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Especial febrero 2013: gestin del agua

en chile: un mercado no tan perfecto


Durante los ltimos aos se han venido desarrollando una serie de problemas en torno al agua,
como falta de abastecimiento en ciertas comunidades rurales; conflictos en torno al uso del
agua entre distintos actores y sectores econmicos como la minera, agricultores, comunidades
indgenas, empresas forestales e hidroelctricas; declaracin de zonas de emergencia agrcola
debido a la sequa; denuncias por robo de agua; as como acumulacin de derechos de agua en
un reducido nmero de empresas. Esto llama a reflexionar sobre la sustentabilidad del modelo
de gestin de recursos hdricos del pas y su capacidad para adaptarse a nuevos desafos como
el cambio climtico y una siempre creciente demanda.
Existen variadas opiniones acerca de cmo enfrentar estos problemas as como algunas
percepciones equivocadas, a mi parecer, tales como que el agua en Chile se pierde en el mar.
El mismo seor Presidente y el Ministro de Agricultura son de esta idea y proponen como
solucin capturar la mayor cantidad de agua, principalmente a travs de embalses, uso de
aguas subterrneas y plantas desalinizadoras. Curiosamente, en los ltimos 30 aos no ha
existido una poltica nacional de agua y por lo tanto la mayora de las soluciones se establecen
en momentos de crisis como es la actual sequa que ha afectado el sector centro-norte del pas.
Sin embargo, este tipo de soluciones parche no atacan lo que considero la raz del problema,
que es el modelo de mercado totalmente desregulado con el cual se gestiona el agua en Chile.
El problema de gestin de recursos hdricos en Chile es mucho ms complejo que un par de
aos de sequa y se remonta, al menos, al ao 1981, cuando fue proclamado el Cdigo de Aguas
que rige, con algunas modificaciones, hasta el da de hoy. El Cdigo de Aguas de 1981[1] es el
cuerpo legal que establece la privatizacin del agua a travs del establecimiento de derechos de
propiedad y un mercado del agua como nico instrumento de gestin de los recursos hdricos.
El mercado de agua chileno es uno de los menos regulados en el mundo y por ello ha recibido
atencin del Banco Mundial y Naciones Unidas[2] como un modelo a seguir por otras naciones
en desarrollo. Sin embargo, tambin ha sido fuertemente criticado por organizaciones no
gubernamentales, ciudadanos y acadmicos -entre otros- por su visin unidimensional y
simplista basada en el agua como recurso econmico y no como un elemento fundamental para
la vida de seres humanos y los ecosistemas en los cuales vivimos. El profesor de la Universidad

de Arizona Carl Bauer, ha estudiado el modelo de mercado de aguas chileno y expone sus
virtudes y debilidades en el contexto internacional en un artculo publicado en la Revista
Ambiente y Desarrollo[3], donde se tratan en mayor profundidad estos temas.
El Cdigo de Aguas establece que el agua es un recurso pblico, pero puede ser asignado a
privados gratuitamente y a perpetuidad (sujeto a su disponibilidad y a la premisa de quien
primero solicita los derechos se los atribuye) para su uso y comercializacin a travs de
derechos de propiedad. El principal objetivo de este Cdigo es garantizar el uso eficiente y de
mayor retorno econmico del agua, utilizando para ello un sistema de mercado. Esto significa
que toda decisin respecto a la utilizacin del agua recae en los privados que son dueos de los
derechos, minimizando la participacin del Estado en la gestin de recursos hdricos. En
concreto, los dueos de los derechos de agua, que muchas veces son los grandes grupos
econmicos que adquirieron estos derechos gratis en la dcada de los 80, son quienes deciden
cmo se utiliza el agua que corre por los ros de Chile con poca o nula regulacin del Estado.
Este sistema ha generado negativos impactos ambientales y sociales tales como una
disminucin de la calidad de las aguas, sobre-extraccin de agua, degradacin de ecosistemas
acuticos, concentracin de los derechos de agua en pocas manos e inequidad social debido a la
falta de acceso al recurso cuando se carece de los derechos respectivos. A continuacin
presentar algunas debilidades del modelo chileno de gestin de recursos hdricos, el cual est
basado nicamente en el mercado de agua.
Uno de los principales problemas es que la asignacin de derechos de propiedad de agua (y el
consecuente mercado de agua) es el nico instrumento de gestin de recursos hdricos
existente. En otros pases, como Australia por ejemplo, se ha optado por un modelo diferente.
Existe un mercado y derechos de propiedad sobre el agua, pero stos son solo un componente
del sistema de gestin del agua, que incluye adems un sistema de participacin comunitaria a
travs de comits de cuenca, ajuste anual de los derechos de agua de acuerdo a la
disponibilidad, y asignacin de una cantidad de agua para el ecosistema del ro que responde a
las necesidades de cada ro (llamado caudal ecolgico o ambiental). En Chile, en cambio, en la
dcada de los ochenta se opt por la va del mercado en un contexto nacional de pleno auge y
despliegue de polticas econmicas neoliberales, con el objetivo de optimizar aspectos
econmicos de la gestin del agua y con una fe ciega en que esto traera beneficios para la
totalidad del sistema. Sin embargo, no hay nada en el diseo del mercado de agua que asegure
que esta premisa se cumpla y 30 aos despus ha quedado en evidencia que un enfoque

exclusivamente econmico del uso del agua no implica por chorreo la sustentabilidad social o
ambiental. As, por ejemplo, los aspectos de equidad para distintas comunidades o actividades
productivas, o la consideracin por los ecosistemas que proveen y necesitan agua para su ciclo
vital, no se incluyen como temas en el Cdigo de Aguas. Esto ha significado que en algunos ros
una gran parte de los derechos de agua han sido solicitados para una actividad econmica en
particular (por ejemplo hidroelectricidad o minera), dejando sin acceso a otros usuarios menos
poderosos, como las comunidades locales, que tampoco tienen la posibilidad de participar del
mercado del agua y comprar esos derechos por falta de recursos econmicos y acceso.
Otra debilidad del sistema es la asignacin de derechos de agua caso a caso, a nivel de usuarios
individuales, con escasa consideracin de la totalidad de la cuenca (toda el rea que drena hacia
un ro) desde donde se extrae el agua. Esto acarrea problemas sociales y ambientales ya que,
por ejemplo, las comunidades que estn ro abajo de un gran usuario de agua, como una mina o
sectores de agricultura extensiva, ven su disponibilidad de agua diezmada. De igual forma los
ecosistemas acuticos se ven impactados cuando no existe una gestin de los recursos hdricos
a nivel de cuenca completa, porque los impactos no son evaluados de manera integral, sino que
para cada usuario de agua en forma individual. En definitiva, esto significa un desajuste entre
la escala de usuario en que se gestionan los recursos hdricos y la escala de cuenca en que
ocurren los procesos biofsicos (por ejemplo, ciclo del agua, dinmica de caudales, ecosistema y
organismos que habitan estos ambientes) que dan origen al ro de donde extraemos el agua
para nuestras actividades. Los ros son ecosistemas de alta conectividad, donde el impacto
humano (por extraccin o contaminacin) que ocurre en un punto en particular tiene efectos
aguas arriba, aguas abajo y en los acuferos subterrneos. Estos impactos no son posibles de
entender o predecir a menos que la gestin del agua ocurra a nivel de la cuenca completa, lo
cual no ocurre con el actual sistema de mercado[4]. Un ejemplo de esto es el largo conflicto en
la Regin del Maule entre los agricultores que se ubican ro abajo de las centrales
hidroelctricas de Endesa y que se ven afectados por el manejo que se hace del agua con fines
de generacin de energa, uso que no coincide con las necesidades de los agricultores. Al no
existir una visin de la cuenca completa, se les ha otorgado independientemente derechos de
agua a las hidroelctricas y a los agricultores, sin tener en cuenta las diferencias en demanda de
ambos tipos de usuario. Esto deriva en conflictos que deben ser resueltos por el sistema
judicial, ya que tienen relacin con la propiedad privada del agua.

Un tercer aspecto a considerar es que el Cdigo de Agua no establece una jerarqua o prioridad
en el uso del agua, por lo tanto lo que determina quin tiene acceso al agua es simplemente
quien solicita primero los derechos de agua. De igual forma, en momentos de sequa o escasez
de agua no existe un criterio para decidir qu usos del agua son prioritarios sobre otros. En
otros pases se ha establecido una jerarqua donde el consumo humano de agua tiene primera
prioridad, luego el uso agrcola y finalmente el industrial. Esto permite que en tiempos de
escasez de agua se pueda decidir qu tipos de uso tendrn prioridad, lo cual evita conflictos y
otorga mayor seguridad.
Finalmente, el sistema de mercado de agua es altamente individualista, ya que las decisiones de
uso de agua ocurren a nivel individual o en transacciones entre privados. Adems, se asume
que los conflictos en el uso del agua se resolvern entre privados, generalmente a travs del
sistema judicial. Esto trae como consecuencia que no exista un espacio para la participacin
amplia de diversos actores en la gestin del agua, ya que la nica participacin posible es la
solicitud, compra o venta de un derecho de agua. No existe, como en otros pases, comits de
cuencas donde participan distintos usuarios de agua y sectores sociales para idear el uso de
agua a nivel de todo el ro y as tener un objetivo comn donde los conflictos se minimicen. Por
ejemplo, en Australia y en India existen comits de gestin de cuencas. Estas son instancias que
agrupan a representantes de todos los usuarios de agua en una cuenca, as como a distintos
grupos sociales que se pueden ver impactados por el uso del agua y que tienen un rol activo en
la gestin y planificacin de los recursos hdricos. En el caso de Australia -donde existe un
mercado del agua pero adems se utilizan otros instrumentos de gestin y regulacin-, estos
comits tienen la responsabilidad de mantener y mejorar la condicin y calidad del agua,
planificar el uso mltiple del agua, ser un espacio de participacin comunitaria en la toma de
decisiones respecto al agua y otros recursos naturales, generar conciencia en la comunidad y
promover el uso sustentable del agua.
En definitiva, los mercados de agua permiten desarrollar una gestin econmicamente
eficiente del agua y asignar derechos a los usuarios de agua que pueden obtener el mejor
retorno econmico, a travs de la transformacin del agua en un bien econmico de mercado.
Sin embargo, estos arreglos no estn diseados para garantizar la sustentabilidad del sistema
hdrico de una cuenca en el tiempo, ni enfrentar periodos de sequa o cumplir con otras
demandas sociales y ambientales relacionadas con el agua tales como valores no econmicos,
estticos, recreativos y ecosistmicos. Los mercados de agua no son la solucin definitiva para

la gestin de los recursos hdricos, sino ms bien, deberan ser un instrumento ms dentro del
conjunto de herramientas utilizadas para la gestin sustentable del agua. La gestin integrada
de cuencas es un modelo alternativo de gestin del agua, que se basa en la cuenca hidrogrfica
en donde ocurren los procesos que dan origen al agua y no exclusivamente en los usuarios
individuales y sus derechos de agua. No reduce el agua solamente a un bien econmico, sino
que considera los usos mltiples del agua y los significados que puede tener para distintos
grupos sociales, adems de garantizar un acceso equitativo a distintos tipos de usuarios para
diferentes actividades.
Montserrat Lara S.
Biloga, estudiante de Magster en Medio Ambiente