Sociedade, Estado e Direito Sade

Sociedade, Estado
e Direito Sade

Sociedade, Estado e Direito Sade

FUNDAO OSWALDO CRUZ
Presidncia
Paulo Buss
Vice-Presidncia de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
Jos Rocha Carvalheiro
Coordenao da rea de Fomento e Infra-Estrutura
Win Degrave
Coordenao do Programa de Desenvolvimento e Inovao Tecnolgica
em Sade Pblica (PDTSP)
Mirna Teixeira
ESCOLA POLITCNICA DE SADE JOAQUIM VENNCIO
Direo
Andr Malho
Vice-Direo de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico
Isabel Brasil Pereira
Vice-Direo de Desenvolvimento Institucional
Sergio Munck

Coleo Educao Profissional e Docncia em Sade: a

formao e o trabalho do agente comunitrio de sade
Coordenao
Mrcia Valria G. C. Morosini

Est publicao contou com o apoio do PDTSP/Fiocruz

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Sociedade, Estado e Direito Sade

Sociedade, Estado
e Direito Sade
Organizao
Mrcia Valria G. C. Morosini
Jos Roberto Franco Reis

Sociedade, Estado e Direito Sade

Projeto Grfico e Editorao Eletrnica
Marcelo Paixo
Capa
Gregrio Galvo de Albuquerque
Diego de Souza Incio
Reviso
Janana de Souza Silva
Soraya de Oliveira Ferreira
Reviso Tcnica
Anakeila de Barros Stauffer
Anglica Ferreira Fonseca
Mrcia Valria G. C. Morosini
Waldir da Silva Souza
Catalogao na fonte
Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio
Biblioteca Emlia Bustamante
M869s

Morosini, Mrcia Valria Guimares Cardoso (Org.)

Sociedade, estado e direito sade. / Organizado por Mrcia Valria
G. C. Morosini e Jos Roberto Franco Reis. Rio de Janeiro:
EPSJV/Fiocruz, 2007.
176 p. :m il. ; (Coleo Educao Profissional e Docncia em Sade: a
formao e o trabalho do agente comunitrio de sade, 2). Coordenadora da
coleo Mrcia Valria G. C. Morosini.

1. Agente Comunitrio de Sade. 2. Sade. 3. Polticas Pblicas de Sade.

4. Sociedades. 5. Direito Sade. 6. Brasil. 7. Estado. 8. Livro Didtico. I.
Ttulo. II. Reis, Jos Roberto Franco. III. Morosini, Mrcia Valria G. C.
CDD-362.10425

Sociedade, Estado e Direito Sade

Autores
Adriana Ribeiro Rice Geisler
Psicloga, bacharel em Cincias Jurdicas e Econmicas, mestre em
Psicologia e doutoranda em Teoria do Estado e Direito Constitucional
pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), professora e pesquisadora da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio
da Fundao Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz).

Eliane Ministro Pereira

Assistente social, especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional
de Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (Ensp/
Fiocruz), tcnica da Secretaria Municipal de Sade do Rio de Janeiro.

Fernando Linhares
Historiador, mestre em Poltica Social pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) e professor do Ensino Mdio e Superior no Rio de
Janeiro.

Giselle Lavinas Monnerat

Assistente social, doutoranda em Sade Pblica da Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) e professora assistente da
Faculdade de Servio Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FSS/Uerj).

Ial Falleiros Braga

Historiadora, mestre em Educao pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) e professora e pesquisadora da Escola Politcnica
de Sade Joaquim Venncio da Fundao Oswaldo Cruz (EPSJV/
Fiocruz).

EDUCAO E SADE

Jos Roberto Franco Reis

Historiador, doutor em Histria Social pela Universidade de Campinas
(Unicamp) e professor pesquisador da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio da Fundao Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz).

Mnica de Castro Maia Senna

Assistente social, doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca da Fundao Oswaldo Cruz (Ensp/Fiocruz)
e professora adjunta da Escola de Servico Social e do Programa de Estudos de Ps-Graduados em Poltica Social da Universidade Federal
Fluminense (UFF).

Sumrio

Apresentao
Cultura de Direitos e Estado: os caminhos (in)certos
da cidadania no Brasil

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Jos Roberto Franco Reis

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O Estado e as Polticas Sociais no Capitalismo

Eliane Ministro Pereira e Fernando Linhares
A Sociedade Civil e as Polticas de Sade no Brasil dos
anos 80 primeira dcada do sculo XXI
Ial Falleiros Braga

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103

A Seguridade Social Brasileira: dilemas e desafios

Giselle Lavinas Monnerat e Mnica de Castro Maia Senna

Agente Comunitrio de Sade: mais um ator na nova
poltica de atendimento infncia e juventude?

Adriana Ribeiro Rice Geisler

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EDUCAO E SADE

Apresentao
O livro Sociedade, Estado e Direito Sade o segundo da coleo
Educao Profissional e Docncia em Sade: a formao e o trabalho do Agente Comunitrio de Sade, composta de seis volumes voltados para os docentes do Curso Tcnico de Agentes Comunitrios de Sade (ACS). Os temas
abordados neste livro indicam que a formao dos ACS deve contemplar as
discusses relativas s polticas de sade inseridas em um contexto maior da
relao entre sociedade, Estado e direito sade.
Essa forma de conceber a formao do ACS est diretamente relacionada ao entendimento de que ele realiza um trabalho complexo cujas bases tcnicas no podem ser descontextualizadas das relaes sociais e polticas que as
atravessam e condicionam. Tal premissa marca a concepo de educao profissional promovida pela Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio da Fundao Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz), que entende o trabalho como princpio
educativo e a formao docente como um processo contnuo no qual pesquisa e
ensino se articulam em objetos de trabalho e investigao permanentes.
Assim, a idia de uma coleo de textos de referncia bibliogrfica para
os docentes que se dedicam educao dos ACS surge do reconhecimento de
que h saberes fundamentais, a serem sistematizados na formao desses
profissionais, que transcendem o nvel local e conformam uma base comum
que precisa ser socializada. Nesse sentido, os temas abordados neste livro
acerca das concepes de sociedade, Estado e direito sade constroem-se
na perspectiva dos direitos sociais como conquistas de cidadania e lanam
questes prtica cotidiana da atuao desses trabalhadores, na interface
com as questes sociais que atravessam a sua prtica poltica de construo
do direito sade.
As discusses abordadas no livro, de forma semelhante ao restante da
coleo, emergiram dos debates realizados com docentes, ACS, gestores e
especialistas (representantes das coordenaes municipais e estaduais da Sade da Famlia) em oficinas regionais desenvolvidas em trs escolas da Rede de
Escolas Tcnicas do Sistema nico de Sade (Retsus) no Centro de Formao de Pessoal para os Servios de Sade Dr. Manuel da Costa (Natal-RN), na
Escola Tcnica em Sade Maria Moreira da Rocha (Rio Branco-AC) e na Escola
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EDUCAO E SADE

Tcnica de Sade de Blumenau (Blumenau-SC) , contemplando as trs

macrorregies geoeconmicas do pas, respectivamente, Nordeste, Amaznia
e Centro-Sul. Nestas oficinas, participaram tambm o Centro Formador de
Curitiba, a Escola de Formao em Sade de Santa Catarina e o Centro de
Formao de Recursos Humanos da Paraba.
Nesses encontros, almejou-se reconhecer as condies do trabalho dos
ACS, buscando a interlocuo necessria construo da coleo. Esse processo se deu no mbito do projeto Material Didtico para os Docentes do
Curso Tcnico de ACS: melhoria da qualidade na Ateno Bsica, coordenado
pela EPSJV/Fiocruz, realizado em parceria com Escola Tcnicas do SUS e financiado pelo Programa de Desenvolvimento e Inovao Tecnolgica em Sade
Pblica: Sistema nico de Sade (PDTSP-SUS) da Fiocruz, edital 2004. O
referido projeto, assim como os demais temas desenvolvidos, foram apresentados no livro O Territrio e o Processo Sade-Doena, primeiro ttulo da coleo.
O texto que abre este livro, Cultura de direitos e Estado: os caminhos
(in)certos da cidadania no Brasil, de Jos Roberto Franco Reis, procura refletir
sobre a dinmica de constituio de uma cultura de direitos no Brasil, desde
uma perspectiva crtica s interpretaes correntes que s identificam processos incompletos e falhos de cidadania no pas, subcidadanias atravessadas por
carncias e deficits, em oposio a modelos timos e idealizados registrados
em outros experimentos nacionais de cidadania, freqentemente associados
prtica histrica de certos pases europeus ou dos Estados Unidos. O autor
defende o argumento de que a cidadania um fenmeno histrico, produto dos
enfrentamentos e lutas concretas de cada sociedade. Sendo assim, no se revela adequado falar em cidadania no singular, mas sim em cidadanias, no plural,
nem tampouco consagrar qualquer modelo normativo como mundo ideal a ser
copiado. Salienta, pois, o autor, a dimenso de embate poltico que envolve a
necessidade de reconhecer a peculiaridade brasileira no processo de constituio de uma cultura de direitos, valorizando o legado particular de lutas e
conquistas efetivas dos trabalhadores nacionais por reconhecimento poltico e
por cidadania social, para alm das suas inmeras contradies, ambigidades
e autoritarismos.
O texto seguinte, de autoria de Eliane Ministro Pereira e Fernando
Linhares, O Estado e as polticas sociais no capitalismo, acompanha os processos de constituio do chamado Estado Nacional Moderno, com nfase no
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percurso histrico voltado implementao de certas polticas sociais, desde

uma perspectiva inicial inspirada no liberalismo e na defesa de uma ao estatal
com menor interferncia possvel. O resultado geral observado aponta para o
aumento da pobreza como contraface perversa do incremento da riqueza capitalista, estabelecendo-se, ao longo desse processo, a necessidade de polticas
reparadoras de proteo aos pobres, decorrncia de um pauperismo ampliado e
agravado que emerge como fenmeno social de massa. Na virada do sculo XIX
para o XX, em virtude do risco de desagregao do tecido social e dos processos
de solidariedade coletiva, novos e diferentes arranjos de proteo social comeam a ser montados em um nmero cada vez maior de pases, de acordo com
as suas caractersticas sociais, culturais e polticas. Os autores acompanham
ento a estruturao, ao correr do sculo XX, de novos sistemas de proteo
social de formatos menos residuais e mais universalistas, conforme os princpios do chamado Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), que procurava
instituir aes mais amplas de melhoria das condies de habitao, sade,
educao e bem-estar geral. Na ltima parte do texto, Pereira e Linhares,
analisam as polticas sociais como parte dos processos de disputa poltica em
torno dos sentidos atribudos ao estatal, espremida entre os objetivos dominantes da acumulao privada, estritamente mercantil, e o atendimento e
reconhecimento das necessidades bsicas de existncia dos seres humanos, em
conformidade com certos parmetros de justia social e busca de eqidade.
Ial Falleiros Braga, no seu texto A sociedade civil e as polticas de
sade no Brasil dos anos 80 primeira dcada do sculo XXI, busca analisar,
com base em uma matriz terica gramsciana, as mudanas ocorridas na sociedade civil brasileira nas dcadas de 1980 e 1990, e as relaes que se podem
estabelecer com as polticas de sade desenvolvidas no perodo. O texto percorre o processo histrico de afluncia dos movimentos sociais e das lutas
reivindicatrias envolvidas no processo de democratizao do pas nos anos 80
do sculo passado, bem como da perda crescente de vitalidade poltica e
associativa verificada no correr da dcada seguinte. A autora discute, por fim,
o desafio lanado aos movimentos populares de no contexto atual de avano
das polticas neoliberais assentadas em lgicas econmicas de ajuste estrutural e de controle de gastos pblicos, com importantes conseqncias negativas
na orientao das polticas sociais resgatar o SUS na sua vertente original,
de modo a retomar, nas palavras da autora, o seu sentido de universalidade,
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SOCIEDADE,
ESTADO

rediscutindo e reforando o carter democratizante da descentralizao, da

participao e do controle social.
Em seguida, Giselle Lavinas Monnerat e Mnica de Castro Maia Senna,
no texto A seguridade social brasileira: dilemas e desafios, analisam as marchas e contramarchas do processo de implantao das polticas sociais brasileiras, notadamente renovadas nos anos 80 e com base na Constituio de 1988,
que estabelece novos parmetros de regulao societal assentados nos princpios da universalidade, da descentralizao e do controle social. De acordo com
as autoras, nesse momento, inaugura-se no Brasil a noo de seguridade social, que buscava agregar os campos da sade, previdncia e assistncia social,
historicamente fragmentados no pas. Processo complexo, marcado por contradies e disputas polticas, na medida em que envolvem atores sociais e interesses conflitivos muito diversos. Assim, minada pelas mudanas de inspirao
neoliberal ocorridas no padro das polticas pblicas brasileiras dos anos 90 em
diante e por certa incompreenso setorial diante do risco potencial de perda de
recursos, a proposta da seguridade social resulta, ante a expectativa de sua
consolidao como propriedade social, at certo ponto fracassada. Ou pelo
menos no logra a consolidao de uma perspectiva sistmica de integrao,
mantendo-se, de acordo com as autoras, a histrica fragmentao entre as
suas trs reas (sade, assistncia e previdncia), que seguem trajetrias prprias, embora com avanos setoriais significativos, mas com muito ainda por
realizar, tendo em vista que guardam importante valor poltico.
Por fim, o texto de Adriana Ribeiro Rice Geisler, Agente comunitrio de
sade: mais um ator na nova poltica de atendimento infncia e juventude?,
busca associar um dos recortes populacionais do trabalho do ACS, isto , a
ateno a crianas e adolescentes, s questes sociais que a atravessam, tentando articular contedos dos textos precedentes problemtica do trabalho
desse profissional da sade. A autora o faz, remetendo-se ao histrico de constituio de uma poltica dirigida infncia no Brasil, com destaque para a implantao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) de 1990, que finalmente impe o reconhecimento da criana e do adolescente como sujeito de
direitos. No que se refere poltica de promoo da sade propriamente dita,
Geisler discute as aes introduzidas pelo Programa de Sade da Famlia (PSF),
notadamente as responsabilidades que pode e deve ter o ACS como instncia de aproximao entre a equipe de sade, a famlia e o conselho tutelar.
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Pautado por temas transversais ao trabalho do ACS, este livro

disponibiliza eixos de discusso fundamentais compreenso dos demais livros
da coleo, particularmente Polticas de Sade: a organizao e a
operacionalizao do SUS, consoante a compreenso do trabalhador como sujeito poltico e tcnico do seu trabalho e da realidade scio-histrica em que
este se realiza.

Mrcia Valria Guimares Cardoso Morosini

Jos Roberto Franco Reis

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SOCIEDADE,
ESTADO

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Cultura de Direitos e Estado: os

caminhos (in)certos da cidadania
no Brasil
Jos Roberto Franco Reis

A partir do momento em que a idia de

igualdade foi proclamada perante o mundo,
a desigualdade se tornou um fardo difcil de
suportar.
Reinhard Bendix
Introduo
A proposta deste texto apresentar o processo de constituio da cidadania no Brasil, de forma a compreender o seu significado e apontar seus limites, dando nfase ao modo como se constitui o processo de obteno de direitos sociais no pas. Tendo por suposto que o conceito de cidadania est vinculado noo de direitos e que sua compreenso adequada envolve um esforo de
contextualizao histrica, nosso objetivo contribuir para o elucidamento de
questes importantes relacionadas ao processo peculiar de construo da cidadania brasileira, observando alguns momentos-chave da nossa histria.
A proposta que se possa ultrapassar certa leitura teleolgica e
essencialista do tema que tende, no primeiro caso, a interpret-la sempre a
partir do seu vir-a-ser, ou seja, do seu curso histrico posterior e, no segundo,
acusando o permanente reatualizar da tradio, ou seja, de uma cultura poltica assentada no mando e na lgica do favor, espcie de maldio das origens. Ambas concluindo, de antemo, ou pela ausncia de uma verdadeira
cidadania no Brasil ou pelo carter sempre incompleto desta, posto que distante de certos modelos idealizados consagrados como clssicos.
Com efeito, a experincia brasileira e latino-americana, em geral, tem
sido vista como um caso incompleto, de uma cidadania insuficiente ou
subcidadania, atravessada por carncias e deficits em oposio experincia
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SOCIEDADE,
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europia ou norte-americana, alada ao plano de realidade ideal. Entretanto,

uma hiptese importante desse trabalho que no se pode falar em cidadania
no singular, mas sim em cidadanias no plural. Nesse caso, para o adequado
deslindamento do tema, deve-se observar a dinmica histrica de cada sociedade determinada, de forma que se possa compreender as especificidades e peculiaridades do seu projeto de cidadania. No entanto, para dar conta desse objetivo sem cair num relativismo excessivo, que implique na descrio histrica de
uma variedade muito grande de experimentos nacionais de cidadania, ns nos
valeremos, como estratgia metodolgica, da descrio do modelo desenvolvido pelo socilogo britnico, T. H. Marshall,1 para tratar do processo ingls. Apesar de muito criticado hoje em dia, sua proposta j clssica de evoluo da
cidadania ainda se apresenta como principal referncia em se tratando da cidadania referida sociedade contempornea (Saes, 2003; Sorj, 2004; Reis, 1999).
Ademais, em que pese tratar-se da situao particular da Inglaterra, sua narrativa da dinmica evolutiva da cidadania presta-se, como sugerem muitos autores, ampla generalizao, servindo como parmetro de anlise para discutir
outros casos nacionais, notadamente o processo brasileiro.
Como estratgia expositiva, dividiremos o texto em trs partes. Uma
primeira que buscar mapear o processo de implantao da cidadania moderna
na Europa ocidental, tendo como padro de referncia, como j se disse, o
modelo ingls descrito por Marshall. O objetivo aqui reforar um ponto central
do nosso argumento, isto , de que a cidadania um fenmeno histrico, produto das lutas concretas (sociais e polticas) de cada sociedade, para alm de
um modelo normativo que a represente como mundo ideal e desejvel,
freqentemente associado s prticas dos pases avanados, transformados
de mundo emprico em mundo ideal (Sorj, 2004: 19-20).
Assim, tendo por mapa esse cuidado analtico, na segunda parte do texto
trataremos de refletir sobre o processo brasileiro de constituio da cidadania,
de modo a refletir sobre os seus alcances e limites, tendo como eixo condutor a
dinmica da relao entre Estado e sociedade nos anos de 1930 a 1964, identificados por grande parte da literatura como cruciais na definio dos rumos e do
carter da cidadania brasileira, particularmente em torno da efetivao de uma
Thomas Humphrey Marshall, socilogo britnico, professor da Universidade de Londres,
realizou, em 1949, uma srie de conferncias em Cambridge, em homenagem a Alfred Marshall,
na qual formulou sua concepo de cidadania, dando origem, no ano seguinte, ao livro Citzenship
and Social Class, hoje um clssico dos mais citados sobre o tema.
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cultura de direitos vista como concedida ou conquistada. Por ltimo, pretendemos aproximar a discusso acerca dos significados da cidadania aos quadros atuais de transformao do mundo do trabalho, observando como essas
mudanas afetam os processos polticos de luta por direitos, notadamente os
sociais, provocando rearranjos na percepo da cidadania brasileira.
Cidadania Moderna e Constituio de Direitos
O tema da cidadania pode ser identificado, em suas razes, l na Antiguidade, sobretudo nas cidades-estados da Grcia Clssica. Nesse momento,
cidadania envolvia, sobretudo, a idia de participao dos homens livres no
governo da plis,2 configurando o que se pode entender como direitos e deveres polticos no mbito da esfera pblica. Era atravs da palavra na gora,3
espao pblico por excelncia, que os indivduos definiam as leis e as questes
do Estado.
verdade que nem todos possuam tais prerrogativas, no sendo considerados cidados, os escravos, as mulheres e os estrangeiros, um total de 3/4
da populao. Alm do mais, na cidadania antiga, a vida privada, civil, era o
espao da sujeio e do poder absoluto. A liberdade existia apenas para a plis,
e os indivduos tinham suas vidas pessoais regidas pelo Estado, nos mais diversos nveis, como, por exemplo, na proibio de celibato, na obrigao de raspar
o bigode, na regulao da moda etc (Comparato, 1993: 85). O que definia o
indivduo como sujeito de direito no era a sua condio humana, mas sim a de
membro da comunidade poltica, ou seja, de participante da coletividade/cidade. E aqui aparece um aspecto importante que a diferencia da cidadania na
forma como ela emerge no mundo moderno. Neste ltimo, o indivduo se torna
titular de direitos no apenas como cidado, mas como homem, sendo pela via
Plis se refere cidade na Grcia antiga. Compreendida como cidade-Estado, definia-se
como uma unidade poltica peculiar que se autogovernava, formada pela comunidade dos seus
cidados, isto , pelo conjunto de homens livres e iguais. Topograficamente, constitua-se de
um ncleo urbano (composto pela acrpole colina fortificada e centro religioso; asty
mercado; e gora praa central) e o territrio rural adjacente. Apesar de no ser um fenmeno exclusivo da Grcia, a plis expandiu-se de modo generalizado por todo o mundo grego. A
sua origem remonta poca Arcaica (VIII ao VI a.C.) da Antiguidade Clssica, com formas
variadas ao longo do tempo, sobrevivendo at o perodo Helenstico de finais do sculo IV a.C.
3
gora era a praa principal na constituio da plis grega, expresso mxima da esfera
pblica. Era nela que ocorriam as discusses polticas e os tribunais populares, momento por
excelncia em que o cidado grego convivia com o outro, constituindo-se, pois, como o espao
prprio da cidadania.
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SOCIEDADE,
ESTADO

dos direitos civis, reconhecidos como direitos naturais, universalmente vlidos

porque seus por natureza, que a condio de cidado inicialmente se estabelece. Como salienta Coutinho (1997: 47 grifo nosso),
no mundo moderno, a noo e a realidade da cidadania tambm esto
organicamente ligadas idia de direitos; mas num primeiro momento, ao
contrrio dos gregos, precisamente idia de direitos individuais ou civis.
John Locke, por exemplo, que viveu no sculo XVII, baseou seu pensamento poltico na afirmao de que existiam direitos naturais. Os indivduos, enquanto seres humanos (e no mais enquanto membros da polis,
como entre os gregos, ou enquanto membros de determinado estamento,
como na Idade Mdia), possuiriam direitos.

So, pois, os tericos liberais do jusnaturalismo, ou doutrina dos direitos naturais, que repem a questo da cidadania, nos termos de direitos universais inscritos numa suposta natureza humana, garantidos queles reconhecidos como cidados no interior de um agrupamento nacional em processo de
formao. Direitos civis, portanto, garantidores das liberdades individuais, definidos como fundamentais seja na Bill of Rights (Declarao de Direitos
1689) promulgada pelo parlamento britnico aps a Revoluo Gloriosa, ou na

Declarao de Independncia dos EUA (1776) e, ainda, na Declarao dos

Direitos do Homem e do Cidado (1789), estabelecida pela Revoluo Francesa (Quirino & Montes, 1986).
Dentro da compreenso da cidadania como um processo historicamente
constitudo de ampliao de direitos em trs nveis distintos, iniciando-se pelos
civis, e vinculados condio de pertencimento a um determinado Estado-nao, creio que a formulao desenvolvida pelo socilogo britnico Marshall (1967),
como dissemos, oferece uma importante contribuio e merece ser aqui resgatada. Observando o processo histrico vigente na Inglaterra, definiu certa perspectiva cronolgica de implantao dos direitos de cidadania em trs momentos
sucessivos: inicialmente implantou-se, basicamente no sculo XVIII, os chamados direitos civis (liberdade de ir e vir, de pensamento, de religio, de opinio,
direito vida, justia e propriedade, de estabelecer contratos), definidos
pela idia de liberdade individual; em seguida os direitos polticos, no sculo
XIX, que asseguram a participao dos indivduos no governo da sociedade (como
votar e ser votado, direito de associao e organizao), consagrados como
direitos individuais exercidos coletivamente; e, por ltimo, os direitos sociais
no sculo XX, que garantem a participao na riqueza do pas como educao,
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sade, trabalho, aposentadoria e salrio digno , envolvendo a presena do

Estado como criador das condies econmicas para a sua viabilizao.
Tal diviso dos direitos em civis, polticos e sociais, teria sido possvel, de
acordo com Marshall, em funo de um processo de diferenciao institucional
por que passou a sociedade inglesa no seu processo de constituio nacional,
ultrapassando a antiga ordenao estamental4 tpica do feudalismo, que se caracterizava por agregar cada indivduo num certo status particular, com instituies e prerrogativas prprias. Nesse momento histrico, as instituies se encontravam amalgamadas umas s outras, indiferenciadas por estamento uma
mesma instituio era uma assemblia legislativa, um conselho governamental
e um tribunal de justia. O que se observa como dinmica evolutiva natural e
endgena a separao das diversas instituies, que adquirem funes
especializadas, garantindo tipos especiais de direitos. Ao mesmo tempo, verifica-se um processo de fuso das instituies no plano geogrfico, que deixam de
se referir-se ao plano local e passam a possuir uma base nacional.
Assim, dado esse processo de diferenciao das diversas esferas da vida
social, caractersticas da ordem burguesa em expanso, diversos tipos de direitos puderam ser definidos, o que os teria levado a implantarem-se obedecendo
a dinmicas diferentes em termos de temporalidade e de seqenciamento histrico/cronolgico. Com efeito, a perspectiva em escada de Marshall estabelece certa linha evolutiva e lgica nesse processo de expanso da cidadania, em
que a introduo dos direitos civis cria as condies de possibilidade para o
estabelecimento dos direitos polticos, que, por sua vez, permite o avano dos
direitos sociais, este ltimo assentado fundamentalmente no trip educao,
sade e trabalho.
Interessante observar que, embora obedeam a uma dinmica evolutiva
e lgica, no se caracterizam pela presena de um mesmo princpio poltico,
tendo em vista que os dois primeiros direitos civis e polticos surgem como
As sociedades do chamado Antigo Regime, melhor compreendidas como agregados de comunidades com peculiaridades regionais tnicas e lingsticas, se estruturavam atravs de ordens ou estamentos, definidos pela condio de nascimento dos indivduos. Compostas de
trs ordens ou estados primeiro estado, clero; segundo estado, nobreza; e terceiro
estado, o povo em geral, evidentemente, a grande maioria da populao, compreendia um
sentido de estratificao social bastante rgido. Sendo assim, comportava pouca mobilidade
social, com a passagem de um estamento para outro, envolvendo um processo demorado, por
vezes at geracional, o qual implicava no apenas a posse de riqueza e autoconscincia, mas
uma sano jurdica que a tornasse vlida (Wehling & Wehling, 1999).
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ESTADO

limites ao poder do Estado, com o cidado, de certa forma, buscando construir

protees interferncia opressora do Estado. No caso dos direitos civis, caracterizados, segundo a literatura, por um tipo de liberdade negativa, os indivduos historicamente buscaram se opor ao autoritria e desptica do Estado Absolutista; em relao aos direitos polticos, vistos como liberdade positiva, expressam a exigncia de uma ao ativa e participativa dos cidados na
conduo dos negcios do Estado contra um Estado antes oligrquico (Pereira, 1997: 8-9).
De qualquer modo, ambos invocam certa reao, definida historicamente, ao poder estatal, que a aparece como ameaador das liberdades fundamentais civis e polticas. No caso dos direitos sociais, a lgica de ao outra,
porquanto ao contrrio de um Estado contido, recolhido, exige-se uma presena mais forte e atuante deste, de modo que se possa garantir um mnimo de
bem-estar social para todos. Seria, pois, atravs da ampliao do escopo de
interveno estatal que se poderia garantir a participao bsica de todos nos
frutos da riqueza produzida coletivamente, encurtando as desigualdades sociais
e produzindo maior justia social. Por isso, alguns autores procuram estabelecer distines entre os diversos tipos de direitos, definindo os dois primeiros
civis e polticos como direitos-liberdade (Ferry & Renaut apud Sorj, 2004: 29)
ou de primeira gerao (Bobbio, 1992) e os direitos sociais como direitoscredores, dependentes do Estado, ou de segunda gerao.5 Justamente por
isso, por dependerem do Estado, os direitos sociais sempre foram encarados
com desconfiana pela tradio liberal e hoje se encontram na linha de ataque
das polticas neoliberais que pretendem reduzir o papel do Estado.
O enfoque marshalliano, descrito anteriormente em suas linhas gerais,
foi objeto de diversas crticas. Trataremos fundamentalmente de duas delas,
Bobbio se refere existncia, atualmente, de direitos de terceira gerao, envolvendo,
sobretudo, a questo ambiental, a idia de uma cidadania planetria que defende o direito de
viver-se em um ambiente saudvel (Bobbio, 1992). Outros autores trazem cena o tema dos
direitos especficos de minorias e de certos grupos sociais subalternos (gnero feminino,
homossexuais, grupos tnicos, crianas, terceira idade). Principalmente em relao a este
ponto, h muita controvrsia, tendo em vista que a idia de direito diferena, trazida pela
perspectiva do multiculturalismo que faz o elogio da diferena como norte de afirmao de
uma nova cidadania definida pela incluso do indivduo, em algum grupo social especfico, o
qual, por razes histricas e polticas determina algum tipo de discriminao positiva (poltica
de cotas, por exemplo) gera uma tenso com o princpio do direito igualdade, de cunho
universalizante, que at ento estabelecia o parmetro de obteno de direitos de cidadania
(Reis, 1999).
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aquelas que podem, a nosso ver, ser consideradas as mais importantes. A

primeira a que o acusa de menosprezar a ao e o conflito de classes, tendo
em vista que apresenta um processo de desenvolvimento da cidadania excessivamente otimista, quase que resultado de uma evoluo endgena natural por
fora dos avanos da ordem mercantil-capitalista. Com efeito, os processos de
superao do mundo feudal, que resultaram na libertao jurdico-poltica dos
indivduos e garantiram seus direitos civis, no se concretizaram apenas por
um movimento de evoluo institucional fundadora de uma fuso geogrfica
(o Estado-nao) e de uma especializao funcional das instituies, como j
foi salientado. Estes processos de ruptura foram decorrentes das lutas sociais
e polticas observadas, por exemplo, na guerra civil inglesa de 1641 e na revoluo gloriosa de 1688,6 no caso dos direitos civis.
Em outros momentos histricos, referidos, portanto, a outros direitos,
houve tambm certa subestimao dos diversos enfrentamentos decorrentes
das lutas empreendidas pelos movimentos de trabalhadores na Inglaterra desde pelo menos o sculo XIX (Cartismo,7 lutas sindicais, trabalhismo ingls o
Labour Party, fundado em 1906 com importantes bases sindicais , a ideologia
da guerra fria e suas influncias sociais etc.), com forte impacto no reconhecimento dos direitos, tanto sociais como polticos. O perigo subjacente a essa
perspectiva evolucionista e naturalista da cidadania o de subsumir o lugar da
histria, negligenciando o papel das classes dominantes em barrar o processo
de avano da constituio de direitos, como se a defesa da cidadania pairasse
acima do mundo dos interesses e no fizesse parte da luta de classes de qualquer sociedade.8
Alguns autores chegam a contestar a prpria dinmica seqencial inglesa dos direitos, apontando que o Bill of Rights, que procurava garantir certas liberdades individuais, decorreu de
uma ao poltica, que, portanto, precedeu o reconhecimento dos direitos civis (Vieira, 1999).
7
O Cartismo foi um poderoso movimento de trabalhadores ocorrido na Inglaterra a partir da
dcada de 1830 do sculo XIX, que tinha como base a intitulada Carta do Povo, documento
enviado ao parlamento ingls contendo seis pontos de reivindicao poltica, dentre os quais a
defesa do sufrgio masculino e a abolio das condies de propriedade para os candidatos.
Promovido inicialmente pela Associao de Trabalhadores de Londres, criada pelo marceneiro
William Lovett, visava despertar o interesse dos operrios ingleses pela democratizao do
Estado, de modo a avanar na obteno de certos direitos sociais, notadamente aqueles
relacionados ao mundo do trabalho. Gerou um amplo movimento de massas, com peties
contendo mais de um milho de assinaturas, em trs momentos diferentes (1838, 1842 e
1848). Embora sem atingir seus objetivos imediatos, o radicalismo democrtico dos cartistas
forou o poder pblico a dar incio a processos de regulamentao do mundo do trabalho e,
portanto, deve ser entendido como parte dos movimentos polticos de organizao e luta dos
trabalhadores ingleses da primeira metade do sculo XIX.
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No entanto, a histria atesta a permanente resistncia movida pelos

grupos econmicos dominantes da sociedade inglesa, e europia em geral,
ampliao e universalizao de certos direitos, como o sufrgio universal que
sofreu fortssima resistncia. Como visto na literatura, as classes dominantes
burguesia liberal e a velha aristocracia fizeram de tudo para barrar o avano
desse processo na Europa do sculo XIX,9 instituindo qualificaes educacionais
e de renda, situaes de dependncia e ausncia de propriedade como meios de
controle e limitao do voto para no falar da excluso das mulheres, que s
alcanaram a plenitude eleitoral no sculo XX tardio, em muitos pases bem
depois do Brasil , sendo a bandeira da sua universalizao claramente sustentada pelos trabalhadores. Como assinala Hirschman (1992), em um primoroso
ensaio em que demonstra como, na Inglaterra, em cada fase da trajetria da
cidadania descrita por Marshall, ocorreram concomitantes movimentos de reao, a idia de estender o direito de voto s massas no sculo XIX era vista
como uma verdadeira ameaa ao status quo das classes respeitveis inglesas.
Tratando da reforma eleitoral de 1832 diz:
O trao notvel da aprovao definitiva do Reform Bill foi que os liberais
aristocrticos (Whigs) e seus aliados, que o defenderam, eram to hostis
a qualquer ampliao do direito de voto para as massas quanto os recalcitrantes conservadores (Tories), que se opunham a ele. Ambos os grupos
tinham horror a essa perspectiva: ela implicava em democracia, termo
amplamente usado como bicho-papo, em lugar de sufrgio universal,
que soava mais progressista. (Hirschman,1992: 79-80)10
Ainda que Marshall estabelea uma distino entre os direitos civis como funcionais ao
sistema capitalista porquanto permitem que os indivduos, por livre acordo de vontades
individuais estabeleam relaes mercantis de compra e venda da fora-de-trabalho e os
direitos polticos e sociais marcados pela conflitividade, na medida em que contribuem para
diminuir a desigualdade de classes, atingindo de certa forma os interesses e o lucro da burguesia, como no exatamente apontavam para uma contradio com o avano do capitalismo,
segundo o autor a igualdade de status [a condio igualitria de titular de direitos] mais
importante que a igualdade de renda (1967: 63-64), no so observados como um possvel
risco. O que o leva a subestimar o papel das classes dominantes em conter a dinmica de
desenvolvimento da cidadania, vista, pois, como um processo progressivo e muito pouco conflitivo
(Saes, 2003).
9
Hoje voltam a fazer isso em relao, sobretudo, aos direitos sociais, mas tambm em relao
aos direitos civis e polticos para os imigrantes.
10
Como assinala Bobbio (1994), a convivncia entre liberalismo e democracia no sculo XIX foi
problemtica, no mnimo marcada por grande desconfiana, existindo liberais radicais, que
incorporavam a questo da democracia, mas, mesmo assim, em etapas numerosas que gradualmente alargassem os direitos polticos at o sufrgio universal, e os liberais conservadores,
que tinham pela democracia verdadeiro sentimento de repulsa, sinnimo de tirania da maioria,
demagogia e desordem, entendendo a extenso do direito de voto aos no proprietrios uma
verdadeira ameaa liberdade.
8

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Isso sem falar nas interdies livre organizao dos trabalhadores nos
seus sindicatos e em partidos polticos (Bendix, 1996; Abendroth, 1977). Por
isso, Coutinho (1997: 154) lembra que a generalizao dos direitos polticos
resultado da luta da classe trabalhadora, sendo as
conquistas da democracia enquanto afirmao efetiva da soberania popular, o que implica necessariamente o direito ao voto e organizao,
(...) resultado sistematicamente das lutas dos trabalhadores contra os
princpios e as prticas do liberalismo excludente defendido e praticado
pela classe burguesa.

Importante observar esse aspecto, para evitar o senso comum poltico

que tende a desqualificar os processos de constituio da cidadania na Amrica Latina, como se na Europa ou nos Estados Unidos a cidadania plena tivesse
se desenvolvido como um corolrio natural da instaurao da liberdade civil
(Saes, 2003: 18). Conforme adverte Sorj (2004: 29),
historicamente, foram em geral as classes proprietrias que procuraram
limitar o programa da modernidade capitalista defesa da liberdade
individual [leia-se, fundamentalmente direitos civis], enquanto as classes populares avanavam a bandeira da igualdade e da justia social.

Outra crtica importante diz respeito aos argumentos que apontam para
um quadro necessrio e lgico de seqenciamento da obteno de direitos, a
perspectiva em escada, de Marshall. Do ponto de vista do socilogo britnico, a implantao, em primeiro lugar, dos direitos civis, foi uma pr-condio
para o avano do capitalismo e implicou a condio de possibilidade da obteno de direitos polticos, na medida em que garantiu aos indivduos a perspectiva bsica de expressarem-se, de formularem opinies e organizarem seus
interesses, de estabelecerem contratos como seres livres e iguais.
De modo semelhante, foi a partir da assuno dos direitos polticos de
associao, do exerccio de votar e ser votado, que se pde avanar na exigncia de certos direitos sociais. Entretanto, ainda que se possa concordar com
essa formulao em termos prescritivos, no sentido de reconhecer que a aquisio de certos direitos impulsiona a ampliao e a universalizao de outros
tantos podendo ser apontada como uma condio necessria, mas no suficiente para tal, tendo em vista que no gera automaticamente o gozo de outros direitos (Carvalho, 2003; Saes, 2003) , o fato concreto que historicamente no se passou assim na maioria dos pases.
Conforme adverte Habermas (apud Pereira, 1997: 10), na defesa que faz
dos direitos polticos como cruciais cidadania, liberdades negativas [direitos
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civis] e direitos sociais podem (...) [ser] garantidos por uma autoridade
paternalista. Sendo assim, conclui o autor, em princpio, o Estado constitucional e o Estado de Bem-Estar so possveis sem democracia. Na Alemanha,
por exemplo, a implantao de alguns direitos sociais no perodo bismarckiano11
ocorreu sem que certas liberdades civis estivessem garantidas e, muito menos,
as liberdades polticas. Nos Estados Unidos, as polticas sociais do perodo
Roosevelt antecederam em muito a integrao civil e poltica dos negros americanos. Isso sem falar em pases como Portugal e Espanha, em que governos
autoritrios, restritivos das liberdades polticas e civis, garantiram certos direitos sociais (Sorj, 2004). O que nos leva a concluir, com Sorj, que a construo
da cidadania, seja na Frana ou nos Estados Unidos, no Japo ou na Alemanha,
foi e continua sendo um processo complexo, sofrido, ziguezagueante, que no
pode ser reduzido perspectiva esttica e estilizada das ltimas dcadas do
sculo XX (Sorj, 2004: 20).
Assim, possvel sugerir que o processo de implantao da cidadania em
pases da Amrica Latina, no Brasil em especial, por no ter se adequado ao
modelo ingls, no deve ser visto como aqum em relao a outras experincias
histricas admitidas como normais e/ou ideais, mas sim como variantes possveis do problema universal de regulao da cidadania (Sorj, 2004: 99). O fato
que no existe esse modelo normal, o que existe so experincias diversas
de cidadania trilhadas por cada pas particular, em convergncia com os sobressaltos e peculiaridades de sua histria nacional, num jogo incessante de avanos e recuos em termos das expectativas de direitos e de sua aplicao efetiva.
No resta dvida, pois, de que em funo da luta popular pela conquista de certos direitos, mas tambm pela aplicao da lei, que se garante a sua
efetividade. Do contrrio, pode-se rumar para modelos jurdicos e constitucionais timos em termos de regulao da cidadania e realidades absolutamente
distantes dos prottipos legais. E nesse ponto que os crticos que denunciam
o carter problemtico da cidadania no Brasil se batem, acusando o descompasso
brasileiro entre o pas legal e o pas real. Mas recorrendo histria tamPerodo bismarckiano se refere ao predomnio poltico da figura de Oto von Bismarck,
chanceler da Prssia e principal artfice da unificao alem, que se torna, aps esse processo,
primeiro ministro do novo imprio alemo, de 1871 a 1890. Estabelece nesse perodo uma
legislao social avanada (seguro doena 1883; acidentes de trabalho 1884; seguro
velhice 1889), com o objetivo de conter o avano dos socialistas na Alemanha (Berstein &
Milza, 1997).
11

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bm que se podem matizar muitas das crticas que so dirigidas s insuficincias do processo brasileiro de cidadania.
Brasil: a cidadania (im)possvel
De uma maneira geral, a literatura histrica e sociolgica que vem tratando do tema da cidadania e da obteno de direitos no Brasil opera a partir
da concepo de que aqui tal processo decorreu, sobretudo, da ao demirgica
do Estado, decorrncia tanto da marca autoritria da cultura poltica brasileira, sendo o nosso liberalismo um grande mal-entendido, uma idia fora do
lugar (Schwarz, 1977), quanto da fora da cultura ibrica no pas, entendida
como reforadora de um modelo poltico calcado na integrao orgnica dos
governantes aos governados e no predomnio do todo sobre o indivduo. Fato
que se agrava pela enorme e patolgica, porque estrutural, distncia que existe
no Brasil entre o pas legal e o pas real, herana do nosso bacharelismo e
da convico que aqui se tem de que as leis existem para ingls ver12 ou para
serem aplicadas aos inimigos. O resultado disso a configurao de um modelo
de cidadania de contornos passivos, quando no sua ausncia plena, resultado
fundamentalmente de uma antecipao generosa e clarividente do Estado e da
incorporao tutelada dos brasileiros, que se revelam apticos e acomodados,
praticamente ausentes do processo de conquista de direitos, que mais se parecem com favores, ddivas governamentais geradoras de lealdade e gratido.
Assim, o que se nota, de uma maneira geral, que as interpretaes que
tratam dos processos histricos de constituio de uma cultura de direitos no
Brasil, ao no encontrarem de modo pleno certas caractersticas definidoras de
um modelo clssico de representao e cidadania, de um tipo de participao
poltica que se enquadre em algum modelo historicamente (re)conhecido, o
ingls por exemplo, acabam sempre concluindo pela identificao de formas
limitadas e equivocadas dos comportamentos polticos no Brasil porquanto
incompletos e permanentemente em falta.13
A expresso lei para ingls ver tem origem na legislao que abolia o trfico negreiro
aprovada no Brasil em 1831, por presso da Inglaterra, mas que nunca foi cumprida.
13
Fato que tem levado muitos autores, em estudos que procuram entender o comportamento
poltico do brasileiro, a lanar mo de noes que, denotando ambigidade, procuram dar
conta dessa tenso constitutiva, como a idia de estadania, de Carvalho (2003); de cidadania
concedida, de Sales (1994); de direitos como favores, apresentada por Reis (1990); de
estadania filial regulada, de Duarte (1999); do mais recente cidadania em negativo do
mesmo Carvalho (1996), at a clssica formulao de cidadania regulada, proposta por
Santos (1979).
12

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O historiador Jos Murilo de Carvalho, por exemplo, que foi quem melhor estudou o processo de implantao da cidadania no Brasil em um trabalho
analtico e rigoroso que navega por toda a histria brasileira, do perodo colonial
nossa histria mais recente, apresenta um quadro fecundo das marchas e
contramarchas desse processo no Brasil, mas, a nosso ver, incorre num equvoco de fundo, determinado pelo que chamamos de analtica da falta.14 Embora
reconhea a possibilidade de que cada pas possa ter seguido seu prprio caminho e saliente que a trajetria da cidadania inglesa serve apenas para comparar por contraste (1996: 7-13), ao aplicar a frmula marshalliana de ampliao
e repartio dos direitos na anlise do caso brasileiro, acaba reforando a crtica que acusa a nossa cidadania de anmala e estruturalmente comprometida.
Em seu trabalho, Carvalho aponta duas diferenas bsicas do processo
brasileiro em relao ao ingls: a maior nfase dada ao social e a alterao da
seqncia inglesa, com os direitos sociais precedendo os outros. O problema
que os resultados dessa alterao, na comparao por contraste, sugerida
por Carvalho, que parecem ser vistos como necessariamente desqualificadores,
posto que, de acordo com o mesmo autor, como havia lgica na seqncia
inglesa, sua alterao afet[ou] a natureza da cidadania brasileira. Isto , em
decorrncia da nfase no social e da alterao no curso da cidadania, agravado
pelo papel antecipador do Estado brasileiro, nossa cultura de direitos se viu
irremediavelmente corrompida e o mximo que conseguimos ou podemos ter
uma cidadania em negativo ou estadania.
Roberto DaMatta outro que, em suas anlises do dilema cultural brasileiro, tem recusado a presena de qualquer evidncia positiva de cidadania no
Brasil. Tratando da gramtica das relaes sociais no pas, observa uma
dicotomizao entre indivduo e pessoa, instituidora de um sistema dual
14
Thompson, por exemplo, no seu As Peculiaridades dos Ingleses, apresenta uma crtica
contundente aos trabalhos de Perry Anderson e Tom Nairn, que pretendem analisar o processo histrico britnico de constituio e domnio de uma ordem burguesa e capitalista
sobretudo o papel reservado classe trabalhadora, burguesia inglesa e aos intelectuais
luz do modelo revolucionrio francs, alado deste modo ao lugar de frmula quase universal, ao qual tudo que vem antes e depois deve ser relacionado, e que institui um tipo ideal
desta revoluo contra a qual todas as outras devem ser julgadas (1998: 35). O resultado
disso, aponta o historiador, o reconhecimento sempre de uma falta, de uma falha, tendo em
vista que, cotejado com este modelo, a classe trabalhadora inglesa um enigma da
histria contempornea, a burguesia fragmentada e incompleta e os intelectuais ingleses
incapazes de constituir uma verdadeira intelligentsia (1998). No entanto, acrescenta o
autor, como toda experincia histrica obviamente, em um certo sentido, nica (1998), o
processo de constituio de uma ordem burguesa aconteceu de um jeito na Frana e de
outro na Inglaterra (1998).

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metaforizado na distino entre a casa e a rua. Como indivduos, embora cidados, somos uma espcie de joo ningum, submetidos ao mundo pblico (rua),
ao universo abstrato da lei, das regras gerais, impessoais e universais; como
pessoas, adentramos um universo relacional (casa), de sujeitos concretos que
se vem envolvidos em situaes concretas e que se valem de suas amizades e
do capital que acumularam em termos de contatos e de influncia. Aqui entra
em cena o voc sabe com quem est falando, a malandragem ou o famoso
jeitinho brasileiro. O resultado a presena de uma cidadania prejudicada,
ambgua, determinada por hierarquias e redes de relaes pessoais, dependente, portanto, de quem est implicado na situao, e, nesse caso, bem pouco
prxima de qualquer regra moderna de equivalncia igualitria, com princpios
abstratos e universalmente vlidos. Como salienta DaMatta, no Brasil muito
mais importante conhecer a pessoa implicada, do que a lei que governa uma
dada situao (1992, prefcio, 1979).
Outro trabalho importante que refora o argumento de uma cidadania
anmala no Brasil o de Tereza Sales. No artigo Razes da desigualdade na
cultura poltica brasileira, baseado na sua tese de doutorado defendida na
USP, Sales enfatiza a presena de uma cultura do mando e da submisso,
gestada ainda no latifndio colonial, com seus traos de continuidade at o
presente atravs de um processo de recriao efetuado no coronelismo da
Repblica Velha , invadindo inclusive o espao urbano (1994: 26-37). Tal legado
estabeleceria um tipo de dependncia, em que a obteno de direitos estaria
intrinsecamente vinculada idia de proteo e amparo, sendo vista, portanto,
como ddiva a autora fala em cultura poltica da ddiva , gerando uma
situao paradoxal de cidadania concedida expressa na idia de que no Brasil
ou bem se manda ou bem se pede (1994: 27).15
Comentando o texto de Sales, Francisco de Oliveira oferece uma crtica, que de certa forma
acompanhamos, atentando para o fato de que o tecido social da ddiva mais complexo,
comporta direitos que no obedecem a um caminho de mo nica do mandonismo para o
campesinato (Oliveira, 1994: 42-44). Evidentemente, salienta Oliveira, que no se trata de
direitos no sentido moderno, individualsticos, o que no significa aceitar que a relao social
do latifndio-minifndio era de total e completa arbitrariedade (p.43). Da o risco do uso da
noo da ddiva, pois no sendo esta uma relao entre iguais, o conceito corre o risco de
propor tambm uma relao de completa arbitrariedade (p.43). Entretanto, se interpretarmos
a ddiva como uma relao simblica que provoca sempre a obrigao de uma compensao
como resposta ao objeto doado, ou seja, como algo que envolve reciprocidade, a
instrumentalizao de uma hipottica cultura poltica da ddiva pode servir de alavanca
para, em determinadas circunstncias especficas da luta social, trabalhar o sistema a seu
favor (Ramalho & Esterci, 1996) e dessa forma criar motivos de luta visando obter ganhos e
garantir direitos.
15

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Como se v, so muitos os limites observados para a vigncia de uma

verdadeira cidadania no Brasil, para a idia moderna de direito a ter direitos
nos termos de Hannah Arendt (apud Telles, 1999: 61) Como nosso objetivo
tratar mais dos direitos sociais e da sua relao com a cultura poltica brasileira e j que no possvel, nos limites deste texto, apresentar o percurso histrico geral da cidadania brasileira, nossa inteno mais modesta neste tpico
valer-nos de um certo momento histrico preciso, os anos Vargas e/ou o chamado perodo populista entre 1930 e 1964, para discutir o assunto e apontar
pelo menos outras possibilidades de inscrio poltica de uma cultura de direitos no Brasil.
O objetivo aqui no apresentar o passo-a-passo da cidadania nesse
perodo, mas refletir criticamente sobre o tema com base em alguns autores e
conceitos-chave que, a nosso ver, sustentam as proposies bsicas denunciadoras das limitaes, lacunas e contradies da cidadania brasileira, para, em
seguida, observar a questo tendo em vista novos parmetros tericos que
permitam problematizar tais hipteses legitimadoras, que a configuram como
substantivamente concedida. Valemo-nos aqui da advertncia de Gomes de
que se o modelo de cidadania que, bem ou mal, se implantou no Brasil principalmente entre 1930 e 1964, fugiu ao modelo clssico, isto no quer dizer que
esta deva ou possa ser ignorada ou minimizada. Sendo assim, acrescenta a
autora, as interpretaes que explicam a experincia histrica e a concepo de
poltica forjada no Brasil nos anos 40 do ltimo sculo como uma manipulao
do povo por elites mal intencionadas, que elaboravam leis para ingls ver,
tornam-se insuficientes para dar conta da sua durao e das questes que
lanam para o entendimento da trajetria dos direitos de cidadania no Brasil
(2002: 45).
Estado e T
rabalhadores na Era dos Direitos Sociais
Trabalhadores
Brasileiros
Comeamos ento pelo trabalho de Carvalho (2003: 123), citando o trecho em que ele, no seu precioso livro sobre cidadania, analisa o primeiro governo Vargas, perodo em que o autor reconhece ter sido a era dos direitos sociais no Brasil. Depois de afirmar que a nfase nos direitos sociais encontrava
terreno frtil na cultura poltica da populao, principalmente da populao
pobre, conclui:
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a antecipao dos direitos sociais fazia com que os direitos no fossem

vistos como tais, como independentes da ao do governo, mas como
um favor em troca do qual deviam gratido e lealdade. A cidadania que da
resultava era passiva e receptora antes que ativa e reivindicadora (Carvalho, 2003: 126).

A principal causa para isso, esclarece Carvalho (2003: 110), decorre do

fato de a legislao social possuir um pecado de origem, ou seja, ter sido
introduzida em um ambiente de baixa ou nula participao poltica e de precria vigncia dos direitos civis. Ou seja, ainda que possa ser citada como cidadania, a crtica fundamental que se observa a e que determina os seus limites
como possibilidade de conquista democrtica (p. 110) o fato de que os
direitos sociais obtidos nesse momento no decorreram de lutas sindicais e
polticas dos trabalhadores, que se encontravam nesse momento amordaados nas suas liberdades civis e polticas, mas em virtude de concesses e favores do Estado e, portanto, colocando-os em posio de dependncia em relao
ao governante.
Em outra publicao recente dedicada exclusivamente ao tema da cidadania, no captulo sobre direitos sociais no Brasil escrito pela historiadora Tnia
Regina De Luca (2003: 481), o que se observa uma repetio desses argumentos denunciadores das lacunas e limites da cidadania brasileira:
Note-se que a cidadania no figurava como resultado da luta poltica,
antes dependia da benemerncia do Estado. A proximidade com o poder
e a troca de favores assegurariam muito mais que as aes de carter
coletivo e reivindicatrio levadas a efeito pela sociedade civil o ingresso
no mundo dos direitos (2003: 481).

De modo semelhante, Santos (1979), na sua anlise j clssica sobre o

processo de constituio de uma cidadania regulada ao longo dos anos 30 do
ltimo sculo, indica os seus limites e insuficincias em termos de princpios
universais, ressaltando que no Brasil a cidadania se caracterizaria pela insero
dos indivduos em alguma ocupao reconhecida e definida em lei, no se referindo, pois, a um cdigo de valores polticos em que ser membro da comunidade
seria suficiente, o que tornava a carteira de trabalho mais do que uma evidncia
trabalhista, um atestado de pertencimento cvico:
A cidadania est embutida na profisso e os direitos do cidado restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como
reconhecido por lei. Tornam-se pr-cidados, assim, todos aqueles cuja
ocupao a lei desconhece. A implicao imediata deste ponto clara:
seriam pr-cidados todos os trabalhadores da rea rural, que fazem parte ativa do processo produtivo e, no obstante, desempenham ocupaes
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difusas, para efeito legal; assim como seriam pr-cidados os trabalhadores urbanos em igual condio, isto , cujas ocupaes no tenham
sido reguladas por lei (...) a regulamentao das profisses, a carteira
profissional e o sindicato pblico definem, assim, os trs parmetros no
interior dos quais passa a se definir a cidadania. (Santos, 1979: 75-76).

Em que pese a engenhosidade da formulao, aceita por grande parte

dos estudiosos que tratam da questo social no Brasil, e por isso j clssica, a
pergunta que se pode fazer a seguinte: em qual experincia histrica a cidadania prescindiu de regulaes fundadas em formas de estratificao social
legalmente sancionadas? (Sorj, 2004: 98). Com efeito, o processo de desenvolvimento da cidadania, seja em sua vertente civil, poltica ou social, no implicaria, ao contrrio, crescente regulao estatal? (Reis, 2000). Ademais, preciso lembrar que, no plano dos direitos sociais, em boa parte dos pases europeus, o processo de sua universalizao se estabeleceu apenas no ps-guerra e
em grande nmero destes pases, at meados do sculo XX, a distribuio de
direitos sociais entre o campo e a cidade foi bastante desigual (Sorj, 2004).
Afora isto, e voltando anlise da realidade brasileira, a pergunta a ser
feita : qual a garantia de que nas lutas concretas da histria os trabalhadores
tenham-se mantido nos limites da cidadania do trabalho pretendida pelo governo, de forma que os planos estatais de uma cidadania regulada, geradora de
lealdade e gratido, tenham se afirmado plenamente? Algum tipo de incapacidade estrutural ou gentica do trabalhador brasileiro o impediria de romper
com esse enquadramento de ferro?
Ora, o que os estudos mais recentes tm procurado mostrar difere bastante de um quadro estvel de cidadania regulada, apresentando, ao contrrio, trabalhadores que se prontificaram plenamente a ir alm do outorgado
(Negro & Fortes, 2003). Com efeito, diversos so os trabalhos que tm procurado apresentar um quadro mais sofisticado e nuanado do processo de constituio de uma cultura de direitos de cidadania no Brasil na Era Vargas e nos
anos ditos populistas de 1930 a 1964, questionando, via de regra, as interpretaes que realam exclusivamente a capacidade do Estado de impor arbitrariamente suas mensagens e projetos de controle social, na clave ideolgica da
colaborao de classes. Assim, o que possvel observar, com base nestes
trabalhos, a superao de um modo de interpretao da realidade, aferrado a
certos cnones conceituais populismo, paternalismo, personalismo, marca
autoritria que sobreleva o papel protagonista do Estado, ativo e poderoso,
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diante de uma classe trabalhadora passiva, objeto de cooptao desse Estado,

esvaziada, como observa Gomes, de qualquer poder, inclusive o de ter suscitado a cooptao (2001: 47).
O entendimento geral que se tem que, a partir dos anos 30 do ltimo
sculo, o que se coloca em pauta com a presena dos trabalhadores na cena
pblica e seu reconhecimento como interlocutores pelo Estado, ainda que nos
termos de um espao pblico que se quer controlado, algo mais do que uma
cidadania regulada referida ao mundo restrito da produo e da fbrica, ou
seja, das relaes de trabalho associadas esfera econmico-social, mas sim
um processo ativo de luta social travada na arena poltica por uma cidadania
ampliada, que ousava subverter a programao governamental e se revelava
maior do que o espao que lhe fora concebido (Ferreira, 1997: 225-226).
Como assinala Ferreira, em seu estudo sobre o movimento operrio nordestino nos anos iniciais do primeiro governo Vargas, a atribuio de uma
cidadania definida em seus limites pelo Estado entra em choque com a tentativa dos trabalhadores de se constiturem como cidados, para alm dos limites
da atribuio e da tutela (Ferreira, 1997: 156). Sendo assim, acrescenta o
autor, os trabalhadores, ao tomarem a iniciativa nas questes de seu interesse,
no se negam a pedir ajuda, a buscar apoios, e quando obtidos, esses apoios
no se transformam mecanicamente em adeso (Ferreira, 1997: 273). De modo
semelhante, assinala Negro (2002: 280):
Vargas no deu a cidadania aos trabalhadores. A gosto seu, ele a reconheceu e integrou na Repblica. Agradecidos os agraciados no renunciaram
ao conflito. Mas ainda, no se mantiveram dentro das prescries da
cidadania regulada e foraram sua ampliao, tanto a partir de quem estava includo, quanto a partir de quem estava excludo.

Em livro recente sobre a Era Vargas, no qual realiza um balano sobre o

perodo e procura refletir sobre o significado do controvertido papel de Getulio
para os trabalhadores o prprio ttulo do livro, alis, se apresenta sob a forma
de uma indagao, Pai dos Pobres? o historiador americano Robert Levine
sugere, em sua interpretao das memrias do ferrovirio Maurlio Toms
Ferreira, que por idolatrar Vargas, aquele teria zombado dos cientistas sociais,
se os lesse afirmando que as medidas trabalhistas de Vargas tinham a finalidade de controlar a fora de trabalho, pois sabia que ele e sua famlia haviam
sido beneficiados (Levine, 2001: 153). O que se pode concluir desse comentrio de Levine no me parece ser a defesa tola da abdicao da capacidade do
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pesquisador de emitir juzos sobre os eventos histricos, dando voz exclusivamente s puras narrativas dos sujeitos. Apenas que no mais possvel deixar
de levar em conta, em qualquer exerccio de interpretao histrica, a experincia efetiva dos indivduos nos seus prprios termos, negligenciando seus valores
morais e polticos e suas expectativas de vida e de realizao pessoal, em favor
de categorias e lgicas conceituais e ideolgicas a priori estabelecidas. Refletindo sobre a direo terica e metodolgica dos novos trabalhos produzidos pela
historiografia social no ps-anos 80 do ltimo sculo, Gomes assinala:
A proposta dos novos estudos foi afastar a possibilidade de generalizaes e formalizaes dos processos sociais, os quais seriam sempre
histricos, isto , datados e localizados no tempo e no espao, no podendo ser compreendidos a no ser por dentro, vale dizer, por meio das
idias e aes daqueles que estavam diretamente envolvidos, o que no
permitiria esquemas ou verdades pr-estabelecidas. Com isso as anlises dos processos sociais se abre interveno dos atores neles presentes, sendo a crucial uma outra recusa terica. Ela diz respeito ao abandono de modelos que trabalham com a relao de dominao no mundo
econmico, poltico e cultural , a partir da premissa de que o dominante
capaz de controlar e anular o dominado, tornando-o uma expresso ou
reflexo de si mesmo. Tal recusa tem uma face de imensa densidade terica
e emprica. Ela significa defender teoricamente que, entre seres humanos,
no h coisificao de pessoas, e que, nas relaes de dominao, os
dominantes no anulam os dominados, ainda que haja extremo
desequilbrio de foras entre os dois lados. (Gomes, 2004: 160)

Assim, influenciados por um olhar historiogrfico empenhado em formular suas anlises com base em investigaes empricas assentadas em slidas
bases documentais, portanto mais atentos ao fazer concreto do trabalhador
brasileiro, tais estudos tm observado que a formao da classe operria no
Brasil no pode ser entendida sem considerar a interveno legal do Estado
nas relaes de trabalho cotidianas, constituindo um horizonte comum do que
deveria ser dignidade e justia nas questes do trabalho (Paoli apud French,
2001: 10). Em outras palavras, a implantao de uma legislao trabalhista e
social no Brasil, por ter resultado de um estreitamento das relaes dos trabalhadores com o Estado, em um processo de incorporao controlada ao sistema
poltico, no tornou os primeiros massa de manobra dos interesses governamentais, atendendo cabalmente suas intenes corporativas de controle social.
Antes, como sugere Negro e Fortes (2003: 197), em importante balano sobre
histria do trabalho e da cidadania no Brasil, envolveu um processo de
reelaborao ativa de concesses e benefcios em forma de direitos (...) [apon32

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tando para] um questionamento das teses tradicionais de uma cidadania ausente ou incompleta e, como resultado, nos conduz[indo] idia de uma cidadania conquistada.
Assim, tendo em vista observaes densas do processo histrico brasileiro entre 1930 e 1964,16 rico em contradies e ambigidades, tais trabalhos
tm apontado no para uma classe operria resignada, passiva e plenamente
sujeita manipulao populista, decorrncia de sua fragilidade poltica e
organizativa ou da sua falsa conscincia, mas sim para atores sociais que,
diante de alternativas historicamente condicionadas (Arajo, 1996: 10) se
apropriaram dos rituais de dominao do poder e, bem ou mal, agiram em
defesa de suas vidas e interesses.
Em um excelente livro que aborda a relao entre os trabalhadores da
regio do ABC paulista e o Estado, com destaque para o primeiro governo
Vargas, o historiador John French (1995: 38) apresenta a seguinte observao:
Diante de novos desafios, o movimento operrio reagiu criativamente,
valendo-se das vantagens oferecidas pelas novas leis, ao mesmo tempo
que lutava por contornar suas desvantagens. Para faz-lo tinham que renunciar ao sindicalismo revolucionrio do passado e caminhar de um
sindicalismo de minorias conscientes para outro, de maiorias potenciais
(...) O crescente interesse do movimento operrio pela ao indireta, sua
aceitao do sindicalismo legal e seu abandono do sindicalismo revolucionrio mudaram as formas do ativismo e do radicalismo da classe operria em So Paulo, sem alterar, porm, as metas do movimento de emancipao da classe operria.

Ao descrever as greves ocorridas na regio entre os anos 1933 e 1935,

chama a ateno para a estratgia operria do perodo que, ao invs de denunciar como fraude as leis trabalhistas, procurava, pelo contrrio, puxar a lei
para seu lado. Tal estratgia no era tributria de algum tipo de f ingnua no
governo, mas decorria da convico de que se as leis no correspondem
realidade, pelo menos definem os parmetros de novos direitos que podem ser
invocados para justificar e fazer progredir a luta da classe operria (French,
1995: 56).
Todavia, no captulo referente ao Estado Novo, onde as explicaes que
apostam na represso do regime como criadora de um vcuo poltico no interior do movimento operrio so vivamente questionadas. Segundo French
Sobre polticas de sade nesse perodo, ver Baptista, texto Histria das polticas de sade
no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a
operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
16

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(1995), a maioria desses observadores conclui que os idealizadores do Estado

Novo tiveram xito em sua meta de disciplinar e incorporar o operrio ao
Estado. Pois bem, justamente o que o seu estudo procura mostrar que se o
Estado Novo de fato tinha maiores condies de supervisionar e controlar as
atividades sindicais, no se deve superestimar essa capacidade, particularmente nos locais mesmo de produo, porquanto tal avaliao resultaria do pressuposto equivocado de que a lei equivale realidade de que as intenes equivalem aos resultados e de que a retrica equivale essncia (French, 1995: 77).
A partir de 1942, com a entrada do Brasil na guerra, momento em que a
transio do regime comeava a colocar-se de modo mais afirmativo, os operrios passam a estar presentes nos clculos polticos de alguns partidrios mais
ntimos de Vargas, com destaque para a atuao do novo ministro do Trabalho,
Alexandre Marcondes Filho (1941-1945), que confere novo vigor ao empenho
do governo no sentido da reforma social como parte de uma tendncia a construir um pblico operrio de apoio ao governo (French, 1995: 87). O movimento operrio da regio do ABC busca ento expandir o limite do possvel e
estabelece uma estratgia que combina ao direta no interior de locais de
trabalho e ao indireta, pressionando o aparelho estatal pelo cumprimento da
legislao trabalhista.
Centrando sua agitao na violao da lei pelo empregador, procuraram
cooptar o Estado como aliado, a fim de proteger suas tentativas de organizao. Assim, esse conflito muito desigual entre empregadores e empregados poderia ser apresentado como um conflito entre industriais fora
da lei e a soberania e a supremacia do governo, suas leis e poder judicirio. A capacidade de fundamentar na lei os direitos da classe operria, o
que dava aos operrios uma nova arma em suas lutas, resultou na sntese
duradoura da ao direta e indireta que iria caracterizar a futura organizao dentro da fbrica, quer fossem essas iniciativas do movimento operrio vinculadas aos sindicatos legais, ou independente deles. medida que
o Estado Novo chegava ao fim, o movimento operrio passava a ter condies de exercer influncia cada vez maior, ainda que limitada, sobre seu
antigo aliado no palcio presidencial. (French, 1995: 90-91)

A concluso final do autor sobre esse perodo detecta uma realidade que
em muito se distancia de um quadro de passividade, resignao e completa
desmobilizao da classe operria, fulminada pela represso e pela outorga
corporativa:
Ao se aproximar o fim do Estado Novo, os sindicatos do Brasil eram uma
fora potencial para a mobilizao poltica de uma classe operria que, a
partir de 1930, tinha crescido tanto em nmero de membros, quanto em
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sua coeso. Alm disso, o movimento operrio no final da Segunda Guerra Mundial estava mais forte do que nunca, com uma rede nacional de
organizao, recursos financeiros e ativistas, e com o comeo de uma
verdadeira base dentro do proletariado industrial. (French, 1995: 91)

Em boa medida, o que aparece nessa anotao final converge com as

observaes de Maria Clia Paoli (1987) no artigo Os trabalhadores urbanos
na fala dos outros tempo, espao e classe na histria operria brasileira, no
qual a autora aponta a capacidade de organizao operria nos locais de trabalho durante o Estado Novo, atravs das pequenas lutas efmeras do dia-adia, como propiciadora da rearticulao do movimento em mobilizao da massa e na exploso de greves e manifestaes do ps-guerra. Embora com diferenas importantes com relao ao trabalho de French,17 ambos se afinam nas
crticas afirmao de que terminada a ditadura Vargas o movimento operrio
se encontra[va] completamente esquecido de sua prpria histria e de fato
inteiramente desarticulado (Weffort apud Paoli, 1987: 96). Hlio da Costa
(1995) outro que, no seu inovador Em Busca da Memria: comisso de fbrica, partido e sindicato no ps-guerra, acompanha de perto as formulaes que
observam na atuao dos trabalhadores junto aos sindicatos oficiais uma postura que no pode ser considerada nem inocente nem suficiente para interromper sua necessidade constante de lutar pelos seus direitos.
Apesar de serem concebidos como instrumento de conciliao de classes
e pra-choques dos conflitos sociais, muitos trabalhadores, porm, no
concordaram que os sindicatos devessem agir dessa forma e cobraram
das suas direes uma prtica concreta que demonstrasse disposio em
defender seus interesses. Quando isso no aconteceu, os sindicatos foram colocados margem dos conflitos pelas suas prprias bases. (Costa, 1995: 29)

O resultado foi que, ao fim do Estado Novo, o nmero explosivo de greves

e mobilizaes de massa que se impuseram no panorama poltico do pas no
decorreram do acaso, mas sim das lutas silenciosas e annimas, travadas no
interior das fbricas e oficinas durante o Estado Novo, verdadeiro laboratrio de
lutas futuras, que apontam, ento, para uma classe operria ativa e disposta a
defender seus interesses, independente da atitude dos prprios sindicatos.
Nessa estratgia, digamos, do possvel, certa dimenso de conquista
tambm poderia estar presente ou seria ela menos legtima, porquanto desPaoli salienta o carter de resistncia dos operrios sobretudo nos interstcios e em oposio
ao do Estado, e no como French tambm em negociao com este, buscando expandir os
limites do possvel na luta por seus direitos.
17

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provida de uma conscincia revolucionria ou de resistncia aberta ao poder?

Negar a um possvel espao de conquista, reconhecendo no projeto trabalhista de Vargas pleno exerccio da manipulao e da concesso estatal, exclusivamente outra volta no parafuso da opresso e da dominao (Lenharo,
1986: 28), de um processo que atuava sobre trabalhadores passivos, incapazes
ou impossibilitados de reconhecer e formular seus interesses legtimos (exceto
aqueles que resistiram heroicamente at o fim) no reforar a prpria ideologia da outorga? J que no foram arrancados num contexto de resistncia
aberta, e sim atravs de embates sutis ou silenciosos configurados como trocas orientadas por lgicas que combinavam ganhos materiais com ganhos simblicos de reciprocidade (Gomes, 1988: 25), mas onde aparentemente s se
fazia possvel ouvir a voz do Estado, tais direitos no podem ser lidos como
conquistas, tratando-se, por conseguinte, de pura outorga do poder? Conforme salienta Debert (1994: 199-203), entre o peleguismo e as pequenas resistncias [refere-se s lutas travadas no interior da fbrica] h uma longa histria que deve ser recuperada. Do contrrio, corre-se o risco de cair aqui naquela viso criticada por Ignatieff (1987: 185-193) que v a classe trabalhadora
sempre como a bigorna na qual o martelo [Estado] bate em seu ritmo
inexorvel.
Vejamos tambm o trabalho de Arajo (1994) sobre a relao entre
Estado e classes trabalhadoras que, a nosso ver, rompe com noes axiais que
sustentam as anlises que s conseguem enxergar trabalhadores submissos e
rendidos ao projeto de cidadania regulada do regime Vargas, como manipulao, heteronomia, falsa conscincia etc. Apoiada nas contribuies tericas
de Gramsci acerca da idia de revoluo passiva18 e de sua relao com a
problemtica da hegemonia,19 tece consideraes muito interessantes a respeito do projeto corporativo do ps-30.
18
Revoluo passiva, ou revoluo sem revoluo, um conceito de matriz gramsciana utilizado para explicar processos de modernizao capitalista com vis poltico conservador, ou seja,
processos de ascenso poltica da burguesia atravs de transformaes realizadas pelo alto.
Assim, por intermdio de movimentos reformistas caracterizados por processo dialticos de
conservao-inovao, sem participao mais ativa das classes populares e sem rupturas
radicais, ocorreriam transformaes importantes das relaes sociais fundamentais.
19
Hegemonia indica a capacidade de um dado grupo social de exercer a direo intelectual e
moral sobre outros grupos sociais. Por essa via, serve de complemento funo coercitiva da
dominao, implicando a capacidade de exerccio do poder de classe atravs de processos
moleculares de obteno do consentimento.

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Segundo a autora, a proposta de corporativismo inclusivo,20 formulada

pelo regime, no visava excluso dos trabalhadores, mas sua incorporao
sob controle do Estado, o que implicava numa dimenso necessariamente ativa,
de busca de produo de consentimento. Assim, acabava propiciando, em que
pese seus aspectos negativos de represso e manipulao, o atendimento
efetivo de certos interesses dos trabalhadores, ao mesmo tempo em que, reconhecendo-os como interlocutores econmicos, foras vivas da nao (Arajo,
1994: 4), dotava-os de direitos e concedia-lhes participao poltica. Do ponto
de vista dos trabalhadores, sua relao com o Estado e sua adeso ao sindicalismo
corporativo21 aparecem no sob o vis da manipulao e da desmobilizao,
decorrncia de sua fragilidade poltica e organizativa ou pela sua falsa conscincia, mas como resultado de uma escolha entre alternativas historicamente condicionadas (p. 15). Assim, embora vitorioso em 1935, segundo
a autora, o sindicalismo corporativo j est implementado na maioria dos
Estados da federao e nos maiores centros urbanos do pas no foi um
movimento de incorporao passiva e resignada, e sim decorrncia de escolhas entre alternativas historicamente condicionadas, geradoras de uma dinmica conflitiva e contraditria:

Segundo Arajo (1994), o corporativismo inclusivo, ao contrrio do excludente, centrado

basicamente em mecanismos repressivos e desmobilizadores, caracterizaria-se por uma
ao estatal que visaria incorporao e cooptao poltica e econmica de segmentos das
classes trabalhadoras, atravs de polticas distributivas e simblicas que atendessem a
interesses efetivos desta classe, aceitando sua presena mediatizada no Estado. O objetivo
fundamental como parte de um processo de revoluo passiva seria, por intermdio de
tais estratgias corporativas de incorporao dos trabalhadores, obter o consentimento das
classes subalternas e desse modo recompor processos de hegemonia das classes dominantes. No caso do primeiro governo Vagas, adverte a autora, se houve a predominncia de
estratgias inclusivas de cooptao entre 1930-1935 e 1942-1945, por exemplo , polticas
excludentes foram utilizadas em certas fases do regime entre 1935 e 1942 e tambm em
relao a setores do movimento operrio que se opuseram mais acirradamente ao regime.
21
O sindicalismo corporativo foi estabelecido no Brasil aps a chamada revoluo de 1930,
com a lei de sindicalizao de maro de 1931(decreto 19.770), que consagrava um modelo de
organizao em que os sindicatos foram definidos no como rgos de representao de
interesses de patres e operrios, e sim como rgos consultivos e tcnicos de colaborao
entre as classes e o Estado. Alm disso, os sindicatos tinham de ser reconhecidos oficialmente pelo recm-criado Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, do contrrio no receberiam diversos benefcios e vantagens como, por exemplo, direito frias, acesso legislao previdenciria , o que implicava o cumprimento de uma srie de exigncias estabelecidas
pelo ministrio, que, ademais, podia intervir nestes caso suspeitasse de irregularidades.
Embora tenha sofrido alteraes com a lei de sindicalizao de 1934, foi reforado no seu
sentido geral com a lei de 1939 e mantido em seus aspectos centrais com a Assemblia
Constituinte de 1946.
20

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Em primeiro lugar, este processo mostrou a eficcia das medidas adotadas

pelo Ministrio do Trabalho na promoo direta da sindicalizao e o
xito de suas estratgias inclusivas na obteno da adeso dos trabalhadores e de suas lideranas. Em segundo, ele mostrou que, se de um lado,
a adeso e atuao das lideranas sindicais independentes, principalmente das correntes de esquerda, foi fundamental para legitimar e consolidar
os sindicatos oficiais junto aos trabalhadores, de outro, ao transformar
estes sindicatos em rgos de luta e politiz-los, levando-os a assumir
papel destacado na conduo das greves e no movimento anti-fascista,
constituiu uma ameaa realizao do projeto de incorporao dos trabalhadores sob controle do Estado. (Arajo, 1994: 294)

Portanto, se as polticas de cooptao e controle do governo foram capazes de inviabilizar a sobrevivncia dos sindicatos autnomos22 e garantir a implantao do sindicalismo corporativo, no quer dizer que tenham sido capazes
de quebrar a resistncia dos trabalhadores e de produzir um movimento sindical afinado com a orientao dominante (Arajo, 1994: 295). Entretanto, a
partir de 1935, diante da ameaa representada pela Aliana Nacional Libertadora
(ANL) e pelo movimento insurrecional de novembro do mesmo ano,23 tais polticas de cooptao cedem lugar represso em larga escala, cujo objetivo era
barrar qualquer iniciativa de manifestao e organizao autnoma da classe
operria e de garantir que o sindicalismo pudesse se tornar instrumento eficaz
Segundo Gomes, apesar da intensa luta do movimento sindical independente frente s
investidas da poltica governamental que se utilizava at de policiais infiltrados nos sindicatos e fbricas e, nesse caso, provocando freqentes prises de lderes operrios , a partir de
1933 ocorreu uma transformao geral das estratgias a seguir. Duas ordens de fatores teriam
colaborado para isso: a) a instituio da carteira de trabalho, tornando o controle sobre o
recebimento dos direitos sancionados pela legislao social bem mais eficiente, isto , efetivamente apenas para aqueles sindicalizados de associaes operrias reconhecidas pelo Ministrio; b) o clima das eleies para a Assemblia Constituinte de novembro de 1933, que previa
uma bancada de deputados classistas eleitos por sindicatos de empregadores e empregados,
evidentemente tambm apenas para aqueles de sindicatos reconhecidos pelo Estado. Assim,
conclui a autora: Tornava-se extremamente difcil para as lideranas de esquerda e pouco
atraente para os trabalhadores sustentar a postura de defesa das associaes independentes.
Com exceo dos anarquistas, que eram bem mais significativos em So Paulo que no Rio e
que se mantinham em posio de resistncia, houve uma reavaliao da estratgia a seguir.
Comunistas e trotsquistas debateram em palestras e conferncias se a entrada nos sindicatos
oficiais significaria uma atitude oportunista, uma mera capitulao, ou implicaria uma nova
face da luta de resistncia a ser seguida (Gomes, 1988: 180-181). De acordo com essa mesma
autora, foi a partir da deciso favorvel participao nos sindicatos oficiais, que cresce o
nmero daqueles reconhecidos pelo ministrio em 1933. No entanto, isto no significava uma
adeso ao modelo de sindicalismo corporativista proposto pelo Estado: Neste agitado perodo, o sindicalismo oficial passou a abrigar tendncias polticas diversas e insubmissas no
Ministrio do Trabalho. O destino da organizao sindical e das relaes da classe trabalhadora com o Estado no estava definido, uma vez que o enquadramento no traduzia uma postura
de derrota e subordinao das correntes independentes do movimento operrio (p.181).
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de promoo da conciliao e da paz social (p.295). Esse processo dura, segundo Arajo, de 1936 a 1941, quando o governo envolve-se novamente num
esforo de obteno do consentimento, adotando outra vez polticas de carter
inclusivo, mas tambm estratgias de carter simblico na busca do estabelecimento de uma identificao com os trabalhadores.
Por essa angulao, que avana para os embates que se desenrolaram
no campo do simblico, a perspectiva desenvolvida por Gomes (1988) em seu
estudo sobre a Inveno do Trabalhismo nos parece fundamental. Segundo a
autora, o projeto trabalhista de Vargas teria relido a experincia de luta arduamente estruturada pelos trabalhadores na Primeira Repblica, ressignificandoa e integrando-a em outro contexto. No entanto, esse processo de captura da
palavra operria, de apropriao de seus temas bsicos o valor fundamental
do trabalho, como meio de ascenso social e no de saneamento moral, e a
dignidade do trabalhador se fez sem que por um s instante essa memria de
lutas fosse lembrada, ignorando por completo o passado da classe trabalhadora. Residiria nessa estratgia de apropriao, que ao mesmo tempo mobilizava e obscurecia a memria operria (Gomes, 2004: 17), o sucesso do projeto
estatal, porquanto dessa forma atuava criando laos simblicos de reciprocidade com os trabalhadores.
Sendo assim, era fundamental que, da perspectiva do regime Vargas, os
direitos sociais a legislao trabalhista e previdenciria se apresentassem
A Aliana Nacional Libertadora (ANL) foi lanada em 30 de maro de 1935 e se caracterizou por ser um movimento de massa antifascista, que reunia comunistas, tenentes de esquerda, socialistas e democratas em geral. Possua um programa nacionalista, de combate
ao capital estrangeiro e defesa da reforma agrria, pregando a constituio de um governo
popular e democrtico contra o fascismo representado no Brasil pelos integralistas. Teve
um crescimento bastante rpido, formando, em trs meses, mais de 1.500 ncleos em todo o
Brasil, com comcios que atraam grande nmero de pessoas. Se opunha ao governo Vargas,
identificado como aliado do imperialismo. Diante do crescimento do movimento e de certa
radicalizao discursiva, o governo Vargas que desde o comeo no o via com bons olhos e
j o vinha reprimindo aproveita um discurso de Lus Carlos Prestes presidente de honra
da instituio pregando a derrubada do regime e o estabelecimento de um governo
popular, nacional e revolucionrio, e determina o fechamento da instituio em julho de
1935. Como reao, o PCB inicia os preparativos para um movimento insurrecional, que
ocorre primeiramente em Natal em novembro de 1935, onde chega a tomar o poder na cidade
por quatro dias. Segue depois para Recife e Rio de Janeiro, onde ocorrem confrontos entre
as foras rebeldes e as do governo. Semelhante aos levantes tenentistas, restringi-se ao
no plano militar, com a tentativa de tomada de quartis, sem maior envolvimento popular. O
resultado foi o fracasso do levante, rapidamente dominado pelas foras governamentais.
Vargas se aproveita bem da insurreio, e, sob o pretexto do perigo comunista internacional,
d incio forte escalada repressiva e autoritria, que resulta, dois anos depois, na implantao da ditadura do Estado Novo.
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como doao, como ddiva getulista, papel que a propaganda, as comemoraes cvicas, os discursos radiofnicos se encarregavam de alardear. Assim,
para criar laos simblicos e duradouros de reciprocidade com os trabalhadores, de modo a enquadr-los nos objetivos do regime, era preciso estabelecer
uma interlocuo com estes, valorizando-os e tratando-os com certa dignidade.
E isso no podia ficar s no discurso!
Contudo, o mais importante em nosso entendimento detectar como a
classe trabalhadora se apropriou desse projeto de gesto controlada do social24 de Vargas, ou seja, de como ela negociou com o instrumental ideolgico e com a parafernlia legislativa de direitos carteira de trabalho, justia do
trabalho, CLT, lgica da outorga, ideologia do pai dos pobres etc. do regime. O que Inveno do Trabalhismo sugere que a classe trabalhadora, com
base em sua prpria experincia, valores e crenas, em grande medida
ressemantizou e ressignificou tanto o discurso estatal quanto a lgica da
outorga, que estabelecia os benefcios sociais como ddiva getulista. E, agindo
assim, ela no apenas reconfigurou o outorgado, como foi alm dele, ou seja,
alm do projeto de cidado-trabalhador desejado pelo regime, cobrando do
governante os direitos que lhe foram prometidos.
Em pesquisa que desenvolvemos sobre os significados polticos do primeiro governo Vargas, baseada na profusa correspondncia que homens e mulheres comuns, ou, no dizer de um missivista, homens desprovidos de diplomas
ou elevadas condies sociais, escreveram a Vargas no perodo do Estado
Novo,25 o que pudemos notar como padro comum de comunicao com Vargas
24
Essa expresso foi inspirada no trabalho de Maria Clia Paoli (1989) que na verdade utiliza
o termo gesto centralizada da questo social e se definiria atravs dos seguintes aspectos:
a) no reconhecimento dos direitos de participao social e poltica dos indivduos apenas como
problema administrativo e legal do Estado, negando-lhes carter poltico; b) na responsabilizao
do poder em relao ao carter social, fsico e moral da populao trabalhadora; c) e, finalmente,
na definio do Estado como poder que acode os fracos e desamparados, sendo a tutela,
portanto, dever de justia social (Paoli, 1989: 50-51). O objetivo evidentemente promover
uma nao ordenada, como uma funo do poder de Estado (Paoli, 1989: 50-51)
25
Estas correspondncias se encontram acumuladas no Arquivo Nacional do Rio de Janeiro,
compondo um grosso fundo documental identificado como Gabinete Civil da Presidncia da
Repblica. So milhares de cartas e telegramas, enviados por indivduos e sindicatos, que, do
ponto de vista do poder, se inserem numa estratgia conscientemente organizada pelo regime
Vargas de aproximar-se da populao e assim obter consentimentos, adeses e evidentemente
controle poltico. Importa observar que todas as correspondncias enviadas eram transformadas
pela Secretaria da Presidncia em um processo, ganhavam uma numerao e eram encaminhadas para o ministrio ou rgo mais diretamente envolvido com o pleito ou assunto da dita
correspondncia e, na medida do possvel, buscava-se oferecer uma soluo, enviando ao missivista
uma resposta ou informao da sua demanda.

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foi a presena de uma gramtica poltica ambgua, no sentido de envolver a

simultaneidade paradoxal d[e] duas situaes no tempo e espao (Silva &
Costa, 2001). Ou seja, a existncia de uma efetiva linguagem de direitos sendo construda em tenso e em dilogo com uma no menos expressiva linguagem de colaborao, denotando modos diferenciados e, muitas vezes, contraditrios de participao e compreenso poltica, a um s tempo reforadores e
questionadores dos rituais de dominao do Estado Novo.
Assim, investigando essa profusa correspondncia, o que pudemos perceber que os trabalhadores e populares, ao tomarem contato com o projeto
de gesto controlada do social do regime ancorado na represso, na propaganda, na tutela sindical e na concesso de uma ampla legislao social e
trabalhista , ao contrrio de uma interiorizao passiva desses supostos, realizaram uma apropriao interessada e calculada das suas diretrizes, de forma
a conseguir tirar o melhor proveito possvel. Nesse caso, procuraram transformar a retrica oficial da outorga getulista em uma obrigao do governante de
cumprir seus compromissos em defesa dos seus interesses.
Outro aspecto que observamos, alis, bastante implicado com a temtica
da outorga, envolveu a importante questo do significado que doravante se
procurou atribuir noo de trabalho, tendo em vista o lugar fundamental que
este passa a ocupar na retrica estadonovista, centro de um modo novo de
reconhecimento e valorizao dos indivduos, entendido no simplesmente como
um meio de ganhar a vida, mas sobretudo como uma virtude cvica, uma forma
de servir ptria (Gomes, 1999).26
Nesse caso, o que podemos concluir que associar o ato de trabalhar a
significantes positivos, meio de avaliao do valor social dos indivduos, se por
um lado deve ser entendido como parte importante da lgica de domnio do
regime porquanto pretendia instituir uma cidadania de contornos passivos,
enfeixada pela projeo de uma sociedade laboriosa e harmnica, composta de
indivduos operosos e bem comportados, isto , produtivo[s], ordeiro[s],
patriota[s], higienizado[s] e moralizado[s] (Dutra,1997: 313) ambiguamente
Conforme esclarece Gomes, o trabalho desvinculado da situao de pobreza seria o ideal do
homem na aquisio de riqueza e cidadania. A aprovao e a implementao de direitos sociais
estariam, desta forma, no cerne de uma ampla poltica de revalorizao do trabalho caracterizada como dimenso essencial de revalorizao do homem. O trabalho passaria a ser um
direito e um dever; uma tarefa moral e, ao mesmo tempo, um ato de realizao; uma obrigao
para com a sociedade e o Estado, mas tambm uma necessidade para o indivduo encarado
como cidado (1999: 55).
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possibilitou, atravs de um processo de reelaborao por parte dos trabalhadores, que fosse transformada em patrimnio de suas vivncias histricas (Gomes, 1999: 57), apontando, ento, para novas possibilidades de luta e afirmao de direitos.
Assim, tal como no caso da outorga, o que ocorreu aqui foi algo mais
do que adeso irrestrita e manipulada, e sim apropriao ativa do acervo de
idias veiculadas pelo regime tendo em vista as prprias experincias dos indivduos, conferindo-lhe orientaes em boa medida diversas daquelas planejadas pelos seus formuladores oficiais. Tal postura se efetivamente no sinaliza
para a possibilidade de uma ambicionada revoluo proletria, ou uma autntica conscincia de classe, faz enorme diferena na compreenso e no sentido
que se pode atribuir ao comportamento poltico dos atores e aos significados
da cidadania.
No estudo que Heyman (1997) dedicou s cartas dirigidas a Filinto Muller
durante sua gesto como chefe de polcia do Distrito Federal, a autora observou
a presena de um imaginrio poltico e de certas prticas conformadoras de um
sistema de troca de favores, que, em linhas gerais, acentuam o papel fundamental desempenhado pelas relaes pessoais, em uma sociedade que naturaliza e se reconhece como assentada na desigualdade e na hierarquia. Observa
tambm que, em geral, as pessoas crem que atravs de atitudes individuais
como escrever uma carta pedindo algo seja possvel atuar na correo dos
problemas gerados por esta ordem de coisas, vale dizer, obter algum benefcio
pessoal que melhore as suas vidas. Entretanto, Heymann (1997) no identifica
na atitude dos missivistas nenhuma postura efetivamente reivindicadora e cidad, j que, de acordo com a autora,
no reclamam o cumprimento de direitos e nem mesmo so pedidos
encaminhados a canais institucionais competentes para a sua soluo.
Tratam-se de pedidos endereados a pessoas consideradas poderosas,
num contexto em que o poder, se no sobrenatural, tambm no tem
limites impostos pela regra ou pelas leis. Aos olhos de quem escreve
trata-se de algum que manda (...) a quem se deve respeito e admirao
e com quem se espera ficar obrigado atravs de dvidas de lealdade,
gratido e at oraes, contrapartida da proteo alcanada.

O fato de no se reconhecer a presena de uma representao da idia

de direito como norma impessoal, universal e abstrata, relacionada ao horizonte poltico da lei e da cidadania a idia moderna de direito a ter direitos,
vinda da tradio liberal da equivalncia jurdica formal (Telles, 1999) no quer
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dizer que certa noo muito particular de direitos e de justia no possa estar
orientando a ao dos indivduos. Segundo observamos nas correspondncias
dirigidas a Vargas, certas manifestaes que expressam uma reivindicao aparecem, na grande maioria das vezes, relacionadas a situaes concretas de
vida, isso tanto como efeito de um relato que busca intencionalmente o dramtico, mas tambm porque, em geral, a noo de direitos est amalgamada de
justia/injustia, e estas se relacionam ao vivido cotidiano dos indivduos,
experincia social concreta de vida que informa suas concepes. Vrios so os
trabalhos que acentuam esse aspecto, mostrando que entre muitos trabalhadores das classes populares
o plano de realizao de direitos est referido [sua] vida concreta (...) ao
seu cotidiano onde esto presentes crenas, sentimentos e valores especficos, a partir dos quais so elaborados os significados do justo e do
injusto, da igualdade e da desigualdade, do pertencimento e da excluso
(Souza, 1996: 373-404).

Elisa Reis (1990), no seu trabalho sobre as cartas enviadas ao Ministrio

da Desburocratizao, procurando dar conta de certa tenso que ela observa
nas correspondncias entre uma perspectiva mais tradicional de participao
poltica e alguma noo de justia e afirmao de direitos, formula a noo
aparentemente ambgua, mas muito sugestiva e de certa forma prxima do
que observamos nas cartas endereadas a Vargas de direitos como favor,
como concesso da autoridade. Diz ela: acredita-se que, embora as pessoas
estejam legalmente habilitadas a direitos especficos, estes no se materializaro a menos que a autoridade seja compassiva (p.161-179).
Em uma interpretao apressada, isso apontaria apenas para um padro de cultura poltica tradicional e personalista associada a grupos rurais
oriundos de regies pouco desenvolvidas, traduzindo a idia, j apresentada
aqui, de uma cidadania concedida (Sales, 1994) ou de uma cultura da ddiva, avesso da cidadania (Telles, 1999). No entanto, a criatividade da interpretao sugere que no esse legado tradicional que explica a representao da
poltica expressa pelos remetentes, mas que tal concepo decorrente de
algum tipo de recriao efetuado por um processo de modernizao ligado ao
contexto presente dos indivduos. Trabalhando com a idia de interao comunicativa entre a fala da autoridade e a resposta da clientela, o que envolve,
portanto, negociao e recriao, a autora mostra, de acordo com Pena, que
ao invs de uma oposio entre uma clientela tradicional e personalista e uma
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autoridade burocrtica universalista e racional, o que surge uma espcie de

contrato simblico sobre o valor da poltica revitalizadora daquela tradio
(Pena, 1990: 159).
Desse modo, no so apenas os remetentes que trazem para o seu
campo retrico as influncias do ruralismo e do atraso, mas a comunicao
poltica com a prpria autoridade que traz tona, como dinmica negociadora,
as insuficincias da fala tradicional da poltica personalismo, paternalismo,
clientelismo , vale dizer, a lgica da tradio, desembocando nesse hbrido
social direitos como favores. Afinal, so idias e valores polticos que circulam, contaminam-se mutuamente, apropriados como crena e interesse tanto
por dominados quanto por dominantes, gerando a idia contraditria de direito social como ddiva, ou como favor. O que, de qualquer maneira, no
exatamente exclui a possibilidade de compreenso por parte dos indivduos de
que possuem direitos e que, apesar das dificuldades, ou seja, das influncias
polticas e da fora do poder privado e das hierarquias, justo reivindic-los,
ainda que no exclusivamente pelos caminhos impessoais da lei que, ademais, se confiarmos nas reflexes de Roberto DaMatta, pelo menos no Brasil
tm sido bem pouco impessoais.
Alm disso, preciso lembrar tambm que o prprio tecido social do
favor envolve necessariamente relaes de reciprocidade, porquanto se fundamenta em redes de relacionamento pessoais que ainda que sejam marcadas
por fortes assimetrias entre os atores envolvidos, tambm no so o reino da
completa arbitrariedade, em que se obedece a um movimento vertical de sentido nico, capaz de, no limite, destruir os predicados humanos dos subalternos,
tornando-os seres desprovidos de vontade, a no ser aquela do seu protetor.
Como sistema de contraprestaes que se caracteriza, supe trocas e, portanto, compromissos de ambas as partes. Nesse caso, levando em conta a hiptese muito favorvel de que, em certos contextos bastante modificados, os anos
Vargas, por exemplo, ocorra um processo de recriao e reacomodao dos
significados da prtica do favor, nada impede que ela passe a comportar ou
conviver com certa noo peculiar de reconhecimento de direitos, o que de
certa forma torna a sugesto de Reis compreensvel e no necessariamente
negadora da idia de direito a ter direitos.
Alis, foi o que pudemos observar na maioria das correspondncias
analisadas, ou seja, a presena freqente de uma partitura plural informando a
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atitude dos indivduos, inscrita simultaneamente em modos tradicionais de

acionar interesses clientelismo, paternalismo, a poltica do favor, sugerindo
uma relao claramente assimtrica, atravessada pela hierarquia e pelo
personalismo, mas tambm por uma peculiar conscincia de direitos, o que
nos levou a fazer uso do conceito de paternalismo do modo como Thompson
opera com essa noo (Reis, 2002). Ou seja, paternalismo no como uma
prtica e um discurso poltico que elide o papel das classes subalternas e inibe
a luta de classes, insinuando solidariedades e comunho social, mas como uma
espcie de revelador ideolgico de um modo especfico de relacionamento
social, assentado em um modelo que chamamos de reciprocidade hierrquica.27
Desse modo, o que a anlise das correspondncias nos apontou foi, antes que inrcia e mera subservincia, a presena de um manuseio interessado
do enredo paternalista do regime, espcie de contrateatro dos dominados, em
que os missivistas lembravam com grande insistncia os compromissos do
governante com os de baixo, sua condio de pai dos trabalhadores, que
optou por defender os seus interesses de forma permanente, no de quando
em quando como em tempos passados,28 sinalizando, nos quadros de um dado
campo de foras societal (Thompson, 1998: 69), para um processo ativo de
extrao calculada do que podia ser obtido (Thompson, 1998: 78).
Concepo de paternalismo, portanto, que difere do modo como a maioria dos estudiosos o tem referido, ou seja, como um estigma sempre presente
em nossa histria (Delgado, 1994: 196) ou ecos de uma herana colonial
(French, 2001: 28), instituinte de uma marca necessariamente negativa, porquanto impossibilitadora de uma postura ativa e reivindicadora dos trabalhadores, que, ao se infiltrar no aparato estatal se transformaria em populismo, gerando somente manipulao, controle e dependncia. Nesse caso, pouco espao resta para qualquer referncia de cidadania, com os de baixo solicitando
favores e benesses aos de cima, vistos e aceitos como seus protetores e
patronos, gerando um tipo de relao assimtrica e desigual, em que os direitos
Utilizo esse termo inspirado nos trabalhos do antroplogo Marcos Lanna (1995, 2002), que
sugere a possibilidade de relaes de reciprocidade, em situaes de hierarquia, que no
impliquem em passividade e ausncia de movimentos e objetivos prprios pelos de baixo.
28
Trechos da fala do funcionrio do servio de Fora e Luz de Santa Catarina, Joo Artur Brito,
na carta que dirige a Vargas pedindo a sua interveno junto ao Ministrio do Trabalho para
receber a indenizao que havia ganho num processo trabalhista, mas que o interventor do
Estado, Nereu Ramos, mandou depositar na Delegacia Fiscal e o missivista at esse perodo
nada havia recebido (GCPR, Ministrios Trabalho, processo 16304, lata 474, 1941).
27

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antes de conquistados pelos hierarquicamente inferiores so antecipados pela

autoridade paternal doados , a quem se passa a dever antes de tudo obedincia e lealdade.29 Tal modelo de cidadania teria vigorado, segundo muitos estudiosos, de forma plena com a chegada de Vargas ao poder, notadamente a
partir do Estado Novo e nos anos ditos populistas.
Alguns trabalhos que investigaram a implantao de certos modelos industriais paternalistas como meio de integrar o trabalhador na empresa e obter a sua adeso, como o de Ramalho (1989) sobre a Fbrica Nacional de
Motores (FNM), de Morel (2001) sobre a Companhia Sidrrgica Nacional
(CSN), ambas estatais, e o de Fontes (1997) sobre a Nitro-Qumica, instituio privada, embora estejam referidos ao microcosmo das polticas de controle
social das empresas, apontam nessa direo, sugerindo que tais modelos de
gesto no deixavam de criar experincias de conflito, contribuindo, de forma
ambgua, para fomentar expectativas de direitos. No caso da CSN, por exemplo, criada no Estado Novo, Morel (2001: 47-76) mostra que a retrica
paternalista e a imagem da famlia siderrgica, como base de um relacionamento harmnico entre patres e empregados, se prestavam a mltiplas interpretaes, no sendo passivamente interiorizadas pelos indivduos.
29
Delgado (1994), por exemplo, num breve texto no qual comenta artigo de Alcir Lenharo sobre
o primeiro governo Vargas, termina por apontar a necessidade de se dedicar maior espao para
uma reflexo sobre o paternalismo, advertindo que no Brasil o exerccio de uma dominao
paternalista tem-se confundido com a prtica de dominao autoritria. Autoritarismo e
paternalismo, mesmo que exercidos sob frmulas diferentes, estiveram presentes na Repblica Velha, no perodo do Estado Novo, na fase coercitiva e no perodo militar ps-64. O
paternalismo implementa uma relao na qual a lgica da ddiva e do favor predominam. A
dominao nessa experincia exercida pela poltica do favor e da gratido. Os polticos, em
seus discursos salvacionistas, apresentam-se com a autoridade de um pai capaz de traar
os melhores caminhos para o povo e a Nao (p.196-197). De modo semelhante, Cerqueira
Filho (1982) analisando a retrica trabalhista elaborada a partir de 1930, mais exatamente a
que gravitava em torno do que era chamado de questo social, conclui que ela visava ajustar
o discurso burgus de ocultao do conflito de classes e mascaramento da desigualdade
social pela igualdade perante a lei com um sistema de favor que nega na prtica a igualdade
perante a lei, que continua a defender em tese. (...) Como o sistema de favor vem combinado
com autoritarismo, ele se transforma em paternalismo que ajusta/desajusta, ao mesmo
tempo, o discurso burgus na sua vertente liberal formao social brasileira. O contedo
paternalista vai conferir ao discurso burgus um carter especial de pensamento autoritrio,
bonacho e benevolente (p. 85) A questo evidentemente no negar as intenes de
controle e dominao autoritria subsumidas na retrica paternalista do Estado, mas lembrar que havia outros atores em cena no perodo, trabalhadores em posse da sua histria, como
assinala Negro, que agiam como classe social, adicionando agitaes diversas na hora marcada
em que podiam conversar e reivindicar, mas tambm fora da hora prescrita pela lei varguista
(Negro, 2004: 22).

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Assim, observa as autora, em oposio noo de ddiva ncleo central da gesto paternalista os trabalhadores comearam a contrapor
uma concepo de direitos que a empresa devia respeitar, j que eram
assegurados pela Constituio de 1946 ou pela CLT a todos os cidados
brasileiros, contribuindo para a desarticulao do discurso da Companhia
(2001: 47-76).

No estudo que a historiadora Sueann Caulfield (2000) fez sobre as noes de honra e moralidade no processo de modernizao do pas entre os anos
20 e 40 do ltimo sculo, ela sugere que a estratgia poltica de Vargas se
caracterizaria pela mera apropriao do antigo sistema clientelista, no qual o
Estado concedia privilgios s oligarquias regionais em troca de lealdade, inovando apenas por integrar novos atores polticos ao sistema, estabelecendo
relaes clientelistas entre os trabalhadores urbanos e o Estado (p.335). Assim, elevando a condio social de pelo menos alguns trabalhadores e concedendo a eles os meios para chefiar famlias honestas buscaria neutralizar a
potencial ameaa que as massas representavam para as relaes de dominao mais antigas (p. 335).
Entretanto, cremos que ter por interlocutor o prprio presidente do pas
inteiro, e no o fazendeiro e/ou chefe poltico local, altera bastante os termos
da questo, instituindo modos novos de percepo das sociabilidades polticas
com efeitos significativos nas formas de exerccio do poder, ou seja, na relao
entre Estado e sociedade e, portanto, na prpria noo de cidadania. Assim,
ainda que sejam visveis certos elementos de continuidade personalismo,
autoritarismo e modos hierarquizados de relacionamento social , possvel
notar tambm a presena de descontinuidades, isto , o surgimento de novas
configuraes polticas e possibilidades de movimentao social. Nesse caso,
mais precisamente em torno de uma construo simblica da noo de sujeito
cvico e participante da nao, com efeitos expressivos na gerao de certas
expectativas de direitos e, sobretudo, de crena na implantao de uma noo
mais abrangente e universalizada de justia, que um envolvimento poltico de
alcance local no seria capaz de propiciar.
Realizando um balano do modo como foram se tecendo as redes de
relacionamento entre sindicatos e governo, nos chamados anos populistas,
Silva e Costa (2001) assinalam que uma das caractersticas marcantes da forma de atuao de certos dirigentes sindicais evidentemente no a nica era
agir explorando os relacionamentos pessoais, isto , buscando o estreitamento
de relaes diretas com autoridades importantes do governo, muitas vezes en47

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tendido como a principal garantia de que as leis seriam cumpridas e os direitos

respeitados (2001).
Fato que, primeira vista, sinalizava para o esvaziamento do sentido
pblico e abstrato da cidadania anulando a impessoalidade universalizante que
deveria reger a dimenso legal e jurdica das relaes entre cidados e Estado.
Entretanto, observado por outro ngulo, no necessariamente implicava o esvaziamento da esfera pblica, porquanto se relacionava a certo reconhecimento poltico da dignidade dos trabalhadores, facultando que fossem ouvidos e
pudessem se manifestar, o que de alguma forma dava a esse processo uma
dimenso pblica e coletiva.
Assim, dirigentes sindicais iam ao palcio presidencial ou ao Ministrio
do Trabalho e podiam sair no apenas com a satisfao de terem sido
tratados com dignidade, mas tambm com um acordo firmado e afianado pela assinatura do ministro ou do presidente (Silva & Costa, 2001:
238-239).

Evidentemente, acrescentam os autores, essa estratgia de procurar

desmistificar a figura da autoridade, tornando-a acessvel aos indivduos a
imagem da porta aberta dos espaos palacianos, apontada por diversos dirigentes sindicais (Silva, 1995) fazia parte da poltica de ampliao das bases
de sustentao do governo. Contudo, tal ritual paternalista de dominao no
servia a uma poltica consensual de uma s classe, ou seja, aos empresrios
amparados por um ritualismo indireta e cuidadosamente preparado em seu
benefcio (Silva & Costa, 2001). Por isso, no importaram na paralisia dos
conflitos sociais, o que pode ser atestado pelo fato de que, anota Silva, nos
anos 50 e 60 do ltimo sculo, governo e patres se defrontavam com trabalhadores cada vez mais conscientes de seus direitos e de sua auto-imagem de
agentes que deveriam interferir nos rumos do pas (Silva, 1999: 64). Como
assinalam Negro e Silva (2003), e essa referncia de um texto recente sobre
o movimento sindical de 1945 a 1964, perodo histrico que se caracterizaria, de
acordo com a maior parte da literatura, como momento por excelncia de consagrao dos polticos e polticas populistas:
O operariado no se deixou reduzir subservincia e ao apadrinhamento,
uma vez que a classe trabalhadora nem sempre se acha do lado dos dirigentes que dizem represent-la ou dos governantes que lhe juram amizade. Ao fazerem suas escolhas segundo sua experincia de classe, demonstraram uma independncia, atuando como uma classe distante dos
patres e cientes de sua identidade e desejo. (Negro & Silva, 2003: 91)
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Desse modo, como concluso, pode-se dizer que, ainda que as leis sociais e trabalhistas dos chamados anos Vargas tenham sido elaboradas desde
cima, nos sales do Palcio do Catete e/ou nas instncias de deciso patronais
e apresentadas como ddivas ou favores geradores de lealdade e gratido, ao se inscreverem no jogo conflitante de classes socais em ao (Negro
& Fortes, 2003: 205), no estavam impedidas de sofrerem apropriaes criativas por parte dos setores sindicais e populares, que desde sempre as
reinventaram na direo de atender seus anseios por justia, participao poltica e reconhecimento de direitos, propiciando, nesse processo, a emergncia
de uma cultura fabril marcada por uma forte noo de dignidade operria,
mote da mobilizao sindical das dcadas de 1970 e 1980" (p.197 grifo nosso).
Ibricos, logo Imperfeitos: guisa de concluso 30
Ao discutir os dilemas e perspectivas da Repblica Brasileira, Neves apresenta a proposta de que, para uma adequada compreenso da cidadania, devese observar a relao muito prxima que os processos de avano ou recuo desta
mantm com os diversos momentos polticos da histria brasileira, reconhecendo que em tempos de democracia o horizonte da cidadania se dilata e, em
tempos de autoritarismo e de governos centralizadores, ela se comprime. Desse ponto de vista, os variados perodos da histria brasileira configurariam uma
tendncia particular de cidadania, por exemplo, controlada, entre 1930 e 1945,
e democrtica, entre 1945 e 1964 (Neves, 1997). Observao importante, que
a maioria dos estudiosos, em princpio, concordaria, mas que se choca com
muitas leituras que se fazem da cidadania no Brasil, em geral reforadoras da
perspectiva de que a cultura poltica brasileira, assentada no iberismo e no
patrimonialismo de origens portuguesas, nos orientaria para uma hipertrofia
do executivo, gerando fascinao por um Estado central forte, e, desse modo,
comprometedor de uma autntica cidadania:
O Estado sempre visto como todo-poderoso, na pior das hipteses
como um repressor e cobrador de impostos; na melhor como um distribuidor paternalista de empregos e favores (...) Essa cultura mais orientada para o Estado do que para a representao o que chamamos de
estadania, em contraste com cidadania. (Carvalho, 2003: 221)
Devo a sugesto deste ttulo frase pinada do texto do historiador Antonio Luigi Negro,
Paternalismo, populismo e histria social (Negro, 2004: 21).
30

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Seria esse pecado de origem, percorrendo como um fantasma a histria

brasileira, que afetaria de forma indelvel a nossa cidadania.31 Como salienta
Aaro Reis, uma espcie de frmula mgica, um passe partout que autoriza
todo tipo de inrcia e preguia intelectual, e que torna as ditaduras e os momentos autoritrios da nossa histria expresses circunstanciais de tendncias estruturais, inevitveis e inescapveis32 (2006: 19). Nesse caso, a idia de
que cada perodo da histria brasileira, com sua perspectiva mais democrtica
ou mais autoritria, determinaria o enquadramento das formas de cidadania
mais inclusiva ou menos, mais participativa ou menos, no seria aceitvel, na
medida em que o autoritarismo e a tendncia centralizadora do poder no Brasil
estatismo anti-liberal estabeleceria uma espcie de matriz geral que atravessaria todos os momentos da nossa histria com maior ou menor intensidade. Por isso, os problemas que ainda hoje afetam a nossa cidadania so, nesse
registro interpretativo, essencialmente os mesmos, prova de nossa inexorvel
servido e reveladora das formas costumeiras que atravessam a poltica no
Brasil clientelismo, paternalismo, poltica do favor, patronagem, personalizao
do poder, ou, como define a sociloga Tereza Sales, a cultura poltica do ou
bem se manda ou bem se pede (Sales, 1994).
Tal marca, corroboradora do carter sempre incompleto das formas
modernas de cidadania e de representao poltica no pas, tem servido de
argumento para desqualificar a experincia social brasileira e denunciar o carter insolidrio da nossa sociedade, a sua despolitizao e desorganizao, isto
, nos termos de Chau, a incapacidade brasileira de efetuar a idia liberal
democrtica da poltica como pacto ou contrato; (...) de realizar a poltica de31
Segundo Werneck Vianna, O Espelho de Prspero, de Richard Morse, seria um dos poucos
trabalhos que compreenderia a matriz ibrica brasileira, com sua conotao organicista e
comunitarista, desde uma perspectiva positiva, ou seja, como uma original remontagem
criadora de um ideal rousseauniano democratizante, que se oporia ao individualismo utilitarista
anglo-saxo. Nessa recusa do indivduo maximizador do liberalismo anglo-saxo, exprimiria,
aos personagens sociais excludos do processo de modernizao, a possibilidade de uma nova
utopia de justia e de integrao solidria (Vianna, 2004: 152-153)
32
Ver a este respeito o que diz o socilogo Paulo Henrique Martins em um artigo bastante
recente, intitulado Cultura autoritria e aventura da brasilidade: ao usar o recurso idia
de cultura autoritria, pretendemos mostrar ser o autoritarismo um conjunto secular de representaes, crenas, valores e normas que impregnou historicamente, por dentro e
molecularmente, as instituies pblicas e privadas no Brasil em particular aquelas instituies mais ligadas ao poder central (...). O assim entendido autoritarismo constitui um significante
das instituies brasileiras que est enraizado na experincia colonial, adaptando-se e conservando-se sem desaparecer s novas formas de exerccio da poltica surgidas com a formao do
Estado-nao (2002: 65-66).

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mocrtica baseada nas idias de cidadania e representao, (...)substituda pelo

favor, pela clientela, pela tutela, pela cooptao ou pelo pedagogismo
vanguardista (Chau, 1994: 27-28). Ora, a pergunta que se pode fazer a
seguinte: ser que em contextos modificados tal cultura poltica no pode
ganhar significados e contornos novos, reorganizando-se de acordo com os interesses e os problemas postos pelo presente, e, nesse caso, influenciando,
mas tambm, sendo em simultneo, bastante influenciada pelos novos modos
de relacionamento entre Estado e sociedade, bem como pela prpria dinmica
de organizao da vida social, proporcionando algo mais do que passividade,
subordinao e inrcia coletiva?
Se no puder ser assim, o risco cair em uma postura essencialista e
culturalista, na qual o passado determinaria o presente como causa e efeito,
tornando o entendimento do processo histrico brasileiro quase que uma inutilidade, porquanto se trataria apenas de observar o permanente reafirmar da
tradio patrimonialista, clientelista, autoritria, ibrica etc. , espcie, como
dissemos, de maldio das origens. Desse modo, s nos restaria concordar
com a sugesto de Carvalho de que, no Brasil, quando a virtude privada estabelece contato com o Estado, gera o aborto da estadania e do clientelismo,
quando a virtude do Estado se comunica com a sociedade, gera o aborto do
corporativismo. Nos dois casos (...) no h virtude, no h cidadania participante (Carvalho, 123).
Aqui, no h espao para uma interpretao como a de Delgado (1994),
por exemplo, que define o perodo de 1945 a 1964, identificado por ela de
populismo democrtico, como um tempo caracterizado pelo pluripartidarismo,
pela democracia representativa e por uma classe trabalhadora em crescente
processo de organizao e de movimentao autnoma, o que vinha tornando a
cidadania mais abrangente. Teria sido inclusive esse o motivo para o golpe
civil-militar de maro de 1964, de modo a barrar a experincia democrtica
vigente (Delgado, 1994).
Convergente com esse registro analtico, poder-se-ia apontar tambm
os inmeros avanos da cidadania observados com as lutas pela democratizao do pas nos anos 80 do ltimo sculo, que resultaram em alguns movimentos cvicos de massa, como a campanha pelas diretas, apontado por muitos
como a maior mobilizao popular da histria brasileira que, embora derrotada,
revelava a presena no Brasil de uma nova sociedade civil, plural e participativa,
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que atravs de associaes de moradores e de favelas, de movimentos contra o

custo de vida, de organizaes estudantis, comunidades eclesiais de base (CEBs),
movimento de mulheres, trabalhadores etc., buscavam confrontar o poder constitudo, alargando os espaos de atuao coletiva para alm do permitido pelo
projeto de transio controlada estabelecido pelos militares.
Como resultado poltico desse processo de redemocratizao, pode-se
apontar a Constituio de 1988, em que avanos importantes puderam ser
observados no mbito da cidadania, seja no plano dos direitos polticos direito de voto aos analfabetos e aos maiores de 16 anos, facultativo at 18, liberdade partidria, Ministrio Pblico independente, liberdade plena de expresso e
organizao; dos direitos sociais licena paternidade, abono de frias, salrio mnimo como menor patamar aos aposentados, penso de um salrio mnimo para idosos acima de 65 anos e deficientes ; e dos civis habeas data,
racismo como crime inafianvel, condenao expressa da tortura, proteo ao
consumidor que resultou no cdigo de defesa do consumidor de 1990). Enfim,
de abertura do pas a uma nova era de direitos, sendo por isso mesmo conhecida como Constituio-cidad.
De qualquer forma, como assinala De Luca, a garantia de direitos nos
textos legislativos, ainda que essencial, no basta para torn-los efetivos na
prtica (2003: 488). Portanto, ainda que signifiquem avanos claros, pois no
de pouca importncia constar no corpo da lei, preciso estar atento advertncia de Bobbio (1992: 5 grifo nosso) de que os direitos de cidadania so
histricos, ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizados por lutas
em defesa das novas liberdades contra velhos poderes e nascidos de modo
gradual, nem todos de uma vez e nem de uma vez por todas.
De fato, aprendemos com a histria que a manuteno e a ampliao de
certas conquistas de cidadania envolvem um processo de embates sociais e
polticos permanentes, resultado da luta de classes de qualquer sociedade.
Nenhum elenco de direitos tem carter irreversvel, seja aqui no Brasil, seja na
Inglaterra de Marshall, como se pode verificar no ataque que em todos os pases capitalistas, com maior ou menor intensidade, se faz aos direitos sociais, ao
chamado Welfare State (Estado de Bem-Estar Social, construdo nos trinta
anos gloriosos do capitalismo ps-Segunda Guerra), pretendendo devolver ao
mercado a regulao de questes como sade, educao, previdncia, transportes, habitao etc (Coutinho, 1997; Saes, 2003). Talvez a nica coisa que se
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possa dizer que permanece como prescrio inarredvel, acompanhando Hannah

Arendt, o direito a ter direitos.
No caso brasileiro, as classes dominantes articulam, desde os anos 90 do
ltimo sculo, um novo projeto de hegemonia, de modo que, ao contrrio do
perodo pr-1964, no se necessite mais valer de golpes ou quarteladas militares. O que elas buscam estabelecer um novo modo de regulao societria
que obtenha aceitao na sociedade e, desse modo, gere consenso. No quadro
das transformaes contemporneas em curso no mundo do trabalho e da produo reestruturao produtiva, ps-fordismo, economia flexvel , em consonncia com a ofensiva neo-liberal do capitalismo globalizado, com forte tendncia precarizao de direitos, a obsesso atual dos dirigentes polticos que
assumiram o poder no Brasil desde os anos 90 do ltimo sculo acabar com a
chamada Era Vargas, entendida aqui no como o perodo histrico de um
governante, mas sim como um modelo de desenvolvimento calcado na substituio de importaes, no investimento pblico em setores estratgicos da economia e no intervencionismo estatal como forma de regulao societria que
combinava possibilidades de mobilizao com represso policial e controle e
busca de modernizao do pas. Uma tradio, para o bem ou para o mal,
associada a um programa nacional-estatista e desenvolvimentista.
O interessante, entretanto, que boa parte dos discursos que denunciam o
esgotamento e as mazelas da chamada Era Vargas, com seus corolrios negativos de populismo, corporativismo e paternalismo, no se referem ao seu legado
autoritrio, mas s conquistas sociais obtidas pelas classes trabalhadoras naquele
perodo (Capelato, 2001: 165). Com efeito, sobretudo com o olhar voltado para
os direitos sociais que os projetos polticos de inspirao neoliberal, voltados
defesa do mercado e diminuio do papel do Estado, so acionados.33 Nesse
caso, um dos principais alvos do ataque, evidentemente no o nico, a legislao
trabalhista e social implantada desde o perodo Vargas, acusada de corporativista,
Interessante observar os resultados de uma pesquisa desenvolvida em 1997 pelo CPDOC da
FGV e pelo Iser, intitulada Lei, justia e cidadania, que constatou a associao que a populao estabelece entre direitos de um modo geral e direitos sociais, tendo sido estes os mais
reconhecidos e mencionados (25,8%): No imaginrio do povo, a palavra direitos (usada sobretudo no plural) , via de regra, relacionada com aquele conjunto de benefcios garantidos pelas
leis trabalhistas e previdencirias implantadas durante a era Vargas (Pandolfi, 1999: 45-58).
Por isso, Gomes considera que os direitos sociais, em especial os do trabalho, ocupam um lugar
central na histria da cidadania do pas, vistos pela populao, de acordo com a autora, como
grande smbolo da idia de justia social (Gomes, 2002: 33).
33

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paternalista e onerosa competitividade das empresas brasileiras, responsvel

por boa parte do que os analistas neo-liberais chamam de custo Brasil.34 Alm
disso, tal legislao seria responsvel tambm pelo fato de um grande nmero de
brasileiros estar no mercado informal de trabalho, tendo em vista os seus elevados
custos para os empresrios. Por isso, o discurso dos defensores da privatizao e
da desregulamentao da economia anunciam a necessidade urgente de uma reforma da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), flexibilizando-a palavra mgica que edulcora as intenes reais de um processo perverso de precarizao de
direitos de modo que o Brasil deixe de ser um pas de direitos no papel.
Na verdade, o que mais se quer atingir so certas conquistas sociais dos
trabalhadores brasileiros, como frias, licena-maternidade e paternidade, pagamento do 13o salrio e outros ganhos materiais. Isso sem falar na desmontagem
do sistema de previdncia, processo j em curso, tambm um patrimnio da
classe trabalhadora brasileira em sua luta por ampliao de direitos. Consolidao das Leis do Trabalho que, alis, j foi chamada por um importante lder
sindical poca, hoje presidente da Repblica, de AI-5 dos Trabalhadores. No
entanto, preciso lembrar, como salientam Negro e Silva, que desde o incio,
a obra-prima do iderio trabalhista do varguismo a CLT se houve com trabalhadores de braos cruzados e mquinas paradas (2003: 88).35
Alm disso, se por um lado a CLT, com certeza, no o que seus
formuladores diziam ser a legislao social mais avanada do mundo e se
correto apontar a distncia entre a lei e a sua aplicao realidade, e os trabalhadores, por saberem disso, desde sempre a viram como fraude e como esperana (Silva, 2004: 263), por outro, no parece restar nenhuma dvida que a
Referem-se aos custos envolvendo o preo supostamente elevado da fora de trabalho,
diante das garantias trabalhistas e previdencirias, somado ao encargos tambm supostamente pesados dos impostos e da burocracia legal.
35
Em trabalho recente sobre a relao dos trabalhadores brasileiros com a CLT de 1943, o
historiador americano Jonh French (2001) procura mostrar que esta na verdade nunca foi
decretada para ser efetivamente cumprida, tendo sido escrita, como afirmava Segadas Vianna,
muito mais com um olho na Europa do que na realidade da situao brasileira (apud French,
2001). Por isso, sugere o historiador, o cinismo consciente revelado por esses comentrios
[refere-se fala de Segadas Vianna e de outros importantes lderes trabalhistas (do PTB) que
fazem declaraes na mesma direo] demonstra que a CLT estava longe de ser um esforo
idealista para implantar um amplo padro moral de justia nos locais de trabalho, resultado
que, se foi apenas parcialmente alcanado, deve-se a motivos que fugiam ao controle dos seus
criadores (French, p.37-39). De qualquer forma, o fato importante que havia uma classe
trabalhadora apta a se apropriar da CLT, como, alis, o prprio French demonstrou brilhantemente em um trabalho anterior a este (1995).
34

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flexibilizao que os legisladores e apstolos do neoliberalismo defendem, como

parte da desconstruo desejada do legado nefasto da Era Vargas, representa, no contexto atual, a privatizao das relaes de trabalho e a diminuio do poder de barganha dos trabalhadores frente ao capital (Silva, 2004:
264-265). O mesmo pode ser dito em relao ao sistema de previdncia, que
mesmo sendo parte integrante da estratgia de controle social do regime Vargas,
em consonncia com a lgica corporativista de relaes de trabalho (Malloy,
1986: 77), e de uma cidadania regulada, nos termos de Santos (1979), desde
sempre se viu questionado por sindicatos e trabalhadores, que buscavam ampliar o seu escopo, com greves que s vezes continham reivindicaes explicitamente relacionadas aos itens previdencirios (Oliveira & Teixeira, 1986).
Assim, como j foi dito em outro momento desse texto, mas no custa
reafirmar, deve-se observar que o processo de implantao de um conjunto de
direitos trabalhistas e sociais no Brasil, por ter resultado de um estreitamento
das relaes dos trabalhadores com o Estado, em uma estratgia de incorporao
controlada ao sistema poltico, no tornou os primeiros massa de manobra dos
interesses governamentais e dos polticos ditos populistas, como se tivessem
abdicado dos conflitos sociais e da defesa dos seus direitos, tendo os poderosos
atingido plenamente suas intenes corporativas de controle e dominao social.
Apesar das ambigidades, contradies e autoritarismos da experincia
social e poltica brasileira, isto no deve impedir que, em tributo a um modelo
idealizado de participao e construo da cidadania, se deixe de ressaltar as
peculiaridades dos brasileiros, identificando seus legados de luta por direitos e
por reconhecimento social. Como advertem Negro e Fortes (2003: 203), se o
mandonismo brasileiro nos imps relaes autoritrias e se a inexistncia de
uma revoluo liberal tornou a conciliao pelo alto a arte poltica das classes
dominantes, isso no nos impossibilita de resgatar a histria de luta [dos trabalhadores] por direitos. Sendo assim, acrescentam os autores, em lugar de
interpretar falhas, lacunas e limitaes, a anlise histrica da formao de uma
conscincia de cidadania pode localizar conquistas efetivas e experincias democrticas que, no obstante o seu cancelamento, no deixaram de ser repassadas s geraes posteriores (p. 204).
Deste modo, ainda que um ideal de cidadania plena e ilimitada, nos termos de uma utopia de emancipao de todos os homens, esteja alm do horizonte de uma sociedade capitalista e de classes (Saes, 2003; Coutinho, 1997;
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Frigotto & Ciavatta, 2002), preciso estar vigilante e no perder a dimenso de

luta poltica que envolve os significados e os sentidos que atribumos s conquistas sociais realizadas. Por isso, gostaramos de finalizar esse texto com uma
citao longa, mas absolutamente pedaggica, do filsofo Carlos Nelson Coutinho
(1997: 156-157), quando ele adverte para o fato de que:
no desnecessrio lembrar que os direitos sociais, talvez ainda mais que
os direitos polticos, so igualmente uma conquista da classe trabalhadora. E no desnecessrio porque as polticas sociais ou seja, o instrumento atravs do qual se materializam os direitos sociais so muitas
vezes definidas sem que esse fato seja levado em conta. Para muitos
autores que se baseiam numa leitura mecanicista do marxismo, as polticas sociais seriam nada mais do que um instrumento da burguesia para
legitimar sua dominao. como se as polticas sociais fossem uma rua
de mo nica: somente a burguesia teria interesse num sistema educacional universal e gratuito, numa poltica previdenciria e de sade etc., no
s ampliaria sua taxa de acumulao, mas obteria ainda o consenso das
classes trabalhadoras, integrando-as subalternamente ao capitalismo. Essa
posio por ser unilateral equivocada. Como todos os mbitos da vida
social, tambm a esfera das polticas sociais determinada pela luta de
classes. Atravs de suas lutas, os trabalhadores postulam direitos sociais, que uma vez materializados, so uma indiscutvel conquista; isso no
anula a possibilidade de que, em determinadas conjunturas, a depender da
correlao de foras, a burguesia use as polticas sociais para desmobilizar
a classe trabalhadora, para tentar coopt-la. Assim, como no caso do
sufrgio universal (que no garante automaticamente a vitria dos trabalhadores), tambm nesse terreno das polticas sociais nada est decidido
a priori: embora tanto os direitos polticos como os sociais sejam importantes conquistas dos trabalhadores, pode ocorrer que em determinadas conjunturas e em funo de correlaes de foras especficas elas
no explicitem plenamente o seu ideal emancipatrio. Para que tal ocorra,
mais uma vez necessria a intensificao das lutas pela realizao da
cidadania, o estabelecimento de correlao de foras favorveis aos segmentos sociais efetivamente empenhados nessa realizao.

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O Estado e as P
olticas Sociais
Polticas
no Capitalismo
Eliane Ministro Pereira
Fernando Linhares

A Formao do Estado Nacional Moderno

Em toda a histria do pensamento poltico recorrente a idia de que o
nascimento do Estado, como ordenamento poltico de uma comunidade, est
relacionado com a dissoluo dos agrupamentos primitivos, fundados sobre laos de parentesco, e com a formao de comunidades mais amplas, que, por
razes de sobrevivncia interna (o sustento) e externa (a defesa), se constituram a partir de vrios grupos familiares (Bobbio, 2001).
Desde ento, a humanidade conheceu um conjunto variado de
ordenamentos polticos. A concepo que nos interessa estudar nesse momento a que contribui mais fortemente para a compreenso do Estado da forma
como o conhecemos atualmente e, principalmente, como espao de formulao
e execuo de polticas sociais e de contratao do trabalho de diversos profissionais, inclusive dos agentes comunitrios de sade (ACS).1
Essas instituies polticas se formaram no perodo marcado pela transio dos modos de produo feudal para o capitalista e foram denominadas
Estados Nacionais Modernos, pois representaram um dos elementos
constituidores da Idade Moderna.
Na Idade Mdia (sculos V ao XV), a Europa ocidental viveu um processo
de desintegrao da administrao do antigo Imprio Romano do Ocidente, e a
organizao poltica que se formou ao longo desse perodo teve por caracterstica a apropriao privada das atribuies polticas antes exercidas pelo poder
pblico (Falcon & Rodrigues, 2006: 41). As funes fiscais, jurdicas e militares
passaram a ser controladas pelos senhores feudais em benefcio prprio, em
Sobre o histrico, a regulamentao e a formao desses profissionais, ver Morosini, Corbo
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Sade, nesta coleo (N. E.).
1

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um cenrio de fragmentao do poder. Essa quase ausncia de um poder poltico centralizado ensejou um determinado tipo de relao poltica que, marcada
pelo domnio territorial como referncia das estruturas de poder, caracterizou a
sociedade medieval.
Grandes transformaes econmicas, sociais e ideolgicas abalaram as
estruturas de poder na Europa ocidental a partir do sculo XI e colocaram em
cheque a sociedade medieval. O crescimento populacional, a expanso do comrcio, inclusive o ultramarino, e o ressurgimento das cidades alteraram a correlao de foras entre os diversos grupos sociais e abriram caminho para a
formao de novas estruturas de poder.
Os senhores feudais, cujas rendas eram provenientes principalmente da
explorao servil das terras, foram duplamente atingidos. Suas rendas no
acompanharam o dinamismo do setor comercial e bancrio, controlados pela
classe burguesa que se formava, e o prprio modelo de dominao sobre os
servos entrou em crise medida que a sociedade se transformava e novos
padres ideolgicos se estabeleciam.
A formao de uma estrutura de poder centralizada foi a alternativa
encontrada pelos senhores feudais para se manterem como classe dominante.2
A constituio dessas estruturas os Estados Nacionais Modernos passou
por um longo processo, no linear, e foi a expresso da necessidade e capacidade
da classe dominante da Idade Mdia de enfrentar as adversidades daquele
perodo. A construo de um exrcito nacional em substituio ao exrcito
particular do senhor feudal, capaz de combater as revoltas servis cada vez mais
amplas, e a negociao pela manuteno dos privilgios feudais com o poder
real foram os principais fatores que garantiram, na maioria das vezes, o apoio
dos senhores feudais formao dos Estados Nacionais Modernos.
A monarquia absoluta foi a frmula poltica sobre a qual se organizou
inicialmente o Estado Nacional Moderno. Sua principal caracterstica era a concentrao de poder na mo de um monarca que estabelecia e aplicava normas
para o funcionamento do Estado, criava e nomeava a burocracia responsvel
pela administrao do reino e tinha o monoplio de representao interna e
externa do Estado. A justificativa para este poder excepcional era apresentada
pelos seus contemporneos a partir da teoria do direito divino dos reis, pois
Os senhores feudais, classe dominante no modo de produo feudal, podiam ser tanto
eclesisticos (clero) quanto laicos (nobreza).
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somente ao rei competia o exerccio de fazer, modificar e interpretar as leis. Na

anlise desse perodo histrico, Max Weber compreende que esse poder se
formou a partir de dois processos que se combinavam: a presena de um aparato administrativo com a funo de prover prestao de servios pblicos sociedade e o monoplio legtimo da fora.
Alguns historiadores advogam a tese de que a formao dos Estados
Nacionais Modernos foi uma conseqncia da aliana entre a burguesia e a
monarquia para submeter a nobreza a um poder centralizado. No nosso entender, necessrio ter cautela com essas afirmaes, pois podem dificultar a
compreenso do contedo de classe desse Estado e dos posteriores processos
revolucionrios que determinaram o fim do Estado Absolutista.
O rei no estava como rbitro acima das classes sociais, mas era um
representante da nobreza e de seus interesses. A burguesia que se estava
formando como classe social apoiou a centralizao do poder porque isso contribua para a formao de um mercado interno, condio-chave para o desenvolvimento de seus negcios e a criao das circunstncias necessrias para a
expanso comercial em outros continentes, alm do europeu. O Estado Absolutista buscava conciliar os interesses da aristocracia dominante com os da burguesia mercantil, pois, para cumprir os seus objetivos, precisava dos impostos
que eram pagos pela burguesia.
as novas monarquias absolutas tiveram que negociar constantemente com
os nobres e burgueses, a fim de fazer triunfar, passo a passo, os objetivos
monrquicos. A estruturao da monarquia absoluta e de sua poltica
mercantilista exigiu a busca de apoio tanto no seio da burguesia quanto no
da aristocracia. (Falcon & Rodrigues, 2006: 45)

O Estado Nacional Moderno se formou, portanto, antes da plena constituio do modo de produo capitalista, e teve papel fundamental, criando, no
incio, as condies para o desenvolvimento das novas relaes de produo
assalariadas. Porm, posteriormente, como veremos, esse Estado Absolutista
se constituir em um entrave ao desenvolvimento econmico da burguesia que,
de forma revolucionria, lutar pela sua destruio e substituio por um novo
arranjo de Estado, conhecido como Liberal.
O Estado Moderno, desde o momento em que surge, torna-se objeto
central de estudo para vrias disciplinas, ensejando uma ampla produo terica. Dentre os autores clssicos, podemos destacar dois ingleses que, em meio
Inglaterra convulsionada pelos processos revolucionrios, participaram do pi65

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oneiro esforo intelectual na formulao das bases filosficas e polticas a respeito do Estado.
O primeiro John Locke (1632-1704), filsofo empirista, assim denominado em funo da valorizao da experincia como fonte de conhecimento.
Sua teoria social e poltica tm por elemento primordial o direito propriedade
que juntamente com a proteo da vida e a garantia da liberdade figuram
como propsitos nicos do Estado. Os homens, segundo Locke, se organizam
voluntariamente constituindo um contrato social que permite ao Estado salvaguardar a vida em sociedade, estabelecendo, portanto, a noo de soberania
do povo, um dos pilares da concepo liberal do Estado.
O outro o filsofo e cientista poltico ingls, Thomas Hobbes (15881679), autor do famoso O Leviat, um estudo filosfico sobre o absolutismo
poltico. Sua principal concepo deriva da avaliao do necessrio ordenamento
da vida social para evitar a luta entre os homens como verificado no estado
natural. Portanto, este autor defende a existncia de um governo forte, seguido
por todos os componentes do corpo social. Essas so as bases para a sua
defesa do Absolutismo, no oriundo do direito divino, como muito dos seus
contemporneos acreditavam, mas do consentimento dos cidados atravs de
um contrato.
O marxismo, como teoria sociolgica que exerce grande influncia na
atualidade, considera que o surgimento do Estado est relacionado diferenciao social que se estabelece na sociedade, e, portanto, dominao econmica do homem sobre o homem. Para Marx (1818 1883) e Engels (1820
1895), o Estado um instrumento mediante o qual uma classe exerce o poder
sobre a outra, explorando-a economicamente e conseqentemente politicamente. No entender desses autores, um conjunto particular de relaes econmicas (base ou infra-estrutura) determina formas especficas de Estado (superestrutura) que so adequadas ao seu funcionamento, de tal forma que transformaes na base econmica da sociedade levam transformao na superestrutura.
Antonio Gramsci (1891-1937), pensador marxista, apesar de no discordar desta determinao, salienta que as relaes entre superestrutura e infraestrutura no podem ser determinadas facilmente, mecanicamente. Esses dois
conjuntos formam uma totalidade que possui em seu interior outros
determinantes e tempos diferentes.
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O desenvolvimento desses conjuntos encontra-se intimamente vinculado

e marcado por influncias, aes e reaes recprocas, pelas lutas que
protagonizam as classes em presena e as formas superestruturais destas no terreno nacional e internacional. Reconhecer esses vnculos no
implica em admitir que transformaes no mundo econmico provoquem
uma reao imediata a modificar as formas superestruturais, ou vice-versa. Um certo descompasso entre mudanas ocorridas nesses conjuntos
, at mesmo, previsvel, muito embora exista uma tendncia adequao
de um a outro. (Bianchi, 2006: 3)

Gramsci trar outra grande contribuio ao pensamento marxista,

capaz de alargar o entendimento do Estado para alm de um aparelho coercitivo da classe dominante. A argumentao do autor passa pela idia de
que a dominao de classe no se realiza apenas pela coero, mas obtida tambm pelo consentimento.
Nas condies modernas, (...) uma classe mantm seu domnio no simplesmente atravs de uma organizao especfica da fora, mas por ser
capaz de ir alm de seus interesses corporativos estreitos, exercendo uma
liderana moral e intelectual e fazendo concesso, dentro de certos limites, a uma variedade de aliados unificados num bloco social de foras que
Gramsci chama de bloco histrico. (Bottomore, 2001: 177)

Os trabalhos marxistas mais recentes sobre o Estado tm como foco

as complexidades que envolvem as suas relaes com a sociedade. O desenvolvimento do processo de produo capitalista, a conseqente especializao e segmentao do mercado de trabalho, a multiplicao de aspiraes, necessidades e comportamentos no mbito da reproduo da fora
de trabalho, vo exigir do Estado aes polticas cada vez mais diversificadas.
A partir de fins do sculo XIX e incio do sculo XX, alm de funes
econmicas, voltadas valorizao dos diversos setores do capital, o Estado passa a agregar funes sociais, principalmente atravs das vrias formas da poltica social, tendentes a assegurar a integrao da fora trabalho no equilbrio do sistema econmico (Bobbio, 2001).
O que o pensamento marxista sobre o Estado tem procurado demonstrar que a cada grande poca do capital corresponde uma estrutura
estatal diferente mais ou menos intervencionista, maior ou menor em seu
escopo de atuao, organizada internamente de uma ou outra maneira.
Ao longo deste artigo, procuraremos destacar as principais caractersticas que moldaram o Estado no decorrer do modo de produo capitalista, principalmente no que diz respeito s suas funes sociais, isto , s
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formas de interveno do Estado nas questes sociais, que emanam das

disputas entre os diferentes grupos em uma dada sociedade.
Principais Arranjos do Estado no Capitalismo
O Estado Absolutista, primeira forma de organizao dos Estados Nacionais, entrou em crise quando sua estrutura passou a representar um empecilho ao desenvolvimento da burguesia, classe que se tornava economicamente
dominante. A manuteno dos privilgios da nobreza, que no pagava impostos
e era a classe social que ocupava os principais postos no aparelho de Estado,
criou uma disputa de projetos societrios entre a classe politicamente dominante a nobreza e a classe economicamente dominante a burguesia. Foi a
capacidade da burguesia de expressar os interesses de um conjunto mais amplo
de setores sociais, tornando-se dirigente de um projeto alternativo de sociedade em oposio ao Antigo Regime, que a levou a vitria no processo de revolues burguesas que ocorreram no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX.
A viso clssica sobre o modelo de Estado que a burguesia procurou
construir com a sua chegada ao poder foi a Liberal. Esta teoria centrada em
uma concepo de indivduo que age de acordo com os seus interesses, o homem racional, e o Estado visto como um rbitro neutro, acima dos interesses
particulares.
As profundas mudanas ideolgicas que se processaram ao longo do sculo XVIII trouxeram novos pensamentos, e a origem da legitimidade dos
governantes, que antes era atribuda a Deus, passou ento para o prprio homem, superando a relao de sdito/soberano, construindo a relao cidado/
governo, com uma concepo de que os direitos individuais so inalienveis e
esto consubstanciados na propriedade privada.
Adam Smith, pensador ingls da Escola Clssica de Economia do sculo
XVIII, desenvolveu a teoria da mo invisvel, segundo a qual a produo de
mercadorias segue uma lgica interna que, sem interferncias externas, tende
ao equilbrio perfeito. A busca individual por melhorias materiais, segundo essa
teoria, leva a uma melhora do padro de vida de toda a sociedade, e as relaes
entre as pessoas devem ser regulamentadas pelas prprias pessoas no mercado. O controle social ento exercido pelo mercado e a partir de seus critrios.
O Estado possuidor de um poder jurdico e educativo, porm deve interferir o
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mnimo possvel neste mercado auto-regulado. a base para a concepo de

Estado Mnimo.
A despeito de suas prprias formulaes tericas, utilizadas como argumento contra a excessiva interferncia do Estado Absolutista na sociedade, a
histria mostra que a burguesia se apropriar do Estado para garantir seus
interesses, inclusive nesta fase, em que a principal forma de interveno estatal
foi a represso classe trabalhadora em luta por suas reivindicaes.
Assim, na fase liberal, a atuao do Estado na sociedade seguiu a lgica
malthusiana3 da menor interferncia possvel. Poucas foram as medidas adotadas
para proteger os pobres dos efeitos mais nocivos do processo de concentrao
de capital em curso ao longo do sculo XIX, e mesmo quando adotadas existia
uma grande preocupao em no desestimular o trabalho, exigindo-se
contrapartidas para garantir o estmulo ao trabalho como podemos ver na
citao a seguir.
exigia-se que famintos construssem torres desnecessrias para justificar o recebimento de alimentos (geralmente batatas) em tempos de
crise. Se a fome persistisse, a cobrana mudava de orientao, mas no
de perversidade: exigia-se que os famintos destrussem a torre levantada para que pudessem fazer jus nova concesso de alimentos vitais.
(Pereira, 2002: 116)

O decorrer dos anos do sculo XIX evidenciou o surgimento de um problema que entrou em contradio com os ditames da teoria liberal. O aumento
da riqueza, provocado pela dinmica do modo de produo capitalista, no foi
capaz de evitar a expanso da misria, uma crescente vulnerabilidade de massa (Castel, 1999), e os tradicionais mecanismos de amparo pobreza, baseados na adeso voluntria, mostraram-se ineficazes.
Os princpios das liberdades individuais, preconizados pelo liberalismo,
foram ento contrariados. Contribuies obrigatrias para assegurar alguns
benefcios, assim como a distribuio seletiva de auxlios, tornou-se uma necessidade e uma caracterstica das polticas sociais de proteo aos pobres (Magalhes, 2001), uma resposta a um fenmeno social de massa o pauperismo.
Na virada do sculo XIX para o sculo XX, a interveno do Estado no
combate pobreza foi instituda em um outro sentido, reflexo da formao de
3
O economista ingls Robert Malthus, em sua obra Ensaio sobre a Populao, afirmava que a
fome seria inevitvel, pois, na sua viso, enquanto a populao crescia numa proporo geomtrica, a produo de alimentos crescia na proporo aritmtica, e a interferncia do Estado,
no sentido de proteger os pobres, s agravaria o problema.

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um novo conceito de solidariedade social. Dentre os fatores que contriburam

para esse processo, destacam-se: o surgimento de interpretaes no liberais
de combate pobreza, estabelecendo novas relaes entre as questes morais e sociais; e o aparecimento de movimentos polticos como o cartismo,4 que
ampliaram o carter de destituio e politizaram a questo e o surgimento de
doutrinas solidaristas, que buscavam novas regras de justia social (Magalhes, 2001).
O que ocorreu neste perodo foi uma inflexo na prpria doutrina liberal
no que se refere ao perfil da proteo social. O conceito de proteo individual,
mesmo no totalmente abandonado, comeou a ser substitudo por uma noo
de risco social, retirando a questo da sua dimenso moral. Esse novo sistema
de seguridade, baseado na solidariedade social, permitiu o enfrentamento de
problemas relativos velhice, ao desemprego e doena.
Outro aspecto extremamente importante e que no pode ser
desconsiderado na anlise desse perodo a nova fase em que entrou a economia capitalista no final do sculo XIX. A livre concorrncia preconizada pelos
liberais gerou um processo brutal de concentrao de capital, o que promoveu
o desaparecimento das empresas menores. A busca pela ampliao da
lucratividade provocou tambm a fuso de inmeras empresas, dos mais diferentes ramos da produo, com as instituies bancrias, criando corporaes
que passaram a dominar os mercados em escala global.
Paralelamente comeou a ser gestado um novo entendimento de assistncia, ligado cidadania, e no condio de trabalhador (Magalhes, 2001).
O risco de desagregao da solidariedade social e do prprio tecido social foi o
pano de fundo dessa transformao. Diferentes arranjos de proteo social
foram montados em cada pas, em virtude de suas caractersticas sociais, culturais e polticas.
O sculo XX trouxe ento a marca da expanso das polticas sociais
em sistemas de proteo social de formatos menos residuais e mais
universalistas. Essas mudanas foram na direo da formao dos chamados Welfare States (ou Estados de Bem-Estar Social) e refletiram os avanO cartismo foi um movimento promovido pela classe trabalhadora inglesa na sua luta pela
melhoria dos salrios e das condies de trabalho e sua denominao se refere entrega ao
parlamento ingls do documento Carta do Povo que reivindicava o sufrgio universal masculino.
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os no conceito de cidadania. Estabeleceram-se a partir de um novo pacto,

principalmente nas sociedades capitalistas centrais, que garantiram aes
mais amplas de melhoria das condies de habitao, sade, educao e
bem-estar geral (Magalhes, 2001).
A crise capitalista de 1929, que atingiu todos os pases capitalistas e
demonstrou a fragilidade da teoria liberal quanto auto-regulamentao da
economia pelo prprio mercado, e as medidas adotadas pelos governos para a
superao desta crise foram tambm determinantes na concepo do novo
modelo de Estado welfereano.
O Welfare State representou uma redefinio do papel do Estado com a
formao de sistemas de proteo social fortemente estatizados (Vianna,
2000: 17). Estas mudanas que acompanharam a expanso da produo capitalista no ps-Segunda Guerra vo conformar o desenvolvimento de um conceito
de bem-estar, distinto dos restritos seguros sociais, que pode ser denominado
seguridade social.
O Estado, operando a gesto estatal da fora de trabalho, publicizando
demandas privadas como medidas de interesse geral, alarga o espectro
legal da proteo e incrementa seus gastos com prestaes sociais.
(Vianna, 2000: 18)

O Estado de Bem-Estar concretizou uma nova solidariedade sob a forma de

um pacto social que revigorou a esfera pblica. A dimenso poltica desta formao
est relacionada ao fortalecimento prvio dessa esfera pblica instncia pblica,
separada do mundo privado, que garante a primazia de regras universais sobre o
particularismo local (Vianna, 2000: 29), capaz de construir a referncia do ns,
combustvel da solidariedade formadora da conscincia cidad, paradigma essencial
que dar um novo sentido para a interveno social do Estado.
O Welfare State o modelo paradigmtico das polticas sociais no sculo
XX e sua formulao seguiu uma lgica keynesiana5 de enfrentamento da crise
que atingiu o sistema capitalista em 1929. A poltica social est localizada,
portanto, ao lado de outras medidas anticrise, que tentavam garantir uma elevao da demanda global a partir da ao do Estado (Behring, 1998).
John Maynard Keynes (1883-1946), economista ingls, elaborou um conjunto de medidas
econmicas voltadas para superar a depresso em que se encontrava a economia capitalista
aps a crise de 1929. Contrariando as teorias liberais de sua poca, Keynes vai destacar o
papel do Estado como regulador e estimulador da economia, propondo o uso dos gastos e
receitas do governo como meio de influenciar positivamente o nvel de atividade econmica
(produo e emprego) nas sociedades de mercado.
5

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No perodo aps a Segunda Guerra, outra perspectiva importante a ser

observada a disputa pela hegemonia global, travada entre dois campos distintos, um dirigido pelos Estados Unidos da Amrica, representando os pases
capitalistas, e outro comandado pela URSS, frente dos pases socialistas
burocratizados. Esta polarizao ideolgica na luta pela hegemonia global marcar a cena poltica de grande parte do sculo XX e se transformar em um
elemento fundamental, presente nos enfrentamentos que acontecero em quase todos os pases.
A formao do Welfare State se relaciona conseqentemente com a disputa pelo apoio dos trabalhadores, principalmente nos pases europeus, ao sistema capitalista, uma vez que a vitria da Revoluo Russa, em 1917, e a
participao decisiva da URSS na derrota do nazismo tornaram o socialismo
uma alternativa concreta de organizao social. Portanto, responsabilizar os
Estados pela melhoria da qualidade de vida dos operrios nos pases capitalistas centrais foi vital para a estabilidade poltica no ps-guerra.
Ao longo da dcada de 1970, uma nova grande crise afetou a sociedade
capitalista e seu enfrentamento pela estratgia keynesiana encontrou limites
estruturais. A busca de superlucros associada a uma revoluo tecnolgica permanente, a ampliao da resistncia do movimento operrio e a intensificao
do processo de monopolizao do capital colocaram a economia capitalista em
nova onda recessiva no final da dcada (Behring, 1998). Neste contexto, a
poltica keynesiana acabou acirrando a crise, principalmente, em sua dimenso
fiscal e poltica.
O endividamento do Estado afetou diretamente sua forma de interveno na sociedade, e a poltica social teve seus gastos reduzidos (Behring, 1998),
provocando uma crise de legitimao com importantes repercusses polticas.
A busca por superlucros se deslocou, prioritariamente, para a reduo do
tempo de rotao do capital, estimulando a inovao tecnolgica pela intensificao da concorrncia em torno do diferencial da produtividade num mesmo
ramo de produo (Behring, 1998: 170). Um dos resultados desse quadro foi a
reduo dos postos de trabalho, tendo como conseqncia o aumento do desemprego estrutural.
A contradio que est colocada envolve a necessidade, cada vez maior,
de os trabalhadores recorrerem s polticas sociais para garantia do mnimo
indispensvel sobrevivncia. Em contrapartida, as polticas sociais contam
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com menos recursos, j que h um processo de concorrncia mais acirrada, na

disputa de valores.
A competio pela destinao dos recursos pblicos cada vez maior,
no sendo, portanto, de se estranhar que o discurso neoliberal ataque o
paternalismo das polticas sociais do Welfare State. A estagnao econmica
mundial coloca a poltica social no cerne da crise.
Podemos dizer que at a dcada de 1970, nos pases do capitalismo
central, em uma conjuntura de crescimento econmico e do pleno emprego, o
Welfare State respondeu de maneira satisfatria s questes de vulnerabilidade
social e destituio (Magalhes, 2001). Porm, as transformaes no processo
produtivo relativo introduo de novas tecnologias, problemas de desequilbrios
demogrficos e de reduo da oferta de trabalho esto na base do que passou
a ser denominado crise do Welfare State, com grandes decorrncias sobre o
modelo e a concepo das polticas sociais.
A despeito de toda a retrica neoliberal contrria ao modelo de seguridade
welfereano, os sistemas de seguridade, nos pases centrais, sofreram reformas, mas no foram desmontados (Vianna, 2000: 62). As mudanas buscaram
adaptar a proteo social nova conjuntura e, segundo Vianna (2000), percorreram as seguintes tendncias: a diminuio do ritmo de crescimento dos gastos, a introduo de mecanismos de seletividade, priorizando a focalizao das
clientelas-alvo e a desestatizao relativa atravs, principalmente, das modalidades de mix pblico/privado.
A crise do Welfare se soma a uma conjuntura poltica mundial no final do
sculo XX, com importantes transformaes que alteraram significativamente
as correlaes de foras desfavoravelmente aos trabalhadores, ensejando uma
ofensiva conservadora em nvel mundial. O fim da URSS, a crise nos pases do
Leste Europeu, a derrota dos processos revolucionrios na Amrica central e a
crise da utopia socialista so exemplos deste novo momento.
neste contexto que as antigas teses liberais, sob a nova denominao
neoliberalismo , foram resgatadas e serviram de paradigma para a ao
poltica em diferentes pases. Em linhas gerais essa ao poltica seguiu as
tendncias de reduo dos direitos dos trabalhadores, privatizao de empresas e servios estatais, ampliao da economia capitalista de mercado para
reas que estavam praticamente fora do circuito capitalista mundial e
financeirizao da riqueza que adquiriu nveis sem precedentes.
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As dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela hegemonia da lgica

neoliberal, porm, longe de alcanar a propalada melhor eficincia do Estado
Mnimo e da qualidade de vida, encontramos uma ordem internacional mais
instvel, mais injusta e mais violenta. As guerras, o aumento da pobreza e da
excluso, a perda da capacidade de convencimento do neoliberalismo e as lutas
de resistncia ao novo modelo econmico abriram um outro momento
conjuntural, no incio do sculo XXI, marcado pela possibilidade de construo
de projetos societrios ps-neoliberais, como podemos perceber, com maior
nitidez, no continente latino-americano.
Consideraes sobre as Polticas Sociais como Formas de
Interveno do Estado na Sociedade
Ao pensar o Estado Contemporneo, Bobbio, Matturci e Pasquino (2000)
consideram que necessrio conjugar dois elementos o Estado de direito, que
representa a sntese dos avanos apresentados pelas revolues burguesas,
como a liberdade pessoal, poltica e econmica, formando um limite para a
interveno do Estado sobre o indivduo, e o Estado social que, pelo contrrio,
aponta no sentido da participao da sociedade no poder poltico e na riqueza
socialmente produzida.
A ltima parte deste artigo trata, portanto, da especificidade da poltica
social como a expresso deste segundo elemento apresentado nas anlises de
Bobbio e outros autores, sem contudo desprezar as diversas pontes que a
realidade e a necessidade constroem entre esses dois plos. Apresentaremos
algumas consideraes sobre o conceito e as diferentes linhas analticas,
destacando os principais elementos presentes na abordagem marxista para a
compreenso das polticas sociais enquanto interveno estatal na sociedade
capitalista.
Se existe um consenso entre os diferentes autores quanto dificuldade
de precisar o conceito de poltica social. Podemos, entretanto, problematizar as
discusses em torno da questo caracterizando cinco grupos de definies diferentes, presentes no debate contemporneo, apontando as principais vantagens e limitaes de cada um (Fleury, 1999).
As conceituaes finalsticas chamam a ateno para o contedo
valorativo da poltica social e enfatizam os objetivos que a poltica social deve
cumprir, como por exemplo, o bem-estar da sociedade, a melhoria das condies
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de vida, a reduo da desigualdade entre os homens. J as conceituaes

setoriais, tidas como uma forma tradicional de definir as polticas sociais,
caracterizam-se pelo recorte de programas e projetos que se situam nos setores
reconhecidamente sociais, tais como, educao, sade, previdncia etc. Apesar
de oferecerem a vantagem de inserir a definio em um campo concreto da
poltica, as conceituaes setoriais apresentam muitas deficincias,
principalmente o no reconhecimento da intersetorialidade dos problemas
sociais e a suposio de que h uma separao entre polticas econmicas e
polticas sociais.
As conceituaes funcionais se baseiam na funo que as polticas sociais devem cumprir e chamam a ateno para as suas conseqncias, seus efeitos na sociedade. Como o raciocnio funcional tem limites que so inerentes ao
prprio mtodo, essas conceituaes dificultam o reconhecimento das contradies da ao poltica social.
As conceituaes operacionais ressaltam os instrumentos e mecanismos utilizados para organizar as aes polticas, entendidas como polticas pblicas, para enfrentar um problema identificado como prioritrio. So definies
que tm por aspectos positivos a visualizao do processo de deciso poltica e
os meios utilizados para alcanar os objetivos propostos. As limitaes referem-se ao carter essencialmente tcnico dessas abordagens, privilegiando a
dimenso institucional das decises acerca das polticas sociais, dificultando o
entendimento da articulao entre Estado e sociedade.
Por ltimo, as conceituaes relacionais so aquelas que percebem a
poltica social como um produto da relao historicamente constituda entre os
diferentes atores sociais na redefinio das relaes de poder e na conseqente
distribuio dos recursos produzidos por uma dada sociedade. A discusso do
poder nas conceituaes relacionais amplia a viso sobre a questo, mas, muitas vezes, pode dificultar a compreenso das especificidades da poltica social.
Na anlise da poltica social, podemos tambm agrupar os diversos estudos em campos tericos, como fez Coimbra (1994), partindo dos trabalhos de
Mishra e Gough. Nessa anlise, o autor constatou a existncia de dois modelos
polares, um derivado da economia clssica, de matriz liberal, chamado por alguns autores de individualismo ou anticoletivismo, e outro, denominado
coletivista ou socialista, inspirado na obra de Marx e seus seguidores. Esses
autores concordam ainda que entre os dois modelos polares existem um ou
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mais pensamentos intermedirios, com maior grau de dificuldade para caracterizao. Nossa reflexo sobre as polticas sociais vai dialogar prioritariamente
com a perspectiva marxista.
No que diz respeito abordagem marxista, a falta de unidade entre os
autores que adotam essa perspectiva apontada por Coimbra como um
impeditivo para tratar o debate nos termos de uma abordagem marxista da
poltica social, j que o prprio Marx no conviveu com aes estatais dessa
natureza e, portanto, no desenvolveu uma anlise mais sistemtica de uma
poltica social adotada por um estado capitalista (Coimbra, 1994).
Mesmo sem a pretenso de esgotar as reflexes sobre as diversas variantes de anlise marxista da poltica social, consideramos importante pontuar
elementos j presentes nas reflexes do prprio Marx e apontar algumas contribuies mais recentes de autores marxistas que aprofundaram ou alteraram
aqueles elementos iniciais. Entendemos que a abordagem marxista agrega elementos promissores para anlise, na medida em que se apropria da historicidade,
pensando necessariamente na dinmica e na correlao de foras entre as classes sociais antagnicas presentes na sociedade capitalista, sem negligenciar da
perspectiva da totalidade e da interao entre os elementos centrais desse
modo de produo.
O primeiro balizador para uma reflexo sobre a abordagem marxista da
poltica social a descrena em Marx da possibilidade da conjuno de bemestar social e sociedade capitalista. O princpio da busca do lucro e os valores
decorrentes dessa busca so opostos ao princpio de sociedade defendida por
Marx, baseada em uma noo de solidariedade social e cooperao e de diviso
da riqueza socialmente produzida pelos critrios das necessidades humanas,
expresso da sua concepo de bem-estar.
Ainda que inicialmente, Marx registrou anlises de algumas medidas que,
pelo impacto na melhoria nas condies de vida da classe trabalhadora, podem
ser entendidas como polticas sociais. Nestes casos, em especial como nos mostra
Coimbra (1994) no que diz respeito regulamentao e reduo da jornada de
trabalho, Marx adota uma outra viso, reconhecendo a possibilidade de se alcanar melhores patamares nas condies de vida da classe trabalhadora no
interior da sociedade capitalista. No entanto, ao reconhecer a capacidade de
luta da classe trabalhadora para buscar melhorias das suas condies de vida,
Marx ressalta o carter limitado dessas conquistas.
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CAPITALISMO

O carter limitado das polticas sociais na sociedade capitalista se expressa principalmente pela incapacidade de promoverem o bem-estar global
dos trabalhadores e suas famlias, e ainda em face da dificuldade de serem
efetivamente implementadas. As conquistas dos trabalhadores, traduzidas em
polticas sociais, esbarram na relutncia do legislativo em regulament-las, na
resistncia dos empresrios em implement-las e no desinteresse da maioria
dos atores que detm poder de deciso na mquina estatal em fiscalizar seu
cumprimento.
Dessa forma, demarcamos os dois pressupostos iniciais da anlise marxista da poltica social, que advm do prprio Marx e que tero profunda influncia nas correntes marxistas. Em primeiro lugar, a desnaturalizao do bemestar no interior da sociedade capitalista, ou seja, o entendimento de que a
lgica da ampliao do lucro contrria ao bem-estar da sociedade. Em segundo lugar, a melhoria das condies de vida da classe trabalhadora no interior da
sociedade capitalista se d principalmente a partir da ao direta dos trabalhadores e de seus eventuais aliados, que, por presso, chegam a alcanar algumas melhorias que so limitadas.
No decorrer do sculo XX, um importante elemento agregado ao campo de anlise marxista, qual seja, o carter funcional da poltica social para o
desenvolvimento do modo de produo capitalista, com um duplo significado. O
primeiro que, as polticas sociais cumprem a funo de rebaixar os custos de
reproduo da fora de trabalho, o que contribui para a elevao da produtividade do trabalho e para a ampliao da capacidade de compra, mesmo em
momentos de crise. O segundo significado diz respeito cooptao dos trabalhadores que assim tenderiam a abrir mo de seu potencial revolucionrio
(Coimbra, 1994).
A abordagem marxista apresenta tambm um aspecto fundamental, que
a historicidade associada dinmica do modo de produo capitalista, requerendo, para tanto, uma periodizao que leve em considerao o comportamento dos elementos fundamentais para sua conformao e que tm influncia
direta sobre a formulao e implementao das polticas sociais no interior das
sociedades capitalistas.
Como teoria da histria, o marxismo mais do que uma aplicao da
dialtica transio de um modo de produo para outro: abrange igualmente as transformaes histricas que ocorrem dentro do perodo de
vigncia de cada um desses modos de produo. O capitalismo, como
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outros modos de produo, atravessa fases distintas; em vez de avanar

ao longo de uma curva contnua medida que amadurecem suas contradies internas, ele segue um caminho descontnuo, marcado por segmentos distintos. (Bottomore, 2001)

O desenvolvimento do modo de produo capitalista atravessou diferentes momentos que podem ser sistematizados em trs grandes perodos:
o capitalismo concorrencial, o imperialismo clssico e o capitalismo tardio
(Mandel, 1982).
Um esforo extremamente importante pensar que as polticas sociais
guardam, no que diz respeito ao capitalismo, no s uma relao geral, mas
relaes especficas no sentido de peculiares e diferentes de acordo com as
mudanas pelas quais o prprio capitalismo passa. So os ciclos econmicos
que tambm balizam os limites e as possibilidades da poltica social, e estas
devem ser analisadas a partir de seus elementos objetivos e subjetivos, na
perspectiva da totalidade. Portanto,
a poltica social no pode ser apanhada nem exclusivamente pela sua
insero objetiva no mundo do capital, nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na definio de tal ou qual poltica,
mas, historicamente, na relao desses processos na totalidade.
(Behring,1998: 174)

A compreenso da poltica social do Estado capitalista contemporneo

elemento essencial para a problematizao da ao dos ACS,6 abrindo a reflexo sobre os limites de sua interveno bem como das articulaes necessrias
para a ampliao de seu alcance.
Apesar de todas as restries impostas s polticas sociais pelo modelo
de organizao social e econmica da sociedade, a ordem poltica extremamente importante na definio das opes disponveis de ao e de direes
plausveis de interveno estatal.
As polticas sociais fazem parte do processo estatal de redistribuio de
valores extrados dos diferentes grupos sociais em propores distintas. Portanto,
conflito, contradio de interesses de grupos e classes sociais cujo objetivo a
reapropriao dos recursos socialmente produzidos. Os antagonismos revelam a
interveno da poltica social no dilema, muitas vezes colocados para a ao estatal, entre objetivos de acumulao e expanso do mercado e de garantia das
necessidades bsicas de existncia dos seres humanos e busca de eqidade.
Sobre a estratgia de reorientao da ateno sade na qual a ao do ACS est inserida,
ver Corbo, Morosini e Pontes, texto Sade da famlia: construo de uma estratgia de
ateno sade no livro Modelos de Ateno e a Sade da Famlia, nesta coleo (N. E.).
6

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So muitas foras envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos

tecnoburocrticos do Estado, o Congresso, a presidncia, os partidos, os
sindicatos, os movimentos sociais, os especialistas e, no raro, suas
corporaes. esse processo que define, em cada momento, como ser
a poltica social, que prioridades eleger, qual ser sua relao com a
poltica econmica, qual a amplitude de seu alcance. (Abranches, 1994:11)

Tais conflitos estaro presentes no s no momento de tomada de deciso e de formulao de uma poltica social, mas, principalmente, na fase de
implementao, quando todas as intenes anteriormente estabelecidas podem fracassar e novos resultados (no esperados) podem aparecer.
Os trabalhadores envolvidos na execuo de uma determinada poltica
social so, portanto, fundamentais nesse processo. A atitude do pessoal administrativo ou tcnico especializado, em relao poltica ou em relao ao grupo-alvo da poltica pode contribuir para avanos ou retrocessos na direo da
formao de uma cultura de participao poltica mais ativa da populao na
garantia de acesso e de controle das aes pblicas.
Na perspectiva da poltica social na rea de sade, os ACS tm um papel
relevante, na medida em que podem representar uma interface fundamental
entre a comunidade e os profissionais de sade, possibilitando uma viso mais
abrangente dos problemas sociais, o estabelecimento de formas alternativas de
abordagem e de acompanhamento da populao-alvo.
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A Sociedade Civil e as P
olticas de Sade
Polticas
no Brasil dos Anos 80 Primeira Dcada
do Sculo XXI
Ial Falleiros Braga
Introduo
Neste texto,1 procuramos analisar as mudanas na sociedade civil brasileira nas dcadas de 1980 e 1990, buscando estabelecer algumas relaes com
as polticas de sade desenvolvidas no perodo. Por sociedade civil compreende-se a reunio de grupos, associaes, agremiaes, movimentos, que defendem diversos e conflitantes projetos de sociedade. Esta definio emprestada
do filsofo italiano, das primeiras trs dcadas do sculo XX, Antonio Gramsci,
para quem o Estado se ampliou nas sociedades contemporneas, passando a
ser composto por duas instncias inter-relacionadas: sociedade civil e aparelhagem estatal.
Segundo Carlos Nelson Coutinho (1987),2 a real originalidade de Gramsci
sua ampliao do conceito marxista de Estado aparece nesta definio de
sociedade civil. Enquanto Marx e Engels entendem sociedade civil como o conjunto das relaes econmicas capitalistas, o que eles chamam de base material ou infra-estrutura, Gramsci define sociedade civil como um momento ou
esfera da superestrutura. Alm disso, para este autor, enquanto a sociedade
poltica tem seus portadores materiais nos aparelhos coercitivos do Estado,
os portadores materiais da sociedade civil so os que chama de aparelhos
Este texto tem por base a pesquisa Memria da Educao Profissional em Sade no Brasil
anos 80-90 do ltimo sculo, financiado pelo Ministrio da Sade (MS) e desenvolvido pelo
Observatrio dos Tcnicos em Sade da Escola Politcnica de Sade Joaquim Venncio da
Fundao Oswaldo Cruz (EPSJV/Fiocruz), na qual se procurou reconstituir a memria coletiva
das transformaes ocorridas entre os anos 80 do ltimo sculo e a reforma do Estado brasileiro na dcada seguinte, que provocaram grandes mudanas na concepo e nas polticas de
educao profissional em sade.
2
Antonio Gramsci vem sendo traduzido e divulgado no Brasil desde os anos 70 do ltimo sculo
por Carlos Nelson Coutinho. Na obra Dualidade de Poderes Estado, revoluo e democracia
na teoria marxista (Coutinho, 1987), encontra-se a definio do conceito gramsciano de sociedade civil citada neste texto.
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privados de hegemonia. Ou seja, organismos sociais aos quais se adere voluntariamente e que, por isso, so relativamente autnomos em face do Estado
em sentido estrito, e disputam a hegemonia, ou a dominao e conduo do
poder segundo um determinado projeto societrio.
Para Gramsci (2002), esses novos organismos da sociedade civil so as
expresses da auto-organizao popular nas sociedades de regime democrtico: os partidos de massa, os sindicatos, as associaes profissionais, os comits
de empresa de bairro, as organizaes culturais etc. E atravs deles que as
massas populares, e em particular a classe operria, se organizam de baixo
para cima, tendo em vista as bases, constituindo o que Carlos Nelson Coutinho
(1987) chama de sujeitos polticos coletivos.
Coutinho (1992: 23) compreende que a formao desses sujeitos coletivos, no previstos ou at mesmo condenados pela teoria liberal clssica, relaciona-se com os processos de socializao das foras produtivas, processos impulsionados pelo prprio capitalismo e, em particular, pelo capitalismo tardio,
j que, ao agrupar massas humanas e diversificar seus interesses em funo de
uma crescente diviso do trabalho, a dinmica do capitalismo estimula a ampliao do nmero de pessoas e de grupos empenhados organizadamente na defesa de seus interesses.
Nesse sentido, o aumento da produtividade social do trabalho permitiu a
reduo da jornada laborativa, e o tempo livre dos trabalhadores possibilitou o
incremento da organizao popular e da socializao da poltica (Coutinho, 1992).
Neste mesmo contexto de ampliao da participao poltica, a classe empresarial tambm passa a organizar-se na forma de sujeitos polticos coletivos. No
Brasil, de acordo com Lcia Neves (2005), a histria da hegemonia burguesa, a
partir do desenvolvimento urbano-industrial no sculo XX, no pode ser entendida apenas pelo controle da aparelhagem estatal por esta classe. preciso
observar, concomitantemente, a construo de uma diversificada rede de organismos na sociedade civil voltados obteno do consentimento ativo e/ou
passivo do conjunto da sociedade para a conduo de seu projeto de sociedade.3
Dadas as questes de classe que perpassam a sociedade civil, parecenos mais apropriado chamar de aparelhos privados de hegemonia ou sujeitos
polticos coletivos os organismos que a compem, j que a expresso moviLcia Maria W. Neves (2005) discute o papel dos aparelhos privados de hegemonia burgueses
na difuso da nova pedagogia da hegemonia no Brasil do sculo XXI.
3

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mento social vem sendo associada mais diretamente s organizaes voltadas

aos interesses dos trabalhadores. A enciclopdia virtual Wikipedia, por exemplo, define que
um movimento social uma organizao nitidamente estruturada e
identificada, cuja finalidade arregimentar um nmero maior ou menor de
pessoas para a defesa ou promoo de certos objetivos. Dono de uma
identidade social e com uma determinada maneira de pensar e de agir,
trata-se de um empreendimento coletivo que busca uma nova ordenao
da vida, conscientizao, acesso informao e a uma nova sociedade, a
partir do momento em que se inicia. A inteno das mobilizaes populares que, atravs de uma forma organizada, ganhem notoriedade perante
a populao, o Estado, os governantes e, principalmente, os grupos interessados em mudar a realidade social.(<http://pt.wikipedia.org/wiki/
Movimento_social>)

Esta definio exclui os sujeitos polticos coletivos ligados ao capital, tambm existentes na sociedade civil, tais como as fundaes privadas e as organizaes sociais sem fins lucrativos, que vm cada vez mais promovendo aes no
mbito educacional e cultural como a Fundao Souza Cruz ou o Instituto Ita
Cultural , pertencendo e sendo geridas por grandes empresas e instituies
financeiras que se beneficiam enormemente das leis de incentivo fiscal e aumentam seus lucros atravs de propagandas vinculadas a essas aes.4
Da mesma forma, os partidos polticos agrupam pessoas interessadas
em disputar cargos pblicos na aparelhagem estatal, defendendo nos poderes
executivo e legislativo projetos societrios mais afins com as preocupaes dos
trabalhadores ou dos empresrios. Esses partidos so comumente chamados
de de esquerda ou de direita conforme sua orientao, concomitantemente,
mais progressista ou mais conservadora em relao ordem vigente e suas
desigualdades e injustias sociais.
No Brasil, os partidos considerados de esquerda tm sido o Partido dos
Trabalhadores (PT), o Partido Comunista do Brasil (PC do B), o Partido
Socialista Brasileiro (PSB), o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), o Partido
Verde (PV), o Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU) e o Partido
Socialismo e Liberdade (PSOL), enquanto os partidos de centro e aqueles com
plataformas mais conservadoras tm sido o Partido da Social-Democracia
Carlos Montao (2002) analisa o que vem-se convencionando chamar de terceiro setor,
questionando as caractersticas que lhe tm sido atribudas, em especial sua separao das
esferas poltica e econmica, bem como seu papel na perpetuao das relaes sociais vigentes.
4

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Brasileira (PSDB), o Partido Trabalhista brasileiro (PTB), o Partido da Frente

Liberal (PFL), o Partido Liberal (PL) e o Partido Progressista (PP). Essas foras
polticas opostas, contudo, vm fazendo acordos e arranjos nos contextos
eleitorais recentes, de tal modo que se torna difcil muitas vezes delimitar suas
diferenas.
Os sindicatos tambm surgem a partir da necessidade de organizao
tanto dos trabalhadores quanto do empresariado para defender, a princpio,
seus interesses corporativos, mas acabam por representar mais amplamente
os diferentes e conflitantes projetos que caracterizam a luta de classe nas sociedades capitalistas. A ttulo de exemplo, na rea da sade no Brasil, os trabalhadores se renem em sindicatos e organizaes, como a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Sade (CNTS) e o Frum das Entidades Nacionais
dos Trabalhadores da rea da Sade (Fentas), ao passo que os empresrios
hospitalares se organizam em sindicatos e federaes, como a Federao Brasileira de Hospitais (FBH), o Sindicato dos Hospitais e Estabelecimentos de
Servios de Sade no Estado do Rio de Janeiro (SINDHERJ) e a Federao
Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade (Fenaess).
A diversidade de sujeitos polticos coletivos vem-se expressando no Brasil tambm atravs de grupos com demandas ligadas s questes cotidianas.
Entre eles esto as associaes de moradores, que renem pessoas do mesmo bairro para pensar coletivamente solues para os problemas enfrentados
por suas comunidades, agregando, por vezes, em suas sedes, crianas e jovens,
e desenvolvendo projetos educacionais e culturais. Estas associaes tambm
no so exclusividade das comunidades pobres, sendo freqentemente observadas nas regies mais ricas das cidades de mdio e grande porte. Sua atuao
vem-se dando prioritariamente em duas frentes: na reivindicao de direitos
perante o aparelho de Estado (e suas demandas acabam sendo includas nos
programas eleitorais de candidatos a vereador) e na realizao de aes diretas
da alada do poder pblico.
Entre as milhares de associaes de moradores, a Associao dos Moradores da Vila Unio, localizada em um dos maiores bolses de pobreza da regio de Campinas-SP, sedia um curso pr-vestibular com 600 vagas a baixo
custo, medida que a Associao dos Moradores do Alto Humait, situada na
zona sul da cidade do Rio de Janeiro, rene moradores do bairro de classe
mdia alta e faz campanha de educao ambiental nas suas ruas, contratando,
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com dinheiro arrecadado entre os associados, empresa para acabar com o mosquito da dengue.
A ampliao da participao poltica que caracteriza a sociedade brasileira atual deveria expressar a ampliao do grau de democracia e cidadania no
pas. Contudo, essa participao espelha as desigualdades e contradies do
sistema econmico e poltico dominante, no se dando de modo equilibrado
entre os organismos dos trabalhadores e dos empresrios.5
Se nos anos de 80 do ltimo sculo muitos dos interesses do primeiro
grupo foram vitoriosos na Constituio graas capacidade de reivindicao e
luta dos sujeitos polticos coletivos defensores do projeto democrtico-popular
, a dcada de 90 foi de redefinio desses interesses, segundo as diretrizes
dos sujeitos coletivos representantes do neoliberalismo.
Prope-se, a seguir, investigar, ainda que de modo geral e sinttico, o
comportamento dos movimentos atuantes na sociedade civil no Brasil dos anos
80 e 90 do ltimo sculo, relacionando-os mais diretamente rea da sade e
seu papel na construo da democracia poltica, econmica e social no pas.
Anos 80: a reivindicao de direitos e a ampliao da
participao poltica na rea da sade
No ano de 1984, aconteceu um dos maiores comcios da histria do
Brasil. Em So Paulo, a Praa da S e o Anhangaba; e no Rio de Janeiro, a
Avenida Presidente Vargas, foram palco para mais de um milho de pessoas se
manifestarem pelo fim da ditadura militar e pelas eleies diretas para presidente
da Repblica. O perodo ditatorial havia provocado o aumento do abismo social
no pas, concentrando a riqueza nas mos de poucos e acentuando a pobreza,
especialmente entre aqueles que migraram da zona rural para as cidades de
mdio e grande porte em busca de trabalho e melhores condies de vida. As
lutas de grupos populares organizados na sociedade brasileira que vinham sendo
travadas com as elites nos anos 50 e incio de 60 haviam sido interrompidas por
duas dcadas de represso pelo regime militar; e quando esse regime deu
sinais de esgotamento, elas reascenderam com flego renovado, disputando
um projeto de sociedade com participao poltica e justia social.
Para entender melhor a organizao dos empresrios na sociedade civil, vale a pena ver
Virgnia Fontes (2005) e Andr Martins (2005).
5

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A massa ocupante das ruas naquele ano, gritando democracia, se compunha de muitos grupos com demandas universalistas ligadas s questes trabalhistas, relativas educao e sade pblicas, entre outras, e demandas
especficas como as referentes a questes da mulher, da criana e do adolescente, dos idosos, dos negros e dos povos indgenas.
Os sindicatos de trabalhadores haviam-se reorganizado na disputa por
melhores salrios e por contratos coletivos de trabalho, afastando as lideranas
tradicionais e promovendo greves e manifestaes contra os patres e as polticas estabelecidas no mbito do Ministrio do Trabalho. Os metalrgicos do
ABC paulista protagonizaram esse movimento e deram corpo a um projeto
societrio de esquerda atravs da criao da Central nica dos Trabalhadores
(CUT) e do Partido dos Trabalhadores (PT) partido cujos deputados atuaram
na Assemblia Nacional Constituinte em defesa das demandas dos movimentos democrticos populares. Os estudantes reconstruram a Unio Nacional
dos Estudantes (UNE), que havia sido colocada na ilegalidade em 1964, e passaram a lutar pelo direito educao pblica, gratuita, universal e de qualidade.
Alm desses, novos movimentos sociais se fortaleceram nesse contexto,
muitos deles no bojo das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), grupos de
catlicos leigos adeptos da teologia da libertao, que defendiam a
redemocratizao e lutavam por justia social, levantando bandeiras por setores da sociedade destitudos de direitos.
A sociedade civil, espao de disputa de projetos de sociedade, vista de
longe (como se v nas fotos daqueles mega-comcios dos anos 80) no coro da
reivindicao perante a aparelhagem estatal , poderia parecer homognea,
defensora dos mesmos objetivos. Entretanto, as oposies entre os movimentos populares progressistas e as organizaes ligadas aos interesses dominantes logo se fariam notar: a elaborao da Constituio em 1987, na qual seriam
delineadas as feies do novo regime, foi marcada por fortes embates entre
diferentes projetos de sociedade, por lobbies de empresrios sobre os deputados constituintes e por manifestaes populares e presena massiva no Congresso como fator de presso sobre esses mesmos deputados.
Ao buscar atuar na formulao de polticas pblicas, muitos movimentos
sociais progressistas dos anos 80 enxergavam na estratgia de ocupar postos
na aparelhagem estatal um caminho para a transformao da sociedade. Assim, diversos intelectuais ligados aos partidos de esquerda passaram a compor
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comisses, bem como pastas administrativas nos ministrios, secretarias de

sade e demais rgos pblicos, bem como no legislativo.
Figura 1 Praa da S So Paulo, 1984

Fonte: Imagem extrada de <www.veja.abril.com.br/30anos/imagens/

segundadecada35.jpg>.

Na rea da sade, os anos 80 foram de intensa atuao do Movimento

Sanitarista6 tanto no mbito mais amplo de oposio ao regime ditatorial quanto na organizao de um projeto de fortalecimento da democracia em todos os
aspectos da sociedade poltica, econmica, cultural , em que a garantia de
sade da populao brasileira deveria ser obrigao do Estado e direito de todos, independente de insero formal no mercado de trabalho, profisso ou
grupo social.
O Partido Sanitrio, como ficou conhecido o grupo que se reuniu em
torno dessa proposta, havia sido criado num perodo em que havia apenas dois
partidos polticos no Brasil: a Aliana Renovadora Nacional (Arena) defensora
da ditadura militar e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) que congregava um amplo leque de foras progressistas e de esquerda. Aproximandose desse segundo grupo, o Partido Sanitrio recebeu sustentao terica dos
recm-criados Centro Brasileiro de Estudos de Sade (Cebes) e Associao
Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (Abrasco), espaos que serviram para aprofundar as discusses e divulgar as pesquisas que cada vez mais
passavam a ser feitas nos departamentos de medicina preventiva das univerSobre o movimento sanitarista e polticas de sade nas dcadas de 1980 e 1990, ver Baptista,
texto Histria das polticas de sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro
Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta
coleo (N. E.).
6

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sidades brasileiras e nos cursos descentralizados de sade oferecidos pela Escola nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (Ensp) Brasil afora com uma
concepo ampliada de sade.
Segundo Snia Fleury Teixeira (1988), essa concepo era fortemente
influenciada pela Declarao de Alma-Ata, elaborada a partir da Conferncia
Internacional sobre Cuidados Primrios de Sade ocorrida na URSS, em 1978.7
Nessa nova concepo,
a sade estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no
simplesmente a ausncia de doena ou enfermidade um direito humano fundamental, e que a consecuo do mais alto nvel possvel de sade
a mais importante meta social mundial, cuja realizao requer a ao de
muitos outros setores sociais e econmicos, alm do setor sade. (Item
I da Declarao de Alma-Ata <www.opas.org.br/coletiva/uploadArq/
Alma-Ata.pdf>.)8

De fato, de acordo com o Relatrio da VIII Conferncia Nacional de

Sade,9 que estabeleceu princpios e diretrizes da Reforma Sanitria,
a sade definida como resultante das condies de alimentao, habitao, educao, renda, meio-ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer,
liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos servios de sade. ,
assim, antes de tudo, o resultado das formas de organizao social da
produo, as quais podem gerar grandes desigualdades nos nveis de
vida. (Brasil, 1986: 4)

Essa noo de sade define-se no contexto histrico de determinada

sociedade e num dado momento de seu desenvolvimento, devendo ser conquistada pela populao em suas lutas cotidianas (Brasil, 1986: 4).10
Concomitantes a esse processo de reformulao conceitual, duas questes perpassavam as preocupaes dos sanitaristas: como organizar os servios para garantir a implementao de um sistema consoante a essa noo
ampliada de sade e como financiar essa proposta.
7
Em Antecedentes da Reforma Sanitria, Snia Fleury Teixeira (1988) contextualiza o surgimento
da Reforma Sanitria a partir dos movimentos com os quais antagonizava e com aqueles com
os quais compartilhava idias e princpios.
8
Sobre a Conferncia de Alma-Ata e a Ateno Primria Sade, ver Matta, texto Ateno
primria sade: histrico e perspectivas, no livro Modelos de Ateno e a Sade da Famlia,
nesta coleo (N. E.).
9
Sobre as conferncias nacionais de sade, ver Souza, texto Participao popular e controle
social na sade: democratizando os espaos sociais e agregando capital social, e Baptista,
texto Histria das polticas de sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro
Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta
coleo (N. E.).
10
Sobre as abordagens contemporneas do conceito de sade, ver Batistella, texto Sade,
doena e cuidado: complexidade terica e necessidade histrica, no livro O Territrio e o
Processo Sade-Doena, nesta coleo (N. E).

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Tais questes j se apresentavam desde a dcada anterior e tiveram, no

I Simpsio de Polticas de Sade, de 1979, realizado na Cmara dos Deputados, um momento marcante com a discusso do documento A questo democrtica da sade, organizado pelo Cebes.
Na histrica VIII Conferncia Nacional de Sade, ocorrida em 1986, sob
o clima democratizante e intensamente participativo da poca, presidida por
Sergio Arouca e reunindo mais de 4 mil participantes, este debate ganha amplitude. Tal conferncia tinha como finalidade expressa propor critrios para a
reformulao do Sistema Nacional de Sade.
Em setembro de 1986, a Abrasco realizou o I Congresso Brasileiro de
Sade Coletiva, discutindo de forma sistematizada a importncia de inscrever
uma proposta ampliada de sade na Constituinte. Tal proposta, relacionava-se
aos seus determinantes e condicionantes, bem como ao direito universal e
igualitrio sade, ao dever do Estado na promoo, proteo e recuperao
da sade, organizao de um Sistema nico de Sade (SUS)11 universal e
gratuito , garantia de participao do conjunto da populao na sua consolidao atravs da descentralizao e do controle social e subordinao do
setor privado s normas do SUS, bem como s polticas de recursos humanos
e de insumos poltica de sade.
Como implementadores dos desdobramentos da VIII Conferncia, o Ministrio da Sade (MS) e o j extinto Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPAS) cederam s presses, especialmente da Abrasco, para convocao de uma Comisso Nacional para a Reforma Sanitria (CNRS). Com
base nas reunies dessa Comisso pelo pas afora, em uma estratgia de difuso da proposta de sade pactuada pelo movimento sanitarista e de busca de
obteno de amplo consenso nacional, seria preparado um documento, a ser
levado para a Assemblia Nacional Constituinte, propondo a criao de um
sistema de seguridade social que inclusse a sade, a assistncia e a previdncia em uma mesma lgica, de acordo com o modelo de bem-estar social em
que se inspirava.12
Sobre os princpios e diretrizes do SUS, ver Matta, texto Princpios e diretrizes do Sistema
nico de Sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E).
12
Rodriguez Neto (2003) apresenta detalhes preciosos do processo constituinte e alguns
desdobramentos da proposta da sade assumida pela Constituio de 1988.
11

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Quando se iniciaram os debates na Assemblia Constituinte, j havia

ocorrido tambm a I Conferncia Nacional de Recursos Humanos em Sade, e
a CNRS j havia percorrido o pas buscando adeso s propostas construdas
por milhares de pessoas nessas conferncias. Segundo Rodriguez Neto (2003),
os membros dessa Comisso no tiveram grandes divergncias sobre seu contedo, embora os representantes do movimento sindical dos trabalhadores a
considerassem ainda pouco ousada, e os representantes da rea privada de
prestadores de servios a taxassem de radical. Assim, a proposta final foi apresentada Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente da Assemblia Constituinte.
Quatro grupos de entidades foram convidados para as audincias pblicas dessa Subcomisso: as estatais, como o MS e da MPAS e o Conselho
Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (Conass); as patronais e
prestadoras de servios privados lucrativos ou filantrpicos, como a Associao Brasileira de Medicina de Grupo (Abramge), a Federao Brasileira de
Hospitais (FBH) e a Associao das Santas Casas de Misericrdia; as dos
trabalhadores, como a CUT e as associaes profissionais; e as cientficas e
de tica, como a Fiocruz, o Cebes e a Abrasco.
A maioria dessas entidades apresentou consideraes e uma proposta
de texto derivadas e orgnicas VIII Conferncia Nacional de Sade. Defendendo um outro projeto, as cooperativas mdicas e a FBH apresentaram propostas alinhadas prtica liberal e iniciativa privada, unindo-se contra a
perspectiva de estatizao do atendimento sade. O setor filantrpico (Santas Casas) selou aliana com as teses mais estatizantes quando lhe foi assegurado um tratamento diferenciado dentro do setor privado. Esse quadro demonstra o quanto os sanitaristas foram bem-sucedidos naquele contexto na
organizao e difuso de suas propostas (Rodriguez Neto, 2003).
O relatrio aprovado na Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio
Ambiente foi apresentado como anteprojeto para a Comisso da Ordem Social
da Constituinte. O anteprojeto trazia a noo de seguridade social, que englobava sade, previdncia e assistncia social, tal como proposto no documento
da CNRS. Contudo, para que o SUS no fosse levado a um comando oramentrio subordinado s reas de seguridade e previdncia, foi includo o dis90

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positivo definindo para cada rea a gesto de seus recursos (que se tornaria o
pr. 2o do art. 195/seo I, cap. II da Seguridade Social da Constituio Federal do Brasil, de 1988).
O passo subseqente do texto constituinte era passar pela Comisso de
Sistematizao. Representantes do setor privado tentaram, sem sucesso, obstruir a votao do anteprojeto para que, nessa Comisso, os parlamentares
tivessem de partir do zero. Aquele era o momento no qual a sociedade deveria emitir as propostas de emenda constitucional as emendas populares, que
deveriam ter no mnimo trinta mil assinaturas para serem admitidas. A Emenda Popular, apresentada pela Plenria da Sade, foi defendida por Sergio
Arouca, ento presidente da Fiocruz, e pelo secretrio de Estado da Sade do
Rio de Janeiro, contando com o apoio do PT, PCB, PC do B, Abrasco, Cebes,
Conselho Federal de Medicina, CUT, entre outras entidades, e defendia a sade como direito de todos e dever do Estado.
No campo dos empresrios, apenas uma emenda foi apresentada pela
FBH, Abramge, Federao Nacional dos Estabelecimentos de Servios de Sade, Associao Brasileira de Hospitais e Instituto de Estudos Contemporneos
da Comunidade. Ela propunha a existncia de um sistema privado, autnomo e
concorrente com o sistema pblico, mas no teve fora para passar no texto
apresentado ltima etapa da constituinte: o plenrio.
Nesta instncia, contudo, os grupos conservadores recuperaram o espao que haviam perdido em muitas comisses da Assemblia Constituinte
em uma manobra poltica astuciosa, representantes dos setores conservadores reuniram-se no chamado Centro Democrtico ou Centro, e, dizendose representantes da vontade mdia do povo brasileiro, propuseram um projeto de resoluo para mudar o regimento interno da Assemblia, alterando as
regras no meio do jogo. Este projeto foi aprovado. A partir de ento, podia-se
apresentar emendas e at mesmo projetos de Constituio que no haviam
passado pela Comisso de Sistematizao para votao.
O Centro, surgido desde 1984, e reunindo deputados do PMDB, PFL,
PTB, PDS, no era consensual e ganhou a antipatia do conjunto da populao.
Na sade, os deputados conservadores se reuniram em torno do combate
estatizao e defenderam os interesses dos setores hospitalares privados, da
medicina de grupo, das cooperativas mdicas e do setor liberal da medicina.
91

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O que garantiu os resultados positivos para a Sade na nova Constituio foi o trabalho dos lderes dos partidos progressistas na mesa de negocia13

es e a participao poltica do movimento sanitrio. Embora o texto constitucional no tenha ficado idntico ao texto levado Assemblia pelos sanitaristas, o essencial foi mantido: era dever do Estado a criao de um sistema
universal de sade, gratuito e de qualidade para todos os brasileiros, bem como
a preparao dos trabalhadores para esse sistema.14 O SUS deveria ser descentralizado, ou seja, o governo federal teria por obrigao destinar parte do
seu oramento para a sade, e as secretarias estaduais e municipais de sade
deveriam assumir as aes na rea de forma autnoma e coordenada, dispondo
de verba destinada pelo MS.15 O sistema privado complementar seria subordinado ao sistema pblico (Rodriguez Neto, 2003).
Grupos contrrios a essa proposta, como os empresrios hospitalares e
os administradores de planos privados, fizeram lobbies no Congresso para alterar este projeto, mas acabaram vencidos naquele contexto pelo poder de organizao e reivindicao dos sanitaristas, cujas vozes na Constituinte eram principalmente os deputados do PCB, PC do B, PT e PDT. Mas sua vantagem seria
recuperada nas dcadas seguintes, como veremos a seguir.
Os Anos de Neoliberalismo: a implementao do SUS e a
prestao de servios na sade
A dcada de 1990 caracterizou-se pelo fortalecimento do capitalismo
como projeto societrio nos pases latino-americanos. O fim da URSS justificou
a desqualificao por parte dos intelectuais do capitalismo da noo de
classes sociais para entender as desigualdades que se agravavam ainda mais
nesses pases. O modelo de Estado de bem-estar social tambm perderia enorme espao nos pases capitalistas, que passaram a adotar as diretrizes
13
Sobre o papel do poder legislativo na sade, ver Baptista e Machado, texto O legislativo e
a sade no Brasil, no livro Polticas de Sade: a organizao e operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E).
14
Sobre o histrico da formao de profissionais para o SUS, ver Vieira, texto As polticas de
gesto do trabalho no Sistema nico de Sade e o agente comunitrio de sade, no livro O
Processo Histrico do Trabalho em Sade, nesta coleo (N. E.).
15
Sobre as atribuies de cada nvel de gesto no SUS, ver Machado, Lima e Baptista, texto
Configurao institucional e o papel dos gestores no Sistema nico de Sade, no livro
Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta
coleo (N. E.).

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neoliberalizantes apresentadas pela ento primeira-ministra inglesa Margareth

Tatcher e do ento presidente norte-americano Ronald Reagan.
No Brasil, o neoliberalismo foi assumido pelos governos eleitos, tendo
na reforma da aparelhagem estatal seu passo mais significativo. A primeira
metade da dcada de 1990 correspondeu ao ajuste econmico, com o incio
das privatizaes e a reduo dos gastos com as polticas sociais. A partir de
1995, tem incio o desmonte do Estado, intensificando-se a poltica de
privatizaes e a refuncionalizao da aparelhagem estatal. No Plano Diretor
da Reforma do Aparelho de Estado, publicado em 1995 pelo ento criado Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (Mare), ressalta-se a necessidade de modernizar a administrao pblica brasileira de modo a torn-la
gerencial, justificando-se que, dessa forma, poderia-se atender aos desafios
impostos pela globalizao e pr fim s prticas polticas voltadas para o interesse e proveito personalizados e ineficincia e inpcia dos servios e dos
servidores pblicos.
Nesse documento, a Constituio de 1988 apresentada como um entrave para o desenvolvimento do pas por ser demais burocrtica, e alega-se
ser inadivel promover um ajuste fiscal duradouro; reformas econmicas orientadas para o mercado; reforma da previdncia social e inovao de instrumentos de poltica social, tornando o aparelho de Estado menos executor ou prestador
direto de servios e mais regulador, promotor ou coordenador.
De acordo com o Plano Diretor (Brasil, 1995), o novo modelo de aparelhagem estatal passa a ser composto por um ncleo estratgico, definido
como o setor que define as leis e as polticas pblicas e cobra o seu cumprimento, ou seja, pelos poderes centrais executivo, legislativo e judicirio; e,
alm desse ncleo estratgico, o aparelho de Estado se compe, seguindo a
proposta do Mare, por trs outros setores: um setor de produo de bens e
servios para o mercado, ou de infra-estrutura; um setor de atividades exclusivas, responsvel pela regulamentao, fiscalizao e fomento a servios bsicos; e um setor de servios no-exclusivos, no qual organizaes denominadas pblicas no-estatais e privadas atuam em parceria com o Estado, principalmente nas reas de sade e educao. prevista no Plano Diretor a
transferncia para o setor de servios no exclusivos, os servios e funes do
Estado nessas reas. Em So Paulo, por exemplo, desde a aprovao da Lei
Complementar n. 846/1998, que dispe sobre as organizaes sociais de sa93

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de, a Secretaria Estadual de Sade estabelece parcerias com o setor privado

por meio de contratos de gesto com essas organizaes.
O argumento de que a burocracia estatal favorece a corrupo contribuiu
para o descrdito das instituies polticas, e os movimentos sociais que antes
reivindicavam direitos perante o Estado passam a considerar mais eficaz a substituio das polticas estatais por polticas de apoio a aes realizadas diretamente por eles. Assim, tendo em vista que uma nova aparelhagem estatal vai
sendo configurada, uma nova sociedade a ela ligada vai sendo forjada, na qual a
prestao de servios anteriormente sob responsabilidade do Estado passa a
ser o novo modelo de participao poltica.
Outra caracterstica dessa fase do capitalismo que contribuiu para a
transmutao da natureza dos movimentos sociais o desemprego estrutural
no contexto de avano tecnolgico e substituio de milhes de trabalhadores
por mquinas cada vez menores e mais eficientes. Esse processo resultou em
um esvaziamento da pauta reivindicativa dos sindicatos, j que a diminuio de
postos de trabalho passou a ameaar os trabalhadores empregados a tal ponto
que vem fazendo-os recuar na luta contra os baixos salrios e a precarizao
dos seus contratos. Assim, os sindicatos e centrais representantes dos trabalhadores vo deixando de lado a luta por direitos e passam a desempenhar
cada vez mais as funes de prestao de servios a seus associados.
Da mesma forma, as organizaes estudantis vo abdicando da defesa
de um modelo de educao socialista para compor em muitos momentos com
as polticas compensatrias que acabam por ser convenientes ao projeto
neoliberal. Exemplo disso a posio da UNE quanto ao Programa Universidade
Para Todos (Prouni), criado em 2004 e considerado por esse organismo um
mecanismo importante para ajudar na incluso dos jovens de baixa renda no
ensino superior, ainda que se faa crticas aos cursos e universidades que
fecharam suas portas e prejudicaram os bolsistas, que no conseguem uma
transferncia. 16
No que tange aos movimentos ligados na sua gnese teologia da libertao, com raras excees, como o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra
(MST) que continua se desenvolvendo preponderantemente fora dos padres
de participao estabelecidos pelo projeto neoliberal de sociedade , estes per16

Ver <www.une.org.br/home3/educacao/m_3967.html>.

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A SOCIEDADE CIVIL E AS POLTICAS DE SADE NO BRASIL (...)

deram fora desde que essa corrente catlica foi isolada pela Igreja ao longo
dos anos 90.
Em contrapartida, passaram a ter expresso grupos catlicos conservadores, como a Renovao Carismtica, cujo apelo s massas configura-se tambm em uma estratgia para evitar que os fiis migrem para as igrejas evanglicas pentecostais que se espalham pelas periferias urbanas. Tais igrejas, no
entanto, ganham cada vez mais adeptos, em parte, por oferecerem possibilidade de insero social atravs do crculo de relaes pessoais que se forma em
torno delas, fazendo as vezes dos antigos movimentos sociais e retirando do
isolamento seus fiis muitos deles advindos de cidades de pequeno e mdio
portes, jovens sem emprego e pessoas mais velhas, consideradas desqualificadas
ou pouco qualificadas pelo mercado de trabalho.
Nesse contexto, as grandes empresas e corporaes tm assumido a
dianteira nas chamadas aes sociais, dando o exemplo da responsabilidade
social aos novos movimentos sociais. No Brasil, as Organizaes Globo e a
Fundao Roberto Marinho utilizam o enorme alcance da mdia televisiva para
veicular projetos como o Criana Esperana, o Ao global e o Amigos da Escola, todos com a participao de atores consagrados e com o apelo a iniciativas
individuais, seja na forma de doaes em dinheiro ou de tempo de trabalho. A
tnica desses projetos de que possvel fazer pelos desfavorecidos algo que,
embora no mude de fato sua condio, traga-lhes algum conforto, nem que
seja apenas por um dia.
Tambm os bancos os maiores beneficirios dessa etapa do capitalismo
realizam ou patrocinam aes sociais e culturais voltadas aos pobres, utilizando-se, para isso, de incentivos fiscais. Empresas como a Souza Cruz e a BelgoMineira investem em programas educativos em escolas pblicas; e outras, como
a Natura e a Faber Castel, fazem campanha ecolgica, atraindo para si as
atenes dos consumidores (ou seja, fazendo propaganda) e reforando para o
conjunto da sociedade o novo modo de fazer poltica condizente com os propsitos de no alterao da ordem vigente.17
Na sociedade civil, alm dos organismos ligados ao projeto neoliberal, os
defensores dos interesses da classe trabalhadora vo sendo contagiados pela
Sobre a interveno da Fundao Belgo-Mineira na rea educacional de municpios de Minas
Gerais, Esprito Santo e So Paulo, ver o texto de Adriane Silva Tomaz: Fundao BelgoMineira: o empresariado em ao, em A Nova Pedagogia da Hegemonia: estratgias do
capital para educar o consenso (Neves, 2005).
17

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ideologia da colaborao, do vestir a camisa, do investimento no social, da

prestao dos servios sociais, deixando o esprito contestador e reivindicativo
tpico dos anos 80 de lado.
A participao da comunidade,18 que j vinha sendo compreendida desde
os anos 80 como o oposto da mentalidade autoritria na relao governantesgovernados, passa a ser vendida nos anos 90 como forma de radicalizar a
democracia tendo em vista o incentivo organizao da sociedade civil e com
base em novos movimentos sociais, que apelam para o voluntariado e o senso
de responsabilidade social individual dos brasileiros.
Essa nova forma de participao, contudo, vem-se restringindo defesa
de interesses corporativos imediatos medida que se operou um enfraquecimento da conscincia coletiva dos organismos defensores do projeto democrtico-popular. Nos anos 90, o apelo aos novos movimentos sociais cada vez mais
por vestir esta ou aquela camisa em defesa de demandas especficas de determinados grupos, como o combate s discriminaes raciais e sexuais, e de
valores gerais, como a paz, o respeito, a tica, o carter. A crtica ao sistema
capitalista e s desigualdades sociais que ele gera substituda pelo slogan:
Faa sua parte, que traz como mensagem subliminar a idia conservadora de
que, se impossvel mudar a ordem vigente, o que resta amenizar suas mazelas de preferncia atravs do trabalho voluntrio.
Desse modo, o projeto neoliberal cumpre de uma s vez vrios de seus
objetivos: garante uma ocupao, ainda que precria e provisria, a uma boa
parte do contingente de desempregados, diminui a tenso social resultante do
abismo entre as condies de vida da elite econmica e da maioria da populao, ganhando adeso de muitos movimentos sociais contestadores, e obtm o
consenso necessrio sua hegemonia nos pases perifricos.

18
Sobre a mobilizao social, ver Stotz, David e Bornstein, texto Educao popular em sade,
no livro Educao e Sade, nesta coleo (N. E.).

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A SOCIEDADE CIVIL E AS POLTICAS DE SADE NO BRASIL (...)

Figura 2 Cartaz de atividade social realizada um dia por ano organizada

pelas organizaes Globo

Fonte: <www.fiec.org.br/sesi/programas/fotos/acao2003.jpg>

Na rea da sade, na gesto Collor (1990-1992), ainda que a adoo do

neoliberalismo pelo governo central tenha resultado na promoo de uma poltica de privatizaes, os deputados constituintes (que ainda estavam no Congresso, pois a nova legislatura tem incio somente em 1991) conseguiram sancionar as Leis Orgnicas da Sade leis n. 8.080/1990 e n. 8.142/1990 ,
regulamentando o SUS.19 Estas leis, todavia, sofreram 16 vetos presidenciais,
relacionados em sua maior parte delimitao dos recursos oramentrios nacionais para a sade pblica.
Desde ento, o SUS vem sofrendo dificuldades de toda ordem na sua
implementao ao longo dos anos 90 e 2000, com o desenvolvimento do projeto
neoliberal no pas. Tal projeto, sob hegemonia do capital internacional em articulao com o capital nacional, caracteriza-se no que tange s polticas pblicas em geral e especialmente s polticas sociais pela privatizao, focalizao,
descentralizao sem partilha de recursos financeiros e poder de deciso sobre
a formulao das polticas, e participao e controle social restritos execuo
dessas mesmas polticas.
Na rea da sade, como afirma Lgia Bahia (2006), a abertura da economia, a integrao do pas nos circuitos globalizados, o primado da economia
Sobre a legislao do SUS, ver Baptista e Machado, texto O legislativo e a sade no Brasil,
e Machado, Lima e Baptista, texto Configurao institucional e o papel dos gestores no Sistema
nico de Sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
19

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sobre a poltica, do qual derivam as pragmticas frmulas de Estado e polticas

sociais mnimas, desnatura a prpria essncia do SUS universal.20
De fato, grande parte dos gastos pblicos foi cortada em nome do ajuste
econmico, o que levou precarizao do sistema e focalizao de suas aes
para a populao sem condies de pagar um plano privado, enquanto os hospitais e planos de sade tiveram uma enorme expanso para cobrir as demandas
de setores mdios da sociedade, obtendo lucros exorbitantes e sofrendo pouca
regulao estatal.
A conformao do setor privado lgica do SUS havia sido definida no
processo Constituinte. Segundo a lei, o setor privado contratado ou conveniado
pelo sistema pblico deve oferecer servios como se pblico fosse, submetendo-se ao planejamento de oferta de servios estabelecido pelo Estado. No
entanto, a partir de 1993, ainda no governo Itamar Franco, e de modo incisivo
nos governos FHC, a proposta de reforma da aparelhagem estatal contaria
com o apoio e orientao do setor privado no que se chamou de modernizao
gerencial, ou seja, na redefinio do papel da burocracia estatal e das responsabilidades dos diferentes nveis do governo nos setores sociais e de infraestrutura econmica.
Ao longo da dcada de 1990, polticas pblicas passam a ser adotadas
no sentido de alterar a relao entre o setor pblico e o setor privado na rea
de sade, aumentando a participao dos empresrios da rea na Cmara de
Sade Complementar da Agncia Nacional de Sade, no Conselho Nacional
de Sade e em outros importantes fruns consultivos e deliberativos do Estado. Na sade e na previdncia, sistemas complementares passam a ser estimulados para que o aparelho de Estado se responsabilize cada vez mais apenas pelo financiamento e regulao do sistema, com proviso de servios compartilhada com o setor privado.
O novo modelo de Estado se concentra no custeio do atendimento primrio da populao, como vacinao, e nas demandas de alta complexidade,
como transplantes e cirurgia cardaca caras demais para gerar lucro ao setor
privado. Na realidade, o SUS paga por todos esses servios, ao passo que o
20
No texto Avanos e percalos do SUS: a regulao das relaes entre o pblico e o privado
(Bahia, 2006), a autora discute o quanto as polticas em favor do setor privado na rea da
sade vm comprometendo a implementao do SUS tal como definido pela Constituio de
1988.

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A SOCIEDADE CIVIL E AS POLTICAS DE SADE NO BRASIL (...)

setor privado de sade, altamente lucrativo, amplia-se concentrando-se no atendimento s demandas de baixa e mdia complexidade das classes mdias urbanas como exames e consultas clnicas.
Por isso, o SUS precarizado hoje conveniente aos empresrios da
sade e defendido pelo conjunto da frente parlamentar da sade no Congresso
Nacional, independentemente da sigla partidria e do grupo de interesses dos
quase trezentos deputados e senadores que a compem. Algumas tentativas
de desqualificar esse sistema ocorreram ao longo dos anos 90, como foi o caso
da proposta feita pelo Banco Mundial e levada adiante pelo ministro da sade
de Fernando Henrique, Jos Serra, de criar um plano de sade de baixo custo
para desafogar as filas do SUS. A idia era cobrar, ainda que pouco, da populao pobre, focalizando ainda mais o mbito de atuao do SUS.
Isso s no chegou a efetivar-se devido mobilizao do Conselho Nacional de Sade, organismo ligado ao MS, composto por diferentes entidades da
sociedade civil, que assumiu, sob a direo de representantes dos ideais sanitaristas, papel importante como frum de resistncia implantao de polticas neoliberais no campo da sade e de presso para pr em marcha o projeto
original do SUS. Sua atuao no tem sido suficiente, contudo, para suplantar
as polticas orientadas pelo projeto neoliberal.
Embora esse quadro evidencie o quanto o projeto do SUS originalmente
pensado pelo movimento sanitarista esteja comprometido, a nica maneira de
mant-lo vivo rediscuti-lo, analisando seus pressupostos e difundindo-os entre os grupos progressistas da sociedade civil, fazendo uso da representao
paritria garantida por lei desde 1990 nos conselhos de sade espaos
deliberativos organizados nas diversas instncias de poder.21
Consideraes Finais
Como resgatar a cultura reivindicatria caracterstica dos anos 1980 e
ampliar a participao poltica para alm dos limites do projeto neoliberal o
desafio dos movimentos populares hoje.

Sobre a atuao dos conselhos, ver Souza, texto Participao popular e controle social na
sade: democratizando os espaos sociais e agregando capital social, no livro Polticas de
Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
21

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Em meados dos anos 2000, muitos movimentos populares j tm percebido essas estratgias polticas e econmicas para perpetuao e difuso do
modelo de sociedade neoliberal, debatendo-as em grandes espaos, como o
Frum Social Mundial. Alguns desses movimentos assumem a dianteira na
consolidao de uma proposta alternativa de sociedade, como o MST, que reafirma a reforma agrria, questo ainda no resolvida aps 500 anos de histria do Brasil, em que a grande propriedade rural concentrada nas mos de um
pequeno grupo de pessoas foi fundamental para a estruturao do poder no
pas e contribuiu para nos tornar campees em ndices mundiais de desigualdade social.
No campo da sade, urgente reforar o SUS na sua proposta original,
retomando o conceito ampliado de sade no apenas como cura s doenas,
mas essencialmente como garantia de condies adequadas de vida universais,
ou seja, ao conjunto da populao, retomando, conseqentemente, o sentido
da universalidade, e rediscutindo e reforando o carter democratizante da
descentralizao, da participao e do controle social sobre esse sistema,
elaborado e transformado em direito constitucional por milhares de militantes
da sade pblica, mas que ainda precisa muito para ser concretizado em sua
plenitude no Brasil.

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A Seguridade Social Brasileira:

dilemas e desafios
Giselle Lavinas Monnerat
Mnica de Castro Maia Senna
Introduo
Este texto tem como objetivo aprofundar a reflexo sobre problemas e
vicissitudes da seguridade social brasileira, e est organizado da seguinte forma: a primeira parte trata do conceito de seguridade social, a partir de uma
abordagem histrica; em seguida so discutidas a trajetria e algumas das
especificidades do padro brasileiro de polticas sociais; a terceira parte enfoca
a inscrio da seguridade social no campo dos direitos garantidos na Constituio de 1988 e os desafios da articulao entre sade, assistncia e previdncia
social; posteriormente so apontados os impasses conformao da seguridade
social no pas e o desmonte da idia de seguridade social a partir dos anos 90.
Por fim, o trabalho traz alguns elementos para a discusso das relaes entre
poltica de sade e seguridade social.
Desde a dcada de 1980, muitas mudanas vm ocorrendo no campo
das polticas sociais brasileiras. Um ponto importante que parte dessas mudanas tem sido influenciada pelos princpios definidos na Constituio de 1988:
universalidade, descentralizao e controle social, dentre outros. preciso destacar ainda que a Constituio Federal de 1988 teve o mrito de inaugurar,
entre ns, a noo de seguridade social. Trata-se da proposta de construir um
sistema integrado de determinadas reas da poltica social que historicamente
se constituram de forma fragmentada, no caso a sade, a previdncia e a
assistncia social.
Entretanto, o processo de construo de um sistema de proteo social
baseado nos princpios expressos na Constituio de 1988 no tem sido simples. Ao contrrio, tal processo vem sendo marcado por dificuldades que traduzem, ao mesmo tempo, avanos e retrocessos. Portanto, no se pode falar
de um processo linear, que acontece de forma planejada em direo ao alcance
de objetivos previamente elaborados. Ao contrrio, relevante compreender
103

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que se trata de um processo em construo, caracterizado por alto grau de

complexidade e contradies, pois envolve diversos atores sociais e inmeros interesses e conflitos que permeiam a sociedade brasileira como um
todo. Em outras palavras, o que se verifica uma dinmica poltica caracterizada por acirradas disputas no sentido de influenciar as aes governamentais no que se refere especialmente alocao/destinao de recursos
pblicos. , ento, no esteio dos embates polticos, e no meramente tcnicos,1 que o sistema de proteo social brasileiro vem se conformando. 2
Vale notar que, comparativamente ao padro de proteo social at
ento existente, importantes alteraes em algumas polticas setoriais foram realizadas. Tais alteraes referem-se tanto ampliao da cobertura
dos servios sociais quanto forma de gesto destes servios (o caso da
sade, por exemplo). Entretanto, muitas propostas de mudana continuam
pendentes, e uma delas a construo de um sistema integrado de
seguridade social, tal como previsto na Carta Magna de 1988.
De fato, tem sido recorrente entre importantes estudiosos da poltica social brasileira, a discusso sobre o desmonte da idia de seguridade
social (Vianna, 1998, 2001; Fleury, 2006; Boschetti, 2003). Essa anlise
est embasada numa avaliao de que fracassaram os objetivos de construir um sistema de seguridade social no Brasil, tal como previsto na Constituio Federal, mantendo-se a histrica fragmentao entre as reas de
sade, assistncia e previdncia. importante, pois, compreender como
esse processo vem ocorrendo no pas.
Construo Histrica do Conceito de Seguridade Social
O conceito de seguridade social no uma inveno brasileira. Pode-se
mesmo afirmar que sua incorporao na agenda governamental , em realidade, uma importao tardia do conceito que norteia a reforma das polticas de
Sobre isto Vianna afirma que apresentar a seguridade social como matria de natureza
tcnica , desde logo, desintegr-la e, portanto, esvazi-la como concepo sistmica de
poltica social. Significa, no caso brasileiro, tratar isoladamente a previdncia, a sade e a
assistncia social em suas respectivas especificidades tcnicas (2001: 176-177).
2
Sobre esses embates na conformao das polticas de sade no Brasil, ver Baptista, texto
Histria das polticas de sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de
Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
1

104

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

corte social na Inglaterra nos anos de 40 do ltimo sculo, sob a emergncia do

denominado Welfare State ou Estado de Bem-estar Social.3

Welfare State , ento, uma expresso cunhada pelos ingleses para designar uma perspectiva nova de solidariedade social, qual seja: a sociedade se
solidariza com o indivduo quando este se encontra em situao de risco pessoal
ou social. Os problemas sociais passam a ter carter coletivo e, neste sentido,
ganha flego a idia de Estado com forte papel de regulao social.4 Dentre as
funes do Welfare State, destaca-se a de intervir sobre as questes sociais
diminuindo, assim, a desigualdade social.
No entanto, pode-se afirmar que a institucionalizao da proteo social
na Europa data de perodo bastante anterior. Desde o final do sculo XIX, o
desenvolvimento dos sistemas de proteo social est associado ao contexto da
Revoluo Industrial e ao reconhecimento da pobreza, entendida como conseqncia das mudanas ocasionadas nas condies de vida e trabalho das populaes e, por conseguinte, como questo social a ser enfrentada pelo Estado.
No processo de construo dos Estados nacionais modernos, cenrio em
que h rompimento dos tradicionais vnculos de autoridade e dependncia entre
pobres e classes superiores, surgem novos atores polticos e, como conseqncia, a relao Estado-sociedade adquire contornos diferenciados, visto que se
abre a possibilidade de atribuir o estatuto de cidado aos indivduos.
Neste contexto, a pobreza passa a ser considerada um problema poltico, e vrias demandas sociais se conformam a partir deste entendimento. Com
efeito, as reivindicaes por igualdade social e econmica geraram, j nas primeiras dcadas do sculo XX, um conjunto de instituies e polticas pblicas
em diversos pases da Europa, que ficou conhecido como Welfare State. Nesta
perspectiva, o Welfare State compreendido como produto de uma situao
Expresso usada na traduo para o portugus.
A concepo de Welfare State comporta uma viso de Estado que intervm tanto sobre os
problemas sociais como econmicos. Na perspectiva econmica, o Estado tem o papel de
regular o mercado no sentido de manter nveis adequados de emprego e salrios e, alm disso,
se caracteriza como um grande empregador. Esse entendimento acerca do papel do Estado,
aliado a uma conjuntura de crescimento econmico, favoreceu a configurao de uma situao de pleno emprego na Inglaterra e em outros pases da Europa no perodo que vai dos anos
40 at a dcada de 1970. Na dcada de 1970, devido s mudanas tecnolgicas que alteraram
a forma de produo e as relaes trabalhistas (desemprego estrutural, flexibilizao das
relaes de trabalho, dentre outras) o Welfare entra em crise. H grande polmica (no h
espao para tratar deste tema aqui) na literatura sobre as conseqncias dessa crise nos
pases europeus.
3
4

105

SOCIED
ADE, EST
ADO E DIREITO SADE
SOCIEDADE,
ESTADO

histrica concreta. , assim, uma resposta ao desenvolvimento das sociedades

capitalistas industrializadas que, num contexto de alta mobilizao social, gera
um novo tipo de solidariedade social.
A despeito das diversas abordagens tericas5 sobre a natureza do Welfare

State, consenso que o crescimento das economias capitalistas avanadas e a

redefinio do papel do Estado criaram as bases para ampla oferta de servios
pblicos voltados para a proteo social.
O resultado desse processo poltico-econmico na Inglaterra foi a organizao do sistema de proteo social em bases diferentes da lgica anteriormente prevalecente de seguro social6 e cujos princpios gerais foram sistematizados no Relatrio Beveridge. Sobre este relatrio, Vianna (1998: 36 grifos
da autora) afirma:
O relatrio apresentado por Beveridge ao Parlamento ingls em 1942
continha os resultados dos estudos realizados sobre a seguridade social
e apresentava a proposta de reforma que foi aprovada e posta em prtica
a partir de 1946. Esta proposta estava fundada em dois grandes princpios, identificados com a nova concepo de proteo social. O princpio
da unidade tinha por metas a unificao das mltiplas instncias de gesto dos seguros sociais existentes e a homogeneizao das prestaes
bsicas. Universalidade, o outro grande princpio, dizia respeito cobertura todos os indivduos e aos escopos da proteo (todas as necessidades essenciais).

Como vimos, a seguridade social um aspecto do chamado Welfare State

anglo-saxo, cuja caracterstica fundamental a introduo do princpio de universalidade na implementao das polticas sociais. A instituio do Welfare

State rompe, assim, com a tradio, at ento existente em diversos pases, de

organizar a prestao dos servios sociais, predominantemente, segundo o
modelo de seguro social.
Ainda sobre o contexto que propiciou a emergncia do Welfare Satate na
Inglaterra, Vianna acrescenta:

O tratamento deste tema extrapola os objetivos deste texto.

Cabe lembrar, acompanhando ainda o raciocnio de Boschetti (2003: 5), que a modalidade de
seguro social, instituda na Alemanha, foi amplamente desenvolvida em diversos pases da
Europa, sia e Amricas entre o final do sculo XIX e meados do sculo XX. Caracteriza-se,
grosso modo, pela proviso de seguro compulsrio contra doena, alguns tipos de aposentadoria contributiva, planos para atender acidentes e doenas provenientes das condies de
trabalho, e, em menor escala, tem-se a presena de seguro obrigatrio contra o desemprego.
5
6

106

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

O fortalecimento dos partidos social-democratas, a difuso do fordismo7

como modelo de organizao industrial e a imensa aceitao das propostas keynesianas8 foram elementos essenciais para a construo do conceito de Seguridade Social (1998: 17).

Assim, no sentido de precisar o contedo e significado do conceito,

relevante compreender, em primeiro lugar, que a idia de seguridade social est
intimamente ligada experincia inglesa de organizao das polticas sociais,
no ps-Segunda Guerra (Boschetti, 2003).
Ademais, trata-se de mencionar que a perspectiva do Welfare State ingls no se resume s mudanas na proteo social, mas engloba substanciais
inflexes na poltica econmica. Tem, portanto, um escopo maior que, por sua
vez, comporta o conceito de seguridade social. Assim, a seguridade social
uma de suas dimenses, no esgotando, portanto, o prprio conceito de Welfare
State (Boschetti, 2003).
Seguridade social , talvez, o conceito mais emblemtico das conquistas
ocorridas em termos de direito social no capitalismo do sculo XX, difundindose rapidamente por todo o Ocidente nos anos posteriores Segunda Guerra.
Com efeito, a perspectiva de configurao dos direitos sociais atravs de forte
ampliao das polticas sociais foi adotada por diversos pases nos anos 50 e 609
do ltimo sculo. No obstante essa expressiva adeso, Vianna esclarece que:
(...) o significado do termo permanece impreciso, assim como sua
operacionalizao, varivel de pas para pas, revela a fluidez do consenso alcanado em torno das prticas que engloba (1998: 54).
Fordismo, segundo Pereira (2001:32), uma forma de produo em srie, de larga escala,
realizada em grandes fbricas que reuniam, sob o mesmo teto, um grande nmero de trabalhadores manuais, especializados, relativamente bem pagos e protegidos pela legislao trabalhista.
8
Para Pereira (2001: 32), Foi efetivamente a doutrina keynesiana (de John Maynard Keynes)
que forneceu as bases para a implantao inovadora da mais durvel e prestigiada forma de
regulao da atividade econmica que o sistema capitalista conheceu. Divergindo da teoria
econmica clssica, defensora da auto-regulao do mercado e, portanto, da idia de que
havia uma mo invisvel assegurando o equilbrio entre oferta e procura, Keynes pregava o
contrrio. Para ele, o governo deveria promover a construo macia de obras pblicas, a fim
de gerar dispndios capazes de erradicar o desemprego e, de modo geral, manter aquecida
a demanda agregada (procura global pelos produtos postos venda) para garantir o pleno
emprego. Isso deu margem ampla interveno estatal tanto na esfera econmica como
social. A doutrina keynesiana estimulou a criao de medidas macroeconmicas, que incluam: a regulao do mercado; a formao e controle dos preos; a emisso de moedas; a
imposio de condies contratuais; a distribuio de renda; o investimento pblico; o combate pobreza
9
Nos anos 70 do ltimo sculo, o conceito passa a ser objeto de crtica e objees por parte dos
neoliberais.
7

107

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ADE, EST
ADO E DIREITO SADE
SOCIEDADE,
ESTADO

Neste sentido, no de estranhar uma certa impreciso dos conceitos

utilizados. Welfare State, seguridade social, proteo social aparecem
como sinnimos, ainda que nem sempre designem a mesma constelao
de elementos. (Vianna, 1998: 18)

Em direo similar, Boschetti (2003: 2) indaga:

possvel atribuir um significado especfico ao termo seguridade social?
Quais so as caractersticas que compem e do sentido a este conceito?
Seguridade social confunde-se com seguro social, poltica social, Welfare
State, Estado de Bem-estar Social ou Estado Providncia? Ser que estes
termos designam os mesmos fenmenos, apresentando uma simples distino vernacular?10 Ou ser que cada termo expressa particularidades de
cada nao a que se refere? Quais so os elementos que distinguem tais
conceitos?

Boschetti (2003) demonstra que o termo seguridade social tem sido usado nos Estados Unidos da Amrica desde 1935, e na Europa desde o fim da
Segunda Guerra Mundial para fazer referncia a um conjunto de polticas pblicas de corte social. Mas, tanto na Amrica do Norte e na Europa Ocidental
quanto no Brasil o termo seguridade social11 marcado, como vimos, pela confuso e falta de clareza conceitual. Com efeito, essa condio tem sido, de
certa forma, responsvel pelo desenvolvimento de abordagens to amplas quanto
difusas sobre o referido conceito, fato que no contribui para a sua
operacionalizao em realidades concretas.
Vianna (1998) e Boschetti (2003) so autoras que insistem na importncia de conferir-se maior preciso conceitual ao termo seguridade social,
notadamente em razo dos desafios de sua implementao no Brasil.
Observa-se que h concordncia com relao ao fato de esses termos
serem tratados na literatura especializada como sinnimos. Boschetti (2003)
acrescenta, ainda, que h pouca problematizao em torno do conceito. Alm
disso, as referidas autoras chamam ateno para o cuidado que se deve ter no
que diz respeito traduo e importao de terminologias usadas em outros
pases, j que apresentam conotaes especficas diretamente relacionadas aos
contextos histricos que lhes deram origem.
Considerando a expressividade das circunstncias histricas, Boschetti
(2003) destaca o fato de que o Welfare State, antes de ser uma concepo
europia de bem-estar, , pode-se assim dizer, uma inveno inglesa propriaRefere-se ao idioma de um pas, conforme dicionrio Aurlio da lngua portuguesa.
O termo seguridade introduzido pela primeira vez nos dicionrios de lngua portuguesa em
1998, aps a promulgao da Constituio (Boschetti, 2003).
10

11

108

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

mente dita. Contudo, a maioria das anlises sobre os sistemas de proteo

social parece demasiadamente genrica. Um exemplo disso que a experincia
inglesa de criao do Welfare State, cuja base e inovao o conceito de
seguridade social, tratada como uma inveno dos pases industrializados da
Europa. Assim, chama-se, indistintamente, de Welfare State os sistemas de
proteo social dos pases da Europa Ocidental. Observa-se tambm que o
termo Welfare State utilizado como sinnimo de poltica social. No entanto,
esta nomenclatura tem um carter genrico, enquanto Welfare State apresenta uma especificidade histrica.
Neste sentido, Boschetti (2003) destaca que Alemanha e Frana no
importaram o termo Welfare State para se referirem aos prprios sistemas de
proteo social, pois entendem as diferenas e especificidades de cada experincia. Na interpretao da autora, para melhor compreender a confuso
conceitual em torno do termo seguridade social, relevante fazer a distino
entre os conceitos de Welfare State (anglo-saxo), Etat-Providence (francs) e
Sozialstaat (alemo).12 Sobre o Welfare State muito j se falou aqui. Entretanto, com objetivo de comparar a origem dos sistemas de proteo nos trs pases, vale reafirmar, em primeiro lugar, que a terminologia Welfare State est
associada, do ponto de vista da interveno social do Estado, experincia
inglesa, nos anos 40 do ltimo sculo, de constituio de um sistema de proteo social de cunho universalista.13
A perspectiva central das mudanas ocorridas na Inglaterra era superar
a cobertura restrita do ento sistema de proteo social montado com base no
modelo de seguro social. Assim, interessa realar que o seguro social uma
modalidade de proteo mais antiga, criada e instituda na Alemanha na era
Bismarckiana no final do sculo XIX, e que, de fato, exerceu grande influncia
sobre vrios pases14 no incio do sculo XX.
Na traduo para o portugus temos: Estado de Bem-estar Social, Estado Providncia e
Estado Social, respectivamente.
13
"Aposentadorias, penses, seguros contra o desemprego e os acidentes de trabalho foram
estendidos grande maioria da populao; auxlios s famlias numerosas, maternidade, aos
invlidos, subsdios alimentares e habitacionais, se constituram em esquemas de proteo
para as camadas de menor poder aquisitivo; sade e educao passaram a figurar como
direitos universais dos cidados. O Estado tomou a si funes de produzir servios sociais, de
manter a proviso de benefcios e de assegurar a sua ampliao, substituindo a empresa que,
quando se iniciou a produo fordista, desempenhava em boa medida este papel (Vianna,
1998: 37).
14
O Brasil foi fortemente influenciado pelo modelo alemo dos anos 30 do ltimo sculo em
diante, como veremos em outra parte deste texto.
12

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SOCIEDADE,
ESTADO

A lgica de organizao dos seguros sociais define-se pela obrigatoriedade

de contribuio (financeira) pretrita como critrio de acesso a servios e benefcios. Caracteriza-se tambm pelo vis corporativo, isto , restrito a determinadas categorias profissionais, que contam com a garantia de proteo do Estado em momentos de riscos derivados, principalmente, da velhice, doena,
aposentadoria, invalidez e perda do trabalho assalariado. No entanto, em meados do sculo XX, as idias contidas no Plano Beveridge influenciaram15 diversos
pases, dentre eles Alemanha e Frana. Segundo Boschetti (2003), o termo
Sozialstaat16 (Estado Social) , na atualidade, concebido como um conjunto de
polticas sociais que, dentre vrias modalidades de proteo social, inclui o seguro social.
O caso da Frana semelhante. Seguindo a linha de raciocnio de Boschetti
(2003), constata-se que a maioria dos autores franceses tambm no utiliza a
expresso Welfare State para fazer referncia ao conjunto de polticas sociais
desenvolvido neste pas. Isso porque compreendem que a origem histrica de
seu Etat-Providence data de 1898, quando decretada a primeira lei de acidentes de trabalho. Este o marco do Etat-Providence, e sua caracterstica principal o papel de interveno do Estado, mesmo que nesse momento tenha-se
restringido aos riscos advindos do trabalho. Os franceses valorizam bastante a
historicidade do conceito, mas, de toda forma, o conceito Etat- Providence17 se
assemelha idia de Welfare State porque d nfase ao papel do Estado
interventor, tanto na economia quanto nas questes sociais. No ps-guerra, os
franceses incorporaram os princpios beveridgianos de universalidade e uniformidade dos direitos.
Com efeito, a complexidade que envolve a constituio dos sistemas de
proteo social , e sempre foi, muito grande. Todavia, a literatura atual reconhece que os conceitos seguro social e seguridade social tm origens datadas e
Isso no quer dizer que estes pases tenham hoje sistemas de proteo idnticos, mas apenas
que o carter de uma certa universalidade foi largamente incorporado aps a experincia
inglesa.
16
"O Sozialstaat alemo assegura educao universal, habitao e seguridade social que, por
sua vez, engloba aposentadorias e penses, sade, seguro acidente de trabalho e auxlios
familiares. Segundo analistas dos sistemas de proteo social europeu, este pas, no entanto,
no instituiu um sistema de proteo social universal, com prestaes uniformes a todos
(Boschetti, 2003: 63).
17
"A seguridade social francesa atual abrange trs grandes reas: sade (seguro sade e aes
sanitrias e sociais), previdncia (aposentadorias, penses e salrio maternidade) e assistncia famlia (um conjunto de 7 prestaes financeiras de apoio familiar) Boschetti (2003: 69).
15

110

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

geograficamente definidas, isto , so conceitos vinculados Alemanha de

Bismarck e Inglaterra de Beveridge, respectivamente. Estas duas referncias, como vimos, influenciaram diversos pases do mundo, inclusive a Amrica
Latina, na consolidao de seus sistemas de proteo social. De fato, muitos
pases viabilizaram seus sistemas de proteo com base numa combinao das
influncias de Bismarck e Beveridge. Os tipos puros no existem na realidade
concreta (Vianna, 1998; Boschetti, 2003). Talvez aqui resida uma das razes
para a confuso terminolgica existente.
Embora tendo origem na Inglaterra, a perspectiva da seguridade social
foi adotada por muitos pases europeus para realizar um conjunto de reformas
em seus sistemas de proteo social no ps-guerra. Mas h grandes diferenas com relao ao formato com que estes se apresentam em diversos pases.
Para Vianna (1998), a complexidade e dificuldade de precisar o conceito
seguridade social ficam mais ntidas quando se busca descrever os sistemas
existentes.
Da mesma forma, a terminologia seguro social e seguridade social
usada em acordo com as referncias e significados histricos mais precisos
somente quando se est falando de modelos tericos puros, ou seja, quando
no h referncia determinada realidade emprica. Curioso observar que, no
caso brasileiro, o termo previdncia social tambm usado como sinnimo de
seguro social e seguridade social, ampliando ainda mais a confuso em torno
do conceito.
O objetivo deste resgate histrico relembrar a distino entre seguro
e seguridade social. Isto parece crucial, na medida em que clara a associao
conceitual entre a idia de seguridade social e o processo histrico de consolidao de direitos sociais no mundo. O esforo terico e poltico que se impe
vai no sentido de tornar claro o conceito e assim (re)valorizar sua fora poltica
e de mudana no que se refere consolidao de sistemas de proteo social
como responsabilidade do Estado. Para tanto, a seguridade social no pode ter
conotao e delimitao difusas.
Em sntese, o aspecto histrico do conceito considerado central, e
adverte-se para os riscos oriundos de generalizaes e tradues indevidas
para realidades diferentes das quais o conceito teve origem. Seguridade social
guarda, ento, relaes estreitas com a experincia inglesa de constituio da
proteo social, mas no se pode perder de vista que o conceito foi incorporado
111

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SOCIEDADE,
ESTADO

de diversas maneiras por diferentes pases. Seguridade social , como vimos,

um conceito que tem forte carga valorativa e ideolgica, articulado, assim,
concepo de polticas sociais baseadas nos princpios de cidadania social.
Para finalizar, destaca-se que, na atual conjuntura brasileira, a confuso
entre os termos seguridade social, seguro social e previdncia social no tem
favorecido a implementao do conceito constitucional de seguridade social.
Aliado a isso est claro que, para diminuir a impreciso conceitual do termo,
necessrio mudar as atuais perspectivas de anlise que insistem em abordar de
forma separada as trs polticas que compem a seguridade brasileira: sade,
previdncia e assistncia.
Breve Histrico das Polticas Sociais no Brasil
Para entender os dilemas atuais da seguridade social no Brasil, sensato recorrer ao processo histrico de consolidao do nosso sistema de proteo
social. Isso porque esse passado explica, em boa medida, os desafios contemporneos.
Entre os estudiosos do assunto, consenso que a emergncia de um
sistema de proteo social de formato nacional e coordenado pelo Estado se d
somente aps a revoluo de 1930. So, portanto, iniciativas do primeiro governo Vargas, que se ampliam nos anos seguintes, cobrindo o perodo que vai at
1945. J em 1964, na ditadura militar, ocorre a consolidao do sistema com a
unificao dos Institutos Previdencirios criados nos anos 30. Tem-se assim que
a emergncia e consolidao das polticas sociais no Brasil ocorrem, paradoxalmente, em dois momentos de regime ditatorial, o que as diferenciam enormemente das experincias dos pases de democracia avanada.
No de estranhar, portanto, o fato de que o sistema de proteo brasileiro apresenta caractersticas fortemente associadas interdio de uma
perspectiva de universalizao da cidadania que s foi revista, ao menos do
ponto de vista legal, na Constituio de 1988, com a adoo do conceito de
seguridade social.
A emergncia da proteo social no Brasil
A emergncia do sistema de proteo social brasileiro nos anos 30 se d
em uma conjuntura fortemente marcada pelo processo de industrializao do
pas e constituio do Estado moderno, com carter intervencionista e
112

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

centralizador (Fleury, 2006). Significa dizer que o Estado18 redefine seu papel e
passa, a partir de ento, a intervir sobre as questes sociais originadas do
prprio processo de industrializao.
Se, por um lado, a emergente industrializao gera um conjunto de trabalhadores organizados em sindicatos com grande poder de vocalizar suas reivindicaes; por outro, provoca, associada ao xodo rural, uma situao na
qual parcela considervel de trabalhadores fica excluda do mercado formal,
ocasionando aumento da pobreza notadamente nas grandes cidades industriais. Nessas circunstncias, o Estado chamado a responder s demandas
sociais tanto dos trabalhadores formais quanto daqueles que esto fora do
circuito produtivo.
Entre os anos 30 e 40 do ltimo sculo, afirma-se, portanto, que em
razo das questes sociais anteriormente descritas, o sistema brasileiro de
proteo social se constri assentado nos modelos assistencial e de seguro
social. Nesta poca, so criadas vrias instituies no campo da poltica social,
dentre as quais, relevante destacar: Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAPs), em substituio s Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs); Legio
Brasileira de Assistncia (LBA); Ministrio da Educao e Sade e o Servio
Especial de Sade Pblica (Sesp) (Fleury, 2006).19
Em relao ao modelo assistencial, o acesso aos servios providos pelo
Estado voltado queles que esto fora do mercado de trabalho, ou seja, aos
pobres. Obviamente que no possvel exigir nenhum tipo de contrapartida
financeira por tais servios, porm a fragilidade da constituio dos direitos de
cidadania entre ns emoldura um tipo de acesso bastante restrito, delineado
pela prpria precariedade da oferta de bens e servios.
Seguindo a argumentao de Fleury (2006), no modelo assistencial20 as
aes tm carter emergencial, apresentando, ainda, uma perspectiva caritativa e reeducadora. Alm disso, so estruturadas de forma pulverizada e
descontnua e, desta forma, no configuram uma relao de direito social. Ao
contrrio, muitas vezes so medidas estigmatizantes, visto que, para ter acesO Estado passa a intervir no somente nas questes sociais, mas sobretudo na economia.
Sobre o histrico da previdncia social no Brasil, ver Baptista, texto Histria das polticas de
sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e
operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
20
Sobre modelos assistenciais, ver Silva Jnior e Alves, texto Modelos assistenciais em
sade: desafios e perspectivas, no livro Modelos de Ateno e a Sade da Famlia, nesta
coleo (N. E.).
18

19

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SOCIEDADE,
ESTADO

so a determinados programas, necessrio comprovao da situao de pobreza. com base nisso que Fleury (1997) cunhou a expresso cidadania invertida, j que o indivduo tem de provar que fracassou no mercado de trabalho
para ter acesso proteo social.
J o modelo de seguro social est associado criao dos IAPs, que
comeam a ser organizados a partir de 1933. Vrias categorias profissionais
montam seus institutos, dentre as quais se destacam os martimos, ferrovirios
e bancrios. Este tipo de previdncia social uma inovao para a poca, j
que, como vimos, apresenta formato nacional e se organiza sob gesto estatal.
Sobre este ponto, vale destacar que at ento havia outro formato de
instituio previdenciria as CAPs , que se organizam por empresa e so
geridas pelos empregados e empregadores. Com a formao dos IAPs, h mudanas importantes tanto no que se refere populao beneficiria quanto
gesto dos aparelhos previdencirios. Os IAPs tm como beneficirios todos os
trabalhadores de uma categoria ocupacional especfica, e ao colegiado gestor
destes institutos agregam-se os tcnicos governamentais, marcando, assim, a
interveno do Estado no campo da previdncia social brasileira.
Sobre a constituio dos IAPs, Vianna (1998: 132) afirma:
Filiando compulsoriamente todos os componentes de determinados segmentos do mercado de trabalho formal urbano, os IAPs foram constitudos como entidades autrquicas, vinculadas ao Estado via Ministrio
do Trabalho; sob o regime de capitalizao, recolhiam fundos (contribuies de empregados e empregadores) e proviam benefcios para aqueles trabalhadores.

A montagem desse complexo aparato atende tanto ao projeto de acumulao de capital quanto configura o principal mecanismo de resoluo de
conflitos entre trabalhadores e empresrios. Ao mesmo tempo, a constituio
de uma estrutura sindical organizada por categorias profissionais, de carter
corporativo e atrelada ao Ministrio do Trabalho, fundamental para consolidar
uma dada estratgia de incorporao seletiva e controlada dos trabalhadores.
Os IAPs, ento geridos por comisso tripartite (empregados,21 empregadores e governo), constituem espao importante no sentido da formao de
uma burocracia sindical. Em razo da proximidade com o governo, essa burocracia obtm vantagens para as respectivas categorias profissionais. Configura-se, assim, um determinado padro de relacionamento entre Estado e socie21

O representante dos empregados era eleito atravs dos sindicatos.

114

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

dade que se tornaria o trao central do sistema brasileiro de proteo social nas
dcadas seguintes. Nesse padro, as reivindicaes dos trabalhadores em torno do reconhecimento e ampliao dos direitos sociais passam necessariamente pela defesa dos interesses corporativos e no pela defesa de polticas sociais
universalistas e abrangentes.
A rigor, esse modelo de previdncia social promove uma dada
hierarquizao social, em virtude de apenas uma parcela da populao (somente as categorias inseridas no mercado de trabalho e reconhecidas legalmente pelo Estado) ter acesso proteo previdenciria. Os benefcios
previdencirios (penses e aposentadorias) esto vinculados contribuio
anterior e afiliao dos indivduos a tais categorias ocupacionais. Ademais, a
diferenciao entre as categorias profissionais em termos da quantidade e
qualidade dos benefcios responsvel por um segundo tipo de hierarquizao,
desta vez, interna ao prprio sistema. Em outras palavras, est-se referindo
ao fato de que as categorias com maior poder econmico e, conseqentemente, com maior capacidade de contribuio, dispem de institutos mais bem
montados e com melhores prestaes de servios, configurando, portanto, a
oferta de benefcios desiguais.
Cabe frisar que a interveno do Estado brasileiro no campo da sade,
questo de maior interesse nesse texto, se constri pari passu ao desenvolvimento da previdncia social. Nos anos 20 do ltimo sculo, de acordo com
Oliveira e Fleury (1986), a assistncia mdica pensada como atribuio central das CAPs. Com a implantao dos IAPs, a partir de 1933, a proviso da
assistncia mdica passa a ter peso secundrio, muito em razo das orientaes de conteno de gastos reinante na poca.22
A perspectiva de conteno de gastos se d, em grande medida, em
decorrncia da crise econmica do final dos anos 20, cenrio no qual os pases
centrais diminuem as importaes de produtos primrios brasileiros, fonte quase exclusiva de nossas divisas.
Com base nisso, o conjunto de leis que criam os diversos Institutos determina que a funo precpua da previdncia brasileira deve se resumir oferta dos benefcios considerados clssicos nessa rea, tais como aposentadorias
Sobre o financiamento da sade no Brasil, ver Serra e Rodrigues, texto O financiamento da
sade no Brasil, no livro Polticas de Sade: a organizao e operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
22

115

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SOCIEDADE,
ESTADO

e penses. A assistncia mdico-hospitalar, vista como ao assistencial e cujo

crescimento de gastos muito grande no mbito das CAPs, deve ficar sob a
responsabilidade do Estado.
Neste contexto de preocupao com os custos crescentes do sistema
previdencirio, desenha-se a tendncia de comprar servios mdicos, principalmente aqueles relativos ateno hospitalar, da iniciativa privada. A
operacionalizao da privatizao da proviso de servios justifica-se, em termos do discurso oficial, na medida em que possvel diminuir os gastos com a
construo de unidades prprias, principalmente as hospitalares. No entanto,
tal recomendao ganha fora somente na ditadura militar, no ps 1964, como
veremos a seguir.
Uma outra medida na direo da conteno de custos o aumento das
contribuies dos empregadores e empregados, e a grande inovao da poca,
capitalizada politicamente por Vargas, a instituio de uma contribuio do
Estado, at ento inexistente.
Apesar das caractersticas autoritrias que marcam a maior parte dos 15
anos do governo Vargas, verifica-se forte preocupao em ampliar as bases de
apoio entre os trabalhadores, principalmente do setor urbano. Sendo assim, a
questo social ocupa lugar central na agenda pblica da poca (Oliveira & Fleury,
1986). Como vimos, neste perodo a previdncia social constitui-se no centro da
interveno social do Estado, e a criao do Ministrio do Trabalho Indstria e
Comrcio (MTIC) crucial justamente porque cria um canal de relacionamento
direto entre governo e trabalhadores, e tambm com o emergente empresariado
industrial e comercial urbano.
No perodo democrtico, que vai de 1945 a 1964, h alterao importante
no que se refere s imposies contencionistas, fato este traduzido no
crescimento dos gastos relativos da previdncia social. Quanto assistncia
mdica, ao contrrio da legislao anterior que procura limitar os gastos,
observa-se, no perodo em anlise, a flexibilizao do teto mximo de gastos
nesta rubrica.
Importante notar, acompanhando a argumentao de Oliveira e Fleury,
que se modificou, sem dvida, a concepo do que deva ser a previdncia
social e o papel que deve caber, dentro dela, assistncia social (1986: 157).
Nessa direo, a Constituio Federal de 1946 reafirma tal perspectiva medida que consolida o vnculo entre previdncia e assistncia social. Vale dizer que
116

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

a legislao previdenciria do ps-45 marcada pela progressiva desmontagem

das medidas contencionistas anteriorme mencionadas.
Um fato a ser destacado aquele referente criao, em 1960, da Lei
Orgnica da Previdncia Social (Lops) que, uniformizando por cima (isto ,
no padro dos melhores IAPs) os direitos dos segurados de todos os institutos,
significar um golpe final no modelo contencionista e de capitalizao que
dominara o perodo anterior a este (Oliveira & Fleury, 1986: 155).
Para os autores citados, faz parte das ambigidades deste contexto o
fato de que, se por um lado, se implementam aes na direo da flexibilizao
dos gastos, por outro, no h empenho para que o governo e empregadores
quitem suas dvidas com a previdncia. Cabe ressaltar que o financiamento
tripartite (contribuies da Unio, empregadores e empregados) criado por
Vargas no cumprido a risca, fato que se configura na crescente dvida da
Unio e dos empregadores com o sistema previdencirio.23 Isso, aliado ao aumento
dos custos da assistncia mdica, ocasiona um desequilbrio entre receita e
despesa. Alm do mais, nota-se que os recursos da previdncia so, no ps-45,
largamente investidos no processo de industrializao brasileiro. Esse conjunto
de fatores ser responsvel pela crise da previdncia que adquirir contornos
mais drsticos em perodo subseqente.
Quanto modificao das orientaes contencionistas e perspectiva de
ampliao dos servios mdico-hospitalares, Oliveira e Fleury (1986) entendem
que tais fenmenos so reflexos tanto da conjuntura internacional quanto do
contexto poltico interno. No plano internacional, essa mudana de perspectiva
atribuda s influncias do Plano Beveridge e sua noo de seguridade social.
Como vimos no incio deste texto, Beveridge autor, em 1942, do plano de
reestruturao da previdncia social na Inglaterra, e este corresponde a uma
mudana na concepo de previdncia que influenciou todo o mundo. No psguerra verifica-se um esforo dos pases capitalistas centrais no sentido de
repensar a poltica social e o papel do Estado nessa rea. Com relao a este
ponto, Oliveira e Fleury (1986: 176) afirmam:
Este movimento corresponde, na verdade, parte de um amplo processo
de enfrentamento, no plano ideolgico, simultaneamente aos projetos
fascista e socialista de organizao da sociedade, o primeiro dos quais,
Essa situao demonstra que os maiores financiadores da previdncia so os trabalhadores
que tm suas contribuies descontadas na folha de salrios.
23

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ADE, EST
ADO E DIREITO SADE
SOCIEDADE,
ESTADO

apesar de derrotado militarmente, demonstrara ter encontrado significativa aceitao em amplos setores de diversos pases; enquanto o segundo
estava em plena ascenso ao final do conflito. A incluso de temas sociais na Carta do Atlntico, assinada pelos aliados aps a guerra; o papel
atribudo ao Bureau Internacional do Trabalho; e o Plano Beveridge so
marcos deste grande projeto de hegemonia ento em desenvolvimento.

A influncia do Plano Beveridge24 em nossa previdncia social, no psSegunda Guerra, traduz-se na incorporao por parte do governo das crticas contra a organizao da previdncia nos moldes do seguro social (Oliveira
& Fleury, 1986). Defendia-se, ento, forte interveno do Estado na questo
social, que teria como caracterstica central:
um sistema onde cada um deve colaborar (ou mesmo no colaborar)
segundo a prpria capacidade contributiva e que garanta a qualquer cidado em caso de necessidade um mnimo necessrio subsistncia, um
padro mnimo de bem-estar (concebido no como algo absoluto e ahistrico, mas sim como devendo ser determinado concretamente para
cada contexto e poca. (Oliveira & Fleury, 1986: 177)

Alm disso, a seguridade social deveria corresponder a (...) uma poltica social ampla que fornecesse, alm dos benefcios pecunirios tradicionais,
aes de sade, higiene, educao, habitao, garantia de pleno emprego,
redistribuio de renda, etc. (Oliveira & Fleury, 1986: 178).
Nesta poca, tal perspectiva contrria ao pensamento dos idelogos
do seguro social, que vem a previdncia no Brasil como um sistema que deve
funcionar tal como os seguros privados, situao na qual o direito aos benefcios corresponde ao montante da contribuio passada. Mas, de toda forma, o
clima internacional recoloca a discusso acerca da implementao da previdncia social nos moldes da seguridade social.
Segundo Oliveira e Fleury (1986), o Bureau Internacional do Trabalho
(que depois d origem Organizao Internacional do Trabalho OIT) funciona
24
No ps-guerra verifica-se um esforo dos pases capitalistas centrais no sentido de repensar
a poltica social e o papel do Estado nessa rea. Com relao a este ponto, Oliveira e Fleury
afirmam: Este movimento corresponde, na verdade, parte de um amplo processo de
enfrentamento, no plano ideolgico, simultaneamente aos projetos fascista e socialista de
organizao da sociedade, o primeiro dos quais, apesar de derrotado militarmente, demonstrara ter encontrado significativa aceitao em amplos setores de diversos pases; enquanto o
segundo estava em plena ascenso ao final do conflito. A incluso de temas sociais na Carta
do Atlntico, assinada pelos aliados aps a guerra; o papel atribudo ao Bureau Internacional
do Trabalho; e o Plano Beveridge so marcos deste grande projeto de hegemonia ento em
desenvolvimento (1986: 176).

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A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

como meio de divulgao das idias sobre a seguridade social, atravs da promoo de diversos eventos internacionais, exercendo forte influncia sobre
diversos pases.
No entanto, as mudanas na previdncia social brasileira no so fruto
apenas das presses internacionais, pesando bastante o contexto poltico interno que se inaugura com a queda do Estado Novo e a redemocratizao do pas,
em 1945. Ao contrrio do perodo anterior, que esteve marcado pelo
autoritarismo, principalmente nos anos de 1935-1937, a conjuntura ps-45 abre
espao para a reivindicao dos trabalhadores. A conseqncia deste processo
a incorporao de algumas demandas populares por parte do Estado.
Nesta conjuntura, observa-se que h uma tendncia geral em direo
ampliao e valorizao dos planos e benefcios e servios (Oliveira & Fleury,
1986). Contudo, o conseqente aumento dos custos recai sobre os segurados
que tm suas taxas de contribuio continuamente majoradas. Vale dizer que
as contribuies devidas pelos empregadores e Unio continuam sendo
sonegadas.
A argumentao anterior demonstra que as teses de Beveridge jamais
foram desenvolvidas entre ns, j que a previdncia social nunca deixou de
exigir contribuies financeiras dos segurados e o valor dos benefcios sempre
foi proporcional contribuio realizada. Sendo assim, a construo de nosso
sistema de proteo social est, historicamente, associada prtica do seguro
social. Em direo similar, Oliveira e Fleury (1986: 179) ressaltam que:
O que ocorreu concretamente foi uma presso ao interior do sistema de
Seguro Social, com os segurados tentando manter nos valores mnimos
possveis as suas contribuies, enquanto exigiam, por outro lado, a
ampliao e valorizao dos planos de benefcios e servios. A tese central, radicalmente antiliberal, das idias da Seguridade, que era a de que
fundamentalmente o Estado deveria arcar como nus dos planos de benefcios e servios previdencirios (mesmo para no contribuintes) nem de
longe foi aceita, em nenhum momento, pelo Estado brasileiro, o qual, ao
contrrio, continuou, ao longo de todo esse perodo, no cumprindo sequer seus compromissos financeiros para com a Previdncia nos termos
legalmente estabelecidos
Em novas condies polticas, nas quais os segurados haviam readquirido
algum poder de barganha, o que o Estado passara a fazer tinha sido simplesmente incorporar estas presses, concedendo realmente medida
que se exerciam, aumentos no nmero e no valor dos benefcios e servios
da Previdncia, mas sem tratar de assegurar recursos e fontes de financiamento que garantissem a possibilidade de manuteno, no tempo, destes planos.
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SOCIEDADE,
ESTADO

No obstante as questes apontadas, preciso salientar que esse perodo se caracteriza pela expanso dos hospitais prprios dos institutos, muito
embora permanea a orientao de comprar servios de terceiros. Mas, ao
contrrio do perodo anterior (1930-1945), tal recomendao, ao menos no plano do discurso oficial, se apresenta como provisria.
Vale destacar que a populao no coberta pelo sistema previdencirio
continuava recorrendo s santas casas e hospitais filantrpicos, herana do
perodo pr-1930. Ao mesmo tempo, os gastos estatais com sade eram, durante este perodo, muito mais direcionados s medidas de sade pblica, como
as vacinaes e campanhas sanitrias de modo geral. A partir de 1949, a crise
financeira da previdncia toma propores maiores e passa a ser exaustivamente discutida. A sada vislumbrada , novamente, a conteno dos custos e o
aumento das contribuies dos trabalhadores, exatamente na contramo dos
ideais beveredgianos.
Com efeito, no se pode deixar de salientar que o agravamento desta
crise est na atitude do governo federal e dos empregadores em sonegar as
contribuies devidas previdncia social. Verifica-se, nesta poca, que o governo consegue, atravs de mudana na legislao, diminuir o percentual de
sua contribuio previdncia, alterando assim a lgica de financiamento tripartite
e paritria criada nos anos 30.
No entanto, a partir de 1950, no contexto desenvolvimentista, o discurso
e a atitude do governo com relao previdncia social adquirem outra conotao.
Neste novo cenrio poltico, a importncia do investimento estatal na poltica
social, e especialmente na previdncia, secundarizada em vista dos benefcios
econmicos que, na perspectiva dos governantes, traria o aprofundamento do
processo de industrializao ento em andamento. De fato, o pas se industrializa muito rapidamente, cresce economicamente, mas isso no foi suficiente
para acabar com a pobreza e a desigualdade social.
Interessante notar tambm que a partir deste momento ganha flego o
discurso moralista-conservador que desconsidera a interveno do Estado no campo
das polticas sociais, qualificando, assim, as aes da assistncia mdica
previdenciria como demaggicas e assistencialistas. Diferentemente do perodo
do imediato ps-guerra, agora no h mais preocupao, por parte do governo
federal, em articular o seu discurso com os ideais da seguridade social em voga na
Europa Central. Com efeito, a perspectiva dos direitos sociais esquecida.
120

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

Em sntese, ao focar a anlise nas polticas sociais no perodo que vai de

1930 a 1964, verifica-se que grande parcela da populao foi incorporada pela
via do trabalho, caracterizando assim uma integrao seletiva que Santos (1979)
denominou cidadania regulada. O direito a ter direito social ento marcado
pela insero do indivduo no sistema produtivo, e no a partir de um cdigo de
valores polticos universais, o que, de fato, no cria condies para o indivduo
se reconhecer como cidado. Esse tipo de proteo social constitudo por
polticas sociais voltadas para grupos especficos da populao, o que demonstra nossas dificuldades histricas de reconhecer que todos os membros de uma
sociedade devem ter direito a uma vida digna e a usufruir a riqueza socialmente produzida.
Neste contexto, o Estado, ao definir legalmente as categorias profissionais que teriam acesso aos benefcios e assistncia mdica previdencirios, pautados em contribuio anterior, promove uma interveno sobre as questes
sociais fundada na noo de direito contratual em detrimento do direito de
cidadania. E essa lgica de ao estatal, como vimos, no muda em essncia no
perodo de redemocratizao do pas, ou seja, de 1945 a 1964.
A consolidao do sistema de proteo social
no Brasil no ps-64
Se a emergncia de nosso sistema de proteo social est atrelada a
uma lgica de ao estatal populista e corporativista, que interdita a reivindicao de polticas sociais mais universalistas, a sua consolidao se d sob o
autoritarismo militar, cujo padro de incorporao de demandas sociais ocorre
de forma burocrtica, agora pautado no mais na negociao controlada, mas
na represso e coero ao coletiva.
assim que, no ps-64, o processo de ampliao da cobertura do sistema previdencirio se desenvolve sob a gide de uma engenharia institucional
centralizada, descoordenada, superposta e permevel a interesses particularistas.
A quebra da lgica de ao estatal populista (caracterstica marcante das dcadas de 1930 a 1950) leva unificao do sistema previdencirio at ento
construdo e molda um tipo de interveno estatal que impede toda e qualquer
possibilidade de incorporao das demandas populares.
Para Oliveira e Fleury (1986), o processo de esgotamento do populismo
acelerado devido s dificuldades do governo, no perodo ps-45, de atender a
demanda crescente dos trabalhadores num contexto em que muda a lgica de
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acumulao capitalista no pas. Tais condies antecedem o golpe militar de

1964, cujas caractersticas centrais so o fechamento dos canais de participao dos trabalhadores e a centralizao das decises polticas e administrativas, tudo em nome de uma racionalidade tcnica e do saneamento financeiro do
Estado. Curioso observar que a justificativa para centralizar, no governo federal, as decises referentes assistncia mdica previdenciria so apresentadas em termos das possibilidades de melhorar a qualidade dos servios ofertados
aos segurados (Oliveira & Fleury, 1986: 197).
dentro deste cenrio poltico que ocorre uma das medidas mais importantes da poca: a unificao dos IAPs em um nico instituto, agora denominado
Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS).25 No esteio dessa deciso, aparentemente de cunho administrativo-racionalizador, est includa a expulso dos
trabalhadores da gesto tripartite, significando perda do direito de definirem a
poltica previdenciria como sempre o fizeram ao longo da histria.
Cumpre registrar que, mesmo num contexto de despolitizao da previdncia social, o Estado continua a incorporar as demandas por ampliao da assistncia mdica. Diferentemente do perodo populista, o processo de universalizao da
previdncia, que ora se desenvolve, se d de forma burocrtica, isto , sem qualquer margem de participao dos trabalhadores. Alguns dos motivos que explicam
essa atitude podem ser contemplados pelos argumentos que seguem:
As conquistas dos trabalhadores em outros momentos polticos j haviam
sido incorporadas de tal forma sua condio de cidadania que era impossvel voltar atrs neste assunto. Pelo contrrio a estratgia estatal, apoiada
pelas classes empresariais, v na manuteno e ampliao destes direitos a
possibilidade de obteno da harmonia social em um contexto altamente
desfavorvel para os trabalhadores, impossibilitados de organizao e participao poltica e sobretudo os principais prejudicados pelo selvagem
processo de acumulao em curso. (Oliveira & Fleury, 1986: 204)

Verifica-se, desta forma, uma tendncia progressiva ampliao da cobertura que se consolida atravs de medidas como: integrao ao INPS dos
seguros relativos a acidentes de trabalho, em 1967; criao do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural),26 que estende a previdncia social aos
trabalhadores rurais, incorpora as empregadas domsticas em 1972 e, em 1973,
contempla os autnomos com os benefcios previdencirios. Nesse momento,
O Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) foi criado em 1966.
O Funrural dispunha de servios de assistncia mdica, alm dos benefcios de aposentadorias e penses. No entanto, a qualidade desses benefcios e servios era bem inferior aos da
previdncia urbana.
25

26

122

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

ficam de fora somente os trabalhadores do mercado informal de trabalho (Oliveira & Fleury, 1986).
Especificamente no que se refere assistncia mdica, a ampliao da
cobertura ainda mais abrangente, visto que os servios de emergncia hospitalar so estendidos aos no-segurados, rompendo, em alguma medida, com o
princpio da cidadania regulada. Com base nisso, relevante destacar que, de
acordo com as informaes de Braga (apud Oliveira & Fleury, 1986), os gastos
com assistncia mdica, no perodo de 1965 a 1969 crescem mais do que os
gastos com benefcios previdencirios, algo em torno de 158% contra 70%. Essa
tendncia confirmada nos anos posteriores, sendo que em 1976 fixado um
teto mximo de gastos para no colocar em risco todo o sistema. No entanto,
essa atitude no suficiente para impedir que, na segunda metade dos anos 70
do ltimo sculo, a crise da previdncia adquira propores at ento
inimaginveis.
Considerando ainda os argumentos dos autores citados, interessante
notar que, mesmo numa circunstncia de aumento dos custos da assistncia
mdica, o governo federal no altera as formas de financiamento da previdncia
social que continua tendo como principal fonte de recursos a contribuio dos
trabalhadores e restringe ainda mais a sua forma de participao no custeio
da previdncia, agora reduzida aos gastos administrativos. Entretanto, a cobertura previdenciria torna-se bastante ampla na ditadura militar, de tal forma
que quase toda a populao urbana e parte da rural passam a ser contempladas
com os benefcios e assistncia mdica da previdncia social, gerida agora pelo
governo federal, atravs do INPS. Para Oliveira e Fleury (1986), a opo feita
pelos vrios governos militares de universalizar a previdncia social tem como
objetivo conquistar apoio e legitimidade polticos, num contexto de represso e
alijamento dos trabalhadores do processo decisrio da previdncia.
A ampliao da cobertura da assistncia mdica se d com base em
importantes mudanas na forma de produo e proviso dos servios que marcaro profundamente o modelo de ateno sade no pas. Nesta direo,
crucial registrar que uma das principais caractersticas da assistncia mdica no
perodo exatamente o privilegiamento da medicina curativa. Tal priorizao
ocorre em detrimento das aes de preveno, tradicionalmente sob a responsabilidade do Ministrio da Sade (MS). Sobre este ponto vale salientar que,
embora o MS tivesse a funo legal de formular a poltica nacional de sade,
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essa atribuio no passou de letra morta. Isso acontece tanto em razo dos
poucos recursos destinados ao Ministrio quanto em funo do lugar secundrio que este rgo ocupa no processo decisrio do governo central.
Assim, a proeminncia do INPS e, portanto, da assistncia mdica
previdenciria contribui para a consolidao de um tipo de poltica nacional de
sade que privilegia o atendimento hospitalar, curativo, individual, especializado e voltado para o alto consumo de medicamentos. Neste caso, as aes de
sade pblica encontram-se relegadas a segundo plano, e as prticas de carter preventivo e de interesse coletivo so precariamente desenvolvidas. Neste
modelo de ateno sade, o hospital o lugar privilegiado da prtica mdica,
direcionando o fortalecimento dos setores privados ligados indstria farmacutica e de equipamentos hospitalares.
O privilegiamento do setor privado tambm se traduz na contratao de
servios de terceiros em detrimento da ampliao dos servios mdicos prprios da previdncia social. No mbito do discurso oficial, esta deciso se justifica
tanto em funo do rpido aumento do nmero de beneficirios do sistema
como da falta de recursos financeiros. Diversos autores demonstram que esta
uma perspectiva governamental disseminada na poca, cujo entendimento
de que o Estado deve abandonar ao mximo suas funes executivas.
A partir de 1974, a previdncia social brasileira vive um momento bastante peculiar. Trata-se do auge da crise de financiamento do sistema que se
vinha desenhando ao longo dos anos anteriores, sendo agora agravada pela
crise do milagre econmico. Por conseguinte, os militares perdem apoio poltico, principalmente das classes mdia e alta que se favoreceram com o crescimento econmico. A crise poltica tambm percebida no ressurgimento dos
movimentos sociais e populares contrrios ao autoritarismo.
Dentro deste contexto, a questo social se coloca como prioritria na
estratgia governamental, tendo a previdncia social adquirido papel de destaque no processo de distenso poltica lenta e gradual. Apoiado nesse raciocnio, o governo d incio a um amplo movimento de institucionalizao das reas
de poltica social. No se pode desconsiderar, neste processo, o papel desempenhado por tcnicos que exerciam funes burocrticas importantes dentro
do complexo previdencirio no sentido de fortalecer a idia de um maior afrouxamento das regras de acesso da populao ao sistema.
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A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

A primeira iniciativa , ento, a criao, em 1974, do Ministrio da

Previdncia e Assistncia Social (MPAS), que define as diferentes atribuies dos Ministrios da Sade e Assistncia e Previdncia Social. O primeiro assume atribuies de carter normativo, devendo exercer aes voltadas para o atendimento de interesse coletivo, inclusive a vigilncia sanitria. J o MPAS responsabiliza-se pelo atendimento mdico-assistencial individualizado. Interessa notar que nesse contexto revogado o dispositivo
legal que define o MS como a instituio responsvel pela formulao da
poltica nacional de sade. Os autores que tratam da temtica concordam
que, de fato, ocorre a partir da uma notvel autonomizao da poltica de
assistncia mdica com relao poltica nacional de sade.
Oliveira e Fleury (1986) afirmam que, para dar cabo deste mpeto
reformista, a legislao previdenciria sofre modificaes que cada vez mais
se aproximam do modelo de seguridade social. Tem-se ento a incluso do
salrio-maternidade entre as prestaes da previdncia social; instituio
do amparo previdencirio para os maiores de 70 anos e invlidos que tenham contribudo por algum tempo para a previdncia social; atribuio da
concesso de prestaes por acidentes ao Funrural; extino das contribuies sobre os benefcios da previdncia social e restabelecimento do pagamento da aposentadoria integral aos aposentados que tenham retornado
ou que retornarem atividade; instituio da contagem recproca de tempo
de servio pblico federal e de atividade privada para efeito de aposentadoria; regulao da concesso do peclio ao aposentado que retorne atividade e ao que ingressar na previdncia social aps completar 60 anos; alterao da organizao do Conselho de Recursos da Previdncia Social, visando a imprimir maior rapidez deciso dos recursos de interesse dos
beneficirios e demais contribuintes.
Na afirmao de Oliveira e Fleury (1986: 241),
a tendncia seguridade social clara nesta legislao, que, cada vez
mais, passa a dar assistncia a pessoas fora de fora de trabalho, ampliando tambm seus benefcios de uma forma geral. Com relao assistncia mdica, isto se manifesta como exigncia de atendimento demanda crescente, dado o carter redistributivista apresentado pelos servios
de natureza assistencial.

Entretanto, a situao da assistncia mdica crtica, e o principal impasse

so os altos custos financeiros decorrentes da compra dos servios privados. A
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forma predominante de pagamento por procedimento27 acaba por contribuir

ainda mais para o descontrole fiscal, alm da corrupo que se verifica em
termos de superfaturamento de consultas, internao hospitalar e demais procedimentos mdicos. Embora essas mudanas, e tambm outras, no sentido de
tentar controlar e fiscalizar a produtividade das unidades de sade contratadas
e conveniadas ao INPS, tenham sido importantes, no foram suficientes para
desenhar um caminho contrrio ao modelo vigente, acarretando o incremento
descontrolado dos atos mdicos que cada vez mais foi agravando a situao
financeira da previdncia.
Nas anlises correntes da poca, a crise financeira da medicina
previdenciria sempre associada ampliao da cobertura e no ao
privilegiamento dos produtores privados de sade, isto , privatizao do
sistema. No conjunto de reformas apresentado para solucionar tal problema,
interessa destacar aquelas propostas que repercutem diretamente no processo de ampliao da cobertura e, de alguma forma, rompem com a lgica da
cidadania regulada.
Nesta direo, a realizao de convnios com universidades, prefeituras,
governos estaduais e sindicatos uma iniciativa relevante. Este aspecto da
reforma merece meno, dada a responsabilidade que tais instituies, exceto
os sindicatos, passam a ter na absoro da populao recm-contemplada pela
ampliao da cobertura previdenciria.28 Enfatiza-se tambm que os hospitais
universitrios cumprem, nesta conjuntura, importante funo na formao de
recursos humanos.
Uma das mais importantes reformas da poca diz respeito reorganizao do sistema previdencirio atravs da instituio do Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social (Sinpas),29 em meados dos anos 70, subordina27
O modelo geral adotado pela previdncia social era baseado em contratos de prestao de
servios com pagamento na base de unidades de servio.
28
Como afirmam Oliveira e Fleury (1986: 246), os convnios iniciais com os hospitais universitrios objetivavam atender s necessidades do INPS de expanso da cobertura e de formao
de uma mo-de-obra adaptada s exigncias da prtica mdica predominante, sem que o
cumprimento destes objetivos se contrapusesse lgica imperante baseada na privatizao e
lucratividade.
29
"Integram o Sinpas as seguintes entidades: Instituto Nacional de Previdncia Social INPS;
Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social Inamps; Fundao Brasileira
de Assistncia do Bem- Estar do Menor Funabem; Empresa de Processamento de Dados da
Previdncia Social Dataprev; Instituto de Administrao Financeira da Previdncia Social
Iapas (Oliveira & Fleury, 1986: 257).

126

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

do ao MPAS. Interessa aqui enfatizar a criao do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), cuja funo a prestao de
assistncia mdica, enquanto o INPS fica com a responsabilidade de gerir os
benefcios relativos a aposentadorias, penses e peclios. Nesta poca tambm
criada uma instituio para lidar especificamente com as questes financeiras
do sistema, o Iapas.
Com base na anlise de Oliveira e Fleury (1986: 258-259), possvel
afirmar que:
a criao do Inamps, aglutinando a assistncia mdica concedida por
todos os rgos previdencirios, a maior expresso da aproximao ao
princpio de universalizao da seguridade social, desvinculando cada vez
mais o atendimento mdico da condio de segurado, muito embora no
elimine a situao financeira, cuja base a contribuio do segurado.

Em outras palavras, importante entender que, embora a progressiva

universalizao da previdncia social e a instituio de gestes separadas para
os benefcios e assistncia mdica nos aproximem do modelo de seguridade
social, a base de sustentao financeira, cujo esteio principal a contribuio
dos segurados, permanece pautada na lgica do seguro social. Este um aspecto contraditrio de nosso sistema de proteo social que impede a
concretizao da seguridade social entre ns.
Um outro descompasso com relao ao modelo de seguridade, e muito
importante de ser lembrado, que os trabalhadores, maiores interessados e
principais financiadores da previdncia, permanecem no ps-64 alijados de todas as decises. Diz-se, ento, que a previdncia social sofre um processo profundo de despolitizao. Em direo similar, vale relembrar que os sistemas de
proteo social, erigidos na Europa no ps-guerra contam com slida participao dos sindicatos de trabalhadores. Neste contexto, o sistema de proteo
social fruto de conquistas polticas e da participao cvica.
No caso brasileiro, ao contrrio, constata-se que, paradoxalmente, o processo de constituio do sistema de proteo social se desenvolve, como vimos,
em diferentes conjunturas ditatoriais, descaracterizando-o como conquista poltica. Carvalho (2001) entende que a fragilidade de nossa democracia pode ser
atribuda ao fato de que no Brasil a expanso dos direitos sociais no foi precedida da conquista dos direitos civis e polticos. O autor alerta no sentido de que
no h apenas uma forma de uma sociedade alcanar patamares dignos de
democracia, mas que o caminho adotado um diferencial importante. Desse
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modo, o problema que a inverso da seqncia dos direitos no Brasil, diferentemente do que Marshall (1967) props primeiro os direitos civis, depois os
polticos e, por ltimo, os direitos sociais traduz-se na excessiva valorizao
do Executivo governamental, gerando uma cultura orientada para a negociao
direta com o Estado em detrimento da valorizao da representao poltica.
Por isso, ainda hoje, observamos recorrentes rearranjos nos processos de
intermediao de interesses em prol da conquista de privilgios ou favores (Carvalho, 2001).
A Constituio Federal de 1988 e a Inscrio da Seguridade
Social no Campo dos Direitos de Cidadania no Brasil
No cenrio de distenso poltica da dcada de 1970 e incio dos anos
80 do ltimo sculo, o debate acerca do resgate da dvida social passa a ser
tema central da agenda de redemocratizao do pas. Assim, a agenda nacional em prol de reformas sociais tem sustentao poltica na articulao
da sociedade civil, traduzida no surgimento do novo sindicalismo, na articulao dos partidos de oposio, bem como na organizao de movimentos
que buscam, especificamente, a reorganizao de polticas setoriais, como
o caso do grupo que se articula em torno da proposta da Reforma Sanitria brasileira.
Este processo repercute nos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte que se inicia em 1987. Como argumenta Fleury (2006: 112), em
boa medida, a construo de uma ordem institucional democrtica supunha
um reordenamento das polticas sociais que respondesse s demandas da
sociedade por maior incluso social e equidade. No cerne deste debate,
est o resgate do tema poltica social associado dimenso dos direitos
sociais, que, como vimos, a principal inovao da concepo beveridgiana
de seguridade social.
A Constituio brasileira de 1988 representou um marco importante
na consagrao dos direitos sociais no pas. Resultante de um intenso processo de mobilizao social que marcou a redemocratizao da sociedade
brasileira nos anos 80, o texto constitucional incorporou parte dos anseios
pela garantia de maiores nveis de participao, democracia e justia social.
As polticas sociais foram talvez o eixo principal sobre o qual incidiram
as aspiraes pela ampliao dos direitos de cidadania, pela superao das
128

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

iniqidades sociais e por uma maior responsabilizao pblica do Estado

brasileiro.
No excessivo afirmar, como o fazem diversos autores (Draibe, 1998;
Fleury, 1997, 2006; Boschetti, 2003; Vianna, 1998, 2001), que a instaurao do
conceito de seguridade social na Constituio representou um avano no padro clssico de proteo social no pas, cujas caractersticas centrais so a
extrema centralizao de poder e recursos decisrios e financeiros no Executivo
federal, acentuada fragmentao institucional, nveis elevados de excluso de
parcelas significativas da populao, ausncia quase total de mecanismos de
participao social e elevado grau de privatizao.
Como vimos, desde a sua emergncia como ao estatal no incio do
sculo XX at os anos 80, as polticas sociais brasileiras desenvolveram-se sob
a combinao de um modelo de seguro social voltado proteo dos grupos
scio-ocupacionais com base em uma relao de direito contratual e de um
modelo assistencial dirigido populao sem vnculos trabalhistas. Frente a
este quadro, a inscrio da concepo de seguridade como forma mais
abrangente de proteo social na Constituio de 1988 buscou romper com as
noes de cobertura restrita a setores inseridos no mercado formal de trabalho
e afrouxar os vnculos entre contribuies e benefcios, de modo a gerar mecanismos mais solidrios e redistributivos (Fleury, 2006).
A discusso do conceito de seguridade social ocupou espao importante
na agenda constitucional, prevalecendo a noo de seguridade como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (Ttulo VIII, Captulo II, Seo I, art.194 da CF, 1988). A incluso da
previdncia, da sade e da assistncia como integrantes da seguridade social
introduziu, conforme ressalta Fleury, a noo de direitos sociais universais como
parte da condio de cidadania, antes restrita apenas aos beneficirios da previdncia social.
Alm da noo de seguridade social, o texto constitucional tambm definiu os seus princpios organizadores, a saber:
Universalidade na cobertura e no atendimento este princpio no
significa que sero assegurados direitos iguais para todos, mas que enquanto a smade reconhecida como direito de todos, a assistncia
devida a quem necessitar e a previdncia um direito derivado de contri129

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buio prvia, ainda que esta contribuio esteja desvinculada de um

emprego com carteira de trabalho.
Uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios aos trabalhadores urbanos e rurais o que pretendeu corrigir distores anteriores ao
garantir a unificao e equiparao das aposentadorias e penses urbanas e rurais no regime geral da previdncia social, cujo piso passa a ser
de um salrio mnimo para todos os trabalhadores brasileiros.
Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios
apontando a opo da seguridade social brasileira pela chamada discriminao positiva ou aes afirmativas. Este princpio no abrange
apenas os direitos assistenciais, mas abre tambm a possibilidade de
tornar seletivos tanto os benefcios da previdncia como os da sade.
Irredutibilidade do valor dos benefcios o que indica que nenhum
benefcio pode ser inferior ao salrio mnimo e seu valor deve ser reajustado de forma a no ser corrodo pela inflao.
Equidade na forma de participao do custeio atravs da constituio do Oramento da Seguridade Social (OSS), que integraria em um
nico fundo todos os recursos oriundos de distintas fontes, a serem distribudos entre os trs componentes: sade, assistncia e previdncia. A
idia aqui a adoo de um modelo mais solidrio e redistributivo de
custeio das polticas sociais.
Diversidade das bases de financiamento buscando integrar contribuies sobre salrios realizadas por empregados, empregadores e autnomos; Contribuies sobre o Lucro Lquido das Empresas Financeiras
(CSLL) e Contribuies sobre o Faturamento das Empresas (Cofins).
Alm disso, esta diversificao implica a obrigao de os governos federal, estaduais e municipais destinarem recursos fiscais ao oramento da
seguridade social. Buscava-se, desse modo, garantir fontes mais estveis de financiamento para a rea social, reduzindo sua forte suscetibilidade
s oscilaes da economia.
Carter democrtico e descentralizado da administrao mediante
gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados, de forma a
assegurar que aqueles que financiam e usufruem dos direitos participem
da tomadas de decises.
130

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

Alm destes princpios, a Constituio de 1988 menciona explicitamente

a necessidade de garantir a proviso estatal de uma renda mnima para idosos
e pessoas com deficincia. A introduo deste direito social se, por um lado,
constitui uma enorme inovao para o nosso padro tradicional de poltica social,
por outro, representa um dos traos mais caractersticos dos sistemas de
proteo social de carter universal e redistributivo erigidos na Europa Central,
no ps-guerra. O destaque dado renda mnima deve-se ao seu carter no
contributivo. Em momento posterior, especificamente na conjuntura poltica
adversa dos anos 90 do ltimo sculo, a proposta de renda mnima voltada para
estes segmentos se concretiza no denominado benefcio de prestao continuada
(BPC).30 Na viso de muitos autores, embora esta seja uma medida relevante,
apresenta-se ainda muito restritiva se considerados os ideais que inspiram o
texto constitucional.
Desse modo, a noo de seguridade social inscrita na Constituio de
1988 consagrou o entendimento de poltica social como conjunto integrado de
aes e como dever do Estado e direito do cidado a uma proteo universal,
democrtica, distributiva e no-estigmatizadora. Como afirma Boschetti (2003),
a institucionalizao da seguridade social representou para o Brasil, ainda que
tardiamente, o mesmo que a implantao do modelo beveridgiano significara
para a Inglaterra nos anos 40 do ltimo sculo, ou seja, um movimento de
reorganizao de polticas pblicas previamente existentes sob novas bases e
princpios, com ampliao, mas tambm introduo de novos direitos. Vale
aqui retomar o significado da noo de seguridade, bem sintetizada por Vianna
(2001: 173):
Pois a seguridade social um termo cujo uso se tornou corrente a partir
dos anos 40, no mundo desenvolvido e particularmente na Europa, para
exprimir a idia de superao do conceito de seguro social no que diz
respeito garantia de segurana das pessoas em situaes adversas.
Significa que a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em dificuldades. Ou seja, significa que o risco a que qualquer
um, em princpio, est sujeito de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria deixa de ser problema meramente individual e
passa a constituir uma responsabilidade social, pblica.

Fleury (2006) chama ateno para o fato de que a concepo de seguridade

social inscrita na nossa Carta Magna inovou at mesmo em relao ao modelo
beveridgiano original, tendo em vista que subordinou a organizao das polticas que compem o trip da seguridade a dois princpios bsicos de reforma do
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Estado, quais sejam: a descentralizao poltico-administrativa e a participao

da sociedade no controle das aes pblicas.
De fato, o texto constitucional redesenha os contornos do nosso sistema
de proteo social, propondo o formato organizacional de uma rede descentralizada, integrada, regionalizada e hierarquizada, com comando nico e um fundo de financiamento em cada esfera governamental, alm de instncias
deliberativas que garantissem a participao paritria da sociedade organizada
em cada nvel de governo.
Nos captulos da Constituio referentes sade e assistncia social,
observa-se claramente que a descentralizao e a participao social constituem duas das diretrizes31 principais sobre as quais se assenta o desenho destas
polticas sociais. No caso da Previdncia Social, como ressalta Fleury, este modelo
no se aplicava completamente, haja vista a forte resistncia intraburocrtica
descentralizao. Mas, mesmo aqui, no se podem desconsiderar iniciativas
direcionadas ao reforo da tendncia participativa, entre as quais se destaca a
criao do Conselho Nacional de Previdncia Social, com participao de trabalhadores, empregadores, aposentados e pensionistas.
Vale destacar que a adoo da noo de seguridade no Brasil implicou
um redimensionamento significativo das trs polticas que a compem. No caso
da sade, o reconhecimento de que a sade direito de todos e um dever do
Estado marcou a ruptura com o modelo securitrio representado pela medicina
previdenciria, alargando, desse modo, a prpria noo de direito sade. Na
assistncia social, no se pode desprezar o fato de que, pela primeira vez, esta
adquiriu o estatuto de poltica pblica e foi reconhecida como direito social,
abrindo espao para superar sua marca histrica de focalizao e clientelismo.
E mesmo na previdncia social, na qual se mantm a lgica contributiva que
requer uma base atuarial para garantir sua sustentabilidade, verifica-se um
certo afrouxamento do vnculo contributivo como princpio estruturante do sistema, legitimando programas de transferncia de renda do porte da aposentadoria rural.
O desafio, no entanto, como veremos mais frente, diz respeito articulao das trs reas de poltica, cujos legados institucionais, tcnicos e polticos
31
Sobre os princpios e diretrizes do sistema de sade brasileiro, ver Matta, texto Princpios e
diretrizes do Sistema nico de Sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a
operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).

132

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

so regidos por lgicas diversas: a sade pela necessidade, a previdncia pela

condio de trabalho e a assistncia pela incapacidade (Fleury, 2006: 114). A
autora sinaliza ainda que importante reconhecer que, embora mantenha carter contributivo, a previdncia social pode se basear em esquemas solidrios,
desde que o financiamento do sistema no incida somente sobre os salrios dos
trabalhadores, tal como conformado pela nossa tradio securitria.
Se avanos significativos podem ser computados no plano do reconhecimento legal dos direitos de cidadania e no desenho das polticas sociais, o que
se observa, contudo, que, passados mais de 15 anos da promulgao da Constituio de 1988, a seguridade social no Brasil no foi ainda de fato implantada.
Minada pelas dificuldades de financiamento e pelo avano de proposies de
inspirao neoliberal, a seguridade social brasileira tem passado pelos dilemas
de ser desmontada e reconstruda antes mesmo de ter-se consolidado como
propriedade social.32
O Desmonte da Noo de Seguridade Social Brasileira:
questes para debate
consensual entre analistas da questo, a avaliao de que a seguridade
social, tal como inscrita na Constituio de 1988, no foi ainda de fato
implementada (Boschetti, 2003; Fleury, 2006; Viana, 2001).
Aps a aprovao do texto constitucional, a implantao da seguridade
social brasileira enfrentou um contexto diverso daquele que deu origem a sua
inscrio legal. A generosa perspectiva que se quis imprimir seguridade esbarrou desde logo nos limites da crise econmica do pas e nos efeitos decorrentes
do aumento das demandas por proteo social vis--vis o contrastante encolhimento de recursos financeiros.
O agravamento da instabilidade econmica e o fracasso dos planos de
estabilizao experimentados ao longo dos anos 80 foram acompanhados de
um crescente esgotamento do otimismo quanto capacidade do Estado em
O termo propriedade social foi empregado pelo autor francs Robert Castel (1998) ao se
referir expanso e universalizao de direitos sociais pela seguridade social, em contraposio
propriedade privada. Para este autor, os servios pblicos coletivos assegurados como direito
promovem a participao de todos coisa pblica e possibilitam garantir aos cidados uma
certa igualdade. Desse modo, ao superar a lgica liberal dos seguros mercantis, a seguridade
social traz a possibilidade de transmutar-se em propriedade social e constituir-se em um dos
principais mecanismos de promoo da igualdade e da cidadania.
32

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impulsionar o desenvolvimento do pas. Neste contexto, o ajuste econmico e a

reforma do Estado ganham lugar central na agenda de reformas implantada
nos anos 90. Sob inspirao do iderio neoliberal propagado pelas agncias
internacionais, esta agenda reformista inclua um conjunto de medidas voltadas
para a privatizao do patrimnio do Estado, reforma administrativa com introduo de prticas gerenciais oriundas do setor privado, reduo dos gastos
pblicos e retirada do Estado da proviso de servios.
, portanto, na esteira do discurso reformista, de cunho marcadamente
neoliberal, que se desenvolveram os debates acerca da necessidade de reorganizao do modelo de seguridade social brasileiro. A eleio de Fernando Collor
de Mello (1990-1993), primeiro presidente eleito em pleito direto aps mais de
vinte anos de ditadura militar, representou um retrocesso significativo nos ideais defendidos na Constituio Cidad. Notadamente, no plano das polticas
pblicas, o governo mostrou-se profundamente conservador, patrimonialista e
populista, contrariando as diretrizes universalistas da reforma social ainda em
curso (Draibe, 1998).
Para esta autora, possvel identificar trs caractersticas centrais desta
conjuntura que impactam negativamente nosso sistema de proteo social, a
saber: forte reduo do gasto social federal; desarticulao das redes de servios sociais ento existentes e fortalecimento do estilo clientelista e patrimonialista
de administrar a poltica social, com visveis resultados de (re)centralizao das
decises do Executivo federal e (re)filantropizao da poltica social.
, portanto, em meio a um contexto bastante adverso que se deu a
promulgao das leis orgnicas em cada arena setorial, complementando o
arcabouo legal da seguridade social inscrito na Constituio Federal de 1988.
A maior ou menor correspondncia das leis orgnicas (sade, previdncia e
assistncia) com os preceitos da Constituio est relacionada capacidade
poltica de resistncia dos atores envolvidos em cada arena setorial. No
toa, portanto, que a Lei Orgnica da Sade (LOS)33 foi promulgada em 1990 e
a Loas34 somente em 1993, refletindo a maior ou menor capacidade de
organizao e interferncia dos atores envolvidos nos rumos das reformas. Merece
destaque o fato de que em 1991 promulgada a lei 8.212, intitulada Lei Orgnica
da Seguridade Social, mas que apenas estabelece o Plano de Custeio da
33
34

Lei 8.080/1990 e Lei 8.142/1990.

Lei 8.742 (Lei Orgnica da Assistncia Social), de 1993.

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A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

Previdncia Social, o que denota uma caracterstica que doravante ser central
na definio da seguridade brasileira: a restrio do conceito previdncia social.
Assim, podemos afirmar, com base em Vianna (2003), que este conjunto
de leis acaba por sedimentar caminhos distintos para as reas includas na
seguridade social. De fato, um dos principais problemas identificados pelos
diversos autores que analisam a questo que no houve a integrao pretendida
entre as reas que compem a seguridade social nem tampouco uma defesa
unificada dos atores envolvidos nestas reas com relao questo mencionada.
A idia de implantao de um ministrio nico que englobasse a
seguridade social nunca foi levada adiante. Importante frisar que a perspectiva
de um comando nico para a seguridade social est expressa no texto constitucional. Entretanto, ao longo dos anos, esta diretriz vai-se tornando cada vez
mais distante, dado que as vrias reformas institucionais ocorridas apontam
na direo oposta.35 Diante disto, S. Vianna ressalta que, neste contexto dos
anos 1990, a conformao da seguridade, com base numa viso sistmica,
torna-se improvvel e um exemplo disso que (...) os dois ministrios (MPAS
e MS) que formavam a seguridade passaram a ser trs com a partio do
MPAS em dois: um para a previdncia e outro para assistncia social (Vianna,
S., 2005: 9).
O oramento uma das principais fragilidades da seguridade social brasileira. Dos anos 90 do ltimo sculo aos dias atuais, a questo do financiamento36 se traduz em inmeras dificuldades, conflitos e obstrues no seu processo
de implementao.
No demais relembrar que a questo do financiamento central para a
consolidao do sistema de seguridade social. Como vimos, ao longo da histria
da previdncia no Brasil, os trabalhadores foram os principais financiadores do
sistema, caracterizando um tipo de financiamento regressivo que variava segundo a oferta de empregos e o valor dos salrios, isto , com a situao econmica do pas. Isso quer dizer que, em conjunturas com altas taxas de desem evidente o retrocesso ocorrido neste perodo, e tal fato pode ser demonstrado na criao do
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) que substitui o Instituto Nacional de Previdncia
Social (INPS), reconduzindo-o ao mbito do Ministrio do Trabalho. Com efeito, basta considerar o significado do termo seguro social, e constatar que este fato fala por si prprio.
36
Sobre o financiamento da sade no Brasil, ver Serra e Rodrigues, texto O financiamento da
sade no Brasil, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
35

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prego e baixos salrios, a arrecadao da previdncia sofria alteraes para

baixo. Muito em razo disto, os constituintes propem a instituio de um oramento nico e tambm a diversificao das fontes de financiamento da
seguridade, contando com recursos provenientes tanto das contribuies sociais de empregados e empregadores como de recursos oramentrios (participao da Unio, estados e municpios) e contribuies sobre o faturamento das
empresas. O oramento nico, acompanhado da proposta de gesto unificada
do sistema,37 ento compreendido como pea-chave na consolidao da
seguridade social.
No entanto, desde cedo, a proposta de instituio de um oramento nico
da seguridade social esbarrou em fortes restries de ordem financeira, decorrentes tanto da grave situao econmica em que se encontrava o pas, como da
adoo de polticas de conteno dos gastos governamentais na rea social.
No se pode desconsiderar, neste quadro, os fortes embates entre as
reas econmica e social dos governos que se seguiram Constituio de 1988,
resultando quase sempre na vitria da rea econmica no controle do oramento da seguridade. Esse fato tem conseqncias muito srias para a
implementao da proteo social brasileira. A principal delas a disperso da
arrecadao dos recursos financeiros, conferindo grande poder ao Ministrio da
Fazenda. Nestas circunstncias, v-se a reedio da histrica subordinao da
poltica social poltica econmica. Os ajustes macroeconmicos e os imperativos de produzir superavits para pagamento da dvida externa so elementos
que justificam os fortes contingenciamentos que pesam sobre a seguridade.
Nesta direo, segundo M. L. W. Vianna (2005: 96), dados de 2001 mostram que:
mais de 16 bilhes de reais oriundos de receitas constitucionalmente
estabelecidas como receitas de seguridade foram alocados em rubricas
alheias seguridade e 19 bilhes ficaram disposio do Tesouro. A
utilizao dos recursos da Seguridade para fins distintos das suas finalidades uma prtica que vem provocando, nos ltimos dez anos, a queda
da liquidez e os desequilbrios do sistema. No constitui, porm, irregularidade alguma, j que, alm de operar segundo os cnones do Tesouro,
respeita a lei que instituiu a DRU. Pela DRU, criada em 1994 como Fundo
Social de Emergncia, designao depois alterada para Fundo de Estabilizao Fiscal, e atualmente, despida de qualquer disfarce, chamada pelo
Proposta que teve na idia de criao de um Ministrio da Seguridade a sua principal
traduo.
37

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A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

nome apropriado Desvinculao das Receitas da Unio 20% de todas

as contribuies sociais (exceto as que incidem sobre salrios) tornamse disponveis para uso exclusivo do governo federal.

Boa parte dos recursos da seguridade social foi assim desviada para custear gastos governamentais, muitas vezes estranhos ao conceito de seguridade.
Para alm das disputas com a rea econmica, preciso reconhecer os
conflitos estabelecidos no interior da prpria seguridade social. Diante desse
quadro restritivo, prevalece a busca por solues corporativas, cuja marca principal a competio entre as reas da previdncia, sade e assistncia social
por mais recursos, em detrimento de um esforo cooperativo em defesa da
seguridade social.
Ao contrrio do previsto, as receitas foram estipuladas separadamente
para cada rea que integra a seguridade social, caracterizando a especializao
das fontes de financiamento conforme sua destinao. A previdncia social,
nica com funo arrecadadora, buscou assegurar a maior parte dos recursos,
reservando para si o montante oriundo das contribuies sobre os salrios.
sade, cuja preocupao com a vinculao de recursos especficos para o setor
remonta aos anos 80,38 foram atribudas as receitas das contribuies sobre o
lucro (Finsocial) e, posteriormente, Contribuio sobre o Lucro Lquido das
Empresas (CSLL). A busca de vinculao de recursos para a sade traduziu-se,
posteriormente, na criao de uma fonte exclusiva para o setor, atravs da
Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF)39 e, mais tarde, da promulgao da Emenda Constitucional n.2940 (EC-29). Quanto assistncia social, restaram os recursos sobre o faturamento (Cofins).
Assim, como corrobora M. L. W. Vianna, embora a Constituio tenha
expandido as fontes de receita do sistema, a legislao complementar, instituda
nos anos 90,
Este tema foi amplamente discutido por ocasio da VIII Conferncia Nacional de Sade,
realizada em 1986.
39
A CPMF foi instituda em 1996, graas aos esforos e ao capital poltico do ento ministro da
sade Adib Jatene e pretendia superar a carncia de recursos federais para o setor. S. Vianna
(2005) destaca que a CPMF convive com o que ele chama de trs ironias: a. de fonte adicional,
a CPMF assume o papel de fonte substitutiva; b. depois de algum tempo, a sade passou a
compartilhar estes recursos com a previdncia social, reafirmando a competio desigual
destas reas e c. definida como provisria, a CPMF adquire carter permanente.
40
A EC29 foi promulgada em 13 de setembro de 2000, fruto de ampla mobilizao da chamada
bancada da sade no Congresso Nacional. So dois os seus principais objetivos: elevar e
assegurar a regularidade do patamar do gasto federal com sade e aumentar a participao
dos entes subnacionais no financiamento do SUS.
38

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restringiu o escopo das funes de arrecadao do INSS s receitas incidentes sobre a folha de salrios. A contribuio social para o financiamento da Seguridade Social (Cofins), normatizada pela Lei Complementar
70, de 30/1/1991 e calculada com base no faturamento mensal das
pessoas jurdicas, , nos termos da lei, arrecadada e administrada pela
Secretaria de Receita Federal, competindo ao Tesouro o repasse para os
rgos da Seguridade conforme programao financeira. O mesmo destino teve a Contribuio Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas
(CSLL), pelos termos da Lei 8.212 que a regulamentou. As receitas de
seguridade foram, a partir de 1993, discriminadas com maior rigor: os
recursos provenientes das contribuies de empregados e empregadores
sobre a folha de salrios a arrecadao bancria passaram a ser
alocados exclusivamente para o pagamento de benefcios previdencirios.
(Vianna, M. L. W., 2005: 93-94)

No primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), cresce

o debate em torno do deficit da previdncia, questo suficiente para justificar
reformas nessa rea.
A reforma previdenciria de 1998 atingiu com maior impacto os trabalhadores do setor privado regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT).
Entre as principais medidas adotadas destacam-se: transformao do tempo
de servio em tempo de contribuio; instituio de idade mnima para a aposentadoria proporcional; acrscimo do tempo de contribuio para os atuais
segurados; fim das aposentadorias especiais; estabelecimento de um teto nominal para os benefcios e desvinculao desse teto do valor do salrio mnimo.
Vale dizer que essa ltima medida rompe com o princpio constitucional de
irredutibilidade do valor dos benefcios. Cabe destacar tambm que a instituio de um teto mximo para a previdncia pblica dos trabalhadores do regime
geral, aliada reduo do valor dos benefcios, um claro incentivo aos fundos
privados de previdncia.
Em 1999, foram introduzidas novas mudanas no clculo dos benefcios
com a criao do fator previdencirio, o qual provoca a reduo no montante
final dos benefcios de aposentadoria. Quanto s aposentadorias do setor pblico, as principais mudanas dizem respeito exigncia de idade mnima para
aposentadoria integral ou proporcional; aumento do tempo de contribuio;
comprovao de cinco anos no cargo efetivo de servidor pblico para requerimento da aposentadoria; fim da aposentadoria especial para professores universitrios; introduo de aposentadoria compulsria aos 70 anos de idade e
implantao de um regime de previdncia complementar para servidores pblicos federais, estaduais e municipais.
138

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

No se conseguiu, no entanto, unificar os regimes do setor pblico e

privado e nem acabar com a aposentadoria integral dos servidores pblicos,
como pretendido. Sob novo contexto poltico, o tema da reforma da previdncia
retomado e ocupa lugar central na agenda pblica do primeiro ano do governo
Lula, em 2003. O discurso sobre o deficit da previdncia recorrente entre
estudiosos e assunto predileto da mdia nesta poca.
No entanto, para Boschetti (2003), a afirmao de que a previdncia
deficitria merece tratamento mais cuidadoso e uma apropriao mais adequada das informaes para a realizao de anlises fidedignas. Acompanhando a
argumentao da autora, v-se que foi amplamente divulgado pela mdia que
haveria, em 2002, um deficit de R$ 70 bilhes, considerando os setores pblico
e privado e no contabilizando a devida contribuio da Unio, estados e municpios como empregadores. Este valor cai para R$ 56,8 bilhes (setor privado e
pblico) se forem levadas em conta as contribuies devidas pela Unio, estados e municpios.
Outra justificativa para o chamado rombo da previdncia a alterao
do padro demogrfico, j que o aumento da expectativa de vida da populao
eleva o quantitativo de beneficirios da previdncia sem o correspondente
aumento das contribuies. Ao mesmo tempo, como destaca o estudo de
Boschetti (2003), o aumento da informalidade do mercado de trabalho crucial
para entender a questo financeira da previdncia, visto que a diminuio do
nmero de pessoas com carteira assinada leva queda de arrecadao do
sistema.
A utilizao dos recursos financeiros da seguridade para pagamento da
dvida e manuteno do superavit primrio tambm responsvel pela to
propalada crise da previdncia. Quanto ao financiamento dos demais setores
que compem a seguridade social, Boschetti (2003) cita estudo realizado pela
Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia (Anfip) em 2002, no
qual se conclui que as fontes criadas com base nas indicaes constitucionais41
para implementar a ampliao dos direitos sociais relativos sade e assistnComo vimos, seguindo o princpio de diversidade das bases de financiamento, o artigo 195 da
Constituio Federal definiu que os recursos da seguridade social devem ser provenientes de
trs fontes: 1) oramento da Unio, Estados e DF; 2) contribuies sociais; e 3) receitas de
concursos de prognsticos. Assim, as fontes de financiamento da seguridade social contemplam a incluso do oramento fiscal da Unio e a criao de novas contribuies sociais sobre
o faturamento e o lucro.
41

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cia (benefcios no contributivos e sem arrecadao prpria) no so totalmente usadas para essa finalidade.
Sobre esse aspecto, Boschetti (2003: 83) salienta que:
comparando as reas que receberam recursos das trs principais fontes
criadas para diversificar a base de financiamento da seguridade social,
constata-se que, em 2001, apenas 50% da Cofins, 21% da CSLL e 62% da
CPMF foram aplicados nas trs polticas que compem a seguridade
social (sade, previdncia e assistncia) (...).

Segundo a autora, a razo do deficit da previdncia social est nas prticas comuns de desvinculao das receitas da Unio, as quais afetam tambm
a seguridade. Conforme j mencionado, a aprovao da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) admite que 20% da arrecadao de impostos e contribuies sociais da Unio podem ser redirecionadas para outras despesas do
governo, contrariando, na prtica, o ideal constitucional de vinculao de determinados recursos para custeio da seguridade.
Alm disso, preciso considerar que o aumento de gastos originados da
flexibilizao do acesso previdncia e da equiparao das aposentadorias
rurais com as urbanas e tambm a instituio de uma renda mnima sem carter
contributivo, requerem um aporte maior de recursos fiscais, sendo, portanto,
inadmissveis situaes de inadimplncia com a seguridade. O fato que a
seguridade carece ainda de investimentos fiscais, visto que o governo federal e
os diferentes nveis de governo no vm efetivando o pagamento de sua cota
para com a seguridade. Alm disso, h que se considerar que existem
importantes perdas de receita em funo de fraudes e sonegao fiscal.
Em sntese, o quadro apresentado mostra que a situao de estrangulamento financeiro da seguridade social se d tanto em razo do no-recolhimento das fontes de financiamento, tal como previsto na Constituio, quanto
da aplicao inadequada dos recursos arrecadados. Com relao a este ponto,
e de acordo com discusso aqui apresentada, observa-se a persistncia de
prticas que desvirtuam os recursos para outras finalidades estranhas s despesas com a seguridade.
Com relao assistncia social, observa-se que foi a rea que houve
maior demora na regulamentao dos direitos previstos na Constituio Federal, haja vista que a lei orgnica s foi efetivada a partir de 1995. Tal fato pode
ser atribudo histrica vinculao desta poltica a prticas assistencialistas e
140

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

clientelistas, bem como baixa capacidade de reivindicao dos usurios desses benefcios.
No obstante as caractersticas especficas do processo de implantao
da assistncia como poltica pblica, a literatura especializada registra que no
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) houve permanente tentativa de
romper com o modelo constitucional e o maior exemplo disso foi a criao do
Programa Comunidade Solidria (PCS). Este programa instituiu uma estrutura
paralela e margem da Loas, privilegiando o desenvolvimento de projetos
sociais em parcerias com Organizaes No-Governamentais (ONGs) em
detrimento, de certa forma, do aprofundamento do protagonismo das secretarias
estaduais e municipais de assistncia (Costa, 1998). No governo FHC, o PCS
desempenhou importante papel na difuso de uma imagem de inovao da
gesto no campo social. O programa no possua prerrogativas executivas,
assim a inovao estaria na articulao do combate pobreza em relao aos
diferentes programas j existentes nos ministrios.
Tambm neste perodo, iniciativas de implantao dos programas municipais
de transferncia de renda marcaram o desenvolvimento posterior de nosso sistema
de proteo social. Nesta direo, Fleury (2006: 124) afirma que:
Outras iniciativas na rea assistencial, neste perodo, foram protagonizadas
pelos governos do DF e de cerca de 30 municpios, que desenvolveram
Programas de Garantia de Renda Mnima PGRM, semelhantes a bolsas
se de estudo, com exigncia de contrapartidas por parte das famlias
beneficirias, como a frequncia regular escola das crianas na faixa
escolar de 7 a 14 anos.

O desenvolvimento destes programas somente foi possvel porque a partir

dos anos de 90 teve incio o processo de descentralizao das polticas sociais,
com redefinio dos papis e responsabilidades a cargo dos municpios.
Ainda sobre o desenvolvimento da poltica de assistncia no perodo em
questo, um ponto que chama ateno que a legislao complementar restringiu o acesso a determinados direitos sociais, como, por exemplo, a proposta constitucional de renda mnima. Conforme mencionado, a traduo da renda mnima no Benefcio de Prestao Continuada (BPC) se deu com base em
critrios restritivos. No entanto, preciso considerar a importncia deste benefcio, assim como a aposentadoria rural, no combate pobreza no pas.
Segundo Fleury, em entrevista a Revista Radis/Fiocruz, de agosto de 2006,
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estudos do Ipea apontam que estes benefcios tm impacto maior na reduo

da pobreza do que os programas especialmente voltados para esse fim.42
De modo geral, as mudanas ocorridas na poltica de assistncia no
foram capazes de superar os problemas de fragmentao e descoordenao
que tradicionalmente se apresentam neste campo. O tema da excluso social e
a discusso em torno das polticas pblicas necessrias para dar conta dessa
situao ocupam lugar de destaque na agenda pblica do governo eleito em
2003. H, neste contexto, uma viso comum de que o processo de implementao
da seguridade social foi interrompido e que premente a construo de uma
agenda positiva para a rea social.
O presidente Lula, em seu discurso de posse, afirma seu compromisso
em acabar com a fome e que, ao final de seu governo, todos os brasileiros e
brasileiras tero condies de fazer trs refeies por dia. Esta afirmao
emblemtica das esperanas depositadas neste governo. Assim, o governo Lula
inicia com promessas de fortes mudanas na rea social, principalmente no que
se refere rea assistencial. A primeira iniciativa a criao do Ministrio da
Assistncia e Promoo Social e do Gabinete de Segurana Alimentar da Presidncia da Repblica.
Neste cenrio recriado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar
(Consea),43 que se caracteriza como um conselho consultivo com participao
de especialistas e sociedade civil comprometida com a luta contra a pobreza.
Tambm criado um Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Tanto o
Consea quanto o fundo passam a ser geridos pelo Ministrio Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate Fome (Mesa).
O Mesa, rgo ligado diretamente presidncia da repblica, foi visto
como uma estrutura estratgica para enfrentar os desafios de combate fome
e pobreza no pas, com funo de articular diversos projetos semelhantes e
dispersos em vrios ministrios. No entanto, conforme Fleury (2006: 126):
(...) Esta tarefa demonstrou ser extremamente difcil, at mesmo em decorrncia dos critrios de seleo por projetos, o que criou uma colcha de
retalhos, por um lado, e introduziu diferenciaes no interior dos programas ministeriais, j que, em um mesmo programa, um projeto foi selecionado para receber aportes do fundo e outros no.
De acordo com Fleury, no se trata de criar um tipo de competio entre os programas porque
todos so importantes para atingir os objetivos de combate pobreza.
43
O Consea foi criado em 1993 no governo Itamar Franco e extinto em 1995 no governo FHC.
42

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A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

O Programa Fome Zero44 carro chefe do incio do governo Lula no

deslanchou como previsto, restringindo-se a algumas capitais nordestinas. Fazia parte das aes do Fome Zero o Programa Carto Alimentao, destinado a
transferir renda para famlias com rendimento per capita abaixo da linha de
pobreza. Diante dos inmeros problemas de ordem operacional e de gesto, a
opo do governo, na poca, foi, de acordo com Fleury (2006: 126):
reunir todos os cadastros dos programas assistenciais de ambos os ministrios MPAS e Mesa em um programa nico de transferncia de
renda (bolsa-escola, bolsa-alimentao, carto alimentao Fome Zero
e auxlio gs) criando um nico Carto Famlia de programas
assistenciais conjuntos, do Governo Federal e dos governos Estaduais e
Municipais que aderirem. A coordenao deste programa unificado foi
atribuda a uma especialista da rea, buscando reduzir as disputas entre
os dois ministrios envolvidos. No entanto, gerou-se uma terceira estrutura, problema que dever ser resolvido na prxima reforma ministerial.

No entanto, a iniciativa que mais se destaca no governo Lula a criao,

em outubro de 2003, do Programa Bolsa-Famlia,45 que unifica os programas de
transferncia de renda anteriores. A instituio do Bolsa-Famlia, considerado
programa-eixo da rea social, vem promovendo importantes mudanas no nosso sistema de proteo social.
Apesar de as iniciativas demonstrarem preocupao em resolver o problema da histrica superposio dos programas sociais, v-se que, ao final do
primeiro ano de governo, a estrutura montada no deu conta da disperso de
O programa Fome Zero foi sendo progressivamente identificado com as campanhas e aes
de distribuio de alimentos e se distanciando das aes estruturais de combate fome e
pobreza previstas na formulao do programa. A campanha de doao de alimentos e dinheiro
foi alvo de severas crticas pela proximidade e semelhana com relao aos programas
assistencialistas e filantrpicos. Estes, com certeza, no concretizam direitos sociais.
45
O foco prioritrio do Programa Bolsa-Famlia a famlia em situao de pobreza ou de
extrema pobreza. A definio de quais famlias se encontram nessa situao feita a partir do
estabelecimento de uma linha de pobreza baseada na renda familiar, cujo valor de no mximo
R$ 120,00 per capita. O programa tem como populao-alvo dois grupos: s famlias com renda
per capita abaixo de 60 reais ser concedido benefcio mensal fixo de 50 reais, podendo esse
valor ser acrescido de 15 reais por cada gestante, nutriz, criana e adolescente, at o limite de
45 reais por famlia. Nesse caso, o valor total do benefcio no ultrapassaria 95 reais. J as
famlias com renda per capita entre 60 e 120 reais tm direito apenas ao benefcio varivel de
15 reais por cada gestante, nutriz, criana e adolescente, compondo um valor mximo de 45
reais por famlia. Em dezembro de 2003, o programa atendia 3,6 milhes de famlias, passando
para 6,5 milhes no mesmo ms do ano seguinte, e j em dezembro de 2005 atingiu um total
de 8,7 milhes de famlias. No primeiro semestre de 2006, o programa atinge a meta prevista
em no momento de sua implantao, isto , 11,1 milhes de famlias. (Brasil, 2004). Conforme
o jornal O Globo, de 12, ago 2006, o Programa Bolsa-Famlia tem oramento previsto de R$ 8,3
bilhes para 2006. Esse montante maior do que o oramento individual de 13 ministrios.
44

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aes e programas sociais nas trs estruturas existentes: dois ministrios e a

coordenao do Programa Bolsa-Famlia. No sentido de resolver tal questo,
ocorre a segunda reforma ministerial do governo Lula, tal como previsto por
Fleury na citao anterior.
No processo de reforma ministerial, ocorrido no incio de 2004, as funes
do Mesa, do Ministrio de Assistncia Social e do Conselho Gestor
Interministerial do Programa Bolsa-Famlia (Secretaria Executiva do BolsaFamlia) foram transferidas para o recm-criado Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS). Assim, o PBF passa a ser gerido pela
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, enquanto as aes do Programa
Fome Zero (PFZ) foram incorporadas Secretaria de Segurana Alimentar e
Nutricional. Alm dessas, foram criadas outras quatro secretarias no MDS, a
saber: Secretaria Executiva; Secretaria de Articulao Institucional; Secretaria
Nacional de Assistncia Social e Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao.
A criao do MDS confere um novo estatuto poltica de assistncia,
com reforo da perspectiva de profissionalizao da rea. Isso significa que,
pela primeira vez na histria da constituio da seguridade no pas, h um movimento concreto para romper com o legado clientelista e assistencialista que
marca esta arena setorial.
Paralelamente a isso, destaca-se a instituio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que se inspira no processo de descentralizao desenvolvido na sade. O Suas foi desencadeado pela Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS juntamente com o Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), e expressa o compromisso do governo federal com o resgate
das diretrizes da Loas como poltica de seguridade social. Nesses termos, o
Suas representa uma nova concepo de organizao e gesto dos servios,
cuja construo contou com a participao ativa dos tcnicos da rea. Com
certeza, trata-se da maior e mais importante mudana ocorrida na poltica nacional de assistncia social. preciso, pois, acompanhar empiricamente a
implementao da poltica, tendo em vista a necessidade de produzir anlises
sobre este processo.
Em sntese, o Suas prev um sistema unificado com partilha de
responsabilidades entre os entes federados e as instncias do sistema
descentralizado e participativo, institui sistema de informao, monitoramento
e avaliao, alm de preconizar uma lgica oramentria que garante cofinanciamento com repasse automtico de recursos.
144

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

Sade e Seguridade Social: questes para debate

A inscrio da sade no campo da seguridade social brasileira representou importante avano no reconhecimento dos direitos sociais, em especial do
direito sade. Decerto, a construo e o desenvolvimento da interveno do
Estado brasileiro na questo sade at a Constituio de 1988 se deram com
base em um padro dual, em que se tem, de um lado, um conjunto de aes e
campanhas sanitrias voltadas ao conjunto da populao, a cargo do MS e, de
outro, a assistncia mdica de carter individual e curativa, desenvolvida pela
previdncia social e restrita a seus segurados.46
crucial, portanto, demarcar a ruptura que a inscrio da sade como
direito de todos e dever do Estado provocou no formato clssico de interveno
estatal no setor. A partir de ento, a ateno sade e em especial a assistncia mdica deixa de ser uma prerrogativa exclusiva dos contribuintes da
previdncia social e passa a ser reconhecida como direito universal. Alm disso,
o reforo responsabilidade do Estado na proviso dos servios e aes de
sade, articulado s mudanas nos mecanismos de financiamento da rea social, resgata outro elemento importante do modelo beveridgiano de seguridade
social: a proviso e financiamento pblicos.
Vale lembrar que a institucionalizao do SUS e sua inscrio na Constituio Federal de 1988 foram resultantes de uma intensa mobilizao social
ao longo dos anos 80, envolvendo profissionais de sade, movimentos sociais,
partidos polticos de orientao progressista, intelectuais e gestores da rea
da sade.47 Ao mesmo tempo, naquele contexto, a defesa da Reforma Sanitria se articulava a uma luta mais ampla pela redemocratizao do pas e pela
ampliao dos direitos sociais, contrapondo-se ao padro de interveno estatal no campo social erigido nos anos da ditadura militar (1964-1984) e cujas
marcas principais residem no seu carter centralizado, burocratizado, privatista
e excludente.
Sobre a trajetria da poltica de sade, ver Baptista, texto Histria das polticas de sade no
Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a
operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.). No presente artigo, na
seo que trata da histria do sistema brasileiro de proteo social, tambm possvel trazer
alguns elementos para o reconhecimento deste padro dual.
47
Sobre a construo do SUS, ver Baptista, texto Histria das polticas de sade no Brasil: a
trajetria do direito sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao
do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
46

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O SUS representou, assim, uma importante inflexo no campo do direito

sade no Brasil, podendo ser destacadas as seguintes inovaes:
Uma concepo ampliada do processo sade-doena, que passa a ser
entendido como resultante das condies de vida de uma dada populao
e das diferentes e desiguais condies de acesso riqueza socialmente
produzida e aos servios sociais e de sade;
O entendimento de que a sade um direito universal, devendo ser
garantido a todo cidado brasileiro, independente de sexo, idade, classe
social, raa e etnia, orientao sexual e contribuio prvia. Na prtica,
este entendimento implicou a ruptura com o padro clssico de seguro
social que modelou a assistncia mdica previdenciria desde os anos 30
do ltimo sculo e que foi aprofundado nos anos da ditadura militar. Como
j bem explorado na literatura, o modelo do seguro social distingue os
que contribuem daqueles que no contribuem, balizando a noo de direito social pelo princpio do mrito, o que acaba por reforar a
estratificao social;
O reconhecimento da responsabilidade do Estado pela proviso e gesto da ateno sade e a afirmao do carter complementar do setor
privado neste processo. A expresso constitucional de que a sade
direito de todos e dever do Estado demarca bem o sentido inovador da
responsabilizao do Estado pela ateno sade;
A afirmao da necessidade de criao de mecanismos institucionais
voltados a uma maior democratizao e participao popular nas decises em torno da sade, rompendo com o passado recente de fechamento dos canais de dilogo e participao social;
A defesa da descentralizao das aes e servios de sade, com comando nico em cada esfera de governo. A descentralizao assumia
uma conotao altamente positiva ao estar associada a uma maior democratizao das aes estatais.
O processo de implantao e consolidao do SUS ao longo dos anos 90
enfrentou, no entanto, um contexto diferente e bastante adverso em relao
aos princpios contidos no texto constitucional. Como vimos, um elemento de
destaque diz respeito ao financiamento da seguridade social e os fortes embates tanto entre as reas econmica e social como dentro da prpria seguridade
social, em que previdncia, sade e assistncia social entraram em uma acirrada disputa por recursos.
146

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

Diante desse quadro, a sade e assistncia foram os setores que mais

perderam em termos de financiamento. Durante o governo Collor de Mello,
momento em que se iniciava a descentralizao da sade e a efetiva implantao do SUS, o montante de recursos destinados sade atingiu patamares
nfimos, s voltando a recuperar-se parcialmente com a instituio da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em 1996, na gesto
do ministro da sade Adib Jatene.
Um ponto que merece ateno na discusso sobre a seguridade social
que, em face destas disputas, cada rea setorial seguiu um caminho prprio no
processo de reformas. Alm disso, Snia Fleury, em entrevista recente Revista Radis, destaca que o setor sade assumiu uma posio ambgua e at mesmo contrria em relao seguridade social, temendo que a possibilidade de
criao de um Ministrio nico da Seguridade Social levasse a uma perda da
especificidade da construo do SUS e da Reforma Sanitria.
De fato, as reas que compem a seguridade se constituram, historicamente, de forma isolada, conformando culturas institucionais especficas. No
processo ps-constituinte, embora o discurso da formao do sistema de
seguridade fosse o mais adequado ao debate poltico do momento e s pretenses de um novo modelo de organizao do sistema de proteo social, todos
os setores, especialmente a sade, tiveram receio de colocar em risco as conquistas at ento obtidas.
Na verdade, as propostas de criao de um ministrio e oramento nicos nunca foram defendidas com veemncia pelas trs reas que compem a
seguridade.48 A previdncia, pelas suas caractersticas de insulamento burocrtico e centralizao; a assistncia, em razo de suas dificuldades de mobilizao;
e a sade que, de fato, apresentava uma trajetria diferenciada de mobilizao
poltico-partidria em torno da temtica da Reforma Sanitria. Havia um conCom relao ao controle dos recursos da seguridade, retomado o tema da criao de um
ministrio nico na XII Conferncia Nacional de Sade, em 2003 no governo Lula, cuja proposta rejeitada pelo plenrio do referido evento. bvio que muitas razes de cunho terico e
operacional devem ter balizado tal deciso, mas, em que pese a ocorrncia deste debate na
recente conferncia, parece que esta questo jamais fora central para os estudiosos, profissionais e militantes da rea. Por outro lado, a unificao das trs reas significaria uma remodelao geral na distribuio do poder poltico com efeitos no previsveis sobre as condies de
governabilidade. Para sanar os problemas apresentados, a Conferncia mencionada sugere a
criao de um conselho gestor de Seguridade Social com o objetivo de controle e acompanhamento (Vianna, S., 2005). No entanto, at o momento esta proposta no foi colocada em
prtica.
48

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junto de atores polticos altamente interessados na mudana setorial e foi por

isso que esta rea avanou mais rapidamente do que a assistncia, por exemplo. Assim, a postura endgena da sade naquele momento plenamente
justificada.
O fato que a implantao do SUS e a operacionalizao de suas diretrizes bsicas descentralizao, integralidade da ateno e participao social49
tm remodelado o perfil da ateno sade historicamente consolidado no
pas, provocando significativas alteraes no seu desenho organizacional. No
se pode negar que os anos 90 representaram importante avano na consolidao do SUS. Tal processo se deu de forma incremental e sujeita a embates e
confrontos de interesses diversos.
Do ponto de vista do repasse da gesto da poltica de sade para a
esfera local, estudos como o de Marta Arretche (1999) chamam ateno para o
vanguardismo da poltica setorial neste processo vis--vis a experincia das
outras reas. Para esta autora, o avano da descentralizao da poltica de
sade justifica-se devido ao elevado grau de consenso que a municipalizao
setorial obteve na agenda de reformas na rea social. Ademais, a coalizo prreforma na rea sanitria fortemente articulada e estvel, sendo capaz de
gerar presso local pela adeso municipal ao SUS. Tambm a prpria flexibilidade do desenho da descentralizao progressivamente delineado pelas normas operacionais bsicas e que contempla distintas modalidades de adeso
facilita a neutralizao de possveis resistncias das administraes locais, derivadas dos custos financeiros a serem assumidos com a gesto dos servios.
Assim, inequvoco o fortalecimento dos municpios na gesto e execuo das principais aes e servios de sade, atravs da progressiva transferncia de um conjunto de recursos, atribuies e responsabilidades, antes exclusivos da esfera central, para este nvel de governo. Por outro lado, preciso
considerar que ainda hoje os municpios se encontram em estgios diferenciados na assuno dessas responsabilidades, dadas as distintas capacidades econmicas, sociais e institucionais, o que abre espao para uma grande diversidade de experincias na organizao dos sistemas municipais de sade (Monnerat,
Senna & Souza, 2002).
Sobre os princpios e diretrizes do SUS, ver Matta, texto Princpios e diretrizes do Sistema
nico de Sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema
nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
49

148

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

No que tange participao popular e controle pblico das aes governamentais na rea da sade, observa-se um boom nos anos 90 da
institucionalizao de conselhos municipais de sade. A emergncia destes conselhos est grandemente associada a estratgias de incentivo por parte do MS,
na medida em que a instituio destas instncias era condio necessria ao
repasse de recursos financeiros para os municpios. Ainda que muitas vezes
estes conselhos assumam um carter formal e/ou burocratizado, inegvel
que sua implementao trouxe cena poltica novos atores sociais e impulsionou a adoo de novos mecanismos de gesto mais sensveis participao
popular.50
A busca de mudanas tambm em relao ao modelo assistencial se faz
sentir, sobretudo nos anos recentes. A implantao do Piso de Ateno Bsica
(PAB), modalidade de financiamento que prov o repasse de recursos aos municpios de forma regular e automtica com base per capita exclusivamente
para a ateno bsica, e os incentivos adoo de programas como o Pacs e o
PSF so algumas das medidas que demarcam a centralidade que a ateno
bsica vem assumindo nos anos recentes, em contraposio histrica predominncia dos servios hospitalares e de mais alto custo.51
certo, no entanto, que tais avanos esbarraram em uma srie de constrangimentos postos pela adoo de medidas de ajuste estrutural da economia
e contingenciamento dos gastos pblicos, sobretudo a partir da segunda metade da dcada de 1990. certo tambm que o processo de construo do SUS
foi acompanhado de uma grande expanso e vitalidade do mercado de seguros
e planos de sade, voltado para os segmentos mdios da sociedade brasileira,
com poder de compra deste tipo de produto e renncia fiscal do Estado por
meio da deduo de parcela do imposto de renda dos contribuintes individuais.
Cabe ainda ao setor da sade deslanchar um processo de reflexo sobre
o seu lugar na seguridade social hoje. Como discute Fleury, em recente entrevista Revista Radis, a noo de seguridade social ainda guarda importante
valor poltico, que merece ser retomado, sobretudo se pensarmos que toda a
Sobre controle social no SUS, ver Souza, texto Participao popular e controle social na
sade: democratizando os espaos sociais e agregando capital social, no livro Polticas de
Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
51
Sobre a mudana de modelo assistencial e a sade da famlia, ver Corbo, Morosini e Pontes,
Sade da Famlia: construo de uma estratgia de ateno sade, no livro Modelos de
Ateno e a Sade da Famlia, nesta coleo (N. E.).
50

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rea social est assistindo a um crescente processo de contingenciamento de

recursos que no afeta somente a sade. O resgate do conceito de seguridade
social teria assim um importante potencial de mobilizao poltica no sentido de
garantir lutas conjuntas entre os setores que a integram em defesa de
avanos na rea social e na minimizao da histrica subordinao da poltica
social poltica econmica.
A autora ressalta que preciso, portanto, repensar a seguridade social
numa perspectiva sistmica. Isso, no entanto, no significa necessariamente a
constituio de um ministrio e oramento nicos, to temidos pelas reas
setoriais pelo risco potencial de perda de recursos. Para essa autora, a defesa
da seguridade seria, em verdade, uma das poucas alternativas para garantir
prioridade para a rea social.
Diante de um legado em que os setores que compem a seguridade
social adquiriram trajetrias e memrias tcnicas diferentes, o desafio atual
criar formas e mecanismos inovadores que favoream a construo do sistema
de seguridade social, a partir da premissa constitucional.
Ainda que a passos lentos, alguns movimentos permitem identificar o
potencial para retomada do debate em torno da seguridade social. Destaca-se
aqui todo o processo de promoo da sade e a busca de discusso dos
determinantes sociais da sade, aliados construo de aes intersetoriais
desde o nvel local da execuo de programas e projetos at o desenho das
prprias polticas.
Por tudo isso, est na hora de resgatar o conceito de seguridade para
unificar concepes e ideais polticos em prol da defesa no s da sade, mas de
um conjunto articulado de polticas sociais que vo atuar no sentido de minimizar
as pssimas condies de sade que temos no Brasil. Com isso, pretende-se
afirmar a importncia da seguridade social, aliada anlise sobre os avanos e
limites na constituio do SUS, para enfrentar eficazmente os determinantes
das condies de sade.
Consideraes Finais
A instituio da seguridade social na Constituio Federal de 1988 marca
um ponto de inflexo com relao ao processo de conformao dos direitos
sociais no pas, o que repercute diretamente na forma de organizao e acesso
s polticas sociais. Neste contexto, o Estado tem suas funes redimensionadas,
150

A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: DILEMAS E DESAFIOS

sendo considerado ator central na oferta de servios sociais e na garantia dos

direitos de cidadania. De fato, a proposta de seguridade social inaugura na
histria brasileira um modelo de sociedade mais justo, visto que os direitos
sociais no esto necessariamente vinculados a uma contribuio anterior.
No entanto, a idia de seguridade no vingou plenamente, por uma srie
de razes. Na realidade, cada rea (previdncia, assistncia e sade) seguiu
trajetria prpria com avanos significativos, mas com pontos importantes ainda a conquistar. Na atual conjuntura, marcada pelo contingenciamento de gastos pblicos e ameaa aos direitos sociais, v-se que a sada avanar de forma
criativa na articulao poltica das trs reas que compem a seguridade social.
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152

AGENTE COMUNITRIO DE SADE (...)

Agente Comunitrio de Sade: mais um

ator na nova poltica de atendimento
infncia e juventude?
Adriana Ribeiro Rice Geisler
Introduo
Ao longo da histria, a infncia tem sido entendida e tratada de diversas
maneiras.1 Um breve incurso pelas diferentes formas de assistncia2 dispensadas infncia no Brasil nos ltimos sculos revelar que o particular interesse
social por essa fase da vida faz parte de um projeto de construo de sociedade
erguido sob um longo processo de colonizao e mantido no capitalismo sob a
gide de uma modernizao conservadora.3
Alm de um modo de produo, o capitalismo , portanto, ele prprio,
um processo civilizacional4 que visa a perpetuar nossa constituio histrica
excludente.5 Essa relao colonialismo-capitalismo vem relegando aos supostos
no civilizados, aos degenerados, aos viciosos, aos ociosos e s classes
perigosas um lugar de subalternidade assistida, vigiada na dinmica social.
Na era industrial capitalista do sculo XIX, o esteritipo do pobre revestiu a mentalidade que sustentou a instaurao do regime republicano no Brasil.
Para a elite da Primeira Repblica, tratava-se de criar as condies saneadoras e moralizadoras que tornassem possveis a gestao de uma identidade
nacional e o progresso de uma nao civilizada.6
Sobre os diferentes significados que o conceito de infncia assume nas sociedades ocidentais
atravs dos tempos, ver Aris (1981).
2
De fato, nesse contexto, a utilizao do termo assistncia mais apropriada. A perspectiva
da ateno somente vai ser considerada mais efetivamente com a Constituio Federal de
1988.
3
Para uma ampliao desta anlise, ver Fernandes (1981).
4
A esse respeito, ver Sousa Santos (2001).
5
De acordo com Geisler (2006), nossa constituio histrica excludente vai-se perpetuando s
custas de uma democracia restrita, e atravs das alianas de interesses que a classe burguesa
vem implementando nos denominados perodos de transformismo.
6
Para um aprofundamento da anlise sobre o comportamento das diversas classes sociais em
face das transformaes vividas no Estado republicano nascente, ver Carvalho (1987, 1990,
1991).
1

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Esse projeto de inveno de um Brasil moderno no dispensou a produo de uma determinada imagem a respeito da criana.7 Como veremos, a
Doutrina do Direito Penal do Menor e a Doutrina da Situao Irregular conformaram o arcabouo terico a respeito da infncia das camadas populares.
De acordo com Arantes e Faleiros (1995), a racionalidade cunhada por
filantropos, educadores e juristas atravessou o sculo XX, possibilitando novas
modalidades de excluso social. Portanto, se no Brasil do sculo XIX, a preocupao com a criana adquire uma relevncia social nunca antes verificada, at
bem pouco tempo os discursos e as polticas de atendimento infncia e
adolescncia vinham sendo direcionados, em sua maioria, mais para as carncias dessa populao do que para seu potencial.
Somente com a afirmao da Doutrina da Proteo Integral na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) que
as crianas e os adolescentes, como sujeitos de direitos, deixam de ser considerados como objetos de controle da assistncia demaggica. Aos direitos das
crianas e adolescentes correspondem os deveres da famlia, da sociedade e
do Estado, e no os favores de uma elite benfeitora que, em ltima anlise,
somente visa manuteno das estruturas de poder que sustentam seus prprios interesses.
Dentro da perspectiva da proteo integral, o direito sade um dos
direitos fundamentais que a Constituio e as leis exigem que sejam garantidos
indiscriminadamente populao infanto-juvenil.
Como estratgia governamental de reorganizao do sistema de sade,
o Programa de Sade da Famlia (PSF)8 deve ocupar-se da ateno bsica e
integral famlia. No interior da equipe do PSF, o agente comunitrio de sade
(ACS),9 por estar mais prximo das aes de promoo da sade, jamais deve
esquivar-se do reconhecimento da criana e do adolescente como sujeito de
direitos, garantindo as aes de sade pertinentes a essa populao.

7
Para um detalhamento das diferentes representaes das elites nacionais sobre a infncia
pobre, ver Del Priore (1991).
8
Sobre o PSF, ver Corbo, Morosini e Pontes texto Sade da Famlia: construo de uma
estratgia de ateno sade, no livro Modelos de Ateno e a Sade da Famlia, nesta
coleo (N. E.).
9
Sobre ACS, ver Morosini, Corbo e Guimares, texto O agente comunitrio de sade no
mbito das polticas de sade: concepes do trabalho e da formao profissional, no livro O
Processo Histrico do Trabalho em Sade, nesta coleo (N. E.).

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Breve Histrico do Atendimento Criana e ao Adolescente

Mesmo antes do surgimento dos primeiros vilarejos, o Brasil que se pretendia europeu j havia dado indcios de como se inscreveria e se descreveria
seu processo civilizatrio. como se lugares e seres exticos estivessem vivendo num limbo, numa ausncia de sentido, at que, descobertos, pudessem
aceder ao reino do significado (Augras, 1991: 20). O domnio dos colonizadores
ia sendo assegurado pena e fogo. Ao poder das armas somava-se um outro: a
narrativa dos antigos navegadores.
A despeito das expectativas de que a nova humanidade estivesse prxima da monstruosidade, nos relatos de uma terra sem males revelava-se o
sonho dos viajantes: recuperar no extico uma inocncia anterior ao pecado. No
contexto das guerras religiosas que afligiam o antigo continente, o pensador
europeu desiludido com sua prpria sociedade deixava-se guiar pela idia de
paraso. O Ocidente esperava que o novo mundo brotasse como seu correlato,
mas renovado. Somente diante do espelho, maquiado, o cenrio jamais visto
podia ser apreendido. Pelo disfarce, a velha senhora procurava a si prpria nos
habitantes da Amrica, negando-lhe as diferenas. Na esteira de uma cultura
que se constri valorizando o mesmo, edita-se o bom selvagem: cpia imperfeita do homem civilizado.
Ao despertar no europeu a prpria estranheza, o ndio brasileiro fora
definido pela falta. Nu. Para o colonizador, o nativo das belas costas brasileiras,
marcado pela sua condio de ser da natureza, no s desconhecia a f, a
civilidade, e a lei, como ignorava suas prprias riquezas.
Em nome do idealismo do encantamento com o mundo ou da possibilidade de encontrar no que lhe parecia estranho uma natureza impoluta, cabia ao
Ocidente lanar-se sua suposta tarefa civilizatria. Sob as bnos da Madre
Igreja, os soldados de Cristo os assim chamados padres jesutas da Companhia de Jesus foram os responsveis pelo processo de aculturao a que
foram submetidos os primeiros habitantes da Ilha de Vera Cruz.10
Nas misses indgenas, as crianas receberam um cuidado especial.
Conforme ressaltam Pilotti e Rizzini (1995), o contato com as crianas amerndias
obedecia a uma dupla finalidade: a de recrutar e educar os futuros sditos do
Cabe ressaltar, que, do contato mais estreito e duradouro entre grupos sociais diferentes,
pode-se estabelecer um sistema de trocas culturais no qual um dos grupos prevalea politicamente sobre o outro.
10

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Estado portugus e a de garantir o acesso dos colonizadores converso dos

adultos s estruturas sociais e culturais recm-importadas.
Ainda no perodo colonial, no momento em que a escravizao dos ndios
foi proibida, a mo-de-obra proveniente da frica serviu estratgia de povoamento e explorao das riquezas da terra do pau-brasil. Como propriedade do
colono, a criana escrava era precocemente incorporada ao mundo do trabalho.
Contando com uma rede de proteo entre os prprios escravos no obstante
as condies sociais em que viviam o percentual de crianas escravas abandonadas era pequeno.
Curiosamente, os filhos nascidos fora do casamento no tinham a mesma sorte. Desde 1521, por ordem de D. Manuel, as crianas rejeitadas deviam ficar sob a responsabilidade das Cmaras Municipais. As Santas Casas da
Misericrdia11 tambm se ocupavam do cuidado dessas crianas. A partir do
sculo XVIII, o crescente nmero de crianas deixadas em locais pblicos levou
implantao do sistema da roda no Brasil. A primeira roda foi criada na
Bahia, em 1726, e a segunda no Rio de Janeiro, em 1738. Mantida inicialmente
pelas Santas Casas, com o auxlio das doaes de alguns nobres, a roda dos
expostos era um cilindro giratrio que, afixado na parede de um asilo de menores, permitia o recolhimento da criana abandonada, sem a necessidade de
identificao quer do enjeitado, quer daquele que a estava abandonando. Ocultada a origem social da criana, resguardava-se a honra das famlias crists.
Na Casa dos Expostos, as crianas eram alimentadas por amas-de-leite
alugadas. Nesse ambiente, a falta de cuidados provocava uma elevada taxa de
mortalidade infantil. Algumas famlias se prontificavam a cuidar dessas crianas
mediante o recebimento de uma penso. A criana exposta recebia assistncia
at os sete anos de idade, quando ento, assumindo a sua condio de rfo,
passava a depender de uma determinao judicial em favor daquele que o desejasse sustentar. O sistema de rodas foi formalmente abolido no Brasil em
1927, tendo, no entanto, a roda do Rio de janeiro funcionado at 1935, e a de
So Paulo at 1948.
Alm da Casa dos Expostos, outra instituio de recolhimento surgiu
com grande fora a partir do sculo XIX. Aos olhos da elite republicana que se
Pilotti e Rizzini (1995) esclarecem que, como representantes das elites, os vereadores
pertenciam igualmente irmandade da Misericrdia. Muitas vezes, tornava-se difcil
compatibilizar a poltica da Cmara com as deliberaes relativas destinao de recursos
assistncia prestada pela Santa Casa.
11

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configurava, o asilo de rfos, tambm mantido em sua maioria por ordens

religiosas, visava no apenas a proteger o menor, reservando a ele o seu
lugar de subalternidade na estrutura social, como a defender a sociedade das
ameaas que a infncia pobre representava ordem pblica e paz social.
Marcada pela institucionalizao, a assistncia ao abandonado se perpetuou nesses moldes durante o sculo XX, expressando-se tanto na tentativa de
reeducao dos degenerados quanto na preveno dos riscos que pudessem, ao
seduzir o menor viciosidade, desvi-lo do trabalho.
De acordo com Pilotti e Rizzini (1995: 11), voltada para a preveno ou
regenerao, a meta era a mesma: incutir o sentimento de amor ao trabalho
e uma conveniente educao moral, como aparece no regulamento do Abrigo
de Menores, de 1924.
Como vimos, obedecendo aliana entre o Estado e a Igreja, a assistncia infncia no Brasil Colnia e no Imprio foi uma atribuio dos jesutas. Ao
longo do sculo XVIII, verificamos, entretanto, um crescente deslocamento da
caridade para os valores provenientes de uma viso secularizada de sociedade.12 Com uma intensidade cada vez maior, o sculo seguinte assistiu ao
caritativa de forte cunho religioso ceder terreno.
A racionalidade dos discursos e a utilizao de mtodos considerados
cientficos tinham como propsito viabilizar a integrao do desviante vida em
sociedade, independentemente da caridade alheia. O surgimento da puericultura, as iniciativas dos higienistas13 e a proposta de criao de tribunais, reformatrios, casas de correo e colnias correcionais para os menores delinqentes ou viciosos so exemplos da nova racionalidade tcnico-administrativa
que se foi consolidando a partir de meados do sculo XIX.14
Alis, dessa poca a introduo da palavra menor no vocabulrio do
atendimento. Sob pretexto de ser um termo estritamente tcnico, a noo logo
passou a veicular um sentido pejorativo e estigmatizante. Vale lembrar que foi
na esteira do Cdigo Criminal de 1830 que a mentalidade jurdico-penal de
Tributria do paradigma emergente dos sculos XVI e XVII, essa viso desloca o homem para
o centro do universo, atribuindo razo humana e no aos desgnios de Deus a tarefa de,
simultaneamente, construir a realidade social e emancipar o homem.
13
Sobre a constituio das prticas de sade nesse perodo, ver Lima, texto Bases histricoconceituais para compreenso do trabalho em sade, no livro O Processo Histrico do Trabalho em Sade, nesta coleo (N. E.).
14
Sobre a medicalizao e a judicializao como medidas preventivas para uma cidade moderna e saneada, ver Rizzini (1993).
12

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ento cunhou a chamada Doutrina do Direito Penal do Menor. Segundo essa

concepo, o menor de responsabilidade do Estado quando vtima ou agente
de algum ilcito penal. A Doutrina do Direito Penal do Menor orientou a interveno do Estado em relao infncia empobrecida entre as ltimas dcadas
daquele sculo e a primeira dcada do sculo XX.
Se esse perodo registrou a gradual passagem da caridade filantropia,
verificamos que j para as primeiras dcadas do sculo XX a distino entre
essas duas perspectivas de assistncia desnecessria. medida que se aliavam quanto ao propsito de resguardar a ordem social, caridade e filantropia
tornaram-se faces da mesma moeda. No Estado republicano nascente, a misso passou a ser a de educar as crianas para uma nao prspera.
Conforme salienta Rizzini (1997), na contra-face da idia de que a criana o futuro da nao, estava a necessidade de educar um povo-criana. Todavia, o modelo importado das grandes metrpoles europias15 no parece ter
produzido e estendido maioria da populao o to sonhado cenrio de ordem
e progresso. Com as mudanas no mundo do trabalho,16 proporcionadas pelos
avanos tecnolgicos e pela crescente substituio da fora de trabalho humana pela mquina, o mercado no fora capaz de absorver, como prometera, o
chamado exrcito industrial de reserva.17
Na histria do Brasil, os discursos e as prticas em torno da preservao
da ordem social tm, na verdade, sustentado um projeto de sociedade que vem
negando cidadania efetiva a um amplo contingente de trabalhadores. Marcada
pelo centralismo poltico e definida no espao institucional de um Estado
patrimonialista e paternalista, a cidadania brasileira revela, para Carvalho (1997),
cidados de primeira, segunda e terceira classe.
Longe do mito da neutralidade do Estado, em funo do qual se espera
que esse ente ir regular e controlar com imparcialidade as relaes sociais, o
Estado brasileiro, de carter patrimonialista, vem, historicamente, contribuindo
Para um estudo sobre as metrpoles emergentes na virada do sculo XIX, ver Valadares
(1991).
16
Sobre as mudanas no mundo do trabalho, ver Ramos, texto Conceitos bsicos sobre o
trabalho, e Ribeiro, Pires e Blank, texto A temtica do processo de trabalho em sade como
instrumental para anlise do trabalho no Programa Sade da Famlia, ambos no livro O
Processo Histrico do Trabalho em Sade, nesta coleo (N. E.).
17
No captulo XXIII de O Capital (v.2, livro 1), Karl Marx trata do que denomina exrcito
industrial de reserva. O autor se refere fora de trabalho excedente e disposio das
necessidades variveis da expanso e explorao do capital.
15

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na manuteno do privilgio das elites econmicas que se sucedem no poder e

na consolidao das estruturas de desigualdade social. As classes desprivilegiadas
so representadas como que constituindo um problema social e um entrave ao
progresso e ao desenvolvimento econmico. Na democracia burguesa, incorporar as massas populares ao processo poltico sempre sob a direo e o
controle das classes dominantes parece ser uma soluo desagradvel, mas
necessria. Esse estilo paternalista do Estado o outro lado de sua face
repressora. Quando a contestao dos grupos subalternizados ganha expresso, as hipocrisias paternalistas recorrem violncia propriamente dita.18
Esse percurso estrutural de desigualdade social se reproduz at hoje na
diviso e na classificao da infncia de acordo com a sua condio social. O
pequeno herdeiro das classes mais abastadas a criana, para quem est
destinada a cidadania plena. O filho do pobre digno um cidado de segunda
classe, que deve, por meio da profissionalizao, seguir os passos de seu pai
operrio.19 O menor o abandonado, ou mesmo o menino pobre que escolheu a delinqncia. a este, a quem se atribui a condio de estar em situao irregular ou, como se diz atualmente, em situao de risco que deve
ser aplicado o trabalho regenerador. A associao irregularidade/pobreza
construda na esteira de uma lgica de culpabilizao das populaes empobrecidas
pelas prprias mazelas vividas, e no por se levar em considerao a desigualdade social decorrente do modelo econmico adotado pelo pas.
A Doutrina da Situao Irregular veio paulatinamente substituindo, a
partir da dcada de 1920, a antiga Doutrina do Direito Penal do Menor. De
acordo com esta orientao cuja denominao s foi mesmo oficializada na
dcada de 1970 , todo menor considerado em situao irregular deveria ser
objeto da poltica de atendimento, e no apenas o que havia sido vtima ou
agente de algum tipo de delito, conforme se verificava anteriormente. Note-se
que, alm de ampliar o horizonte da atuao do Estado no atendimento aos
Para um aprofundamento dessa questo, ver Geisler (2004), O Que Tambm se Pode Esperar
de Nossas Favelas: olho no mundo, olho no outro, olho em voc.
19
Existe uma vasta bibliografia que se debrua sobre o campo das prticas educativas e suas
interfaces com a atual configurao do mundo do trabalho. A ttulo de exemplo, Frigotto,
Ciavatta e Ramos (2005), Frigotto e Ciavatta (2003) e Ramos (2001) descrevem o chamado
dualismo da educao, que se expressa na diferenciao entre o ensino que, aligeirado e
profissionalizante, reservado aos filhos das classes trabalhadoras, e a formao para o
trabalho intelectual destinado s elites dirigentes. Tambm em Geisler (2006) encontramos a
descrio dessa lgica que, em consonncia com o iderio pedaggico do capital, busca subordinar o processo educativo s supostas necessidades do mercado.
18

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menores, nessa passagem que o termo menor deixa definitivamente de

restringir-se a um termo tcnico, para designar, muito concretamente, a maneira como a sociedade se refere ao segmento empobrecido da populao
infanto-juvenil.
Observe-se ainda que, embora a Doutrina da Situao Irregular j tenha
sido tambm substituda, como veremos, pela Doutrina da Proteo Integral,
sua presena ainda fortemente sentida na mentalidade da sociedade brasileira. com ela que a idia da criana em situao de risco, ainda presente na
atual legislao sobre a infncia e a adolescncia, guarda ntima relao.
Foi no rastro da Doutrina da Situao Irregular que se criou, no Brasil,
em 1923, o primeiro Juizado de Menores da Amrica Latina e, na seqncia,
em 1927, o primeiro Cdigo de Menores. Vale ressaltar que o Cdigo de Menores, de 1927, recebeu muitas crticas por no permitir o trabalho dos menores
de 12 anos. Para os opositores, a explorao do trabalho infantil era plenamente justificvel com base em uma dupla necessidade. Perversamente, era na
necessidade material dos prprios trabalhadores das classes subalternizadas e
na necessidade social de controlar a criminalidade hipoteticamente associada
pobreza que o patronato sustentava suas alegaes.
Sabemos que nesse momento, no perodo correspondente chamada
primeira industrializao brasileira, a grande demanda de mo-de-obra nas fbricas foi responsvel por um aumento considervel no nmero de crianas e
adolescentes nos postos de trabalho. Por salrios muito baixos e carga horria
semelhante a dos adultos, os menores ou eram recrutados em asilos, ou vinham em busca de um complemento na renda familiar.
Embora seja uma prtica comum no Brasil, o trabalho infanto-juvenil
sempre foi, e continua sendo, alvo de controvrsias. Mas, at a ocasio da
promulgao desse Cdigo de Menores, nunca a questo do trabalho infantil
havia suscitado tanta polmica.
Outra questo relevante a ser observada com a introduo dessa lei se
refere ao papel redentor que as instituies jurdicas passaram a ocupar.
Pretensamente onisciente, o juiz tornou-se o depositrio das esperanas da
sociedade na soluo do indigesto problema dos menores.
No auxlio autoridade judicial, coube autoridade policial responsabilizar-se pelo recolhimento de menores. Foi assim que nasceram as delegacias
especiais com o objetivo de receber os menores que aguardavam encaminhamento ao juiz.
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Com a intensificao da demanda por internaes ordenadas pelo juiz, o

ento governo do Estado Novo20 sentiu a necessidade de intervir no sentido da
criao de um rgo federal que, responsvel pelo controle da assistncia, fosse
capaz de integrar as instituies estatais e privadas em um sistema nacional.
Foi criado, assim, em 1941, o Servio de Assistncia aos Menores (SAM), que
deu prosseguimento antiga prtica de internao j consagrada pelos juizados
de menores.
Desde a dcada de 1920, j nas primeiras iniciativas do Estado em organizar a assistncia infncia, a relao entre o pblico e o privado foi caracterizada pelo favorecimento deste ltimo em troca do apoio poltico para o primeiro. Com a fundao do SAM, essa relao no se tornou diferente, mas se
agavou a partir de sucessivas denncias de corrupo. Alm disso, o judicirio
apontava com freqncia a ineficincia do rgo por seus procedimentos repressivos e desfavorveis recuperao dos menores. Os abusos cometidos
por esse rgo, as constantes crticas recebidas e a desmedida crena na autoridade que marcou a instaurao do governo militar em 1964 prepararam o solo
para a extino do SAM e para a criao da Fundao Nacional do Bem-Estar
do Menor (Funabem).
A Funabem respaldava as suas aes na Poltica Nacional do Bem-Estar
do Menor (PNBEM). No contexto repressivo do regime militar, essa poltica
associava a questo do menor a um problema de segurana nacional. Era
preciso evitar que a juventude marginalizada fosse facilmente cooptada pelos
movimentos de contestao, desperdiando-se um contingente de trabalhadores que poderiam empregar a sua vitalidade no progresso da nao.
No incio dos anos 80, a Funabem passou, por iniciativa de seus prprios
tcnicos, por uma fase de reestruturao. Mais ou menos no mesmo perodo, o
Cdigo de Menores de 1927 foi substitudo. Todavia, conforme j mencionado,
foi justamente no final da dcada de 1970 que a Doutrina da Situao Irregular,
recepcionada no novo Cdigo de Menores de 1979, ganhou ares de oficialidade.
O deslocamento de uma abordagem assistencialista para um enfoque
emancipador caracterstico do pensamento que foi amadurecendo ao longo da
Lembremos que o Estado Novo corresponde ditadura imposta pelo presidente Getulio
Vargas de 1937 a 1945. A chamada Era Vargas se estendeu de 1930 a 1945. Nesses 15 anos de
governo, Getulio Vargas foi centralizando poderes que lhe permitissem implantar um regime
caracterizado pelo desaparecimento das garantias e das liberdades individuais.
20

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dcada de 198021 somente ganhou corpo com a Constituio de 1988 e com a

criao do Estatuto da Criana e do Adolescente. No sem embates com a
proposta de reforma do Cdigo de Menores de 1979, o antigo modelo da Doutrina da Situao Irregular foi substitudo, no novo corpus legislativo, pela Doutrina da Proteo Integral.
Criana No Risco, Oportunidade:22 efeitos sociais da nova
Doutrina da Proteo Integral
De 1978 a 1985, o perodo entre as greves do ABC e a escolha de Tancredo
Neves pelo Colgio Eleitoral, ficou registrado, nos anais da poltica brasileira,
como um momento de transio marcado por transformaes significativas no
conjunto da sociedade civil. Componentes dos mais variados grupos populares
se mobilizaram provocando importantes conquistas polticas em diversos setores.23 A prpria convocao da Assemblia Nacional Constituinte de 1987/1988,
decisivo cenrio das lutas sociais que se impuseram na poca, foi resultado
dessa grande participao dos movimentos populares.
A rea da infncia e da adolescncia assistiu a uma mudana de perspectiva no que diz respeito ao atendimento dessa populao. Ao incorporar a idia
de risco,24 a anterior noo de situao irregular, representava o segmento
empobrecido da populao infanto-juvenil por sua incapacidade. O menor era
tido como uma ameaa a si prprio e sociedade, sugerindo que fosse objeto
da assistncia do Estado. Mesmo no tendo desaparecido completamente, nem
na letra da lei, nem no mundo da vida, o binmio risco-objeto foi cedendo terreno para a lgica oportunidade-sujeito.
21
Sobre as mudanas das polticas na rea da sade no mesmo perodo, ver Baptista, texto
Histria das polticas de sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de
Sade: a organizao e operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).
22
O ttulo faz referncia publicao de mesmo nome: Criana No Risco, Oportunidade.
Fortalecendo as Bases de Apoio Familiares e Comunitrias para Crianas e Adolescentes, de
Irene Barker, Cassaniga e Rizzini (2000). Nesse texto, os autores advogam no sentido de que
as crianas e adolescentes das classes subalternizadas, a despeito da situao socioeconmica
adversa que enfrentam, no representam um risco, mas uma oportunidade na construo de
uma sociedade efetivamente igualitria.
23
Para uma descrio pormenorizada da significao coletiva e emancipatria dos movimentos
sociais nesse perodo, ver Sader (1988).
24
Sobre a noo de risco na rea da sade, ver Gondim, texto Do conceito de risco ao da
precauo: entre determinantes e incertezas, no livro O Territrio e o Processo Sade-Doena, nesta coleo (N. E.).

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A Constituio Federal de 1988 e o ECA deram um enorme impulso para

que toda criana e adolescente, entendido como sujeito de direitos,25 passasse
a ser considerado mais pelo seu potencial do que por sua hipottica incapacidade. Diz o ECA: Art. 15: A criana e o adolescente tm direito liberdade, ao
respeito e dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituio e nas leis (Brasil, 1990 grifo meu).
As crianas e os adolescentes tm, portanto, todos os direitos dos adultos concernentes sua idade, ressalvada a sua condio peculiar de pessoa em
desenvolvimento. Dessa forma, sem prejuzo ao seu direito de ter direitos,
que uma prerrogativa de todo cidado, essa parcela da populao requer e
tem direitos especiais em funo da faixa etria em que se encontra.
a Constituio Federal de 1988 que incumbe a famlia, a sociedade e o
Estado de garantirem solidariamente e respeitadas suas respectivas responsabilidades os direitos das crianas e dos adolescentes. Assim, na Magna
Carta, aps as disputas na constituinte, a Doutrina da Proteo Integral recebeu a forma do artigo 227. Vejamos:
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana
e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade,
alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm
de coloc-los a salvo de toda a forma de negligncia, explorao, violncia, crueldade e opresso. (Brasil, 1998)

Dentro da perspectiva da proteo integral, esse dispositivo elenca

uma srie de direitos fundamentais a serem garantidos indiscriminadamente
Segundo a doutrina corrente, o direito definido como o conjunto de princpios que pautam
a vida social de determinado povo em determinada poca. O direito (positivo) ora exprime o
que o Estado ordena, impe, probe ou estatui, ora significa o que o indivduo requer, reivindica
e defende. Dentro dessa perspectiva, cabe ao Estado delimitar os objetos jurdico e material
em face dos quais se conformar uma determinada relao jurdica. A ordem jurdica assegura
ao titular de um direito a faculdade de agir, em conformidade com a norma, para a satisfao
de seus interesses. Ao interesse juridicamente protegido denominamos direito subjetivo, ou
facultas agendi. norma de ao ditada pelo poder pblico denominamos direito objetivo. Os
chamados direitos subjetivos nada mais so, portanto, do que a incorporao, ao nvel individual desse direito de carter geral, ou seja, da norma agendi. Considerando que os direitos das
crianas e adolescentes so deveres da famlia, da sociedade e do Estado, possvel e fundamental exigir, atravs de instrumentos concretos, a realizao desses direitos sobrevivncia
(vida, sade, alimentao); ao desenvolvimento pessoal e social (educao, cultura,
profissionalizao, lazer); integridade fsica, psicolgica e moral (dignidade, respeito, liberdade, convivncia familiar e comunitria).
25

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populao infanto-juvenil, dentre eles, o direito sade.26 Alm disso, exige o

que se denomina proteo especial contra a ameaa de violao de direitos em
circunstncias especficas. Essa violao ter ocorrido nas situaes em que se
verificar negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e/ou opresso.
Desse modo, com o atendimento agora voltado democraticamente para todos,
mas sem desconsiderar as diversas necessidades e sem se descuidar das
peculiaridades, esvazia-se a antiga preocupao menorista com a infncia pobre.
Essa poltica de garantia e proteo de direitos deve ter como referncia
o princpio da absoluta prioridade. Ou seja, Estado e sociedade esto
juridicamente obrigados a priorizarem o atendimento criana e ao adolescente
no conjunto de suas polticas. Se a Constituio Federal contempla a absoluta
prioridade, o ECA define, em seu pargrafo nico, o que ela compreende. Assim:
Art. 4.: dever da famlia, da comunidade, da sociedade em geral e do
Poder Pblico assegurar, com absoluta prioridade, a efetivao dos direitos referentes vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade
e convivncia familiar e comunitria.
PARGRAFO NICO A garantia de prioridade compreende:
a) a primazia de receber proteo e socorro em quaisquer circunstncias;
b) precedncia do atendimento nos servios pblicos ou de relevncia
pblica;
c) preferncia na formulao e na execuo das polticas sociais pblicas;
d) destinao privilegiada de recursos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude. (Brasil, 1990)

Do disposto anteriormente, podemos extrair, pelo menos, duas orientaes prticas para o cotidiano de trabalho das equipes do Programa de Sade
da Famlia (PSF) e, conseqentemente, para o dos ACS.
De acordo com a alnea b, do pargrafo nico, crianas e adolescentes
tm precedncia do atendimento nos servios pblicos. Lembrando que, em
alguns municpios, a unidade de sade da famlia e o posto de sade se confundem em suas finalidades; crianas e adolescentes devem ter prioridade no atendimento realizado por essas equipes, sem que, obviamente, o fator risco de
morte deixe de ser considerado. J no que diz respeito ao cumprimento da exigncia de preferncia na execuo das polticas sociais pblicas alnea c ,
26
Sobre a conquista do direito sade no Brasil, ver Baptista, texto Histria das polticas de
sade no Brasil: a trajetria do direito sade, no livro Polticas de Sade: a organizao e
operacionalizao do Sistema nico de Sade, nesta coleo (N. E.).

164

AGENTE COMUNITRIO DE SADE (...)

podemos citar como exemplo as atividades relacionadas puericultura. Na agenda

das equipes do PSF, o acompanhamento do crescimento e do desenvolvimento
infanto-juvenil deve ser constante e independente da ocorrncia de doenas.27
Alm disso, como princpio constitucional, a absoluta prioridade gera
direitos e obrigaes jurdicas. Assim, por exemplo, ao direito sade que tem
a criana corresponde o dever do Estado, sob a forma do ente municipal,28 de
manter em bom funcionamento a unidade do PSF. Corresponde ainda o dever
da famlia de cadastrar a criana junto ao referido programa.
Uma das responsabilidades que pode e deve ter o ACS29 a de proceder
ao cadastramento das famlias, e, portanto, das crianas e dos adolescentes
atendidos por uma determinada unidade. Ademais, tudo aquilo que se referir ao
acompanhamento da sade dessa parcela da populao como, por exemplo,
uma visita domiciliar e a conseqente identificao de riscos e agravos sade
infanto-juvenil, ou ainda, o acompanhamento da carteira de vacinao tornase tambm uma prioridade dentro das atribuies que pode ter o ACS. Em
sntese, tambm dever do ACS zelar pelo direito sade de um certo nmero
de crianas e adolescentes inscritos no PSF.
Com efeito, para contemplar no somente o direito sade, mas para
dar materialidade ao rol de direitos fundamentais que devem ser garantidos
sem reservas populao infanto-juvenil, a nova doutrina da proteo integral
surge exigindo o envolvimento entre diversos setores e atores sociais.
Nesse sentido, ela se realiza a partir de um conjunto articulado de aes
governamentais e no-governamentais que ganha os contornos de uma poltica. Quais os atores de referncia nessa nova poltica? Como eles se articulam
com os demais setores e atores sociais no sentido de assegurar uma maior
efetividade a esse conjunto de aes? Pode-se dizer que o ACS mais um ator
na nova poltica de atendimento infncia e juventude?

Sobre o cuidado na infncia e adolescncia, ver Pontes e Martins, texto Fases do ciclo vital:
caractersticas, vulnerabilidade e cuidado, no livro Modelos de Ateno e Sade da Famlia,
nesta coleo (N. E.).
28
Ressalte-se que desejvel, mas no obrigatrio, que o municpio adira ao PSF. Somente a
adeso ao PSF torna o municpio obrigado e, por conseguinte, responsvel pelas obrigaes
contradas.
29
Sobre o PSF e as responsabilidades do ACS, ver Corbo, Morosini e Pontes, texto Sade da
Famlia: construo de uma estratgia de ateno sade, no livro Modelos de Ateno e a
Sade da Famlia, nesta coleo (N. E.).
27

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Agente Comunitrio de Sade: intersetorialidade e efetividade

da poltica de atendimento
Em seu artigo 86, o ECA estabelece os alicerces da nova poltica de
atendimento. Assim:
Art. 86 A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes governamentais e
no governamentais, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. (Brasil, 1990)

Da anlise acurada do referido artigo podemos desdobrar consideraes

quanto: a) a importncia da noo poltica de atendimento; b) a rede de servios que deriva dessa poltica; c) obrigatoriedade da participao de todos os
entes federativos no atendimento populao infanto-juvenil.
Conforme pudemos observar atravs de um breve histrico do atendimento criana e ao adolescente no Brasil, somente a partir do ECA tornouse possvel falar em poltica de atendimento para a infncia e a adolescncia
no pas.
Vimos que o atendimento que marcou a assistncia a esse segmento ora
se fez pelas mos dos jesutas, ora segundo os interesses das elites econmicas
que se sucederam no poder, ora atravs de instituies particulares ou oficiais,
mas sempre de forma isolada e a partir de uma representao dicotmica da
infncia.
Com o ECA, mais distantes da suposta boa-vontade que recobre os
assistencialismos, tornou-se exigvel investir em um tratamento poltico e
despersonalizado para a questo da infncia. Portanto, no h como pensar em
um conjunto integrado de aes e servios em ateno infncia e a adolescncia que seja anterior ao ECA.30
Dessa idia de poltica de atendimento deriva a necessria composio
de uma rede de servios que d conta da cooperao imprescindvel entre os
rgos governamentais e as entidades da sociedade civil.
30
Tal como no setor sade, a poltica de atendimento infncia e adolescncia no Brasil
requer a intersetorialidade como ponto de partida para as suas aes. Sabemos que, aps a
VIII Conferncia Nacional de Sade, o conceito de sade passa a ser entendido de forma mais
abrangente, exigindo a participao dos diferentes setores sociais na compreenso dos modos
de se obter ou de se manter saudvel. No mesmo sentido, os processos resultantes de fenmenos sociais e culturais devem ser considerados para a efetivao de um atendimento integral
populao infanto-juvenil.

166

AGENTE COMUNITRIO DE SADE (...)

Pelo mesmo motivo, para a melhor prestao dos servios pblicos

que resultaro dessa poltica, as esferas governamentais, ou seja, as instncias que compem a Federao da Repblica Brasileira, devem se manter igualmente articuladas. Em outros termos, reafirma-se que tambm na
rea da infncia e juventude, Unio, Estados-membros, Distrito Federal e
municpios so co-responsveis na defesa do interesse pblico, independentemente da competncia de cada uma delas.
Verifica-se ainda que a nova poltica de atendimento no pode prescindir da relao entre os rgos, entidades e agentes responsveis mais
diretamente pelo atendimento infncia e adolescncia. Os atores de
referncia na nova poltica de atendimento so: a) o Conselho de Direitos
da Criana e do Adolescente; b) o Conselho Tutelar; c) as vrias entidades
de atendimento; d) a Justia da Infncia e Juventude.
Institudo pelo artigo 88 do ECA, o Conselho de Direitos da Criana
e do Adolescente rgo pblico vinculado ao Poder Executivo, cuja misso
institucional a de deliberar e controlar a poltica de atendimento nos trs
nveis de governo. Enuncia o referido artigo:
Art. 88 So diretrizes da poltica de atendimento:
(...)
II criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores
das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular
paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais; (Brasil, 1990 grifos meus)

Pelo exposto, cada uma das entidades estatais Unio, Estadosmembros, Distrito Federal e municpios deve assegurar por lei a criao
do seu respectivo conselho. Alm disso, como rgo pblico ligado ao Poder
Executivo, este conselho deve ver garantidas a estrutura fsica e o suporte
administrativo indispensvel ao seu pleno funcionamento.
No que respeita sua composio, o Conselho de Direitos rgo
paritrio, nele tendo assento tanto representantes do governo quanto da
sociedade civil organizada. A escolha dos representantes da sociedade
feita em frum prprio, do qual participam as entidades do movimento social ligadas questo da infncia e da adolescncia. Fica, assim, assegura167

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da a participao popular descrita no somente no artigo 88 do ECA, como

tambm prevista no artigo 204 da Constituio Federal.31
Dizer que o Conselho de Direitos tem como uma das suas atribuies a
de deliberar sobre a poltica de atendimento significa responsabiliz-lo pelo
encaminhamento de medidas no sentido de garantir a oferta de servios
indispensveis ao cumprimento dos direitos previstos no ECA. Cabe, sobretudo
ao Estado, atravs de seus rgos, departamentos e/ou secretarias, disponibilizar
o servio necessrio. Sabemos que, no que tange ateno primria sade,
essa responsabilidade recai sobre as equipes do PSF, bem como, nos limites de
sua competncia, sobre os ACS que delas fazem parte.
No demais lembrar que as deliberaes que emanam do Conselho de
Direitos devem estar circunscritas questo da infncia e da adolescncia,
consoante o que determina o artigo 87 do ECA. Assim:
Art. 87 So linhas de ao da poltica de atendimento:
I polticas sociais bsicas;
II polticas e programas de assistncia social, em carter supletivo, para
aqueles que deles necessitem;
III servios especiais de preveno e atendimento mdico, psicossocial
s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e
opresso;
IV servio de identificao e localizao de pais, responsvel, crianas e
adolescentes desaparecidos;
V proteo jurdico-social por entidades de defesa dos direitos da criana e do adolescente. (Brasil, 1990)

Nesse sentido, as aes que no forem pertinentes ao campo de atuao

do Conselho de Direitos certamente conformaro a competncia de outros conselhos. Portanto, a nova poltica de atendimento no depende exclusivamente
da articulao entre aqueles atores de importncia estratgica. De um modo
geral, imperioso que os rgos, entidades e agentes responsveis mais diretamente pelo atendimento infncia e adolescncia funcionem em conformidade com os conselhos de Sade, de Educao, Urbanismo, Assistncia etc.32
32
Sobre controle social e funcionamento dos conselhos de sade, ver Souza, texto Participao popular e controle social na sade: democratizando os espaos sociais e agregando capital
social, no livro Polticas de Sade: a organizao e a operacionalizao do Sistema nico de
Sade, nesta coleo (N. E.).

168

AGENTE COMUNITRIO DE SADE (...)

Vista a atribuio deliberativa do Conselho de Direitos, cabe-nos indagar

sobre a sua misso de controlar as aes da poltica de atendimento. Esse
controle exercido pelo Conselho de Direitos mediante as instituies que tambm prestam servios relativos aos direitos desse segmento populacional. Cabe
a esse conselho cuidar para que o funcionamento dessas instituies se d em
conformidade com o que definido pelo ECA.
A mesma lei, em seu artigo 131, distingue mais um dos atores cruciais na
nova poltica de atendimento. Vejamos: Art. 131 O Conselho Tutelar rgo

permanente e autnomo, no jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar

pelo cumprimento dos direitos da criana e do adolescente, definidos nesta lei
(Brasil, 1990 grifos meus).
A misso do Conselho Tutelar de zelar pelo cumprimento dos direitos da
criana e do adolescente deve ser compreendida considerando-se as atribuies descritas no artigo 136 do ECA. Assim:
Art. 136 So atribuies do Conselho Tutelar:
I atender as crianas e adolescentes nas hipteses previstas nos artigos.
98 e 105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII;33
II atender ou aconselhar os pais ou responsvel, aplicando as medidas
previstas no art. 129, I a VII34
III promover a execuo de suas decises, podendo para tanto:
a) requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e segurana;
O artigo 98 e seguintes do ECA tratam das hipteses em que medidas de proteo criana
e ao adolescente so aplicveis. Assim, sempre que os direitos reconhecidos nesta lei forem
ameaados ou violados (por ao ou omisso da sociedade ou do Estado; por falta, omisso ou
abuso dos pais ou responsveis; ou em razo de sua prpria conduta), as medidas especficas
de proteo podero ser determinadas pela autoridade competente. J o artigo 105 do mesmo
estatuto se refere ao ato infracional praticado por criana. Tambm nessa situao poder ser
aplicvel, isolada ou cumulativamente, qualquer uma das medidas previstas no mesmo artigo
101. Para um detalhamento das medidas especficas de proteo, observar esse dispositivo,
em seus incisos I a VIII.
34
O ttulo IV do ECA elenca, em dez incisos, as medidas pertinentes aos pais ou responsveis.
Dentre elas podemos destacar, para os efeitos desse trabalho, a medida descrita no inciso VI
que trata da obrigao de encaminhar a criana e o adolescente a tratamento especializado
(Brasil, 1990). O ACS pode ser um ator que auxilie, por exemplo, no processo de referncia de
um caso de transplante renal para um nvel de ateno sade de maior complexidade. Para
o conhecimento das demais medidas previstas no artigo 129, consultar o ECA. Lembremos que
pela gravidade das medidas descritas nos inciso de VIII a X como, por exemplo, a perda ou a
suspenso do ptrio poder a competncia para determin-las da autoridade judiciria, e
no do Conselho Tutelar.
33

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b) representar junto autoridade judiciria nos casos de descumprimento

injustificado de suas deliberaes;
IV - encaminhar ao Ministrio Pblico notcia de fato que constitua infrao administrativa ou penal contra os direitos da criana ou adolescente;
V encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia;
VI providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciria, dentre
as previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional;
VII expedir notificaes;
VIII requisitar certides de nascimento e de bito de criana ou adolescente quando necessrio;
IX assessorar o Poder Executivo local na elaborao da proposta oramentria para planos e programas de atendimento dos direitos da criana
e do adolescente;
X representar, em nome da pessoa e da famlia, contra a violao dos
direitos previstos no art. 220, 3, inciso II da Constituio Federal;
XI representar ao Ministrio Pblico, para efeito das aes de perda ou
suspenso do ptrio poder. (Brasil, 1990)

Observando-se as atribuies supracitadas, pode-se dizer que o Conselho Tutelar tem natureza operacional, pois ele o encarregado de aplicar as
medidas protetivas que daro ensejo a um determinado atendimento. Caber a
uma ou mais entidades de atendimento, governamentais ou no-governamentais, executar os encaminhamentos feitos pelo Conselho Tutelar. Portanto, a
entidade de atendimento que tem natureza executiva.
Do mesmo artigo destaca-se o inciso III, alnea a, no qual est previsto
que o Conselho Tutelar pode requisitar servios pblicos na rea de sade.
Evidentemente, as equipes do PSF e os ACS que as integram devem estar
preparados para atender s solicitaes que porventura forem feitas por este
conselho.
Para o bom desempenho de sua misso institucional, o Conselho Tutelar
deve funcionar permanentemente, inclusive aos fins de semana e feriados. Alm
disso, as decises deste conselho so autnomas, no devendo sofrer nenhum
tipo de interferncia. Nesse aspecto, menciona o art. 137 do ECA: Art. 137
As decises do Conselho Tutelar somente podero ser revistas pela autoridade
judiciria a pedido de quem tenha legtimo interesse. (Brasil, 1990).
A propsito, ainda a autoridade judiciria, ou seja, o juiz, a responsvel
pelo julgamento dos conflitos que forem da alada da Justia da Infncia e
Juventude. O Conselho Tutelar rgo no-jurisdicional.
170

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No que diz respeito competncia da Justia da Infncia e Juventude,

elucidam os artigo 148 e 149 do ECA.
Art. 148 A Justia da Infncia e Juventude competente para:
I conhecer de representaes promovidas pelo Ministrio Pblico, para
apurao de ato infracional atribudo a adolescente, aplicando as medidas
cabveis.
II conceder a remisso, como forma de suspenso ou extino do processo;
III conhecer os pedidos de adoo e seus incidentes;
IV conhecer as aes civis fundadas em interesses individuais, difusos
ou coletivos afetos a crianas e ao adolescente, observado o disposto no
art. 209;
V conhecer de aes decorrentes de irregularidades em entidades de
atendimento, aplicando as medidas cabveis;
VI aplicar penalidades administrativas nos casos de infraes contra
norma de proteo a criana ou adolescente.
VII conhecer de casos encaminhados pelo Conselho Tutelar, aplicando
as medidas cabveis.
PARGRAFO NICO Quando se tratar de criana ou adolescente nas
hipteses do art. 98 tambm competente a Justia da Infncia e da
Adolescncia para o fim de:
a) conhecer de pedido de guarda e tutela;
b) conhecer de aes de destituio de ptrio poder;
c) suprir a capacidade ou o consentimento para casamento;
d) conhecer de pedidos baseados em discordncia paterna ou materna,
em relao ao exerccio do ptrio poder;
e) conceder emancipao, nos termos da lei civil, quando faltarem os
pais;
f) designar curador especial em casos de apresentao de queixa ou representao, ou de outros procedimentos judiciais ou extrajudiciais em
que haja interesses de criana ou adolescente;
g) conhecer de aes de alimentos;
h) determinar o cancelamento, a retificao e o suprimento dos registros
de nascimento e bito.
Art. 149 Compete autoridade judiciria disciplinar, atravs de portaria,
ou autorizar mediante alvar:
I a entrada e permanncia de criana ou adolescente, desacompanhado
dos pais ou responsvel, em:
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a) estdio, ginsio ou campo desportivo;

b) bailes ou promoes danantes;
c) boate ou congneres;
d) casa que explore comercialmente diverses eletrnicas;
e) estdios cinematogrficos, de teatro, rdio e televiso;
II a participao de criana e adolescente em:
a) espetculos pblicos e seus ensaios;
b) certames de beleza;
PARGRAFO 1. Para os fins do disposto neste artigo, a autoridade judiciria levar em conta, dentre outros fatores:
a) os princpios desta Lei;
b) as peculiaridades locais;
c) a existncia de instalaes adequadas;
d) o tipo de freqncia habitual ao local;
e) a adequao do ambiente a eventual participao ou freqncia de
crianas e adolescentes;
f) a natureza do espetculo.
PARGRAFO 2. As medidas adotadas na conformidade deste artigo devero ser fundamentadas, caso a caso, vedadas as determinaes de
carter geral. (Brasil, 1990)

Da exposio abreviada das caractersticas gerais de cada um dos quatro

atores de referncia da atual poltica de atendimento, ficam-nos duas palavraschave. Articulao e intersetorialidade so palavras-chave e mecanismos
cruciais na garantia e na promoo dos direitos infncia e juventude. Na ateno a esse segmento, tanto fundamental a integrao entre aqueles que so
diretamente responsveis pelo encaminhamento das diretrizes e aes preconizadas pelo ECA quanto no se pode dispensar a participao de outros atores
e setores sociais. Como vimos, no setor sade, um dos atores que poderia
contribuir com vistas efetividade da poltica de atendimento o ACS.

172

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Concluso
O ECA traz os atores de referncia na nova poltica de atendimento
infncia e a juventude. So eles: a) o Conselho de Direitos da Criana e do
Adolescente; b) o Conselho Tutelar; c) as vrias entidades de atendimento; d) a
Justia da Infncia e Juventude.
A maior efetividade dessa poltica impe o reconhecimento da criana e
do adolescente como sujeito de direitos, e, por conseguinte, a materializao
do disposto na Constituio e no ECA. Para tanto, considera-se tambm a
necessidade de interface entre os diversos setores sociais. No que tange
esfera da sade, o PSF que se responsabiliza pela ateno integral e primria
famlia.
Dentro do PSF, o ACS pode auxiliar, sobretudo, na aproximao entre a
equipe de sade, a famlia e o Conselho Tutelar, sempre tendo como referncia
o exerccio de suas atribuies na promoo da sade de uma determinada
populao atendida.35
Portanto, na perspectiva da ateno, o ACS jamais se deve apoderar
das antigas prticas repressoras e saneadoras que marcaram a indstria de
favores presentes tanto na assistncia s camadas subalternizadas da populao quanto na poltica de atendimento infncia e juventude.36
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36
Sobre educao popular e prticas de controle sanitrias, ver Stotz, David e Bornstein, texto
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35

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