Fundamentos de Planificación

Los fundamentos de
la planificacin del
desarrollo en Amrica
Latina y el Caribe
Textos seleccionados del ILPES
(1962-1972)
Ricardo Martner
Jorge Mttar
Compiladores
Los fundamentos de
la planificacin del
desarrollo en Amrica
Latina y el Caribe
Textos seleccionados del ILPES
(1962-1972)
Ricardo Martner
Jorge Mttar
Compiladores
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Santiago de Chile, diciembre de 2012
Libros de la CEPAL
116
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Jorge Mttar
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones
La presente edicin conmemorativa contiene un conjunto de textos seleccionados compilados

en ocasin del cumplimiento de los 50 aos desde la creacin del Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).
Diseo de portada: Mario Tapia Rey

Publicacin de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-221103-9
LC/G.2552-P
N de venta: S.12.II.G.19
Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2012. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta
obra sin autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproduccin.
Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
ndice
Prlogo.................................................................................................................... 5
Introduccin........................................................................................................... 7
Progresos en materia de planificacin en Amrica Latina
Nota de la Secretara de la CEPAL y del Instituto Latinoamericano
de Planificacin Econmica y Social, dcimo perodo de sesiones
de la CEPAL, Mar del Plata (Argentina), mayo de 1963............................... 21
Evolucin y orientaciones del Instituto Latinoamericano
de Planificacin Econmica y Social
Nota del Director General del Consejo Directivo del ILPES,
octava reunin, Santiago, 9 y 10 de mayo de 1966......................................... 37
Discusiones sobre planificacin
Informe de un seminario, Santiago, 6 a 14 de julio de 1965.......................... 49
Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin
en Amrica Latina
Informe del Seminario Interno sobre Progresos de la Planificacin
en Amrica Latina, undcima reunin del Consejo Directivo
del ILPES, Santiago, 20 a 21 de junio de 1968................................................111
4 CEPAL
Las reformas presupuestarias para la planificacin en Amrica Latina

Trabajo presentado en el Seminario sobre Poltica y Administracin
Presupuestaria en los Pases en Vas de Desarrollo, Copenhague,
4 a 16 de septiembre de 1967........................................................................... 139
Evolucin y perspectivas de los procesos de planificacin
en Amrica Latina
Trabajo preparado para el seminario de planificacin organizado
conjuntamente por el Instituto Latinoamericano de Planificacin
Econmica y Social (ILPES), la Organizacin de Estados Americanos
(OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Santiago,
17 a 21 de julio de 1972..................................................................................... 157
Publicaciones de la CEPAL.............................................................................. 191
Prlogo
En el marco de los primeros 50 aos de existencia del Instituto

Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
presentamos a los lectores una muestra de documentos seleccionados
publicados entre 1962 y 1972 que constituyen un cuerpo de
pensamiento latinoamericano sobre la planificacin del desarrollo. Si
bien la coleccin tiene por s misma un valor histrico contundente, cabe
tambin sealar que a lo largo del ejercicio de recuperacin, ordenamiento,
revisin y seleccin de materiales pioneros del ILPES, pudimos constatar
la vigencia de muchos de los anlisis y reflexiones ah contenidos.
El mundo y Amrica Latina y el Caribe han cambiado en estas cinco
dcadas: algunos casilleros de la agenda de desarrollo se han ido ocupando,
pero otros permanecen semivacos. Esto se ha traducido en un rezago respecto
de otras regiones que hace medio siglo iniciaban procesos de desarrollo
partiendo de condiciones menos favorables.
Como hace 50 aos, la regin se esfuerza hoy por acelerar su desarrollo
con un enfoque renovado de inclusin y de igualdad, principales asignaturas
pendientes para el progreso latinoamericano. Se discute sobre el papel del
Estado, de sus instituciones, del aparato gubernamental, de la planificacin y
de las polticas pblicas. Son los mismos temas que en los aos cincuenta se
planteaban para transitar hacia un desarrollo econmico que, posteriormente,
incorporara las dimensiones social y de sostenibilidad ambiental.
Desde sus inicios, en julio de 1962, el ILPES ha acompaado a los
gobiernos en la construccin de capacidades institucionales y humanas,
adaptndose a las necesidades cambiantes en funcin del desarrollo de
6 CEPAL
los pases, respondiendo a demandas emergentes y ofreciendo un espacio

de aprendizaje, reflexin, anlisis y formulacin de propuestas sobre los
problemas del desarrollo latinoamericano y caribeo. Por sus aulas han
pasado miles de alumnos que han llevado a los pases una impronta del
pensamiento y quehacer de la CEPAL y del Instituto. Muchos de ellos han
desempeado y desempean hoy cargos de alta responsabilidad en sus
gobiernos y otras entidades.
Esta coleccin de trabajos ofrece una muestra de los anlisis, discusiones
y propuestas de poltica en la regin que se promovieron y suscitaron desde
el ILPES en torno a los retos de la planificacin durante el perodo 1962-1972,
cuando esta adquira creciente relevancia como instrumento fundamental
de las polticas pblicas y de las estrategias de desarrollo de los Estados
latinoamericanos de la poca.
El perodo referido fue decisivo para el rumbo del progreso en la
regin, pues se consolid la nocin de que era necesario pasar de la etapa
de especializacin productiva en bienes primarios o de baja transformacin
industrial, a otra en que la industria manufacturera fuera el motor del
crecimiento y el desarrollo. Los documentos seleccionados estn impregnados
de estas consideraciones y prestan especial atencin al papel de la planificacin
en ese proceso. Si bien la regin avanz, el progreso no fue suficiente ni
sostenido, y aos despus, a fines de los ochenta, la CEPAL se refiri a la
industrializacin trunca de Amrica Latina y el casillero vaco del crecimiento
con igualdad.
Hoy queda an pendiente la asignatura de transitar hacia un desarrollo
incluyente, apuntalado en un cambio estructural virtuoso, entendido como
una transformacin cualitativa de la estructura productiva, que impulsa
y fortalece sectores y actividades intensivos en conocimiento y de rpido
crecimiento de la demanda, al tiempo que genera ms y mejor empleo, que
es la llave maestra para la igualdad.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Introduccin
Entrado el segundo decenio del siglo XXI, los pases reflexionan y discuten
sobre el legado del esquema de desarrollo de las ltimas dos dcadas;
independientemente de la orientacin de las polticas y estrategias
econmicas actuales, los gobiernos y las sociedades alinean sus objetivos
en torno al crecimiento sostenido e incluyente y a la reduccin de las
desigualdades y se observa un renovado inters por la planificacin y
las polticas para el desarrollo, centradas en objetivos de igualdad. En un
momento como el actual, resulta interesante constatar las similitudes y
diferencias en las discusiones sobre la planificacin del desarrollo en dos
momentos de la historia del desarrollo latinoamericano separados por
cinco decenios.
El propsito original de conmemorar el quincuagsimo aniversario
del ILPES era compilar trabajos institucionales que abarcaran todo el
perodo. Hubo que desistir del empeo, ya que muy pronto se comprob
que, por su abundancia y riqueza, la produccin del Instituto no cabra en
una sola publicacin1. Por eso, en esta antologa nos concentramos en la
primera dcada, no solo porque fue la que exploramos en primer lugar,
sino sobre todo porque consideramos que la produccin de esos primeros
aos seal el camino para los siguientes decenios, porque constituyen
piezas de gran vala por la calidad de los autores y sus contenidos, y porque
1
EL Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

ha publicado ms de 2.500 documentos institucionales, la mayora solo disponibles en
papel. Existen adems cientos de documentos, publicaciones y ediciones especiales de
trabajos del ILPES en coediciones con casas editoriales y textos y materiales de apoyo a los
programas de capacitacin. Vase Bibliografa del ILPES, Jos Besa (comp.), Santiago, 2012.
8 CEPAL
abordaban con teoras, conceptos, anlisis, informacin y evidencia los

problemas, retos y desafos de la planificacin cuando se instalaba en las
agendas nacionales de la regin. Aun as, debemos reconocer que mucho
material qued fuera de la seleccin. Por eso el ILPES public en formato
electrnico una muestra de 50 textos que abarca las cinco dcadas2.
Los documentos de esta recopilacin, publicados durante el decenio
1962-1972, recogen la postura y visin institucional de una poca. En la
medida en que, en palabras de Ral Prebisch, uno de los mandatos del ILPES
era justamente difundir el pensamiento de la CEPAL, buena parte de los
documentos iniciales, adems de cumplir esa funcin, incorporaban la voz
de expertos y funcionarios de gobiernos con los que el Instituto colaboraba
en planes y programas de desarrollo global, temticos y sectoriales. Varios
de ellos son de hecho compilaciones o resmenes de discusiones ms
amplias que surgieron en seminarios, encuentros y talleres.
En la seleccin se tomaron en cuenta la relevancia y utilidad de los
textos para aportar insumos a la reflexin actual sobre la planificacin
y el desarrollo en la regin. Por cuestiones de espacio se excluyeron
algunos fragmentos atendiendo a su menor pertinencia para la discusin
contempornea. Salvo lo anterior, los textos no fueron editados y cabe
desatacar la claridad, profundidad y pulcritud del lenguaje.
Se han incluido documentos de tipo analtico ilustrativos de
aspectos fundamentales en el quehacer de la CEPAL y el ILPES desde
sus inicios, pues abordan la discusin sobre planificacin y desarrollo
y proponen polticas o aportan elementos para la toma de decisiones.
Asimismo, figuran documentos de diagnstico sobre temas diversos,
siempre vinculados con el desarrollo. Igualmente hay referencias a las
orientaciones del trabajo del ILPES en la regin. Se incluyen tambin
escritos del cuerpo directivo del ILPES y discursos de su Director, que
constituyeron fundamentos de la posicin del Instituto y del papel que
debera jugar el ILPES en apoyo a la prctica de la planificacin de los
pases. En algunos textos se manifiesta con claridad uno de los propsitos
que seal Prebisch para el ILPES, es decir, que se convirtiera en fuente de
difusin de las ideas y del pensamiento de la CEPAL.
En los aos sesenta se viva un ambiente de optimismo frente a los
retos del desarrollo. La economa y el comercio mundiales se expandan y en
la regin se reconocan las enormes tareas que deban enfrentar los pases,
pero al mismo tiempo se confiaba en que los Estados latinoamericanos
contaran con la voluntad poltica, aparatos institucionales y capacidades
para emprender las grandes transformaciones que requera la regin en
2
Vase CEPAL-ILPES: Cincuenta aos, cincuenta textos, seleccin de documentos del ILPES,
1962-2012, 2012 [en CD-ROM].
sus aparatos productivos, la orientacin de la produccin, la creacin de

empleos, las necesidades de inversin y las desigualdades sociales.
Hay que recordar que en la dcada de 1960 se firm la Carta de
Punta del Este, que llamaba a un pacto continental en pro del desarrollo
y que marc un hito para el impulso de las polticas de crecimiento y la
planificacin. En dicha Carta se estableci el compromiso (denominado
la Alianza para el Progreso) de emprender un esfuerzo de cooperacin
econmica para el desarrollo, sin precedentes hasta ese momento,
en que participaran los Estados Unidos, los organismos financieros
internacionales y los gobiernos de Amrica Latina. La Carta comprometa
a los gobiernos signatarios a lograr metas ambiciosas de crecimiento
econmico, redistribucin del ingreso, modernizacin productiva,
bienestar social, estabilidad de precios e integracin regional. Bsicamente,
los mismos objetivos que figuran en la agenda de hoy.
Los documentos
El primer documento, Progresos en materia de planificacin en Amrica
Latina, es un texto elaborado por la Secretara de la CEPAL y el ILPES que
se present en el dcimo perodo de sesiones de la Comisin, en Mar del
Plata (Argentina) en mayo de 1963. En el documento se aborda la discusin
del papel de la planeacin como instrumento del desarrollo, en la medida en
que los pases venan fortaleciendo la institucionalidad de la planificacin.
Se resume la estrategia de crecimiento basada en exportaciones de materias
primas que prevaleci hasta los aos treinta y que, debido a los efectos de
la gran recesin, motiv que los pases de la regin encaminasen esfuerzos
a la industrializacin mediante sustitucin de importaciones. Por otro
lado, en el perodo poscrisis inmediato se abandonaron paulatinamente
las concepciones liberales, predominantes en las dcadas anteriores, que
reducan el rol de los gobiernos a ciertas funciones bsicas, al tiempo que
se le asignaban al Estado responsabilidades crecientes en los campos
econmico y social, con el fin de retomar el proceso hacia el desarrollo.
Como antecedente de la creacin del ILPES, se documenta
la orientacin del trabajo de la CEPAL al desarrollo econmico y la
planificacin, destacndose los obstculos a un mayor crecimiento de la
regin y la necesidad de actuar mediante la programacin3. En particular
se menciona el programa de capacitacin que emprendi la CEPAL en estas
materias en los aos cincuenta y que posteriormente se aplic en varios
pases, lo que permiti verificar en la prctica la posibilidad de superar
3
Se usaba el trmino programacin como sinnimo de planificacin para evitar

correlaciones con el ejercicio de la planificacin en pases europeos del bloque socialista,
pues podan dar lugar a confusin en la regin.
10 CEPAL
las dificultades de su uso y de llegar a la formulacin de programas de

desarrollo econmico. De aqu partieron tambin los antecedentes y varias
definiciones de la asesora a gobiernos para la creacin de sistemas de
planificacin, cuya experiencia fortaleci la idea de crear una instancia
especializada dentro de la CEPAL.
El documento recoge la propuesta de evaluar los proyectos de
planificacin, una tarea compleja pero necesaria, que exige a menudo
presentar ideas que no son fruto de experiencias concretas. Tambin
se advierte en el texto sobre la importancia de que los sistemas de
planificacin sean participativos, reconocindose que en algunos
pases latinoamericanos las asociaciones sindicales y patronales tienen
representacin en los comits o consejos de planificacin encargados de
orientar polticamente la formulacin de los planes. Es interesante notar
que en los ltimos aos un nmero creciente de pases de la regin se
ha preocupado por la participacin de la sociedad en la discusin y
formulacin de planes y programas de desarrollo.
Finalmente, en materia de coordinacin se recalca la importancia
de contar con rganos administrativos idneos comunicados entre s, con
responsabilidades y atribuciones claramente definidas. La recomendacin
de planificar el proceso de planificacin parece muy oportuna en los
momentos actuales. La experiencia acumulada durante 50 aos nos ensea
las dificultades de planificar en un entorno de volatilidad econmica y
financiera mundial y, por tanto, de gran incertidumbre, como el que est
viviendo el mundo desde 2009. En la regin habr que tener en cuenta
esos sealamientos para aumentar las probabilidades de xito con una
planificacin moderna, que se apoye en instrumentos renovados, en un
entorno democrtico y con una sociedad exigente y participativa.
El segundo documento es una nota del Director General del
ILPES, Ral Prebisch, titulada Evolucin y orientaciones del Instituto
Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, que se present en
el undcimo perodo de sesiones del Comit Plenario de la CEPAL, celebrado
en Santiago en 1966. Es conocido que Prebisch se convirti en el primer
Director del ILPES en 1962, pero tambin fue nombrado Director General
de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), por lo que pasaba perodos fuera de Chile. No obstante, a travs
de un escrito como este se advierte la vigencia del conocimiento de Prebisch
sobre las necesidades de los pases de la regin y cmo, desde sus inicios, el
ILPES se preocup de articular y potenciar el tringulo de la capacitacin,
la investigacin y la asesora, como ha seguido haciendo hasta la fecha.
En este documento se recuerda en primer lugar que la Carta de Punta
del Este y la firma de la Alianza para el Progreso representaron un nuevo
impulso para la planificacin y las polticas de desarrollo en la regin, lo
11
que se tradujo en una mayor demanda de los servicios del ILPES por parte
de los gobiernos. El Instituto colabor con los pases en el diseo de planes,
programas y polticas, de corte general y sectorial, para lo que destacaba a
varios de sus funcionarios en misiones de varias semanas, durante las que
trabajaban in situ con las autoridades responsables de la planificacin.
Cabe destacar los programas de capacitacin en las reas de
planificacin de la salud, educacin y vivienda, as como la colaboracin
con distintas facultades de economa para discutir los contenidos de
los programas de los cursos de planificacin. En concreto se propona
examinar con las universidades la necesidad de introducir reformas en
los planes de estudio para las disciplinas econmicas, con el fin de a dar a
la formacin de profesionales una orientacin prctica y tcnica acorde con
las necesidades del desarrollo econmico.
En atencin a las responsabilidades y tareas bsicas del ILPES, como
la difusin del pensamiento de la CEPAL, en la nota se hace un excelente
recuento de los temas, tesis y postulados de la CEPAL. En particular, cabe
recordar que en aquel momento se empezaban a consolidar la visin y las
propuestas de poltica del estructuralismo latinoamericano.
Esencialmente, en la nota del Director se recogen preocupaciones
y planteamientos sobre el desarrollo latinoamericano, as como distintas
iniciativas y polticas pblicas nacionales, a partir de lo cual se presenta
un resumen de la contribucin de la CEPAL y el ILPES a los esfuerzos
de los pases por acelerar su desarrollo. Prebisch recorre varias de las
acciones en investigacin, asesora y capacitacin, y pone de relieve
cmo la investigacin basada en los aspectos histricos e institucionales
caracterstica del quehacer de la CEPAL ha sido fundamental para orientar
adecuadamente las acciones del ILPES y de la propia Comisin.
Las tareas que desempeaba el Instituto eran una continuacin
de la labor llevada a cabo por la CEPAL en los mbitos de asesoramiento
y capacitacin, adems de una prolongacin de sus ideas a travs de
investigaciones vinculadas con el proceso de planificacin de Amrica
Latina. Se recuerda que muchos pases latinoamericanos que perseguan
su desarrollo dentro de un esquema de sustitucin de importaciones y
rpida industrializacin se enfrentaban con diversos problemas. En lo
tocante a la planificacin se planteaban tres: i) la formulacin de planes
globales no inclua a muchos sectores y no se dispona de instrumentos
concretos para la ejecucin de la poltica econmica; ii) la ausencia de
un tratamiento explcito de la problemtica social restaba realismo y
profundidad a los planes; en particular se destacaba la necesidad de
incidir sobre la distribucin del ingreso, y iii) la diversa fortuna que
alcanz en su aplicacin la poltica de industrializacin y comercio
exterior, las cambiantes situaciones internacionales y los efectos de
12 CEPAL
factores extraeconmicos en el proceso del desarrollo determinaban a

su vez la necesidad de efectuar un anlisis retrospectivo de la evolucin
socioeconmica latinoamericana que permitiera orientar la estrategia a
seguir frente a las nuevas condiciones.
El establecimiento de mecanismos de planificacin en la regin
requera de personal capacitado y con experiencia en asesora e
investigacin, que contribuyera a perfeccionar el proceso planificador
y a definir nuevas polticas de desarrollo. Se configuraban as nuevas
necesidades porque, segn se afirmaba, la planificacin coincida en ese
momento con movimientos de opinin tendientes a realizar profundos
cambios y porque su accin quedaba vinculada tambin a los recin
emprendidos esfuerzos de integracin econmica de Amrica Latina.
El tercer documento, Discusiones sobre planificacin, corresponde
al informe de un seminario sobre la planificacin en Amrica Latina,
convocado por el ILPES en julio de 1965 para discutir con responsables de
la regin y con los expertos del Instituto. La editorial Siglo XXI public
en 1976 una versin resumida de este estudio, del que 20 aos despus se
present la vigsima edicin. El trabajo de anlisis y sntesis nos muestra
una visin detallada de los avances, complejidades, problemas y retos
de la planificacin tal como se perciba a mediados de los aos sesenta,
especialmente en torno a su papel como instrumento de las polticas para
el desarrollo. El ensayo tiene la virtud, como otras publicaciones de esta
compilacin, de abordar asuntos de poltica pblica que siguen siendo
relevantes en la actualidad, como la necesidad de contar con programas y
polticas para el desarrollo y la reduccin de las desigualdades.
En el contexto de lo que hoy, en los albores del siglo XXI, parece
ser una apuesta de los pases de la regin por reinsertar la planificacin
para el desarrollo en el ejercicio de gobierno, se plantean diferentes
preguntas y dilemas, especialmente en los casos en que la planificacin
se haba reducido significativamente o incluso desaparecido de las
agendas de los Estados. En los aos sesenta se planteaba que el avance
de la planificacin en Amrica Latina no ha coincidido con la aplicacin
de definiciones poltico-doctrinarias claras y precisas en el campo del
cambio estructural, base necesaria para fijar los objetivos del desarrollo
y determinar los medios y polticas instrumentales, y que ms bien
era producto de esfuerzos de comprensin de la realidad econmicosocial latinoamericana y de sus perspectivas futuras, llevados adelante
principalmente en el plano tcnico e intelectual, lo que posiblemente
contribuira a explicar por qu, mientras la idea de planificacin se
aceptaba o se impona, fueran tan diversos y dismiles los avances de
su prctica, la intensidad de su progreso, la influencia que ejerca y su
amplitud como sistema y proceso.
13
Se plantean los dilemas que enfrenta la planificacin, uno de

los cuales, an vigente, tiene que ver con la constatacin de que la
planificacin no es una parte esencial de la estructura y del funcionamiento
de un sistema econmico y poltico, por lo que su adopcin y uso estn
determinados por factores cambiantes tanto internos como externos,
entre los cuales se encuentran: las caractersticas de la estructura y el
funcionamiento del sistema econmico y del poder poltico; el grado de
evolucin y complejidad de la administracin pblica, y las circunstancias
econmicas y polticas coyunturales: el ritmo de desarrollo, las condiciones
econmicas de corto plazo, las ideologas predominantes en los partidos
de gobierno y oposicin, etc..
Se presentan las experiencias nacionales de planificacin de la
Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Costa Rica,
el Ecuador, Mxico, el Per y el Uruguay, que sirven para dar cuenta de
las diferentes realidades y prioridades que prevalecan en los pases, en
funcin de su estado de desarrollo, situacin poltica, ideolgica y tamao
(por ejemplo, los pases de gran superficie, como el Brasil y Mxico,
priorizaban el desarrollo territorial). Se explica cmo se crean o adecuan las
instituciones para la planificacin. La discusin del caso centroamericano,
con el aporte de expertos y funcionarios de la subregin, concluye con la
pregunta de si la planificacin hubiera sido posible en Centroamrica sin
la existencia previa de una conciencia de integracin con las caractersticas
que ha tenido en la subregin. Al parecer en el resto de Amrica
Latina las modalidades de integracin adoptadas no han logrado crear
una motivacin semejante ni asociarse a las tareas de planificacin. Es
ello producto principal del tipo de esquemas de integracin diferente
planteado en ambos casos? O tambin juegan un papel muy importante
las diferencias econmico-sociales que existen entre ambas reas?.
De acuerdo con los hechos estilizados de los procesos de
planificacin en Amrica Latina, los planes de desarrollo se conceban como
instrumentos para llevar a cabo programas de salud, vivienda y educacin,
mediante la reforma tributaria y la reforma agraria, apoyados bsicamente
en un extraordinario esfuerzo de ahorro interno y en la cooperacin
financiera y tcnica internacional. Se postulaba que la combinacin de esta
ltima con inversiones en infraestructura y proyectos industriales, junto
con el incremento y las diversificacin de las exportaciones y el avance de
la integracin latinoamericana, tendera a reanimar el crecimiento de las
economas nacionales y a impulsar un nuevo proceso de desarrollo.
A continuacin se presenta el texto Reflexiones en torno a los
problemas actuales de la planificacin en Amrica Latina. Se trata del
informe del seminario interno sobre progresos de la planificacin en
Amrica Latina que se realiz en el marco de la undcima Reunin del
14 CEPAL
Consejo Directivo del ILPES, en julio de 1968. Destacan en este texto la

autocrtica y la crtica constructiva, pues si bien se reconocen los errores
en que haban incurrido la planificacin y los planificadores, tambin se
aportan sugerencias para el mejor desempeo y utilidad de la planificacin.
En el seminario se llev a cabo una reflexin previa sobre los
problemas y las dificultades de la planificacin en Amrica Latina, a la luz
de las realidades de otras latitudes. Por ejemplo, en un mundo bipolarizado
por la Guerra Fra, la planificacin se plante en los pases de economa
centralizada con objetivos diferentes de los que le fueron atribuidos en
los pases occidentales. Para los primeros constituy una herramienta de
transformacin o modificacin total del curso de la historia y defini un
aspecto del quehacer econmico; para los otros fue un instrumento de
clculo y previsin de los sistemas econmicos vigentes. En cuanto a Amrica
Latina, que transitaba hacia el desarrollo sin pertenecer a ninguno de los
dos grupos y donde no en todos los pases estaba asentada la democracia, se
formulaba la preguntaba de cul sera la funcin de la planificacin.
Una dimensin importante, pero poco explorada tanto en aquellos
aos como ahora, es la de los supuestos de la planificacin, que se abord
en la discusin del seminario, a saber: i)el supuesto de racionalidad; ii) el
supuesto de totalidad; iii) el supuesto de cuantificacin operante; iv) el
principio de equilibrio, y v)la formalizacin institucional.
Sobre la racionalidad cabe apuntar que la planificacin carece de
sentido como tcnica per se, y que su fin es lograr el cumplimiento de un
conjunto de decisiones [] fundamentales para materializar los principales
objetivos de una estrategia de desarrollo. En el seminario se reconocieron
los progresos en la comprensin del desarrollo y la planificacin como
un proceso complejo multidimensional e interdisciplinario. A este
avance contribuyeron en forma positiva los programas de capacitacin de
planificadores, las experiencias directas, el enriquecimiento de enfoques
metodolgicos y el reconocimiento de fallas en el diseo y la implementacin.
El quinto texto, Las reformas presupuestarias para la planificacin
en Amrica Latina, se present en un seminario de poltica y
administracin presupuestaria celebrado en Copenhague en septiembre
de 1967. A diferencia de otros trabajos de la poca, este se refiere al corto
plazo de la planificacin. Se examinan las reformas presupuestarias
emprendidas en Amrica Latina en la dcada previa, destacndose
los esfuerzos de modernizacin de los sistemas presupuestarios, que
se orientaron principalmente a facilitar la planificacin y el control. Se
constatan en este perodo avances de los gobiernos, si bien desiguales. En
algunos se registraron mejoras progresivas, mientras que en otros hubo
estancamientos prematuros.
15
El documento aborda la discusin sobre plan y presupuesto, que

sigue vigente en muchos pases de la regin. Se plantean cuestiones
institucionales (por ejemplo, dnde est la planificacin o quin maneja el
presupuesto), pero tambin asuntos relativos a la escasez de recursos y a
la validez o no de la planificacin para los objetivos sealados. Se discute
sobre los presupuestos multianuales tema tambin de actualidad en la
regin, que ya en aquel documento se empieza a analizar.
En el texto se describen los esfuerzos de los pases de Amrica Latina
para perfeccionar la programacin y el control de los presupuestos pblicos.
Se destacan las iniciativas emprendidas para reflejar los lineamientos de
los planes de desarrollo en los presupuestos anuales del sector pblico,
tanto en el nivel de base de la administracin como en los mbitos
de decisin intermedios y superiores. Se examina cmo las reformas
presupuestarias se han ido acompaando de nuevos mtodos de ejecucin,
contabilidad y control para hacer realidad lo programado. Finalmente se
analizan las reformas contables, los mtodos de programacin y ejecucin
de programas, los sistemas de informes de progreso y las reformas de
organizacin implantados, entre otras realizaciones. Por ltimo, se emiten
recomendaciones para apoyar e impulsar las tareas relacionadas.
El sexto y ltimo documento se titula Evolucin y perspectivas de
los procesos de planificacin en Amrica Latina, y tambin fue preparado
para un seminario, que se celebr en Santiago en julio de 1972. Este es
el nico texto seleccionado de los aos setenta, cuando se empezaba a
discutir sobre los resultados de los procesos de planificacin en la regin,
ms de diez aos despus de que empezaran a implementarse. En algunos
crculos latinoamericanos haba un cierto desencanto e incluso se hablaba
de una crisis de la planificacin. En esta nota, el ILPES presenta una opinin
ponderada y equilibrada, en que apunta que no hay tal crisis, atendiendo a
la ausencia de elementos objetivos que permitan demostrar el fracaso de
los intentos de planificacin en la mayora de los pases latinoamericanos,
a no ser que se reduzcan dichos procesos a planteos muy elementales.
Se constata en el documento la prdida de dinamismo que
empezaban a experimentar las economas latinoamericanas y se plantea
la pregunta de si la planificacin habra incidido en esa ralentizacin. Se
argumenta que hubo otros factores y que, por el contrario, la planificacin
ha tenido una evolucin promisoria, aunque se reconoce que los planes
distan de tener una viabilidad asegurada y muchas de las proposiciones
de los mecanismos de planificacin no son atendidas o pecan de falta
de realismo. Hay que recordar por otra parte que, en aquellos aos, los
procesos de planificacin no se caracterizaban por una participacin
amplia de la sociedad. Los planes y programas solan elaborarse en oficinas
gubernamentales y reciban poca retroalimentacin del sector privado,
16 CEPAL
el mundo acadmico y la sociedad en general, que no se encontraban

adecuadamente representados. Por lo tanto, no haba una apropiacin
plena de los objetivos que se planteaban ni de los compromisos que deban
asumir los distintos grupos, aun cuando los programas y la visin de la
planificacin fueran pertinentes y hubiera consenso ciudadano al respecto.
El documento apunta que, ms all de la contribucin de la
planificacin al crecimiento econmico, se deben rescatar sus aportes en la
administracin pblica y en los medios polticos, al plantear nuevos temas y
formas distintas de enfocar los problemas del desarrollo, as como tcnicas
y mtodos ms perfeccionados que se han difundido en los gobiernos.
En el texto se resumen la evolucin reciente y las perspectivas
de las economas y el desarrollo social. Se discute sobre el fenmeno
de la expansin demogrfica y sus efectos en la economa; la migracin
de trabajadores y familias del campo a la ciudad; la insuficiencia de
dinamismo productivo, que impeda absorber todo el empleo que migraba;
los cuellos de botella en el sector externo y los dficits elevados de la cuenta
corriente de la balanza de pagos, que empezaban a ser persistentes. Esto
ltimo justificaba la necesidad de pasar de la industrializacin sustitutiva
a una estrategia de insercin externa decidida, con un crecimiento de
exportaciones, no solo de bienes primarios, que pudiera aligerar la
restriccin externa al crecimiento. Asimismo se manifiesta la preocupacin
por la baja tasa de formacin de capital, los elevados ndices inflacionarios
y la desigualdad del ingreso4.
Sobre la base de la experiencia acumulada durante los tres
quinquenios previos a la publicacin del texto, se identifica un conjunto de
funciones de la planificacin y se presenta una evaluacin de cada una de
ellas: i)el uso de la planificacin como sustituto parcial del mercado en la
asignacin de recursos y en el logro de coherencias; ii)la racionalizacin
del proceso de toma de decisiones y la intervencin del sector pblico en
el sistema econmico; iii) orientaciones de carcter general y mediano y
largo a plazo en el mbito de la economa, y iv)entrenamiento de equipos
tcnicos capaces de asumir las nuevas responsabilidades y sistematizar la
recopilacin de informacin. En general se constata que estas funciones
evolucionaron progresivamente y fueron ajustndose a las fases de
crecimiento de las economas y a las tareas emergentes del Estado. Por
ejemplo, el proceso de industrializacin se iba haciendo ms complejo, tanto
por las dificultades tecnolgicas como por el monto de capital por planta.
La urbanizacin se acentu en la mayora de los pases y pasaron a tener
status poltico los problemas derivados de las deficiencias en los campos de
salud, vivienda y educacin []. Esto origin nuevas presiones sobre los
4
Prueba de que, mucho antes de la crisis de los aos ochenta, en la CEPAL se planteaba la
necesidad de fortalecer la insercin externa de la regin.
17
mecanismos de planificacin, y as surgieron los intentos de planificar los

llamados sectores sociales y de incorporar a los planes de mediano y largo
plazo una interpretacin que abarque lo social y lo poltico.
A continuacin se evalan cualitativamente las experiencias de
planificacin. Se resaltan los aspectos positivos, como el aporte de los
organismos de planificacin para presentar una interpretacin del proceso
de subdesarrollo de los distintos pases latinoamericanos. Esa contribucin
se convierte en un elemento clave de la primera etapa del proceso de
planificacin, pues proporciona desde informacin esencial hasta planes
orientados a disear polticas coherentes para campos tan dispares como
la poltica monetaria externa y los sectores sociales (salud, educacin
y vivienda). Tambin se mencionan las primeras investigaciones de los
sectores agrcola e industrial, las evaluaciones del sector pblico, el anlisis
de la poltica financiera, los estudios de los ms importantes proyectos
materializados en los pases y la cuantificacin de las discrepancias
regionales, entre otros aspectos.
En particular, se seala que la mayora de los programas polticos
que hoy se plantean como salidas a los problemas de Amrica Latina se
apoyan en gran medida en las interpretaciones elaboradas por las oficinas
de planificacin y plantean como problemas bsicos los identificados en
los planes.
Un segundo aspecto positivo del proceso de planificacin consisti en
la aceptacin de la necesidad de cambiar los criterios con que tradicionalmente
se manejaba el sector pblico. Dej de primar la perspectiva especializada
de cada institucin y se termin con la nocin de que el mdico lo ve todo
en funcin de la salud o el funcionario del Banco Central lo juzga todo
con criterios monetarios, para darse ms importancia a las interrelaciones
existentes entre los distintos organismos y actividades. Es interesante
observar que se calificaba favorablemente el papel del sector pblico como
productor, al acotarse que entre los funcionarios se iba aceptando la funcin
de productor como una tarea esencial del sector pblico.
Un tercer efecto positivo fue la paulatina introduccin de una
mayor racionalidad en las decisiones de la funcin pblica. Destacan, por
ejemplo, los planes de inversin pblica a mediano plazo y las tcnicas
para aumentar la racionalidad en las decisiones mencionadas, como los
presupuestos por programa, que empezaban a aplicarse. La creacin
de planes sectoriales (agrcola, industrial y de transportes, entre otros)
enfrentaba dificultades, al no disponerse de un mnimo de personal
entrenado para identificar y evaluar proyectos.
Finalmente, se destaca la estabilidad de las oficinas de planificacin,
en la medida en que los gobiernos se iban convenciendo de la importancia
18 CEPAL
de contar con un plan que orientara su accin. Asimismo, se documenta que

los principales ministerios comenzaban a tener oficinas de planificacin
sectoriales o regionales, y se anticipa que en un futuro no lejano ser
posible contar con mecanismos de planificacin capaces de superar []
la falta de vinculacin entre los organismos de decisin y aquellos otros
encargados de la ejecucin de las polticas.
Aparte de enumerarse los aspectos positivos de la prctica de
la planificacin, en el documento tambin se presentan una serie de
insuficiencias y las posibles causas que las explicaran, desde las que
inciden en aspectos tpicos de poltica interna y externa, hasta las ms
vinculadas con los aspectos conceptuales del proceso de planificacin.
Se postula que tal vez el entusiasmo que despert la planificacin en
sus primeros aos fue exagerado, al no preverse los obstculos que
enfrentara (como la complejidad de la tarea y distintos problemas tericos
y metodolgicos), que seran motivo de desencanto. En el documento se
intenta adoptar una postura objetiva, pues el ILPES formaba parte del
proceso de crecimiento de la planificacin en la regin y, en cierta medida,
la opinin sobre el estado de la planificacin era tambin una opinin sobre
el ILPES. Por otro lado, se recuerda la alta dosis de economa poltica de la
planificacin, asociada a problemas con los grupos de poder econmico y
poltico, pues la planificacin plantea diagnsticos y establece trayectorias
de variables que afectan los intereses de tales grupos. En esencia, la
planificacin transitaba por un perodo de aprendizaje.
Con el enfoque descrito anteriormente, se sealan las deficiencias
ms notorias que en el campo metodolgico habran obstaculizado la
evolucin de las primeras experiencias de planificacin en Amrica Latina.
Estas carencias seran: falta de detalle y precisin en la identificacin de
medidas de poltica concretas; una consideracin casi nula del corto plazo;
rigideces en la ejecucin de los programas; deficiencias en la organizacin
institucional y en la coordinacin de las oficinas de planificacin con
otros organismos del sector pblico; informacin estadstica escasa,
que determinaba la utilizacin de instrumentos casi exclusivamente
macroeconmicos, y vinculacin dbil entre los mecanismos de
planificacin y los centros de decisin poltica.
El artculo concluye con una seccin dedicada a analizar las
perspectivas de la planificacin en Amrica Latina. Se plantea como
primer tema la necesidad de aumentar la cantidad y mejorar la calidad de
los estudios bsicos sobre la realidad econmica y social de los pases y su
dinamismo, el funcionamiento del sistema productivo, determinantes de la
conducta de los agentes econmicos, la conformacin de las estructuras de
poder y sus modalidades de accin, as como la distribucin del ingreso y
sus consecuencias sobre los medios para impulsar la formacin de capital,
19
entre otros aspectos. Se recuerda que en los casos en que los estudios
resultaron imperiosos para poder actuar con un mnimo de racionalidad,
fueron los mismos mecanismos de planificacin los que tomaron a su cargo
o impulsaron su realizacin. Algunos ejemplos son las investigaciones de
tipo estadstico, las cuentas nacionales, las relaciones intersectoriales y la
prospeccin de recursos naturales.
Un segundo aspecto de los retos de la planificacin se refiere a la
carencia de alternativas viables para encarar una poltica de desarrollo que
se traduzca en proyectos concretos de inversin y en programas de accin
factibles, lo cual, segn se reconoce, no necesariamente se debe a la falta
de financiamiento, sino a la de estudios de preinversin, que constituyen
una base sobre la cual se toman decisiones de asignacin de recursos.
En tercer lugar se recomienda el acercamiento de los mecanismos
de planificacin a los centros de decisin del poder poltico y de la
administracin pblica, a fin de evitar el riesgo de que la planificacin
pierda su funcin especfica y se transforme en un servicio tcnico
ms dentro de la administracin pblica, sin agregar a la adopcin
de decisiones los elementos cualitativos que son caractersticos de una
conduccin econmica planificada.
Un cuarto punto se refiere a la importancia de que en la planificacin
se sepan evaluar las diferentes situaciones de los pases para deducir la
mejor forma de operar, en torno a una concepcin del futuro de la sociedad
o de algunos de sus aspectos importantes, como condicin necesaria para
definir el proceso y, de esa manera, garantizar que las proyecciones, las
previsiones, la compatibilizacin, la coordinacin y otras tareas que
pueden llevar a cabo los mecanismos de planificacin tengan un contenido
que las diferencie de las funciones normales de la administracin pblica.
El texto concluye postulando que el mecanismo de planificacin
debera tener cada vez ms importancia en el sistema tcnicoadministrativo estatal, a travs de una mejor conexin con los centros
de decisin y con las entidades operativas de la administracin pblica,
para garantizar el papel de promotor del desarrollo que tiene el Estado
en las economas latinoamericanas. De ese modo se apunta a satisfacer las
aspiraciones de la comunidad, a distribuir mejor los frutos del crecimiento
y del progreso y a mantener la autonoma de decisin de cada pas.
Pese a haber transcurrido 40 aos desde su publicacin, an
es vlida la postura central de las conclusiones del texto Evolucin y
perspectivas de los procesos de planificacin en Amrica Latina. Las
aspiraciones de las sociedades latinoamericanas siguen vigentes y el papel
del Estado y las polticas pblicas, apoyadas en la planificacin, mantienen
su pertinencia como instrumentos vlidos para apoyar esos esfuerzos.
20 CEPAL
Pero hoy el mundo es distinto, las economas y las sociedades han

evolucionado y los retos se presentan de manera diferente. Las polticas
de Estado deben mirar a horizontes de largo plazo. Por ello los pases
prestan cada vez ms atencin a la construccin de visiones de futuro,
en que la reduccin de la desigualdad es una aspiracin generalizada. En
ese empeo la planificacin constituye un instrumento poderoso, capaz
de articular intereses de diferentes actores (Estado, sociedad, gobierno, el
mundo), de espacios diversos (lo nacional y lo local), con polticas pblicas
(de Estado, planes y programas, nacionales y subnacionales), con visin
de largo plazo (sostenibilidad). El ILPES colabora y dialoga con los pases
sobre este nuevo enfoque y concepto de la planificacin, que responde a
agendas nacionales de desarrollo, cuya construccin y ejecucin son, a
diferencia de lo que ocurra en el pasado, crecientemente participativas,
como reflejo del avance democrtico de los pases de la regin.
Hoy, despus de dos dcadas de un Estado cuestionado y replegado,
semiausente, se impone la necesidad de una renovacin que lo convierta
en coadyuvante fundamental para el desarrollo con igualdad al que
aspira la regin. Como se afirma en el documento de hace cuatro dcadas:
Difcil sera concebir [] un vigoroso proceso de desarrollo sin cambios
profundos en el aparato tcnico del Estado, cambios que se relacionan no
solo con los aspectos administrativos, sino tambin con la capacidad de
generar vas factibles de solucin para anticiparse a situaciones futuras,
que podran malograr el resultado de las polticas, y para ir identificando
nuevos puntos de apoyo que cimenten el proceso de desarrollo. La
planificacin debe ser vista desde este ngulo. Su vigencia en el futuro
depender de que se considere y al mismo tiempo se le imponga su
papel en la conduccin econmica y social, acorde con un enfoque de
este tipo. El aparato tcnico del Estado y, por lo tanto, el mecanismo de
planificacin, se irn transformando as cada vez ms en instrumentos
para hacer frente a la vasta tarea que tienen por delante.
Jorge Mttar
Director del Instituto

Latinoamericano y del

Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES)

Ricardo Martner
Coordinador del rea de Poltica
Fiscal de la Divisin de Desarrollo
Econmico y ex Jefe del rea de
Polticas Presupuestarias y
Gestin Pblica del ILPES
Progresos en materia de planificacin

en Amrica Latina
21
24 CEPAL
I.
Evolucin de las ideas sobre el contenido y la

significacin de la planificacin en Amrica Latina
La forma principal de crecimiento que los pases latinoamericanos

tuvieron hasta los aos treinta se basaba en la expansin de las
exportaciones mediante el aprovechamiento de las ventajas que ofrecan
determinados recursos naturales que era posible colocar en el mercado
internacional gracias a la incorporacin de dosis masivas de capital y
modernas tecnologas. Esto permiti el crecimiento de los pases de la
regin mientras el mercado internacional se expanda, pero cre serios
problemas para ese proceso de desarrollo con posterioridad a la ruptura
del dinmico sistema de comercio exterior que prevaleca antes de la
crisis de 1930. Ante las crecientes necesidades de una poblacin cuya tasa
de incremento demogrfico aumentaba, se hizo evidente la exigencia de
desarrollar la produccin interna para abastecerla de los bienes y servicios
que un sector externo muy poco dinmico no permita ya importar.
Como el modelo tradicional funcionaba sobre la base del intercambio de
materias primas por productos manufacturados importados, la transformacin
de la estructura productiva interna consisti principalmente en un acelerado
crecimiento de la industria manufacturera. Para crear las condiciones de
todo orden que condujeran a una nueva estructura productiva desde las
inversiones en infraestructura que proveeran el capital social bsico hasta las
polticas de estmulo y proteccin a la produccin nacional y para participar
incluso directamente en la creacin de actividades productivas que no atraan,
no interesaban o estaban fuera del alcance del empresario privado, se haca
imprescindible una gran ampliacin y mayor profundidad y eficiencia en
la accin del estado, puesto que el sistema de precios habla mostrado su
ineficacia para orientar adecuadamente, por s solo, la actividad econmica.
Este crecimiento de las funciones del gobierno se realiz con cierta
inorganicidad. Entre tanto, el crecimiento de la industria no siempre se
produjo en forma racional. En ciertos casos se originaron desequilibrios
que significaron un uso ineficiente de recursos y un ritmo de crecimiento
menor al que podra esperarse.
25
Por estos motivos se fue afirmando la necesidad de dar mayor

coherencia y orientacin a estos procesos, y comenz a abrirse paso
rpidamente la idea de recurrir a tcnicas de formulacin de la poltica
econmica que permitieran fijar con suficiente detalle metas de crecimiento
que fueran compatibles entre s y con los recursos con que se contaba.
La planificacin era el mtodo que poda dar solucin a estos
problemas, y la idea de adoptarla fue imponindose, superando el planteo
puramente ideolgico en que se haban discutido hasta entonces sus
posibilidades de aplicacin.
Surgi entonces la preocupacin relativa a la complejidad de la tarea
de formular un plan de desarrollo y a las dificultades de carcter estadstico,
as como de personal, con que se enfrentara el intento de llevar aquella
idea a la prctica. Era necesario, por una parte, elaborar una tcnica de
diagnstico y proyecciones del desarrollo de los pases y aplicarla a casos
concretos, resolviendo los problemas consiguientes de disponibilidad
de informacin; y, por otra, deban entrenarse numerosos tcnicos que
pudieran llevar a cabo las tareas inherentes a esas aplicaciones.
Durante los aos posteriores a 1950 se avanz en forma considerable
en los aspectos indicados. No estn desde luego cubiertas totalmente
las necesidades de expertos, y, por otra parte, la tcnica de planificacin
y sus aplicaciones desde el punto de vista estadstico y de la extensin y
profundidad con que permite diagnosticar problemas y fijar objetivos de
largo alcance es perfectible en muchos aspectos. Pero existe ya bsicamente
un grupo bastante amplio de expertos y, por otra parte, la tcnica de
planificacin ha sido refinada y solucionados los problemas principales
de su adaptabilidad a las situaciones de distintos pases; adems, la
experiencia realizada ilustr acerca de la forma de emplear la masa de
informacin bsica disponible sometindola a revisin y depuracin, y
de complementarla con investigaciones especiales a efectos de cuantificar
el proceso de crecimiento en sus aspectos bsicos. Al mismo tiempo se
profundiz notablemente el conocimiento de los problemas de estructura
y funcionamiento de las economas latinoamericanas, ofreciendo
explicaciones coherentes acerca de las causas que en muchos casos frenan
el ritmo de desarrollo e indicando caminos para superarlas.
Los avances anteriores permitieron encarar una nueva etapa en el
proceso; la creacin de sistemas de planificacin en los pases. Se trataba ya
no slo de formular planes de desarrollo con metas globales y sectoriales,
sino tambin de elaborar los elementos y montar los mecanismos que
vinculen estos planes en forma ms directa con las decisiones econmicas
y sociales. Por ello se organizaron en varios pases oficinas centrales de
planificacin, se elaboraron planes de inversiones pblicas y presupuestos
por programa y se crearon en algunos casos otros mecanismos parciales.
26 CEPAL
En estrecha relacin con el proceso que se acaba de exponer

esquemticamente, la CEPAL orient su accin desde sus primeros
trabajos, hacia el problema del desarrollo econmico de Amrica Latina
y, consiguientemente, de la planificacin. Sus primeras publicaciones
analizaban ya algunos de los problemas fundamentales que obstruan
un crecimiento ms acelerado y se deduca de ellos la necesidad de
actuar racionalmente mediante la programacin1. En las primeras
etapas se dedic preferente atencin a la elaboracin de una tcnica de
anlisis y proyecciones del desarrollo econmico2. A partir de 1952, como
respuesta a la falta casi total de programadores, se inici un programa
de adiestramiento de tcnicos en estas materias. Al mismo tiempo se
inauguraba un perodo de aplicacin de la tcnica mencionada que
permiti verificar en la prctica la posibilidad de superar las dificultades
de su empleo y de llegar a la formulacin concreta de programas de
desarrollo econmico. En aos sucesivos, la secretara de la CEPAL
generalmente en estrecha cooperacin con funcionarios y tcnicos de los
pases interesados realiz una serie de estudios de esta ndole.
Cuando ya se haba avanzado considerablemente en estos aspectos,
la CEPAL inici su actuacin en el asesoramiento a gobiernos en materia
de creacin de sistemas orgnicos de planificacin. Este proceso se llev a
cabo a travs de los grupos asesores que se instalaron en varios pases y
que han operado ya durante varios aos3.
La accin en este ltimo sentido se ha incrementado notablemente
por haberse organizado una colaboracin estrecha con la OEA y el BID,
En julio de 1962 se cre el Instituto Latinoamericano de Planificacin
Econmica y Social, lo que permiti dar mayor organicidad y volumen a
los esfuerzos conjuntos en este campo.
El fruto de esta labor se ha concretado no slo en la elaboracin de
planes, sino tambin en la creacin de algunos rganos y mecanismos para
llevarlos a la prctica.
Vase: Estudio Econmico de Amrica Latina 1949 (E/CN.12/164/tev.l)# Publicacin

de las Naciones Unidas, N de venta: 51/II.G.l y Problemas tericos y prcticos del
crecimiento econmico.
Vase: Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico I. Introduccin a la tcnica de
programacin (E/CN.12/363). Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: 55/H.G.2.
Vase en la serie Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico: II, El desarrollo
econmico del Brasil: III, El desarrollo econmico de Colombia: IV, El desarrollo econmico
de Bolivia: V, El desarrollo econmico de la Argentina: VI, El desarrollo industrial del Per;
VII, El desarrollo econmico de Panam: VIII, El desarrollo econmico de El Salvador: IX,
EL desarrollo econmico de Honduras y vase La experiencia de los grupos asesores y los
problemas prcticos del desarrollo econmico (E/CN.12/5&4).
27
En la Carta de Punta del Este los gobiernos de Amrica Latina

decidieron adoptar medidas que condujeran a un mayor ritmo de
crecimiento y orientar su accin para ello mediante la planificacin. Esta
decisin tuvo por efecto disipar las dudas que an podan quedar acerca de
la aplicabilidad de la planificacin y, fundamentalmente, dar un impulso
bastante mayor al montaje de sistemas para llevarla a cabo.
A raz de estas decisiones de carcter poltico, casi todos los pases
de Amrica Latina han llegado en los ltimos aos a crear organismos
centrales de programacin y a elaborar o iniciar la formulacin de planes
generales de desarrollo. A pesar de ello, la planificacin se va incorporando
con cierta lentitud frente a la urgencia de las necesidades que debe cubrir, lo
que puede atribuirse a las enormes dificultades burocrticas, administrativas
y polticas inherentes a la transformacin de los mecanismos para tomar
decisiones y a la coordinacin de estas ltimas con los objetivos generales
fijados en los planes.
A pesar de la importancia de los pasos que se han dado en la ltima
dcada, es evidente que es la etapa en que actualmente se encuentra
Amrica Latina la que someter a prueba las posibilidades concretas de
lograr un avance efectivo de la planificacin en los pases que la forman y
de organizar de acuerdo con ella los aspectos ejecutivos.
Por esta razn, el momento es particularmente oportuno para
realizar un balance del estado actual de los sistemas de planificacin a
efectos de determinar su eficacia presente para orientar la accin del sector
pblico y privado. El objeto de este documento es efectuar este anlisis
aunque sea en forma preliminar a fin de extraer algunas conclusiones
generales que permitan guiar mejor los pasos que deban darse en el futuro.
II.
La situacin actual en materia de planificacin
Por breve que sea el tiempo transcurrido desde que se iniciaron en Amrica
Latina los esfuerzos y realizaciones en materia de planificacin, conviene
detenerse en el examen de los progresos que se han alcanzado y precisar
la naturaleza de los problemas que pueden oponerse a su extensin y
perfeccionamiento.
Una evaluacin de esa ndole es tanto ms necesaria cuanto que
falta resolver problemas esenciales para lograr una vigencia plena de la
planificacin en Amrica Latina. Adems, no puede desconocerse el hecho
de que respecto a varios aspectos fundamentales no se ha llegado todava
a una identidad de criterios, en parte por no haberse cumplido el proceso
necesario de anlisis y maduracin.
28 CEPAL
Por lo mismo, cualquier intento de evaluacin de la situacin actual

no podra sustraerse a la necesidad previa de definir con cierta precisin los
elementos que deberan caracterizar un sistema eficiente de planificacin.
En efecto, de la confrontacin de lo existente con un esquema conceptual
bsico, se podr concluir con cierta objetividad el grado de avance logrado
hasta ahora y la naturaleza de las tareas ulteriores ms urgentes.
Un examen de esa ndole, proyectado sobre el teln de fondo de
una concepcin amplia de un sistema integrado de planificacin, puede
permitir una apreciacin correcta de los avances y de sus debilidades,
establecer las causas de la lentitud de avance en la organizacin de sistemas
de planificacin con posterioridad a las etapas iniciales y determinar
la forma de superar los obstculos a un progreso ms rpido.
Las definiciones que se propondrn en la seccin siguiente llevaran a la
conclusin de que se est en general lejos del establecimiento de un verdadero
mecanismo integrado de planificacin; de que el cumplimiento de ciertas
etapas iniciales puede ser fcil y rpido, pero que su superacin para cubrir
etapas siguientes imprescindibles por lo general tcnica y polticamente
ms difciles requerir todava grandes esfuerzos y decisiones.
1.
El concepto de sistema de planificacin
No es fcil proponer un conjunto de definiciones que sirva al propsito de

evaluar los avances y lo que queda por hacer en Amrica Latina en materia
de planificacin, ya que ello exige en muchos aspectos presentar ideas que
no son fruto de experiencias concretas.
Las ideas que aqu se presentan tratan de reflejar, en una primera
aproximacin, el pensamiento que ha ido elaborndose dentro de la propia
secretara de la CEPAL, as como los aportes y rectificaciones que han
venido surgiendo en reuniones y seminarios internacionales en que se las
ha sometido a la consideracin de otros tcnicos latinoamericanos y de
fuera de la regin.
Ante todo, podra tomarse como punto de partida la idea esencial
de que el concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo
de un mtodo tcnico por el cual se orientan los rganos planificadores en
la formulacin del alcance y consistencia de los objetivos que se postulan,
sino que tambin de un mtodo administrativo u organizativo que permita
que toda la administracin pblica, las empresas privadas y la poblacin en
general entreguen y canalicen, hacia los niveles responsables apropiados,
sus conocimientos, informaciones, apreciaciones y deseos sobre las acciones
inmediatas y futuras y el cumplimiento de las mismas en el pasado. Implica
tambin la existencia de un complejo mecanismo de informacin econmica
que abastece rutinariamente a los rganos planificadores y ejecutivos de la
29
materia prima estadstica bsica que requieren para la formulacin y control

de los planes. Los organismos de planificacin, mediante investigacin
directa o especial, slo deberan captar aquel tipo de informacin que, por
su naturaleza y costo no puede proporcionarse rutinariamente. Finalmente,
un sistema de planificacin expresa un trabajo de tipo permanente, que se
realiza como un hbito normal y mediante una rutina previamente establecida
y aceptada como necesaria para organizar y canalizar las decisiones. Un
sistema de planificacin lleva implcito una rutina para formular, controlar
y ejecutar planes4.
El establecimiento de esta rutina no debe dejar de lado el elemento
creativo indispensable para interpretar debidamente las condiciones
y problemas especficos en que tiene lugar el desarrollo de cada pas o
regin, tanto para formular correctamente los objetivos de largo plazo que
se persigan, como para adaptar los planes a circunstancias cambiantes,
dotndolo de la flexibilidad necesaria.
Un sistema de planificacin exige, por lo tanto, la creacin de toda
una serie de mecanismos capaces de producir orientaciones programticas,
transformar dichas orientaciones en planes concretos de accin para cada
ao, administrar dichos planes y velar por su cumplimiento, al mismo
tiempo que producir peridicamente informaciones bsicas de control, a
fin de asegurar la validez permanente de los planes mediante su constante
revisin. Un sistema de planificacin constituira tambin, dentro de esa
concepcin, un nuevo conducto democrtico para interpretar los deseos de
la poblacin y lograr su participacin activa en el proceso de desarrollo,
entregndole responsabilidades e impulsando su iniciativa; debe, adems,
crear un juego de Valores para juzgar los hechos econmicos que sea
concordante con la filosofa de la planificacin, a fin de que lentamente
la conducta econmica encuentre su cauce natural en los lineamientos
estipulados por el plan.
Una concepcin de esta naturaleza envuelve varias proposiciones,
algunas de las cuales conviene destacar en particular.
Desde luego, implica el reconocimiento de que los organismos y
entidades ejecutores deben tener una participacin activa en el proceso
de formulacin de los planes, a fin de superar toda contradiccin posible
entre los elementos que guan la conducta del conjunto de la economa,
conforme se refleja en los planes de orientacin, y los que influyen en las
decisiones de las unidades econmicas, sea que pertenezcan stas al sector
privado o al propio sector pblico. Importa sealar este hecho porque a
menudo se aprecia que los diferentes organismos ejecutores slo tienen una
4
Vase Algunas consideraciones sobre las relaciones entre la programacin del Desarrollo
y el Presupuesto Fiscal (E/CN.12/BRW.2/L.5).
30 CEPAL
participacin pasiva y forzada en la formulacin de los planes. Existen quejas

insistentes que destacan la complejidad y cantidad de la informacin exigida
por los rganos de planificacin y que tienden a distraer a los organismos
ejecutores de sus tareas sustantivas. Ello es signo de que la participacin de
los rganos ejecutores en la formulacin de los planes tiene el sello de una
obligacin impuesta. En un sistema de planificacin integral, no existen
imposiciones del carcter de la sealada, porque cada organismo ejecutor usa
internamente las informaciones que entrega a los rganos de planificacin.
El flujo de informaciones toma el carcter de una imposicin burocrtica
cuando aqul no tiene utilidad en las decisiones internas de las diferentes
unidades econmicas ejecutoras, ni tampoco para hacer valer la opinin del
organismo en asuntos ms generales5.
En efecto, desde el momento en que los mismos criterios que orientan
las decisiones centrales en la formulacin global de un plan tienen vigencia
para las empresas estatales u otras unidades gubernamentales, o para
las mismas empresas privadas, cada unidad deja de ser un ente pasivo,
para participar activamente en las tareas de la planificacin aplicando los
mismos principios generales a su caso particular. Si las empresas privadas
o estatales para decidir una inversin o juzgar la eficiencia con que operan
se ven inducidas en forma directa o indirecta a utilizar criterios sociales,
parece natural y lgico, que esas mismas unidades, por necesidad propia,
deban producir informacin adecuada para tomar racionalmente esas
decisiones. Desde el mismo momento en que una unidad econmica
necesita el mismo tipo de informacin que las oficinas de planificacin,
deja de ser un ente pasivo en dicho proceso para convertirse en una unidad
que participa en forma consciente en la planificacin. Como es natural,
esto exige que un mismo sistema de valores econmicos rija en todos los
niveles de la economa.
Todo esto sea dicho sin dejar de subrayar que donde ms se
necesita la identidad de propsitos con respecto al plan y a los objetivos
y decisiones que surgen como necesarias del mismo, es en los niveles
ms altos del gobierno, en sus ramas ejecutiva y legislativa, pues slo una
accin coherente y enrgica puede solucionar los difciles problemas del
crecimiento y de la transformacin social.
Otra caracterstica fundamental de un sistema de planificacin
que ya fue mencionada pero que merece examen ms detenido es la
que se refiere a la participacin activa de los diferentes sectores sociales.
En algunos pases latinoamericanos, las asociaciones sindicales y
patronales tienen representacin en los comits o consejos de planificacin
encargados de orientar polticamente la formulacin de los planes.
5
Vase E/CW.12/BRW.2/L.5, op.cit.
31
En un sistema de planificacin integrado, dicha participacin debiera

tener lugar en varios niveles y mediante la designacin de representantes
por las propias organizaciones patronales y de asalariados, organismos
comunales, etc. Un primer nivel de participacin de los diferentes sectores
sociales puede ser en las esferas de la planificacin global o general, a fin
de llevar a las orientaciones programticas generales las inquietudes y
necesidades de sus representados. En tal etapa, lgicamente slo pueden
participar los representantes de los organismos mximos, que agrupan
los sectores sociales o gremiales de un pas. Esta participacin es desde
luego importante, pero no suficiente. Es til tambin la participacin de
los diferentes sectores de la poblacin en la elaboracin de las decisiones
que los afectan ms directamente, por medio de sus correspondientes
organizaciones. Segn sea el nivel en que se encuentren, las oficinas de
planificacin tendrn un conocimiento mayor o menor de los grandes
problemas de un pas y de los problemas de detalle de ciertos sectores o
regiones; pero sin un contacto ms estrecho con la realidad nacional y con
los distintos sectores, no podr captar aspectos muy importantes de los
problemas nacionales. Un sistema de planificacin debe tener en cuenta
estas circunstancias para que la planificacin sea eficiente, tanto en el
sentido de reflejar aspiraciones concretas como en el de que las decisiones
se tomen con plena conciencia de sus resultados. El solo conocimiento
de los problemas generales de un pas no puede constituir base firme
para programar ni puede transformar las orientaciones futuras que de
ese conocimiento se desprenden en planes concretos de accin. Por otra
parte, el conocimiento particular de una situacin tampoco conduce a
la solucin de los problemas de fondo que la originan. La planificacin
puede unir ambos conocimientos, mediante una organizacin que
permita la participacin de los grupos sociales all donde su papel puede
ser ms eficiente. La participacin nacional sera por lo tanto activa y
organizada. Este clima de cooperacin es el que puede permitir una
solucin menos costosa a problemas como el de la habitacin, las escuelas,
la productividad, etc., que en otras circunstancias absorberan ms tiempo
y recursos financieros mayores.
2.
Los mecanismos de un sistema de planificacin
As entendido, la creacin de un sistema de planificacin es un proceso

que supone cambios fundamentales en la forma de operar. La duracin
del perodo de organizacin de ese proceso puede depender tanto de
las dificultades polticas y administrativas que existan para instaurar
los mecanismos que lo integran como de los problemas que presente la
adaptacin a las nuevas modalidades de trabajo. Existe pues un problema
de creacin de mecanismos y otro de adaptacin a las normas de
trabajo que esos mismos mecanismos imponen, A su vez, tanto la creacin
32 CEPAL
de los nuevos mecanismos como la adaptacin a nuevas normas de

trabajo, exigen nuevos conocimientos tcnicos de parte de los funcionarios
existentes, y nuevos funcionarios tcnicos. El proceso de crear el sistema
de planificacin viene a ser as, en parte importante, un proceso de
capacitacin de individuos, a diversos niveles.
Es natural que no pueda esperarse que la estructuracin de un sistema
de planificacin de esa naturaleza sea rpida y completa, ni que se ajuste
en todos los casos a procedimientos, similares. Por el contrario, el proceso
tendr por lo general que ser paulatino y podr llevarse a cabo de diferentes
maneras. Pero el mismo carcter necesariamente paulatino del proceso
determina que en la prctica sea esencial que se procure una combinacin
adecuada de mecanismos a lo largo de todo su proceso evolutivo, con el
objeto de ir obteniendo el mximo de rendimiento en cada una de sus etapas
de desarrollo. Desafortunadamente, no siempre se cumple este principio,
y a menudo se encuentran coexistiendo en un sistema mecanismos que
corresponden a etapas muy diferentes de progreso, paralelamente a la
ausencia total de adelanto en otros aspectos bsicos de la funcionalidad
de un sistema de planificacin. Esto limita fuertemente la utilidad de los
sistemas incompletos, o en proceso de perfeccionamiento.
Por lo tanto, es necesario estudiar y aplicar una estrategia para
instaurar los sistemas de planificacin, lo mismo para elaborar sobre bases
ms firmes los programas de asistencia tcnica que para sistematizar el
estudio de los progresos realizados.
En el cuadro 1 se presenta una lista ordenada de los mecanismos
idneos de planificacin y de algunos posibles sustitutos ms apropiados
para las etapas iniciales. Esa lista constituye slo una primera aproximacin,
y ha sido elaborada para que, mediante su anlisis detenido, pueda arribarse
a un sistema orgnico y funcional de planificacin, y para usarla como un
patrn comparativo que permita valorar el estado actual de la planificacin
en Amrica Latina.
Siguiendo los lineamientos de documentos anteriores de la secretara,
dichos mecanismos se presentan clasificados en: a) de orientacin general;
b) de orientacin en el corto plazo; c) de formulacin de proyectos; d) operativos,
y e) informativos.
Como mecanismos de orientacin general se destacan los planes
a largo o mediano plazo, los planes generales de inversin y los planes
de financiamiento a largo plazo. Los mecanismos mencionados forman
una unidad integral como elementos orientadores de un sistema de
planificacin, y su existencia revela un grado relativamente avanzado
de progreso en este aspecto. Por ello, paralelamente a los mecanismos
mencionados, se presentan algunos sustitutivos parciales o que requieren
33
menos elaboracin, pero que tambin pueden formar un conjunto

armnico si bien ms modesto. Entre ellos se destacan las proyecciones y
metas globales a largo plazo, los planes de inversin pblica y los planes
de inversin para sectores parciales.
Entre los mecanismos de orientacin a corto plazo se presentan, en
primer lugar, los planes de dos y tres aos, que pueden usarse durante
una primera etapa en ausencia de planes de desarrollo a largo plazo. Se
incluye, adems, en esta categora, el plan anual o presupuesto econmico
nacional, como mecanismo de orientacin complementario de los planes a
largo plazo.
Se destacan adicionalmente los mecanismos de formulacin de
proyectos como un requisito bsico en cualquier etapa de progreso, ya que
estos constituyen un elemento esencial en la formulacin y cumplimiento
de un plan de inversiones.
Entre los mecanismos operativos, se destacan los planes de poltica
econmica y los sistemas de presupuesto por programas. Por ltimo, se
sealan algunos de los requisitos esenciales en cuanto a los mecanismos
de orden informativo.
La idea central que inspira la formulacin de este cuadro es sealar
algunas posibles combinaciones de mecanismos que, en diferentes etapas
de evolucin podran constituir una armazn lgica y funcional. En la
primera columna, se indica una combinacin de mecanismos propia de una
etapa de avanzado progreso. Rene la existencia de todos los mecanismos
fundamentales que hacen posible el funcionamiento del proceso de
planificacin. Incluye como mecanismos orientadores los planes a largo o
mediano plazo, los planes generales de inversin a mediano plazo y los planes
de financiamiento a largo plazo. Esas orientaciones generales, agregadas al
conocimiento de hechos accidentales, previsibles a corto plazo, constituyen
la base para concretar las directivas anuales de accin que tomarn forma en
los planes anuales o presupuesto econmico nacional. Estos planes anuales
incluiran tanto metas fsicas detalladas, como de corrientes financieras y
uso de instrumentos de poltica econmica. El plan anual permite coordinar
las intenciones a largo plazo con la conducta inducida o prevista del sector
privado. En ese plan quedan por definicin incluidas las acciones de todos los
sectores de la economa as como de la poltica fiscal, monetaria, cambiara
y de comercio exterior, salarios, etc. que exija el cumplimiento de las metas
previstas. El plan anual indica claramente qu metas sern logradas por
medios indirectos y cules por administracin directa del Estado a travs
del uso de mecanismos operativos. Para precisar las metas de inversin
se incluye la existencia de un mecanismo de formulacin de proyectos de
acuerdo con las exigencias de calidad y cantidad previstas por el plan. Las
decisiones directas del Estado, se toman fundamentalmente a travs de un
A. Orientacin general
Planes generales a largo o mediano plazo
Planes generales de inversin a mediano plazo
Planes de financiamiento a largo plazo
Sustitutos imperfectos
Proyecciones globales a largo plazo
Planes a largo y mediano plazo de inversin pblica
Planes a largo y mediano plazo para sectores parciales
B. Orientacin a corto plazo
Planes generales trienales o bienales
Planes de inversin pblica trienales o bienales
Planes anuales o Presup. Ec. Nacional
C. Formulacin de proyectos para el plan de inversiones que corresponda
D. Operativos
Formulacin de la poltica econmica en funcin de los objetivos del plan
Formulacin de una poltica econmica para lograr las metas de inversin
Presupuesto por programas a todos los niveles
Presupuesto por programas a algunos niveles
E. Informativos
Plan estadstico en funcin de los planes de desarrollo
Cifras de contabilidad nacional y otras estadsticas parciales
Contabilidad pblica adaptada al sistema de planificacin
Mecanismos de
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Combinaciones tpicas de
sistemas incipientes
Plan general Plan parcial
de inversin de inversin
X
X
X
X
X
X
X
Combinaciones tpicas de
un sistema evolucionado
Plan general Plan parcial
de inversin de inversin
Cuadro 1
POSIBLES COMBINACIONES DE MECANISMOS EN DIFERENTES ETAPAS
DE PROGRESO DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIONES
Requisitos
mnimos
34 CEPAL
35
sistema presupuestario que cubre todo el sector pblico y en cuya formulacin

y control se han adoptado tcnicas programticas. Para asegurar la continuidad
del proceso de planificacin, existe un plan estadstico, de tal forma que las
prioridades en cuanto a reunir y elaborar informacin estadstica han sido
fijadas con debida consideracin de las necesidades de los diferentes rganos
de planificacin, permitiendo as una revisin y control permanente de los
planes. Finalmente, la poltica econmica general, a corto y largo plazo, se
armoniza en funcin de los objetivos del plan. Esta sera, en sntesis, la visin
de un esquema ms o menos completo de planificacin, que podra tomarse
como meta o etapa superior del proceso que hoy se gesta en la mayora de
los pases latinoamericanos.
En el otro extremo, en la ltima columna del cuadro 1 se seala la
combinacin mnima de requisitos para iniciar un proceso de planificacin,
avanzando paralelamente en diferentes frentes, de tal forma que an en sus
inicios las medidas anuales estn ligadas a planteamientos programticos.
En esta combinacin mnima de requisitos, se presenta como mecanismo
orientador un juego de metas y proyecciones globales, tiles para analizar
las posibilidades y orientacin del desarrollo econmico en grandes
agregados. Esas orientaciones muy generales se traduciran en un plan
bienal o trienal de inversin pblica, acompaado de sus respectivos
proyectos. La presentacin peridica de cifras de cuentas nacionales junto
a otras estadsticas bsicas esenciales permitira algn conocimiento de los
resultados de los planes y cierto tipo de revisin oportuna de los mismos.
Aun con un sistema presupuestario tradicional, el plan de inversiones
pblicas podra ser administrado a travs del presupuesto fiscal, pero
sera indispensable una poltica fiscal, monetaria y de comercio exterior
que asegurase el cumplimiento de las metas establecidas en dicho plan.
Ambas situaciones descritas son extremas, pero tienen en comn el
hecho de representar mecanismos orgnicos, en el sentido de que constituyen
procesos completos porque en ambos est asegurada la utilidad y continuidad
de las orientaciones programticas para decidir en la prctica. Como etapas
intermedias entre las situaciones sealadas, podran postularse mltiples
posibilidades de combinacin de mecanismos que formen un todo racional.
Partiendo de planteamientos de esta ndole, podran deducirse
diferentes estrategias para idear sistemas de planificacin, lo que permite
adems analizar la racionalidad en la combinacin de los mecanismos que
se dan al presente en los diferentes pases latinoamericanos. En efecto, se
pueden plantear dos alternativas extremas. Una, que podra grficamente
identificarse como un proceso de avance horizontal de derecha a izquierda en
el cuadro 1, en la cual el progreso sera uniforme y coordinado en todos los
elementos, abarcando un conjunto apropiado de mecanismos de manera que
exista homogeneidad en el grado de refinamiento de los mismos; y otra, que
36 CEPAL
simblicamente quedara representada por un movimiento vertical, desde el

extremo superior a la base del cuadro, caracterizada por el establecimiento
de una secuencia en la creacin de los mecanismos mismos.
En el primer caso, se produce una evolucin desde sistemas inferiores
hacia sistemas superiores; en cambio en la segunda, no existe un sistema
de planificacin hasta que se complete todo el proceso abarcando todos los
mecanismos necesarios.
3.
La organizacin de un sistema de planificacin
Los mecanismos de planificacin anteriormente mencionados deben ser

producto de una organizacin adecuada, la que naturalmente depender
del alcance y sentido de la planificacin misma. Si la planificacin es
concebida siguiendo los lineamientos expresados, ser necesario concluir
que la organizacin pertinente deber caracterizarse por su extensin,
directa o indirectamente, a todos los niveles de la sociedad, existiendo
una unidad administrativa responsable de orientar el proceso y, en los
sectores intermedios, unidades destinadas a implementar las orientaciones
generales con su propio conocimiento del sector y transmitirlas a las
unidades ejecutoras. Ms all de ciertos niveles, la funcin planificadora
tender a confundirse con las funciones ejecutivas, tareas ambas que en
los niveles centrales estn por lo general separadas.
La organizacin, mediante el trabajo apropiado de sus ncleos
bsicos a todos los niveles, deber asegurar la participacin ordenada
de los distintos sectores de la poblacin en la formulacin y control de
los planes, permitir el control y revisin permanente de los mismos y
establecer una coordinacin efectiva entre los planes de orientacin, los
presupuestos y mecanismos operativos con la poltica econmica.
Crear una organizacin planificadora exige, por lo tanto, no slo la
existencia de rganos administrativos idneos, sino tambin de una forma
de comunicacin entre esos diferentes rganos, y de una precisa definicin
de las responsabilidades y atribuciones de los mismos, a fin de permitir la
debida armona en el funcionamiento del sistema. La tarea de planificar
el proceso de planificacin constituye as un trabajo especial y una
responsabilidad especfica de grupos tcnicos, similar a la de organizacin
y mtodos en las rutinas administrativas, que deberla preverse con carcter
permanente en las oficinas centrales de planificacin.
Evolucin y orientaciones del Instituto

Latinoamericano de Planificacin
Econmica y Social
37
40 CEPAL
Introduccin
La accin que ha realizado el Instituto desde su creacin ha coincidido con

el surgimiento de un gran nmero de necesidades derivadas de la decisin
adoptada por los gobiernos en Punta del Este en el sentido de conducir sus
polticas econmicas con base en planes y programas. Algunas de esas
necesidades eran ya conocidas en el momento en que se iniciaron en Amrica
Latina los esfuerzos generalizados de planificacin. Otras han sido puestas
de manifiesto por el propio avance de la planificacin, cuyo concepto y
modalidades de aplicacin han tenido que adaptarse a necesidades particulares
latinoamericanas. El esfuerzo continuado y persistente que los pases han
venido llevando a cabo desde 1961, ha constituido una tarea ardua, pues se
ha tratado no de un intento de introducir tcnicas modernas ya conocidas,
sino de un proceso de creacin de mtodos y experiencias propias.
Las actividades del Instituto han estado enmarcadas y orientadas
por ese conjunto de circunstancias complejas y, en algunos aspectos,
rpidamente cambiantes. Las tareas que ha realizado desde la fecha de
su creacin han sido reseadas peridicamente y sometidas al Consejo
Directivo y a la CEPAL durante sus reuniones. Se ha analizado as en
detalle la forma en que el Instituto ha ido haciendo frente a las necesidades
que en el campo de la planificacin se presentan en Amrica Latina. Ha
podido de esa manera apreciarse como en esos primeros cuatro aos
fue preciso ampliar el programa de capacitacin para hacerlo llegar a la
totalidad de los pases latinoamericanos. El Consejo Directivo y la propia
CEPAL han estado conscientes de la medida en que los cursos del Instituto
han absorbido inicialmente una parte considerable de la actividad de
su personal, y del modo en que esa tarea formativa se ha ido ajustando
crecientemente tanto a los problemas y caractersticas de cada pas como
a los elementos fundamentales de las polticas de desarrollo que se
41
persiguen en Amrica Latina. Todo ello ha conducido a un crecimiento

de las actividades de capacitacin, orientndolas a crear el ncleo tcnico
bsico necesario para el establecimiento de la planificacin en los pases.
Se han reseado asimismo las tareas de asesoramiento y su
evolucin desde las primeras modalidades empleadas en 1962 y 1963 hasta
la constitucin de un grupo de asesores regionales que se estableci en
1965 como parte integral del Instituto y presta ya servicios a los gobiernos.
Simultneamente se iniciaron y fortalecieron las investigaciones que
han sido emprendidas tanto en el campo social como en el econmico si
bien en escala todava insuficiente, pero en campos elegidos como los ms
significativos desde el punto de vista de la planificacin y del desarrollo.
No cabe dudar que a pesar de esas actividades, connotadas en lo general
por su rpida expansin y por el intento de profundizar en la realidad y
dar sentido prctico a las tareas de planificacin, hay vacos importantes
en sectores claves de ese mismo proceso.
El ltimo informe elaborado por el Instituto y presentado al Consejo
Directivo en diciembre de 1965 es un intento de apreciar y describir en
detalle la marcha del Instituto en sus primeros aos de actividad. El
propsito de esta nota es de ndole diferente. Se ha credo til presentar
ahora un examen que identifique las tendencias principales, de orden
ms general, que ya se van manifestando en las actividades del Instituto
y que permiten apreciar sus orientaciones, tal como han ido gestndose
en estos primeros aos. Por ello, la atencin se centra aqu en los rasgos
caractersticos de las actividades del Instituto y en la explicacin del
sentido que ests han ido tomando conforme a las atribuciones que le
fueron sealadas en la resolucin 220 (A.C.52) de la CEPAL que lo cre y
en las orientaciones que le ha ido proporcionando el Consejo Directivo
en sus reuniones semestrales. Por consiguiente, las pginas que siguen
deben considerarse como un ensayo de interpretacin de las actividades
del Instituto que se han dado a conocer tambin en otro documento al
Comit Plenario de la CEPAL en su undcimo perodo de sesiones. (Vase
E/CN.12/AC,58/8.)
1.
El Instituto y la planificacin de Amrica Latina al

comienzo de esta dcada
Los problemas y tendencias que surgieron en Amrica Latina hacia

el comienzo de la presente dcada determinaron que, en materia de
planificacin, se hicieran necesarios un nuevo impulso y una accin
ms deliberada y sistemtica. Se haba logrado mucho hasta entonces en
la identificacin de los principales obstculos al desarrollo econmico y
42 CEPAL
en el sentido de vincular la accin a un esquema de pensamiento global,

as como de ahondar en el diagnstico de la realidad latinoamericana
mediante los estudios econmicos por pases.
La CEPAL pudo contribuir a ese avance merced a la intensa
labor de investigacin realizada y al conocimiento de los problemas
latinoamericanos que haban proporcionado sus estudios de desarrollo,
la formulacin de tcnicas de planificacin global y sectorial, y detenidos
anlisis del proceso de industrializacin y del papel del sector externo en
las economas perifricas. Esos elementos juntos resultaron en orientaciones
concretas para la estrategia del desarrollo. El estudio del deterioro de la
relacin de precios del intercambio y del estrangulamiento externo llev a
formular como punto clave de aquella estrategia un planteamiento de
crecimiento hacia adentro basado en la industrializacin y en la sustitucin
de importaciones. Simultneamente se aclararon las consecuencias que
aparejaba la industrializacin en otros sectores sobre todo en el agrcola
y los cambios bsicos que tal proceso supona en trminos de la distribucin
del ingreso, la tecnologa, y la ampliacin de los mercados internos. El
anlisis del proceso mismo de la industrializacin y la persistencia del
estrangulamiento externo entre otros factores configuraron a su vez las
bases para una poltica de desarrollo planificado que pronto condujo a la
CEPAL a asesorar a los gobiernos en ese materia y a ampliar y diversificar el
programa de capacitacin que haba emprendido desde 1952.
Las tareas que le fueron confiadas posteriormente al Instituto
suponan la continuacin de la labor llevada a cabo por la CEPAL en
ambos campos el asesoramiento y la capacitacin y la prolongacin
de sus ideas a travs de investigaciones vinculadas con el proceso de
planificacin de Amrica Latina. Al tomar el Instituto responsabilidades
en estos campos, muchos pases latinoamericanos que perseguan su
desarrollo dentro de un esquema de sustitucin de importaciones y rpida
industrializacin, se enfrentaban con numerosos problemas, nuevos en
unos casos y heredados en otros de pocas anteriores. La formulacin de
planes globales haba contribuido a impulsar la instalacin de mecanismos
de planificacin, pero estos, que eran en su mayora incipientes, no
tenan en cuenta muchos de los sectores de la economa y no disponan
de instrumentos concretos para la ejecucin de la poltica econmica.
Por otro lado, la ausencia de un tratamiento explcito de la problemtica
social restaba realismo y profundidad a los planes. La diversa fortuna
que alcanz en su aplicacin la poltica de industrializacin y comercio
exterior, las cambiantes situaciones internacionales y los efectos de
factores extraeconmicos en el proceso del desarrollo, determinaban a
su vez la necesidad de efectuar un anlisis retrospectivo de la evolucin
socioeconmica latinoamericana que permitiera orientar la estrategia a
seguir frente a las nuevas condiciones.
43
Todo ello vino a darse en el preciso momento en que se generalizaba

en Amrica Latina el establecimiento de mecanismos de planificacin,
hecho que impuso crecientes necesidades tanto de personal capacitado
como de asesora e investigacin que contribuyeran a perfeccionar el
proceso planificador mismo y a definir nuevas polticas de desarrollo.
Esas necesidades fueron distintas en su naturaleza a las que antes se
haban enfrentado, por varias consideraciones, pero sobre todo porque
la planificacin coincida ahora con movimientos de opinin tendientes
a realizar profundos cambios y porque su accin quedaba vinculada
tambin a los recin emprendidos esfuerzos de integracin econmica de
Amrica Latina.
Rebasada en varios pases la fase de instalacin de los organismos
de planificacin, la formulacin misma de los planes permiti precisar
an ms la deficiente distribucin del ingreso, el fenmeno del desempleo
y el debilitamiento de la sustitucin de importaciones como principal
factor dinmico del crecimiento econmico, as como otros obstculos al
desarrollo que constituyen objeto central de todo esfuerzo de planificacin.
Adems de estos problemas, que hacen a la sustancia de la
planificacin econmica y social, aparecieron otros relacionados con la
falta de mecanismos e instrumentos que permitan reducir la distancia
entre los grandes planteamientos de los planes y la ejecucin concreta de
las polticas econmicas de corto plazo; al mismo tiempo se ponan de
manifiesto nuevas necesidades, como la escasez de proyectos de inversin
en que concretar los planes, y el hecho, por ejemplo, de que los programas
de mejoramiento social se llevaran adelante sin una vinculacin adecuada
con los objetivos de largo plazo del desarrollo econmico.
La configuracin de las tareas de planificacin en los trminos
que acaban de esbozarse requiri muy pronto en la vida del Instituto
un esfuerzo sistemtico de apertura de sus actividades hacia campos y
problemas que aunque identificados y analizados muchos de ellos ya por
la CEPAL no haban sido objeto todava de la experiencia planificadora
en Amrica Latina, Puede afirmarse que esta apertura ha sido la principal
caracterstica del Instituto y connota todas sus actividades en los aos
iniciales de su accin.
2.
Diversificacin de las investigaciones
El programa de investigaciones del Instituto subraya su preocupacin

central en temas sobre el desarrollo y la planificacin, referidos a problemas,
y posibilidades de las economas latinoamericanas que slo han venido a
percibirse en forma aguda en la ltima dcada y a los que se est volviendo
ahora la atencin de los planificadores. De otro lado, abordan cuestiones
44 CEPAL
y asuntos sociales que todava no han sido incorporados a la teora del

desarrollo latinoamericano con el sistema y rigor requeridos.
En relacin con lo primero cabe destacar, por ejemplo, que mientras
el desarrollo de Amrica Latina supone el requerimiento cada vez ms
acentuado de la integracin regional, los planes se orientan en forma
aislada hacia las propias economas nacionales. Ello exige un esfuerzo
de pensamiento y clarificacin en lo que se refiere a las relaciones entre
los planes de desarrollo y la integracin latinoamericana. De otra parte,
la ejecucin de los planes ha hecho evidente que los mtodos de que se
dispone en la actualidad son insuficientes para orientar la accin, y que
es necesario complementar las tcnicas de programacin global con
instrumentos que vinculen el desarrollo de largo plazo con las polticas y
las metas de corto plazo. En esta materia, y en colaboracin con el gobierno
de un pas latinoamericano, se han iniciado ensayos de aplicacin de una
tcnica para determinar medidas de poltica de corto plazo en funcin de
objetivos de ms largo alcance, y, por otra parte, se empieza a trabajar con
el Banco Central en el campo de la programacin financiera.
La investigacin sobre integracin econmica se ha llevado sobre dos
lneas. La primera consiste en aportar mtodos para hacer tcnicamente
factible la vinculacin antes sealada. La segunda se propone apreciar el
crecimiento que Amrica Latina podra tener con base en las posibilidades
adicionales que ofreceran determinadas polticas de desarrollo integrado,
con el objeto de que los pases tengan en cuenta esa nueva perspectiva al
fijar su poltica de desarrollo. Uno de los resultados ms significativos que
se han obtenido hasta este momento ha sido la determinacin de los efectos
que podra tener un programa regional de sustitucin de importaciones en la
reduccin del dficit comercial previsible en el conjunto de Amrica Latina1.
En un plano mucho ms amplio, los problemas y tendencias
econmicas que se sealaron al principio de esta nota han impulsado al
Instituto a iniciar una revisin sistemtica de las caractersticas que ha
adquirido el proceso de desarrollo en Amrica Latina. Se trata de continuar
el anlisis que emprendi la CEPAL desde aos atrs, introduciendo en
l algunos elementos nuevos, en un intento de esclarecer todava ms la
interdependencia que guardan los fenmenos de inflacin, desequilibrio
externo y fiscal, industrializacin, distribucin del ingreso y otros, a la
luz del cambio estructural que viene experimentando la regin merced
a la influencia de la poltica de desarrollo y de otras variables y factores
socioeconmicos. Esta investigacin, que responde a la necesidad de dar
a la planificacin contenido realista y orientaciones adecuadas, se nutre en
1
Sobre estos temas vanse los documentos La integracin econmica y los planes de
desarrollo y Efectos de un programa regional de sustitucin de importaciones sobre la
brecha del sector externo de Amrica Latina.
45
gran medida de las experiencias que el Instituto est recogiendo sobre el

terreno en los distintos pases en que presta sus servicios de asesora.
Por lo que toca a las investigaciones relativas a las condiciones
sociales del desarrollo, se ha buscado concentrar la atencin en aquellos
temas que la transformacin social de Amrica Latina sugiere como ms
significativos. Aun en los perodos de ms alto crecimiento, el desarrollo
de la regin se efecta en general sin que varen apreciablemente las
precarias condiciones sociales que afectan la continuidad del desarrollo
latinoamericano. Enfrentadas a esa situacin, las investigaciones
hechas en aspectos sociales del desarrollo se han venido concentrando
tradicionalmente en los campos de la salud, la educacin y la vivienda,
todos ellos de reconocida trascendencia en cualquier proceso de cambio
d las condiciones de vida y merecedores, por lo tanto, de consideracin y
estudio por parte de los organismos que tienen a su cargo la planificacin.
El Instituto no se ha sustrado a ese deber. Con todo, el principal
esfuerzo en lo que se refiere a estas investigaciones consiste en introducir
el enfoque de lo social en el estudio del proceso de desarrollo en su
misma dimensin econmica. En otros trminos, se trata de ver cmo,
en el desarrollo, la estructura productiva, el funcionamiento del sistema
econmico y el mecanismo de adopcin de decisiones constituyen
parte integrante de lo social, dependen del comportamiento y de las
aspiraciones de determinados grupos y a la vez ejercen un efecto dinmico
en la transformacin de la estructura social. Para los fines propuestos, es
menester analizar la forma en que actan las fuerzas sociales que pueden
favorecer o limitar el cambio en cada una de las situaciones caractersticas
que se intenta precisar. Los estudios se han centrado en aquellos grupos
e instituciones susceptibles de impulsar a la sociedad hacia el desarrollo
y, como punto de partida para realizarlos, se han tomado hasta ahora los
empresarios, las organizaciones obreras y el Estado en sus conexiones con
este proceso.
La preocupacin en cada uno de los temas apuntados es la misma:
qu papel han desempeado esos grupos o instituciones en el movimiento
de desarrollo tanto en la fase dinmica de la sustitucin de importaciones
como en aquellos casos en que sta tiende a agotarse? Qu perspectiva de
accin se les plantea hacia el futuro y qu posibilidades ofrece la estructura
social y poltica de los distintos pases para alcanzar los objetivos que se
han propuesto?
Todas estas investigaciones de alcance ms general se conciben
como un esfuerzo conjunto y conducente a la integracin mayor posible
del anlisis de lo econmico con el anlisis de lo sociolgico, de modo
que avancen en forma convergente sobre ambos planos para llegar a una
interpretacin ms completa y amplia del proceso de desarrollo.
46 CEPAL
3.
Amplitud del programa de capacitacin
La evolucin del programa de capacitacin se caracteriza tambin por

una apertura hacia nuevos campos y hacia sectores concretos de la
planificacin. Desde el primer ao en que el Instituto lo tuvo a su cargo,
se consider necesario introducir cursos especializados en materia de
planeamiento educativo y de planificacin de la salud. Ms recientemente
se han organizado el curso de planificacin de la vivienda y el de desarrollo
econmico y planificacin destinado a dirigentes sindicales.
Esta ltima experiencia encierra singular significacin, pues ha permitido
iniciar el contacto con grupos a los que se reconoce una accin decisiva en el
xito de los planes de desarrollo, aunque de momento estn alejados de los
procesos planificadores en casi todos los pases de Amrica Latina.
Ha quedado as abierto un dilogo con determinada zona de la
opinin latinoamericana, dilogo que se haba limitado fundamentalmente
hasta ahora al sector pblico de los pases, y que se proyecta proseguir en
el futuro para incluir al sector empresarial.
Otra lnea de actividad ha sido la colaboracin que se ha comenzado
a prestar a las escuelas de economa de las universidades. A diferencia de
las dems actividades del programa, orientadas todas a la formacin de
planificadores, s pretende actuar aqu en un plano ms amplio y general.
Lo que se persigue es examinar conjuntamente con las universidades
la necesidad de introducir reformas en los planes de estudio vigentes en
la actualidad para las disciplinas econmicas. Dentro del nivel acadmico
que es indispensable mantener, esas reformas tienden a dar a la formacin
de profesionales una orientacin prctica y tcnica ms acorde con las
necesidades del desarrollo econmico.
Al tiempo que se avanza en estas actividades nuevas, el programa
de capacitacin ha registrado un gran aumento tanto en la cantidad de
profesionales que reciben adiestramiento como en el nmero de pases en
que se dictan cursos o de que proceden los participantes. Tambin se ha
intensificado la especializacin de los cursos lo mismo en el campo de la
planificacin econmica que en el de los sectores sociales. Baste sealar que
el programa comprende en 1966 el Curso Bsico de Planificacin, cuatro
cursos especiales (educacin, vivienda, salud, y desarrollo econmico y
planificacin para dirigentes sindicales) y diez cursos intensivos en los
pases, con alrededor de 700 becarios en total.
El programa se nutre en parte de los resultados y la experiencia
de las labores que el Instituto lleva a cabo en materia de asesora y de
investigacin, con objeto de elevar el nivel tcnico de los cursos y dar a
su contenido mayor actualidad y una visin ms cercana y completa
47
de los problemas de Amrica Latina. Las modificaciones cualitativas y

cuantitativas que se le han introducido reflejan la preocupacin constante
del Instituto de adaptar esta funcin docente a las cambiantes condiciones
de la planificacin econmica y social. La instalacin de mecanismos
planificadores en casi todos los pases latinoamericanos supuso de
inmediato una mayor demanda de personal tcnico; el avance de las tareas
de planificacin represent en seguida nuevas necesidades de personal
de un tipo cualitativamente distinto en cuanto al nivel y al grado de
especializacin de los conocimientos; la poltica de integracin econmica
introdujo tambin requerimientos especficos que van siendo abordados
en los cursos; por ltimo,1a naturaleza interdisciplinaria del proceso de
desarrollo no slo ha incidido en los aspectos tericos de los cursos, sino
que ha hecho tambin necesario vincular las tcnicas de planificacin, en
cuanto a su aplicacin prctica, con elementos que caen en el campo de
anlisis sociolgico y cultural de las realidades nacionales.
4.
La asesora del Instituto y sus nuevas modalidades
Al igual que se ha sealado en materia de investigacin y capacitacin, en

las labores de asesora del Instituto se han dado tambin las caractersticas
de apertura, expansin de programas y adopcin de tcnicas nuevas, pero
con rasgos especiales que conviene esbozar aqu.
En primer lugar, a partir de 1961 se hizo sentir simultneamente
en muchos pases una creciente demanda de este tipo de servicios. Por
otra parte, los estudios y anlisis nacionales que se realizaron pusieron
de manifiesto la problemtica particular del desarrollo de los pases,
y el consiguiente requisito de actuar en cada caso conforme a esas
caractersticas peculiares. Adems, con el propsito de avanzar hacia la
instalacin de mecanismos planificadores se emprendieron tareas de
asesora en materias especiales como la que se presta ahora en promocin
de proyectos y desde antes en los campos presupuestario y fiscal.
En una primera fase los trabajos se orientaron fundamentalmente
hacia la preparacin de planes de desarrollo en un determinado nmero de
pases ya servidos por los grupos asesores que haban establecido el Comit
Tripartito OEA/BID/CEPAL y las Naciones Unidas; pero escapaban a la
atencin del Instituto experiencias valiosas de planificacin que se estaban
haciendo en otras repblicas en que no haba grupos asesores. Por otro lado, la
asesora y la planificacin haban avanzado en la definicin de las estrategias
de desarrollo y de las polticas correspondientes, pero sin que en general
ello trascendiera de modo pleno en la fase de ejecucin. Se vio entonces la
necesidad de ir orientando crecientemente las actividades de asesora hacia el
diseo de sistemas de planificacin, hacia la aplicacin misma de los planes
48 CEPAL
y hacia la formulacin de programas anuales de operacin que den vigencia

real a los planes de largo plazo que ya se han elaborado.
Todo ello requiri un cambio en el mecanismo de asesora del
Instituto y se ha creado as un tipo nuevo de asistencia a los gobiernos
sobre la base de un equipo tcnico permanente y susceptible de seguir
con mayor agilidad el curso de ejecucin de los planes, tener una visin
directa de los problemas de la planificacin en cada caso, y aprovechar
simultneamente las experiencias de muchos pases en la orientacin de
su actividad.
Desde hace aos se ha venido realizando una profunda tarea de
investigacin y capacitacin en el campo de los proyectos. El Instituto ha
iniciado en colaboracin con el BID un programa de asesoramiento
a los pases en esta materia con el que se persigue satisfacer notorias
necesidades. Esta nueva actividad se ha orientado en dos direcciones:
creacin de mecanismos de promocin de proyectos y vinculacin de los
mismos con los planes generales y sociales de desarrollo.
Discusiones sobre planificacin
49
51
52 CEPAL
La tarea de redactar las pginas que siguen no ha sido sencilla. Las discusiones
en que se basan fueron en gran parte esfuerzos de esclarecimiento en reas
nuevas y entraan ineludiblemente una cierta dosis de improvisacin en
cuanto a las interpretaciones que surgieron. No obstante, en el proceso de
establecer generalizaciones que permitieran comprender mejor el fenmeno
de la planificacin en Amrica Latina, se recurri permanentemente a la
vasta y muy directa experiencia acumulada por el grupo de participantes.
Los fenmenos mismos que se analizaron son hechos bien conocidos.
El ngulo desde el cual fueron examinados, y los propsitos que tuvo
ese examen de esclarecerlos desde puntos de vista que el economista
no emplea habitualmente y que a veces resultaron contrapuestos
lo econmico, lo poltico, lo social, lo tcnico, lo administrativo y de
organizacin constituyeron la principal tnica del Seminario, apartndolo
de los mdulos cerrados a que suelen ceirse tales exmenes crticos.
Por lo tanto, en el pensamiento que aqu se recoge, hay considerables
abstracciones y simplificaciones radicales, El estado de la investigacin y del
conocimiento en estos campos no aporta todava elementos para una adecuada
precisin, cuantificacin y apoyatura. No hay constantes previas ni claras; es
difcil formular lneas de interpretacin sistemticas; hay altibajos y factores
difciles de aprehender, Pero asoman indicios importantes de fenmenos y
factores cuya investigacin y examen es preciso proseguir y que por ello se
desea dejar apuntados en este documento.
Dentro de este espritu se recurri al examen de algunas experiencias
nacionales, no para establecer juicio ni evaluacin crtica de las mismas,
sino para buscar en ellas rasgos y caractersticas que, combinados entre
s, permitieran perfilar e ilustrar las preocupaciones principales que se
plantearon los participantes.
En el transcurso del Seminario, que se haba previsto para considerar los
problemas de organizacin y administracin de la planificacin en Amrica
Latina en un amplio sentido, las inquietudes que se vienen formulando en
la regin en torno al proceso de planificacin se expresaron por encima de
aquel propsito ms concreto, y terminaron conduciendo las deliberaciones
hacia dos cuestiones centrales. Por una parte, hacer de la planificacin
un vehculo de autntica expresin de las necesidades y aspiraciones de
transformacin y progreso de Amrica Latina, enriquecindola con elementos
de la problemtica del desarrollo que hoy escapan a su tarea: la capitalizacin
interna, el uso de los recursos y del vasto potencial de desarrollo de los pases,
la integracin econmica y el logro de elevadas metas de bienestar y empleo
como resultado directo y normal del funcionamiento del sistema econmico.
Por otra parte, en circunstancias cambiantes como las de Amrica Latina, y
dentro de condiciones estructurales difciles, encontrar las modalidades y
procedimientos ms apropiados para hacer avanzar la planificacin hasta
53
darle realidad y eficacia a una poltica de desarrollo que abarque las grandes
cuestiones que tiene planteadas la regin.
En consecuencia, estas pginas constituyen una obra singular, pues
lo expuesto en ellas no es el fruto de la experiencia de un autor aislado, ni
una coleccin de ensayos de diversos autores, ni representa tampoco el
pensamiento uniforme de un grupo.
Es ms bien la resultante del dilogo vivo entre expertos de varios
pases que intercambiaron informaciones, conceptos e inquietudes sobre la
planificacin en general y sobre la experiencia latinoamericana en particular.
El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social de
acuerdo con la orientacin dada por su Consejo Directivo promovi este
esfuerzo de crtica constructiva mediante un Seminario sobre la Organizacin
y Administracin del Planeamiento que se celebr en Santiago de Chile del
6 al 14 de julio de 1965. Se invit a los expertos en atencin a su experiencia
y actuacin en labores de planificacin en Amrica Latina o en organismos
internacionales y a su participacin en grupos tcnicos de asesoramiento
en la materia. Actuaron a ttulo personal y no como representantes de sus
instituciones. Por consiguiente, este documento no representa el pensamiento
del organismo invitante ni el de las entidades a que pertenecen los invitados.
Pretende condensar, en lo fundamental, las opiniones, inquietudes
e ideas de expertos que participaron directamente durante perodos
importantes en las fases iniciales o decisivas del proceso de planificacin,
y conocieron de cerca las mltiples facetas que influyen en el mismo. Sus
nombres son los siguientes: Manuel Balboa, Jos Crdenas, Fernando
Cardoso, Ricardo Cibotti, Shimon Daniel, Alberto Fuentes Mohr, Jess
Gonzlez, Norberto Gonzlez, Benjamn Hopenhayn, Jos Ibarra, Enrique
Iglesias, Bernal Jimnez, Roberto Jordn Pando, Cristbal Lara, Gonzalo
Martner, Carlos Matus, Jos Medina, ngel Monti, Cleantho de Paiva
Leite, Ral Prebisch, Luis Rojas, Germnico Salgado, Manuel San Miguel,
Hctor Soza, Esteban Strauss, Osvaldo Sunkel, Jacobo Schatan, Louis N.
Swenson, ngel Valdivia, Pedro Vuskovic y Albert WaterSton. Tambin
fueron invitados otros expertos de distintos pases, que no pudieron asistir
por diversos motivos.
Esta obra se ha preparado sobre la base de las deliberaciones y
ha sido redactada por una comisin designada al efecto. Busca recoger
y organizar con la mxima objetividad posible, los aspectos ms sobre
salientes de las discusiones, entendiendo como tales, no slo las opiniones
que tuvieron amplia aceptacin, sino tambin las que suscitaron mayores
inquietudes o controversias.
54 CEPAL
Captulo I
Condiciones y problemas para la planificacin

en Amrica Latina
1. El verdadero contenido de la planificacin

El concepto y la idea de planificacin estn en boga en Amrica Latina.
Ha habido en esto un cambio importante y positivo respecto a la situacin
prevaleciente hasta hace unos diez aos, en que el trmino mismo era
objetado por su excesiva carga de valoracin poltica. En aos ms
recientes no slo ha desaparecido en gran medida esa connotacin, sino
que se ha pasado al extremo opuesto, en que se comienza a considerar la
planificacin como un instrumento que opera al nivel estrictamente tcnico
y bajo cuya accin los problemas reales del desarrollo latinoamericano
podran resolverse con facilidad.
Como todo concepto que se pone de moda, su aplicacin se ha difundido
tambin en forma desmedida. Ha pasado del rea de lo econmico a todo
el vasto campo de lo social, y a veces se pretende aplicarlo a casi cualquier
actividad humana que pueda imaginarse. Al mismo tiempo, se observa
que la idea de la planificacin ha sufrido un proceso de deslavamiento en el
cual tiende a perder parte de su contenido bsico, as como de los atributos
especficos de la actividad planificadora y de su misin fundamental en los
pases subdesarrollados.
En el Seminario se hizo un esfuerzo sistemtico por precisar
justamente estos aspectos de la planificacin, procurando relacionarla de
modo directo con la problemtica del desarrollo latinoamericano y con el
marco institucional y administrativo dentro del cual debe funcionar. Para
ello se recurri de manera principal al examen de diversas experiencias
de planificacin que se han venido desarrollando en Amrica Latina, no
slo en los ltimos aos en que la idea ha logrado amplia aceptacin
y los esfuerzos de planificacin han alcanzado una mayor expresin
formal, sino hace varias dcadas. Ya en los aos treinta y en los cuarenta
se hicieron ensayos de planes quinquenales o sexenales en algunos pases,
y se formularon proyectos y programas sectoriales, algunos de ellos de
apreciable significacin desde el punto de vista de la reorientacin del
proceso de desarrollo. Pese a que las tcnicas, mtodos y procedimientos
de planificacin utilizados en aquellos casos parecen burdos ahora, ante el
avance metodolgico de los ltimos aos, no es menos cierto que a1gunos
de aquellos planes y programas correspondieron a cambios importantes de
55
la poltica econmica, y que, por consiguiente, gravitaron en el desarrollo

ulterior de los pases en que se aplicaron.
Hacia fines de la dcada de 1950, cuando las condiciones econmicas
internacionales se deterioran y los programas sectoriales o parciales
no pueden aplicarse sin peligro de graves desequilibrios financieros,
y cuando surgen nuevas condiciones polticas en Amrica Latina que
acentan la preocupacin por los efectos sociales del desarrollo econmico,
se comprende claramente la necesidad de emplear ms amplias formas de
planificacin tendientes a racionalizar y coordinar la poltica de desarrollo
mediante el uso de instrumentos perfeccionados. Esta nueva concepcin,
en la que el Seminario centr su inters, tiene como elemento bsico de
apoyo un enfoque de tipo global de las cuestiones relacionadas con el
desarrollo econmico y social, entendiendo por esto las tareas y actividades
que deberan llevar a cabo determinadas instituciones y organismos del
Estado y cuya finalidad explcita y declarada es la creacin de un sistema,
formal o informal, y de un proceso de planificacin. Dichas tareas se
refieren concretamente al examen de la evolucin y de las perspectivas
de la situacin socioeconmica: a la definicin de objetivos de largo plazo
del desarrollo econmico y social; al anlisis tcnico de la coherencia
entre estos diversos objetivos, as como entre ellos y la disponibilidad
de recursos humanos, naturales, de capital y financieros. Todos estos
esfuerzos en el plano tcnico se apoyaban en el supuesto bsico y tenan
por finalidad conducir a la estructuracin y aplicacin de una nueva
poltica de desarrollo econmico y social.
Esta fue la concepcin que priv al adaptarse en forma general
para todos los pases latinoamericanos, en 1961: la idea de la planificacin.
Sin embargo, las primeras experiencias recogidas, salvo en algunos
casos, registran ms que un esfuerzo para utilizar los planes con fines
deliberados de cambio, una marcada tendencia a constituirlos en medios
de racionalizacin y coordinacin formal de la poltica de desarrollo.
El Seminario centr su atencin en la bsqueda de las causas de esa
desviacin respecto a los propsitos originales. En efecto, los participantes
sealaron que, si bien las tareas de los organismos de planificacin, en
Amrica Latina principalmente, se han limitado durante varios aos a
los aspectos tcnicos mencionados, no debieran quedarse en ese plano.
Como ya se ha empezado a observar en muchos pases desde fines de la
ltima dcada, parte fundamental de la actividad planificadora debe ser
una labor de promocin y asesora destinada a obtener que los rganos
ejecutivos adopten las decisiones y lleven a cabo las acciones y actividades
que permitan la realizacin de los planes en la prctica. Esto ha venido
exigiendo en varios pases no slo la elaboracin de planes operativos
por ejemplo, los programas plurianuales de inversin pblica, la
adaptacin del presupuesto fiscal para cumplir la funcin de plan anual
56 CEPAL
del sector pblico y los programas sectoriales y regionales, sino tambin

una labor de coordinacin entre organismos y de ordenacin en el tiempo
para que aquellas decisiones, acciones y actividades se ejecuten en forma
oportuna. Corresponde asimismo a los organismos de planificacin
la tarea de controlar la marcha de las actividades programadas y, en
consecuencia, la responsabilidad de proponer y promover los reajustes o
modificaciones a que deberan dar lugar las desviaciones de la realidad con
respecto a lo programado. Finalmente, a los organismos de planificacin
compete tambin la realizacin de todas las actividades auxiliares y
complementarias que sean necesarias en el campo tcnico, administrativo,
de organizacin y de informacin que permitan a dichos organismos
cumplir con la funcin planificadora.
Las discusiones del Seminario, particularmente el anlisis de
la implantacin y el avance de la planificacin en diversos pases
latinoamericanos, permitieron ver con gran claridad que la planificacin,
entendida en el sentido global y formal expuesto en los prrafos anteriores,
haba registrado un progreso considerable, en la ltima dcada, en casi
todos los pases latinoamericanos. Sin embargo, se apreci tambin que
en ningn pas de la regin se haba llegado todava a crear sistemas
y procesos de planificacin con un grado tal de perfeccionamiento e
influencia que permitieran garantizar la eficacia de la poltica de desarrollo.
Se concluy que el avance de la planificacin que se haba logrado se
apreciaba sobre todo en las tareas del diagnstico y proyecciones globales,
es decir, en las funciones de orientacin general, as como tambin en el
desarrollo de programas parciales, principalmente de infraestructura
transportes, energa y otros y de proyectos especficos, aunque en esto
ltimo las deficiencias eran an muy grandes. Adems, se observ que
los logros con algunas excepciones importantes haban sido mucho
menores en cuanto a la capacidad de los organismos de planificacin en su
funcin para asesorar e influir en la poltica de corto plazo, no obstante el
avance realizado en los ltimos aos en la elaboracin de planes operativos
parciales y programas anuales y bianuales.
Se verific as que los diversos pases de Amrica Latina se
encuentran en niveles dispares de avance y de eficacia en sus mecanismos
de planificacin, y se pudo apreciar tambin que son de distinto orden las
razones y factores que explican cada situacin particular.
2.
Gnesis de la planificacin
El anlisis de los distintos casos permiti descubrir algunas razones

profundas y generalizadas que explican por qu en casi todos los pases
se ha llegado a aceptar la idea y a adoptar alguna forma de planificacin
57
del desarrollo. De acuerdo con las opiniones vertidas en el Seminario, las

razones bsicas, tanto objetivas como subjetivas, que han promovido por
todas partes la planificacin son, entre otras, las siguientes:
i)
la conciencia creciente entre grupos importantes de dirigentes

polticos, de intelectuales, de tcnicos, de funcionarios pblicos
y de otros sectores influyentes en la opinin pblica y en los
medios dirigentes, de que el ritmo de expansin econmica de
Amrica Latina es insuficiente para atender las necesidades de una
poblacin en crecimiento acelerado, y por consiguiente enteramente
insatisfactoria para atender las aspiraciones en rpido ascenso de
esa poblacin cada vez mayor;
ii) los indicios cada vez ms claros de que los esfuerzos parciales
para acelerar el desarrollo ya sea por medio del aumento de
las exportaciones de productos bsicos, a travs de programas o
proyectos de inversiones en infraestructura, o de la expansin,
industrial estimulada por la sustitucin de importaciones, y an
mediante los esfuerzos de integracin regional si bien han
permitido en ciertos pases y en determinados perodos, alcanzar
ritmos globales de incremento del ingreso nacional relativamente
rpidos, en general no han logrado remediar, y ni siquiera atenuar
de manera significativa, las deficiencias lamentables que persisten
en las condiciones de vida de los grupos mayoritarios de la
poblacin latinoamericana;
iii) el reconocimiento de que un desarrollo acelerado que se traduzca
simultneamente en beneficios significativos para el grueso de la
poblacin es un imperativo ineludible en Amrica Latina, y de
que esta tarea representa un desafo nuevo y sin precedentes en
la historia del desarrollo econmico y social;
iv) el convencimiento de que para cumplir simultneamente el doble
propsito de acelerar el desarrollo y distribuir mejor sus frutos es
imprescindible llevar a cabo cambios profundos en la estructura
econmica y social de las naciones latinoamericanas, as como en
sus relaciones entre s y con otras zonas del mundo;
v) el reconocimiento de que la planificacin puede ser un instrumento
eficaz para orientar el proceso de reformas estructurales e
institucionales en el sentido de promover y hacer viable un proceso
de desarrollo que cumpla simultneamente con los objetivos
econmicos, polticos y sociales que ha llegado a plantearse la
sociedad latinoamericana;
vi) la creciente complejidad de las funciones y responsabilidades
entregadas al sector pblico que por exigencia del propio proceso
58 CEPAL
de desarrollo ha llegado a desempear el papel de protagonista

en la orientacin y marcha de ese proceso y la necesidad de
coordinar y dar sentido y propsito comn a la accin del estado
en sus mltiples manifestaciones, han sido otras de las fuentes
importantes para impulsar la idea y la accin planificadoras, as
como las tareas y programas parciales llevados a cabo por algunos
organismos estatales, que han constituido con frecuencia los ncleos
inspiradores de la planificacin y los principales indicadores de
experiencia en esta materia;
vii) el avance de la integracin econmica en Amrica Latina ha
exigido en alguna medida de los pases el anlisis de perspectivas
y el estudio de orientaciones futuras de la poltica econmica,
as como, en determinados casos, la programacin conjunta de
proyectos de inversin y de ciertas acciones de poltica econmica,
factor este ltimo que ha llegado a tener una influencia decisiva
en el mercado comn centroamericano, por citar un ejemplo de
particular significacin.
Se seal en el Seminario que este conjunto de convicciones y opiniones
que se han ido gestando en grupos cada vez ms amplios e influyentes en
los pases latinoamericanos ha tenido su origen, en considerable medida,
en el estudio sistemtico de la realidad econmica latinoamericana y de sus
problemas y perspectivas de desarrollo, que han venido llevando a cabo desde
fines de la dcada de 1940 las instituciones internacionales. Desde la mitad
de los aos cincuenta, esos estudios se realizaron en forma creciente en los
propios pases como punto de partida de sus trabajos de planificacin. En otras
palabras, en la medida en que se iniciaban en los distintos pases esfuerzos
globales y sistemticos de planificacin, esos mismos pases contribuan
a reforzar el inters por esas tareas y a fortalecer la conviccin de que la
planificacin es a la vez una necesidad ineludible y un instrumento para
superar los problemas del subdesarrollo. En este sentido, el esclarecimiento,
la promocin, la comprensin, y la implementacin de la idea planificadora
en Amrica Latina ha sido producto del esfuerzo de grupos cada vez ms
amplios de funcionarios y tcnicos nacionales, as como de instituciones
tcnicas internacionales.
El avance de las ideas de planificacin tambin se apoy en gran medida
en los programas sectoriales y proyectos especficos de gran envergadura
que se comenzaron a impulsar deliberadamente en varios pases de
Amrica Latina desde antes de la segunda guerra mundial. La experiencia
realizada por los organismos generales de fomento industrial y las empresas
estatales especializadas, y los resultados concretos obtenidos en los sectores
manufactureros y de infraestructura, as como los grupos de tcnicos y
administradores formados en este proceso, constituyeron sin duda una base
59
muy importante para demostrar la capacidad de realizacin del Estado y la

posibilidad de influir deliberadamente sobre el curso del desarrollo.
Otro de los elementos que contribuy asimismo al fortalecimiento
de la idea de la planificacin fue el reconocimiento de la importancia que
las reformas institucionales y estructurales y la planificacin misma han
tenido en la aceleracin del proceso de desarrollo en otras regiones del
mundo. Ese ha sido el caso de la reconstruccin y expansin de posguerra
de algunos pases capitalistas como Francia, Italia, Japn, los Pases Bajos,
los pases escandinavos, y de los pases socialistas, y de algunas naciones
subdesarrolladas como Egipto, la India, y Pakistn.
La aceptacin y promocin de reformas estructurales fue reforzada
en aos ms recientes en Amrica Latina por un cambio importante en
la orientacin de la poltica interamericana. Los gobiernos de los pases
latinoamericanos y el de los Estados Unidos reconocieron explcitamente en la
Carta de Punta del Este la necesidad y urgencia de las reformas y decidieron
condicionar a ellas y a la formulacin de planes generales de desarrollo la
cooperacin financiera internacional requerida para complementar el esfuerzo
de desarrollo de los pases latinoamericanos.
3.
La planificacin para el cambio
Las opiniones cada vez ms generalizadas y consecuentes en favor de la

planificacin han tenido en Amrica Latina una gnesis y una problemtica
diversas de las que tuvieron en otras reas y pocas. En ciertos pases y
en determinados perodos, la planificacin fue concebida y utilizada para
organizar una economa de guerra. En otros casos lo fue para acelerar
al mximo la reconstruccin de posguerra y para mantener el equilibrio
econmico de corto plazo. En los pases socialistas correspondi no slo
al propsito de acelerar el desarrollo industrial, sino tambin a toda una
transformacin en el sistema poltico e institucional. La planificacin indicativa
que est en boga en varios pases desarrollados se propone bsicamente
definir orientaciones de largo plazo que permitan racionalizar las inversiones
pblicas y privadas, y una mayor coordinacin a corto plazo que evite
desequilibrios en el sistema econmico. Como en otras reas en desarrollo,
en el caso latinoamericano la planificacin ha venido a ser considerada como
el instrumento fundamental para superar la condicin de subdesarrollo,
transicin que supone cambios institucionales y de estructura econmica
muy profundos, segn se reiter insistentemente en el Seminario. Por esa
razn, la planificacin tiene en nuestro caso una problemtica diferente y
tambin un significado poltico bien definido, y no podra concebirse como
un problema exclusivamente tcnico, administrativo y de organizacin.
60 CEPAL
Esto queda en claro, por ejemplo, cuando se analiza el marco de

la organizacin econmica que prevalece en Amrica Latina, y dentro
del cual se desarrolla la planificacin. En la estructura econmica
caracterstica del subdesarrollo, el mecanismo de precios, y por lo tanto
el funcionamiento del mercado, presentan deficiencias importantes, por
lo que la planificacin se concibe precisamente como un instrumento
correctivo de esas deficiencias. En consecuencia, la poltica econmica y los
instrumentos de esa poltica, as como su accin correctiva en el mercado,
sern ms amplios que los utilizados en los pases desarrollados, puesto
que la planificacin debe ser la expresin de una poltica de desarrollo,
que entraa cambios y programas de reforma estructural que no estn
presentes al menos en similar magnitud en la poltica de crecimiento
de los pases industrializados.
Ahora bien, la experiencia latinoamericana revela que con
frecuencia el avance de la planificacin en Amrica Latina no ha coincidido
con la aplicacin de definiciones poltico doctrinarias claras y precisas en
el campo del cambio estructural, base necesaria para fijar los objetivos
del desarrollo y determinar los medios y polticas instrumentales. Ha
sido ms bien el producto de esfuerzos de comprensin de la realidad
econmico-social latinoamericana y de sus perspectivas futuras, llevados
adelante principalmente en el plano tcnico e intelectual. Es probable que
esta circunstancia incida en el fondo mismo de la explicacin de por qu,
mientras la idea de planificacin se ha venido imponiendo en general, sean
tan diversas y dismiles el grado de avance que ha alcanzado en cada caso
particular, la intensidad con que progresa, la influencia que ejerce y la
amplitud que ha logrado en cuanto a sistema y proceso.
Tambin explica las alternativas a que ha quedado sujeta la
planificacin en un mismo pas a lo largo del tiempo. En efecto, en la
medida en que la planificacin no llega a ser parte esencial de toda la
estructura y del funcionamiento de un sistema econmico y poltico, su
adopcin y uso quedan determinados en cada pas por un conjunto de
factores cambiantes tanto internos como externos, entre los cuales cabria
mencionar sobre todo los siguientes:
a) las caractersticas de la estructura y el funcionamiento del sistema
econmico y del poder poltico; b) el grado de evolucin y complejidad de
la administracin pblica, y c) las circunstancias econmicas y polticas
coyunturales: el ritmo de desarrollo, las condiciones econmicas de
corto plazo, las ideologas predominantes en los partidos de gobierno y
oposicin, etc. Por supuesto que inciden tambin un conjunto de problemas
concretos relacionados principalmente con la disponibilidad de personal
tcnico capacitado, la existencia y acceso a la informacin necesaria, la
capacidad de generacin de proyectos y programas en el sector pblico y en
61
el privado, las posibilidades de coordinacin de diversas polticas de corto

plazo entre s y con las orientaciones de mediano plazo, las caractersticas
de organizacin y administracin de la planificacin, y la participacin de
los sectores, tanto de funcionarios pblicos como de grupos de inters y
clases sociales. Es preciso advertir que este conjunto de problemas ms
aparentes e inmediatos de la planificacin encuentran su origen profundo
en los factores sealados en los puntos previos.
Estos elementos y factores se combinan en cada pas de modo
diverso, dando lugar a una constelacin particular en cada caso. Para
hacer an ms complejo el cuadro, si bien varios de los elementos que
condicionan los esfuerzos de planificacin en cada pas pertenecen a su
marco institucional y estructural bsico, y por consiguiente no sufren
alteraciones importantes a corto y a mediano plazo, hay otros elementos
y factores que obedecen a situaciones y circunstancias temporales, y, en
la medida en que estos se alteran, la situacin de la planificacin sufre
tambin vaivenes importantes.
En el Seminario se dio gran importancia al anlisis de aquellos factores
fundamentales, tanto permanentes como circunstanciales, que han venido
determinando el sentido y contenido de la planificacin en Amrica Latina.
Entre ellos se destacan muy primordialmente los factores de naturaleza
estructural, en el orden poltico y sociolgico que en el econmico, as como
los problemas de organizacin que se derivan de dichas condiciones y de la
existencia de una administracin pblica que no corresponde en su estructura
y funciones a los requerimientos de un esfuerzo sistemtico y permanente
en favor del desarrollo econmico y social.
En cambio, en las discusiones se prest relativamente menos
atencin a los problemas de orden tcnico que ya han sido repetida y
ampliamente analizados en otras reuniones y estudios, y a los cuales se
ha atribuido con frecuencia el lento y desigual avance de la planificacin
en Amrica Latina, a saber: la falta de personal tcnicamente calificado,
la precariedad de la informacin estadstica, la insuficiencia de la
asistencia tcnica internacional, las deficiencias en las propias tcnicas de
planificacin, y otros problemas de esta naturaleza.
Aunque se discutieron algunos de estos aspectos, hubo consenso en
que los problemas esenciales de la planificacin no eran de este carcter.
Cuando s lo eran, como en el caso de las deficiencias en materia de proyectos
y de la escasa expresin que alcanzan los planes en las decisiones de poltica
econmica, se concluy que ello no se deba tanto a las fallas metodolgicas
o de personal especializado aunque stas tambin influyen como a
que se trataba ms bien de deficiencias que aparecan en el nivel tcnico,
pero que en muchos casos eran reflejo de la escasa capacidad de decisin y
62 CEPAL
accin del Estado, lo que a su vez est condicionado por aquellos factores
fundamentales a que antes se ha hecho referencia.
Si bien la planificacin en s misma, es un instrumento de
racionalizacin de polticas, su uso, aplicacin y eficacia como medio de
reorientacin de la poltica de desarrollo est determinado no slo por
la calidad tcnica del sistema y proceso de planificacin y de los propios
planificadores, sino principalmente por las condiciones econmicas,
polticas, sociales y administrativas que enmarcan el proceso de adopcin
de decisiones.
A continuacin se analizarn las condiciones econmicas de tipo
estructural y circunstancial sobre las cuales se ha tratado de superponer
las nuevas orientaciones de poltica econmica; las condiciones polticas
que influyen sobre la forma en que se toman las decisiones, y la manera
en que la sociedad, y en particular la administracin pblica, reaccionan
frente a estas reorientaciones, condicionando la eficacia de la poltica de
desarrollo y, por tanto, de la propia planificacin.
4.
El marco econmico
El cuadro estructural de condiciones econmicas y financieras que predomina

en los diferentes pases latinoamericanos y que pretende modificarse por
medio de la planificacin, es bien conocido. Salvo algunos pocos casos
excepcionales, el crecimiento de las exportaciones es insuficiente para financiar
las importaciones de los bienes de produccin y de consumo esenciales para
el desarrollo. De este desajuste, agravado por las fluctuaciones en el mercado
internacional de los precios de los productos bsicos, se han derivado, por
una parte, fuerzas que han limitado la expansin econmica, y por otra,
un proceso de endeudamiento externo que hacia fines de la dcada de 1950
adquiri en muchos pases caracteres alarmantes por el exagerado peso
financiero del servicio de esas deudas.
La agricultura, que es el sector ms importante de la produccin
latinoamericana en trminos de la masa de poblacin que deriva de l su
principal medio de vida, se ha caracterizado en general por una resistencia
secular a la modernizacin y al aumento de la productividad. Con frecuencia la
produccin agrcola ha sido incapaz de crecer siquiera al ritmo de la demanda
interna, agudizando la crisis de balanza de pagos, ya sea por el aumento de
las importaciones o por la disminucin de los saldos agrcolas exportables.
Por otra parte, ha contribuido a generar presiones inflacionarias que se han
traducido, en algunos casos con la contribucin de otros factores, en alzas
importantes del nivel general de precios y, en otros, en una limitacin al
aumento en el nivel real de vida tanto de la propia poblacin rural como de
la poblacin obrera urbana, lo que a su vez ha llevado a limitar la expansin
63
industrial. Se ha adquirido conciencia en Amrica Latina que las deficiencias

de este sector radican fundamentalmente en las formas de tenencia de
la propiedad rural el latifundio y el minifundio que prevalecen en
grandes reas de nuestros pases, constituyen unidades auto-econmicas y
retardatarias, y configuran toda una organizacin social de tipo tradicional
en los sectores rurales.
El sector ms dinmico de la economa latinoamericana ha sido la
industria y su expansin ha permitido que el desarrollo avanzara aun en
aquellos casos en que era muy dbil el estmulo externo. Sin embargo, la
industrializacin ha adolecido tambin de graves deficiencias, que han
llegado al extremo de amenazar las posibilidades de expansin futura en
algunos pases. Como es bien sabido, la dinmica de la industrializacin
en Amrica Latina ha estado dada fundamentalmente por las limitaciones
impuestas a la capacidad para importar, lo que ha determinado un proceso
de sustitucin de importaciones de productos manufacturados. Dada la alta
proteccin derivada del esfuerzo de contener las importaciones, la existencia
de mercados internos relativamente limitados y la incorporacin de tcnicas
productivas de alta densidad de capital, diseadas para producir para amplios
mercados homogneos, el proceso de industrializacin en Amrica Latina ha
ido creando una estructura industrial que se caracteriza con frecuencia por
estos problemas: a) plantas con gran margen de capacidad ociosa; b) tendencia
a la situacin monoplica y a una gran concentracin en la propiedad de las
empresas; e) insuficiencia de oportunidades de empleo en relacin con el
rpido aumento de la oferta de mano de obra urbana; d) agudizacin de las
disparidades regionales internas por la gran concentracin geogrfica de la
produccin manufacturera; e) incapacidad para desarrollar mercados externos
y, f) escasa contribucin del proceso de industrializacin al mejoramiento
en la distribucin del ingreso. No obstante la existencia de este conjunto
de problemas, su gravedad slo ha venido a quedar en descubierto en la
medida en que comienzan en algunos pases a constituir un freno al propio
desarrollo industrial y una limitacin a las posibilidades de que contine
creciendo la economa en su conjunto.
Tambin en el sector pblico se han venido experimentando
dificultades recientes en los ltimos aos. Por una parte, ha correspondido
al Estado la responsabilidad de impulsar y financiar en gran medida
el desarrollo industrial y para ello ha debido realizar adems ingentes
inversiones en corregir y ampliar una infraestructura econmica incapaz
de sustentar el proceso de industrializacin. En virtud del intenso proceso
de urbanizacin, de las flagrantes desigualdades de niveles de vida y en
respuesta a presiones polticas populares cada vez ms apremiantes, han
aumentado en forma considerable los gastos estatales en vivienda, salud,
educacin y previsin social. En la medida en que estas tendencias hacan
crecer la participacin del sector pblico en el ingreso nacional, entraban en
64 CEPAL
crisis las fuentes tradicionales de financiamiento, basadas fundamentalmente

en el comercio exterior. Los esfuerzos para compensar la disminucin relativa
de esa base tributaria, y contrarrestar las fluctuaciones de corto plazo que
la caracterizan, mediante la creacin de un sistema flexible y progresivo
de tributacin interna, han tropezado en todos los pases con poderosas
dificultades polticas y administrativas.
Este conjunto de factores junto con otros de menor entidad que no
es del caso mencionar ahora ha configurado un cuadro de crecimiento
del ingreso nacional que ha sido insuficiente en general para atender las
necesidades de una poblacin que aumenta con gran rapidez, de un proceso
de urbanizacin que se viene tornando explosivo y de una demanda de
oportunidades de empleo cada vez mayor y en gran medida insatisfecha.
En estas condiciones, los niveles medios de ingreso por habitante no
slo han crecido escasamente, sino que las oportunidades adicionales de
mejoramiento en las condiciones de vida se han distribuido en forma muy
desigual, pues gran parte de la poblacin, tanto rural como urbana, ha
permanecido al margen del proceso de mejoramiento econmico y social.
Este cuadro, que comienza a percibirse con creciente claridad, presenta
perspectivas alarmantes cuando sus tendencias actuales se proyectan
hacia el futuro, no slo en lo que se refiere a la distribucin de los frutos del
progreso, sino tambin en lo que atae a la incorporacin de vastos grupos
humanos que entrarn al mercado de trabajo en virtud del crecimiento
demogrfico, y a la tecnificacin de las actividades productivas.
Al cuadro de condiciones de largo plazo ms arriba esbozado
se superpuso, en la segunda mitad de la dcada de 1950, un marcado
decaimiento en los mercados internacionales de productos bsicos,
situacin que se agudiz hacia fines de esa dcada con los problemas
de financiamiento fiscal y externo, y con las tensiones inflacionarias,
tendiendo adems a frenar el desarrollo. En aquellos pases en que la
inflacin aument notablemente se adoptaron programas de estabilizacin
que, sin lograr su objetivo inmediato, parecen haber empeorado la
distribucin del ingreso sin crear tampoco condiciones para la expansin
econmica. En los dems pases, el deterioro de las condiciones externas
oblig a limitar la velocidad del proceso de crecimiento y en todo caso
produjo fuertes prdidas de reservas y aumentos considerables en el
endeudamiento externo.
Dentro de este cuadro dramtico de condiciones econmicas y
financieras estructurales y de coyuntura (que se da en mayor o menor
medida en casi todos los pases latinoamericanos) se pretende adoptar
un conjunto de nuevas orientaciones de la poltica de largo y corto plazo,
por medio del instrumento de la planificacin. Los planes de desarrollo,
apoyados bsicamente en un extraordinario esfuerzo de ahorro interno
65
y en la cooperacin financiera y tcnica internacional, se conceban como

instrumentos para llevar a cabo amplios programas de mejoramiento
social en los sectores de salud, vivienda y educacin, as como por medio
de la reforma tributaria y la reforma agraria. Esta ltima, conjuntamente
con sustanciales inversiones en infraestructura y nuevos proyectos
industriales, combinados con un gran esfuerzo para el incremento y
diversificacin de las exportaciones y con el avance de la integracin
latinoamericana, tendera a reanimar el crecimiento de la economa
nacional y a impulsar un nuevo proceso de desarrollo, que en virtud de
los programas y medidas de mejoramiento social, y de las reformas de
estructura, permita beneficiar al conjunto de la poblacin latinoamericana.
Esta es, pues, la tarea a que se han visto abocados los esfuerzos
de planificacin en Amrica Latina en los aos recientes. De la sola
descripcin de la vastedad y complejidad del esfuerzo propuesto y de su
contraste con la situacin econmica, poltica y social prevaleciente no slo
en Amrica Latina sino tambin en el exterior, se deducen las enormes
dificultades y limitaciones que el avance de la planificacin habra de
encontrar en la prctica. Es evidente que el lento y dificultoso avance de la
planificacin no puede atribuirse simplemente a lo precario de los recursos
tcnicos y humanos, ni tampoco a las enormes dificultades y limitaciones
que presenta la administracin pblica para ser reorganizada y responder
con capacidad y eficiencia a un sistema y a un proceso de planificacin. Por
el contrario, hay que evaluar ese avance en trminos del marco estructural
y coyuntural de condiciones econmicas e institucionales preexistentes
y del profundo contenido poltico de los programas y de las medidas
incorporadas a los planes de desarrollo.
5.
El marco social y poltico
Son cada vez ms conocidos los mecanismos sociales y las formas de

presin y de institucionalizacin poltica a travs de las cuales se expresa
la estructura social de los pases latinoamericanos. El Seminario dedic
bastante tiempo a relacionar estos elementos con las condiciones para la
planificacin. Existi acuerdo en que nuestros pases pueden caracterizarse
como esas sociedades llamadas duales, es decir, en que coexisten formas
modernas de estratificacin social con formaciones sociales arcaicas. Esto
se manifiesta en las sociedades latinoamericanas primordialmente por la
enorme cantidad de poblacin que queda al margen de una participacin
social y poltica y aun econmica verdaderamente efectiva. A la
marginalizacin de la mayora corresponde, por otro lado, en los centros
ms desarrollados de cada pas, un alto grado de integracin de los grupos
sociales, que pueden influir por ello en los mecanismos de decisin poltica
y en las principales actividades productivas.
66 CEPAL
Las sociedades duales latinoamericanas presentan as en su faz

urbano-moderna la apariencia de una sociedad abierta y fluida. Dentro de
este marco existe un proceso representativo a veces formal y otras no, pero
siempre limitado, porque no capta las capas marginales de la poblacin. Por
consiguiente, son considerables las dificultades para la renovacin social,
poltica y administrativa, que constituye el elemento esencial del desarrollo
y la planificacin. Si bien en sectores urbanos se manifiestan claramente el
desarrollo y la modernizacin, los intereses tradicionales dominantes siguen
influyendo fuertemente en el sentido de mantener la situacin existente, ya
que su poder est basado en que persista esa dualidad.
En verdad, no slo los grupos dominantes, sino todas las fuerzas
urbanas modernizantes se benefician en cierta medida de la existencia de
un sector atrasado y sin integrar. El desarrollo reciente de algunos pases
y la urbanizacin acelerada de casi todos, no han permitido superar esta
situacin. Por el contrario, han puesto de manifiesto el desnivel a veces
creciente que existe entre las diversas capas de la poblacin. Al trasladar
a las ciudades parte de las poblaciones marginales del rea rural, han
revelado con mayor claridad an las consecuencias negativas del patrn de
organizacin social de los pases de la regin. Hasta pocas muy recientes
los sectores rurales soportaban en su aislamiento las consecuencias de su
condicin de no integrados, sin comunicar al conjunto del sistema social la
insatisfaccin bsica que genera el subdesarrollo. Es preciso recordar que
esa insatisfaccin tiende a crecer con el desarrollo y la modernizacin de
sectores diferenciados de la sociedad, ya que en trminos relativos dicho
desarrollo parcial acenta el subdesarrollo de los sectores marginales.
Como consecuencia del tipo de estructura social descrita, la vida
poltica e institucional de diversos pases de la regin se limitaba y est
restringida todava en gran parte a grupos tradicionales relativamente
minoritarios. Mientras no surgieron las presiones urbanas de masa, las
transformaciones polticas en la mayora de los pases no fueron ms
all de la transicin hacia una democracia que no lograba una amplia
participacin popular. Esa misma transicin se ha producido dentro
de un margen muy reducido de alternativas polticas, es decir, sin que
se presentaran opciones que reflejaran directamente los intereses de los
nuevos grupos sociales no vinculados al esquema tradicional. Por lo
mismo, dicha transicin se realiz a veces mediante frmulas autoritarias,
sin la mediacin de mecanismos de consulta democrtica.
El anlisis de las transformaciones que vienen producindose en las
sociedades latinoamericanas coloca en un primer plano, por lo tanto, los
factores que alteraron el cuadro tradicional, creando nuevas situaciones
polticas y apuntando hacia nuevas soluciones. Dentro de estos factores,
que no son sino otra faceta del proceso de transformacin econmica, se
67
consideraron como condiciones bsicas favorables al cambio, la aparicin en

el escenario poltico de las masas populares, el surgimiento de los grupos
empresariales modernos y la transformacin del aparato administrativo y
deliberativo producidos por la modernizacin del Estado, con la consecuente
creacin de nuevos grupos tcnico-burocrticos y polticos. Por supuesto que
estos nuevos actores que intervienen en la dinmica social y en la balanza
de poder de las sociedades latinoamericanas, actan unas veces en forma
aislada, otras en alianza y an en contra de los grupos tradicionales,
conforme a la situacin concreta y peculiar de cada pas. Al respecto llama
principalmente la atencin que cuando se produce alguna ruptura en el
equilibrio tradicional de poder, ya sea por los motivos sealados y/o como
consecuencia del propio desarrollo, generalmente se utiliza la planificacin
como una alternativa vlida para enfrentar los problemas de desarrollo de
la regin, y hay fuerzas sociales dispuestas a apoyarla.
La preocupacin de los participantes del Seminario, ms que en un
anlisis minucioso de las condiciones globales del cambio social ocasionadas
por la accin de los referidos grupos, se concentr sobre los factores y
movimientos sociales especficos que facilitaron la aceptacin de tcnicas
de planificacin o empujaron hacia tal resultado.
6.
Las coyunturas polticas y los esfuerzos

de planificacin
A raz de la discusin sobre la estructura poltica latinoamericana y su proceso

de transformacin, fue posible llegar a conclusiones sobre las condiciones
polticas y coyunturales que dentro de un marco general reacio a esfuerzos
de racionalizacin favorecieron determinados avances de la planificacin
en Amrica Latina. Se distinguieron tres situaciones principales.
La primera y ms obvia se relaciona con la existencia ocasional de
circunstancias polticas favorables a reformas en lo econmico y en lo social.
Tal situacin se present cuando en algunos pases se dieron algunas de las
siguientes circunstancias:
i)
El surgimiento de nuevos grupos sociales que lograron imponer

una ideologa favorable al cambio y tuvieron acceso a la estructura
de poder. Son los casos de Costa Rica y Venezuela en que el proceso
de cambio se registr dentro de los marcos del orden social e
institucional vigente; de Cuba, donde los cambios se dieron con
alteraciones bsicas en la estructura poltica, institucional y social
prevaleciente, o de Bolivia y mucho antes, de Mxico, donde tambin
se alteraron las bases tradicionales del poder introducindose
profundas modificaciones en el control de la propiedad.
68 CEPAL
ii) La incorporacin de sectores sociales con actitudes desarrollistas

en las capas dirigentes, en cuyo caso el plan y los programas de
desarrollo constituyeron medios para alcanzar los nuevos objetivos
desarrollistas. Cabe sealar que en estos casos se tendi a
emplear planes sectoriales o regionales independientemente de
la organizacin de sistemas y procesos formales de planificacin.
Parecera que los impulsos ms fuertes de cambio social se dieron
dentro de marcos poltico-administrativos que obligaron a la
aceptacin, en grados desiguales pero innegables, de arreglos
polticos que permitieron la coexistencia de formas tradicionales
de accin econmica privada o gubernamental con formas e
instituciones ms audaces y modernas de promocin del desarrollo.
Esta situacin ambigua, que se produjo justamente en algunos
de los pases con mayor grado de industrializacin y desarrollo,
indica otra caracterstica bsica de las sociedades latinoamericanas:
el vigor y la permeabilidad de lo que se ha convenido en llamar
la sociedad tradicional y el carcter relativamente dependiente
de las fuerzas sociales modernizadoras que actan dentro de
los lmites de la estructura socioeconmica prevaleciente. Si no
fuera as, no se podra comprender el pacto implcito existente en
algunos pases de los intereses y las fuerzas sociales vinculados al
sistema agrario exportador con los intereses representados por los
grupos de empresarios urbanos modernos. Esta alianza se expres,
al nivel de los problemas de la planificacin, por la eleccin de
ciertas reas y sectores en que fue posible planificar o racionalizar
la poltica econmica, al lado de otras reas y sectores en que la
vieja administracin pre-planificadora continu actuando para
hacer pesar en las decisiones los intereses tradicionales. He aqu
una razn importante de la relativa facilidad para el desarrollo
de programas sectoriales, proyectos aislados y planes regionales,
mientras al mismo tiempo resultaban infructuosos o puramente
formales los esfuerzos para desarrollar la planificacin global.
Hay tambin una segunda situacin socio-poltica: el vaco de poder,
que permiti al parecer introducir mtodos y propsitos relacionados con
la planificacin en algunos casos que se examinaron en el Seminario. La
expresin vaco de poder describe una situacin poltica que se presenta
en la fase aguda de la crisis del poder tradicional, cuando no existen grupos
y cuadros polticos nuevos capaces de reemplazar los viejos partidos
tradicionales, en circunstancias que stos han perdido asidero y sustancia
social y econmica. En pases que han alcanzado mayor complejidad en
su evolucin poltica puede llegarse a una situacin en que los partidos de
clientela no tengan cmo distribuir nuevos empleos y aumentos de consumo
debido al estancamiento del sistema econmico, y carezcan, por otro lado, de
69
condiciones polticas para proponer una nueva orientacin desarrollista

basada en el incremento de las inversiones en vez del distributivismo
social. Tambin pueden darse situaciones en que nuevos grupos sociales
y econmicos pongan en jaque y paralicen la accin de los grupos
tradicionales, pero sin estar en condiciones de remplazarlos en la estructura
de poder. Parecera que en estos casos la crisis del mecanismo tradicional de
decisiones, que es una manifestacin de la situacin de vaco de poder, es lo
que ha llevado a ver en la planificacin una posible alternativa.
Un tercer tipo de situacin que dio lugar a avances en la planificacin
en Amrica Latina, particularmente en ciertos pases en que el proceso de
cambio econmico y social era an muy incipiente, tuvo su origen en los
acontecimientos hemisfricos que llevaron a la adopcin de la Carta de
Punta del Este en agosto de 1961. Los mecanismos ideados en esa ocasin
para llevar a cabo la cooperacin financiera internacional comprendan
requisitos tcnico-racionales (proyectos, planes) que sirvieran de base
para la definicin de polticas de desarrollo y para la concesin de ayuda
externa. Estas exigencias impulsaron la formulacin de planes en muchos
pases, pero sus efectos sustantivos no han sido, en lo general, de alcances
profundos. Segn se seal en el Seminario, la aspiracin de planificar
para el cambio y la transformacin social, enfrentada con condiciones
reales en que dicho cambio es difcil, no logra realizarse y a compromisos
en la definicin de la poltica econmica de los pases y a la eleccin de
instrumentos y objetivos que obligaron a un recproco ajuste en las
orientaciones de su desarrollo. Tal es notablemente el caso del Mercado
Comn Centroamericano y de igual modo podra darse en la ALALC o
incluso en algunos de los ensayos que se estn haciendo en una feria de
integracin de reas fronterizas.
7.
La tcnica y la sustancia de la planificacin
La planificacin, tanto en su aspecto conceptual como en cuanto a su

naturaleza como proceso social, implica una doble dinmica: se presenta
a la vez como un esfuerzo de maximizacin de la racionalidad formal y
como un intento de aumentar la racionalidad material o sustantiva. En
su aspecto de factor de racionalizacin a nivel formal, la planificacin
significa bsicamente la optimizacin de las relaciones entre medios y fines
dados. La cuantificacin y el rigor de las tcnicas instrumentales utilizadas
para sugerir formas alternativas de lograr ms rpidamente y con menor
costo los fines perseguidos constituyen las caractersticas principales del
razonamiento planificador en lo formal. Un esfuerzo de este tipo procura
ser neutro en cuanto a las metas de largo plazo. No caen en los horizontes
intrnsecos del proceso formal de racionalizacin las preguntas sobre el
por qu, el para qu y el para quin de la planificacin.
70 CEPAL
Por otro lado, en su aspecto de racionalidad sustantiva, la

planificacin apunta directamente hacia esas cuestiones de fondo. Se
enfoca a la problemtica del conjunto de la sociedad y constituye un
medio para la determinacin de los objetivos ltimos de la misma y de los
cambios requeridos para asegurar su cumplimiento.
Para hablar con precisin conceptual de planificacin es preciso
definir ese proceso como una tentativa de lograr el mximo de
racionalidad formal plus el mximo de racionalidad sustantiva; pero la
coincidencia entre los dos polos de esa dualidad no se da fcilmente en
la prctica. Sucede ms bien lo contrario; en ciertos casos se presentan
situaciones sociales y polticas en las cuales se acentan los avances de la
planificacin en su aspecto ms formal, sin gran impacto sustantivo sobre
la conduccin de la poltica econmica y social. En otras situaciones se
logra mayor nfasis en los aspectos sustantivos del cambio social, sin que a
ello corresponda necesariamente un grado muy avanzado de racionalidad
de los mecanismos tcnicos.
De esta problemtica parte la aguda controversia sobre la oposicin
entre lo tcnico y lo poltico, que ocup tambin la atencin del Seminario.
Ella se presenta muy viva en la prctica, principalmente en situaciones
socio-polticas como las prevalecientes en Amrica Latina. En esta regin,
la modernizacin de las actitudes sociales y de las prcticas polticas tiene
su foco de fermentacin en el rea urbana. Por otro lado, la reorganizacin
y renovacin del sistema poltico-social tienen como fuente de inspiracin
y como objetivo primordial satisfacer las necesidades de las poblaciones
no integradas a la sociedad. Pero como estos grupos son justamente los
que viven en condiciones tradicionales, con bajos niveles de racionalidad y
de organizacin, no pueden transformarse por s mismos en fuerza social
autnoma de intencin modernizadora, y muchas veces ni siquiera sirven
de punto de apoyo poltico a los grupos modernizantes que sostienen como
ideal propio las reivindicaciones que atribuyen a los sectores marginalizados.
En los pases que ya pasaron por la revolucin industrial, el
pensamiento cientfico moderno y las fuerzas e ideologas dinmicas
favorables al cambio social no encontraron los mismos obstculos estructurales
para mezclarse en una amalgama tcnico-ideolgica relativamente consistente.
Tanto el socialismo como el capitalismo moderno, pudieron formarse como
pensamiento y como prctica dentro de un modelo en el cual las fuerzas
sociales contenan los elementos favorables para la racionalizacin de las
actitudes y de las formas de pensamiento. No fue as en Amrica Latina. En
algunas de las situaciones mencionadas en el punto 6, falt que al impulso
poltico favorable a las reformas bsicas se sumara la disponibilidad nacional
de los medios tcnicos y de los agentes productores y administrativos
que permitieran racionalizar en alguna medida los aspectos positivos de
71
movimientos sociales modernizantes, y, no obstante darse las condiciones

polticas, no siempre fue posible crear efectivos sistemas nacionales de
planificacin. En otros casos, ms corrientes quizs, las experiencias
planificadoras quedaron encerradas en el limitado crculo de posibilidades
que se le ofreca a grupos intelectuales y tcnicos. En estas situaciones
la planificacin se transforma ms en un esfuerzo de racionalizacin y
coordinacin administrativa que en un mtodo de gobierno al servicio de
una inspiracin reformadora de las estructuras de la propiedad, de la renta
y de los mecanismos de poder caractersticos de la sociedad tradicional.
El anlisis de estas diversas experiencias, que en conjunto llev a
que se subrayara en ms de una oportunidad el carcter frustrante de
la situacin socio-poltica de Amrica Latina, permiti indicar algunos
factores polticos y administrativos que explican la evolucin del proceso
de implantacin de la planificacin en nuestros pases. Asimismo permiti
vislumbrar un optimismo moderado y realista tanto en lo que se refiere
al esfuerzo ya realizado como en lo que se relaciona con el futuro de la
planificacin en Amrica Latina.
En la crisis del sistema tradicional y de los mtodos rutinarios de accin
gubernamental que se presenta en todas partes se advierten fuerzas sociales
que en grados variables y en medida desigual en cada pas han sido
impregnados por las ideas del desarrollo y de la planificacin. Cabe sealar
otra vez la influencia ejercida por los economistas, ingenieros, tcnicos y
empresarios modernos en la difusin de esas ideas, as como la importancia
que tuvo la diversificacin industrial y la accin del Estado al permitir la
incorporacin de parte de estos tcnicos a altos niveles de la maquinaria
estatal y de la empresa. Falt, y falta ciertamente todava, crear las condiciones
que permitan a los sindicatos y los partidos polticos ejercer el papel que
cumplen en los pases ms desarrollados, a fin de lograr la amalgama sin
que de ella derive la disolucin de unos en otros entre las fuerzas bsicas
de renovacin socio-poltica, que aseguran la racionalidad material, y la
disciplina del pensamiento y de los mtodos planificadores representados
por los tcnicos, portadores de los instrumentos de la racionalidad formal.
En algunos casos, el desajuste entre las condiciones polticas y las
necesidades tcnicas puede ocultarse por la creencia de que el mayor o menor
xito de la planificacin se debe, por ejemplo, a la ubicacin jerrquica de las
oficinas o juntas de planificacin en el aparato administrativo gubernamental,
a la falta de capacidad tcnica en la labor planificadora de algunos pases
del rea, o a la inexistencia de programas sectoriales y de proyectos. Si bien
es evidente que los factores apuntados han gravitado en algunos casos, las
causas esenciales del xito de la planificacin se generan sustancialmente
en los factores estructurales e institucionales mencionados arriba. Sera una
ilusin pretender que las oficinas de planificacin puedan solucionar por s
72 CEPAL
mismas los problemas estructurales de Amrica Latina, al igual que sera un

error desdear la importancia de la labor de esclarecimiento, de acopio de
informacin y anlisis, de establecimiento de mecanismos instrumentales,
etc., que se realiza an en condiciones poco favorables a travs de los
ministerios, juntas, grupos y cursos de planificacin econmica y social que
existen en el continente.
8.
La planificacin y la necesidad de la
reforma administrativa
De las discusiones del Seminario y de las ponencias presentadas, result

claro que en la situacin social latinoamericana la reforma del aparato
administrativo del Estado es condicin necesaria y paso inicial para llevar
a cabo una poltica de desarrollo. El Estado expresa las fuerzas sociales
en juego, y como los intereses por mantener el status quo son todava muy
fuertes en Amrica Latina, el Estado contiene los factores de continuidad
juntamente con los de cambio. Sin embargo, la situacin de fluidez creada
por la crisis de la estructura tradicional abri oportunidades para que
fuerzas sociales con propsitos innovadores acten y se expresen a travs
del aparato administrativo del Estado. Ese fue sobre todo el caso de las
presiones populares que se presentaron en los pases en que los gobiernos
y el Estado se basaron en alianzas entre los grupos desarrollistas
tecnocrticos y los movimientos de masas. Dentro de los lmites sealados
en los prrafos precedentes, la accin de los tcnicos en la planificacin,
a consecuencia de la existencia de esas fuerzas sociales renovadoras,
puede transformarse en una palanca poderosa del cambio social toda vez
que logre ejercer en forma realmente efectiva su labor modernizadora en
la administracin pblica. Para ver con claridad esta cuestin, es preciso
referirse a grandes rasgos a la evolucin del Estado en nuestros pases.
A consecuencia de las propias caractersticas sociales de Amrica
Latina, la administracin pblica se constituy inicialmente como un
prolongamiento de la estructura de poder basada en la familia patriarcal
con su crculo de protegidos, parte de los cuales pas a integrar la
maquinaria administrativa del Estado. A raz de esta situacin, tenda
a crearse una doble lealtad por parte de los funcionarios: de un lado a
los intereses particularistas que los sostenan polticamente y les abran
el acceso al empleo pblico, y por el otro, a los intereses generales de la
comunidad que corresponde representar al Gobierno. En pocas superadas
ya en la mayora de los pases, primaron los primeros sobre los segundos.
Tanto es as que mientras dominaron la escena esos agrupamientos
polticos, era prcticamente nulo el papel autnomo de la Administracin
pblica como fuente de decisiones y de accin.
73
En pocas ms recientes, y como consecuencia de la crisis de

las fuerzas polticas tradicionales aparecieron nuevos partidos que se
formaron a raz de la ampliacin en el nmero de los participantes en
el juego poltico. En esta coyuntura el Estado se transform en agente
para atender presiones sociales ms amplias, al dar acceso a partidos
que representaban segmentos de la masa urbana y de las clases medias,
que de esta manera pasaban a constituir partes importantes del juego
poltico con cierta capacidad de negociacin. Como consecuencia de
ello la administracin pblica se ampli considerablemente tanto para
proporcionar los nuevos servicios productivos y sociales que dicho
electorado exiga, como para asimilar en sus cuadros a miembros de los
nuevos partidos y sus seguidores.
En la nueva fase socio-poltica que vive Amrica Latina, se est
iniciando la transicin de este tipo de arreglo poltico-administrativo
hacia nuevas formas de organizacin que correspondan efectivamente a
las funciones del Estado moderno. ste se caracteriza por adquirir nuevas
funciones de inversionista, de empresario y de orientador del proceso
de desarrollo. Al nivel del reclutamiento de los servidores pblicos
as como en el proceso de decidir y administrar la poltica econmica
y social, el Estado moderno se tecnifica y burocratiza. En este nuevo
contexto se plantea la necesidad de la reforma de la administracin
pblica, en la cual la planificacin puede llegar a tener un gran sentido
dinmico. La maquinaria estatal en Amrica Latina sigue guardando
rasgos correspondientes a cada una de las fases de su evolucin, lo que
da lugar a la existencia de un enorme desperdicio de energas en virtud
de la proliferacin de centros independientes de decisin y control y, en
suma, a raz del alto grado de irracionalidad prevaleciente. Por lo tanto, la
primera tarea de los planificadores al nivel de la administracin del Estado
es la de promover una reforma que permita subordinar los intereses
particularistas a los intereses generales.
Sin embargo, la posibilidad de participacin de los planificadores
en ese proceso de cambio tiene, por supuesto, la caracterstica de ser
de accin refleja en lo que se refiere a los rumbos de la poltica social y
econmica general. La orientacin de dicha poltica puede estar apartada
de las necesidades de cambio y transformacin que pone de manifiesto el
propio ejercicio de la planificacin. En esos casos las labores de los grupos
de planificadores pueden tender a transformarse en tareas casi puramente
formales Cul puede ser, en esas condiciones, la actitud del planificador? El
Seminario lleg a concluir que la labor de planificacin, por ser en esencia
una tarea de racionalizacin, objetivacin y presentacin de alternativas en
trminos del inters colectivo, presenta de todas maneras oportunidades
innegables de hacer presente los intereses permanentes de la colectividad en
su conjunto y de influir en dicho sentido en las decisiones de poltica.
74 CEPAL
Captulo II
Anlisis de las experiencias de planificacin

en Amrica Latina
1.
Consideraciones generales
El Seminario analiz las experiencias de planificacin en pases

latinoamericanos. No se intent con ello ni un anlisis completo de ese
proceso ni una apreciacin que comprendiera la totalidad de los pases
de Amrica Latina. Con base en la experiencia de los participantes se
analizaron los casos de Ecuador, Bolivia, Argentina, Per, Uruguay y
Centroamrica. Ese anlisis no tuvo por propsito una evaluacin o
juicio tcnico sobre los respectivos sistemas y procesos de planificacin;
pretendi ms bien tratar de identificar los factores y condiciones de diverso
orden que determinaron el gnesis de la planificacin, condicionaron sus
caractersticas iniciales e influyeron en su curso posterior. Las discusiones
sobre el tema constituyeron un esfuerzo tendiente a comprender el
fenmeno de la planificacin en Amrica Latina como un proceso social y
poltico en su sentido ms amplio. La descripcin de casos que se efecta
en este captulo recoge el resultado de ese examen y constituye un intento
de caracterizacin de algunos de los rasgos sobresalientes del desarrollo
de la planificacin.
Junto con esas experiencias que sirvieron de base a las discusiones,
se tuvieron permanentemente en cuenta como elemento de juicio
comparativo algunas caractersticas de la planificacin en otros pases
latinoamericanos; y los antecedentes de este proceso en dcadas pasadas.
Antes de entrar a exponer las caractersticas ms salientes de los casos que
se examinaron ms a fondo, conviene hacer mencin de las modalidades
de la planificacin en algunos otros pases.
2.
Anlisis de experiencias
Los esfuerzos por emplear tcnicas de planificacin del desarrollo no son

nuevos en el ambiente latinoamericano. En los aos posteriores a la gran
depresin se inician los primeros intentos de intervenir en el libre juego
de las fuerzas econmicas con un sentido de promover y reorientar el
desarrollo. Son conocidos los ensayos de planificacin parcial emprendidos
por pases como Mxico, en materia de desarrollo de la energa, los
75
transportes y el riego; por Chile, a travs de los planes de accin para el

aprovechamiento hidroelctrico, la exploracin y explotacin de petrleo,
y el desarrollo de la siderurgia; por la Argentina, con sus planes viales y
de transportes; por Brasil, para el fomento de la Industria siderrgica, la
energa y las carreteras.
Pero es a partir de la segunda postguerra que se inicia en forma
ms sistemtica el estudio de la realidad latinoamericana y los pases
comienzan a intentar la integracin de planes parciales dentro de
programas sectoriales ms amplios, con ensayos iniciales de proyeccin
global. La dcada de los aos 50 es fecunda en experiencias de este tipo
y es propiamente en este perodo cuando surgen los primeros intentos
de planificacin general a nivel nacional y regional, que se amplan y
generalizan a partir de la Carta de Punta del Este, en 1961.
El primer lustro de la dcada de 1960 registra nuevos ensayos de
planificacin en los diferentes pases de Amrica Latina. Se ha ampliado
considerablemente la formacin de personal capacitado para las tareas
de la planificacin; se han perfeccionado hasta donde es razonablemente
posible, la variedad y calidad de la informacin estadstica; se ha elaborado
planes en un buen nmero de pases, y se ha iniciado el mejoramiento de
algunos mecanismos bsicos de la poltica de desarrollo. En esa misma
poca, la planificacin, al intentarse emplearla como elemento orientador
de la poltica de desarrollo, se enfrenta a sus verdaderos problemas.
De una u otra manera la casi totalidad de los pases de Amrica
Latina han realizado experiencias de planificacin.
Algunos pases han realizado experiencias de planificacin con
un acento predominantemente sectorial y regional. Es el caso de Brasil
y Mxico principalmente. La extensin de su territorio, el volumen de su
poblacin y los muy diversos niveles de desarrollo que acusan sus distintas
regiones han inducido en estos casos a una concentracin de esfuerzos de
planificacin en algunos sectores estratgicos y en algunas regiones claves.
El Brasil ha puesto especial nfasis en la planificacin nacional en lo
referente a la atencin de ciertos sectores y regiones. En una primera etapa
se formula un plan que atendi al desarrollo de la salud, alimentacin,
transportes y energa. Ms tarde se formula el PROGRAMA DE NOTAS
que abarcaba seis sectores bsicos: energa, transportes, alimentacin,
industrias bsicas, educacin y Brasilia. Estos esfuerzos de planificacin
sectorial culminan con un intento de formulacin de un plan global
que procuraba mantener una elevada tasa de crecimiento, reducir
progresivamente la inflacin, mejorar la distribucin del ingreso, y reducir
las desigualdades regionales. Este plan, llamado Plan trienal de desarrollo
econmico y social 1963-65, no lleg a una fase de implementacin.
76 CEPAL
La experiencia de planificacin regional ha sido fecunda en el Brasil.

Se han formado diversas agencias regionales encargadas de formular y
ejecutar programas integrados para el espacio econmico atendido, dentro
de las cuales destaca la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste.
En Mxico se realizaron experiencias de planificacin nacional con
posterioridad a la gran depresin de los aos 20. Gracias a los esfuerzos
de anlisis realizados y a la estabilidad institucional del pas, el Gobierno
ha podido formular y ejecutar polticas sostenidas para el desarrollo
de ciertos actores estratgicos, como es el caso de los esfuerzos para la
ampliacin del sistema vial, de la construccin de obras de riego y del
desarrollo de la energa. Esta poltica ha permitido crear las bases para el
desarrollo industrial del pas. En materia de planificacin regional Mxico
tiene tambin una larga tradicin, pues sus primeras experiencias datan
de 1936. En los ltimos aos los esfuerzos han estado encaminados a la
formulacin de planes generales y a una creciente coordinacin de las
actividades del sector pblico.
Otros pases han puesto especial nfasis en la formulacin de
planes generales de desarrollo. Los pases incluidos en este grupo han
tenido experiencias distintas en lo referente al origen de los organismos
de planificacin y a los mecanismos de ejecucin con que han contado.
Podra decirse que, en general, han tenido en comn algunas caractersticas:
la planificacin se inicia como un esfuerzo deliberado para atacar
coordinadamente una constelacin de obstculos al desarrollo, teniendo
en vista la integracin de los esfuerzos nacionales y estableciendo una
organizacin de planificacin que se ha encargado de formular planes
globales y sectoriales integrados.
En Chile, la planificacin se inicia en 1939 al fundarse la Corporacin
de Fomento de la Produccin. En una primera etapa la CORFO prepare
planes de accin para desarrollar la electrificacin, el petrleo, la industria
siderrgica y otros sectores. En una segunda etapa, formula planes
de desarrollo sectorial como lo fue el Plan de Desarrollo Agrcola y de
Transportes. Estos esfuerzos culminaron con la formulacin del Programa
Nacional de Desarrollo Econmico y Social (1961-70).
Tal vez el caso chileno sea ilustrativo de una estrategia de
planificacin recomendada por algunos crculos tcnicos: se inicia con
la ejecucin de programas parciales y proyectos concretos, se ampla a
programas sectoriales, y se complete con planes generales.
Otro pas que tiene una experiencia parecida a la de Chile, es
Colombia. Con posterioridad a la segunda postguerra se realizan esfuerzos
de planificacin sectorial, en particular en el sector transportes y energa.
Ms tarde, se realizan estudios globales y se formulan proyecciones
77
macroeconmicas, pero es a partir de 1958 que se inicia un esfuerzo

ms sistemtico de planificacin general. En ese ao, se crea el Consejo
y el Departamento de Planeacin, como actividades encargadas de la
programacin. El Departamento de Planeacin tuvo a su cargo las reas de
elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-71.
El Departamento haba elaborado anteriormente el primer Plan Cuatrienal
de Inversiones Pblicas 1961-64, en el que se detallaban las inversiones
nacionales necesarias para el cumplimiento de las metas decenales en
el plan medio. El instrumento de ejecucin anual de los planes era el
presupuesto programa, elaborado por el Ministerio de Hacienda en
estrecho contacto con Planeacin, siendo presentado por primera vez al
Congreso en esta forma en 1961.
En Venezuela, los esfuerzos de planificacin son recientes; solo en
1958 se crea una Oficina Central de Coordinacin y Planificacin encargada
de la formulacin de planes globales y sectoriales. El esquema venezolano
comprende la formulacin de planes cuatrienales de desarrollo que se
ejecutan a travs de planes anuales.
La planificacin venezolana ha logrado, al parecer, producir
cambios importantes en la economa del pas. Ella ha contado con un
permanente apoyo poltico, logrando penetrar en la administracin
pblica y reteniendo el personal tcnico que ha logrado formar. Diversos
grupos sociales le han brindado su apoyo, en especial el sector industrial.
La planificacin a nivel nacional ha sido complementada eficazmente
mediante programas de carcter regional, realizados a travs de entidades
de planificacin regional entre las que se destaca la Corporacin
Venezolana de Guayana.
A.
La experiencia de planificacin en Ecuador
Los trabajos de planificacin se inician en 1954, cuando un conjunto de

condiciones abre a un grupo de tcnicos la posibilidad de iniciar estudios
generales de desarrollo. La planificacin nace con un sentido tcnico,
apoltico y sin apresuramiento por los resultados; surge sin decidido apoyo
poltico, sino ms bien con su consentimiento.
Lo anterior permite su consolidacin lenta, mediante un proceso de
formacin de sus tcnicos, flexibilidad de respuesta a las necesidades del
gobierno y preparacin y definicin de una posicin fundamentada sobre
los grandes problemas del Ecuador. Los fundamentos de la posicin son
nuevos, pues se basan en la tcnica econmica muy poco desarrollada por
esos aos en el pas.
En la planificacin ecuatoriana se pueden distinguir dos perodos:
uno de iniciacin y afianzamiento entre 1954 y 1960, y otro de madurez
78 CEPAL
y consolidacin que comprende entre 1961 y 1965. En el primer perodo,

se dedican los esfuerzos a la formulacin de planes sectoriales, a la
preparacin de proyectos y a la elaboracin de presupuestos de capital.
Los principales programas sectoriales que se prepararon fueron los de
energa y transportes, siendo este ltimo ejecutado exitosamente, lo que
dio prestigio a los trabajos de la Junta y facilit la ejecucin de nuevas
iniciativas y la ampliacin de sus recursos. Sin embargo, la ejecucin de
programas sectoriales introdujo una deformacin en la infraestructura,
por un exceso de inversin en transportes, mientras se descuidaban otros
sectores no planificados.
A fin de corregir estas deficiencias y dar un respaldo ms completo
a sus labores, la Junta inici en 1958 los estudios generales y comenz a
preparar un diagnostico global de la economa ecuatoriana. Estos trabajos
fueron realizados con la colaboracin de CEPAL, y se recogieron en el
informe denominado Bases y Directivas para el desarrollo econmico
del Ecuador. Con base en este enfoque general se prepare en los aos
1959 y 1960 el primer plan global, el que constituy el Plan inmediato de
desarrollo, debidamente integrado con proyectos especficos de inversin.
Durante todo este primer perodo, la Junta de Planificacin se
mantiene como un organismo independiente ajeno al trajn poltico, que
lentamente se va prestigiando, incrementado sus recursos y capacitando
su personal. Es una poca de crecimiento hacia adentro y de formacin
de sus cuadros. En cada etapa, no se alteran los mecanismos tradicionales
de accin. La poltica econmica encargada el Banco Central, Ministerio
de Hacienda, organismos autnomos, etc., sigue invariable y, por lo tanto,
aislada de los planteamientos de decisin no son alterados y la influencia
naciente de la planificacin no encuentra comprensin en los altos niveles
de la Administracin. Ello explica que la influencia de la planificacin
sobre la poltica econmica y financiero general de corto plazo esa
mucho menor que en lo que se refiere a la poltica de inversiones y a los
planteamientos de ms largo plazo.
La Junta se constituye en un grupo tcnicamente preparado, con
una visin global sobre los problemas del pas, la cual no puede ser
reemplazada por el conocimiento especfico y profundo, pero solo parcial
y sectorial de tcnicos y personalidades que por esos aos actuaban
como asesores gubernamentales en distintos sectores. La Junta es, por
lo tanto, un rgano de consulta obligado, situacin que es facilitada por
su apoliticidad. Sin embargo, la Junta va configurando una posicin muy
definida frente a los problemas del Ecuador, que es fundamentada sobre
bases tcnicas, y que toman la forma exterior de planteamientos tcnicos.
En el fondo, sin embargo, dichos planteamientos entraan una orientacin
de poltica tcita que no coincide con los planteamientos tradicionales. Ello
79
permite prever que cuando aflore el fondo poltico de los planteamientos

y segn sean las circunstancias en que lo hace, la planificacin en Ecuador
entrar en su verdadera prueba.
En torno a la Junta de Planificacin se crean grupos independientes
que la apoyan (ncleos intelectuales, industriales y cierta prensa vinculada
a estos sectores). Los terratenientes y el gran comercio resisten a la Junta,
sintiendo amagados sus intereses.
En su primera etapa, como se dijo, la Junta muestra utilidad y
sentido prctico, actuando y asesorando en los frentes donde existen
posibilidades; es el caso de la programacin de los transportes, la energa,
etc. Pero la situacin en el plano sectorial lleva a cierto desequilibrio en la
estructura de las inversiones, lo que crea la necesidad de planes globales,
comprensivos de toda la economa. Por otra parte, el personal tcnico de la
Junta es ms numeroso, mejor entrenado y con mayor experiencia. Es por
lo tanto el momento de avanzar hacia la formulacin de un plan general de
desarrollo, el cual finaliz en 1962.
El plan de desarrollo se acompaa de proyectos de reforma
estructurales: se dicta una ley de reforma agraria, se implanta una
reforma tributaria que consolida diversos impuestos al consume, elimina
impuestos asignados, racionaliza la ley de la renta, lo que permite elevar
las recaudaciones y mejora la administracin tributaria. Se encara la
reforma administrativa, eliminando o fusionando organismos autnomos
y racionalizando los ministerios.
La experiencia de la planificacin en Ecuador sugiere que la
influencia que ejercen los planteamientos tcnicos puede ser importante.
Muestra tambin que esa influencia en pocas de vaco de poder
puede ser an mucho mayor. Sin embargo, la potencialidad de accin e
influencia no es aprovechada plenamente, por limitaciones en cuando
al baraje metodolgico de los planificadores. La falta de instrumentos
cuantitativos para precisar la magnitud de ciertos problemas, as como
sus consecuencias, y la deficiencia de los mtodos de planificacin anual
operativa, son las principales de ellas. Lo ltimo se traduce en una falta
de participacin en las polticas de corto plazo (monetaria, cambiaria, de
comercio exterior, fiscal, salaries, etc.), y determina un cierto divorcio entre
los planes y las polticas anuales.
En el caso de Ecuador el trmino del perodo de vaco de poder,
coincide con la plena madurez de la Junta de Planificacin. Su flexibilidad
de respuesta se mantiene, pero para problemas fundamentalmente tcnicos.
En cambio la posicin de la Junta se torna ms firme en sus lneas bsicas
y por lo tanto es inevitable el enfrentamiento con ciertos grupos sociales.
Las pretensiones de influencia de la Junta son mayores y el ambiente para
80 CEPAL
ejercerlas ms difcil cuando se procura introducir cambios estructurales.

Por otro lado, muchos de los planteamientos de la Junta de planificacin, son
objeto de la lucha poltica trascendente, la cual tiende a agudizarse.
En situaciones como las de Ecuador, en las que la planificacin
acta como un rgano tcnico sin gran apoyo poltico y sin identificacin
poltica, es previsible que esa primera fase d paso a dos posibles
alternativas: a) luchar por cierto tiempo en un ambiente adverso, con sus
cuadros desarticulados, y reduciendo cada vez ms su participacin a
problemas menores y tcnicos; b) entrar a actuar plenamente, ya no con
consentimiento poltico sino con apoyo poltico. En este ltimo caso, el
trabajo lento y serio de muchos aos por primera vez sera sometido a
prueba como un efectivo esfuerzo de planificacin.
B.
La planificacin en Bolivia
El seminario examin la experiencia de Bolivia, donde la planificacin nace de

un proceso revolucionario que produjo cambios importantes en la estructura
econmica y social del pas. Entre los aos 1952-1956 Bolivia se plantea una
serie de importantes reformas, las que se realizan con bastante anticipacin a
la existencia de un proceso formal de planificacin. Aun ms, al final de ese
perodo las tcnicas de planificacin en Latinoamrica recin se empezaban
a aplicar en la forma de estudios de proyecciones macroeconmicas y
estaban muy lejos de tener la madurez y sentido prctico que hoy muestran.
Es decir, que en el perodo de las reformas realizadas, la metodologa de la
planificacin no estaba Madura para prestar ayuda efectiva a un proceso
de cambio estructural.
En este sentido, y a la inversa de varios otros casos, es un movimiento
poltico el que toma la iniciativa en el planteamiento de los cambios y en esos
aos fundamentales la oficina de planificacin, cuyo origen data de 1953, no
puede aportar racionalidad tcnica a planteamientos de poltica. El proceso
se inicia en formas estructurales que, como la nacionalizacin del estao y
la reforma agraria, habran de tener hondas repercusiones en la situacin
econmica del pas. El efecto de la reforma agraria sobre la produccin en
los primeros aos, la cada del poder de compra de las exportaciones, y las
presiones sociales desatadas, fueron factores que indujeron a un agudo
proceso inflacionista. Las dificultades econmicas y sociales que enfrent
el pas indujeron a solicitar ayuda del Gobierno de los Estados Unidos de
Norteamrica y a iniciar un programa de estabilizacin monetaria.
A fin de hacer una evaluacin de conjunto, el gobierno de Bolivia
solicit a la CEPAL la preparacin de un diagnstico global de la economa,
siento ste el primer ensayo de este tipo efectuado en el pas. El trabajo
se realiz en cooperacin con la Comisin Nacional de Planeamiento y
Coordinacin y permiti impulsar las labores de planificacin.
81
Una nueva etapa se inicia en 1960. El organismo central de

planificacin fue reemplazado por una Junta Nacional de Planeamiento
robustecida. Con la ayuda de un Grupo Asesor la Junta prepar estimaciones
del ingreso nacional, elabor esquemas simplificadores de cuentas de
insumo-producto, revise las estadsticas de produccin y al mismo tiempo
prepare un programa de inversiones de emergencia (denominado lista de
prioridades) en el que se dio primera prioridad a la minera. Este programa
sirvi de base para renovar el crdito exterior a Bolivia, suspendido desde
comienzos de la revolucin. Como fruto de las gestiones e iniciadas, se
logr la formulacin del que se llam Plan Triangular de rehabilitacin
de la minera, financiado por los Gobiernos de los Estados Unidos y
de Alemania y por el BID, siendo ste el primer esfuerzo iniciado para
recuperar la minera nacionalizada, cuyo dficit creaba dificultades para
la economa nacional.
Preparadas las cifras bsicas mencionadas, la Junta confeccion
en tres meses un diagnstico de la economa que se discuti en el
seno del gobierno a travs del recientemente creado Consejo Nacional
de Desarrollo. Lograda su aprobacin se comenzaron a preparar
proyecciones globales para el decenio 1962-71, y programas sectoriales de
desarrollo. Ya desde haca aos, se vena ejecutando el plan del petrleo a
cargo de YPFB, algunos programas de vivienda, programas de carreteras
a cargo del Servicio Cooperativo Interamericano y algunos programas
de salud. Estos fueron incorporados al Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y social 1962-71 cuya versin resumida fue divulgada y
presentada en agosto de 1961 a la Conferencia de Punta del Este, siendo
Bolivia uno de los pases que dispona de un plan de orientacin a largo
plazo como lo exigi la Carta aprobada como base de la Alianza para
el Progreso. El Plan Decenal se concibi como un planteamiento de
una estrategia de desarrollo que sirviera de orientacin a la poltica de
desarrollo y al Plan Trienal de Inversiones Pblicas que se preparaba
simultneamente con aqul; el plan operativo anual era el presupuesto
final que en 1961 se haba transformado en un presupuesto-programa
para el Gobierno central. Ya en 1962 se extendi esta tcnica a algunas
entidades descentralizadas.
Lo obstante en ausencia de la coordinacin necesaria entre algunas
entidades pblicas, el Plan de Inversiones Pblicas no fue formulado y el
presupuesto por programas no recogi las orientaciones del plan de desarrollo.
Los mecanismos de movilizacin de recursos internos para
financiar el plan que fueron propuestos en el mismo como base para
su ejecucin, tales como la reforma tributaria, la fusin de los bancos
gubernamentales en un Banco Nacional de Desarrollo como asimismo
la modernizacin de la administracin pblica, no fueron realizados. La
ausencia de un plan trienal de inversiones que estructurara los proyectos
82 CEPAL
que existan determine que las negociaciones de financiamiento tuvieran

que dirigirse al exterior sobre la base de proyectos aislados. Para corregir
este defecto, se formula el Plan Bienal de Desarrollo 1963-64 luego de
reorganizar la Junta de Planeamiento, reemplazndola por la Secretara
Nacional de Planificacin y Coordinacin en el que se reajustaron las
metas a conseguirse y se incorporan proyectos ms definidos a ejecutar.
Cumplido el primer plan de corto plazo, se prepare el Segundo Plan Bienal
de Desarrollo 1965-66, en el que se fija una estrategia de desarrollo a seguir
y se plantean proyectos estratgicos adems de reformas administrativas
y financieras.
En todo este perodo la planificacin tropieza con grandes
dificultades en su ejecucin. Falta de recursos financieros nacionales,
ayuda externa lenta y de difcil negociacin; conflictos polticos internos;
falta de administracin eficientes para ejecutar proyectos financiados;
en verdad, el Plan Decenal no cumpli as su propsito de servir de
punto de partida para acciones de corto plazo. La experiencia demostr
que se trataba de un pas con problemas inmediatos de abastecimiento
muy agudos, una administracin pblica dbil, una extraordinaria
dependencia del sector externo, y al mismo tiempo un grado muy alto de
aspiraciones sociales despertadas por la revolucin. En tales condiciones,
se formula un plan que era ms bien una estrategia de desarrollo,
a base de experiencias muy cortas, cuando la necesidad de obtener
financiamiento externo exiga actuar al mismo tiempo en polticas,
programas y proyectos bien concretos. En Bolivia se procura reunir todo
el esfuerzo de desarrollo en un instrumento nico; se quiso pedir a un
plan decenal que fuera a la vez orientador general y una herramienta
para fines inmediatos. Quienes pretendan que fuera un mecanismo
operativo lo criticaron y se provoc cierto desaliento. Evidentemente,
como todo plan, el de Bolivia adoleca tambin de imperfecciones.
En su ejecucin se vio lo inestable que era la relacin de la oficina de
planificacin con la administracin y los dems sectores. Ellos debilit
su capacidad para ejercer un papel active en la conduccin de la poltica
econmica. En suma, la planificacin surge con un cambio de poder
que lleva a una alteracin de los mecanismos intermedios de decisin.
Ellos podran haber abierto las puertas a un proceso efectivo y racional
de planificacin donde los planteamientos de largo plazo estuvieran
coordinados con las decisiones anuales. Pero, la misma heterogeneidad
del movimiento revolucionario, que se acenta con el transcurso del
tiempo, determina una parcelacin de los mecanismos intermedios de
decisin. Como la accin de planificacin era parte del mismo proceso
poltico, las dificultades de ese proceso arrastraron tambin a la
planificacin, llevndola a una cierta pasividad en los ltimos aos.
C.
83
La experiencia de planificacin en la Argentina
La primera experiencia fue la de los planes quinquenales de la dcada de

1940. En esencia, constituan planes de obras pblicas, o ms precisamente,
una yuxtaposicin de proyectos del sector pblico sin un adecuado
encuadre macroeconmico.
Con posterioridad a la revolucin de 1955, se elabor un plan
econmico, que consisti fundamentalmente en la recomendacin de
una serie de medidas de poltica econmica, tendientes a impulsar el
desarrollo sobre bases diferentes a las del perodo anterior. Paralelamente,
con la colaboracin de la CEPAL, se redact un diagnstico completo sobre
la economa argentina. Pero durante el perodo del gobierno provisional
solo se cumpli en mnima parte dicho plan econmico. En ese perodo no
funcion ninguna oficina de planificacin.
El gobierno surgido en 1958 se concret a la definicin de
algunas lneas generales de poltica, que consistan en el impulse a las
industrias bsicas (sobre todo siderurgia y qumica pesada), a la energa
y combustible (ampliacin substancial de la capacidad elctrica instalada
y autoabastecimiento de petrleo) y a la infraestructura (caminos). A este
conjunto de programas sectoriales se superpuso un plan de estabilizacin.
En ese perodo, la planificacin comenz a funcionar con carcter
provincial. En 1958 se cre la Junta de Planificacin Econmica de la
Provincia de Buenos Aires que funcion hasta 1960. No lleg a elaborar
un plan global, pero prepar planes sectoriales y aconsej sobre poltica
econmica a corto plazo; en particular, sus recomendaciones sirvieron de
base a una reforma fiscal y a la formulacin de una ley de reforma agraria.
A fines de 1959 se cre el Consejo Federal de Inversiones, como resultado
de un acuerdo interprovincial al que adhirieron todas las provincias, la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y la Gobernacin de Tierra
del Fuego. Actu con total independencia institucional y de orientacin.
Las principales dificultades con que tropez surgieron al intentar hacer
efectivas las recomendaciones derivadas de planteamientos tcnicos. Para
comenzar a superarlas, se utiliz la cooperacin tcnica solicitada por
varias provincias para la elaboracin del presupuesto y el plan anual de
obras pblicas; sa se revel como una forma de comenzar a implantar en
el sector pblico un embrin de planificacin. Para el sector privado, se
pens en la creacin de organismos regionales de fomento y se empez a
actuar en ese sentido en el Nordeste y el Noroeste.
La planificacin nacional se institucionaliz en 1961, fecha de la
creacin del Consejo Nacional de Desarrollo. En una primera etapa, hasta
marzo de 1962, funcion en estrecha relacin con la conduccin econmica
nacional, pero en ese momento recin estaba en la labor organizativa, de
84 CEPAL
modo que su influencia real no pudo ser trascendente. A partir de marzo

de 1962 se reorganice y comenz a preparar un diagnstico y proyecciones
de la economa argentina. Durante 1963, el CPI y el CONADE se asociaron
para continuar los trabajos del plan, que adelantaron substancialmente.
En ese perodo hubo desvinculacin y a veces antagonismo entre los
organismos de planificacin y la conduccin econmica nacional.
A fines de 1963 el Nuevo gobierno reorganiza nuevamente el
CONADE y aceler los trabajos de elaboracin del plan. Paralelamente, las
autoridades de CONADE formaban parte del equipo econmico nacional.
Resultado de la labor del Consejo Nacional de Desarrollo es el plan de
desarrollo para 1965-69. El plan consta de las partes siguientes: a) diagnstico;
b) objetivos generales y proyecciones globales; c) financiamiento del plan;
d) sistema de polticas; y e) proyectos. De importancia fundamental para
la aceptacin del plan ha sido la comprensin del diagnstico. En efecto,
al cuantificarse los problemas de la economa del pas han podido los tres
sectores importantes (industria, agricultura y sector pblico) comprenderse
en forma interdependiente. En lo que toca al sistema de polticas hay que
reconocer que est an incompleta, pero se basa en tres postulados esenciales:
el desarrollo econmico sostenido, la mayor estabilidad monetaria posible
y una creciente justicia distributiva.
En la preparacin de proyectos estratgicos tropieza con la
dificultad de que no hay suficientes estudios de factibilidad elaborados
en forma adecuada. Los programas sectoriales se remontan en algunos
casos a la accin anticclica e iniciativa ministeriales en que se prepararon
planes de obras pblicas y caminos. Con la cooperacin exterior se
estimul la preparacin de otros programas sectoriales, pero no haba
ninguna coordinacin entre ellos, lo que hizo ms potente la necesidad de
integrarlos en la planificacin global.
Como parte de esa coordinacin el Consejo se encarga de decidir las
prioridades para la ayuda tcnica y financiera externa a los distintos proyectos.
Ha contribuido a la mayor eficacia de la programacin sectorial, la organizacin
de cursos de capacitacin cuyo objetivo es crear ncleos de planificacin en
los distintos sectores, al propio tiempo que estimula una confianza recproca
entre stos y la oficina central encargada de la planificacin.
El Plan es todava dbil en lo que se refiere a la planificacin regional
y a la integracin econmica con otros pases. El Consejo Nacional de
Desarrollo ha logrado prestigio y las crticas que se suscitan en torno a la
planificacin parecen referirse ms bien a la lentitud con que se implementan
sus recomendaciones. Esta crtica, que se hace ms vehemente por la existencia
de una estructura poltica dividida en numerosos partidos opositores, genera
muchas veces una situacin conflictual compleja.
85
En definitiva, el grado de avance de la planificacin general en

Argentina depender de las condiciones polticas que prevalezcan en
el futuro y de la capacidad operativa de la administracin pblica para
impulsar los programas. Con este ltimo fin el CONADE y la Oficina
Nacional de Presupuesto impulsan la implantacin del presupuesto por
programas en el Gobierno Federal y en las empresas pblicas, a fin de
darle operatividad al plan de desarrollo en el corto plazo, coordinndole
con la poltica fiscal, monetaria y cambiaria.
D.
El caso del Per
En el Per, la planificacin nace a raz de un parntesis en la lucha poltica,

que abre la Junta Militar en octubre de 1962 y que termina en Julio de 1963.
La planificacin tiene su origen en una decisin de un equipo transitorio de
gobierno, decisin para la cual la opinin pblica no est preparada. En esto
hay una gran diferencia con Bolivia, donde el ambiente para la planificacin
est objetivamente preparado. La situacin en este caso es ms similar a la de
Ecuador, donde la oficina de planificacin debe realizar un lento y esforzado
trabajo para ganar prestigio y opinin pblica.
Sin embargo, a diferencia del caso de Ecuador, la planificacin en
Per no tiene tiempo de fortalecerse internamente, formar sus cuadros
y ganar prestigio ante la administracin pblica y el sector privado. La
premura con que deben abordarse las reas de planificacin en el Per
es causada entre otros factores, por los siguientes: a) porque los acuerdos
de Punta del Este exigen de la presentacin de planes para el logro del
financiamiento externo, el ambiente internacional para la planificacin
es favorable; b) porque el parntesis poltico que permite el nacimiento
de la planificacin resulta breve en relacin al tiempo que requiere el
fortalecimiento del rgano y del sistema de planificacin; y c) porque
como consecuencia de lo anterior, se exige prematuramente del rgano de
planificacin resultados que no est en condiciones de ofrecer.
Existen, por lo tanto, dos etapas bien marcadas en la experiencia de
planificacin peruana. La primera, es un perodo breve de organizacin y
fortalecimiento interno, como un trabajo estrictamente tcnico. La segunda,
caracterizada por la existencia de un rgano de planificacin heredado de la
Junta Militar, pero ahora bajo la direccin poltica del partido de gobierno,
y donde se empiezan las reas de preparacin de planes.
En la primera etapa, se crea un sistema formal de planificacin, que
recoge las experiencias adquiridas en varios pases y que responde a un
esquema ideal segn se conceba en esos momentos. Tambin se entrena
personal y se formula el Anlisis de la realidad socio-econmica del
pas, documento que constituye un diagnstico general de los problemas
fundamentales del Per, en el cual se plantea una estrategia de desarrollo.
86 CEPAL
E.
El caso del Uruguay
La difusin del concepto de planificacin en los crculos intelectuales

y la Carta de Punta del Este estimulan la iniciacin de los trabajos de
planificacin en Uruguay. La ausencia de planteamientos de envergadura en
los medios tradicionales de Uruguay y la existencia de grupos intelectuales
que promueven la planificacin sobre fundamentos estrictamente tcnicos,
permite obviar la Resistencia a la planificacin. Las tareas de programacin
se inician as con consentimiento poltico, pero sin el apoyo de partidos
importantes. No se cifran muchas esperanzas en ella e inicia sus actividades
sin expectativas concretas de resultados inmediatos. As se encomienda a
la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico la formulacin de un
plan. El CIDE forma un equipo compuesto por tcnicas de todos los sectores,
profesionales universitarios y con asesores de organismos internacionales,
y logra trabajar sin interferencia poltica y sin premura. Es uno de los pocos
casos en que la planificacin puede tomar el tiempo necesario para entrenar
sus cuadros, estudiar los problemas fundamentales del pas e iniciar la
preparacin de un plan de desarrollo sin sufrir el acosamiento por entregar
resultados rpidos.
En su primera etapa, es necesario crear los mecanismos que
proporcionen las informaciones bsicas. Se levanta un censo de poblacin,
se empiezan a elaborar las cuentas nacionales, etc. Tambin se ocupa el
CIDE en forma preferente de la formacin de personal especializado y de
la difusin de la planificacin en todos los niveles. Como es necesario crear
las condiciones favorables a la planificacin, no se empieza por elaborar
un plan, sino que se prepara un diagnostico que permite plantear grandes
problemas nacionales a la opinin pblica.
Con los trabajos anteriores el CIDE gana prestigio, y comienza a
preparar el plan decenal. El Plan es un vasto esfuerzo encaminado a encontrar
salidas a los grandes problemas de estancamiento, desempleo e inestabilidad
monetaria que afecta desde hace largos aos al pas. La estrategia para ello se
basa en un conjunto de reformas de estructuras. Dicho plan se complementa
con uno a tres aos plazo y con un plan anual operativo.
Poco a poco, el grupo encargado de la planificacin toma contacto
con el sector privado y va creando en l una conciencia de planificacin,
que redunda a la postre en el establecimiento de un organismo privado de
planeamiento que agrupa a los principales dirigentes del sector privado, al
cual se ha incorporado recientemente la agricultura. El CIDE tambin toma
contacto con los sindicatos y promueve reuniones para dar a conocer en ese
sector sus ideas. Entra adems en contacto con los dos partidos polticos
principales, crendose as adeptos a la planificacin en ambas fuerzas polticas.
Todo ello significa que, por sobre banderas polticas, se van generando
87
grupos que abogan por el planeamiento. En dos aos y medio de trabajo, se

realice en esta forma una importante labor de esclarecimiento.
Ntese que la planificacin no pretende entrar prematuramente en
la lucha por influir en la poltica econmica de corto plazo. Consciente
de la inoportunidad de plantear tareas operativas, se prefiere un camino
ms lento, que permite fortalecer los cuadros internos, ganar experiencia
y prestigio y crear opinin pblica favorable. Ello es posible porque el
gobierno tampoco exige prematuramente de la planificacin resultados
que no puede entregar. La estrategia trazada se basa en la comprensin
de que las reas de planificacin solo darn sus frutos despus de varios
aos. La impaciencia no est presente ni por el lado del gobierno ni por el
lado de los intelectuales promotores de la planificacin.
Por la misma naturaleza de la estrategia, no se rehyen los
planteamientos fundamentales. La impaciencia por llevar a la prctica, en
condiciones adversas, aunque sea una cuota limitada de los planteamientos,
no est presente. El CIDE se dirige ms bien a aquellos que pueden
decidir en el futuro. Por eso plantea en forma precisa la reforma agraria,
tributaria, financiera y administrativa, y adems seala que an cuando
el pas pudiera salir transitoriamente adelante sin reformas, tales cambios
son necesarios en beneficio de los resultados de largo plazo.
F.
El caso de Centroamrica
El nacimiento de la planificacin en Centroamrica no puede analizarse en

forma independiente del proceso de integracin econmica. Es la integracin
econmica la que permite ensayar la planificacin como forma de captar
las posibilidades de crecimiento que aquella ofrece y la que le abre a una
potencialidad de accin que an no ha sido aprovechada en lo sustancial.
La poltica de integracin econmica revitaliz la confianza de
los pases centroamericanos en su capacidad de accin; le abri nuevas
perspectivas de desarrollo y surgi con ella una visin renovada de los
problemas centroamericanos. Para estos pases, la integracin es un
imperativo del desarrollo. Desde muchos aos antes de iniciarse la
planificacin, los pases centroamericanos haban venido impulsando un
programa de integracin econmica. Surgieron as el Mercado Comn;
la equiparacin y reformas arancelarias; se concertaron convenios sobre
el rgimen de industrias de integracin y sobre incentives discales; se
realizaron por la CEPAL y un amplio programa de asistencia tcnica
estudios de industrias de alcance regional; en el sector agrcola, se estudi
la estabilidad de precios de los granos y el algodn, y en general se busc
una base regional para las polticas econmicas que aplicaban los pases.
Como parte de estos esfuerzos, los pases se plantearon sus problemas
88 CEPAL
de crecimiento de largo plazo con base en un conjunto de estudios de

anlisis y proyecciones del desarrollo. La motivacin de la integracin
fue tan fuerte que rompi banderas polticas internas, penetr en el
sector privado, hizo posible acuerdos entre regmenes polticos diferentes,
cambi mentalidades y actitudes, y dio a los empresarios una visin
ms integral no solo de sus posibilidades de negocios, sino tambin de
su papel en el programa futuro de la regin. As en la Primera Reunin
de Inversionistas Centroamericanos realizada en El Salvador en 1962,
los empresarios privados acordaron promover un desarrollo industrial
coordinado regionalmente. La integracin le dio realce e inters general
an a las tareas ms tcnicas y le entreg a la planificacin toda esa
herencia positiva.
Alrededor del proceso de integracin se moviliz a grandes grupos
de funcionarios y expertos nacionales y de sectores importantes de
opinin que participaron en tareas tales como la equiparacin arancelaria,
la reglamentacin aduanera, los programas de estadstica, vivienda,
carreteras, acuerdos de trnsito y circulacin de vehculos, energa
elctrica, investigacin tecnolgica, administracin pblica y otras. Esta
fase tuvo un evidente valor formativa y constituy un proceso de toma
de decisiones y compromisos de largo plazo con un sentido programtico.
Cabe la interrogante de si la planificacin hubiera sido posible en
Centroamrica sin la existencia previa de una conciencia de integracin
con las caractersticas que ha tenido en Centroamrica. Para este
efecto, no interesan solo las realizaciones concretas de la integracin
centroamericana sino tambin el despertar de conciencia que produjo.
Al parecer en el resto de Amrica Latina las modalidades de integracin
adoptadas no han logrado crear una motivacin semejante ni asociarse a
las tareas de planificacin. Es ello producto principal del tipo de esquemas
de integracin diferente planteado en ambos casos? O tambin juegan
un papel muy importante las diferencias econmico-sociales que existen
entre ambas reas?
Cualquiera sea la respuesta a las interrogantes planteadas, la integracin
no slo ha ido creando la necesidad tcnica de planificar, como forma de
coordinar las polticas de desarrollo nacionales dentro de un marco de
desarrollo regional, sino que al mismo tiempo en amplios sectores, incluyendo
el privado, abri la mentalidad para comprenderla, aceptarla y promoverla.
Cabe preguntarse, sin embargo, si la operacin de planificacin en
Centroamrica se plante desde un principio con la substancia y el realismo
necesario y con una madurez que le permitiera aprovechar la apertura de
conciencia que genera el proceso de integracin y las oportunidades que
ofrece. En realidad para ello habra sido necesario superar la escasez de
planificadores experimentados y de lderes que reunieran, adems del
89
conocimiento tcnico, la versatilidad poltica para sortear los obstculos

que se oponen a toda empresa nueva.
Puede decirse entonces, que quizs los planes que han sido
elaborados recientemente en Centroamrica han pecado de algn exceso de
formalismo, problema que es por dems comn a casi todas las experiencias
iniciales de planificacin, no slo en Amrica Latina. Las etapas iniciales
de la planificacin tienden por ello a caracterizarse por girar alrededor del
acopio de estadsticas y de la coherencia formal de los planteamientos y
dar menor realce al uso de la planificacin como instrumento de accin.
La planificacin debe estar al servicio de ideas y objetivos fundamentales
que surjan de ella o la preexistan. La ausencia de estos ltimos, su
desconocimiento o la incapacidad para descubrirlos y darles forma,
necesariamente hacen del mtodo un instrumento vaco y rutinario. En
estas circunstancias, las esperanzas cifradas en la planificacin tienden a
frustrarse y la mentalidad pragmtica del administrador y del empresario
tienden a repudiarla. En el caso de Centroamrica donde los objetivos
fundamentales vinculados a la integracin estaban definidos, el destino
de la planificacin depende de la medida en que sea capaz de captarlos y
traducirlos en polticas, planes y programas concretos. Es muy temprano
todava para juzgar la medida en que los esfuerzos de planificacin han
sabido jugar ese papel. No obstante, la planificacin centroamericana
ha entregado algunos logros importantes. Existen planes regionales
para las industrias bsicas, un plan vial centroamericano y programas
multinacionales de energa1. La idea central es que en torno al alcance
regional con que se proyectan estos sectores estratgicos, otras actividades
tendern a integrarse y coordinarse en forma inducida. Se tratara, en
consecuencia, de construir un marco regional para la integracin y
planificacin de los sectores estratgicos a fin de que los planes nacionales
se elaboren siguiendo dicho marco regional y se coordinen ex ante por esa
va, y que el resto de la economa siga a los sectores lderes.
Tambin se ha avanzado en la implantacin de algunos instrumentos
de poltica de corto plazo, principalmente en el establecimiento de los
presupuestos por programas, que en los cinco pases tienen la misma
base y emplean el mismo ao fiscal, y que ofrecen la posibilidad de ser
coordinados regionalmente.
Nota de los compiladores. De estos grandes planes y proyectos solo se ha logrado

materializar el de la integracin elctrica, ejemplo notable de persistencia y acuerdo de
los pases de la subregin. La idea de desarrollar una estrategia regional para industrias
bsicas ye infraestructura carretera nunca avanzaron mucho. La primera est desterrada
desde hace dcadas y la segunda est en la discusin. Recientemente se le ha relevado
como un elemento esencial de la competitividad, pero no hay a la fecha una estrategia
regional al respecto.
90 CEPAL
Entre los aspectos en los que la planificacin parece no haber

avanzado suficientemente destaca el hecho de que los programas no
consideran cambios importantes de estructura ni reformas tributarias
consecuentes con las nuevas necesidades del desarrollo. Falta integracin
de la poltica monetaria y cambiaria con los planes y no se han establecido
mecanismos para la regionalizacin de los mismos.
G.
La planificacin en Costa Rica
El proceso planificador comenz en este pas con planes sectoriales, y en

1948 se registr un primer esfuerzo sistemtico aplicado a la electrificacin,
que posteriormente se extendi a otros campos. En los aos 1955-56 surgi
la idea de planificacin global y se form un grupo universitario de estudios
que cont con la colaboracin de la CEPAL. Se formularon prognosis y
programas ceidos a criterios de planificacin global; naci una inquietud
por los problemas de la planificacin y se form personal que luego influy
en niveles de decisin poltica, llegando a penetrar en los grupos de poder
en 1957-58. El cambio de gobierno en 1958 trajo un perodo en el que la
planificacin slo se manifest a travs de planes sectoriales.
En Costa Rica hay condiciones ventajosas para realizar sus programas.
Su movilidad social es elevada y la estratificacin social es escasa; la
distribucin del ingreso registra modalidades menos regresivas que en otros
pases del rea y el sistema de tenencia de la tierra, aunque puede mejorarse,
no presenta dificultades insalvables. Sin embargo, existen tambin algunas
condiciones sociopolticas que son un obstculo al desarrollo y la planificacin
que se sitan principalmente en el plano administrativo.
Al asumir el poder en 1962 el partido de gobierno actual, lo hizo
teniendo por bandera tres puntos bsicos: 1) institucionalizacin de la
planificacin; 2) ingreso de Costa Rica al sistema de integracin econmica
centroamericana, y 3) reforma agraria y colonizacin. El nuevo gobierno
se haba comprometido a crear una Oficina de Planificacin, lo que hizo
con la aprobacin unnime de la Asamblea Legislativa. Esta Oficina de
Planificacin est adscrita a la Presidencia de la Repblica. La Oficina de
Planificacin tiene variadas funciones y est regida en forma unipersonal
no colegiada. Cuenta con comisiones asesoras y un Comit Tcnico de
Evaluacin de Proyectos, que determina el orden de prioridad de los
mismos. Una comisin asesora con representacin del asesor privado
y pblico, revisa las metas y programas del plan de desarrollo. Entre
sus mltiples funciones, la Oficina de Planificacin formula los planos
de desarrollo y el presupuesto tradicional y por programas, procura
coordinar la asistencia tcnica y estudia la reorganizacin administrativa
del sector pblico.
91
Se ha tratado de soslayar el peligro que significa transformar

una oficina de planificacin en una secretara ejecutiva, pero tampoco
se desea crear un cuerpo de tcnicos aislado de los dems sectores
nacionales. Es preciso reconocer, por lo dems, que el ejercicio de algunas
funciones ejecutivas pone en contacto al organismo planificador con la
administracin pblica y tiende a prestigiarlo ante el pas por la obtencin
de resultados.
El Plan de Desarrollo se termin en 1965 pero antes de que llegara
a su etapa final se decidieron objetivos de poltica a los cuales se ajust
el esquema global del Plan as como los planes sectoriales que surgen de
las unidades de planificacin establecidas en las instituciones autnomas
(electrificacin y vivienda), en los ministerios (agricultura, transporte, etc.)
o en la misma Oficina de Planificacin (programa de desarrollo industrial).
3.
Resumen de las caractersticas del proceso de

planificacin iniciado en Amrica Latina
Los distintos casos analizados en el Seminario, permitieron arribar a

una serie de conclusiones acerca de las caractersticas que ha revestido el
proceso de planificacin en Latinoamrica.
Visto el proceso de avance de la planificacin en los ltimos aos
se observan como caractersticas principales del mismo, en primer lugar,
su generalizacin, en un perodo relativamente corto, hasta alcanzar
prcticamente a la totalidad de los pases de Amrica Latina. Ese proceso
ha jugado un papel importante en el esclarecimiento de los problemas
fundamentales del desarrollo con que se enfrenta cada uno de los pases
y en la sealizacin de las orientaciones y medidas de poltica. La tarea de
esclarecimiento y orientacin general, as como la visin de largo plazo
sobre las posibilidades de crecimiento y las distintas salidas alternativas,
es una de las misiones fundamentales de la planificacin. El prestigio
ganado por los mecanismos de planificacin est directamente relacionado
con su capacidad para trasladar al nivel de la consideracin poltica y de
los sectores de opinin una visin clara de la problemtica de cada pas.
Sin duda, adems de haber aportado nuevos elementos y nuevos
enfoques al debate sobre los problemas y objetivos del desarrollo, las tareas
de la planificacin han contribuido a precisarlo y darle bases objetivas.
En este sentido han sido de importancia el levantamiento cuantitativo
de la realidad latinoamericana, el esfuerzo analtico para interpretarla y
comprender su dinmica, y junto con ello la formacin de cuadros tcnicos
de creciente influencia en la Administracin Pblica y aun en los diversos
sectores sociales. Estos esfuerzos cobraron especial impulso a partir de
1961, pero se reconoce que son todava incompletos e insuficientes.
92 CEPAL
El avance en ese plano, referido al esclarecimiento, la formacin

y el acoplo de antecedentes cuantitativos ha ido unido, no obstante la
brevedad del plazo, a una gradual pero creciente accin en el plano de la
poltica econmica y particularmente de la inversiones pblicas. Una de
las manifestaciones positivas ms destacadas es el esfuerzo persistente
hacia un mayor grado de racionalidad en la accin del sector pblico. Se
ha generalizado la adopcin de nuevos procedimientos presupuestarios
y en algunos de los pases se ha logrado establecer programas generales
de inversin del sector pblico. La existencia de estos mecanismos,
encuadrados dentro de planes de largo plazo, ha permitido en ciertos
pases una mejor coordinacin de la poltica econmica nacional y una
cierta reorientacin de las inversiones.
Sin embargo, para comprender los problemas que la planificacin
est enfrentando y que limitan la efectividad de su accin, el Seminario
estim preciso ahondar en aquellas caractersticas del proceso que le han
impedido cobrar mayor eficacia e influir ms directamente en reas de la
poltica de desarrollo que requieren una accin ms profunda. Entre este
tipo de caractersticas se destacan las siguientes:
A.
Caractersticas generales
En la mayora de los casos analizados, se muestra una tendencia al exceso

de formalismo en las tareas de planificacin. Este exceso de formalismo
es un producto natural de la novedad de la tcnica de planificacin, pero
en mayor intensidad de la falta de experiencia previa de los tcnicos
que la aplican. A este fenmeno contribuye tambin el hecho de que la
planificacin se utiliza con el doble propsito de servir de instrumento de
orientacin del desarrollo y, al mismo tiempo, para cumplir requisitos para
el financiamiento externo.
La falta de pleno apoyo poltico a la planificacin, la carga de
formalismo con que hace sus primeras experiencias, la estrecha ligazn de
las polticas de corto plazo a los acuerdos de financiamiento internacional,
etc., crean un ambiente propicio para que las tareas de planificacin se
desarrollen en forma relativamente aislada de los mecanismos de decisin
de corto plazo y del pensamiento de los diversos sectores sociales. Este
aislamiento es menos intenso en algunos pases, especialmente en lo que
se refiere a contactos con el sector privado. Pero en la generalidad de los
casos, el aislamiento interno de las esferas de decisin del Gobierno es
particularmente agudo. Las relaciones de las oficinas de planificacin con
los bancos centrales, ministerios, organismos autnomos, etc., no siempre
son de comprensin y coordinacin. En general las polticas financieras
nacionales y los acuerdos de financiamientos internacional de corto
plazo tienen implcitos factores de rigidez en cuanto a las orientaciones e
93
instrumentos de la poltica de corto plazo, que limitan las posibilidades de

coordinacin con objetivos de carcter ms general. Generalmente no se
producen planos de entendimiento entre las oficinas de planificacin y los
ejecutivos de la poltica econmica, porque la naturaleza de sus actividades
tiende a distanciarlos. Para el ejecutivo de mentalidad pragmtica,
ocupado por serios e innumerables problemas que debe resolver da
a da, la formalidad de la planificacin de largo plazo es difcilmente
comprensible. Por otra parte, el planificador, a pesar de estar consciente de
la necesidad de dicha coordinacin, no puede muchas veces influir para
lograrla porque desconoce la complejidad y variedad del arte de la poltica
econmica diaria. La alta direccin poltica de un pas podra precipitar
dicha coordinacin, pero para ello se requerira un apoyo poltico y no slo
un consentimiento poltico de la planificacin.
Sin embargo, la experiencia analizada indica que aun existiendo
tal limitacin, la posibilidad de influencia en la poltica de corto plazo
de una oficina de planificacin estrictamente tcnica es muy grande,
pero desaprovechada. En este sentido, la limitacin de los mtodos
de planificacin disponibles es importante. No se han desarrollado
metodologas para la formulacin de planes anuales operativos, para
integrar la poltica econmica con los programas de metas, para coordinar
la poltica monetaria y cambiaria con los programas, etc. Tales limitaciones
metodolgicas, sumadas al desconocimiento de la prctica de la accin de
corto plazo, inhiben a los planificadores para actuar en esa esfera. Ntese
que cuando se dispone de mtodos operantes de trabajo para la accin
de trabajo para la accin de corto plazo, como en el caso de la tcnica
de presupuestos funcionales, la experiencia indica que existen grandes
posibilidades de influencia. Las tcnicas de presupuestos funcionales se
han introducido en casi todos los pases de Amrica Latina, y por medio de
ella se ha logrado una creciente coordinacin entre planes y presupuestos,
a pesar de ser ste el centro de las decisiones de asignacin de los recursos
del Estado. Sera lgico pensar que alguna influencia similar podra
haberse ejercido si se hubiera dispuesto de mtodos operantes para la
formulacin de presupuestos monetarios, coordinacin general de la
poltica econmica, etc.
Tambin se registran casos en que no se ha querido forzar una
coordinacin estrecha entre planes de orientacin y poltica de corto
plazo, por estimarse que no existan cabalmente las condiciones para
una planificacin efectiva, y se ha otorgado a los planes de orientacin
el papel fundamental de crear opinin pblica y conciencia frente a los
problemas que limitan el desarrollo, y permitir as una accin posterior de
mayor eficacia sin exponer a los nacientes rganos de planificacin a una
frustracin prematura.
94 CEPAL
El anlisis del proceso de planificacin registra situaciones en que los

organismos de planificacin entran primero en una etapa de consentimiento
poltico, y que el paso hacia una situacin de apoyo poltico es un hecho
crucial que determina las posibilidades de xito ms permanente en las
actividades de planificacin. La complejidad de la evolucin de una etapa a
otra puede explicarse entre otros factores, por los siguientes:
i)
El desarrollo y caractersticas de la primera etapa influyen en

las posibilidades de una evolucin exitosa hacia una situacin
de apoyo poltico. En aquellos casos en que el perodo inicial
de consentimiento poltico permiti al rgano de planificacin
fortalecerse interiormente, consolidando sus cuadros de personal,
demostrar utilidad prctica en acciones parciales, crear un
pensamiento en torno a los problemas fundamentales, etc., las
posibilidades de la mencionada evolucin fueron mucho ms ntidas.
ii) El mantenimiento de una gran objetividad del rgano de planificacin

surge tambin como un elemento importante para darle permanencia
a las tareas de planificacin. En caso contrario, las actividades de
planificacin pueden quedar sujetas a los vaivenes del proceso
poltico. En este sentido, existen casos de reversin del proceso
desde la fase de apoyo poltico a la de consentimiento poltico, ya
sea por un cambio en la correlacin de las fuerzas que detentan el
poder o por una identificacin excesiva de la direccin del rgano
planificador con los partidos polticos de gobierno, cuando an los
cuadros tcnicos intermedios no estaban consolidados.
iii) La flexibilidad de respuesta del rgano planificador a los
requerimientos de la situacin presente es una modalidad de
trabajo que demostr ser eficaz para consolidar el prestigio de las
nacientes oficinas de planificacin. Ello permiti mostrar utilidad
prctica en aspectos parciales.
iv) La existencia de planes en los que la tcnica y el mtodo se
conjuguen con objetivos claramente percibidos por la sociedad
y sirvan para crear opinin pblica favorable a la planificacin
y hacer participar a la administracin y al sector privado en el
proceso de planificacin es tambin una condicin necesaria. Pero,
al mismo tiempo, resulta ser una de las principales deficiencias
de la experiencia de planificacin en Amrica Latina.
v) El prestigio de orden ms permanente que debe lograr la
planificacin, exige de la formulacin y mantencin de una lnea
de largo plazo que responda a los problemas fundamentales de
cada pas. La existencia de orientaciones definidas de largo plazo
es lo que puede darle continuidad al esfuerzo de planificacin y
al mismo tiempo profundidad en su accin futura.
B.
95
Caractersticas tcnicas
El examen de experiencias llev tambin a considerar las posibilidades de

superar limitaciones bastante frecuentes que se presentan en los niveles
ms tcnicos de las tareas de planificacin entre las cuales cabe destacar:
a)
Ausencia de mecanismos operativos en los sistemas

de planificacin
Esto se refleja en el hecho que la gran mayora de los pases

latinoamericanos no formulan ni ejecutan planes anuales operativos que
respondan a la misma cobertura que los planes de orientacin. Desde el
momento que en todos los pases se desarrolla una poltica econmica
es evidente que existen mecanismos operativos en la esfera monetaria,
fiscal, de comercio exterior y cambiaria, etc. El problema consiste en que
tales sistemas de decisin de corto plazo no configuran generalmente
una poltica general coherente por lo que en la prctica las decisiones de
poltica no guardan relacin con los planteamientos substantivos de largo
plazo producidos por el sistema de planificacin, ni son consecuentes entre
s. Ya se dijo que este hecho es producto tanto de limitaciones en el apoyo
poltico como de deficiencias metodolgicas que presenta el desarrollo
actual de la tcnica de planificacin en Amrica Latina. Estas limitaciones
influyen decisivamente en problemas tales como la coordinacin entre
planes y presupuestos, la escasez de proyectos que acompaan los planes,
la falta de mecanismos de ejecucin y control de estos ltimos y otros.
b)
Deficiencias en la coordinacin entre planes

y presupuestos del sector pblico
Una eficiencia coordinacin entre planes y presupuestos exige

la existencia de planes anuales operativos ya que los presupuestos se
formulan en base a una estimacin del nivel de precios correspondiente
a la vigencia de ese presupuesto, y los planes de largo y mediano plazo
se formulan a precios constantes. Por lo tanto, la decisin sobre el nivel
adecuado de gastos pblicos exige de un plan anual de accin con vigencia
para el mismo perodo presupuestario y en el cual estn expresadas las
polticas de salarios, precios, nivel del tipo de cambio, expansin crediticia,
y otras. De esta manera, la poltica anual de conjunto puede expresarse en
forma consistente con la poltica presupuestaria.
Por otra parte la formulacin del presupuesto del sector pblico
implica una definicin muy detallada y precisa de las acciones que para el
ao siguiente va a realizar el gobierno, estipulando metas fsicas cuando
corresponda, y en todo caso los costos y requerimientos de insumos de
cada uno de los programas presupuestarios. Por lo tanto, la formulacin
de dichos presupuestos requiere, como antecedente fundamental, la
96 CEPAL
formulacin relativamente detallada de las acciones para el ao siguiente

de la economa en su conjunto, como forma de coordinar las metas
del sector pblico y del sector privado dentro de un marco de poltica
econmica concordante. Los planes de mediano y largo plazo no proveen ni
el detalle necesario para la formulacin de los presupuestos ni contienen la
totalidad de los antecedentes indispensables para tal tarea. A este respecto
debe mencionarse que las metas para el ao siguiente pueden diferir, y a
veces substancialmente, de las cifras anuales del plan de mediano o largo
plazo por razones tales como: un conocimiento ms concreto y detallado
de las posibilidades de accin en el corto plazo; conocimiento que se
acrecienta con la proximidad de la fecha de iniciacin de las acciones;
incumplimiento de las metas en el ao anterior; cambios en la situacin
de comercio exterior; surgimiento de acontecimientos imprevistos;
dificultades especiales de financiamiento, y por ltimo, revisin de las
metas de mediano y largo plazo en funcin de las experiencias anteriores.
Todo esto indica que la formulacin de un plan anual operativo, por
su misma naturaleza, considera a las cifras anuales de los planes de
orientacin como un antecedente fundamental, pero de ninguna manera
como el nico para la definicin de sus metas. Por ello, la inexistencia de
planes anuales operativos dificulta gravemente la coordinacin efectiva
entre los presupuestos y los planes.
Adems, de los factores ya sealados, es necesario mencionar
que la coordinacin entre planes y presupuestos se ve dificultada por el
grado incompleto de cobertura de las reformas presupuestarias. Por lo
general, la introduccin del sistema de presupuestos por programas se ha
iniciado empezando por el gobierno central y, en muchos casos, dichas
reformas han quedado limitadas a dicho sector. Falta abarcar a los entes
descentralizados y a las empresas pblicas, donde la coordinacin entre
planes y presupuestos es de la mayor importancia.
Queda, por lo tanto, una importante tarea por realizar en el campo
de los sistemas presupuestarios, ampliando las coberturas de los mismos a
todo el sector pblico.
Tambin debe tenerse presente que en varios casos la introduccin
del sistema de presupuesto por programas ha implicado una importante
ordenacin formal en la presentacin de los presupuestos, pero no
necesariamente una programacin racional y efectiva de los gastos
pblicos. Finalmente, no es posible ignorar que hasta ahora el nfasis de
las reformas presupuestarias se ha puesto en las fases de la formulacin
de los presupuestos, y los procesos de ejecucin y contabilizacin
presupuestaria han quedado relativamente al margen de tales reformas.
Este hecho tambin limita las posibilidades de coordinacin entre los
planes y presupuestos, por cuanto la inexistencia de sistemas adecuados
97
de contabilidad presupuestaria impide conocer el cumplimiento de las

metas, la eficacia y costos de los logros y en definitiva dificulta la futura
coordinacin entre planes y presupuestos ante la inexistencia de una base
de evaluacin permanente de las experiencias anteriores.
c)
Generacin escasa de proyectos
La existencia de un proceso de planificacin destinado a reorientar

el crecimiento y la estructura econmica, no slo crea la necesidad de
formular ms proyectos, sino que fundamentalmente de proyectos
cualitativamente diferentes. Para el tipo de poltico tradicional, apegado
al curso natural del desarrollo, tanto la esfera pblica como la privada
generan comnmente un nmero suficiente de proyectos, aunque
de calidad variable. En otras palabras, si no existieran en proceso las
operaciones de planificacin en los pases, el problema de escasez de
proyectos, tan agudo hoy, tendra otro carcter cualitativo y cuantitativo.
La existencia de este problema est ligada tambin con el hecho ya
mencionado de que en la mayora de los pases la planificacin est en
una etapa en que faltan direcciones de poltica que jueguen un papel
suficientemente dinmico en la promocin de proyectos estratgicos que
respondan a las nuevas necesidades. En otras palabras, la demanda de
proyectos es funcin de las nuevas orientaciones que se recogen en los
planes, en tanto que la oferta contina ligada a los mecanismos rutinarios,
tanto pblicos como privados, dado que las orientaciones de los planes
no se traducen en polticas econmicas que tengan fuerza suficiente para
inducir la generacin de proyectos. En un plano ms concreto la escasez
de proyectos estratgicos tiene mltiples causas directas, entre las cuales
debe mencionarse el clima general de desarrollo, el nivel tcnico nacional,
la magnitud y naturaleza de los proyectos potenciales, la existencia de
empresas consultoras nacionales, problemas institucionales, etc. Sin
embargo, ninguna de las limitaciones mencionadas es insuperable. El
Seminario trat en detalle el problema de proyectos, segn se resea por
separado en este Informe.
d)
Deficiencias en la formulacin del financiamiento

de los planes
Esta es otra de las fallas que presentan la mayora de los planes de

desarrollo en Amrica Latina y a la cual confluyen diversos factores. Las
oficinas de planificacin basan sus estimaciones del potencial de recursos
internos que puede ser movilizado considerando la necesidad de lograr
una tasa razonable de crecimiento. Estas estimaciones se hacen por lo
general en forma relativamente aislada de los ministerios de hacienda y
de las oficinas de administracin de impuestos, pero en base a decisiones
polticas previas generales sobre la necesidad de efectuar reformas a
98 CEPAL
los sistemas tributarios. Adems, se realizan bajo serias limitaciones

de informacin estadstica, y se traducen en muchos casos en aumentos
importantes proyectados de la presin tributaria interna.
En sntesis, son proyecciones que guardan una armona razonable
con la estrategia general de desarrollo que se plantea, pero que, miradas
desde el ngulo de las posibilidades polticas y prcticas de tales reformas
tributarias, pueden resultar impracticables. Es por lo tanto, de la mayor
importancia lograr una coordinacin en cuanto a oportunidad y substancia
de las reformas tributarias con los criterios de financiamiento establecidos
en los planes de desarrollo.
En lo que se refiere al financiamiento externo, tambin se presentan
serios problemas, pues los criterios de financiamiento internacional
de corto plazo generalmente resultan incompatibles con los criterios
adoptados en los planes de desarrollo y se traducen en recomendaciones
de poltica econmica anual diferentes de las que surgiran del anlisis del
diagnstico de las economas y de las estrategias de desarrollo planteadas.
Se trata pues de dos problemas de descoordinacin: el primero,
de tipo interno entre las oficinas de planificacin y los ministerios de
hacienda. El segundo, ms complejo, es generado por una descoordinacin
entre las oficinas de planificacin, los responsables internos de la poltica
econmica de corto plazo (bancos centrales, ministerios de hacienda, etc.) y
organismos de financiamiento internacional de corto plazo. Naturalmente,
donde estos problemas se presentan el resultado es el incumplimiento de
los planes de desarrollo y su sustitucin por criterios de ms corto plazo.
e)
Consideracin insuficiente de los problemas de

integracin econmica regional en los planes
de desarrollo
Salvo el caso de Centroamrica, en que ya fueron analizadas las

relaciones entre la integracin y la planificacin, el resto de los pases
latinoamericanos desarrolla las tareas de planificacin en forma aislada
de los esquemas de integracin regional que estn planteados. Ello es
producto de la fase inicial en que se encuentran ambos procesos y de la
dificultad de traducir la poltica de integracin, en su estado actual, en
una accin programtica, an en un nivel nacional. A ello debe sumarse
el hecho de que tampoco se han desarrollado mtodos operantes para
establecer la necesaria coordinacin entre las polticas de desarrollo
nacional y la poltica de integracin, factor que tendr importancia
creciente a medida que avance el proceso de integracin.
Por separado se resea la consideracin que dio a este problema el
Seminario.
f)
99
Institucionalizacin prematura
En los casos en que la planificacin se desarrolla sin un apoyo poltico

continuando, los grupos planificadores se ven comprensiblemente motivados
a aprovechar situaciones internas favorables, para institucionalizar la
planificacin y as crear el esquema formal de funcionamiento que asegure
cierta permanencia de la misma. Ello ha llevado muchas veces a la adopcin
de esquemas formales rgidos y ambiciosos que la experiencia posterior va
demostrando entraban las propias actividades de planificacin y despiertan
esperanzas que no pueden ser cumplidas. Hay muchos casos en Latinoamrica
de esquemas ideales de planificacin que no tienen vida real, de obligaciones
impuestas por la ley que permanecen incumplidas, de organismos que
tienen funciones pero no personal tcnico para desempearlas, de medios
de coordinacin formal que no operan, etc. Esta tendencia, no slo particular
de la experiencia latinoamericana, parece ser propia de las etapas iniciales
de la planificacin.
g)
Inexistencia de sistemas de informacin estadstica

adecuados a las necesidades de planificacin
La experiencia comn de las oficinas de planificacin muestra

una dedicacin desproporcionada de sus recursos humanos y tiempo
en la bsqueda de informaciones necesarias para la formulacin de los
planes, en circunstancias que paralelamente existen oficinas centrales de
estadsticas y programas de recoleccin, procesamiento y publicacin de
informaciones, diseadas al margen de las necesidades de planificacin.
Tal situacin es aun mucho ms notoria en el caso de la informacin
necesaria para la ejecucin y control de los planes, especialmente por el
problema de oportunidad de las mismas. El desaprovechamiento de la
capacidad tradicional de la produccin de estadsticas tiende generalmente
a desvirtuar las tareas de planificacin dndole excesivo nfasis a los
aspectos meramente mecnicos y cuantitativos, y postergando las tareas
fundamentales de anlisis, discusin y asesora substantivas que deben
ejercer las oficinas de planificacin. Las deficiencias de informacin
complican las tareas de planificacin y tienden a llevar a las oficinas de
planificacin a esfuerzos espordicos extraordinarios, en desmedro de
funciones que deben ser continuas y programadas.
Es importante, en consecuencia, ir rpidamente a un rediseo de
los mecanismos de informacin estadstica a fin de adaptarlos en cuanto
al contenido, mtodo y oportunidad, a las necesidades de formulacin,
ejecucin y control de los planes. Esto debe hacerse aprovechando
al mximo los recursos que actualmente se usan en las oficinas de
estadsticas y en la Administracin Pblica en general, en la produccin de
informaciones deficientes o inadecuadas a los nuevos requerimientos de
las funciones de planificacin.
100 CEPAL
Captulo VI
Los sistemas de planificacin

y la administracin pblica
La planificacin en Amrica Latina presenta modalidades muy diversas
en cuanto a su grado de avance, las funciones que cumple y los problemas
que enfrenta. No han llegado a estructurarse an verdaderos sistemas y
procesos de planificacin. No obstante reconocerse lo anterior, el Seminario
consider provechoso examinar los avances hechos a fin de proporcionar
un marco de referencia para el examen de los problemas de organizacin
y administracin.
Un sistema de planificacin implica la vigencia de una serie de
mecanismos destinados a cumplir funciones esenciales. La existencia
formal de dichos mecanismos no asegura su efectividad, y a su vez, sta
no exige la formalidad institucional.
La necesidad de actuar racionalmente en los asuntos de gobierno,
de decidir con plena conciencia sobre sus alternativas y sus resultados,
de llevar adelante los cambios de estructura que son necesarios, etc., es el
espritu que impulsa o debe impulsar a la planificacin. Ese espritu puede
llevar a la creacin de un sistema de planificacin y de una organizacin
administrativa y social que lo opere.
El concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo
de un mtodo por el cual se orientan los rganos planificadores en la
formulacin del alcance y determinacin de la consistencia de los objetivos
que se postulan. Entraa adems un mtodo administrativo y una
organizacin que permitan que la administracin pblica y los sectores
privados aporten a la planificacin sus conocimientos, informaciones,
apreciaciones y aspiraciones sobre las acciones inmediatas y futuras. La
planificacin representa en el plano administrativo un trabajo de tipo
permanente. Por lo tanto, exige la creacin de toda una serie de mecanismos
capaces de producir orientaciones programticas basadas en un enfoque
global que le d sustancia a la planificacin, incorporando los cambios
deseados en la asignacin de los recursos disponibles; transformar dichas
orientaciones en planes concretos de accin para cada ao, administrar
dichos planes y velar por su cumplimiento, al mismo tiempo que producir
peridicamente informaciones bsicas de control, a fin de asegurar la
validez permanente de los planes mediante su constante revisin. Es
evidente que la implantacin de tal sistema debe iniciarse, proseguirse
y terminarse con gran flexibilidad en cada pas, a fin de considerar
101
las caractersticas propias del caso concreto. En suma, no se trata de un

esquema rgido que pueda implantarse de inmediato, sino de un modelo
que pueda servir de orientacin para adoptar un proceso de planificacin.
Lo anterior pone de manifiesto que se trata de un proceso de toma de
decisiones. Por lo tanto, el objeto de la planificacin es fundamentar la
accin gubernamental presente con base en la interpretacin de la realidad
y las metas futuras. El concepto de sistema de planificacin enunciado
indica que la racionalidad de las decisiones presentes.
1.
El sistema de planificacin y sus mecanismos
La planificacin en Amrica Latina presenta modalidades muy diversas

en cuanto a su grado de avance, las funciones que cumple y los problemas
que enfrenta. No han llegado a estructurarse an verdaderos sistemas y
procesos de planificacin. No obstante reconocerse lo anterior, el Seminario
consider provechoso examinar los avances hechos a fin de proporcionar
un marco de referencia para el examen de los problemas de organizacin
y administracin.
Un sistema de planificacin implica la vigencia de una serie de
mecanismos destinados a cumplir funciones esenciales. La existencia
formal de dichos mecanismos no asegura su efectividad, y a su vez, sta
no exige la formalidad institucional.
La necesidad de actuar racionalmente en los asuntos de gobierno,
de decidir con plena conciencia sobre sus alternativas y sus resultados,
de llevar adelante los cambios de estructura que son necesarios, etc., es el
espritu que impulsa o debe impulsar a la planificacin. Ese espritu puede
llevar a la creacin de un sistema de planificacin y de una organizacin
administrativa y social que lo opere.
El concepto de sistema de planificacin indica la existencia no slo de
un mtodo por el cual se orientan los rganos planificadores en la formulacin
del alcance y determinacin de la consistencia de los objetivos que se
postulan. Entraa adems un mtodo administrativo y una organizacin que
permitan que la administracin pblica y los sectores privados aporten a la
planificacin sus conocimientos, informaciones, apreciaciones y aspiraciones
sobre las acciones inmediatas y futuras. La planificacin representa en el
plano administrativo un trabajo de tipo permanente. Por lo tanto, exige la
creacin de toda una serie de mecanismos capaces de producir orientaciones
programticas basadas en un enfoque global que le d sustancia a la
planificacin, incorporando los cambios deseados en la asignacin de los
recursos disponibles; transformar dichas orientaciones en planes concretos de
accin para cada ao, administrar dichos planes y velar por su cumplimiento,
al mismo tiempo que producir peridicamente informaciones bsicas de
102 CEPAL
control, a fin de asegurar la validez permanente de los planes mediante

su constante revisin. Es evidente que la implantacin de tal sistema debe
iniciarse, proseguirse y terminarse con gran flexibilidad en cada pas, a fin
de considerar las caractersticas propias de caso concreto. En suma, no se
trata de un esquema rgido que pueda implantarse de inmediato, sino de
un modelo que pueda servir de orientacin para adoptar un proceso de
planificacin. Lo anterior pone de manifiesto que se trata de un proceso de
toma de decisiones. Por lo tanto, el objeto de la planificacin es fundamentar
la accin gubernamental presente con base en la interpretacin de la realidad
y las metas futuras. El concepto de sistema de planificacin enunciado indica
que la racionalidad de las decisiones presentes depende del curso futuro
programado para la economa, de manera que la accin racional en el corto
plazo exige de la programacin de largo plazo. As pues, la planificacin de
corto y de largo plazo no son alternativas, sino complementarias.
Al examinarse este proceso de toma de decisiones y formulacin
de programas futuros se seal en el Seminario la necesidad de lograr la
participacin popular en el mismo, si bien se ha avanzado muy poco en
cuanto a las formas concretar que puede tomar dicha participacin. En
todo caso. La planificacin no se concibe como una tarea tcnica aislada
de la sociedad. Se ha sealado antes que es esencial que en Amrica Latina
exista una verdadera concordancia entre la planificacin como actividad
tcnica y las decisiones de desarrollo, para que se traduzca en acciones de
corto plazo y forme parte real del proceso de administracin.
Un proceso de planificacin avanzado supone normas preestablecidas
de funcionamiento en la administracin pblica. Esto significa que a las
diferentes fases del proceso corresponde una asignacin clara de tareas
e itinerarios por cumplir, la definicin de los canales de comunicacin, el
establecimiento de mtodos tcnicos uniformes para cumplir las tareas,
la creacin de mecanismos de coordinacin entre los niveles asesores y
ejecutivos, etc. En resumen, se trata del proceso para producir los planes,
las decisiones y su ejecucin.
Los mecanismos de orientacin responden a la necesidad de contar
permanentemente con una estrategia bien definida de desarrollo capaz de
guiar las acciones presentes. Mecanismos de este tipo son los planes nacionales
o regionales de mediano y largo plazo, y asean generales o parciales.
Los mecanismos de decisin y operacin cumplen la tarea de
transformar la estrategia diseada, en una tctica de accin para el presente.
En esta categora entraran los planes operativos anuales, dentro de los cuales
se engloban los presupuestos anuales de divisas, monetarios, de materiales
e insumos bsicos, de mano de obra y los presupuestos del sector pblico.
103
Los mecanismos de implementacin son los que hacen posible la

ejecucin de las decisiones presentes proporcionando el detalle operativo
para las metas de corto plazo. Entre los mecanismos deben destacarse el
diseo especfico y detallado de las polticas, as como su administracin
por medio de los programas de ejecucin presupuestaria, los mecanismos
de generacin de proyectos y sus programas de ejecucin, y los programas
de trabajo de los organismos ejecutores.
Los mecanismos de informacin son los llamados a abastecer
continuamente todo el sistema de las estadsticas y de las investigaciones
especiales necesarias para que puedan funcionar los mecanismos restantes del
sistema. Aqu deben mencionarse los programas de informacin estadstica
y los programas especiales de investigacin en el campo de los recursos
naturales, la tecnologa, la investigacin cientfica, etc.
Los mecanismos de participacin popular cumplen la funcin de abrir
el proceso de planificacin hacia la sociedad.
Un sistema de planificacin como el descrito constituye un mecanismo
complejo y difcil de crear y operar, ya que requiere cambios importantes
en los sistemas de organizacin administrativa del Estado. Por lo tanto, la
tarea debe abordarse por etapas. En Amrica Latina ha existido explcita
o implcitamente una estrategia para crear sistemas de planificacin, y esa
estrategia, salvo excepciones, ha tenido las siguientes caractersticas: a) la
planificacin se ha tratado de implantar al nivel nacional, aunque a veces
se han cubierto primero regiones o estados para llegar finalmente a cubrir
todo el pas; b) el sistema de planificacin se ha ido integrando por partes,
atendiendo a un orden de secuencia en cuanto a la creacin de los mecanismos
esenciales ya mencionados ms que como un proceso de perfeccionamiento
gradual de todos los mecanismos simultneamente; c) se ha puesto mayor
acento inicial en la formulacin de planes con el fin de que la experiencia en
su formulacin cree las condiciones para instaurar sistemas de planificacin;
d) se ha dado mayor importancia a la formulacin de planes de mediano y
largo plazo y muy escasa a la de planes anuales operativos; e) a travs de esta
estrategia se han hecho esfuerzos de formacin de personal y de difusin de
los mtodos de planificacin; y f) se ha preferido en general crear organismos
nuevos para llevar adelante las tareas de planificacin y no asignar tales
funciones a ministerios u organismos existentes.
2.
La organizacin para el planeamiento adoptada en

los pases latinoamericanos
En la actualidad todos los pases de Amrica Latina tienen organismos de

planificacin y se esfuerzan en hacer funcionar un proceso de planificacin
104 CEPAL
integrado. Al crearse esos organismos el problema que surge es definir a

qu nivel se establecern las unidades centrales de planificacin. La prctica
que se ha seguido generalmente en Amrica Latina es ubicarlas al nivel
presidencial. Sin embargo, se ha pensado tambin que podra tener ms
validez colocarlas en el Ministerio de Hacienda o de Economa, cerca de los
mecanismos administrativos tradicionales, a fin de que la planificacin sirva
para racionalizar la administracin.
El problema de la localizacin de esos organismos centrales no es
indiferente al del tipo de planificacin que se quiera emprender. Es natural
que si se desea hacer una planificacin general a nivel nacional sea conveniente
colocar la oficina correspondiente al nivel presidencial. Por otra parte, si
slo se deseara hacer programas sectoriales o proyectos especficos no sera
necesario crear organismos centrales de si slo se tratase de formular planes
regionales, la solucin sera crear entidades autnomas de este carcter en
las zonas correspondientes.
Dadas las modalidades de la planificacin que se han desarrollado
en Amrica Latina, los gobiernos han propendido a la creacin de rganos
centrales de planificacin, reforzados en algunos casos con oficinas
ministeriales especializadas y con organismos planificadores regionales. Por
lo general, los gobiernos han creado consejos de economa o de desarrollo,
o juntas de planificacin, bajo los cuales se han situado oficinas tcnicas de
planificacin. Baste citar los casos de Colombia, con su Consejo de Poltica
Econmica, del Per, con su Consejo Econmico y Social, del Paraguay, con
su Consejo de Coordinacin Econmica, de El Salvador, con su Consejo
Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, de Honduras, con su
Consejo Nacional de Economa, etc.
En algunos pases Bolivia y Brasil se ha buscado la frmula de
establecer ministerios de planificacin. Esta solucin tiene la ventaja de que
otorga al Jefe de Planificacin autoridad e influencia en el Gabinete. Por otro
lado, tiende con ello a crearse resistencia en la Administracin Pblica, que
ve en el nuevo organismo una especia de superministerio.
Otra solucin adoptada en algunos pases ha sido la de crear organismos
de planificacin al nivel de instituciones autnomas. Tal fue el caso de la
Corporacin de Fomento de la Produccin de Chile (CORFO), cuya Direccin
de Planificacin formulaba los planes de desarrollo hasta que en 1965 se cre
un organismo central a nivel presidencia.
Uno de los aspectos interesantes a considerar es el tamao de las
oficinas tcnicas de planificacin. En muchos pases las oficinas centrales de
planificacin han ido aumentando considerablemente su personal. Ello se ha
debido a la debilidad tcnica para planificar de los ministerios y las agencias
descentralizadas. Se trata de subsanar esto a travs del fortalecimiento de
105
los grupos sectoriales de planificacin dentro de la oficina central, pero

tiene la desventaja de que muchas veces el plan de un sector se hace casi
totalmente fuera del ministerio respectivo y sin su participacin. En tales
casos se producen enormes dificultades para la aprobacin del plan y para
su ejecucin.
Otro factor que influye en el crecimiento de la oficina central de
planificacin es la ausencia de un sistema estadstico capaz de proporcionar
informaciones adaptadas a las necesidades planificadoras. Esto origina un
gran trabajo de investigacin de ciertos aspectos de la realidad econmica
y social. Por consiguiente, se suele desviar a un grupo de tcnicos hacia la
preparacin de estadsticas bsicas, lo que redunda en una hipertrofia del
organismo de planificacin o en el uso antieconmico de los escasos recursos
del personal planificador.
De igual manera, la necesidad de influir sobre los mecanismos
operativos del plan y en particular del presupuesto fiscal, han llevado a
muchas oficinas de planificacin a formar grupos de trabajo en asuntos
administrativos y en programacin presupuestaria, representando esto
otro elemento de crecimiento en el tamao de las oficinas de planificacin.
Pareciera conveniente que los ministerios de hacienda, a travs de sus
oficinas de presupuesto, formaran unidades de programacin presupuestaria
encargadas de formular los presupuestos anuales en contacto con la oficina
de planificacin. Lo mismo podra aconsejarse para el caso de las oficinas
de organizacin y mtodos.
Con respecto a las relaciones de las oficinas de planificacin con
el resto de los organismos que integran el sistema, se seal que muchas
oficinas centrales no trabajan en contacto con las oficinas ministeriales ni
con los organismos autnomos y regionales, como tampoco con los bancos
centrales y los organismos de financiamiento. En ms de un pas se ha dado
la circunstancia de que existan rivalidades serias entre esos organismos,
dificultndose todo el trabajo de planificacin y coordinacin. Dicha
separacin atenta fundamentalmente contra la ejecucin de los planes
formulados. Lo anterior se suele derivar de la inoperancia del proceso de
planificacin, que no permite dar participacin a las agencias ejecutoras en
la formulacin del plan, incorporando sus iniciativas e interesndolas en
su realizacin.
3.
Relaciones entre los organismos de planificacin

y de presupuesto
Uno de los puntos ms importantes respecto a las relaciones que debe

mantener la planificacin, es el que se refiere a la vinculacin de sus
106 CEPAL
organismos con los de presupuesto. El presupuesto es una herramienta

muy til para la planificacin, y tiene la ventaja de estar arraigada en
la rutina de la administracin pblica. Por consiguiente, se considera
al presupuesto gubernamental como un instrumento estratgico en la
poltica de desarrollo. Por una parte, constituye un eslabn fundamental
para el proceso de planificacin, en especial en lo que se refiere a la
asignacin de recursos personal, materiales, equipos, organizacin,
conocimientos tcnicos, etc. para dar cumplimiento en el corto plazo a
las metas establecidas en los planes de mediano y largo plazo. Por otra,
se le considera como un mecanismo decisivo de poltica econmica, pues
su nivel y composicin junto con reflejar en lo inmediato las metas
de desarrollo influyen en el corto plazo y en los campos monetarios,
cambiario y financiero en general. Tambin influye al determinar la
asignacin de recursos en la estructura orgnica y en los procedimientos
de la administracin pblica.
Al organismo encargado de la formulacin del presupuesto anual,
cual es la oficina de presupuesto, debe corresponder una gran participacin
en la programacin de corto plazo de las actividades del gobierno. Sin
embargo, suele aceptarse que el nivel del gasto pblico y su distribucin entre
consumo e inversin sean magnitudes que debe recomendar el organismo
central de planificacin, de acuerdo con los planes por ella formulados.
Con todo, el trabajo de detalle de la formulacin de programas operativos
anuales, de asignacin de recursos y de medicin de costos debe quedar en
manos de la oficina de presupuesto. En materia de programas de inversin
se suele recomendar una participacin muy activa del organismo central de
planificacin en estrecho contacto con la oficina de presupuesto. Con respecto
a las estimaciones de ingresos, se considera necesario dar una gran influencia
a los organismos recaudadores de impuestos y tesoreras.
Otro aspecto en el que hay coincidencia de opiniones es en el
relativo a la necesidad que la oficina de presupuesto incorpore tcnicos
y programadores altamente capacitados que puedan dedicar su tiempo
a labores de programacin en contacto con los rganos ejecutores de
programas. Parece conveniente reducir las labores meramente contables
de las oficinas de presupuesto, trasladando estas funciones a las oficinas
centrales de contabilidad. La fusin de los organismos de contabilidad con los
de presupuesto suele derivar en un crecimiento muy grande de la oficina de
presupuesto, como ha sucedido en Colombia y Bolivia. En esos casos puede
ocurrir que las labores contables tiendan a absorber a todo el personal, sin
dejar recursos para programar adecuadamente. En otros casos, las oficinas
de presupuesto pequeas, que no tienen a su cargo tareas contables, suelen
estar en mejores condiciones para las labores de programacin presupuestaria.
107
Un aspecto muy importante por dilucidar es la vinculacin entre la

planificacin y el presupuesto. A este respecto, pueden existir posiciones
distintas. En algunos pases se ha fusionado a las oficinas de presupuesto
y de planificacin en un mismo ministerio. En otros, la fusin se ha hecho
incorporando la oficina de presupuesto al organismo de planificacin. Otra
frmula consiste en incorporar la oficina de presupuesto dentro de una
oficina central de administracin, que incluye administracin del personal
y organizacin y mtodos, tal como ocurre en Ecuador, Panam y Brasil.
En esos casos, por estar estas oficinas a nivel presidencial, se relacionan
muy estrechamente con las de planificacin.
Otra posicin consiste en mantener separadas las oficinas de
planificacin y de presupuesto. En esta solucin puede haber dos alternativas:
una consiste en radicar a la oficina de presupuesto en el Ministerio de Hacienda
caso de la gran mayora de los pases latinoamericanos y otra en ubicarla
como dependencia de la Presidencia de la Repblica, como en Repblica
Dominicana, en que la Direccin de Presupuestos est a nivel presidencial,
pero separada de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin.
Conviene examinar brevemente cul ha sido la experiencia recogida
en Amrica Latina respecto a las distintas posiciones enunciadas. En el
caso de Costa Rica, la Oficina de Presupuestos se fusion con la Oficina de
Planificacin, radicando la parte contable de presupuestos en el Ministerio
de Economa y Hacienda. La oficina de Presupuesto costarricense era
un ejemplo tpico de burocracia arraigada a las normas tradicionales, y
sta fue una de las razones de que se trasladara a la de programacin. La
senda razn que motiv ese cambio fue la participacin de la Asamblea
Legislativa en la aprobacin del presupuesto. Para introducir la idea de
presupuestos por programas y hacerla aprobar por el Consejo se estim que
la unidad de planificacin puede encontrar en el presupuesto un poderoso
instrumento de asignacin de recursos, que le da gran prestigio en toda la
administracin pblica. Pero esa misma fuerza podra tambin traducirse
en que hubiera resistencias contra la oficina de planificacin, o incluso en
que sta perdiera de vista sus fines originales y se convirtiera en un objeto
de controversia poltica.
Otra frmula ha consistido en trasladar la oficina de presupuesto a un
organismo central de administracin colocado al mismo nivel de la oficina
de planificacin. Es el caso de Ecuador, pas en que se solucion el problema
creando la Secretara Tcnica de Administracin, que incluye la Oficina
Nacional de Presupuesto a nivel presidencial. Esta oficina coordina su labor
con planificacin a travs del Comit de Financiamiento y el presupuesto es
estructurado por ambos sectores en igualdad de condiciones.
La frmula de mantener la oficina de presupuesto en el Ministerio
de Hacienda se ha adoptado en la mayora de los pases latinoamericanos,
108 CEPAL
tomando en consideracin que, si bien es cierto que el presupuesto es

un instrumento de fines mltiples, el aspecto que ms lo caracteriza es
su elemento operativo. Como se trata de utilizarlo como herramienta de
ejecucin de planes, parecera conveniente situar la oficina de presupuesto
a nivel muy prximo a las decisiones operativas, como es el caso de los
ministerios de hacienda. Para establecer el vnculo con los planes, la oficina
de presupuestos puede mantener los contactos necesarios con los tcnicos
de planificacin, y a un nivel ms alto la coordinacin puede hacerse en el
Consejo de Desarrollo, donde tienen participacin el Ministerio de Hacienda
y los responsables de la planificacin.
Algunas personas consideran que, si bien la planificacin es una funcin
de asesoramiento, podra ser muy provechoso reunir bajo un mismo ministerio
las funciones de planificacin, poltica econmica y presupuestos, lo cual
facilitara la integracin poltica en una etapa anterior a la de presentacin
del presupuesto.
4.
La reforma administrativa y la planificacin
En general, una de las caractersticas del fenmeno del subdesarrollo es la

existencia de una administracin pblica ineficiente. Ello es particularmente
grave, porque el xito de la planificacin depende de la eficacia de la
administracin pblica, debido a que es un proceso administrativo. Es difcil
concebir un proceso de planificacin que consiga plenamente sus finalidades
si a la vez no funcionan los procesos de presupuestar, ejecutar, contabilizar,
controlar, dotar de personal, suministrar, supervisar e informar.
En Amrica Latina parece observarse que la administracin pblica
ha mejorado a medida que avanzan los trabajos de la planificacin. El hecho
de que sta pueda tener esa influencia significa que en numerosos pases
la administracin pblica careca de mecanismos para preparar y formular
adecuadamente polticas econmicas. La planificacin ha hecho posible en
algunos casos que se comenzara a cumplir esta funcin.
La falta de formulacin de polticas econmicas ha estado muy
vinculada al fenmeno ms general de la naturaleza rudimentaria de la
administracin pblica. Cuando se trata de ejecutar los programas o polticas,
el problema no es una mera falta de coordinacin, sino la mayor parte de las
veces una falta de instrumentos y de instituciones que tengan experiencia
o tradicin suficientes para administrar este tipo de programas. Puede servir
de ejemplo ilustrativo lo que ocurre en el desarrollo industrial. En muchos
pases la funcin de la direccin de industrias es extraordinariamente
rudimentaria y los ministerios carecen de diversos servicios que puedan
ayudar a cumplir las metas de los programas. En estos casos la falta de
coordinacin es resultado de la inexistencia de instrumentos funcionales.
109
La conclusin lgica es que se requiere una reforma de la estructura de

la administracin pblica y el establecimiento de un conjunto de principios
tales como contratacin sin influencia poltica, ascenso segn mrito, sueldos
iguales por trabajo igual en toda la administracin pblica, dedicacin
exclusiva, etc. Un programa de este tipo es seguramente de largo plazo.
Quizs puede servir como fuerza dinmica de esta tendencia el nuevo tipo
de funcionaros pblicos que cumplen nuevas funciones y tienen inters
primordial en mantener la estabilidad dentro del servicio y un alto nivel
de eficiencia.
Por lo que toca a la conveniencia de modificar la estructura del sector
pblico a fin de hacerlo ms apto para apoyar un proceso de desarrollo,
se plantea la necesidad de efectuar reformas administrativas capaces de
modificar la macroorganizacin del estado. No se tratara, pues, de cambios en
determinadas oficinas del gobierno, racionalizando algunas modalidades de
trabajo, sino de modificaciones en la organizacin global de la administracin
pblica, redistribuyendo sus recursos. En este sentido, se observa una
inadecuada organizacin del sector pblico, derivada de que el aparato estatal
es el trasunto de una organizacin creada hace muchos aos para propsitos
muy diferentes de los que tiene en la actualidad en Amrica Latina, y a la
que se han ido agregando desordenadamente nuevos organismos.
Un rasgo que sobresale en forma notoria, es el crecimiento de
instituciones autnomas creadas como mecanismos ms flexibles para
impulsar programas de desarrollo; se trata de organismos poderosos con
un mayor grado de eficiencia administrativa, que tienen en sus manos
tareas tan importantes como la electrificacin, la promocin industrial, la
extensin de los transportes, la seguridad social, la enseanza universitaria,
la reforma agraria y la colonizacin. Gran parte de la poltica de desarrollo
quedas en manos de este sector descentralizado. No obstante la decisiva
contribucin al desarrollo que se ha logrado de esta manera, la situacin
descrita plantea un problema. Se viene observando en muchos pases la
prdida de importancia y de poder de los ministerios y los poderes pblicos
centrales, con el consiguiente debilitamiento en su capacidad de dirigir y
coordinar la accin de desarrollo econmico.
Una reforma administrativa no puede desconocer los hechos anteriores
y debe atacar de lleno sus causas. Algunos pases latinoamericanos han
resuelto emprender reformas administrativas globales. Para implantarlas
se han seguido dos estrategias principales. Una consiste en reorganizar a
fondo toda la estructura ministerial y de los organismos autnomos, y la
otra en modificar por partes el aparato institucional. Un caso interesante en
el que se aplic la primera estrategia es el de Ecuador, pas que ha venido
introduciendo desde 1963 importantes cambios tendientes a racionalizar
la estructura de la administracin pblica. Se comenz reorganizando las
110 CEPAL
oficinas de la Presidencia, reestructurando el organismo de planificacin,

creando la Secretara Tcnica de Administracin y varias comisiones de
asesora legal. Se cre un Ministerio de Finanzas, en reemplazo del de Tesoro;
se organiz un Ministerio de Agricultura y Ganadera, otro de Industria y
Comercio y se robusteci el de Obras Pblicas, a la vez que se modificaba la
estructura de los restantes ministerios. En el sector descentralizado se form
el Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin y se fusionaron algunas
instituciones autnomas.
Una estrategia parecida haba seguido Colombia en 1960 cuando realiz
su reforma administrativa. Conforme a un esquema piloto se reestructuraron
en junio de aquel ao todos los ministerios existentes, separando dentro de
ellos tres niveles: de direccin, tcnico y administrativo.
El Plan Bienal 1965-66 de Bolivia incluye una reforma administrativa
global que modifica los organismos de la Presidencia y redistribuye
sectorialmente las funciones asignada a los ministerios. La implantacin de la
reforma se ha iniciado con la reestructuracin del Ministerio de Agricultura,
dndole tuicin sobre los organismos descentralizados de ese sector, algunos
de los cuales se fusionan entre s.
Para que esas reformas de estructura sean eficientes se requiere contar
con personal compenetrado de las tcnicas modernas de administracin y
que a la vez comprenda su responsabilidad en el desarrollo. En este sentido,
se necesita formar cuadros de administradores y ejecutivos capaces de guiar
la realizacin de programas y proyectos y a la vez de darle sentido a los
cambios estructurales que se impulsan en la economa.
111
Reflexiones en torno a los problemas actuales

de la planificacin en Amrica Latina
114 CEPAL
Advertencia
La planificacin sigue constituyendo un tema que suscita intensos anlisis y
vehementes controversias en Amrica Latina; lo corrobora el ritmo con que
se suceden las reuniones internacionales; los seminarios universitarios y los
simposios de hombres de empresas que discuten la materia.
La llamada crisis de la planificacin fue definida, durante una reunin
interna de expertos del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica
y Social, celebrada en marzo de 1968, como una necesidad de replantear
los supuestos sobre los que se asentaban las experiencias de planificacin
encaradas en la regin. Varios das de discusiones dejaron en claro, sobre
todo, que las tcnicas de planificacin y los diferentes nfasis puestos en su
aplicacin fueron modificndose en el transcurso de los ensayos realizados.
En una primera etapa, los esfuerzos se orientaron hacia la adopcin
de tcnicas tendientes al logro de la coherencia global de los planes a largo
plazo; prosiguieron estos esfuerzos, an no totalmente asimilados, con
intentos por incorporar procedimientos de planificacin a mediano plazo,
en especial en el campo de las inversiones nacionales y luego a corto plazo;
despus se formularon esquemas sustantivos para el diseo de estrategias
de desarrollo, cuya metodologa fue precisamente la principal preocupacin
de los participantes en el Seminario.
Como caba conjeturar, no se logr un criterio unnime sobre tantos
puntos controvertidos y controvertibles; antes bien, se expresaron plurales
opiniones que destacan algunos aspectos en detrimento de otros.
Por ello, este documento, redactado por un grupo de los expertos
participantes sobre la base de las discusiones realizadas, en modo alguno
representa el pensamiento oficial del ILPES: solo procura condensar, en lo
fundamental las opiniones, inquietudes y conceptos de las distintas personas
que han intervenido en tareas de asesora, investigacin y capacitacin.
Cuando no se logr acuerdo total sobre ciertos problemas y enfoques,
o quedaron pendientes discrepancias de matices y detalles, se prefiri
mantener visibles las disensiones antes que restar vigor, y quizs fecundidad,
al dilogo. Y as se procedi con el firme propsito de incitar a una ms
amplia y profunda discusin en todos los medios (gubernamentales y
acadmicos) acerca de estas preocupaciones, por todos compartidas, acerca
de la planificacin en Amrica Latina.
Santiago de Chile, abril de 1968
115
Captulo I
Incorporacin de la idea de planificacin

en Amrica Latina
1.
Los orgenes de la planificacin
Las ideas de planificacin se incorporan al instrumental terico, en

Amrica Latina, alrededor de los aos 40; aparecen como un recurso para
orientar los esfuerzos tendientes a encarar los problemas socioeconmicos
de estos pases. Si bien tal introduccin puede calificarse como un aporte
original para el anlisis de las cuestiones especficas que presentaba el
desarrollo en Amrica Latina, no es menos cierto que la idea misma de
la planificacin econmico-social ya era conocida desde haca varias
dcadas, aunque debe subrayarse que las circunstancias, en todo caso,
fueron diferentes.
Hacia 1920 se adopta la planificacin como un instrumento para
orientar un cambio del sistema econmico-social modificado, en ciertos
pases, por una revolucin. Por ello en el mundo occidental la planificacin
se interpret como un mtodo que sustituye un sistema econmico por
otro; se la consider un instrumento de cambio total de la sociedad,
dominado por quienes lo manejasen. Ms todava, se defini las sociedades
que emplearon aquel mtodo como economas planificadas; en oposicin
a las de otros pases donde la accin econmica estaba determinada por el
libre juego del mercado.
Sin embargo, en los pases occidentales, y con el transcurso del
tiempo, la planificacin tambin es adoptada como instrumento de
gobierno, aunque en general aplicada slo al manejo del sistema econmico
y no en funcin del cambio de la sociedad.
El Seminario consider que los conceptos apuntados reclamaban una
reflexin previa respecto de los problemas y las dificultades de la planificacin
en Amrica Latina. En los pases de economa centralizada, la planificacin se
plante con objetivos diferentes a los que le fueron atribuidos, en los pases
occidentales. Para unos, constituy una herramienta de transformacin o
modificacin total del curso de la historia y defini un aspecto del quehacer
econmico; para los otros, fue un instrumento de clculo y previsin de los
sistemas econmicos vigentes. Pero en Amrica Latina, cuyos pases estn
en vas de desarrollo, y no pertenecen a ninguno de los dos grupos antes
aludidos, cul sera la funcin de la planificacin?
116 CEPAL
2.
Teora del desarrollo y planificacin en

Amrica Latina
Las consideraciones hechas acerca de la gnesis de la planificacin en

Amrica Latina permitieron aclarar las etapas ms significativas del
proceso. En este sentido, hubo acuerdo en caracterizar los primeros
esfuerzos realizados por CEPAL como una fase cuyo eje gir en torno de la
formulacin de una teora del desarrollo y la formacin de una conciencia
en amplios grupos intelectuales de Amrica Latina. En efecto, los estudios
sistemticos de la realidad econmica de algunos pases y el surgimiento
de la inquietud por ese mismo tipo de anlisis por parte de organismos
nacionales, llevaron a pensar que la planificacin sera un instrumento
eficaz para alcanzar un consenso alrededor de los problemas bsicos que
aquejan el desarrollo de los pases de Amrica Latina. Fue precisamente
en estos estudios donde se realizaron las primeras experiencias de
anlisis y aplicacin de tcnicas de proyecciones a largo plazo; su diseo
y carcter estaban influidos fundamentalmente por el comportamiento de
los sectores externos, De todos modos el diagnstico y las proyecciones
globales de las economas constituyeron el centro del anlisis.
En sus comienzos la formulacin de una teora del desarrollo hizo
posible fijar, en alguna medida, los fines que se pretendi alcanzar a travs de
un proceso de planificacin de la economa. En la formulacin de los primeros
planes de desarrollo se abord de modo ms integral y directo el problema
del desarrollo; es decir, se abarcaba un campo ms amplio y al mismo tiempo
ms preciso. De ah en adelante el objeto mismo de la planificacin se ampli.
No slo sigui constituyendo un instrumento de formacin de conciencia,
sino que, paulatinamente, fue transformndose en un instrumento de accin
mediante el cual se cumpliran los objetivos propuestos.
Como resultado de estas primeras fases, se haba logrado un
esclarecimiento de los problemas bsicos del subdesarrollo y esto pudo
traducirse en una preocupacin ms real que se integr a la problemtica
con que deban enfrentarse los grupos gubernamentales encargados de las
decisiones de poltica econmica.
El funcionamiento de los primeros sistemas nacionales de planificacin
no se caracteriz por la aplicacin de un mtodo previamente elaborado, sino
por la creacin misma del mtodo; tampoco fue suficientemente integral en sus
fases iniciales, lo que se tradujo en una serie de limitaciones en los primeros
planes, que posteriormente fueron eliminadas por la incorporacin de nuevos
aportes metodolgicos estimulados por la confrontacin con la realidad.
Paralelamente ocurran hechos que afectaban el cuadro dentro del cual
haba empezado a operar la planificacin en Amrica Latina. El consenso
obtenido en torno a la necesidad de realizar cambios en la estructura socio-
117
econmica de estos pases como medio para alcanzar el fin del desarrollo,
pareci extenderse al ambiente poltico latinoamericano, y alcanz su plena
expresin en las recomendaciones contenidas en la Carta de Punta del Este,
cuyo texto afirma la necesidad de impulsar reformas, alentando la formulacin
de planes de desarrollo.
El trabajo realizado debi superar todos los problemas que surgieron
de las limitaciones en cuanto a recursos humanos, sistemas estadsticos, falta
de experiencia en la aplicacin de las metodologas y falta de mecanismos
adecuados para establecer dilogos con las oficinas administrativas y con los
sectores productivos. No obstante, casi todas las oficinas de planificacin de
los pases de Amrica Latina elaboraron planes de desarrollo en los cuales
se trataron de concretar, en lo posible, proposiciones para el cambio.
Pero entretanto, la coyuntura favorable a las reformas estructurales
se haba modificado, tanto en el campo internacional como en el poltico
de los diversos pases. Los planes no fueron aprobados o lo fueron slo
formalmente, y su ejecucin fue incompleta.
Los acontecimientos mencionados pusieron en evidencia que quizs
no haba sido correctamente evaluada la viabilidad socio-poltica para
llevar a cabo las reformas. En este sentido, se expres que los planificadores
deban tener, en cada pas, una concepcin o interpretacin de la estructura
y coyunturas polticas, que les permitiese conducir un proceso viable.
A medida que los planes no se llevaron a la prctica en su totalidad,
la planificacin fue quedando aislada, y en muchos pases, ajena a todo
inters poltico, excepto donde hubo un dirigente de mucha gravitacin
al frente de los organismos. En los dems casos, los problemas ms
importantes del desarrollo fueron definindose en adelante fuera de
las oficinas de planificacin. Parecera as que este esfuerzo no dio, en
Amrica Latina, frutos proporcionados a las expectativas creadas en
quienes trabajaron en la disciplina y en las organizaciones formadas
a su alrededor. Estos factores han suscitado una impresin de crisis de
la planificacin, actitud extendida aun entre los planificadores. Esto
determina la necesidad de realizar un examen total de las circunstancias
que rodean el proceso, para determinar, por un lado, si la crisis tiene un
carcter general o slo afecta a ciertos pases y, por otro, si los factores que
la determinan son exgenos a los sistemas de planificacin.
En este sentido se reiter que la planificacin, en Amrica Latina, no
surge como un mtodo de accin sino como un procedimiento de anlisis de
la urgencia, perspectivas y consecuencias del proceso de industrializacin,
va sustitucin de importaciones. Por ello, en las primeras etapas predomina
ms una metodologa de proyecciones a mediano o a largo plazo que un
mtodo de planificacin como instrumento de accin de gobierno. Este
118 CEPAL
hecho tiene diversas consecuencias sobre los procesos posteriores de la

planificacin en Amrica Latina y las mismas pueden analizarse desde
tres puntos principales. En primer lugar, la planificacin, tal como hoy la
conocemos, surge como un mtodo para un patrn de desarrollo determinado:
el de sustitucin de importaciones; en consecuencia, parte importante de
los problemas que hoy enfrenta la planificacin en Amrica Latina se debe
a que no se ha formulado un nuevo patrn de desarrollo que sustituya al
anterior y al cual puedan ajustarse adjetivamente mtodos de planificacin
renovados. En segundo lugar, la madurez en el empleo de la planificacin
no coincide, por lo general, con el auge del modelo de desarrollo para el cual
fue diseada; es decir, la planificacin avanza y se fortalece precisamente
cuando empieza a declinar y a tomarse no viable el modelo de sustitucin
de importaciones al nivel de cada pas. En tercer lugar, como la planificacin
est influida desde sus orgenes por una marcada preocupacin de anlisis y
perspectivas, su transformacin por el contacto con la realidad en un mtodo
de accin programada, requiri naturalmente cierto tiempo; ahora se hace
necesario reexaminar sus concepciones tanto en funcin de las experiencias
recogidas, como de los diferentes requisitos que puedan plantearle nuevos
patrones de desarrollo.
Estos tres hechos, sumados a las limitaciones humanas propias de los
planificadores y a las coyunturas econmicas nacionales e internacionales,
podran explicar sumariamente los obstculos que hoy enfrenta la
planificacin para consolidarse como mtodo de gobierno. La prdida de
contenido sustantivo de los planes tiene su explicacin lgica en la falta de
definicin de nuevos patrones de desarrollo; el aislamiento de los mecanismos
de planificacin de los niveles de decisin se debe, en parte, a sus orgenes
predominantemente influidos por una filosofa de anlisis e investigacin,
y en parte tambin, al mismo problema anterior.
La debilidad de los mecanismos operativos de los planes es una
consecuencia directa del tiempo que debieron tomarse las oficinas de
planificacin para que su labor se inspirara en un mtodo de accin. A
su vez, el aislamiento de los planificadores con el nivel poltico est por
cierto relacionado tanto con la visin restringida del proceso social a
que se ven inclinados los planificadores, como con la etapa de transicin
que vive Amrica Latina cuando se agota un patrn de desarrollo y an
no se evalan con claridad las alternativas posibles para sustituirlo. En
consecuencia, los planificadores todava no aportaron los elementos
necesarios para una redefinicin de los objetivos bsicos en las etapas
siguientes del proceso de desarrollo, y por lo tanto, el nivel poltico no
pudo pronunciarse con suficiente fundamento sobre ellos. La falta de
consenso, en parte no despreciable, es producto de la confusin existente
sobre los objetivos y los medios viables.
3.
119
Los objetivos de la planificacin
Las discusiones parecen sugerir, hasta ahora, que en los pases de Amrica
Latina el funcionamiento de la planificacin puede verse dificultado por
problemas que hacen a la concepcin misma del plan.
Como fines de la planificacin en Amrica Latina deben adoptarse
slo aquellos que admite la teora del desarrollo aceptada y propiciada?
En qu medida estos fines entran en contradiccin o se hacen compatibles
con las restantes concepciones vigentes del proceso de desarrollo? Qu
tipo de planificacin es compatible con el carcter de las economas
latinoamericanas? Cules son los mbitos especficos del proceso de
planificacin? Cules los propsitos de la planificacin en Amrica
Latina? Introducir reformas en el sistema social o solamente prever el
futuro? Qu tipo de planificacin es posible en estos pases?La impuesta
desde arriba o alguna otra que implique la participacin popular? Cul es
el papel del planificador en el sistema; promotor de reformas o intrprete
de las que el sistema social admite?
Es evidente que estas disyuntivas tan categricamente expuestas
no aparecen con caractersticas similares para todos los pases. Existen
diferencias dentro del Continente que imposibilitan formular respuestas
uniformes para todos los pases; no obstante, las experiencias de
planificacin ya realizadas en diferentes pases de la regin han tropezado
con obstculos que parecen tener una naturaleza comn, determinando
de este modo la necesidad de realizar un anlisis de los elementos
conceptuales empleados, as como de las restantes herramientas tericas
vinculadas a la planificacin y a las metodologas utilizadas.
4.
La planificacin como herramienta de cambios
Se debati intensamente el problema de las relaciones entre los objetivos

del desarrollo y de la planificacin, con respecto a la realizacin de las
reformas estructurales.
Para algunos no son los planificadores, sino las fuerzas sociopolticas
de cada pas los encargados de decidir entre las opciones alternativas sobre
los fines de la planificacin; de todos modos esto constituye un dato que
los planificadores no pueden ignorar.
Por otro lado de aquel criterio se infiere que si la planificacin
en los pases subdesarrollados no logr todava transformarse en una
herramienta eficaz para el desarrollo, ello no debera atribuirse a la
planificacin misma, sino a las condiciones socio-polticas imperantes.
120 CEPAL
Vale decir, ingenuo sera pensar que la planificacin pudiese cambiar

las condiciones que representan precisamente un gran obstculo para el
desarrollo. Si bien alguna verdad hay en esta tesis, admitirla implicara llegar
a la conclusin fatalista que nada sustancial puede modificarse mientras
dichas condiciones no cambien. Por otra parte, se expres que sera peligroso
aceptar pasivamente las condiciones actuales y tratar de adaptar a ellas
la planificacin, abandonando una actitud renovadora de las condiciones
sociales, econmicas y polticas, como forma de lograr el desarrollo.
Adems, se seal que cuando los polticos no fijan con precisin los
objetivos y propsitos de la planificacin, a los planificadores les compete
dilucidar cules son las distintas alternativas y mostrar las perspectivas
de cambio.
Se expres asimismo que el sistema social, considerado como un
marco de referencia para el planificador, puede ofrecer fisuras que faciliten
determinados cambios estructurales que el planificador puede aprovechar.
Algunos participantes plantearon con franqueza la interrogante si
no sera una ilusin tecnocrtica pensar que, con slo introducir nuevos
enfoques, la planificacin llegue a modificar las condiciones sociopolticas.
5.
El sistema de planificacin
Otro aspecto discutido por el Seminario es cierta confusin advertida en torno

al sistema de planificacin y que resulta de considerarlo alternativamente como
funcionamiento de una organizacin burocrtica, como trabajo tecnocrtico
o como proceso democrtico de participacin popular.
El primer enfoque se basa sobre la creencia que la planificacin es
slo responsabilidad burocrtica de los funcionarios. En rigor el proceso
de planificacin requiere un mecanismo administrativo, Sin embargo la
racionalidad administrativa es de tipo formal y, aunque indispensable
para las necesidades de previsin y clculo, la rigidez de sus mtodos
puede no ser compatible con la flexibilidad que exige la planificacin.
En consecuencia el planificador deber estar en condiciones de prever el
comportamiento burocrtico que, infortunadamente, no ha sido estudiado
con profundidad en el mbito latinoamericano.
La idea de la planificacin tecnocrtica plantea mucho ms a fondo
la racionalidad formal y ms an el vnculo entre la decisin econmica
y la decisin poltica final. En este enfoque predomina el criterio que la
poltica es superflua, que el mundo est regido por legalidades objetivas en
el manejo de las cosas, y que se impondrn las soluciones cientficas como
expresin de racionalidad tecnocrtica.
121
Frente a esta concepcin se opone la evidente necesidad de participacin

del poltico, puesto que tanto la eleccin de los fines como la de los medios
para lograrlos implican decisiones de valor que el planificador por s solo no
puede encarar. No obstante, su papel es contribuir a racionalizar esa decisin,
adecuando los medios a los fines, sealando las consecuencias previsibles
de las decisiones polticas. Existe por tanto un puente entre la racionalidad
formal del planificador, cientfica y objetiva y la racionalidad material del
poltico, basada en juicios de valor.
En todo proceso de racionalidad hay una determinada relacin
entre fines y medios, como as tambin una previsin de los resultados
que cabe aguardar de la accin; ahora bien, el vnculo entre estos distintos
elementos puede estar determinada por una racionalidad puramente
formal, cuyo procedimiento es el clculo, en grado tal que sea tcnicamente
posible, o por una racionalidad material en la cual la accin se orienta por
determinados postulados de valor.
En el proceso de planificacin se combinan estos distintos tipos de
racionalidad, tanto en su parte funcional, es decir, durante la accin, como
al decidir la accin misma habida cuenta de sus resultados. Adems, estos
distintos tipos de racionalidad aparecen encarnados en los protagonistas
del proceso: el poltico, el tcnico y el administrador.
Por ejemplo, el poltico debe elegir entre los diversos medios que se
le proponen en funcin del valor, positivo o negativo, qu l atribuye a los
resultados previsibles. Es obvio que la eleccin entre fines alternativos debe
hacerse considerando unos mejores o peores que otros con referencia a una
escala de valores; la opcin en estos trminos corresponde naturalmente
al poltico.
En el caso de la burocracia, y para el funcionamiento de la planificacin,
es necesario que sta tenga un comportamiento previsible y por tanto un cierto
grado de racionalidad formal; en el caso del comportamiento burocrtico, y
ms particularmente administrativo, los fines y los medios estaran dados en
el plano que interesa a este anlisis; la administracin, por su parte, aplicara
las normas y regulaciones que se suponen racionalmente establecidas.
El planificador, en su funcin cientfica, debe tratar de determinar
las consecuencias previsibles de la accin para contribuir a hacer ms
racional la decisin del poltico. Puede determinar en forma racional,
mediante el clculo, la relacin entre los diferentes fines concurrentes,
como vincular los medios ms eficaces para el logro de un fin. Desde luego
todo esto supone la existencia de elementos cuantificables; es decir sopesa
racionalmente los medios con los fines, los fines con las consecuencias y
los diferentes fines entre s.
122 CEPAL
Por otra parte incide sobre la planificacin la orientacin de las

acciones, racionales o no de los distintos grupos sociales. Es lgico pensar
que la planificacin debe propender a articular debidamente estos distintos
tipos de racionalidad. Para lograrlo tanto el planificador, como el poltico y
el administrador, deben estar en condiciones de comprender estas diversas
formas de racionalidad. Durante el proceso normal de formulacin de planes
aparecen etapas crticas para tal articulacin; por ello un diseo del proceso
de planificacin debe tener un mnimo de formalidad institucional.
Quizs una de las graves dificultades que evidenci el comportamiento
del planificador fue suponer que era indispensable hacer imperar su criterio
de racionalidad; cuando parecera que, por el contrario, una visin ms
amplia del problema se hubiera tenido que basar sobre el conocimiento de
las distintas racionalidades en juego para poder articularlas luego durante las
distintas fases del proceso de planificacin. La racionalidad del poltico, del
planificador y del administrador puede y debe conjugarse en determinadas
fases o momentos del proceso de planificacin.
El Seminario consider que no podra concebirse la planificacin
como una disyuntiva entre las previsiones de la evolucin espontnea o la
realizacin de cambios en el sistema social. De acuerdo con este enfoque,
la planificacin sera un proceso mixto de investigacin de cules son
las tendencias espontneas sociales, polticas y econmicas y cul el
esfuerzo deliberado para tratar de modificarlas. Esta mezcla de elementos de
previsin y cambio ser distinta en diferentes situaciones; todo depender
de las condiciones particulares de cada pas, de su nivel de desarrollo,
idiosincrasia, tradiciones, etc.
Siguiendo estas ideas, el papel del planificador consistira en establecer
una relacin entre la racionalidad formal y la material; puesto que sin ese
vnculo el funcionamiento de la planificacin no sera posible.
Quizs una de las fallas de los sistemas actuales procedera del hecho
que se pretendi establecer un proceso que funcionara segn un tipo de
racionalidad formal, luego de haber demostrado que no era capaz de estimular
al poltico para que tomase las decisiones finales.
Para la eficacia de la planificacin deben articularse los papeles del
tcnico y del poltico, y complementarse ambos tipos de racionalidad, formal
y material. Ello debe ocurrir no slo en el ms alto nivel, sino tambin en
el plano sectorial. La proporcin exacta entre la racionalidad material del
poltico y la formal del tcnico que debe tener el proceso de planificacin
variar segn el nivel en que se acte siendo mayor el grado de racionalidad
material en los cargos de direccin. La planificacin funciona slo si se da
este pasaje, sin discontinuidad, entre ambos tipos de racionalidad en los
diferentes niveles del aparato de planificacin.
123
Pero, adems, para que el sistema funcione eficazmente, es preciso que,

a medida que se avanza en las distintas etapas del plan, en el diagnstico,
en la formulacin de las metas y en la determinacin del tipo de reglas para
instrumentarlas, haya un movimiento continuo de ida y vuelta entre los
niveles de investigacin y de decisin, pues de otro modo el plan resultar
construido totalmente segn un criterio de racionalidad formal.
La naturaleza misma de la planificacin es la de un proceso por etapas
con intercomunicacin continua entre la racionalidad formal y la material.
El planificador tiene la responsabilidad de traducir permanentemente las
investigaciones de tipo econmico a trminos que hagan ms racional la
decisin poltica y, por otro lado, traduzcan las decisiones polticas en funcin
de las nuevas consecuencias sobre el modelo econmico. La planificacin no
funciona si esta doble traduccin no se realiza.
Otros participantes llamaron la atencin sobre el hecho que en
algunos casos cuando los planes no se cumplieron satisfactoriamente, ello
pudo deberse a la actuacin inadecuada de los planificadores al evaluar la
viabilidad socio-poltica de las reformas; con todos sus errores y limitaciones,
su actividad puso de relieve la situacin de subdesarrollo del Continente, y
destac que esa situacin no constituye un hecho inevitable sino la resultante
del comportamiento del sistema social. De este modo los planificadores
suministran datos para que la sociedad se autodiagnostique. En este orden
de ideas hubo acuerdo unnime en el sentido que fue importante la labor
realizada por la CEPAL, en particular durante los primeros aos de la
dcada anterior, y que quizs fuese oportuno retomarla con nuevas ideas,
porque acercarse a la opinin pblica es una forma de ayudar a racionalizar
sus motivaciones y expresar, de manera ms clara y concreta, aspiraciones
difundidas entre los diversos sectores sociales.
Captulo II
Los supuestos bsicos y los obstculos a la

planificacin en Amrica Latina
1.
Consideraciones generales
El Seminario analiz los supuestos conceptuales sobre los que estuvo

asentada la planificacin latinoamericana durante los ltimos aos, como
asimismo los obstculos de carcter interno que fueron presentndose
durante el proceso de planificacin. Con esto no se intent un anlisis
124 CEPAL
completo y definitivo de los elementos bsicos que fueron considerados

para estructurar la idea de planificacin ni una apreciacin de la
totalidad de los aspectos que han dificultado la puesta en marcha y el
logro de los resultados deseados de la planificacin. Ms bien se aspir a
identificar los supuestos ms relevantes sobre los cuales se han formulado
conceptualmente los planes de desarrollo y de qu manera esta forma
de abordar el asunto gener reacciones que, de una u otra manera, han
dificultado su ulterior ejecucin. Las deliberaciones constituyeron un
esfuerzo tendiente a comprender con mayor claridad los supuestos
conceptuales con que trabajaron los planificadores. Desde luego para
ello se estim indispensable hacer explcitos tales supuestos y sealar
la correspondencia entre los mismos y el sistema socio-econmico
determinado en que opere la planificacin.
Se parti de la premisa por todos aceptada que la planificacin
como proceso econmico, social y poltico, est destinada a producir
cambios estructurales en la sociedad, y esto en la medida que los mismos
sean considerados medios necesarios o fines segn la orientacin terica
aceptada del proceso de desarrollo.
Admitido este punto de partida, se pas a analizar los supuestos
que orientaron explcita o implcitamente la concepcin tcnica de los
planes. Estos supuestos han impreso a la planificacin, en la dcada de los
aos 60, determinados rasgos, no siempre comunes, y fueron aplicados con
desiguales amplitud e intensidad. El debate gir en torno a los supuestos de
racionalidad, de totalidad, de cuantificacin operante y de equilibrio; tambin
se discuti el supuesto de formalizacin institucional de la planificacin.
Con respecto a los obstculos que se han opuesto a un mayor
avance de la planificacin en Amrica Latina, el Seminario discuti
algunos aspectos tan importantes como la falta de claridad, por lo que a
su viabilidad se refiere, dado el contexto socio-poltico de los pases, con
que los planificadores han diseado planes, el distanciamiento entre el
desarrollo metodolgico de la planificacin y los procesos sustantivos que
ocurren dentro del sistema econmico y social; y tambin las limitaciones
que provoca la falta de condiciones de liderazgo de muchos conductores
de los procesos de planificacin.
2.
Reflexiones en torno a los supuestos bsicos

de la planificacin
Este tema suscit, en el Seminario, una de las controversias ms intensas

tanto por la trascendencia del tema como por la diversidad de los enfoques
y apreciaciones expuestas por los participantes. En realidad se trata de un
asunto escasamente explorado y que slo desde hace muy poco inquieta a los
125
planificadores que buscan una interpretacin ms precisa de los factores que

han estado influyendo sobre las orientaciones del proceso de planificacin.
Se estim que, en muchos casos, es difcil establecer una relacin
directa entre los obstculos advertidos en la prctica de la planificacin y
dichos supuestos, y que tampoco es fcil distinguir si su origen est en la
validez de los supuestos sujetos a matices de interpretacin o en su
aplicacin inadecuada.
a)
El supuesto de racionalidad
En su intercambio de opiniones, el Seminario acord considerar

que el instrumental conceptual y metodolgico de los planificadores
procura alcanzar la mxima racionalidad formal entre las decisiones
que conforman dichos planes. La utilizacin de instrumentos analticos
se concibe como un esfuerzo por dar validez cientfica a un conjunto
de decisiones coherentes y compatibles entre s. Como es natural, la
adopcin de todo este instrumental, destinado en principio a garantizar
la racionalidad formal de los planes, no asegura que la accin tenga como
resultado una ejecucin coordinada, simultnea y coherente entre s y con
los fines propuestos.
Las experiencias de planificacin realizadas en Amrica Latina
estuvieron bajo la influencia de una concepcin predominante: la
racionalidad formal. La planificacin ha sido planteada o aplicada, por
consiguiente, como un sistema metodolgico e institucional encargado
de inducir cambios coherentes que modificaran los acontecimientos
que podran ocurrir si funcionase en forma espontnea el sistema
econmico-social; se la concibi como un instrumento capaz de modificar
las tendencias en virtud de las cuales opera el sistema econmicosocial
y que las metodologas e instrumentos analticos al servicio de una poltica
de desarrollo, estaban en condiciones de aprehender la realidad dinmica
de los pases de la regin y posibilitar la concepcin racional de polticas y
planes de desarrollo capaces de modificar el curso de esa realidad.
Los planes contienen, en mayor o menor grado, el anlisis e
interpretacin de los cambios que el sistema necesita y se pretenden lograr
durante el perodo que abarca la programacin; incluyen, asimismo, la
especificacin de las acciones necesarias para provocarlos. El Seminario
tom nota que, en ciertos casos, los planes proponan reformas estructurales
concebidas en funcin de una secuencia tcnica, pero sin referencia adecuada
a las posibilidades de su incorporacin y funcionamiento dentro del proceso
econmico-social real; sin embargo, en otros casos, quizs ms numerosos,
no se propusieron reformas estructurales por considerarlas polticamente
no viables, e igualmente tropezaron con serios obstculos para su ejecucin.
126 CEPAL
De donde podra inferirse que tales obstculos superan la oposicin a las

reformas de estructura y se refieren a la planificacin misma como expresin
de la racionalidad formal.
Quizs se crey que el Estado era un ente neutral que hara suya
la racionalidad objetiva contenida en los planes, que dispona de los
instrumentos y de la fuerza suficiente para enfrentar las presiones que se
ejerceran para hacerlo actuar en trminos distintos a esa racionalidad. Por
lo visto, no se atendi suficientemente al hecho que el Estado representa a
ciertos grupos de poder, y por consiguiente, no es indiferente a sus intereses
y que esto entorpecera la adopcin de decisiones. Por otra parte, en algunas
circunstancias los planes tampoco indicaban las polticas concretas y los
instrumentos mediante los cuales se podra orientar el comportamiento de
los distintos sectores en funcin de los objetivos del plan.
Sobre la posibilidad de una formulacin realista de los planes, el
Seminario se pregunt, en primer trmino, si los responsables polticos
de la planificacin estaban en condiciones de percibir los cambios que la
sociedad requiere. En efecto, diferentes grupos pueden tener distintas
aspiraciones de cambio; pero adems, los diversos grupos tienen diversa
capacidad de expresin y, ms an, podra diferir el grado de conciencia
que tiene cada grupo respecto a cules son sus aspiraciones de cambio. Por
otra parte, la falta de medios adecuados de comunicacin, puede dificultar
el acceso al conocimiento de las aspiraciones de algunos grupos.
En segundo lugar, habra que interrogarse si es posible ponderar
correctamente la viabilidad de los cambios deseados por los diferentes
grupos, habida cuenta que la sociedad evoluciona de acuerdo con la
correlacin de fuerzas que dichos grupos poseen y que la misma tambin
va modificndose a travs del tiempo como consecuencia de los cambios
que en ellos se operan. Adems, sobre el desarrollo influye la accin
desencadenante de factores cuya existencia se ignora o no es debidamente
apreciada muchas veces, y cuyo manejo tampoco es siempre conocido;
todas estas circunstancias pueden influir sobre los grupos de poder
modificando su equilibrio.
En tercer trmino, parece pertinente la pregunta sobre si en todos los
casos los planificadores pueden identificar las acciones de poltica capaces
de inducir los cambios cuantitativos deseados. Sin poner en tela de juicio
la viabilidad poltica de las mismas y atenindose slo a la consideracin
de la validez de la relacin causa-efecto entre las acciones propuestas y
los resultados esperados, debe tenerse en cuenta que la evolucin de la
sociedad en un cierto momento, es un resultado complejo de la interaccin
de numerosos factores de naturaleza diversa. La programacin de las
medidas polticas constituye forzosamente una simplificacin que deja de
lado ciertos factores que podran importar por sus efectos; por ejemplo,
127
los efectos indirectos de la accin combinada de las medidas propuestas

podran escapar a la actual capacidad de anlisis de los planificadores.
Se examin luego si la planificacin constituye un sistema capaz
de contribuir a la coherencia de las decisiones polticas y coordinar el
funcionamiento de los mecanismos sociales, econmicos y administrativos.
En efecto, los planificadores podran concebir un conjunto de proposiciones
de polticas que constituyan un todo coherente; pero en la medida que las
distintas acciones afectan a diferentes grupos de poder, las presiones que se
originarn alrededor de ellos definirn su grado de viabilidad, determinando
que algunas se pongan en prctica en seguida, otras se pospongan y el resto
sea descartada. El resultado perdera as la coherencia y racionalidad con
que se concibi el sistema de proposiciones.
Dudas anlogas se plantearon con respecto a la viabilidad del
funcionamiento de los mecanismos sociales, econmicos y administrativos
en los sentidos precisos que supone el plan. Los planificadores asignan a
determinados sectores de la sociedad ciertos comportamientos vinculados
directamente al logro de los resultados econmicos y sociales previstos,
y en el mismo sentido atribuyen a los mecanismos administrativos la
ejecucin de mltiples acciones. Se requiere analizar hasta qu punto los
mecanismos vigentes son aptos para responder a las previsiones con la
oportunidad, orientacin e intensidad supuestos.
Se consider que la planificacin como metodologa y como sistema
institucional descansa sobre una concepcin tcnica de racionalidad
formal, pero se admiti la existencia de mltiples factores por los cuales
el proceso de planificacin no ha logrado an disponer de instrumentos
que permitan hacer compatible esa racionalidad con los distintos tipos
de orientaciones de la conducta vigentes en el sistema econmico; surge
as una brecha entre las intenciones de la accin y el curso efectivo de los
acontecimientos que ocurren en el sistema econmico-social.
En sntesis, la intencin de predominio de la racionalidad formal que
pudo haber influido sobre algunas tendencias de los planificadores que
confiaban en la capacidad de convencimiento de su argumentacin tcnica,
adems de haber sido ineficiente en la experiencia prctica, representa una
visin restringida del comportamiento y formas de decisin de los grupos
sociales. Sin embargo, tal confianza en la argumentacin tcnica hizo ms
insistente la tarea de persuasin y formacin de conciencia, hasta el punto
que, muchos planes incluso de corto plazo fueron formulados mucho
ms con ese propsito que con el de expresar una gua de accin pblica.
128 CEPAL
b)
El supuesto de totalidad
Como una derivacin del principio de racionalidad formal, los

planificadores han reconocido la necesidad de universalizar al mximo sus
anlisis. La racionalidad abarca todo el sistema econmico y social y, por
consiguiente, se necesita un conocimiento de su totalidad, procurando percibir
la interdependencia de los fenmenos econmicos, sociales y polticos; se
busc as la formulacin de planes que apreciarn la totalidad de esas reas.
En efecto, del supuesto de totalidad se derivaron consideraciones
conceptuales y metodolgicas que especificaron diferentes etapas en el
proceso de formulacin del plan. Partiendo de la planificacin nacional se
distingui la planificacin global como un marco estratgico previo y al
cual se referan las etapas siguientes del proceso. La planificacin sectorial,
y su expresin en trminos de proyectos y del instrumental de poltica
econmica, daban origen a etapas de aproximaciones sucesivas que
permitan armonizar el plan. La consideracin de los factores espaciales
posibilitaba nuevos cortes en la actividad econmico-social susceptibles de
introducirse dentro del esquema de formulacin.
Este enfoque lgico implicaba sin embargo admitir lo siguiente:
Primero, la existencia de un conocimiento acumulado y de una capacidad
de anlisis para interpretar el funcionamiento del sistema econmico social
proyectarlo en toda su amplitud y complejidad. Segundo, que el anlisis
global distinguira entre lo importante y lo secundario de dicho sistema;
pero esto ltimo implicaba una formulacin estratgica capaz de destacar
las partes que predominan e inducen al conjunto. Tercero, que en funcin de
los cortes sectoriales es posible integrar esos elementos en un todo armnico;
implicaba esto un anlisis de compatibilidad dentro del conjunto.
Algunos planes revelan que la aplicacin de los requisitos del supuesto
de totalidad se fueron desvirtuando. En efecto, ms que referirse a la totalidad
sustantiva se pretendi aplicar un concepto de totalidad formal, expresado en
el abarcamiento extensivo de los sectores econmicos y sociales. En realidad,
dicha totalidad formal result demasiado ambiciosa para poder aprehender
la complejidad del sistema econmico-social con todos sus matices y fuerza;
adems, los instrumentos disponibles para una programacin de esa amplitud
resultaban insuficientes para ese fin. A la luz de esa experiencia aparece como
necesaria la reduccin de esa totalidad formal a su concepcin original de una
parcialidad aprehensible, y por lo tanto, ms manejable y sujeta a control.
El Seminario coincidi en estimar que, para la confeccin del diagnstico
que sirve de base a la elaboracin de un plan, y donde se procura identificar
las principales potencialidades y obstculos al desarrollo, es indispensable
un anlisis totalizador, que permita percibir el desarrollo dentro de una
perspectiva de la mayor universalidad posible de los procesos y mecanismos
129
que lo impulsan. Por lo tanto, una vez identificados dichos obstculos, el

anlisis y la elaboracin concreta de los planes podran abordar con mayor
profundidad los sectores y actividades que se consideren estratgicos para
modificar la situacin existente. Esto implica, por consiguiente, la posibilidad
de planificar ms a fondo las reas claves, claro est que todo ello dentro de
un marco de conjunto a partir de una estrategia global de desarrollo.
Algunos participantes expresaron que el conocimiento que se tiene de
la realidad concreta de Amrica Latina es todava incipiente e insatisfactorio,
y que estos factores han dificultado el anlisis totalizador, debilitando su
utilizacin como marco de referencia para polticas globales. Se estim que los
esfuerzos por perfeccionar la metodologa y el instrumental permitirn, en el
futuro, dar un carcter cada vez ms cientfico a los anlisis y cuantificaciones
sobre las que se apoyan los planes.
Cabe observar que no siempre el ejercicio de la planificacin se realiz
dentro de una visin global; hay antiguas experiencias latinoamericanas en
materia de planificacin sectorial y por proyectos prioritarios o estratgicos; en
la actualidad se observa un retorno a ese tipo de aproximaciones acaso como
producto de la frustracin de la planificacin. Algunas de esas experiencias
revelan que, incluso cuando se materializan los planes, esas realizaciones no
siempre produjeron los efectos dinmicos esperados, debido a la existencia
de obstculos para su difusin y materializacin en otras reas no incluidas
en la esfera programada.
c)
El supuesto de cuantificacin operante
El Seminario examin otra idea que estuvo presente en la concepcin

de los planes generales de desarrollo; el clculo como previsin, es decir,
la posibilidad de la previsin cuantitativa de los fenmenos econmicos y
sociales. Se supuso en general que la medicin de las variables que influyen
sobre el crecimiento del ingreso nacional hara posible, como complemento
de otros anlisis cualitativos, disear los medios para manejar, a travs de
ciertos mecanismos (impuestos, crditos, incentivos, inversiones, etc.), el
sistema econmico y lograr as los cambios deseados en las magnitudes del
consumo, el ahorro, las exportaciones, las importaciones y dems variables.
Este acercamiento a la planificacin correcto en esencia deriv
en algunos casos hacia un tipo de anlisis meramente cuantitativo, donde
se insisti ms en la consideracin de los hechos que pueden medirse
mediante las estadsticas, que sobre ciertos fenmenos reales y concretos
que ocurran en el sistema econmico-social. En esta versin el xito
o fracaso de un programa se suele evaluar en trminos muy simples; si
se alcanza o no la tasa A, B, o C, sin interpretar de modo suficiente los
acontecimientos que ocurren en el proceso econmico o el logro de otros
objetivos cualitativamente fundamentales. Desde luego cabe reconocer que,
130 CEPAL
en numerosas experiencias la cuantificacin y proyeccin de determinadas

variables macroeconmicas se realizaron con el propsito de orientar y
encuadrar las realizaciones sustantivas. En estos casos, esas proyecciones
como hiptesis de trabajo no constituan metas en s mismas, y no se
consider que la evaluacin de los planes tena que hacerse principalmente
comparando las cifras proyectadas con las reales.
La planificacin exige cuantificar, pero se trata de pasar de una
cuantificacin extensiva a una cuantificacin selectiva que se concentre en
las variables estratgicas y decisivas para los planes. La cuantificacin no
slo es til, sino que es la esencia del proceso de clculo sobre la que se
basa la planificacin, pero ella es adjetiva en funcin de los cambios que
propician los planes. En este aspecto, habra que destinar mayores esfuerzos
para medir fenmenos de especial gravitacin en el desencadenamiento
de los cambios necesarios y en el diseo de un instrumental de poltica
econmica idneo para el logro de las medidas propuestas en los planes.
Al mismo tiempo debe intensificarse el anlisis cuantitativo de las
interrelaciones entre las variables econmicas y las sociales. Cabe reconocer
en este aspecto los avances logrados a travs de la investigacin y los
trabajos realizados por los econometristas, sociometristas y especialistas
en ciencias polticas, para lograr un conocimiento ms preciso de las
magnitudes determinantes de los procesos econmicos y sociales.
El problema fundamental que plantea el supuesto de cuantificacin
operante, es el de su carcter y objeto. El sentido de la cuantificacin
es llegar a definir con precisin los grados, de la evolucin y cambio de
ciertos elementos para que constituyan un todo armnico entre s y con
los objetivos perseguidos convirtindolos en metas? Si la respuesta fuera
afirmativa, la cuantificacin de los planes tendra un carcter operativo y
tendran que concentrarse los esfuerzos para alcanzar precisamente las
magnitudes necesarias aprobadas.
Por otra parte, podra pensarse que aun en los planes de menor
plazo su cuantificacin no tiene porque ser necesariamente operativa, y
que su valor fundamental consiste en sealar, por un lado, una orientacin
ms precisa que la simplemente cualitativa, y por el otro, mostrar las reas
donde el grado de magnitud del cambio sea lo esencial, y su incumplimiento
desvirte cualitativamente el patrn de desarrollo perseguido. Para este
enfoque, la cuantificacin sigue siendo tan til como para el anterior, pero
carece de una funcin operativa.
El Seminario estim que un buen equilibrio entre la informacin
cuantitativa y los criterios y anlisis cualitativos era fundamental para un
proceso de planificacin que centre sus esfuerzos en resolver las cuestiones
que, fundamentalmente, estancan el proceso de desarrollo.
d)
131
El principio de equilibrio
Mucha atencin se dedic a definir el concepto de equilibrio

implcito o explcito en algunas teoras de desarrollo, y precisar cmo ese
concepto influy sobre la formulacin de los planes. Algunos participantes
entendieron que, desde sus comienzos, las tareas de planificacin se
basaron restringidamente sobre la idea del equilibrio. Otros, en cambio,
sin poner en duda la posibilidad de utilizar la planificacin con propsitos
de desequilibrio, consideraron que ste haba sido empleado en la
formulacin de los planes, y que por lo tanto, no poda afirmarse que el
equilibrio hubiese sido un supuesto bsico de la planificacin en Amrica
Latina. Por su lado, un tercer grupo en oposicin a los dos anteriores
estim que, con independencia de la eventual aplicacin de polticas de
desarrollo en desequilibrio en el pasado, ese enfoque era incompatible con
la planificacin.
Los sostenedores de la tesis del desequilibrio afirmaron que, al
margen de ciertos rasgos distintivos o particulares que diferencian los
diversos estadios de evolucin de las economas latinoamericanas, todas
ellas revelan, como caractersticas sobresalientes, profundos desajustes,
desequilibrios o tensiones en los principales campos de la actividad
econmica y social.
Expusieron, adems, su conviccin que tales tensiones o desequilibrios,
si bien pueden tener un costo econmico o social, constituyen la forma normal
de desarrollo de las economas en los sistemas sociales que predominan en la
regin, y que las acciones y reacciones de los diversos grupos sociales, y ms
particularmente los empresarios, constituyen respuestas a esas tensiones.
Por consecuencia, las motivaciones ms ciertas para que los diversos grupos
sociales acometan determinadas tareas se encuentran en los incentivos
naturales que brindan esas mismas tensiones, y slo muy limitadamente
en los incentivos artificiales producto de diseos instrumentales de poltica
econmica oficial. Partiendo de estas hiptesis bsicas, los sostenedores del
desequilibrio como forma planificada del desarrollo conciben que pueden
darse dos criterios antagnicos sobre el sentido de la planificacin. Por un
lado, la planificacin como instrumento para utilizar e incluso programar
desequilibrios superables, como forma de lograr reacciones del sistema
social en funcin de los objetivos perseguidos. Por otro lado, sostuvieron que
la planificacin tambin podra concebirse como instrumento para eliminar
los desequilibrios naturales, por cuanto stos necesariamente representan
un costo para la sociedad y constituyen soluciones formalmente ineficientes.
Sin embargo, los mismos rechazan este ltimo enfoque por considerar que
la eliminacin de los desequilibrios, adems de no ser viable, significara
a su vez la eliminacin de las motivaciones esenciales del proceso real de
desarrollo. Es decir, este enfoque, a juicio de ellos, apartara cada vez ms la
132 CEPAL
planificacin de la realidad. Por estas razones, criticaron que, en la prctica,

y una vez evidenciados por el diagnstico los desequilibrios y tensiones,
se recurriera en algunos casos a las tcnicas de planificacin pretendiendo
provocar una evolucin econmico-social caracterizada por la suavidad en la
trayectoria de la economa y por la armona con que habran de comportarse
todos sus elementos y agentes1.
Argumentaron luego que un desequilibrio origina fuerzas
dinamizadoras que ms adelante permiten lograr, en otro nivel, un nuevo
punto de equilibrio; fuerzas que podran ser aprovechadas tanto por el
sector pblico como por el privado para movilizar recursos destinados a
aprovechar las nuevas economas externas creadas. De esta manera, existira
un mecanismo retroalimentador que provocara oscilaciones a lo largo del
proceso de desarrollo; por ello el sentido del plan consiste en saber cmo
orientar el desenvolvimiento correcto de los procesos de realimentacin.
En cada altibajo el sistema econmico busca una armona ulterior entre los
recursos y la produccin, entre la oferta y la demanda, etc. En consecuencia,
la planificacin debera apoyarse sobre proyectos desequilibradores, es
decir, con poder de arrastre.
Se observ que la historia econmica de los pases de Amrica Latina
es rica en casos de desequilibrios con efectos contraproducentes sobre
la estabilidad, escaso efecto sobre el desarrollo econmico y alto costo
para la sociedad. Y entre stos hubo quienes expresaron que el desarrollo
desequilibrado posible en el contexto de la planificacin era por cierto
insuficiente como planteamiento y peligroso como concepcin aislada; por ello,
afirmaron que, tanto o ms importante que provocar o utilizar desequilibrios
era programar las condiciones para superarlos, porque nada garantizaba que
las reacciones de los grupos sociales fueran suficientemente intensas o con
las modalidades necesarias para cumplir los objetivos del plan.
A raz de estas observaciones se discuti el concepto de desequilibrio
superable que significa que, al mismo tiempo, cuando se genera una fuerza
desequilibrante o dinmica destinada a producir reacciones positivas sobre
determinados entes sociales, se tomen las medidas necesarias para que dichas
reacciones se hagan virtuales en forma adecuada. El desfase en el tiempo
entre la generacin del desequilibrio y la reaccin de los entes sociales frente
a l, es lo que hace prevalecer las tensiones en la realidad.
Los sostenedores de la tesis de equilibrio en la planificacin
mantuvieron que uno de los papeles fundamentales de la misma era
precisamente racionalizar el proceso de desarrollo, eliminando los
desequilibrios mediante el instrumental de poltica econmica a disposicin
1
Es evidente que la discusin no gir en torno al equilibrio contable de las magnitudes

econmicas en un sistema de cuentas nacionales; se trata del desequilibrio econmico en
trminos reales.
133
del Estado; aadieron que no era vlida la argumentacin de la debilidad de

la poltica econmica instrumental para evitar las perturbaciones econmicas.
Opinaron que todo plan de desarrollo debe estar basado sobre un concepto de
equilibrio, en el sentido que la accin programada debe ser coherente y estar
compatibilizada; esto, en modo alguno, quiere decir que todos los sectores y
las diversas regiones deban crecer a igual ritmo y superar simultneamente
los desniveles que existen en la economa. Pero hace a la esencia misma de
las tcnicas de planificacin asegurar la coherencia y la compatibilizacin
entre las decisiones. En efecto, si se desea impulsar la industrializacin,
es indispensable, por una parte, hacer compatible su expansin con las
posibilidades del mercado, y por la otra, con el abastecimiento de insumos
agrcolas, mineros y otros.
En relacin a este debate, el Seminario estim que existan distintas
ideas de equilibrio; tal concepto puede referirse a una definicin armnica
y coherente de una imagen deseada para un pas o regin, aunque no fue
esa la preocupacin central del debate. El concepto de equilibrio en cambio,
adquiere una nueva perspectiva cuando se entra a examinar la trayectoria
que debe seguirse entre los puntos inicial y final del plan. Algunos
planificadores han extendido el concepto de equilibrio, o de desarrollo
equilibrado, a todas las fases de esta trayectoria, es decir, se ha postulado
una evolucin en permanente equilibrio, cuya versin exagerada seran las
trayectorias interpoladas.
Tambin se discutieron los conceptos de compatibilidad y equilibrio.
En este sentido, se lleg a la conclusin que el anlisis de compatibilidad
no est en contradiccin con la tesis que propicia provocar y aprovechar
los desequilibrios econmicos. El anlisis de compatibilidad es, en rigor, el
estudio de las consecuencias de los desequilibrios y de sus soluciones, cuya
expresin formal es el equilibrio contable, aunque no necesariamente el
equilibrio econmico.
e)
La formalizacin institucional
Se admiti que el proceso de planificar exiga una formalizacin

institucional en trminos de un sistema de planificacin; y que tal proceso
debera regularse e integrarse dentro de las prcticas administrativas, a fin de
darle continuidad y permanencia. Se asignaba a los equipos encargados de la
planificacin global, de la sectorial y de proyectos, un puesto dentro del aparato
estatal, de manera que su funcionamiento pudiese ser institucionalizado.
Para cumplir sus propsitos, la organizacin para el planeamiento
debera ser piramidal, comenzando por un consejo del ms alto nivel,
dirigido, cuando ello fuese posible, por el jefe del gobierno, continuando
luego por una secretara u oficina central de planificacin vinculada a las
134 CEPAL
oficinas sectoriales de planificacin en los ministerios, o subsectoriales

en las entidades descentralizadas. Simultneamente, la organizacin
debera llegar hasta las regiones relacionando el gobierno central con las
corporaciones regionales, gobiernos estaduales e incluso los municipios.
Teniendo en cuenta las experiencias de la planificacin parcial
que muchos gobiernos realizaban desde tiempo atrs electrificacin,
transportes, servicios de agua potable, riegos, etc. se estableci un
sistema institucional que debera funcionar de manera tal que posibilitase
un nuevo proceso de planificacin general capaz de elaborar planes a
largo, mediano y corto plazo. Dentro del esquema diseado se insisti
relativamente ms, en un comienzo, sobre los planes a largo y mediano
plazo, y acerca de la seleccin de proyectos estratgicos; menos atencin,
en cambio, recibieron los planes a corto plazo, salvo los referentes a
programacin de inversiones y presupuesto fiscal, relacionados en especial
con el gobierno central y ciertas entidades descentralizadas. Por otro lado
escasos fueron los esfuerzos tcnicos destinados a incorporar los aspectos
monetarios y bancarios.
Naturalmente, el diseo y puesta en marcha de estos esquemas
institucionalizados de planificacin a travs de leyes, decretos, y reglamentos,
significaron un avance en relacin a las situaciones anteriores, pero entraron
en conflicto con otros mecanismos administrativos que no fueron o no
pudieron ser ajustados. Desde luego, el sector bancario del Estado (banco
central, bancos de financiamiento, etc.) mantuvo aisladamente su inters
en los problemas a corto plazo; los ministerios de economa y hacienda
prefirieron negociar financiamientos para proyectos concretos, y muchos
ministerios y entidades econmico-sociales (agricultura, minera, obras
pblicas, salud, educacin etc.) tropezaron con dificultades administrativas,
financieras y de otro orden para la puesta en marcha de sus planes. La
experiencia, por lo tanto indica que si bien se han originado ciertas islas
de eficiencia dentro del sector pblico, la mayor parte del aparato estatal
sigui funcionando en forma tradicional, y todo ello repercuti sobre la
formulacin y ejecucin desarticulada e inorgnica de los planes. Algunos
ministerios y entidades descentralizadas, por no recibir directivas recibir
directivas sobre las prioridades establecidas, provocaron su secesin del
sistema institucional de planificacin y prefirieron actuar siguiendo los
cauces administrativos corrientes. Estos factores repercutieron provocando
un cierto proceso de desarticulacin en los sistemas creados; contribuyeron
as a quitar las expectativas puestas en los beneficios aguardados de la
institucionalizacin del proceso de planeamiento.
En sntesis, ante la carencia de fuerza socio-poltica de los grupos
tcnicos representativos de la planificacin, buscaron stos apoyo en la
formalidad legal e institucional al ms alto nivel posible. Se supona que
135
ello podra darles ms poder y trataron, por esa va, de lograr rigidez y
obligatoriedad a las nuevas formas de encauzar las decisiones econmicosociales que, sin esa institucionalizacin parecan difciles de lograr. Esto
gener, a su vez, lo que podra llamarse la institucionalizacin prematura
de los procesos de planificacin, sin adecuar el progreso sustantivo con
la formalizacin institucional; o sea, que los planificadores buscaron
generalmente sustituir el apoyo poltico que les faltaba, por la formalizacin
institucional relativamente rgida del proceso de planificacin.
3.
Problemas relacionados con la actuacin

de los planificadores
Al abordar este punto se centr el inters del Seminario sobre las formas
habituales que adquiri la actuacin de los planificadores desde dos
puntos de vista: su formacin tcnica frente a la realidad y el liderazgo en
la conduccin tctica del proceso.
a)
La brecha entre el dominio metodolgico y sustantivo

del proceso econmico
En el transcurso del debate se examin la afirmacin que los grupos

tcnicos dedicados a la planificacin econmica parecen haber insistido
mucho, en los ltimos tiempos, acerca de cuestiones metodolgicas vinculadas
con esta actividad.
En los aos transcurridos desde fines de la dcada de los 40 hasta el
presente, las tcnicas de planificacin se fueron enriqueciendo con nuevos
aportes metodolgicos que fueron refinando los planteamientos globales,
sectoriales, regionales y de proyectos, tanto desde el punto de vista del
anlisis como de los mtodos prospectivos para percibir el comportamiento
futuro de la economa. Dentro de esta corriente se ha originado un abundante
instrumental tcnico basado, en algunos casos, en experiencias recogidas
dentro de la regin, y en otros, mediante la adopcin o adaptacin de tcnicas
desarrolladas en pases de fuera del rea, especialmente en el campo de la
modelstica; significativos son los aportes que esas tcnicas representan
para el progreso de la planificacin. Sin embargo, debe tenerse presente
que los mtodos de planificacin utilizados en los diversos pases han sido,
en general, rudimentarios y ajenos a refinamientos tcnicos, por lo que
difcilmente podra afirmarse que los planificadores hayan hecho uso abusivo
de refinamientos metodolgicos. Sin perjuicio de lo anterior, pudo observarse
en algunos casos una suerte de deformacin que llev a los planificadores a
sobreestimar la importancia y empleo de esas metodologas rudimentarias,
alejndose de la lnea original del proceso cuando la estrategia del desarrollo
y la metodologa constituan un todo armnico.
136 CEPAL
Esa falta de ponderacin entre lo metodolgico y lo sustantivo,

adquiere especial relieve si se considera que la mayora de los pases sigue
careciendo de la materia prima estadstica que debe servir de base para la
construccin de modelos confiables. Una segunda traba surge del hecho
que los aspectos de la economa que deben planificarse estn integrados
en un contexto sumamente complejo, influido por factores histricos,
psicolgicos, sociales, polticos y culturales, difciles de captar dadas las
tcnicas empleadas.
Un enfoque de esta naturaleza resta operatividad al plan y
entorpece el dilogo necesario del tcnico con el poltico, quien no se siente
interpretado. Simultneamente frustra al planificador que se encuentra
aislado del proceso que se da en la realidad, y en estas condiciones el
plan aparece como una meta incumplida.
Una parte significativa de las dificultades de la planificacin,
por lo menos en su aplicacin prctica, parecen obedecer al divorcio
existente entre el dominio metodolgico del planificador y su debilidad
para penetrar, con criterio selectivo, en las causas profundas y en los
mecanismos de comportamiento de los fenmenos que debe enfrentar
durante un proceso de desarrollo.
No debe olvidarse que la planificacin carece de sentido como
tcnica per se y que su fin es lograr el cumplimiento de un conjunto de
decisiones que se estima fundamentales para materializar los principales
objetivos de una estrategia de desarrollo y, en este sentido, la metodologa
debe servir a ese propsito y no ser servida por l. En este sentido, el
Seminario reconoci que, durante los ltimos aos se registran sensibles
progresos en la comprensin del desarrollo y la planificacin como un
proceso complejo que debe abordarse interdisciplinariamente. A este
avance contribuyeron en forma positiva los programas de capacitacin
de planificadores y las mismas frustraciones generadas en la prctica.
Destacose igualmente la actitud flexible que, en general, prevaleci entre
muchos planificadores para aprehender la realidad y, en consecuencia,
enriquecer sus enfoques metodolgicos.
b)
Limitaciones de la capacidad de liderazgo en la

conduccin tctica del proceso
Este es otro aspecto de gran importancia para el funcionamiento del

sistema de planificacin; los responsables de la conduccin del proceso deben
estar dotados de cualidades muy especiales de liderazgo tcnico y poltico.
El planificador en efecto deber tener una amplia capacidad de anlisis
que le permita vincular los procesos econmicos, sociales y polticos, con
una perspectiva histrica, para que pueda abordar apropiadamente la
137
formulacin de estrategia de desarrollo y conducir con habilidad tctica el

proceso de planificacin. Es decir deber estar en condiciones de jerarquizar
los problemas. El liderazgo de planificacin dentro de este contexto, revestir
formas flexibles y pragmticas para aprovechar en funcin de los lineamientos
de la estrategia de desarrollo, las coyunturas que se presentan.
El lder de la planificacin deber estar compenetrado de la imagen
futura que la estrategia ha proyectado, y en funcin de ella se preocupar
principalmente por la orientacin del proceso ms que de sus resultados
cuantitativos inmediatos.
Dotados de todas estas caractersticas, los lderes de la planificacin
podrn participar en las funciones de gobierno, influyendo sobre los
niveles que adoptan decisiones. De este modo, y una vez que el gobierno
haya formulado la estrategia, les corresponde un papel dinmico en la
movilizacin permanente para ejecutar los lineamientos de la estrategia en
sus diferentes etapas.
El modo de operar antes descrito no ha sido general en los pases
de la regin. Por diversas razones, se fue produciendo un perceptible
divorcio entre los conductores de la planificacin y el aparato de decisiones
de alto nivel, como as tambin con los mecanismos de ejecucin. Esto se
debe, en parte, al hecho que algunos planificadores consideran terminada
su labor con la formulacin del plan; atribuyen los obstculos con que
tropieza su ejecucin a la falta de condiciones polticas e institucionales,
autojustificando su apartamiento. Al adoptar esta actitud, los jefes de
planificacin dejan de ser conductores del proceso y cesan de contribuir
con su influencia y capacidad de presin a la bsqueda de los mejores
caminos para modificar la posicin de los sectores que se oponen a
determinados aspectos estratgicos y hacen ms rgida la propia.
En realidad toda la tarea de afianzamiento de los sistemas de
planificacin exige a los responsables su incorporacin al equipo poltico
de gobierno. De esta manera, su actitud deber ser flexible con respecto
a los ajustes y cambios de tcticas que deber realizar para ejecutar el
plan. No debe perderse de vista que, dadas las situaciones cambiantes que
ofrecen los pases del rea, importa ms defender la filosofa central del
plan que aferrarse rgidamente a sus aspectos formales o parciales.
Las reformas presupuestarias para la

planificacin en Amrica Latina
139
142 CEPAL
Introduccin
Este trabajo contiene un estudio de las reformas presupuestarias emprendidas

en Amrica latina en los ltimos diez aos; al efecto, cubre los esfuerzos de
modernizacin de los sistemas presupuestarios realizados en el perodo
1958-1967. Durante esta etapa, casi todos los pases inician procesos de
reformas, con vistas especialmente a facilitar la planificacin y el control
de sus presupuestos. En este perodo, algunos gobiernos han desarrollado
sus reformas con mayor celeridad y han avanzado ms que otros, a travs
de progresivos mejoramientos en sus esfuerzos, mientras en otros casos se
han producido estancamientos prematuros.
El origen de las inquietudes por introducir reformas presupuestarias
provino, principalmente, de la necesidad de mejorar la planificacin del
presupuesto y de coordinarlo con planes de desarrollo. Esta necesidad fue
ya reconocida por el Gobierno de Chile en el ao 1958, al introducirse los
primeros elementos de programacin en el presupuesto de ese ao, como
fruto de varios aos de difusin de esta idea1.
Las inquietudes despertadas, fueron recogidas por el seminario sobre
Administracin y Clasificacin Presupuestarias organizado por Naciones
Unidas en 1959. En esta reunin se impuls el trabajo de reclasificacin
En efecto, en el documento titulado Programas del Gobierno contenidos en la Ley de

Presupuestos para el ao 1958 se dice: En los pases subdesarrollados en los que est
reservada al Estado una importante funcin promotora del crecimiento econmico, es
indispensable realizar la programacin a travs del Presupuesto con el fin de elevar la
productividad de los recursos que controla el Gobierno.
143
presupuestaria y la introduccin de presupuestos por programas, luego de

discusiones sobre la base de documentacin preparada al efecto2.
El primer esfuerzo en la introduccin de presupuestos por programas
en el Gobierno Central se realiz a partir del ao 1959 en Colombia, cuyo
presupuesto para 1960 se clasific por programas, actividades y proyectos
en cinco ministerios, para extenderse ms tarde a todo el gobierno Central y
luego al resto del sector pblico. En aquel tiempo se realiz una experiencia
de presupuesto-programa en Cuba, pero el gobierno de este pas reemplaz
el sistema ms tarde por un mtodo basado en otras tcnicas.
Para 1961, se introdujeron las bases de programacin presupuestaria
en Bolivia y en aos posteriores se hizo en Venezuela (1962), Ecuador (1963),
Paraguay (1963), Costa Rica (1963), Honduras (1963), El Salvador (1963), Uruguay
(1964), Guatemala (1964), Nicaragua (1964), Repblica Dominicana (1964).
Para el ejercicio fiscal de 1966, el Gobierno Federal de Brasil prepar un
presupuesto-programa, como documento de anlisis, y para ese mismo ao,
el Gobierno de Argentina prepar un detallado presupuesto por programas,
anexo al tradicional. En 1967 y para el ao fiscal de 1968, los Gobiernos de
Chile y Uruguay han preparado un presupuesto-programa que cubre el
Gobierno Central y buena parte de las entidades descentralizadas.
Un intento de coordinacin de la construccin de la infraestructura
a nivel regional, se ha desarrollado en Centroamrica, rea donde cinco
gobiernos presentan cada ao un documento informativo llamado Presupuesto
Regional Centroamericano.
Avances en la coordinacin de planes

y presupuestos
Podra afirmarse que las reformas presupuestarias en Amrica Latina han
sido un resultado de un proceso gradual de cambios deliberados. Se dise
una estrategia para la implantacin de presupuestos por programas y se
adopt, con las variantes requeridas en cada caso, en los diferentes pases.
En general, se comenz a trabajar en la identificacin de programas,
actividades y proyectos en aquellos ministerios cuyas funciones se
vinculan ms directamente con el desarrollo econmico y social, y que,
por otra parte, son los que se prestan con ms facilidad a la introduccin
inmediata de esta tcnica.
2
Ver CEPAL El presupuesto como instrumento para la programacin del desarrollo

econmico, E/CN.12/ERW.1/L3.
144 CEPAL
Como es natural en los primeros pasos, se trat de sealar los

programas, actividades y proyectos dentro de las funciones que tienen
asignadas cada uno de los Ministerios existentes y de reunir para cada una
de las actividades, los insumos de bienes servicios y factores, de acuerdo con
clasificaciones y formularios uniformes. Para algunas actividades era posible
disponer, desde el principio, de informacin que permitiera establecer, con
buena aproximacin, volmenes de insumos y de produccin en trminos
fsicos. En todos los casos, el programa se complet con las cifras de gastos
que se haban presupuestado. La experiencia indic que en breve tiempo se
pudo avanzar considerablemente en una especificacin ms precisa de todos
los elementos de cada programa. Las experiencias de los pases mencionados
fueron muy ilustrativas de esos progresos.
No es fcil precisar en qu medida los planes de desarrollo y los
presupuestos del sector pblico se han coordinado de manera ms
conveniente, como fruto de los esfuerzos reseados en la seccin anterior.
Desde luego, los pases latinoamericanos han debido enfrentar
algunos problemas ms o menos comunes:
i)
Muchos planes de desarrollo no han sido lo suficientemente

detallados en su desglose sectorial. Por lo general, los planes
sectoriales contienen un anlisis excesivamente agregado y no
entran en el detalle de operaciones, programas, actividades y
proyectos. Esto dificulta, naturalmente, la expresin presupuestaria
de los planes de desarrollo. Se suma a esta dificultad, la carencia
en muchos pases de planes operativos anuales, que expresen los
planes de mediano y largo plazo.
ii) En la mayora de los pases el presupuesto incluye slo el Gobierno

Central, pero sucede que numerosas actividades de desarrollo,
como fomento agropecuario, promocin industrial, construccin
de viviendas, etc., son ejecutadas por numerosas entidades
descentralizadas que poseen fondos fiscales y extrapresupuestarios.
Por ello, ha sido conveniente la extensin del sistema de
presupuesto por programas a la totalidad del sector pblico, labor
que muchos pases latinoamericanos ya han emprendido. Esto,
sin embargo, no quiere decir que el presupuesto tradicional, aun
prevaleciente en las entidades descentralizadas, imposibilite la
coordinacin de planes y presupuestos.
iii) A nivel de anlisis global, pocos pases cuentan con presupuestos
consolidados del sector pblico, susceptibles de ser relacionados
con sistemas de cuentas nacionales, dificultando esto el anlisis
macroeconmico del presupuesto y sus vnculos con los modelos
de proyecciones globales, haciendo adems muy costosa la
comparacin entre lo realizado y lo programado a nivel global.
145
iv) La contabilidad y control del presupuesto se realiza en muchos

pases sobre la base de programas y proyectos, pero resulta difcil
comparar los resultados alcanzados con las proyecciones de los
planes, debido a que muchas veces ni los sectores identificados en
los planes y presupuestos, ni los programas diseados coinciden
en ambos instrumentos. Esto hace engorrosa la comparacin entre
lo planeado y lo ejecutado.
A fin de superar en la medida posible estas dificultades, los pases
han venido desarrollando esfuerzos para conseguir una mayor relacin
entre planes y presupuestos. Los avances logrados se discuten en los
prrafos siguientes.
A.
Medidas tendientes a facilitar la planeacin y

operacin de los presupuestos
Los gobiernos latinoamericanos han procurado mejorar la ejecucin de

los planes de, desarrollo, incorporando sus orientaciones, programas y
proyectos dentro del presupuesto fiscal anual. En este sentido la mayora de
los gobiernos ha reconocido que el presupuesto fiscal es una herramienta
indispensable para disciplinar los gastos corrientes y de inversin, como
asimismo el financiamiento gubernamental, dentro de la estrategia de los
planes de desarrollo.
A fin de mejorar la operatividad de planes y presupuestos,
varios gobiernos han procedido a la sectorializacin uniforme de
planes y presupuestos, a la introduccin de nomenclaturas adecuadas,
al mejoramiento de la estructura institucional y a la simplificacin y
racionalizacin de las clasificaciones operativas del presupuesto. Se trata,
en suma, de un esfuerzo por hacer ms racional la formulacin y ejecucin
de presupuestos dentro de las lneas dadas por planes de desarrollo.
1.
La sectorializacin de planes y presupuestos
Un plan de desarrollo se ejecuta principalmente por la va de planes

sectoriales, medidas de polticas econmicas por ramas de produccin
y proyectos especficos. Para hacer posible una mejor elaboracin y
cumplimiento de planes, es conveniente introducir una clasificacin por
sectores que identifique las grandes reas de accin dentro del sistema
econmico. Estas clasificaciones se han introducido en los presupuestos de
Bolivia, Uruguay y en Chile y Per, slo para la parte de inversiones.
146 CEPAL
2.
Nomenclaturas uniformes para programas y proyectos
Desde un comiendo s consider conveniente establecer dentro del

presupuesto una jerarquizacin de conceptos o unidades programticas
que permitieran sistematizarla informacin sobre objetivos y recursos.
Ya en 1959 en el informe de CEPAL sobre El Presupuesto Fiscal, como
Instrumento de Programacin del Desarrollo Econmico se haba
planteado una clasificacin inicial tendiente a facilitar la identificacin de
unidades presupuestarias.
Ms tarde se identificaron programas de operacin, programas
de inversin y programas de financiamiento. Dentro de los primeros
se distinguieron subprogramas, actividades y tareas. Dentro de los
programas de inversin se sealaron subprogramas, proyectos, obras
y trabajos. Dentro de los de financiamiento, se distinguieron las
transferencias, corrientes y las de capital.
El Seminario sobre Clasificacin y Administracin Presupuestarias,
en Sudamrica, en 1962, estableci las definiciones bsicas. Estas definiciones
fueron incorporadas ms tarde en el Seminario para Centro Amrica y Panam
(1963). El Manual sobre Presupuesto por Programas de la Subdireccin Fiscal
y Financiera de Naciones Unidas reproduce estas definiciones.
La mayora de los pases latinoamericanos ha incorporado la
nomenclatura sugerida en las reuniones de expertos mencionadas. Cmo
fruto de este esfuerzo se ha logrado la uniformidad dentro de las distintas
reparticiones de los gobiernos.
Cabe sealar que las clasificaciones abiertas se han estructurado
conforme a las necesidades combinadas de la planificacin y del presupuesto,
adaptndolas a las estructuras administrativas existentes. Esta solucin
limita, evidentemente, las posibilidades de anlisis en materia de planificacin
presupuestaria, pues la organizacin administrativa suele ser irracional
y hacer aparecer partes de programas dispersos dentro de la estructura
institucional. Por ello, es conveniente un proceso posterior de reclasificacin
de programas a fin de organizarlos de una manera ms lgica que facilite
el anlisis de planificacin. Ello permitir qu s puedan diferenciar dentro
de cada sector los programas ms estratgicos o substantivos, de aquellos
otros qu son en realidad verdaderos insumos dentro de los programas
sustantivos. En este, orden de ideas se proyecta introducir en el futuro
en los planes anuales operativos del sector pblico una reclasificacin
analtica de programas, actividades y proyectos, organizados conforme a
los requisitos mencionados.
3.
147
Clasificacin uniforme por objeto del gasto
A fin de facilitar las operaciones, presupuestarias de gasto y

contabilidad, los pases latinoamericanos han simplificado sus clasificaciones
de gastos segn el objeto. Como se sabe el presupuesto tradicional es
fundamentalmente un presupuesto enumerador de tems. A travs de su
desarrollo habase ampliado enormemente el nmero de tems y anarquizaba
su presentacin. Baste citar que un pas latinoamericano estaba manejando
antes de la introduccin de una clasificacin uniforme, alrededor de 4 mil
tems distintos, mientras otro defina el contenido y la naturaleza de cada
partida en diez o ms renglones cada vez que se presupuestaba o giraba la
cuenta correspondiente.
Prcticamente todos los pases latinoamericanos han introducido
en los ltimos 15 aos clasificaciones uniformes, por objeto del gasto.
En algunos casos la clasificacin ha seguido las pautas de la clasificacin
econmica, es el caso de Brasil y Chile, mientras en otros se ha incorporado
la clasificacin uniforme sugerida por el Instituto latinoamericano de
Planificacin Econmica y Social que distingue 10 renglones principales.
Hay pases que han mantenido clasificaciones tradicionales, habindose
limitado a simplificar ms que a modificar sus patrones ya existentes.
4.
Estructura de los programas presupuestarios
No existe todava un patrn uniforme de presentacin de los

programas, actividades y proyectos, dentro del documento presupuestario.
No obstante, se ha logrado una cierta uniformidad formal, de presentacin
dentro de ciertas reas, dentro de Amrica Latina. Por ejemplo, en
Centroamrica, la mayora de los pases, ha dado una presentacin mis o
menos uniforme a los programas.
En Amrica del Sur, existen pases que presentan sus programas en
forma bastante desagregada y cubriendo todas las fases de la programacin
presupuestaria, desde aspectos generales de los programas, pasando por
subprogramas, hasta llegar a las actividades, e indicando metas fsicas a
conseguir y costos unitarios. El pas que parece haber desarrollado ms esta
metodologa es Venezuela. En otro nivel se encuentran los presupuestos
de Ecuador, Chile, Per, etc., en los que se incluyen resultados a lograr y
se miden costos, pero solamente llegando a nivel de sub-programas. En
otra categora, se encuentran pases como Repblica Dominicana, Bolivia
y Paraguay donde la presentacin se reduce ms bien a elementos de
carcter financiero, existiendo pocas identificaciones de resultado.
Hay otros pases, como Brasil, donde el presupuesto por programas
es ms bien de carcter estadstico y la presentacin se hace a un alto nivel.
En cambio en otros, como la Argentina, se han abierto programas a un
148 CEPAL
nivel ms bajo dentro de las direcciones generales de los ministerios y son

por consiguiente detalles de actividades que desarrollan las instituciones.
En el primer caso los programas equivalen ms o menos a sub funciones,
mientras en el segundo son prcticamente actividades de los organismos
pblicos. En resumen, cabe sealar, sin embargo, que an queda mucho
por hacer en lo que se refiere a encontrar un patrn ms razonable de
presentacin de programas y actividades.
B.
Avances en la introduccin de herramientas para

el anlisis presupuestario global
A fin de lograr la coherencia de los planes y presupuestos a nivel

macroeconmico, se han introducido clasificaciones globales de carcter
analtico que permitan el estudio de la orientacin del sector pblico,
contrastndola con los requerimientos del plan global de desarrollo.
Para el anlisis global es necesario contar con clasificaciones sectoriales,
funcionales y econmicas de las transacciones del sector pblico.
1.
Clasificacin sectorial global
La clasificacin sectorial global se basa en la identificacin de sectores

que se hace para fines operativos y reordena los sectores dentro de un esquema
ms amplio. Para estos efectos la clasificacin ha de permitir identificar
las grandes unidades de accin planificada. Estas unidades deben hacer
posible la coordinacin tendiente a poner en marcha las estrategias generales
de desarrollo. Estas ltimas estn encaminadas, dentro de los planes de
desarrollo, a fijar grandes propsitos y objetivos a las economas nacionales
y debe mirar la secuencia con que estos propsitos han de cumplirse. La
clasificacin sectorial permite definir la responsabilidad de reas de accin
concretas en el cumplimiento de las estrategias.
En el caso de pases en vas de desarrollo, el esfuerzo planificado
procura sistematizar el gasto y las inversiones en torno a grandes cuestiones
que estas economas deben resolver. Es preciso definir si, dado el estado
de desarrollo en que se encuentra un pas, es preferible gastar ms en el
desarrollo de la infraestructura (energa, transportes, comunicaciones,
riego, colonizacin, agua y servicios bsicos, etc.), o en el desarrollo de la
produccin (agricultura, bosques, pesca, industria, minera, etc.) o bien
en el desarrollo de los recursos, sean humanos (educacin, salud, trabajo
y bienestar social, etc.) o recursos naturales (suelos, aguas, etc.), o en la
ampliacin de servicios generales como ser, administracin, defensa,
polica y justicia.
149
Las estrategias de desarrollo han de permitir fijar prioridades

dentro de los grandes rubros mencionados, como asimismo dentro de los
sectores integrantes de ellos. Resulta indispensable, pues, una clasificacin
sectorial en torno a la cual se sistematice la preparacin y presentacin de
los planes de desarrollo de largo y mediano plazo. Para esto es necesario,
tambin, que la informacin estadstica se separe conforme al esquema
sealado. El presupuesto anual, como herramienta de planificacin
de corto plazo del sector pblico, debera tambin abrirse por sectores
uniformes, definidos de la misma manera que en el sistema estadstico
y en el sistema de planificacin, para hacer posible la expresin clara de
los planes de desarrollo en los presupuestos anuales. Sera conveniente
del mismo modo, que la estructura del sector pblico se conforme a la
sectorializacin mencionada, de manera de hacer posible con mayor
precisin la responsabilidad que cabe a cada unidad administrativa
en la ejecucin de los planes sectoriales correspondientes. Por ltimo,
la contabilidad fiscal de sistemas de controles y evaluacin deberan
estructurarse de acuerdo con el esquema sectorial.
Varios pases latinoamericanos han comprendido la importancia
que tiene la introduccin de clasificaciones por sectores para facilitar la
coordinacin de planes, presupuestos, administracin, contabilidad y
control e informacin. Bolivia, por ejemplo, introdujo para el presupuesto
1965 la sectorializacin de su presupuesto. Chile introdujo una clasificacin
sectorial para su presupuesto de inversiones en 1964. Panam estableci
una clasificacin por sectores en su presupuesto para 1966. Uruguay en
el de 1968, etc. Los pases centroamericanos han introducido tambin
clasificaciones sectoriales uniformes.
2.
El anlisis funcional
Para fines de poltica gubernamental, en su ms amplio sentido,

es conveniente utilizar una clasificacin que muestre los grandes
propsitos del Estado. La clasificacin funcional ha sido diseada con
esta perspectiva. El esquema de clasificacin por funciones sugerido por
el Manual de Naciones Unidas ha sido adoptado por la mayora de los
pases latinoamericanos. Tal vez los nicos pases que han introducido
modificaciones en la agrupacin de las funciones, sean Chile, Mxico y
Brasil; mientras todos los dems pases siguen con pequeas variantes la
estructuracin sugerida por el Manual.
3.
Anlisis econmico
La clasificacin econmica de ingresos y gastos pblicos tiene por objeto

facilitar la naturaleza econmica de las transacciones gubernamentales, con
vistas a vincularla con los esquemas de cuentas nacionales. En este sentido,
150 CEPAL
facilitan el anlisis macroeconmico y la coordinacin global del nivel y

composicin econmica en el gasto pblico dentro del plan y del presupuesto.
En materia de clasificacin de ingresos, la mayor parte de los pases
separa los ingresos en corrientes y de capital, dando entre los primeros
mayor detalle a los ingresos tributarios. Constituyen una excepcin a
esta regla las clasificaciones de Bolivia, Per, que ordenan la informacin
segn los fondos existentes.
En materia de gastos, todos los pases latinoamericanos preparan
clasificaciones econmicas, distinguiendo entre gastos corrientes y gastos
de capital. En este sentido es notable la influencia que ha ejercido el Manual
de Naciones Unidas como herramienta para uniformar internacionalmente
las cuentas y gastos pblicos.
C.
Apreciacin de conjunto sobre la coordinacin de

planes de desarrollo y presupuestos pblicos
Mucho se ha discutido ltimamente en Amrica Latina acerca de la forma

como estaran operando los mecanismos de coordinacin de presupuesto
y planes de desarrollo. Segn algunos esta coordinacin sera formal
e incompleta, segn otros, no obstante que pueda haberse logrado
cierta coordinacin en el documento presupuestario, en la ejecucin
presupuestaria se han contradicho los programas.
Conviene analizar la realidad de estas afirmaciones refirindose a
los diversos niveles en que se produce dicha coordinacin:
i)
A nivel de la base del sector pblico, (Ministerios, Direcciones

Generales y Secciones), la coordinacin de presupuestos,
programas, proyectos y planes se produce de manera diferente
segn se trate de:
p
rogramas de operacin, en los cuales los servicios a producir
por el gobierno, contenidos en los planes, se coordinan
con los presupuestos en el momento en que el Director de
un programa, (o jefe de una Direccin General) llena los
formularios para solicitar autorizacin de gastos y combina
el diseo de metas con la asignacin de recursos para
alcanzarlos. Son el director de programas en cooperacin
con los jefes de seccin, encargados de actividades quienes
conjugan la labor de planificacin y presupuestacin a este
nivel; a ambos les corresponde participar en dichos procesos.
Es claro, por el contrario, que cuando un plan sectorial
de desarrollo ha sido elaborado en los altos niveles de un
ministerio, o por la oficina Central de Planificacin, sin la
151
participacin de los directores de programa, o actividades se

produce gran dificultad para coordinar planes y presupuestos,
pero cuando el proceso de planificacin ha dado oportunidad
a la base de la administracin para participar en la confeccin
do programas, esta coordinacin se logra plenamente. Ms
tarde al agruparse los programas de operacin dentro de un
plan sectorial (Ministerio), los planificadores ministeriales
pueden producir la coordinacin a nivel de sectores;
e n los programas y proyectos de inversin, la coordinacin
se produce cuando el director de programa estudia y evala
los proyectos, los armoniza, y los incorpora dentro de los
respectivos programas. En numerosos pases latinoamericanos
los presupuestos pblicos han recogido en su gran mayora
los proyectos incluidos en los planes de inversin, luego que
comisiones especiales mixtas de las Oficinas de Planificacin y
Presupuesto han revisado uno por uno los proyectos incluidos
en los planes.
ii) A nivel, macroeconmico, la coordinacin entre planes y
presupuestos se logra a travs de los Consejos Nacionales
de Desarrollo (o Consejos de Ministros) cuando discuten el
nivel y composicin (econmica y sectorial) del gasto pblico,
recomendado por las Oficinas de Planificacin de acuerdo con los
planes de desarrollo, para ser expresados en el presupuesto fiscal
del ao siguiente. Son, pues, los organismos de planificacin y de
decisin poltica los que fijan la estructura del gasto y del ingreso
pblico conforme a los planes establecidos, producindose as la
coordinacin a nivel macroeconmico. Aunque muchos pases
no han formulado planes anuales integrados, de hecho formulan
pautas de distribucin de gastos pblicos, conforme a las polticas
de desarrollo contenidas en los planes.
iii) La coordinacin de planes sectoriales con los presupuestos de
las instituciones autnomas se produce de hecho al definirse la
poltica de inversiones de estas entidades, no obstante que algunas
de ellas carezcan de presupuesto por programas. Ms an, en la
prctica los planes de expansin de la energa elctrica, de los
ferrocarriles, de los servicios de agua potable, de la vivienda,
etc., suelen ser formulados por estas empresas e introducidos con
mayores o menores modificaciones dentro de los planes generales
de desarrollo. Es natural que las empresas pblicas al elaborar sus
presupuestos anuales, traten de reflejar en ellos sus proyectos de
inversin, y por consiguiente, se produzca en su seno mismo, la
coordinacin de sus programas y proyectos con el presupuesto
152 CEPAL
anual. Es cierto tambin que algunas entidades descentralizadas

suelen carecer de planes y polticas de largo plazo y que sus
prioridades carezcan a veces de la racionalidad conveniente.
Pero este hecho no autoriza a generalizar la afirmacin de que
no existe coordinacin entre planes y presupuestos en aquellos
entes pblicos que no han adoptado la tcnica de presupuestos
por programas.
Sin embargo, la explicacin anterior no permite decir en definitiva
cual es el grado efectivo en que planes y presupuestos son coordinados.
Se requiere toda una investigacin en el terreno para llegar a conclusiones
finales sobre la materia.
Resumen y conclusiones
La discusin anterior ha permitido mostrar los distintos esfuerzos que
los pases de Amrica Latina han emprendido en los ltimos diez aos,
con vistas a perfeccionar la programacin y control de sus presupuestos
pblicos, Se han destacado las iniciativas tomadas para reflejar los
lineamientos de los planes de desarrollo en los presupuestos anuales del
sector pblico, tanto en el nivel de base de la administracin, como en las
decisiones intermedias y superiores.
Se examin con cierto detalle cmo las reformas presupuestarias se
han ido acompaando de la utilizacin de nuevos mtodos de ejecucin,
contabilidad y control, procurando transformar en realidad lo programado.
Se enjuiciaron las reformas contables emprendidas, los mtodos
de programacin de la ejecucin de programas implantados, los sistemas
de informes de progresos establecidos, las reformas de organizacin
realizadas, etc.
Todos los esfuerzos descritos son, por cierto, susceptibles de mejoras
y de ampliaciones a esferas crecientes dentro del mbito del sector pblico.
Las tareas en esta direccin que habrn de emprenderse en los prximos
aos, podran resumirse as:
i)
Para fines de programacin y control, es aconsejable extender

gradualmente la aplicacin de la tcnica de presupuestos
por programas a todo el sector pblico. La formulacin de
un presupuesto combinado nico, acompaado de estados
consolidados, podra hacerse separando las entidades que prestan
servicios que no se transan en el mercado, de aquellos que venden
153
bienes y servicios en el mercado. Para ello, se podra dividir el

presupuesto del sector pblico en:
1.
Presupuesto del Gobierno Central

Presupuesto del Gobierno Central
Presupuesto de los organismos descentralizados
Presupuesto de los gobiernos locales
2. Presupuesto de las empresas pblicas

Presupuesto de las empresas industriales y comerciales
Presupuesto de las empresas financieras

Estos presupuestos deberan presentarse en un documento

integrado, incluyendo los presupuestos respectivos de ingresos.
ii) La aprobacin reciente de planes de desarrollo en cada uno de los

pases latinoamericanos, hace necesario establecer una clasificacin
por sectores de actividad uniforme que permita identificar la
estructura de presentacin de los presupuestos y la de planes de
desarrollo y de inversiones pblicas.

Con esta clasificacin sera fcil determinar el gasto por sectores,

por ejemplo: gasto agrcola, o industrial, consolidado del sector
pblico, y evaluar los programas de cada sector.
iii) Es conveniente adems del enfoque sectorial e institucional, la

presentacin de un corte regional de ingresos y gastos pblicos.
Esta ptica permitira estudiar las relaciones fiscales entre
centros polarizados y regiones perifricas cuantificndolas
convenientemente, de manera de hacer posible una mejor orientacin
d las inversiones espaciales atendiendo a las caractersticas de las
regiones polarizadas, homogneas o programadas.
iv) La puesta en marcha de los planes de desarrollo y de inversiones,
requiere la presupuestacin de aquellos planes para todo el
perodo de su ejecucin.

A fin de asegurar el cumplimiento de dichos planes, en la parte que

corresponde al sector pblico, es recomendable la incorporacin
en el documento anual, de proyecciones plurianuales del gasto y
financiamiento a fin de tener una perspectiva de los compromisos
asumidos y garantizar fondos a los proyectos hasta su terminacin.
Se recomienda que se incorporen a los formularios de peticiones de
gastos, las columnas informativas para los aos correspondientes.
154 CEPAL
v) Es conveniente la implantacin adaptada de la tcnica de

presupuestos por programas al presupuesto de ingresos,
creando de este modo un instrumento para dirigir la percepcin
y fiscalizacin de los tributos, y para coordinar los efectos del
impuesto con los efectos de los programas de gastos, apreciando
as el impacto conjunto de la estructura de ingresos y gastos sobre
el nivel de precios, la estabilidad monetaria, la distribucin del
ingreso y la aceleracin del crecimiento.
vi) Es indiscutible que la planeacin de los procesos para ejecutar y
controlar las metas postuladas en los programas presupuestarios
son an muy rudimentarias. Cada pas debera estudiar en algunos
sectores estratgicos la posibilidad de aplicar mtodos adaptados
de programacin lineal y determinar el camino crtico para el
cumplimiento satisfactorio de los resultados propuestos y utilizar
adems, cuando convenga, el mtodo PERT.

Los mtodos mencionados podran ser aplicados con ventajas en

sectores como transportes, proyectos industriales, y otros.
vii) En este sentido, es necesario intensificar los esfuerzos para lograr

una reforma contable que haga posible que la contabilidad, tanto
presupuestaria como patrimonial, refleje los resultados de los
programas y proyectos.

Sera aconsejable la introduccin combinada de planes anuales,

presupuestos por programas y contabilidad de costos en las
empresas pblicas.
viii) Es conveniente que todos los aos se haga, para fines informativos
y de coordinacin, una consolidacin de los presupuestos del sector
pblico de los diferentes gobiernos de los pases latinoamericanos,
a fin de estudiar la asignacin de recursos que se vienen realizando
a travs del gasto pblico en cada pas, y verificar su contribucin
al proceso de integracin latinoamericano, especialmente en
sectores como infraestructura e industrias bsicas. En este sentido,
los esfuerzos que viene realizando Centroamrica para formular
un presupuesto centroamericano son una auspiciosa experiencia.
ix) Se ha podido observar en los pases, la necesidad de completar la
muy valiosa informacin que contiene el documento presupuestario
por programas, con un anlisis econmico de la poltica y
programacin implicada en dichos presupuestos, haciendo ver
los impactos que derivan de la estructura de ingresos y gastos
pblicos sobre el sistema econmico.
155
Se sugiere que cada pas prepare un informe econmico anual

del presupuesto con el propsito indicado, adjuntando la
informacin estadstica de base, y que las contraloras preparen
sus balances anuales y los informes financieros por programas
y clasificados analticamente en documentos verdaderamente
explicativos y accesibles.
x) Los gobiernos del rea han hecho valiosos esfuerzos por mejorar
la capacitacin de su personal tcnico en presupuestos. No
obstante, como los verdaderos ejecutores de los programas,
actividades y proyectos son los ejecutivos del sector pblico, parece
conveniente extender el entrenamiento a travs de mesas redondas,
conferencias, cursos, manuales, etc. a los ejecutores de programas
y proyectos, capacitndolos para un mejor diseo y programacin
de metas, de asignacin de recursos y de planificacin de procesos
productivos de servicios y/o bienes.
xi) En muchos pases latinoamericanos no existe una moderna
legislacin orgnica presupuestaria que regule el proceso de
programacin, presentacin, aprobacin, ejecucin y control del
presupuesto. Es altamente recomendable la modernizacin de 1a
legislacin presupuestaria, a fin de posibilitar la permanencia y
continuidad de las prcticas presupuestarias iniciadas con las
reformas emprendidas.
xii) Es conveniente la preparacin de planes operativos anuales, como
expresin de corto plazo de los planes de trmino mediano y largo.
A fin de coordinar los planes operativos con el presupuesto fiscal
procedera sectorializar uniformemente el presupuesto y el plan,
y distinguir dentro de cada sector los programas substantivos de
aquellos otros que representan servicios adjetivos. Esto facilitara
el anlisis de la coordinacin entre planes y presupuestos, aspecto
central en las reformas presupuestarias ya iniciadas.
Evolucin y perspectivas de los procesos

de planificacin en Amrica Latina
157
160 CEPAL
Introduccin
El anlisis de la instalacin, la evolucin y las perspectivas de los procesos

de planificacin en Amrica Latina, resulta verdaderamente complejo. No
es independiente de un anlisis simultneo del contexto sociopoltico en
el que se desenvuelven dichos procesos, Y en este sentido se presentan
numerosas dificultades. Existe en general coincidencia en que la evolucin
econmica latinoamericana tiene un escaso dinamismo, insuficiente
para dar solucin a numerosos problemas de crecimiento y desarrollo,
y en que ms bien va generando otros nuevos, algunos de ellos muy
agudos, precisamente por la falta de velocidad o ausencia de ciertas
transformaciones.
Si la evolucin de los procesos de planificacin se mira desde este
ngulo, se podra concluir que esos procesos no rindieron los frutos esperados
y el juicio que se emitira sobre su evolucin y an sobre sus perspectivas
sera negativo, Pero, hasta qu punto la planificacin ha sido un factor
esencial en el insuficiente dinamismo de las economas latinoamericanas?
Son ms bien otros los factores determinantes que impidieron el
desarrollo y afectaron adems al propio proceso de planificacin. Si la
planificacin no fue un factor determinante de la evolucin econmica,
aunque sta no haya sido satisfactoria, ello no indicara un alcance muy
reducido de los procesos de planificacin.
As pues, el tema en cuestin puede encararse desde distintos puntos
de vista, a los que no seran ajenas las opiniones polticas y las posiciones
ideolgicas de quienes enjuician a la planificacin en la actualidad. Debe
insistirse por tanto en que este es un anlisis difcil, delicado, y que no
161
cuenta con toda la investigacin sistemtica necesaria para dilucidar

algunos de sus aspectos ms controvertidos.
El presente trabajo se basa en la experiencia que en este campo
tienen la CEPAL y el Instituto, en estudios que han venido realizando
ambos organismos sobre diversos aspectos de esta temtica y en la
observacin constante que sobre la planificacin viene llevando a cabo
el Instituto desde hace varios aos, debido a sus funciones especficas,
particularmente las ms vinculadas a los pases que son los servicios de
asesora y las actividades de capacitacin.
Se pretende en primer trmino con este trabajo suministrar
un conjunto de antecedentes tiles para ubicar las discusiones de los
temas ms especficos que componen la agenda del Seminario. Pero
tiene tambin otra finalidad, que es la de examinar la tan mencionada
crisis de la planificacin. Se entiende que no hay tal, que no existen
elementos objetivos que permitan demostrar el fracaso de los intentos
de planificacin en la mayora de los pases latinoamericanos, a no ser
que se reduzcan dichos procesos a planteos muy elementales. Por el
contrario, se estima que en sus pocos aos de experiencia la planificacin
ha tenido una evolucin promisoria en trminos generales. Por supuesto,
que se anotan vacos en su haber, los planes estn muy lejos de tener una
viabilidad asegurada y muchas de las proposiciones de los mecanismos
de planificacin no son atendidas o pecan de falta de realismo. Pero, los
procesos como tales y los mecanismos administrativos de la planificacin,
han llevado al seno de la administracin pblica y a los medios polticos
nuevos temas, formas diferentes de enfocar los problemas del desarrollo
y tcnicas y mtodos ms perfeccionados que se han difundido en los
gobiernos. En definitiva han planteado con claridad la necesidad de
racionalizar la seccin estatal, han propuesto criterios orientadores para
ello y, en muchos casos, se observa que aspectos importantes de la poltica
de desarrollo de un pas siguen las huellas que iban trazando desde antes
los mecanismos de planificacin.
Para el presente anlisis se ha estimado conveniente proceder,
en primer lugar, a exponer en forma sinttica el clima econmico social
imperante en Amrica Latina en la poca en que se instalaron los
procesos de planificacin. Se pasa luego a comentar los tipos de tareas
que se le encomendaron a los mecanismos correspondientes a evaluar las
experiencias iniciales y a especificar los puntos ms caractersticos de la
evolucin reciente. Se ha considerado interesante comentar, por separado,
la evolucin de las tcnicas de planificacin y finalmente reflexionar sobre
las perspectivas inmediatas de estos procesos.
162 CEPAL
1.
Resea del contexto econmico y social en el cual

se instala la planificacin en Amrica Latina
Es relativamente difcil situar con precisin las primeras experiencias

de planificacin en Amrica Latina. En trminos muy generales, la
formalizacin de las tareas de planificacin econmica en organismos de
planificacin reconocidos como tales y ubicados en un elevado plano de
la jerarqua de la administracin pblica puede situarse hacia fines de la
dcada de los cincuenta y comienzo de los sesenta, especialmente despus
de la Carta de Punta del Este.
Las funciones que tuvieron bajo su responsabilidad esos organismos
se vern en pginas posteriores. Ellas surgieron como respuesta al
conjunto de problemas que caracterizaban el clima econmico de la poca.
Se pretende en los prrafos siguientes hacer una sinttica resea de la
situacin imperante entonces, destacando slo sus rasgos esenciales. No
es el objeto de este trabajo profundizar en ese tema por lo dems muy
estudiado y analizado tanto para la regin en su conjunto como en el caso
de cada pas.
Hacia fines de los aos cincuenta y comienzos del decenio pasado
la mayora de los pases latinoamericanos y por lo tanto la regin en su
conjunto experimentaban ya un fuerte crecimiento demogrfico que para
el perodo 1950-60 significaba una tasa media de crecimiento anual de la
poblacin total de 2,8 por ciento, superior a las de las dcadas anteriores
y la mayor del mundo. Al mismo tiempo, ese crecimiento demogrfico
iba acompaado de un fenmeno de xodo rural que, surgido en pocas
anteriores y prolongado hasta el presente, revelaba ya cifras alarmantes.
El crecimiento de la poblacin aglomerada (localidades de 20 mil o ms
habitantes) alcanzaba una tasa media anual de 3.6 por ciento en el periodo
1930-40, de 4.5 por ciento en 1940-50 y de 5.4 por ciento en el perodo 1950-60.
Este fenmeno de causas complejas y cuya dilucidacin ha merecido
muchos trabajos en Amrica Latina, trajo consecuencias variadas sobre
el clima econmico de sus pases. Entre otras se destacan, la necesidad
de asignar ingentes recursos a mejorar la infraestructura urbana, intento
no logrado plenamente y que se tradujo en numerosos tipos de dficit en
viviendas urbanas, electrificacin domiciliaria, previsin de agua potable
y otros servicios. Adems, la concentracin de la poblacin en las ciudades,
unida a otras causas, incide notablemente en las aspiraciones de la comunidad
que comienzan a presionar sobre el sistema productivo y en especial sobre
el sector pblico, elevando la demanda de los servicios mencionados y, por
sobre, todo, requiriendo la disminucin del desempleo,, que en el caso de
las reas urbanas tiene connotaciones particulares en lo que se refiere a la
capacidad de consumo de las masas y a la generacin de tensiones sociales.
163
Este problema, uno de los ms graves que sufren les pases latinoamericanos,
se agudiza cada vez ms. Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento para el
conjunto de Amrica Latina de la desocupacin abierta fue de 3.5 por ciento
acumulativo anual, mientras que la correspondiente a la fuerza de trabajo
fue de 2.8 por ciento. En 1960 el porcentaje de desocupados equivalentes
respecto a la fuerza de trabajo total fue de 25.7 por ciento.
Este desempleo producido por el xodo rural y por el insuficiente
dinamismo de la economa para poder absorber el necesario empleo
productivo en la industria y elevar la demanda efectiva de bienes
provenientes de la agricultura robusteciendo ese sector y hacindolo ms
apto para retener poblacin, estaba vinculado a la fase de crecimiento por
la que atravesaban numerosos pases latinoamericanos.
La fase de crecimiento hacia adentro estaba llegando, en muchos
casos, a un punto en que la sustitucin de importaciones se tornaba difcil;
debido al tipo de desarrollo industrial acaecido hasta la poca, que haba
centrado su atencin en las sustituciones de industrias de tecnologas ms
conocidas y de intensidad de capital menor, as como a los efectos que
sobre este problema tiene la situacin del balance de pagos con el exterior.
En el perodo 1955-64 la cuenta corriente del balance da pagos
para el conjunto de Amrica Latina (exceptuada Cuba) arrojaba un dficit
anual permanente que fluctuaba entre el 5 y el 10 por ciento del valor de
las exportaciones y dentro del mismo perodo el balance de pagos antes
de los capitales compensatorios present un saldo negativo anual desde
1958 a 1962. No se tratar aqu de detallar las consecuencias de una
situacin semejante, porque son muy conocidas, pero s cabe sealar la
reducida capacidad que tiene un pas para manejar su economa en tales
condiciones de balance de pagos, que inciden abordar lneas de solucin
para otros muchos problemas que se relacionan ms estrechamente con el
mbito interno de la economa.
Un efecto semejante tiene el proceso inflacionario. Este se
manifestaba alrededor de 1960 de forma variada como se ver a
continuacin, pero es posible afirmar que la presin inflacionaria era
generalizada y a veces contenida mediante severas polticas restrictivas y
a costa de someter a grupos sociales a situaciones que generaban tensiones
graves. Los pases de Amrica Latina con pocas excepciones estaban
sometidos a una inflacin incontrolada o a una poltica de contencin
de la misma que repercuta desfavorablemente en el logro de objetivos
necesarios para su desarrollo. El fenmeno de aumento de los precios en
Amrica Latina hacia 196O se manifestaba de la forma siguiente. Argentina
y Brasil, en el perodo 1956-63 presentaron una tasa media de crecimiento
anual de los ndices de precios al consumidor superior al 35 por ciento,
llegando en algunos aos a ms del 70 por ciento. Chile y Uruguay tenan
164 CEPAL
en el mismo perodo una tasa media superior al 23 por ciento, alcanzando

tasas anuales del orden del 50 por ciento Colombia y Bolivia entre el 13 y el
19 por ciento, y en 1957 el segundo pas sobrepas el 100 por ciento. En el
resto de los pases dichas tasas fueron inferiores al 9 por ciento pero a no
dudarlo, muchos de ellos estaban sometidos a fuertes tensiones.
Todas estas caractersticas que se han expuesto en forma sucinta en
los prrafos anteriores y valga repetir que constituyen slo un esbozo
muy general del clima econmico imperante cuando se instalaron los
mecanismos de planificacin en Amrica Latina se reflejan en un ritmo
de crecimiento muy lento, de aproximadamente 1.9 por ciento del PBI por
habitante en el perodo 1955-63, segn estimaciones de la CEPAL y en una
distribucin del ingreso francamente desigual (vase el cuadro 1).
Cuadro 1
AMRICA LATINA: DISTRIBUCIN CONJETURAL DEL INGRESO, 1960
Categora
Proporcin de la
poblacin que compone
la categora
Proporcin del ingreso

personal total percibido
por la categora
(en porcentajes)
Promedio del ingreso personal

anual por habitante
Relacin porcentual con
el promedio general
Dlares
50
16
30,0
120
II
45
51
110,0
400
III
14
470,0
1 750
IV
19
950,0
3 500
100
100
100,0
370
Total:
Fuente: CEPAL, El desarrollo econmico de Amrica Latina en la posguerra, (E/CN.12/659/Add.1).
A su vez las cifras y las consideraciones de los prrafos anteriores

hacen fcilmente explicables las dificultades de estos pases para
incrementar de modo sustantivo la tasa de formacin de capital que, por
otra parte, se vio tambin constreida a partir de cierto momento, por
los servicios de una deuda externa creciente, generada por la condicin
desfavorable del balance con el exterior.
La sntesis hasta aqu expuesta, aunque incompleta, debe interpretarse
como un conjunto de sntomas, vigentes en la poca en que se ha situado
la descripcin anterior, reflejo de condiciones ubicadas muy en la base de
la estructura productiva y de las caractersticas sociales prevalecientes. La
estructura de la tenencia de la tierra, la forma como estos pases estaban
insertados en el comercio exterior, el atraso tecnolgico que es propio de
una condicin de subdesarrollo, las grandes disparidades internas en lo
que se refiere a la condicin econmica y social de los diferentes estratos de
poblacin, etc., determinaban tambin un clima, ya no slo econmico sino
165
tambin socio-poltico que afect profundamente a las condiciones en que

se instalaron los procesos de planificacin.
Se gener en torno a la planificacin una expectativa desmedida.
Se supuso que el mtodo poda subsanar los problemas propios de la
esencia de la situacin de estos pases y, ms an, en muchos casos se
plantearon como bsicos problemas que slo eran sntomas de profundas
condiciones estructurales que los determinaban.
Las interpretaciones que desde antes vena realizando la CEPAL
sobre el proceso de desarrollo latinoamericano, si bien constituan
convicciones muy arraigadas en algunos grupos gobernantes, en otros
se consideraban slo como un marco de referencia intelectual, pero no
operativo, por la imposibilidad de llevar a cabo las transformaciones que
tal interpretacin plantea o simplemente por no estimarlas necesarias.
No siempre se estaba dispuesto a encarar una poltica de desarrollo que
incidiera profundamente en los parmetros socio-polticos e institucionales
que determinaban la capacidad de desarrollo de la economa.
2.
Funciones y tareas que se encomendaron a los

mecanismos de planificacin
A los organismos de planificacin de Amrica Latina se les ha encomendado

en sus pocos aos de existencia una gran cantidad de funciones. Por ser tantas
se hace necesario clasificarlas y seleccionar entre ellas las ms importantes,
El solo recuento de las tareas asignadas permite extraer algunas conclusiones
que orientarn su ordenamiento. En primer lugar, llama la atencin que
se haya encargado la solucin de problemas extremadamente difciles y
amplios a organismos recin creados, y que no posean experiencia previa
en los temas a tratar. Esto muestra que no basta con clasificar funciones.
Tanto o ms importante es explicar el porqu de tal asignacin de tareas y
ese ser uno de los objetivos de estas pginas. Si las funciones se ordenan
cronolgicamente se aprecia a simple vista que se amplan con rapidez,
cubriendo campos que sobrepasan cada vez ms lo meramente econmico.
De aqu, que el orden de aparicin de las funciones tiene importancia,
pues se estima que algunas de ellas tienen su origen en el intento de cumplir
otras tareas previamente asignadas. Por ltimo, dado el alcance de algunas
de esas tareas, su ejecucin incluye como requisito el cumplimiento de otras
ms parciales, por lo que parece razonable concentrarse en las funciones que
por su carcter global sean capaces de encuadrar al resto.
166 CEPAL
En resumen, esta enumeracin se concentrar en aquellas tareas que

por su carcter amplio contengan a las dems, tratando, en cada caso, de
explicar la razn de su aparicin y ubicndolas en el tiempo en una secuencia
que sin ser la que necesariamente se dio en todos los pases sirva para
describir la tendencia del proceso de planificacin en Amrica Latina.
El examen de las circunstancias socio-econmicas existentes en el
momento de aparicin de las oficinas de planificacin, indica que en esa
primera etapa el sistema poltico estaba presionado por el surgimiento de
una cantidad de fenmenos para los que no se tena ni una respuesta clara
ni experiencia previa en su tratamiento. En muchos pases se iba agotando
la etapa de crecimiento hacia afuera. Asociados a esta situacin, surgan
problemas de coyuntura agravados por los efectos de la postguerra, tales
como la dificultad de abastecimiento y los dficit del sector pblico. Por otro
lado, en algunos pases comenzaba y se acentuaba en otros un importante
proceso de urbanizacin. En general, los pases enfrentaban una crisis que
no admita ni el repliegue econmico con inmovilidad poltica, ni soluciones
tradicionales basadas principalmente en medidas monetarias y financieras.
Para afrontar ese desafo el sistema poltico tena dos opciones
fundamentales:
a) promover la actuacin espontnea de los grupos sociales y
econmicos que detentaban el poder a travs de los mecanismos de mercado,
o b) utilizar la capacidad de intervencin de la administracin pblica en
la forma tradicional. Ambas opciones eran incapaces o insuficientes por s
solas para abordar los nuevos problemas. Se recurri en lo esencial a una
ampliacin de las funciones gubernamentales. De esta ampliacin cualitativa
surgieron, a su vez, importantes tareas que se les asignaron a los organismos
de planificacin que se estaban instalando.
La primera consisti en la utilizacin de la planificacin como sustituto
parcial del mercado en la asignacin de recursos y en el logro de coherencias.
Los mecanismos de mercado no funcionan uniformemente, pues no
son independientes del sistema socio-econmico en que estn insertos y, por
lo tanto, producen formas diferentes de asignacin de recursos.
Para que el funcionamiento espontneo de los mecanismos de mercado
determine una asignacin de recursos con alguna eficiencia los agentes
econmicos requieren ciertas condiciones mnimas de estabilidad. En perodos
de fuertes variaciones de precios, de irregular abastecimiento de materias
primas, combustibles y maquinaria o de incertidumbre poltica no parece
razonable esperar que la accin espontnea de una infinidad de agentes
resulte en una aceptable asignacin de recursos o restablezca la estabilidad.
Por el contrario, es posible que se acenten las condiciones de inestabilidad.
167
Las caractersticas de la situacin econmica de postguerra no

hacan posible conseguir condiciones mnimas para que los mecanismos
de mercado resolvieran los problemas planteados. El ambiente econmico
propio del final de una etapa de crecimiento no era el ms propicio
para que la libre iniciativa produjera las modificaciones, en especial de
infraestructura, que requera e nuevo estilo econmico. La incertidumbre
de las crisis tiende a concentrar la libre iniciativa en actividades de
muy corto plazo, que minimicen los riesgos, incluidas las operaciones
especulativas. Por ltimo, es muy difcil efectuar el clculo econmico
que requiere la operacin del mercado, especialmente en los casos de
mediano y largo plazo, sin que l incluya probabilidades de error tan
grandes que lo invalida como herramienta prctica.
En el caso que preocupa, el clculo econmico era entorpecido
adems por factores como el desconocimiento de la tecnologa de mucha de
las actividades industriales que se vislumbraban como solucin, y el hecho
de que los tamaos de mercado consistentes con las escalas de produccin
tecnolgicas eran bastante mayores que los existentes y su ampliacin
requera medidas que superaban las posibilidades de cada productor
particular o que eran propias de la poltica arancelaria del gobierno.
En resumen, la incertidumbre y el alto riesgo asociado a ella,
jugaban como elementos inhibidores de la libre iniciativa en la solucin de
estos problemas. Era, pues, necesario que el Estado asumiera el papel del
productor y creara condiciones bsicas para la nueva etapa de desarrollo
tales como la construccin de plantas elctricas, aceras, refinera de
petrleo y otras obras de infraestructura industrial capaces de sostener
una industria liviana. Por tanto, reemplaz en estos aspectos a la libre
iniciativa. Su accin en este campo le oblig a aumentar su participacin
en el restablecimiento de los equilibrios globales del sistema. Fue as
como asumi responsabilidad creciente en el comercio exterior, en el
abastecimiento de bienes de subsistencia, en la poltica monetaria y fiscal
reemplazando los mecanismos de ajuste propios del mercado. Pero dicha
sustitucin fue parcial, pues en muchas esferas se mantuvo la accin de la
libre iniciativa. Adems, una vez cubierta la etapa de la infraestructura
industrial fue posible restablecer ciertas condiciones propicias a la
operacin de la libre iniciativa, dejando en general a la industria liviana
fuera de la accin directa del Estado.
En este primer perodo el Estado asume una gran responsabilidad y
asigna parte importante de ella a la planificacin. Es as como surgen planes
y se disean polticas sectoriales, en especial de electrificacin, industria
bsica e infraestructura de transportes. Adems, se intenta manejar la balanza
de pagos, el presupuesto del gobierno y la poltica financiera con criterios
ajenos a los mecanismos de mercado.
168 CEPAL
La segunda funcin, evidentemente relacionada con la anterior, que

se asign a la planificacin fue la de racionalizar el proceso de toma de
decisiones y la intervencin del sector pblico en el sistema econmico.
ntimamente relacionado con la ampliacin del sector pblico se encuentra
la necesidad de racionalizarlo. Sometido a mltiples presiones la mayora
de las cuales era de naturaleza semejante a las descritas anteriormente, el
Estado respondi creando nuevos organismos o modificando los existente,
pero no sobre la base de una reestructuracin orgnica. Cuando el sistema
poltico trat de guiar al sector pblico como un todo, con criterios
generales de nuevo cuo, se top con grandes rigideces. En ese momento
se pens que el organismo con mayor visin de conjunto y, por tanto, con
aptitud mejor para otorgar racionalidad a las funciones del sector pblico
era la oficina de planificacin.
Cabe aclarar que, en ciertos casos, los propios mecanismos de
planificacin se abrogaron dicha tarea, pues sus intentos de imponer
polticas tropezaban con un conjunto de instituciones incapaces de
ejecutarlas. Surgieron as proposiciones de reestructuracin de las
funciones del sector pblico y ensayos de introducir nuevos mecanismos
de ejecucin y control como los presupuestos por programas.
Enfrentados los organismos de planificacin al cumplimiento de
las tareas antes enumeradas, tuvieron una respuesta que result extraa
y novedosa para el sistema poltico. Es lgico imaginar que este ltimo
esper de los planificadores una solucin parecida a la que haban
brindado en su poca los financistas o los ingenieros que construyeron
grandes obras pblicas. Es difcil saber hasta dnde se toma conciencia
de la naturaleza del problema planteado a la planificacin. Lo que s
se conoce es el tipo de respuesta que sta brind. A poco andar, y en el
intento de cumplir sus primeras tareas, la magnitud y las implicaciones de
los problemas planteados llev a la elaboracin de estudios que intentaron
describir el sistema econmico en conjunto de forma tal que todos los
problemas aparecieran vinculados entre s. Pero adems, asociaban estos
problemas a otras variables que muchas veces tenan que ver con el propio
sustento del sistema poltico. Ejemplos de estos intentos son los anlisis
que pretendieron tratar como un todo la poltica industrial, la agraria, la
situacin presupuestaria y la balanza de pagos. Los objetivos a alcanzar
se solan resumir en variables de sntesis tales como el crecimiento del
producto bruto interno, con lo que se quera reflejar el tipo de expansin
que, adems de incrementar el bienestar general, tenda a superar
definitivamente los factores que haban originado las crisis del sistema.
Estas preocupaciones plantearon a su vez nuevas tareas a la
planificacin. Una de ellas fue la necesidad de dar orientaciones de carcter
general y a plazo mediano y largo a la economa. La naturaleza de los
169
problemas percibidos por los organismos de planificacin exiga soluciones

diferentes a las requeridas por problemas de corto plazo o de carcter sectorial.
Ellas implicaban transformaciones del sistema en su conjunto que no se podan
materializar sino en periodos largos y a condicin de que se movilizaran
conjuntamente grandes cantidades de instrumentos de poltica econmica.
Resultado del intento de cumplir tan ambiciosa labor de orientacin fue el
surgimiento de los planes globales de mediano y largo, plazo.
Otra tarea que se le plante a la planificacin se deriv de la necesidad
de entrenar equipos tcnicos capaces de asumir las nuevas responsabilidades
y sistematizar la recopilacin de informacin. El anlisis que los planificadores
hicieron de los problemas puso de manifiesto una cantidad de deficiencias.
El escaso nmero de profesionales capacitados para poder dirigir nuevas
instituciones con un enfoque de conjunto, e incluso para las propias oficinas de
planificacin, exigi que stas dedicaran esfuerzos a formar nuevo personal.
Este quehacer se ampli a medida que se fue entendiendo mejor la dificultad
de los problemas a resolver. Las universidades no pudieron ayudar en esta
etapa, pues sus facultades de economa no estaban an preparadas para el
cambio de enfoque requerido. Resultado de esta etapa fue la creacin de
muchos centros de perfeccionamiento de profesionales, la mayora de los
cuales se originaron en el esfuerzo mismo del personal de las oficinas de
planificacin. Un efecto secundario de ese esfuerzo, que no ha sido evaluado
todava en profundidad, fue la transformacin de muchas de las facultades
de economa de las universidades latinoamericanas.
Las deficiencias del sistema estadstico son tambin fciles de
explicar. Las oficinas de estadstica respondan a la accin previa del sector
pblico que requera escasa y distinta informacin. No cuesta imaginar el
dficit de datos que se produce cuando se pasa de las habituales actividades
administrativas del Estado al intento de planificar la economa.
Tal era el cambio, que muchas veces la solucin consisti en crear una
nueva tarea para los mecanismos de planificacin consistente en montar
sistemas de contabilidad nacional. Como resultado de este esfuerzo se
produjo un aumento sustantivo del conocimiento estadstico de los pases
latinoamericanos.
Todas las funciones hasta aqu enunciadas evolucionaron bastante en
los ltimos aos. A medida que se consolida la fase de crecimiento hacia
adentro se acentuaron los fenmenos que dieron origen a las nuevas tareas
del Estado. La industrializacin debi abordar actividades cada vez ms
difciles de instalar, tanto por las dificultades tecnolgicas como por el monto
de capital por planta. El proceso de urbanizacin se acentu en la mayora
de los pases y pasaron a tener estatus poltico los problemas derivados de
las deficiencias en los campos de salud, vivienda y educacin.
170 CEPAL
Esto origin nuevas presiones sobre los mecanismos de planificacin,

complicando y ampliando las tareas previas. De estas presiones surgieron
los intentos de planificar los llamados sectores sociales y de incorporar a
los planes de mediano y largo plazo Una interpretacin que abarque lo
social y lo poltico.
Por ltimo, debe recordarse una funcin impuesta a los sistemas de
planificacin por consideraciones de poltica externa. La mayora de los
pases latinoamericanos han tenido y tienen graves problemas de balanza de
pagos ya sealados. Desde el comienzo del ltimo decenio es habitual que
los organismos financieros internacionales, e incluso los pases que otorgan
crditos, exijan que la ayuda externa se encuadre en un plan de desarrollo.
Este requisito hizo que muchos gobiernos obligaran a los mecanismos
de planificacin a presentar planes cuyo objetivo fundamental era conseguir
financiamiento externo. De esta poca data la aparicin de una cantidad
de planes que centran la atencin en el problema del financiamiento global
interno y externo compatibles con ciertas tasas de crecimiento.
Se ha examinado hasta aqu un conjunto de funciones de los
mecanismos de planificacin sin comentar el grado de xito que se alcanz
en su cumplimiento. Ms adelante se har la evaluacin correspondiente.
Sin embargo, cabe hacer ahora una reflexin general. Si se medita acerca de
la magnitud de las funciones planteadas, se convendr en la imposibilidad
de haberlas materializado en el corto perodo de unos quince aos. En la
mayora de los casos hubo un cumplimiento ms formal que real de las
tareas encomendadas.
Por otro lado, es indudable que los, avances logrados an en el mero
plano formal constituyen una infraestructura que ha rendido ya frutos de
gran valor, entre ellos y a modo de ejemplo el mejor conocimiento, de la
realidad de los pases, los cambios en los enfoques de numerosos problemas
en los medios universitarios y la transformacin del sector pblico que
aunque todava defectuosa en muchos sentidos es hoy capaz de abordar
tareas que hace quince aos hubieran parecido imposibles e incluso utpicas.
3.
Evaluacin de las primeras experiencias

de planificacin
En los ltimos aos ha cundido un sentimiento de desaliento en Amrica

Latina con respecto a la planificacin. Han surgido numerosas crticas que
afectan desde el concepto de planificacin hasta detalles de la operacin de
los mecanismos que la conforman. Es por tanto difcil evaluar los aspectos
positivos y negativos de esta actividad en los pases latinoamericanos sin
antes considerar las crticas ms importantes. Entre esas crticas se recogern
171
slo dos, que son las ms comunes y lo suficientemente generales como para
contener el resto o para relegar otras a un plano secundario.
Ambas se expondrn aqu en forma simplificada, sin entrar en detalles,
pero tratando de mantener lo esencial de ellas. La primera guarda relacin
con la incapacidad demostrada por la planificacin para conseguir las
transformaciones del sistema econmico y social que los planes postulaban
como objetivos prioritarios. Ejemplos importantes de este tipo de objetivos
son: a) alcanzar un sistema social ms justo, libre de las tensiones polticas
comunes a la mayora de los pases; b) modificar la estructura de propiedad y
produccin en el sector agropecuario; c) reestructurar el sector, pblico para
poder adaptarlo a las necesidades de un Estado empeado en resolver las
diferencias que implica el subdesarrollo, etc. Como las tensiones polticas en
general han alimentado en vez de disminuir y los problemas estructurales
que originan dichas tensiones no estn resueltos, se afirma que no se puede
confiar en que la planificacin realice ahora lo que no hizo en los ltimos
quince aos. Metas y logros han marchado por caminos muy diferentes.
Por lo tanto, de ello se sigue que la planificacin no es el mtodo cientfico y
operativo que el sistema poltico imagin como solucin de los problemas.
La segunda crtica cambia los trminos del problema. Parte de suponer
que la planificacin es un excelente mtodo para abordar y resolver las
dificultades de los pases subdesarrollados. Lo demuestra la experiencia de
los pases socialistas de Europa Oriental y de algunos pases de occidente,
en especial del norte de Europa. Por lo tanto, no es atribuible al mtodo la
falta de solucin de los problemas, sino al sistema social y poltico que no
ha entregado el suficiente poder a los organismos de planificacin para que
stos enfrenten la situacin.
Como se ve, las dos crticas expuestas son de fondo: a la planificacin
como instrumento gua de las transformaciones y al sistema social y poltico
como sustentador de una estructura de poder. Ambas crticas se fundamentan
en otorgarle atributos a la planificacin que no le son propios. Con respecto a
la primera, parece increble que se haya supuesto que un pequeo grupo de
tcnicos iba a conseguir en perodos relativamente cortos lo que un sistema
social y poltico no haba logrado en decenios. Es justo reconocer que, en
una primera etapa, muchos planificadores parecan tener esa impresin, o
al menos en los planes se reflejaba un exagerado optimismo. En todo caso, la
actitud y el fundamento de la crtica parten del supuesto de un mecanismo
de planificacin por encima del sistema poltico institucional y no como
parte de l.
Tampoco parece razonable suponer y as se hace en la segunda
crtica que unos mecanismos de planificacin con escasa o nula
experiencia inicial y dotados de poco personal, fueran capaces, aunque
172 CEPAL
contaran con todo el poder, de resolver los profundos y reales problemas

que se le plantearon al sistema socio-poltico.
Aqu se sustentar una tesis bsica para realizar la evaluacin:
la planificacin debe ante todo ubicarse en, y no fuera de, el contexto
sociopoltico en que ha actuado. Muchos de sus defectos son propios del
sistema en que opera y, mientras en ste no se creen ciertas condiciones
mnimas, no debe esperarse milagros de la planificacin. Por otro lado, se
aceptar que es sta una disciplina en formacin, que en muchos aspectos
est en pleno aprendizaje y que slo en algunos campos posee ya una
experiencia capaz de hacerla operativa. Es en este contexto en el que deben
entenderse los aspectos positivos y negativos que presenta el proceso de
planificacin en Amrica Latina, y que se examinan seguidamente.
a)
Aspectos positivos
Entre los aspectos positivos cabe subrayar el aporte hecho por

los organismos de planificacin en el esfuerzo destinado a crear una
interpretacin del proceso de subdesarrollo de los distintos pases
latinoamericanos. Pocas veces se destaca la magnitud de esa tarea, las
dificultades que se tuvo que encarar, los grandes progresos logrados en esa
materia y lo imprescindible que resulta como primera etapa del proceso de
planificacin. Se han registrado significativos avances desde las primeras
tensiones sociales y problemas econmicos de post-guerra que hicieron
meditar acerca de la situacin de los pases, hasta los presentes conflictos
internos y externos del rea, que se discuten hoy: en un marco general de
referencia aportado en gran parte por los planificadores. A partir de las
primeras interpretaciones de CEPAL son innumerables los trabajos de base
aportados por las oficinas de planificacin. Van desde las informaciones
esenciales que ayudaron a conformar los indicadores que precisaron
los niveles de insuficiencia en que se debata gran parte de la poblacin,
hasta planes que intentan disear polticas coherentes para campos
tan dispares como la poltica monetaria externa y los llamados sectores
sociales (salud, educacin, vivienda). En medio se encuentran las primeras
investigaciones de los sectores agrcola e industrial, las evaluaciones del
sector pblico, el anlisis de la poltica financiera, los estudios de los ms
importantes proyectos materializados en los pases, la cuantificacin de
las discrepancias regionales, etc. La mayora de los programas polticos
que hoy se plantean como salidas a los problemas de Amrica Latina se
apoyan en gran medida en las interpretaciones elaboradas por las oficinas
de planificacin y plantean como problemas bsicos los identificados en
los planes. Si bien es necesario reconocer que identificar, investigar y
relacionar problemas entre s no significa resolverlos, no es menos cierto
que sin esta primera etapa los esfuerzos para avanzar se asemejan a un
vuelo a ciegas.
173
Este esfuerzo en el campo de la interpretacin origin un segundo

aspecto positivo del proceso de planificacin: la aceptacin progresiva de
la necesidad de cambiar los criterios con que tradicionalmente se manej
el sector pblico. Las discusiones que se suscitaron en torno al proceso
de planificacin entre funcionarios de distintas entidades pblicas, la
difusin de estudios, planes, diagnstico, etc., y los numerosos programas
de entrenamiento fomentados por los mecanismos d planificacin
terminaron por cambiar los trminos de referencia para el manejo de
ese sector. En primer lugar, se atenuaron los criterios especializados
de cada institucin, acabndose en gran parte con aquello del mdico
que ve todo en funcin de la salud o del funcionario del Banco Central
que juzga todo con criterios monetarios. En muchos sectores se est hoy
ms compenetrado de las interrelaciones existentes entre los distintos
organismos y actividades. Tambin se ha comprendido la necesidad de que
el sector pblico asumiera responsabilidades crecientes como productor.
Poco a poco, en la mentalidad de los funcionarios, se ha ido aceptando la
funcin de productor como una tarea esencial del sector pblico. Propia
de este cambio de mentalidad es la aparicin de empresarios pblicos,
de numerosos organismos que cumplen importantes funciones antes
reservadas al sector privado o al extranjero e incluso que el sector estatal
juegue un papel importante en los esquemas de seguridad nacional.
Finalmente, la mayora de los organismos admite hoy la necesidad de guiar
su accin por planes que sean capaces de considerar simultneamente los
numerosos objetivos e interrelaciones en juego.
Un tercer efecto altamente positivo fue la introduccin paulatina
de una mayor racionalidad en las decisiones. Los distintos organismos
han comenzado a preparar planes de accin para perodos ms largos
que el ao presupuestario. Han surgido as, por ejemplo, los planes de
inversin pblica a mediano plazo. Se han desarrollado asimismo tcnicas
que permiten aumentar el grado de la racionalidad en las decisiones
mencionadas, que orientan investigaciones y que, a travs de su operacin,
ayudan a cambiar la mentalidad de quienes las utilizan, Incluso en aquellos
sectores en que los avances son an limitados se ha tomado conciencia
de la necesidad de la utilizacin de nuevas tcnicas. En ciertos casos la
incorporacin de instrumentos, si bien no han llegado a una etapa de
operacin satisfactoria, han producido ya efectos secundarios importantes.
Es el caso ya citado de los presupuestos por programa que a pesar de
no operar con toda la eficacia que fuera deseable han conseguido que
muchas entidades se vean obligadas a estructurar sus gastos en forma
diferente a la tradicional.
En general, es hoy comn que se preparen planes en diferentes
sectores, tales como el agrcola, el industrial, el de transporte, el de la
electricidad, etc. En la mayora de los casos se dispone de un mnimo
174 CEPAL
de personal entrenado para identificar y evaluar proyectos. Adems, se

comprende la necesidad de calcular ventajas y costos indirectos tales como
el efecto neto sobre la balanza de pagos y la ocupacin. Todo esto permite
afirmar que el sector pblico est hoy mejor capacitado que hace varios
quinquenios y que se puede confiar en l para abordar actividades que
hasta hace poco no se le hubieran asignado.
Por ltimo, otro aspecto positivo es la estabilidad que han adquirido
las oficinas de planificacin. A pesar de las crticas, comienzan a sobrevivir
a las mayores crisis polticas. Es cada vez ms difcil encontrar gobiernos
que se resignen a no contar con un plan que oriente su accin. Asimismo,
en los principales ministerios comienzan a sustentarse oficinas sectoriales
o regionales de planificacin. Todo esto es de gran importancia, pues cabe
prever que en un futuro no lejano ser posible contar con mecanismos de
planificacin capaces de superar uno de los principales aspectos negativos:
la falta de vinculacin entre los organismos de decisin y aquellos otros
encargados de la ejecucin de las polticas.
b)
Evaluacin crtica
La instalacin de los procesos de planificacin y su posterior evolucin

en Amrica Latina ha tenido, indudablemente, efectos positivos como los
sealados en pginas anteriores. Sin embargo, el grado de progreso fue
insuficiente y es posible identificar una serie de causas que explicaran
por qu no se ha ido ms lejos. Si se piensa que los pases de la regin,
por su condicin de subdesarrollo, estn realmente urgidos de coherencia,
racionalidad y eficiencia en sus gestiones gubernamentales y en general en el
funcionamiento de sus actividades pblicas y privadas, lo lgico habra sido
un progreso sostenido en sus procesos de planificacin, toda vez que esta
disciplina proporciona ntidas ventajas para lograr los requisitos anotados. En
otras, palabras, la utilidad que la planificacin puede prestar a la conduccin
de la actividad socio-econmica, no ha tenido una contrapartida clara, en
trminos de hacer de ella un instrumento vital de intervencin estatal en
busca de un conjunto coherente de objetivos y metas.
La contradiccin sealada se explica por una variedad de causas:
desde aqullas que inciden en aspectos tpicos de poltica interna y
externa, hasta aqullas que se vinculan ms con los aspectos conceptuales
del proceso de planificacin. Sobre las primeras ya se han hecho anlisis
y diagnsticos con enfoques crticos y constituyen temas por dems
conocidos de quienes se preocupan por el desarrollo de Amrica Latina,
Por lo que toca a las segundas, tal vez sea de utilidad hacer algunas
reflexiones sobre ciertos aspectos que no han merecido la misma atencin.
175
Resulta cmodo y hasta injusto puntualizar crticas y sealar vacos

en la evolucin de los procesos de planificacin despus de 15 aos de
estudios y anlisis, sin advertir que el esfuerzo pionero de quienes han
iniciado esta tarea en la regin ha tropezado con una serie de obstculos
que hoy da parecen evidentes, pero que en los inicios de la planificacin
latinoamericana eran muy difciles de prever. Se trata, en primer lugar,
de una tarea de gran complejidad, que encierra problemas tericos y
metodolgicos serios, algunos de los cuales no estn resueltos an en la
actualidad. En segundo lugar, comprende problemas relacionados con
los grupos de poder econmico y poltico, porque de una u otra forma la
planificacin plantea diagnsticos y establece trayectorias de variables que
afectan los intereses de tales grupos. En consecuencia, no es extrao que la
polmica sobre su legitimidad se haya presentado al discutir e implantar
las polticas econmicas que pretendan concretar las intenciones bsicas
de los primeros planes.
Las evaluaciones sobre la planificacin han sido demasiado severas
y exigentes. Tal vez, el entusiasmo de los primeros aos fuera desmedido
al no prever con claridad los obstculos que habra de encontrar en su
evolucin, y all estn algunas de las races de los juicios exageradamente
crticos y hasta condenatorios de que ha sido objeto.
No se tiene aqu el propsito de sealar errores y vacos con un nimo
de crtica fcil. Parece preferible mirar el decenio pasado como un perodo
de aprendizaje, antes que mostrar una preocupacin excesiva por comprobar
si un plan se cumpli o no, y en qu grado lo hizo. Se est ahora en mejores
condiciones que antes para vincular las esferas econmica, social y poltica
en el contexto de un plan, vinculacin imprescindible si se acepta que ste
no slo debe contener un conjunto coherente de intenciones, sino que adems
stas deben ser tcnicamente factibles y polticamente viables.
Con el enfoque anotado en lneas anteriores, se sealan a continuacin
las deficiencias ms notorias que, en el campo metodolgico, han obstaculizado
la evolucin de las primeras experiencias de planificacin en Amrica
Latina. Evidentemente se trata de juicios aplicables a la generalidad de los
primeros planes y deben ser interpretados con las salvedades propias de
toda generalizacin.
i)
El contenido de medidas de poltica econmica y social

en los primeros planes
Probablemente una de las deficiencias ms notorias de los primeros

planes haya sido la forma en que fue considerada la poltica econmica y social.
En efecto, aqullos contenan gruesas intenciones sin llegar a la identificacin
de medidas concretas. Es ms, planificacin y poltica econmica han llegado
a concebirse como disciplinas independientes aunque complementarias en el
176 CEPAL
contexto de un plan, al extremo de establecer una cierta secuencia: primero el

plan y luego lo que en la poca se dio en llamar su implementacin como
algo posterior a l. Tal implementacin se vinculaba con el plan mediante
consideraciones muy generales. Parece indispensable concebir ambas disciplinas
no slo como complementarias, sino como recprocamente consustanciadas,
formando un todo indisoluble en torno a un plan de desarrollo. Haber hecho
nada ms que vagas referencias a la poltica econmica, ha determinado que los
primeros planes merecieran una unnime aprobacin. En torno a los grandes
objetivos y a las trayectorias de las variables, haba acuerdo por lo comn: crecer
aceleradamente, disminuir la vulnerabilidad del comercio exterior, redistribuir
ms justamente el ingreso, etc., eran metas de aceptacin generalizada. Cuando
la discusin se centr en las medidas especficas de poltica econmica que
concretaran los mencionados planes, surgieron las diferencias y se hicieron
patentes los antagonismos. Es all, en la discusin de medidas, donde realmente
se sanciona un plan. Si stas hubieran sido incorporadas con ms detalle en los
planes, es muy posible que stos no hubieran sido tan fcilmente aceptados.
Entre su rpida aceptacin y su dificultosa puesta en marcha que generalmente
condujo al virtual abandono del plan, se present una brecha que ha movido
a desazn y escepticismo respecto de la planificacin.
ii)
La consideracin del corto plazo
Vinculado estrechamente al punto anterior, parece conveniente

plantear como otra deficiencia de la implantacin de la planificacin la casi
nula consideracin del corto plazo. En efecto, los planes estaban referidos
esencialmente al mediano y largo plazo y se pensaba que estos esfuerzos
conformaran un marco de referencia claro para la adopcin de decisiones
en el corto plazo. La gestin gubernamental est condicionada esencialmente
por las presiones de la poltica contingente. El principal objetivo de un
gobierno es sustentarse como poder, y en el mediano y largo plazo no es
fcil encontrar argumentos convincentes para la movilizacin de las clases
sociales y los grupos de poder. Es en el corto plazo en el que se concreta la
conduccin de la poltica econmica y social. Muchas veces los gobiernos
sacrifican los objetivos de ms largo alcance a la solucin de los problemas
de la coyuntura. Es pues de fundamental importancia que los planes a
plazos medios y largos tengan un slido sustento en ciertos aspectos de los
diagnsticos econmicos y sociopolticos que condicionan con ms fuerza
el corto plazo. Hubo pues una atencin menor a los aspectos no econmicos
del desarrollo y preocup ms la factibilidad tcnica a mediano y largo plazo
que los anlisis de viabilidad poltica en lo inmediato.
iii)
La inamovilidad de los planes
Desde un comienzo los planes no se consideraron como planteos

rgidos, sino sujetos a modificaciones toda vez que sucedieran cambios
significativos no contemplados en su diseo y que el plan deba incorporar.
177
Se conceba, pues, un proceso continuo de reformulaciones. Lo cierto es que

estas consideraciones no se tradujeron en una accin en este sentido por parte
de las oficinas de planificacin. Se utiliz el expediente de los planes bienales
o anuales para realizar algunos ajustes, pero sin llegar a que las discusiones
profundas y continuas de los planes a los diversos plazos, constituyera una
tarea permanente del organismo de planificacin.
iv)
La organizacin institucional
Una preocupacin dominante en los primeros aos fue la ubicacin

de la oficina central de planificacin en la pirmide organizativa del sector
pblico y en algunos casos las relaciones formales con otras instituciones.
Pero no se profundiz en el anlisis de cmo deban alterarse las funciones
de importantes organismos de la esfera pblica al insertarse en un proceso
de planificacin. Para citar slo un ejemplo: qued fuera del anlisis cmo
deba alterar su funcionamiento un Banco Central, cuyos procedimientos
estaban respondiendo, en la generalidad de los casos, a situaciones bastante
diferentes a las que los mismos planes pretendan alcanzar. Ms an, las
tcnicas utilizadas no facilitaban resolver este problema institucional, pues
no permitan establecer con claridad la relacin entre las trayectorias de
las variables fsicas proyectadas en los planes, y las polticas monetaria,
cambiara, de precios, salarios, etc.
v)
El diseo del plan y la participacin de otros organismos
Los documentos de los primeros planes no trasuntan con detalle

la participacin efectiva y la colaboracin con la oficina de planificacin
de otros organismos del sector pblico ligados directamente a un proceso
de planificacin. Es muy posible que los documentos no reflejen la
participacin en la discusin que acerca de la concepcin y diseo del plan
pudo existir entre los mecanismos de planificacin y organismos como las
corporaciones de fomento, bancos centrales, ministerios de economa y
finanzas y otras empresas estatales y entidades operativas. Parece legtimo
dudar de que tal participacin haya tenido la profundidad que habra sido
deseable, a juzgar por la permanencia de procedimientos y normas de
funcionamiento en esas instituciones que no han facilitado precisamente
si es que no entorpecido la realizacin de los planes.
vi)
El grado de detalle de los planes
Evidentemente, la carencia crnica de informacin estadstica y la

disponibilidad de mtodos de cmputo convencionales, ha determinado
en gran parte la utilizacin de instrumentos casi exclusivamente
macroeconmicos. No se puede trabajar en el corto plazo sin un elevado
grado de detalle; la adopcin de decisiones lo exige para hacer posible la
identificacin de los instrumentos de poltica econmica con las variables
especficas sobre las que actan. A modo de ejemplo los planes suponan
178 CEPAL
precios constantes y no fueron complementados con la introduccin de

precios variables; su consideracin habra requerido un mayor detalle en el
tratamiento de las principales variables y la utilizacin de tcnicas menos
globales y ms flexibles.
vii)
La vinculacin entre los mecanismos de Planificacin y

los centros de decisin poltica
Otro de los aspectos que requiere alguna reflexin es el de la

vinculacin entre las oficinas de planificacin y los medios polticos. Como
ya se dijo, las primeras experiencias de planificacin muestran disociacin
entre ambos medios. Las veces en que esta disociacin ya sido superada,
se ha debido esencialmente al peso poltico que detentaba el director
de la oficina de planificacin y no ha sido el producto de un sistema de
planificacin en el que las relaciones entre los medios mencionados,
estn basadas en traspasos de informacin oportuna, planteamientos de
condicionantes tcnicas a las opciones polticas y definicin de marcos de
referencia polticos que encuadren las alternativas tcnicas.
Sera posible seguir enumerando otros vacos en las experiencias
iniciales de la planificacin en Amrica Latina, pero en una u otra forma
estn contenidos en los puntos anteriores. Por otra parte, no se ha hecho
referencia a circunstancias de poltica interna y externa que completan la
explicacin de las diferencias entre las expectativas y los logros efectivos de
la planificacin. Se ha querido insistir en aquellos aspectos preferentemente
relativos al funcionamiento de los sistemas de planificacin que han sido
menos discutidos. El tema es en extremo vasto.
4.
Evolucin reciente de los procesos

de planificacin
Se acaba de examinar las primeras experiencias de la planificacin en

Amrica Latina y su inmediata evolucin. El anlisis realizado apunt una
serie de consideraciones sobre los aspectos positivos y los vacos de dicho
proceso en su fase inicial. Hacia fines del pasado decenio es posible identificar
algunas preocupaciones importantes que reflejan un cambio significativo
en la evolucin de esos procesos.
A medida que las expectativas de vastos grupos sociales se van
haciendo sentir en forma de vehementes demandas por alcanzar mejores
condiciones de vida, y conforme los gobiernos deciden encarar estas
presiones, se va tornando cada vez ms difcil la conduccin de la actividad
socio-econmica. Las restricciones que existan al comenzar la planificacin
se vuelven cada vez ms drsticas y se agregan otras que exigen mayor
racionalidad en la gestin gubernamental. Se toma conciencia acerca de
179
la ventaja de disponer de un marco de referencia a largo plazo, en el que

aparezcan explcitos los objetivos y las metas que garantizaran la coherencia
necesaria en la adopcin de decisiones. Por otra parte, parece genuina la
preocupacin por el corto plazo, como un perodo que necesariamente
est condicionando perspectivas ms prolongadas. Un reflejo de estas
preocupaciones es el hecho de que no pocos pases han enfrentado la tarea
de disear estrategias y planes de accin a largo plazo, y simultneamente
hayan considerado con una urgencia cada vez ms grande el diseo de
planes operativos anuales.
Estas reacciones llevan a concluir que la planificacin est siendo
entendida como un proceso unitario, en que el corto, mediano y largo
plazo se condicionan mutuamente y merecen, por lo tanto, un tratamiento
que los coordine e integren Sin embargo, una deformacin que en algunos
casos se insina es la excesiva ponderacin del corto plazo en detrimento
del largo plazo, y una consideracin mucho menor de los planes de plazos
intermedios. En otras palabras, si al principio del proceso de planificacin se
prestaba preferente atencin al mediano plazo, descuidndose el largo y el
corto plazo, parece ser que ahora se estara en la posicin inversa. Adems,
las tareas de planificacin requieren esfuerzos sistemticos, previsiones
meditadas, y una aguda sensibilidad para captar tanto los problemas
sustantivos que van apareciendo en los pases, como los diferentes
obstculos metodolgicos con que se va tropezando. La planificacin en
los diferentes mbitos plazos, sectores, regiones, etc., requiere una
integracin que le confiera el carcter de proceso unitario en lo temporal,
en lo espacial y en lo sectorial. En muchos pases de Amrica Latina se
observan inquietudes sobre estos aspectos que dan margen a ciertas
expectativas alentadoras. Esas inquietudes estn mostrando un cambio
real en la forma en que los gobiernos interpretan ahora los procesos de
planificacin, y ello resulta en un incremento de tareas a cargo de las
oficinas de planificacin, algunas de las cuales ya iniciaron un proceso
de reestructuracin para enfrentarlas con ms eficiencia. Conviene, pues,
puntualizar los rasgos ms destacados de la evolucin reciente de la
planificacin latinoamericana.
a)
La poltica econmica y social
A lo largo de la ltima dcada, y sobre todo en los ltimos aos,

se registraron serios intentos de incorporar a las tareas habituales de las
oficinas de planificacin las funciones de coordinacin con los organismos
operativos del sector pblico en torno a la poltica econmica. En las diferentes
instancias de la adopcin de decisiones, los mecanismos de planificacin van
adquiriendo al menos presencia formal y, en algunos casos, sta se traduce
en una participacin efectiva en el diseo de las polticas gubernamentales.
Esto implica obviamente una mayor consideracin de los problemas de corto
plazo por parte de las oficinas de planificacin.
180 CEPAL
Desde otro punto de vista, el poder poltico percibe cada vez ms

claramente la necesidad de disponer de un marco de referencia a largo
plazo, para la adopcin de decisiones en la coyuntura. Se reconoce que
las transformaciones de la estructura econmica y social latinoamericana
exigen acciones de maduracin en plazos prolongados, tanto en lo referente
a aspectos econmicos, como a importantes proyectos sociales.
Todo ello ha significado que lo mismo las oficinas de planificacin
que los organismos operativos del sector pblico confluyan en un cauce
ms integrado, interviniendo las primeras en los problemas de corto plazo
e intentando los segundos asimilar los planteamientos de las estrategias y
los planes en el diseo y puesta en prctica de las diferentes polticas. No
se quiere decir con ello que esta confluencia haya alcanzado altos grados
de complementacin efectiva, sino simplemente sealar que se registran
ya las primeras reacciones por supuesto incipientes en el sentido de
perfeccionar los procesos de planificacin.
b)
Nuevas tareas de las oficinas de planificacin
Del punto anterior se desprende con claridad un incremento

significativo en las tareas de los mecanismos de planificacin. Sin
embargo, se han incorporado a sus funciones una serie de preocupaciones
no menos importantes. En efecto, los ltimos aos se han caracterizado
por una atencin preferente a los problemas de la planificacin regional,
tanto en lo que toca a su discusin conceptual, como en lo que atae a la
preocupacin misma de los gobiernos. Los grandes desequilibrios regionales
que se observan en los pases latinoamericanos han concitado el inters
de incorporar la dimensin regional a los diagnsticos y a la discusin
sobre las alternativas de polticas de desarrollo. En esas las oficinas cobran
cada vez ms importancia las divisiones o departamentos que encaran
la planificacin regional, como una forma de responder a las crecientes
presiones de las regiones postergadas.
Otras tareas adicionales que asumen las oficinas responsables de
la planificacin son las referentes a los planes sectoriales. Si bien esta
preocupacin no es nueva, parece ser que en el ltimo tiempo ha cobrado
mayor importancia, sobre todo si se piensa en los llamados sectores
sociales: educacin, salud y vivienda. En los sectores directamente
productivos surge la inquietud de disear planes ms detallados.
Adems, la discusin sobre los grandes proyectos industriales, agroindustriales y de infraestructura bsica est presente no tan slo en los
organismos financieros o tcnicos de la administracin pblica, sino que
se extiende a un mbito ms amplio, en el que los centros de decisin
poltica consideran tales proyectos con ms elaborados criterios.
181
Una nueva tarea no menos importante que han ido asumiendo las
oficinas de planificacin a veces en forma de responsabilidad directa
y otras como organismo asesor es la que se refiere a la integracin
subregional, ya sea que sta responda a acuerdos multilaterales o tan
slo alcance a programas de complementacin bilateral. De ello surge
una serie de problemas vinculados a la magnitud de los mercados, las
escalas de produccin, el tratamiento del capital extranjero, etc., que
requieren respuestas de esos mecanismos sobre aspectos de poltica
tecnolgica, infraestructura de transportes y otros relacionados con la
poltica internacional. En general los mecanismos de planificacin estn
en condiciones de ofrecer dichas respuestas, y ello supone nuevas tareas
de investigacin, que a veces deben concretarse en plazos perentorios para
satisfacer clusulas establecidas en los acuerdos respectivos.
c)
Vinculacin entre los medios polticos y las oficinas

de planificacin
La evolucin reciente de los procesos de planificacin muestra una

inquietud evidente por lograr una estrecha vinculacin entre los medios
polticos y las oficinas de planificacin. Sin embargo, hay que reconocer
que an no se vencen ciertos obstculos bsicos del problema. En algunos
casos se toman decisiones para formar comits de coordinacin, pero no
todava como una funcin preeminente de los sistemas de planificacin.
En efecto es este un aspecto complejo, porque implica hacer
compatibles los mbitos poltico y tcnico, que tienen racionalidades
distintas. Cabe destacar que en general esta acumulacin de nuevas tareas
no se ha visto acompaada del consecuente aumento de los recursos
asignados a los mecanismos, planificadores, que carecen por lo comn del
personal necesario y no cuentan con presupuestos para extender su radio
de accin.
Las labores de capacitacin en materia de planificacin y en otras
disciplinas ligadas a ella, ha sido otra de las tareas que han debido enfrentar
estas oficinas, asumiendo muchas veces la responsabilidad directa de los
programas y otras veces colaborando con las universidades y los institutos
de entrenamiento del sector pblico. No debe tampoco perderse de vista
que aunque no siempre reconocida es comn la funcin de dotar de
personal altamente calificado al resto del sector pblico, cuya formacin
se ha hecho efectiva en las propias oficinas de planificacin. Ello ha ido
creando a su vez nuevas necesidades de capacitacin de los funcionarios
recin ingresados.
Parece conveniente insistir en las complicaciones que significa
el perfeccionamiento de los procesos de planificacin. De los puntos
182 CEPAL
analizados anteriormente, en los cuales ha predominado la crtica, puede

desprenderse una cierta sensacin de desaliento. Muy por el contrario, la
importancia de los problemas que encara la planificacin y el mayor
conocimiento que sobre ellos se tiene llevan al convencimiento de
que se trata de una empresa trascendente, que requiere tiempo, mucho
esfuerzo y, sobre todo, un claro compromiso gubernamental de asignarle
responsabilidades y dotarla de recursos y mecanismos de influencia que le
permitan desarrollar su potencialidad.
5.
Las tcnicas planificacin
Se ha hecho ya referencia a muchos aspectos importantes de los procesos

de planificacin, destacndose los logros y los vacos de su evolucin. Ex
profeso no se ha tratado antes el problema de las tcnicas de planificacin,
porque se prefiri postergar su anlisis y su evaluacin hasta haberse
discutido los aspectos sustantivos del proceso de planificacin, dadas las
vinculaciones existentes entre unas y otro.
Cuando se evalan los procesos de planificacin, se relegan
generalmente los anlisis sobre tcnicas a un plano secundario y marginal.
Se tiene la conviccin de que tanto el tratamiento de los problemas bsicos,
como las soluciones que se plantean, estn estrechamente vinculados al
uso de instrumentos y metodologas. Una evaluacin que excluyera un
anlisis sobre las tcnicas utilizadas, serla incompleta. En la eleccin de las
tcnicas es donde se manifiesta una forma importante de respuesta a los
problemas que plantea la planificacin del desarrollo.
Los procesos de decisin que se inspiran en la planificacin deben
caracterizarse tanto por su capacidad de anlisis de informacin como
por la coherencia de las opciones que considera al poder poltico. Ambos
requisitos implican la utilizacin de mtodos que sobrepasan el uso
exclusivo del sentido comn.
Por consiguiente, exigen el empleo de conocimientos tcnicos de
gran potencialidad, lo mismo en el campo del manejo de informaciones,
que en el de la compatibilidad de instrumentos, objetivos y supuestos. Sin
embargo, todo este esfuerzo se desperdiciara si estas tcnicas no fueran
capaces de considerar los problemas que preocupan a los encargados de
la decisin. Como dichos problemas varan con el tiempo y son distintos
en cada pas, las tcnicas no son transplantables. Requieren por lo menos
ciertas adaptaciones. Si una tcnica ha de ser til, debe en primer lugar
estar diseada para resolver los problemas que ataen a un cierto sistema
socio-econmico. La asociacin no es fcil y es comn encontrar intentos
de resolver un determinado problema de planificacin con un mtodo
diseado para otro tipo de situacin. Cuando los pases latinoamericanos
183
iniciaron sus procesos de planificacin despus que los pases socialistas

y capitalistas de Europa Occidental, no son pocos los intentos de hacer
calzar a la fuerza tcnicas diseadas para aquellos pases en problemas
que son tpicos y caractersticos de Amrica Latina.
Suele darse el hecho de que, al comenzar un proceso de planificacin,
los requisitos que se le plantean a los mecanismos correspondientes
superen la capacidad de las tcnicas disponibles. Su adaptacin requiere
un perodo de estudio y de investigacin que puede ser prolongado. Por lo
tanto, en muchos casos, slo despus de algunos aos es posible conseguir
cierto equilibrio entre problemas y tcnicas. En el caso latinoamericano la
situacin se ha visto agravada tanto por la velocidad con que el sistema de
planificacin absorbi nuevas tareas como por la amplitud de stas.
En los comienzos del proceso las tcnicas se concentraron en
problemas generales. Entre otras cosas, se trataba de hacer estimaciones
de financiamiento del proceso de industrializacin y de sus efectos sobre
el sistema fiscal y la balanza de pagos. Abordadas las etapas iniciales de
la industrializacin, se complicaron incluso esas primeras estimaciones.
Los posibles caminos a seguir por la industria se multiplicaban y ya no
haba proyectos ni decisiones fciles de evaluar, como fue el caso de la
instalacin de las primeras industrias bsicas. Cuando se pas a los planes
globales de mediano y largo plazo fue necesario considerar un mayor
nmero de agentes econmicos y variables. La cantidad de informacin
a recoger aument y las coherencias se hicieron ms difciles de estudiar.
Comenz as un largo proceso da investigacin que est en marcha. Los
requisitos aumentan da a da a medida que el Estado toma mayores
responsabilidades en todos los campos. A las primeras estimaciones se
agregan hoy intentos de evaluar los efectos de un gran nmero de variables
tales como el nivel de actividad e inversin de una gran cantidad de
sectores, el comportamiento de muchos sujetos en actividades tan dispares
como son el ahorro privado y pblico e incluso los intentos de considerar
aspectos sociales y polticos. En resumen, se trata de proporcionar a un
Estado que asume grandes responsabilidades, aquellos mtodos para el
anlisis, ejecucin y control de polticas que cubren mltiples aspectos del
sistema socio-econmico.
Se destacarn aqu los campos en que el desafo ha sido ms intenso,
tratando de evaluar los progresos logrados. Una de las mayores dificultades del
proceso de planificacin fue suscitada por la necesidad de detallar problemas,
para desglosar no slo los objetivos, sino tambin los instrumentos.
Son muchas las ventajas que as se obtienen. En primer lugar, es
posible identificar objetivos competitivos que se esconden tras una meta
global del tipo de las tasas de crecimiento as como los mltiples efectos
de un instrumento de poltica econmica. En segundo lugar, al hacer
184 CEPAL
explcitos los objetivos e instrumentos, la reaccin de los agentes de

poltica econmica y de los grupos de poder es activa y no indiferente.
Estas reacciones son las que deben evaluarse para juzgar la viabilidad
de un plan. Finalmente, es ms fcil requerir informacin con variables
desagregadas que con agregadas, ya que exige un menor entrenamiento
de quien proporciona los datos.
Por otro lado, llevar a cabo estas tareas presenta dificultades que
provienen de la necesidad de considerar simultneamente una gran
cantidad de variables. Las tcnicas de planificacin hacen su mayor aporte
en la solucin de este problema. Recurdese a modo de ejemplo una de las
tcnicas ms conocidas. El potencial de anlisis de un modelo de insumoproducto supera lo que puede lograr la ment ms gil. Pero existen
problemas para los cuales no hay tcnicas disponibles, y as como las
clasificaciones e incluso el modelo mismo de insumo-producto requieren
adaptaciones en cada pas, hay otros campos por ejemplo, el de la
poltica monetaria y el de la poltica fiscal para los cuales cada pas debe
crear sus propios mtodos.
El progreso logrado en esta compleja materia es muy disparejo.
En la estructura industrial o en la proyeccin de la balanza de pagos se
ha avanzado bastante, en tanto que la marcha ha sido ms lenta en otros
campos relacionados con los distintos instrumentos de poltica econmica.
De cualquier manera, hay una gran diferencia entre los modelos de 10 a
20 variables con que se trabajaba en los primeros planes y los modelos de
centenares de variables con que se trabaja hoy en algunos casos.
Se han obtenido asimismo progresos en la investigacin de los
comportamientos de los agentes que intervienen en el sistema socioeconmico. Al disear una tcnica de planificacin, se intenta en primer
lugar definir un cuadro contable que contenga las principales variables.
Ello tiene por objeto plantear ms rigurosamente el problema, garantizar
un mnimo de coherencia y orientar la bsqueda de informacin. Luego se
trata de explicar la relacin no contable que existe entre las variables. Esto
supone detectar comportamientos de los sujetos econmicos. Aqu puede
prestar una gran ayuda el uso combinado de las tcnicas matemticas
con investigaciones destinadas a mejorar y ampliar la interpretacin del
proceso de desarrollo.
En la esfera de los comportamientos el traslado de tcnicas suele
ser ineficiente. En efecto, la conducta de los sujetos vara no slo en el
tiempo sino tambin de pas a pas. Esto obliga a ser muy cuidadoso en
la eleccin de los mtodos apropiados. Otro problema que se genera en
este aspecto es el de polticas que tienen entre otras finalidades la de
cambiar los comportamientos. Es este el caso ms comn en los pases
que afrontan transformaciones profundas. Debido a ello, algunos pases
185
latinoamericanos han tenido que incursionar en nuevas tcnicas. Cabe

destacar en este sentido el papel que desempea la experimentacin
numrica, herramienta que parece ser de la mayor utilidad tanto en
problemas de desagregacin como de comportamientos y que ha logrado
un progreso sostenido en los ltimos tiempos.
En los modelos utilizados en las primeras experiencias de
planificacin, los comportamientos considerados eran mnimos y se
referan slo a variables globales. Hoy, por el contrario, su tratamiento ha
aumentado considerablemente y hace referencia a metas especficas o a
instrumentos claramente identificados.
Otro aspecto en que se han logrado algunos progresos es el de la
consideracin de las variables no econmicas. En tanto la asociacin entre la
estructura econmica y la socio-poltica es profunda, las variables de ambos
campos se condicionan mutuamente y los mtodos de anlisis deben tener
en cuenta esta interdependencia. Es fcil comprender las dificultades que
esta situacin crea en los mtodos, pero es tambin fcil entender que el no
considerar esta interrelacin empobrece significativamente el anlisis.
Fue as necesario referir cada vez ms las metas y los instrumentos a
los grupos socio-polticos que condicionan su manejo. La clasificacin de estos
grupos, el anlisis de su influencia sobre la presin por objetivos, el dominio
que algunos poseen sobre instrumentos claves de la poltica econmica, son
aspectos que las tcnicas tratan de incorporar poco a poco. De esta forma
han surgido modelos matemticos que intentan abordar el problema de
las variables difcilmente cuantificables y que son las ms comunes en el
campo de la poltica y de la sociologa. Todos los progresos anotados no
se podran materializar si no existiera el computador, instrumento capaz
de resolver los modelos matemticos de gran tamao que estn implcitos
en los planteos hechos en prrafos anteriores. La difusin de su uso ha
transformado la mentalidad de los expertos en tcnicas de planificacin. Con
anterioridad stos saban que un modelo de ms de 20 ecuaciones lineales y
pocas incgnitas era difcil de resolver, y, por tanto, se autolimitaban en el
planteo de variables y ecuaciones. Con la computacin se abri la posibilidad
de resolver modelos con cientos de variables y ecuaciones (incluidos los no
lineales), y mejor la calidad del anlisis. Por lo tanto, tienden a ser mayores
los contactos entre los responsables de la decisin y los encargados de
elaborar los mtodos de planificacin.
Finalmente, cabe hacer algunas reflexiones sobre ciertas crticas
habituales al diseo y uso de tcnicas destinadas al tratamiento de gran
cantidad de objetivos e instrumentos, ante una diversidad de hiptesis
alternativas. Generalmente, se los califica de sofisticados y excesivamente
tericos, y se afirma sobre todo que la preocupacin por este campo desva
la atencin de temas sustantivos de la planificacin del desarrollo.
186 CEPAL
Esta crtica puede tener validez cuando estas tcnicas no representan

ms que desagregaciones de instrumentos diseados en otros centros y
con otros propsitos. Tambin podra tener validez si la preocupacin
fundamental se orientase hacia el exclusivo mejoramiento e incluso el
logro de un cierto preciosismo de los instrumentos matemticos.
Muy distinto es el caso de aquellas tcnicas que se amplan y se
hacen ms complejas en el intento de enriquecer las interpretaciones, y
que lejos de constituir una sofisticacin innecesaria, justamente permiten
analizar con ms rigor y realismo los problemas sustantivos que los
crticos suponen arbitrariamente descuidados.
6.
Perspectivas de la planificacin en Amrica Latina
Se expondrn aqu algunos aspectos de las perspectivas de los procesos

de planificacin en los pases latinoamericanos sobre la base de lo ya
planteado acerca de la evolucin de esos procesos.
En primer trmino, puede afirmarse que los procesos de
planificacin del desarrollo en Amrica Latina han operado en un medio
en que se observa una gran carencia de estudios bsicos sobre la realidad
econmica y social de los pases y sobre su dinamismo. El problema
ha ido superndose y en aquellos casos en que los estudios resultaron
imperiosos para poder actuar con un mnimo de racionalidad, fueron
los mismos mecanismos de planificacin los que tomaron a su cargo o
impulsaron su realizacin. Ejemplos significativos son las investigaciones
de tipo estadstico, las cuentas nacionales, las relaciones intersectoriales, la
prospeccin de recursos naturales, etc.
Sin embargo, faltan estudios bsicos para interpretar mejor la realidad
latinoamericana, conocer con precisin el funcionamiento del sistema
productivo, los motivos que determinan la conducta de los agentes econmicos,
la conformacin de las estructuras de poder y sus modalidades de accin, la
distribucin del ingreso y sus consecuencias sobre los medios para impulsar
la formacin de capital, y otros muchos aspectos. Al mismo tiempo, es posible
afinar que la capacidad de investigacin que hoy en da tienen los pases
latinoamericanos es superior a la de hace algunos quinquenios, y existe la
firme impresin que esa capacidad seguir creciendo.
Se conforma as un objetivo importante de la planificacin: proponer
tareas de investigacin sobre la realidad y funcionamiento del sistema
socio-econmico a los medios universitarios y a otros centros de estudios.
Parece pertinente suponer que el mecanismo de planificacin se
constituya en un elemento catalizador y coordinador de esa capacidad de
investigacin, aunando esfuerzos y tratando que los temas y las lneas de
187
investigacin abarquen aspectos que coadyuven a una mejor interpretacin

de la realidad nacional.
Vinculado con lo anterior, conviene destacar otro fenmeno que
tambin ha caracterizado a los procesos de planificacin de muchos pases
latinoamericanos: la falta de alternativas viables para encarar una poltica de
desarrollo que se traduzca en proyectos concretos de inversin y en programas
de accin factibles. En muchos casos el financiamiento de tales actividades
no ha sido el factor principal que ha postergado la puesta en marcha de los
planes, sino ms bien la falta de estudios de preinversin, que constituyen
una base sobre la cual se toman decisiones de asignacin de recursos. En
general, la planificacin no se ha visto acompaada de estudios sistemticos
de preinversin que hayan ido aclarando con antelacin, las posibilidades
de concretar objetivos fundamentales del desarrollo, estudios tcnicos que
lleguen a definir mejor los alcances y requisitos de inversiones en gran escala
o proyectos que por su importancia influyen directamente en la concrecin
de las estrategias contenidas en los planes. Si la preinversin, considerada
como un elemento indispensable para el diseo y ejecucin de los planes, no
se alienta y se le otorga prioridad entre las actividades de los mecanismos de
planificacin, difcilmente se vencern algunos de los obstculos principales
para su puesta en marcha y desarrollo. En este sentido, esos mecanismos
deben constituirse cada vez ms en elementos coordinadores de los estudios
de preinversin de las diferentes entidades de la administracin pblica y
del sector privado, para lo cual no debe ser ajena a ellos una intervencin
directa en la correspondiente asignacin de recursos financieros y humanos.
En las perspectivas de funcionamiento de los mecanismos de
planificacin tiene singular importancia evitar su alejamiento o divorcio
de los centros de decisin del poder poltico y de la administracin pblica.
Este aspecto tiene muchas facetas que se relacionan con la jerarqua
institucional de esos mecanismos, el carcter puramente asesor que se
le ha otorgado en la mayora de los pases latinoamericanos, el respaldo
poltico de que gozan los directivos de la planificacin, las modalidades
propias de trabajo de sus equipos tcnicos, etc. El alejamiento aludido
tiene consecuencias indeseables sobre los planes y otras proposiciones
que efectan los mecanismos de planificacin, desvinculndose de
una realidad que puede modificarse muy rpidamente y dejar sin base
objetiva a dichos planes y proposiciones. Para que ello no ocurra, la
planificacin no puede permanecer aislada de los problemas y de las
soluciones de la coyuntura o del corto plazo, Pero la cuestin fundamental
no es simplemente evitar el alejamiento. Tan importante como esto es
asegurar que los mecanismos de planificacin participen en los aspectos
coyunturales de la poltica econmica y social con una clara perspectiva
del proceso de desarrollo, es decir, partiendo de una visin de la evolucin
del sistema econmico y social en el largo plazo y de las etapas que deben
188 CEPAL
ir concretndose en plazos medios, Es as como la labor del mecanismo

de planificacin adquiere pleno sentido. El peligro de la participacin de
los mecanismos de planificacin en los problemas coyunturales, ya sea
mediante recomendaciones aisladas o armonizadas en un plan de corto
plazo, es que no cuente, en el trasfondo de esas recomendaciones, con
una poltica de desarrollo que debe sostenerse a travs de los vaivenes
de la accin inmediata. El mecanismo de planificacin puede perder la
funcin que le es especfica y transformarse dentro de la administracin
pblica en un servicio tcnico ms, sin agregar a la adopcin de decisiones
los elementos cualitativos que son caractersticos de una conduccin
econmica planificada.
Si para cumplir este cometido el mecanismo de planificacin
debe formular planes, o simplemente presentar ante el poder poltico
un conjunto coherente de objetivos y metas, o indicar algunas lneas de
polticas fundamentales para orientar la conduccin econmica y social,
es asunto que depender de las circunstancias particulares por las que
atraviese cada pas. No se pretende con esto plantear que las tareas de
las oficinas de planificacin deben adaptarse en forma mecnica a las
situaciones imperantes en determinados momentos. Sera imposible
perfeccionar y an hacer funcionar un mecanismo de planificacin en tales
condiciones. Justamente es una de las ventajas de la planificacin poder
ocuparse de ciertos temas fundamentales para el proceso de desarrollo,
por encima de contingencias aleatorias o de los vaivenes de la coyuntura.
Sin embargo, esas situaciones deben tenerse en cuenta para definir
modalidades de trabajo. Si las condiciones de estabilidad econmica e
institucional por las que atraviesa un pas son muy precarias tal vez no sea
conveniente reiterar experiencias anteriores de formulacin de planes de
mediano plazo estrechamente vinculados a estrategias de mayor alcance y
con claras indicaciones de las trayectorias que deben seguir las principales
variables econmicas. Convendr que algunos equipos de los mecanismos
de planificacin se vuelquen al tratamiento de los ms importantes
problemas coyunturales, en tanto que un grupo permanezca abocado a
aquellos otros de mayor trascendencia y largo alcance.
Habr otros casos en que, existiendo mayor estabilidad institucional,
al aplicarse la poltica de desarrollo del gobierno se produzcan cambios
muy drsticos en la economa y en las relaciones que caracterizan a la
sociedad. Si dicho proceso es muy dinmico se dificulta la previsin en
muchos campos, pues sus bases sern muy inestables. El mecanismo de
planificacin tiene entonces funciones que cumplir que se relacionan ms
con los criterios fundamentales de administracin de sectores bsicos
de la economa para incrementar o mantener su efectividad, que con la
tradicional formulacin de planes.
189
Por lo tanto, es importante que los mecanismos de planificacin sepan

evaluar las diferentes situaciones de los pases y ubicarse en ellas, para
deducir la mejor forma de operar. Pero en cualquiera de los casos lo que
distingue a un proceso de planificacin es su sentido de futuro. Es difcil
concebir un proceso de planificacin que no opere en torno a una concepcin
por rudimentaria que sea del futuro de la sociedad o de algunos de
sus aspectos importantes. Es sta una condicin necesaria para definir el
proceso. En caso contrario, las proyecciones, las previsiones, los trabajos de
compatibilizacin, la coordinacin y muchas otras tareas que pueden llevar
a cabo los mecanismos de planificacin, carecern de un contenido que las
diferencie de las funciones normales de la administracin pblica.
Estas perspectivas, que no pretenden ser completas, deben encuadrarse
en un horizonte temporal consecuente con la naturaleza del problema
que se ha tratado. Dentro de ese horizonte, los quinquenios transcurridos
desde la instalacin de los procesos de planificacin constituyen un perodo
extremadamente corto. Juzgar la evolucin del proceso en ese lapso es
tal vez cometer el error de enjuiciar una accin sin esperar el perodo de
maduracin necesario. Del mismo modo, plantear las perspectivas apuntadas
en el futuro inmediato no se condice con las dificultades que ya se han
observado para el perfeccionamiento de estos procesos y se corre adems
el riesgo de despertar desmedidas expectativas, como las que rodearon a
la planificacin en sus comienzos.
El mecanismo de planificacin debiera ser una parte cada vez ms
importante del sistema tcnico-administrativo del Estado. El perfeccionamiento
de ese mecanismo y su armnica conexin con los centros de decisin y con
las entidades operativas de la administracin pblica, constituye un aspecto
sustantivo para garantizar el papel de promotor del desarrollo que tiene el
Estado en las economas mixtas latinoamericanas. Estas enfrentan problemas
muy variados y estn sometidas a fuertes tensiones tanto en lo interno como
en lo que se refiere a su insercin en un mundo cuyo dinamismo en lo social,
poltico, comercial tecnolgico, etc., es muy acelerado.
Lograr satisfacer dentro de este marco las aspiraciones de la comunidad,
distribuir mejor los frutos del crecimiento y del progreso y mantener
la autonoma de decisiones como pas, es una tarea vasta. Requiere la
movilizacin de las energas de la sociedad, y requiere tambin el clculo y
la previsin para hacer ms efectivas las polticas econmicas y sociales y
en general el esfuerzo para superar las condiciones de subdesarrollo.
Difcil sera concebir y menos an en las condiciones actuales un
vigoroso proceso de desarrollo sin cambios profundos en el aparato tcnico
del Estado, cambios que se relacionan no slo con los aspectos administrativos,
sino tambin con la capacidad de generar vas factibles de solucin para
anticiparse a situaciones futuras, que podran malograr el resultado de las
190 CEPAL
polticas, y para ir identificando nuevos puntos de apoyo que cimenten el

proceso de desarrollo. La planificacin debe ser vista desde este ngulo. Su
vigencia en el futuro depender de que se considere y al mismo tiempo se
le imponga su papel en la conduccin econmica y social, acorde con un
enfoque de este tipo, El aparato tcnico del Estado y, por lo tanto, el mecanismo
de planificacin se irn transformando as cada vez ms en instrumentos
ictneos para hacer frente a la vasta tarea que tienen por delante.
Publicaciones de la CEPAL
ECLAC publications
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Economic Commission for Latin America and the Caribbean
Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org
Valas en: www.cepal.org/publicaciones

Publications may be accessed at: www.eclac.org
Revista CEPAL / CEPAL Review

La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas
las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de suscripcin anual vigentes son de US$ 30 para la versin en espaol y US$ 35 para
la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones. Los precios de
suscripcin por dos aos son de US$ 50 para la versin en espaol y US$ 60 para la versin en ingls.
CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic
Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of
the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles,
including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily
reflect the point of view of the Organization.
CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year.
Annual subscription costs are US$ 30 for the Spanish version and US$ 35 for the English version.
The price of single issues is US$ 15 for both versions. The cost of a two-year subscription is US$ 50
for the Spanish version and US$ 60 for the English version.
Informes peridicos institucionales / Annual reports
Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Informe Macroeconmico de Amrica Latina y el Caribe, junio de 2012, 86 p.

Macroeconomic Report on Latin America and the Caribbean - June 2012, 80 p.
Balance Preliminar de las Economas de Amrica Latina y el Caribe 2012, 102 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2012, 98 p.
Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 2012, 162 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2012, 154 p.
Panorama de la Insercin Internacional de Amrica Latina y el Caribe 2011-2012, 126 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy 2011-2012, 116 p.
Panorama Social de Amrica Latina, 2012. 252 p.
Social Panorama of Latin America, 2012. Briefing paper 60 p.
La Inversin Extranjera Directa en Amrica Latina y el Caribe 2011, 198 p.
Foreign direct Investment in Latin America and the Caribbean 2011, 184 p.
Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America
and the Caribbean, 2012, 224 p.
Libros de la CEPAL
115 The changing nature of Asian-Latin American economic relations, German King, Jos
Carlos Mattos, Nanno Mulder and Osvaldo Rosales (eds.), 2013, 196 p.
114 China y Amrica Latina y el Caribe. Hacia una relacin econmica y comercial estratgica,
Osvaldo Rosales y Mikio Kuwayama, 2012, 258 p
114 China and Latin America and the Caribbean Building a strategic economic and trade
relationship, Osvaldo Rosales y Mikio Kuwayama, 2012, 244 p.
113 Competitividad, sostenibilidad e inclusin social en la agricultura: Nuevas direcciones en el
diseo de polticas en Amrica Latina y el Caribe, Octavio Sotomayor, Adrin Rodrguez y
Mnica Rodrigues, 2012, 352 p.
112 El desarrollo inclusivo en Amrica Latina y el Caribe. Ensayos sobre polticas de convergencia
productiva para la igualdad, Ricardo Infante (ed.), 2011, 384 p.
111 Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos,
Simone Cecchini y Rodrigo Martnez, 2011, 284 p.
110 Envejecimiento en Amrica Latina. Sistema de pensiones y proteccin social integral, Antonio
Prado y Ana Sojo (eds.), 2010, 304 p.
109 Modeling Public Policies in Latin America and the Caribbean, Carlos de Miguel, Jos Durn
Lima, Paolo Giordiano, Julio Guzmn, Andrs Schuschny and Masazaku Watanuki (eds.),
2011, 322 p.
108 Alianzas pblico-privadas. Para una nueva visin estratgica del desarrollo, Robert Devlin y
Graciela Moguillansky, 2010, 196 p.
107 Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos
institucionales, Carlos Ferraro y Giovanni Stumpo, 2010, 392 p.
106 Temas controversiales en negociaciones comerciales Norte-Sur, Osvaldo Rosales V. y
Sebastin Sez C. (compiladores), 2011, 322 p.
105 Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America,
Jrgen Weller (ed.), 2009, 236 p.
104 La Repblica Dominicana en 2030: hacia una sociedad cohesionada, Vctor Godnez y Jorge
Mttar (coords.), 2009, 582 p.
103 LAmrique latine et les Carabes au seuil du troisime millnaire, 2009, 138 p.
102 Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Jorge Rodrguez y
Gustavo Busso, 2009, 272 p.
101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez Herrera y
Hernn Alvarado Ugarte, 2009, 236 p.
Copublicaciones recientes / Recent co-publications

Decentralization and reform in Latin America. Improving Intergovernmental Relations, Giorgio
Brosio and Juan Pablo Jimnez (eds.), ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom,
2012.
Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas. Amrica Latina desde una perspectiva global,
Martn Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2011.
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo XXI, Mxico, 2010.
Innovation and Economic Development. The Impact of Information and Communication
Technologies in Latin America, Mario Cimoli, Andr Hofman and Nanno Mulder,
ECLAC / Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2010.
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Mxico, 2010.
Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky
(comp.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los
mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL / Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
Internacionalizacin y expansin de las empresas elctricas espaolas en Amrica Latina, Patricio
Rozas Balbontn, CEPAL / Lom, Chile, 2009.
Gobernanza corporativa y desarrollo de mercados de capitales en Amrica Latina, Georgina
Nez, Andrs Oneto y Germano M. de Paula (coords.), CEPAL / Mayol, Colombia, 2009.
Coediciones recientes / Recent co-editions

Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2013. Polticas de Pymes para el Cambio Estructural,
OCDE / CEPAL, Chile, 2012.
Latin American Economic Outlook 2013. SME Policies For Structural Change,
OECD / ECLAC, Chile, 2012.
Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Amricas: una mirada hacia Amrica Latina y el
Caribe 2013, CEPAL / FAO / IICA, Chile, Octubre, 2012.
Reforma fiscal en Amrica Latina. Qu fiscalidad para qu desarrollo?, Alicia Brcena y Narcs
Serra (editores), CEPAL/SEGIB / CIDOB, Chile, 2012.
La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra. Avances, brechas y
lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL / Naciones Unidas, 2012.
Sustainable development 20 years on from the Earth Summit. Progress, gaps and strategic
guidelines for Latin America and the Caribbean, ECLAC / United Nations, 2012.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012.Transformacin del Estado para el desarrollo,
CEPAL / OCDE, 2011.
Latin America Outlook 2012. Transforming the State for Development, ECLAC/OECD, 2011.
Perspectives conomiques de lAmrique latine 2012. Transformation de ltat et
Dveloppement, CEPALC / OCDE, 2012.
Breeding Latin American Tigers. Operational principles for rehabilitating industrial policies,
Robert Devlin and Graciela Moguillansky, ECLAC / World Bank, 2011.
Espacios iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo,
CEPAL / SEGIB, 2011.
Espaos ibero-americanos: A uma nova arquitetura do Estado para o desenvolvimento.
CEPAL / SEGIB, 2011.
Cuadernos de la CEPAL
100 Construyendo autonoma. Compromiso e indicadores de gnero, Karina Batthyni Dighiero,
2012, 338 p.
99 Si no se cuenta, no cuenta, Diane Almras y Coral Caldern Magaa (coordinadoras),
2012, 394 p.
98 Macroeconomic cooperation for uncertain times: The REDIMA experience, Rodrigo
Crcamo-Daz, 2012,164 p.
97 El financiamiento de la infraestructura: Propuestas para el desarrollo sostenible de una poltica
sectorial, Patricio Rozas Balbontn, Jos Luis Bonifaz y Gustavo Guerra-Garca, 2012, 414 p.
96 Una mirada a la crisis desde los mrgenes, Sonia Montao (coordinadora), 2011, 102 p.
95 Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en Amrica
Latina y el Caribe, Simone Cecchini y Aldo Madariaga, 2011, 226 p.
95 Conditional cash transfer programmes. The recent experience in Latin America and the
Caribbean, Simone Cecchini and Aldo Madariaga, 2011, 220 p.
94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern
Magaa (coords.), 2010, 236 p.
93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y
Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p.
Cuadernos estadsticos de la CEPAL

40 Amrica Latina y el Caribe: ndices de precios al consumidor. Serie enero de 1995 a junio de
2012. Solo disponible en CD, 2012.
39 Amrica Latina y el Caribe: indicadores macroeconmicos del turismo. Solo disponible en CD, 2010.
38 Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Solo disponible en CD, 2010.
37 Amrica Latina y el Caribe: Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008. Solo
disponible en CD, 2009.
Observatorio demogrfico / Demographic Observatory

Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye
tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza
de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc.
Desde 2013 el Observatorio aparece una vez al ao. Valor por ejemplar: US$ 15.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the
populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic
indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population
distribution, etc.
Since 2013, the Observatory appears once a year. Per issue: US$ 15.
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls.
Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de
poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Suscripcin anual: US$ 20. Valor por cada ejemplar: US$ 12.
Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics
in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on
scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Annual subscription: US$ 20. Per issue: US$ 12.
Series de la CEPAL
Comercio Internacional / Desarrollo Productivo / Desarrollo Territorial / Estudios Estadsticos y
Prospectivos / Estudios y Perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) /
Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del Desarrollo / Gestin
Pblica / Informes y Estudios Especiales / Macroeconoma del Desarrollo / Manuales / Medio
Ambiente y Desarrollo / Asuntos de Gnero (ex Mujer y Desarrollo) / Poblacin y Desarrollo /
Polticas Fiscales / Polticas Sociales / Recursos Naturales e Infraestructura / Reformas
Econmicas / Seminarios y Conferencias.
Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones /
A complete listing is available at: www.eclac.org/publications
Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se
pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de:
Publicaciones de las Naciones Unidas
2 United Nations Plaza, Room DC2-853
Nueva York, NY, 10017
Estados Unidos
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489
E-mail: publications@un.org
Publicaciones de las Naciones Unidas

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1211 Ginebra 10
Suiza
Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
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7630412 Santiago
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Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and
those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning
(ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through:
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2 United Nations Plaza, Room DC2-853
New York, NY, 10017
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Los fundamentos de la planificacin del

desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Textos seleccionados del ILPES (1962-1972)
Ricardo Martner
Jorge Mttar
Compiladores
El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social

(ILPES) ha sido un actor clave en la produccin y difusin del pensamiento
de la CEPAL. En el marco de la conmemoracin de sus 50 aos de vida, se
presenta esta compilacin de textos de la dcada 1962-1972, en que se
encuentran contribuciones destacadas a la esencia del pensamiento de la
CEPAL, as como debates que le dieron cuerpo y sustancia al Instituto como
centro de desarrollo de capacidades de los gobiernos de la regin.
En la lectura de los textos se constata la vigencia de los anlisis y propuestas
de poltica, a cuatro y cinco dcadas de distancia, as como las similitudes
y diferencias en las discusiones sobre planificacin y desarrollo en dos
momentos de la historia latinoamericana separados por cinco decenios.
En esta antologa nos concentramos en la primera dcada de labores
del Instituto, no solo porque fue la que exploramos en primer lugar, sino
principalmente porque la produccin de esos aos seal el camino para
los siguientes decenios, con piezas de gran vala por la calidad de los
autores y sus contenidos, que abordaban con teoras, conceptos, anlisis y
evidencias los problemas y desafos de la planificacin cuando se instalaba
en las agendas nacionales de la regin.
Los documentos recogen la visin institucional de una poca. En la seleccin
se tomaron en cuenta la relevancia y utilidad de los textos para aportar
insumos a la reflexin actual sobre la planificacin y el desarrollo en la
regin. Recordemos que en la dcada de 1960 los pases firmaron un pacto
continental de cooperacin para el desarrollo, indito en ese momento, que
propona metas ambiciosas de crecimiento econmico, redistribucin del
ingreso, modernizacin productiva, bienestar social, estabilidad de precios
e integracin regional; es decir, los mismos objetivos y aspiraciones de la
agenda de hoy.
Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)
www.cepal.org
Primera edicin
Impreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S1200845 Diciembre de 2012
ISBN 978-92-1-221103-9 N de venta S.12.II.G.19
Copyright Naciones Unidas 2012

Fundamentos de Planificación

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Los fundamentos de

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

La presente edicin conmemorativa contiene un conjunto de textos seleccionados compilados

Diseo de portada: Mario Tapia Rey

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Las reformas presupuestarias para la planificacin en Amrica Latina

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

En el marco de los primeros 50 aos de existencia del Instituto

los pases, respondiendo a demandas emergentes y ofreciendo un espacio

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

EL Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

abordaban con teoras, conceptos, anlisis, informacin y evidencia los

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

sus aparatos productivos, la orientacin de la produccin, la creacin de

Se usaba el trmino programacin como sinnimo de planificacin para evitar

las dificultades de su uso y de llegar a la formulacin de programas de

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

factores extraeconmicos en el proceso del desarrollo determinaban a

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Se plantean los dilemas que enfrenta la planificacin, uno de

Consejo Directivo del ILPES, en julio de 1968. Destacan en este texto la

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

El documento aborda la discusin sobre plan y presupuesto, que

el mundo acadmico y la sociedad en general, que no se encontraban

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

mecanismos de planificacin, y as surgieron los intentos de planificar los

de contar con un plan que orientara su accin. Asimismo, se documenta que

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Pero hoy el mundo es distinto, las economas y las sociedades han

Director del Instituto

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Progresos en materia de planificacin

Evolucin de las ideas sobre el contenido y la

La forma principal de crecimiento que los pases latinoamericanos

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Por estos motivos se fue afirmando la necesidad de dar mayor

En estrecha relacin con el proceso que se acaba de exponer

Vase: Estudio Econmico de Amrica Latina 1949 (E/CN.12/164/tev.l)# Publicacin

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

En la Carta de Punta del Este los gobiernos de Amrica Latina

La situacin actual en materia de planificacin

Por lo mismo, cualquier intento de evaluacin de la situacin actual

El concepto de sistema de planificacin

No es fcil proponer un conjunto de definiciones que sirva al propsito de

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

materia prima estadstica bsica que requieren para la formulacin y control

participacin pasiva y forzada en la formulacin de los planes. Existen quejas

Vase E/CW.12/BRW.2/L.5, op.cit.

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

En un sistema de planificacin integrado, dicha participacin debiera

Los mecanismos de un sistema de planificacin

As entendido, la creacin de un sistema de planificacin es un proceso

de los nuevos mecanismos como la adaptacin a nuevas normas de

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

menos elaboracin, pero que tambin pueden formar un conjunto

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

sistema presupuestario que cubre todo el sector pblico y en cuya formulacin

simblicamente quedara representada por un movimiento vertical, desde el

La organizacin de un sistema de planificacin

Los mecanismos de planificacin anteriormente mencionados deben ser

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe

Evolucin y orientaciones del Instituto

La accin que ha realizado el Instituto desde su creacin ha coincidido con

Los fundamentos de la planificacin del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe