVENCE S.A.

142.299.966
Ministerio de Educacin y Cultura

CONSORCIO COMEPAR Y ASOCIADOS


PATRICIA ESTHER FERNANDEZ VALIENTE DE ALCARAZ

116.961.285.000
37.939.212.500

Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social


TAPE PYTA S.A.

1.736.640.000

GRANOS Y ACEITES SOCIEDAD ANONIMA COMERCIAL E


INDUSTRIAL AGROPECUARIA

16.420.266.360

Ministerio de Agricultura y Ganadera


FLAVIANO ORTIZ SILVA

474.720.300

OLGUILUZ COMERCIAL S.A.C.I.

31.590.000

DESARROLLOS DEL PARAGUAY S.A.

629.381.243

Fuente: Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas.


Observaciones: no se incluyen todas las compras por lo que los montos no coincidirn con los del cuadro 4.

Si pasamos a analizar las compras pblicas a nivel del departamento de Amambay, vemos
que el valor total de las mismas, en el periodo que va del ao 2009 a julio de 2014, pas de
419.000 a 1,7 millones de dlares respectivamente, lo que ha supuesto un incremento en estos

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

29

seis aos de un 280%. Este considerable aumento es consecuencia, en gran parte, del traspaso, a causa de las polticas de descentralizacin, de los programas de almuerzo y merienda
escolares a las gobernaciones departamentales y de los recursos que se ampliaron para estos
programas a travs del FONACIDE.
As, la gobernacin de Amambay se ha constituido en la principal demandante de alimentos entre las instituciones departamentales, llegando a representar hasta julio de 2014 el 79,5%
de dichas compras, lo que traducido a nmeros absolutos significa que las adjudicaciones
realizadas por la gobernacin alcanzan los 1,3 millones de dlares (vase cuadro 6). Segn
previsiones de la misma gobernacin, a la conclusin del ao 2014 se estara alcanzando un
monto total de unos 10.000 millones de guaranes, es decir, unos 2,2 millones de dlares.
Por su parte, las compras de la municipalidad de Pedro Juan Caballero representaron un
15,4% del total, ascendiendo la cantidad adjudicada a 256.000 dlares, cifra nada despreciable
a la hora de una posible dinamizacin de la agricultura familiar campesina a nivel distrital si
se utilizase al menos una parte de ella para generar oportunidades de negocio entre este sector.
Cuadro 6. Compra de alimentos por instituciones a nivel local
(Amambay; periodo 20092014; en guaranes)
Institucin/ao

2009

2010

2011

2012

2013

2014**

MSPBS - Regin
Sanitaria
Amambay*

97.520.000

108.372.500

112.920.000

220.000.000 320.000.000

380.000.000

5,1

Municipalidad de
Pedro Juan
Caballero

9.854.000

199.629.500

209.152.000

424.105.000 1.387.285.000

1.146.603.400

15,4

Municipalidad de
Bella Vista

0,0

Municipalidad de
Capitn Bado

0,0

Gobernacin del
Amambay

1.974.264.910 6.149.905.700 6.149.905.700 11.405.264.500

5.923.262.400

79,5

Total

2.081.640.919 6.457.909.710

11.829.369.500 1.707.285.000

7.449.865.800

100

En dlares
Tipo de cambio
promedio anual
(BCP)

6.471.979.711

419.129

1.362.716

1.542.417

2.675.117

396.674

1.665.891

4.967

4.739

4.196

4.422

4.304

4.472

* Presupuesto facilitado por la administracin de la Regin Sanitaria del Amambay.


** A julio de 2014.
Fuente: Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas.

Para finalizar este apartado, hay que sealar la nula participacin de las pymes agrcolas en
las compras de los municipios y la gobernacin del Amambay, tanto a nivel individual como
de organizaciones, durante el periodo considerado en las compras pbicas que se adjudicaron,
lo que se puede comprobar en el cuadro 7, donde se muestra la lista de proveedores, en su
mayora sociedades.

30

Cuadro 7. Proveedores de alimentos (Amambay; 2014)


Proveedores

2014

Gobernacin del Amambay


BRUMILA S.A.

1.196.316.000

ARCNGEL S.A.

383.724.000

EMPRENDIMIENTOS MARISOL S.A.


PALACE IMPORT S.A.
BRUMILA S.A.

1.505.760.000
709.365.600
2.128.096.800

Municipalidad de Pedro Juan Caballero


BLANCA NIEVES RODRGUEZ BRAUN

749.678.200

CASA CHACO REPRESENTACIONES S.A.

396.925.200
Fuente: Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas.

ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIN DE LAS PYMES
EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

31

32

Anlisis de la situacin de la
agricultura familiar campesina para
actuar como proveedores del Estado

Esta seccin est basada en una encuesta llevada a cabo entre productores rurales y lderes
de comits, cuyo objetivo era tomar conocimiento de la situacin en que se encuentran, la
experiencia que tienen como proveedores del Estado o los motivos que les impiden acceder a
ese estatus, as como la potencialidad que poseen para ser oferentes con base en su capacidad
productiva. Los detalles tanto del estudio de campo como metodolgicos de la encuesta se
pueden consultar en el anexo 6.
La seccin se divide en dos partes: en la primera se analizan los resultados de la encuesta
referentes a la situacin de los productores con respecto a las compras pblicas; mientras
que en la segunda se analiza su potencialidad productiva para convertirse en proveedores del
Estado, en especial en la rbita de las dos principales instituciones que realizan compras de
alimentos: la gobernacin y la municipalidad, ya que, por sus caractersticas de representatividad y vnculos con el territorio local, stas son las instituciones que mejor pueden dar inicio
a un programa de compras pblicas en el departamento.
Situacin de los productores respecto a las compras pblicas
Como se ha sealado, esta encuesta se realiz mediante la presentacin de un cuestionario
a productores de la economa familiar campesina asociados a diferentes comits de Pedro
Juan Caballero, Zanja Pyt, Capitn Bado y Bella Vista como tambin a productores no asociados. Asimismo, se encuest a los lderes de algunas organizaciones a fin de tener una visin
como grupo de los objetivos perseguidos.
La seleccin de los productores y de los comits que deban ser encuestados se pudo efectuar gracias a la consulta del registro que mantiene de los mismos la Direccin de Extensin
Agraria (DEAG) del Amambay. La distribucin de los encuestados se muestra en el cuadro 8.
Cuadro 8. Productores asociados y no asociados encuestados
Municipio

Asociados

No asociados

Total

Pedro Juan Caballero

29

14

43

10

Bella Vista

21

30

Capitn Bado

15

20

Total

75

28

103

Zanja Pyt

Fuente: encuesta a productores15.

Adems, como medio para complementar los datos, se encuest a 27 lderes (vase cuadro 9).

15 La fuente de los cuadros en este apartado es la misma hasta que se indique lo contrario.

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

33

Cuadro 9. Lderes de comits encuestados


Municipio

Encuestas

Pedro Juan Caballero

10

Zanja Pyt

Bella Vista

10

Capitn Bado

Total

27

La razn de que se incluyese en la encuesta a productores tanto asociados como no se basa


en que el Decreto 1.056/13 beneficia de igual manera a ambos grupos.
El primer resultado destacable de la encuesta fue que ninguno de los productores encuestados contest afirmativamente a la pregunta de si alguna vez haba sido adjudicado como proveedor directo a los gobiernos central, departamental o local, o de empresas privadas (cuadro
10).
Cuadro 10. Productores por su condicin de proveedores
Provee

Total

No

103

103

Total

103

100

En cuanto a los comits, tampoco se registra experiencia de ninguno de ellos como proveedor del Estado, encontrndose apenas un caso, donde se afirma ser proveedor de una empresa
privada (cuadro 11).
Cuadro 11. Comits por su condicin de proveedores
Municipio

No

Total

Bella Vista

10

Capitn Bado

Pedro Juan Caballero

10

10

26

Zanja Pyt
Total

27

Esta realidad no slo afecta a los productores encuestados sino que se extiende al resto de
los miembros de la agricultura familiar campesina del Amambay, confirmado este hecho por
las principales instituciones que realizan compras de productos alimenticios agropecuarios: la
gobernacin del Amambay, la municipalidad de Pedro Juan Caballero y el Hospital Regional
del Amambay. La DEAG, por su parte, inform de que no existen experiencias en el departamento sobre compras pblicas bajo ninguna modalidad.
En cuanto a los motivos por los cuales estos productores no han llegado a ser proveedores
del Estado, el mencionado con ms frecuencia fue la falta de acercamiento de las instituciones
a los mismos (58,5%), seguido de la falta de capital operativo y de financiamiento para su
produccin (20,3%).

34

Cuadro 12. Motivos por los que no se es proveedor del Estado


Motivo/municipio

Pedro Juan
Caballero

Bella
Vista

Capitn
Bado

Zanja
Pyt

Total

Falta de acercamiento de las instituciones del Estado

25

20

52

50,49

Falta de capacitacin

6,80

No posee capital operativo ni


acceso al crdito

19

21

20,39

No se puede cumplir con los requisitos

5,83

Reducido volumen de produccin

0,97

No sabe/no contesta

12

16

15,53

Total

43

30

20

10

103

100

Asimismo, para los comits la falta de acercamiento de las instituciones del Estado tambin era la principal causa para no llegar a convertirse en proveedores.
Cuadro 13. Motivos por los que no se es proveedor del Estado (comits)
Falta de
acercamiento de
las instituciones
del Estado

Falta de
capacitacin

No posee capital
operativo ni acceso
al crdito

No sabe/no
contesta

Total

Bella Vista

10

Capitn Bado

Pedro Juan
Caballero

10

Zanja Pyt

14

27

Municipio/
motivo

Total

La lectura que se extrae de los datos recabados es que el instrumento simplificado de compras pblicas basado en el Decreto 1.056/13 no est funcionando por falta de promocin. Slo
hay que fijarse en el hecho de que muy pocas instituciones del Estado han tomado la iniciativa
de utilizar esta herramienta, aunque sea al menos para tener una primera experiencia en las
compras a travs de este procedimiento16.
Sin embargo, la mayora de los productores entrevistados considera que tiene potencialidad para ser proveedor del Estado (80,6%), a pesar de que un buen porcentaje de ellos desconoce cules son los procedimientos establecidos en el decreto e incluso de la existencia
del mismo decreto (64,1%). Por otra parte, el 89,3% afirm que no recibi ningn tipo de
capacitacin sobre el decreto. Esto denota, una vez ms, la reducida difusin en los distritos
del departamento del contenido del decreto y, en particular, de qu significa el procedimiento
simplificado de compra por parte de las instituciones pblicas.

16 Las nicas experiencias constatadas hasta el momento son las de los gobiernos departamentales de
Paraguar y Misiones, pero ambas no tuvieron un resultado muy positivo por falta de mecanismos adecuados para transparentar el proceso.

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

35

Cuadro 14. Oportunidades para convertirse en proveedores segn los productores

Respuesta/potencialidad

Potencialidad
como proveedor

Conoce el decreto

Recibi informacin
o capacitacin sobre
el decreto

83

80,6

37

35,9

11

10,7

No

20

19,4

66

64,1

92

89,3

Total

103

100

103

100

103

100

Del mismo modo, la mayor parte de los comits tambin cree que tiene potencialidad para
ser proveedor del Estado (24), mientras que 19 de los 27 consultados no tiene idea de cmo
aplicar el decreto a pesar de haber recibido algn tipo de informacin o capacitacin al respecto.
Cuadro 15. Oportunidades para convertirse en proveedores segn los comits
Respuesta/
potencialidad

Potencialidad como
proveedor

Conoce el decreto

Recibi informacin o
capacitacin sobre el decreto

24

16

No

19

10

No sabe/no contesta

27

27

27

Total

Uno de los inconvenientes para los productores es la forma de pago que se establece en el
decreto, ya que ste contempla el adelanto de un 30% del precio final una vez se ha adjudicado
la licitacin y un periodo para el pago del resto de treinta das como mximo una vez se ha
entregado y aceptado el producto. Sin embargo, esto representa para los productores y comits una dificultad aadida, ya que el 43,7% de los primeros y el 40% de los segundos afirman
que slo pueden vender al contado. En cambio, un 55% de los productores dice que podra
esperar hasta un mximo de treinta das desde la entrega de los productos teniendo en cuenta
el adelanto del 30%.
En este punto, otro elemento que hay que tomar en consideracin es el posible retraso con
el que el Ministerio de Hacienda proceda a hacer la transferencia de fondos a la entidad convocante para cubrir los gastos de los programas, por lo que sera conveniente que sta tuviese
suficientes reservas para poder afrontar los pagos a los proveedores o, como alternativa, que
pudiese buscar los medios de financiamiento adecuados para tal efecto.
De hecho, uno de los datos que arroja la encuesta es que slo uno de los 103 productores
entrevistados afirma que puede trabajar a crdito a noventa das, mientras que ningn comit en la actualidad trabaja a crdito a ese plazo. Por tanto, si no se les efectuase el pago a los
treinta das tras la entrega de los productos, la mayora de los productores y comits tendran
problemas financieros.

36

Cuadro 16. Tiempo mximo de espera para cobro


Plazo

Productores

Comits

Slo pude vender al contado

45

43,69

11

40,74

A 30 das

57

55,34

15

55,56

A 90 das

0,97

No sabe/no contesta
Total

3,70

103

100

27

100

Potencialidades productivas de la agricultura familiar campesina en


el Amambay y oportunidades de negocios creadas con las compras pblicas
Si bien el Decreto 1.056/13 establece un proceso simplificado para la compra de productos
de la agricultura familiar campesina, el primer lmite al que se enfrentan los productores es
el listado restringido de productos sobre los que se puede aplicar la normativa, elaborado por
la Direccin de Comercializacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera (vase anexo 5).
Por ejemplo, se excluye de la lista a los productos pecuarios como los huevos o la carne de
gallina.
La justificacin de esta exclusin se basa, en gran medida, en la dificultad que se tendra
para controlar la calidad de estos productos, as como en las dudas sobre la capacidad de cumplimiento de los requisitos sanitarios establecidos por los organismos de control de calidad e
inocuidad de los alimentos, adems del alto costo financiero que supondra para los pequeos
productores adaptarse a estos requerimientos tcnicos. Por otro lado, tambin hay que decir
que el destino que se da a este tipo de productos entre esta categora de productores, generalmente, es el del consumo domstico propio (autoconsumo), de ah que no los produzcan
con criterios empresariales y, por tanto, su volumen no sea suficiente para cubrir la demanda
requerida.
A pesar de todo, existe un importante potencial productivo entre los productores encuestados (cuadro 17). Esto se desprende de la comparacin entre el valor de lo producido por las
unidades tomadas en consideracin en este estudio para el periodo 2013 y lo que se lleva de
2014, que ascenda a un total de unos 553.000 dlares en productos hortofrutcolas, y las compras que llevan a cabo las instituciones en el departamento que sumaron en el primer semestre
de 2014 la cifra de 1,6 millones de dlares, que incluye, adems, los costos de transporte y
distribucin, como ya se indic anteriormente.
Cuadro 17. Produccin estimada (en guaranes)
Producto

Superficie
en ha

Produccin

Unidad de
medida

Precio
estimado (Gs)

Total

Acelga

1,5

1.200

Mazos

1.000

1.200.000

Batata

1,25

12.500

kg

1.000

12.500.000

Berro

5,25

3.950

Mazos

583

2.302.850

Brcoli

6.000

Mazos

2.000

12.000.000

Cebolla

0,02

300

kg

2.000

600.000

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

37

Producto

Superficie
en ha

Produccin

Unidad de
medida

Cebolla de hoja

8,25

2.450

Mazos

Habilla

22,5

17.800

kg

11

12.950

Mazos

Lechuga

Precio
estimado (Gs)

Total

500

1.225.000

3.000

53.400.000

333

4.312.350

Locote

6,25

4.666

kg

5.000

23.330.000

Maz

54,1

116.100

kg

3.000

348.300.000

Mandioca

67,4

1.357.000

kg

1.000

1.357.000.000

2,2

2.950

kg

7.000

20.650.000

Man
Meln

0,96

510

Frutas

1.500

765.000

Perejil

11,75

9.800

Mazos

170

1.666.000

0,5

100

Frutas

1.600

160.000

10,275

19.290

kg

5.000

96.450.000

Pia
Poroto
Remolacha

11,16

71.232

kg

2.250

160.272.000

Repollo

17,53

57.940

kg

1.500

86.910.000

Sanda

5,69

5.180

Frutas

4.000

20.720.000

Tomate

8,34

22.450

kg

2.500

56.125.000

10,34

85.250

kg

2.500

213.125.000

0,55

290

Frutas

1.500

435.000

Zanahoria
Zapallo
Total

248,72

Total en dlares*
*Tipo de cambio del dlar: 4.472 guaranes.

2.473.448.200
553.097

Fuente: Encuesta a productores.

Por tanto, se puede concluir que con la produccin existente en el departamento se podra
abastecer sin mayores dificultades la demanda de alimentos de las instituciones locales como
la gobernacin y las municipalidades que actualmente son los principales demandantes. Asimismo, si se descentralizasen las compras de alimentos por parte de instituciones como el
Ministerio de Justicia, el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social y el Ministerio del Interior a nivel departamental y todas las instituciones optasen por adaptarse a la normativa que
establece el Decreto 1.056/13, se podra ampliar con creces la demanda de productos agrcolas
de la agricultura familiar. La potencialidad agrcola total se puede observar en el anexo 7.

38

Barreras para la provisin al Estado


segn fuentes institucionales

La fuente de informacin para la elaboracin del presente apartado se bas en entrevistas


a tcnicos de diferentes unidades operativas de contrataciones y administradores de la gobernacin del Amambay, la municipalidad de Pedro Juan Caballero, el Hospital Regional, la
Direccin de Extensin Agraria (DEAG) y la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas
(DNCP). De estas entrevistas se extrajeron opiniones sumamente interesantes a la hora de
disear un posible esquema de potenciacin de las compras pblicas mediante el proceso simplificado de compras pblicas de alimentos. A modo de reforzar las consideraciones emitidas
por los funcionarios pblicos, tambin se entrevist a lderes de organizaciones de feriantes de
Pedro Juan Caballero, as como a un productor individual que provee a una de las empresas
adjudicadas por la gobernacin de Amambay para la provisin del almuerzo escolar.
A continuacin se muestran los resultados de las entrevistas17:
A. Unidades operativas de contrataciones de la municipalidad de Pedro
Juan Caballero y de la gobernacin del Amambay
1. Segn los funcionarios de estas secciones administrativas de algunas instituciones entrevistadas, el Decreto 1.056/13 se ha promulgado sin tener en cuenta las capacidades
de coordinacin de las distintas instituciones intervinientes. Por ejemplo, se arguye
que a pesar de que las entidades convocantes puedan estar capacitadas para realizar
por s mismas los procesos implantados por el decreto, como la inscripcin en el Registro Nacional de la Agricultura Familiar (RENAF) de los productores o el control de
calidad por parte del Instituto Nacional de Tecnologa, Normalizacin y Metrologa
(INTN), entre otros, esto no siempre es lo ms eficiente, ya que implica cargar con
responsabilidades adicionales a las mismas. Por ejemplo, las unidades operativas de
contrataciones, dicen, estn sobrecargadas de trabajo y los procesos de contratacin, si
bien han mejorado y se han informatizado en los ltimos tiempos, continan siendo
complejos, desde la elaboracin del Plan Anual de Contrataciones (PAC) hasta los llamados de licitacin y las propias adjudicaciones.
2. Las unidades operativas de contrataciones, tanto de la municipalidad de Pedro Juan
Caballero como de la gobernacin de Amambay, tienen la ventaja de haber establecido,
por la experiencia de la que gozan, una sistematizacin de los procesos de contratacin, ya que son prcticamente las mismas personas las que se encuentran al frente de
la dependencia desde hace varios aos. Esto puede ser de gran ayuda en el momento
de poner en marcha y facilitar los procesos de contratacin a travs de la modalidad
simplificada, pues es vital que en cada llamado se est muy pendiente de todo lo que
implica el procedimiento a pesar de su simplificacin, ya que cualquier error, por mnimo que sea, puede significar un retraso, de das o semanas, en el procedimiento al no
concordar con los requerimientos de adjudicacin y pago supervisados por la Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP).
17 Por una cuestin de confidencialidad se utiliza el formato de conclusiones generales, no nombrando los
responsables institucionales. Las conclusiones vertidas en este apartado son de exclusiva responsabilidad del autor.

ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIN DE LAS PYMES
EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

39

3. Una de las quejas, segn los entrevistados, se refiere a la excesiva burocracia reinante
en la DNCP. Esta percepcin se agrava por el hecho de la lejana fsica en la que se hallan las entidades del departamento respecto a la sede central de Asuncin, situacin
que provoca, segn los mismos, que se tarde entre tres das y una semana para verificar las correcciones en el trmite de rectificacin. Opinan que este lapso de tiempo
es demasiado, ya que hay que tener en cuenta la reprogramacin que se debe hacer
cuando existen observaciones y que implica un nuevo proceso. Por otra parte, hay procedimientos, como el de cambio de la modalidad de contratacin, que no se pueden
efectuar va informtica y cuya solicitud debe realizarse por correo convencional. Esto
quiere decir que si en el PAC se indic que se hara una contratacin por concurso de
ofertas, pero, por el motivo que sea, se cambia a la modalidad de contratacin directa,
el proceso no se puede realizar va electrnica.
4. A pesar de que el deseo de la gobernacin del Amambay es proceder a la compra de
alimentos de la agricultura familiar, comentan que una de las mayores trabas para lograrlo se halla precisamente en el seno de las propias organizaciones de productores
debido a su falta de motivacin y actitud proactiva para participar en el proceso. Por el
contrario, lo que esperan es que las instituciones se acerquen a ellas. Adems, muchas
de estas organizaciones no tienen ni tan siquiera personera jurdica ni estn reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Ganadera. A ello se aade que deben tramitar
todo el proceso de inscripcin en el RENAF desde el inicio y que hay que brindarles
toda la documentacin para que puedan participar de los procesos. Por otra parte, no
hay que olvidar que el decreto se aprob en 2013 y que la gobernacin ya haba adjudicado el almuerzo escolar antes del inicio de las clases del 2014, por lo que no ha tenido
tiempo de aplicarlo.
5. En cuanto a la garanta de responsabilidad solidaria que dispone el decreto, y que no
comporta la suscripcin de ningn seguro en previsin de un eventual incumplimiento del contrato, provoca el consiguiente temor de que sea muy difcil recuperar el anticipo que se vaya a entregar a estos productores en caso de incumplimiento, por lo que
no se constituye en un instrumento jurdico que ofrezca las suficientes garantas.
6. Si bien el pago del 70% restante, descontado el 30% del anticipo, en un plazo mximo
de treinta das despus de la entrega de los productos es posible, en realidad, esto depende del plan financiero y de la transferencia que realice el Ministerio de Hacienda
en tiempo y forma.
7. Aparte de la compra en s de los productos, subsiste la cuestin de la distribucin de los
mismos a las escuelas y colegios, que debe realizarse en un tiempo determinado y bajo
las condiciones requeridas. Este es un tema complejo que hace que muchos oferentes
se echen atrs en su intencin de presentarse al llamado de provisin de alimentos. No
se puede obviar que adems de las escuelas urbanas, estn tambin las rurales y que
muchas veces el estado de los caminos para llegar a ellas no se encuentra en ptimas
condiciones para la circulacin. Por todo ello, resulta ms fcil otorgar la adjudicacin
a una empresa intermediaria con la condicin de que la misma se encargue de todos
los trmites: compra de los productos, procesamiento de los mismos y entrega a las
instituciones a que van destinados.
8. La aplicacin de la modalidad simplificada para la compra de los productos de la agricultura familiar debe hacerse, segn la opinin de uno de los entrevistados, de manera
gradual, ya que hay que dar un tiempo prudencial a que los productores vayan adquiriendo experiencia en este campo y se vayan acostumbrando a todos los procesos que

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implican la provisin y distribucin de los productos. Adems, es imprescindible que


reciban capacitacin respecto a cmo deben cumplir la normativa y cmo llevar a cabo
la tramitacin legal.
9. En esta lnea, tambin hay que tener en cuenta, segn los funcionarios de la municipalidad de Pedro Juan Caballero, que la adjudicacin no slo conlleva la compra de los
productos sino su procesamiento para que sean aptos para el consumo. Esto se traduce
en la necesidad de contar con una persona que los prepare en el mismo local escolar
(cocinero), lo que actualmente para las adjudicaciones de la municipalidad queda a
cargo de la empresa que gan la licitacin. Adems, se ha de dotar de los equipos necesarios a esta persona para su elaboracin y de un nutricionista, aparte de la propia
compra de los alimentos por la empresa. Con el proceso actual, la municipalidad se
desliga de todo ese operativo.
10. Otro dato importante que hay tener en cuenta es que la municipalidad elabora un
men variado, presente en el pliego, que cambia cada dos semanas. Para supervisar el
cumplimiento de lo contemplado en el men, la nutricionista de la municipalidad recorre los locales y verifica junto al director de cada escuela si se cumple o no. Las entregas por parte de las empresas son quincenales o mensuales dependiendo del producto,
por eso es sumamente difcil para la municipalidad comprar o adjudicar el almuerzo
escolar a los productores de la agricultura familiar, ya que no se trata nicamente de
comprar algunos productos. Lo que se hace es orientar a las empresas adjudicadas para
que compren los alimentos a estos productores, pero no se les puede obligar. De hecho,
se han dado casos en los que gracias a los contactos mantenidos con la empresa adjudicada, sta ha comprado una parte de los productos en la feria hortofrutcola que se
realiza en Pedro Juan Caballero.
11. Otro aspecto es que si se compra de la agricultura familiar, la municipalidad deber
contar con un lugar para el almacenamiento de los productos o que la misma se encargue del transporte y la distribucin. Esto es debido a que las organizaciones de productores no cuentan ni con un centro de acopio ni con medios de transporte adecuados ni
con una cmara fra para conservar los productos. No obstante, piensan que los productores s que tienen potencialidades par ser proveedores por el hecho de que muchos
de ellos venden sus productos al supermercado Maxi, uno de los mayores de la ciudad,
y que se caracteriza por tener productos hortofrutcolas frescos y de buena calidad.
12. Una idea que surge es la de que se podra organizar un esquema en el que los productores de la agricultura familiar entreguen directamente sus productos a la empresa adjudicada, encargndose sta de convenir con aqullos la entrega, por lo que la responsabilidad final recaera sobre la empresa adjudicada. Al respecto, se dice que se debera
hacer un estudio de factibilidad acerca de este esquema. Se pone como referencia para
hacer los clculos los precios que est pagando la municipalidad a la empresa adjudicada por cada plato de comida. El monto actual es de 4.700 guaranes por plato, precio
difcil de reducir, mientras que la gobernacin paga 6.500 guaranes por racin, precio
que tampoco se puede considerar alto si se tiene en cuenta que sta brinda el servicio
a nivel departamental.
13. Otro tema recurrente es el de la coordinacin institucional. Se cree que es muy complejo llevar a cabo esta coordinacin a causa de la centralizacin de las instituciones
del Estado en Asuncin y de que las decisiones se toman a nivel central. Se mencionan
ejemplos tales como que la gobernacin podra enviar las muestras de los productos al
Instituto Nacional de Tecnologa y Normalizacin (INTN) como exige el decreto, pero
no se sabe el tiempo que tardar esta institucin en dar respuesta.
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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

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14. Siguiendo esta idea, se dice que la municipalidad de Pedro Juan Caballero se deslinda
del control de calidad, pues las empresas cuentan con las habilitaciones del MSPBS y
del INTN. Pero al realizarse las compras a los productores campesinos, sera la municipalidad la que debera encargarse de enviar las muestras de los lotes al INTN y de hacer
la intermediacin ante el Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN), etc.
Por tanto, se concluye que sera bueno pensar en un sistema de coordinacin entre la
municipalidad y la gobernacin a fin de solucionar problemas comunes, pero hasta el
momento no se ha iniciado ningn tipo de conversaciones.
B. Direccin de Extensin Agraria (DEAG)
1. Las opiniones entre los funcionarios de la DEAG apuntan a que las organizaciones del
Amambay tienen una produccin reducida a nivel individual y que la tendencia es a
trabajar de manera autnoma, as como que los comits slo se organizan para recibir
ayudas del Gobierno porque ste les exige estar organizados y ser reconocidos por la
DEAG para poder ser beneficiarios de ellas. Incluso, se comenta que muchas de ellas ni
siquiera cumplen con estos requisitos por falta de inters y que, en todo caso, es difcil
que la iniciativa para su formalizacin parta de ellas. Esto implica que los tcnicos de la
DEAG tengan que hacer todos los trmites por ellas, incluida la parte de la documentacin que no es de su responsabilidad, pero aun as lo hacen.
2. Se reconoce que los recursos para el Amambay en la forma de asistencia tcnica y crditos son an escasos e insuficientes para abarcar y ayudar como debe ser a todos los
productores.
3. Acerca del Decreto 1.056/13 se cree que habr problemas en su aplicacin, ya que se le
achaca el ser un decreto de gabinete. Se quejan de que no se consult a la DEAG sobre
las dificultades que se podran encontrar en su aplicacin. Por ejemplo, los precios
referenciales que se toman, para la compra va el Decreto 1.056, son del mercado de
abasto de Asuncin, no teniendo comparacin con los precios que se manejan a nivel
local. Tambin apuntan a los problemas de transporte, de acopio y de acceso a los lugares de produccin, sobre todo en poca de lluvias, cuando los caminos muchas veces
se tornan impracticables y resulta muy complicado dar salida a la produccin.
C. Hospital Regional del Amambay
1. Para otras instituciones, como el hospital regional, no se pude pensar ni tan slo en
comprar a los productores locales porque las decisiones estn centralizadas. Las unidades locales no tienen potestad para proceder a la compra de alimentos, ya que este
asunto es competencia de la Unidad Operativa de Contrataciones central. En opinin
de los trabajadores del hospital regional esto es una gran desventaja, pues los productos no llegan ni en la cantidad ni con la calidad requeridas. Es ms, se afirma que
muchas veces llegan ya vencidos o iniciado su proceso de descomposicin. La poltica
del MSPBS es la de realizar un solo proceso centralizado, pero se recuerda que antes
cada regin sanitaria tena su propia unidad de compra, pero fueron eliminadas todas.
2. Gracias a los consejos locales de salud se realizan algunas compras de alimentos, que
suelen ser directas, a los productores locales con los pocos fondos que reciben de organismos del Estado. Aun as, la cantidad es muy limitada, por lo que se deberan aumentar las posibilidades de que los consejos pudieran realizar ms compras, pues todas
ellas son de productores regionales.

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D. Direccin Nacional de Contrataciones Pblicas (DNCP)


1. Para los tcnicos de la DNCP, se ha logrado avanzar con el pliego simplificado, lo que
va a ofrecer muchas ventajas para la compra de productos a la agricultura familiar. En
el mismo, la innovacin principal es que se garantiza el mantenimiento de oferta y de
fiel cumplimiento del contrato con solo una declaracin jurada por parte del agricultor.
2. Adems, mencionan la cuestin de los precios referenciales que se prevn, tomados
de los establecidos en el mercado y registrados por el MAG. As, se puede saber con
antelacin cul es el precio del tomate, la papa, la cebolla al publicarse los mismos, a
diferencia de otros llamados en los que las instituciones se guardan los precios para poder compararlos con los distintos precios que ofertan los proveedores. De este modo,
se advierte a los agricultores de que se va a comprar, por ejemplo, el tomate a 4.000 gs/
kg, mtodo que asegura al agricultor poder prever sus costos y su margen de ganancias.
Un grave problema entre este tipo de productores es que suelen iniciar los cultivos con
un clculo del precio final de venta que finalmente va a variar a la baja en el momento
de la comercializacin, con lo que, indefectiblemente, salen perdiendo.
3. Otra particularidad del decreto, segn estos testimonios, es que se permite adjudicar a
ms de un proveedor, es decir, que no es necesario que un solo productor, o un nico
comit de productores, provea todas las cantidades previstas ni todos los productos
requeridos en un mismo llamado.
4. Un complemento importante en este mbito lo constituye el Decreto 1.705/14, el cual
permite a las gobernaciones y municipios destinar hasta un 30% de los fondos que se
les gira correspondientes al FONACIDE para proyectos de almuerzo escolar en caso de
que adopten el procedimiento simplificado establecido en el Decreto 1.056/13. Asimismo, del monto correspondiente a este 30%, se podr utilizar hasta un 15% para cubrir
los gastos vinculados al cumplimiento efectivo del proyecto de almuerzo escolar. Esto
significa que, en el marco de un mismo llamado, se puede destinar una parte de los
recursos para la compra de los productos y otra parte para la contratacin del personal
necesario en las escuelas para la preparacin de los alimentos, como el cocinero o el
nutricionista, o la compra de los materiales precisos como heladera, horno o cualquier
otro. En suma, ello quiere decir que se podrn comprar los bienes por un lado y contratar los servicios (acopio, distribucin, transporte, etc.) por otro.
5. Hoy da, con la actual Ley de Contrataciones y con el Decreto 1.056/13 no se puede
obligar a ninguna empresa adjudicada a comprar los alimentos a la agricultura familiar.
Si es una empresa del interior nada le impide comprar los alimentos en Asuncin, de
ah que la voluntad poltica y la priorizacin de los objetivos que planeen las instituciones sean determinantes para la efectiva implementacin del decreto.
E. Asociacin de Feriantes de Pedro Juan Caballero
1. Una opinin bastante extendida entre esta asociacin es que ya nadie cree ms en las
promesas del Gobierno, que se est cansado de que se prometa para al final no ejecutar
los proyectos. Tambin hay malestar respecto al manejo que se realiza de los subsidios
y ponen como ejemplo que se les hace firmar por valor de 500.000 cuando en realidad
slo se les entrega 300.000.
2. Este manejo se traduce tambin en los engaos de que son objeto por parte de los empresarios. Se comenta, por ejemplo, que el encargado de una empresa proveedora del
almuerzo escolar a la gobernacin los fue a visitar y solicit un listado de los productos
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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

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agrcolas en el que se tena que incluir la cantidad y el precio de los mismos. Se comunic este hecho a los miembros de la asociacin para que procedieran a la elaboracin
del listado con lo que todos se ilusionaron mucho, pero esa persona ya no volvi a
aparecer nunca ms y ni tan siquiera dio noticias. Concluyen en que por aos llegan
las promesas que no se materializan en nada.
3. A ello se aade que la gente no tiene ni medios ni infraestructura ni herramientas, y
si bien se reconoce que estos implementos se reciben pero en cualquier caso de forma muy espordica, todos se quejan de la calidad de los mismos, pues son los ms
baratos. En otro orden, una queja generalizada va dirigida al ms que difcil acceso al
crdito, y en concreto a las instituciones crediticias pblicas como el Crdito Agrcola
de Habilitacin (CAH), al que asemejan a una financiera ms de carcter privado, ya
que obtener un crdito del CAH significa una mnima ventaja frente a las condiciones
que ofrecen las privadas, es decir, con tipos de inters un poquito ms bajos, pero que
al igual que las otras si al productor le va mal no se le perdona ni tampoco se le da la
opcin de refinanciar el crdito. El resumen que hacen es que los montos a los cuales
pueden acceder son insuficientes si se quiere crecer en el negocio.
F. Proveedor de la empresa adjudicada por la gobernacin para el almuerzo escolar18
1. En opinin de esta persona, existe una enorme dificultad para trabajar con los comits
debido a que la mayora de ellos se resiste a entregar sus productos a los precios que se
les ofrece y prefieren no vender o dejar de producir. Cree que tampoco se coordinan
las acciones de produccin, ya que se dan muchos desentendimientos entre los miembros y que la mayora est en los comits slo para recibir los subsidios o las ayudas
del Estado.
2. Comenta que en su caso decidi apartarse del comit del que era miembro para convertirse en autnomo, y que ahora se dedica a ser una especie de acopiador. Aade que
l slo trabaja con los productores que desean trabajar, es decir, que aceptan las reglas
en cuanto a los tiempos de entrega y la calidad de los productos, para terminar diciendo que se paga todo en el acto. Afirma que ahora estn vendiendo zanahoria, tomate,
lechuga y otros productos de muy buena calidad.
3. Describe su trabajo como acopiador refirindose a que lo que l hace es recoger los
productos de acuerdo con los volmenes que le solicita la empresa, trasladarlos, con su
propio transporte, y entregarlos en el local que le indican. La empresa es la que prepara
los productos: los embala y los conserva para luego distribuirlos, todo ello con procedimientos de alta calidad.
4. Por ltimo, manifiesta su preferencia por los jvenes, hijos de los campesinos, a la hora
de trabajar, porque parece que tienen una mentalidad distinta a la de las generaciones
anteriores, a la vez que muestran una mayor predisposicin a aprender, o sea, a ser enseados y que gracias a ello cumplen sin problemas los compromisos que asumen con
l. Concluye con una reflexin relativa a la situacin que se vive en las comunidades
donde hay muchos jvenes sin trabajo, pero que piensan en la posibilidad de iniciar
un negocio agrcola motivado por las ganancias que genera con la condicin de que se
trabaje bien.
18 Basado en la entrevista a Rigoberto Palacios, proveedor de la firma Marisol S.A. adjudicada en el ao
2014 para la provisin de almuerzo escolar a la gobernacin del Amambay.

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Oportunidades, desafos y
recomendaciones

Oportunidades
A. Un problema serio que padece la agricultura familiar campesina en todo el pas es el de
la comercializacin, pero, como se ha visto, el Decreto 1.056/13 brinda la posibilidad
a este sector de convertirse en proveedores del Estado al drseles la oportunidad de
acceder a un mercado seguro, por lo que a partir de la puesta en ejecucin del decreto
podrn planificar su produccin con base en un precio asegurado y evitar, as, el riesgo
de prdidas por las variaciones que pudiera experimentar el mismo.
B. Otra ventaja es que el proceso es sumamente sencillo, ya que reduce los tiempos y facilita los trmites de documentacin, as como los requisitos a pesar de que todava son
necesarios algunos ajustes.
C. La perspectiva de lograr una dinamizacin de la economa entre los productores de la
agricultura familiar campesina del departamento de Amambay, los cuales suman una
gran cantidad como se indic anteriormente, es bastante positiva si se tiene en cuenta
que el valor de las compras pblicas en el departamento ha ascendido a un total de
1,7 millones de dlares en lo que se llevaba ejecutado en el ao 2014 al finalizar este
estudio y que la previsin final de ejecucin para este ao se elevara a 2,2 millones de
dlares. Todo esto contando slo con la participacin de tres instituciones (hospital
regional, municipalidad de Pedro Juan Caballero y gobernacin del Amambay), por lo
que la oportunidad de negocio podra incrementarse incluso ms si se sumasen a esta
iniciativa otras instituciones como, por ejemplo, la crcel regional y el Ministerio del
Interior para sus comisaras y otras oficinas. As, se deduce que el efecto de las compras
pblicas podra ser muy positivo a la hora de incrementar los ingresos de las familias
rurales y, de este modo, reducir los niveles de pobreza.
D. La experiencia que se vaya a adquirir por parte de los productores gracias a la aplicacin del decreto y a su participacin en los procesos de adjudicacin es otro factor
que no puede quedar en el olvido, puesto que al ir ganando experiencia en este campo,
es decir, como proveedores del Estado, irn mejorando paulatinamente sus mecanismos de organizacin del trabajo en cuanto a produccin, transporte y distribucin, as
como de estandarizacin de la calidad de los productos. Este primer paso de insercin
en la esfera de las compras institucionales, habra de llevar en pura lgica a un segundo
paso consistente en convertirse tambin en proveedores de los comercios locales (supermercados, restaurantes, despensas) a un nivel ya estrictamente privado, lo que
tampoco impedira, sino que, por el contrario, sera muy deseable, que los productores
combinasen ambos espacios. A este respecto, hay que hacer notar que muchas familias
de Pedro Juan Caballero cruzan la frontera para comprar los productos hortofrutcolas
en Ponta Por al considerar que la relacin precio/calidad de los productos es mejor
en esta ciudad y que se dispone de ellos de manera constante, es decir, durante todo el
ao, aspecto ste ausente en la produccin de la agricultura familiar en general en todo
el departamento.

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EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

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Desafos y recomendaciones
A. El primero, y quizs ms importante, es lograr que las gobernaciones y municipios,
que deben transformase en las impulsoras y promotoras de la aplicacin del Decreto 1.056/13, se comprometan poltica y pblicamente a poner en marcha de manera
sistemtica lo establecido en el mismo. Para ello, es necesario que estas instituciones
prioricen dentro de sus polticas pblicas de desarrollo local la adquisicin de productos alimenticios provenientes de la agricultura familiar con dos objetivos: abaratar los
precios que las mismas pagan por la adquisicin de estos productos, con lo cual los
recursos disponibles daran para la compra de ms alimentos y as se podran extender
los programas a ms beneficiarios; e incrementar con el apoyo a la agricultura familiar
los ingresos de estas familias en un combate frontal contra la pobreza en sus territorios.
B. Sin embargo, el Decreto 1.056 no asegura la participacin mnima de los pequeos
productores de la agricultura familiar en el monto total de compras para cada institucin o dependencia de la Administracin Pblica, dado que dicha participacin no
est definida ni porcentualmente ni en volumen. En ese sentido, se podran implementar medidas que permitan visualizar la realidad actual.
C. Mientras no se sepa qu volumen de las compras se adjudica a los pequeos productores de la agricultura familiar, no ser posible establecer polticas efectivas que aprovechen el marco jurdico.
D. En la esfera administrativa, sera conveniente fortalecer las unidades operativas de
contrataciones departamentales y locales, para que puedan actuar como verdaderas
instancias en la labor de facilitar y ayudar a los productores en todos los procesos
administrativos que conlleva la contratacin a travs de un asesoramiento apropiado
y de un posterior seguimiento para comprobar si los productores se adecuan a la normativa administrativa y a los requisitos de calidad exigidos por el decreto. Al respecto,
los funcionarios de las instituciones requieren de capacitacin y de herramientas que
les permitan implementar la normativa actual. Para esto no se necesitan demasiados
recursos, pero los efectos que se alcanzaran seran muy notables y beneficiosos para
las propias instituciones.
E. Otro desafo importante es disear un esquema de trabajo comn entre la gobernacin, las municipalidades y la DEAG regional, a fin de coordinar los procesos de provisin y compra de alimentos de los productores de la agricultura familiar. Esta tarea
debe incluir la organizacin de los comits, los cuales tienen, en principio, un mayor
potencial para convertirse en proveedores que los productores considerados individualmente, a fin de formalizarlos, registrarlos y asesorarlos en la bsqueda de los medios necesarios para organizar eficazmente la produccin, distribucin y entrega de los
productos. En este punto, sera de vital importancia que los productores contasen con
la infraestructura bsica de un centro de comercializacin y acopio en previsin de una
ms que factible economa de escala.
F. En apoyo de esta participacin gradual de los productores en las compras pblicas,
ministerios como los de Salud, Interior o Justicia deberan llevar a cabo una descentralizacin de sus compras de alimentos para efectuarlas a nivel local y no central. Esta
poltica descentralizadora tendra, adems, la ventaja de que con ella se abaratara el
precio que se paga por estas adquisiciones, y, de paso, permitira movilizar recursos en
las economas locales. De indudable ayuda sera que la Secretara Tcnica de Planifica-

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cin promoviese este proceso y motivase a las instituciones para que se interesen en l.
G. La capacitacin a los productores sobre el contenido del Decreto 1.056/13 es un reto
que se debe afrontar desde las instituciones pblicas; pero, adems, se les debe asesorar
en torno a cmo producir y comercializar de forma conjunta, a la vez que motivarlos
para que tengan una actitud proactiva frente al desafo o la oportunidad, segn cmo
se mire, de llegar a ser proveedores del Estado.
H. Para concluir, en el orden del trabajo interinstitucional, teniendo en cuenta que las instituciones deben actuar como impulsoras, se deberan coordinar de manera armnica
todos los sistemas existentes de apoyo gubernamental a la agricultura familiar, entre los
cuales se hallan los siguientes:
i) Respecto al tema del financiamiento, se podra usar instrumentos financieros como
el Factory Mobil. ste es un nuevo producto financiero desarrollado por el Banco
Mundial conjuntamente con el CAH, mediante el cual se habilita al proveedor una
lnea de crdito tomando como base el contrato con la institucin convocante a fin
de que el productor pueda negociar ciertos plazos. De esta forma, el crdito obtenido podra actuar como un complemento al adelanto del 30% que se les da en el
momento de la adjudicacin de una compra.
ii) Crditos del sector privado: al igual que en el caso del CAH, se puede intentar
negociar con el sector privado la concesin de crditos similares destinados exclusivamente a los productores adjudicados por alguna institucin, teniendo como
garanta el contrato con el Estado. El sector privado, como la Financiera el Comercio e Interfisa para sus productos Banca Comunal y Crdito Pro Mujer respectivamente, en los ltimos aos ha sido receptivo a este tipo de propuestas y ha
venido desarrollando productos crediticios orientados a pequeos productores y a
mujeres rurales.
iii) Infraestructura para distribucin y conservacin: el programa Paraguay Inclusivo del MAG otorga financiamiento no reembolsable a comits por valor de hasta
120.000 dlares para que sean invertidos en la compra de maquinaria y acondicionamiento de infraestructuras. Esta ayuda puede ser utilizada, por ejemplo, para
la compra de cmaras frigorficas por parte de aquellos productores que firmen
contratos con el Estado.
iv) Infraestructura productiva: la necesidad de dotar a los productores de herramientas de alta calidad, sistemas tecnolgicos modernos, semillas mejoradas o medias
sombras, entre otros, se puede canalizar a travs del programa PRODERS que a
partir de 2015 ser administrado por el MAG va el CAH, ya que ste va a contar
con cerca de 100 millones de dlares gracias a la colocacin de bonos soberanos y a
la recepcin de crditos del Banco Mundial. El mismo consistir en un crdito que
ser no reembolsable en un 70%, mientras que el 30% restante deber devolverse
en un plazo de 10 aos con una tasa de inters del 10% anual.

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ANEXOS

Anexo 1.
Solicitud de inscripcin en el Identificador de Acreedor Presupuestario
(IDAP)

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Anexo 2.
Carta de invitacin estndar y anexos

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Anexo 3.
Formulario de oferta

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Anexo 4.
Formulario de Declaracin Jurada de Cumplimiento de Contrato

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Anexo 5.
Listado de productos en el marco del proceso Modalidad Complementaria de Contratacin: Proceso Simplificado para la Adquisicin de Productos Agropecuarios para la Agricultura Familiar
Hortalizas en hojas

Hortalizas frutas

Frutas

Acelga blanca

Berenjena

Banana carap

Acelga china

Calabaza

Banana de oro

Albahaca

Pepino

Ciruela

Berro

Pimiento verde

Durazno

Cilantro

Pimiento amarillo

Frutilla

Cebolla en hoja

Tomate liso

Limn japons

Espinaca blanca

Tomate Santa Cruz

Limn Tait

Lechuga

Zapallito de tronco

Limn sutil

Organo

Zapallito zuchini

Mamn

Perejil

Zapallo

Mandarina

Puerro

Mango

Repollo blanco

Hortalizas flor

Meln comn

Repollo morado

Colifor

Meln japons

Brocoli

Naranja

Pia

Races, bulbos y tubrculos

Otros productos

Pomelo

Ajo

Arroz

Sanda

Batata

Maz choclo

Uva

Cebolla cabeza

Maz

Aguacate

Mandioca

Man grano

Mburucuy

Papa

Poroto manteca

Rabanito

Almidn

Remolacha

Harina de maz

Zanahoria

Poroto seco

Habilla

Arverja

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Anexo 6.
Metodologa de la encuesta
A. Seleccin de la muestra
Para la muestra se tom el listado de comits de la DEAG de Amambay por distritos. Se
consider el nmero de miembros por comits y se aplic la siguiente formula:

Una vez obtenido el nmero de productores y de comits, se elabor la lista de productores


y comits para posteriormente aplicar la encuesta especialmente diseada para este fin.
B. Aplicacin de la encuesta
Tras la elaboracin de la encuesta se realizaron diversas etapas consistentes en la capacitacin de los encuestadores, prueba piloto, levantamiento, digitacin, limpieza y sistematizacin
de los datos, as como las herramientas necesarias para su ejecucin.
La encuesta est dirigida a pequeos productores agrcolas y a lderes de las organizaciones que residen en el departamento de Amambay. Se efectuaron las actividades detalladas a
continuacin:
elaboracin de los instrumentos de recoleccin de datos;
reclutamiento y capacitacin a encuestadores;
realizacin de la prueba piloto;
levantamiento de los datos;
digitacin de los datos;
limpieza de los datos;
sistematizacin de los resultados.
El cuestionario elaborado gener informacin sobre las caractersticas socioeconmicas de
los productores y lderes, incluyendo sus conocimientos sobre las compras pblicas y redes de
apoyo. Adems, relev las caractersticas y potencialidades productivas de los encuestados.
Respecto al reclutamiento del personal de campo, para optimizar los gastos del operativo,
se opt por seleccionar a estudiantes del ltimo ao de la carrera de Ingeniera Agronmica
con conocimientos de campo.
Se previ la contratacin de veinte encuestadores responsables de la captacin de informacin mediante entrevista directa a los productores y lderes seleccionados en forma aleatoria.
Teniendo en cuenta que este proceso es un factor importante, se procedi a una rigurosa capacitacin con el objetivo de lograr un buen manejo y aplicacin del formulario. La capacitacin
tuvo una duracin de un da, a tiempo completo.
En cuando a la prueba piloto, la misma se desarroll con los lugareos de la zona, lo cual
permiti adaptar posteriormente el formulario de la encuesta gracias a las sugerencias de los
entrevistados en la fase piloto. La prueba se aplic a un grupo distinto al grupo meta.
La recoleccin de los datos se llev a cabo entre los meses de agosto y octubre de 2014 y el
procesamiento al finalizar el trabajo de campo. Se aplicaron las comparaciones y anlisis de
consistencias estndares en encuestas de esta naturaleza.

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Anexo 7.
Estimacin de la produccin agrcola (2013-2014)

N de fincas
(estimacin)

Superficie
sembrada (ha)

Acelga

19

32.000

Arroz

1.400

Banana

84

41

2.000

Batata

23

20.000

Berro

30.000

Brcoli

13

35.000

Cebollita

54

70.000

Ctricos

56

14

500

Coliflor

17

32.000

Habilla

183

137

1.100

Lechuga

30

17

100.000

Maz chipa

19

2.500

Maz tup

420

553

2.625

Mandioca

482

637

22.000

Meln

25

1.500

Perejil

32

130.000

Pimiento

56

13

85.000

Pia

16

12

16.500

296

179

Poroto manteca

2.000

Remolacha

10

15.000

Repollo

63

14

35.000

Tomate

44

11

120.000

Zanahoria

29

10.750

Zapallito

30

30.000

1.500

2.016

1.674

Principales cultivos

Poroto

Zapallo
Total

Rendimiento obtenido
(promedio kg/ha)

978

Fuente: DEAG, regional Amambay.

ESTUDIO DE LAS POTENCIALIDADES Y OBSTCULOS PARA UNA MEJOR PARTICIPACIN DE LAS PYMES
EN LAS COMPRAS PBLICAS EN EL DEPARTAMENTO DE AMAMBAY EN EL MARCO DEL DECRETO N 1.056/13

55

Las pymes representan una porcin


importante de la economa de los pases,
ya sea por la cantidad de empresas que
la componen como por la cantidad de
trabajadores que emplean. Es por ello
que existe un amplio consenso sobre la
importancia de este tipo de empresas
en el desarrollo econmico de los pases.
Sin embargo, las mismas se enfrentan
a una serie de dificultades a la hora de
acceder y competir en los mercados en
general, y en el mercado de las compras
pblicas en particular.
En ese sentido, el apoyo para que las
pymes puedan participar en el mercado
de lascompras pblicas forma parte de
las polticas que los distintos pases de
Amrica Latinavienen implementado
desde hace varios aos,. Estas polticas
siguen dos enfoques bsicos: a) el
enfoque de preferencias, que consiste en
establecer algn tipo de preferencia para
las PYMES en los distintos mecanismos
de compra del sector pblico; y b) el
enfoque de fallas de mercado, que
consiste en disminuir y/o eliminar las
barreras legales, administrativas y
de procedimientos que obstaculizan
la participacin de las empresas del
segmento. La mayora de los pases
aplica una combinacin de ambos
enfoques.