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(*) Alejandro Tiana Ferrer es profesor titular de Historia de los Sistemas Educativos
Contemporneos de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED), de
Espaa. En la actualidad es Director del Instituto Nacional de Calidad y Evaluacin
(INCE) del Ministerio de Educacin y Ciencia de Espaa.
No cabe duda de que el trmino evaluacin es hoy moneda de uso comn en cualquier
discurso educativo. Con una u otra acepcin, asociada a una diversidad de prcticas e
impulsada por distintas estrategias polticas, la evaluacin suscita un creciente inters en
los sistemas educativos contemporneos.
Fruto de ese inters cada vez ms extendido ha sido la notable expansin registrada por
la evaluacin educativa en los ltimos veinticinco aos.
sistemas educativos ms estables que los actuales (y muy especialmente en aquellos con
estructuras centralizadas) han sido de tipo jerrquico y centrados en los procesos que
tienen lugar en las escuelas, los correspondientes a sistemas flexibles y dotados de una
cierta autonoma interna son generalmente ms participativos y centrados en los
resultados. Este cambio es fundamental para entender cmo se organizan y regulan un
nmero cada vez mayor de sistemas de educacin y formacin, hecho que tiene
importantes implicaciones para su funcionamiento (Granheim y Lundgren, 1992).
En efecto, el control y la administracin tradicionales estaban basados en dos procesos
centrales: en primer lugar, la elaboracin de normativa, de diverso rango, alcance y
cobertura; en segundo lugar, el control del cumplimiento de las normas, generalmente a
travs de servicios jerrquicos de supervisin e inspeccin. En sus casos ms extremos,
la actuacin de dichos servicios llegaba al punto de pretender conocer con exactitud las
actividades desarrolladas diariamente en los centros. En los ms habituales, el control de
los procesos abarcaba la aprobacin de manuales, la fijacin del horario y de la
distribucin de las materias, el establecimiento de programas detallados y la realizacin
de visitas regulares de inspeccin.
En la actualidad, esos sistemas de control resultan cada vez ms chocantes y
contradictorios con el nuevo modelo de organizacin escolar que antes se apuntaba. No
resulta fcil articular un modelo escolar descentralizado, en el que el control de su
actuacin tiende a revertir sobre la comunidad a la que sirve, con unos mecanismos
jerrquicos de administracin y gestin. En este nuevo contexto, la participacin
democrtica en el control del sistema educativo se convierte en una exigencia
insoslayable. Ya no es la Administracin la nica competente para controlar la vida
escolar, sino que los ciudadanos y las sociedades deben tomar parte en dicha tarea. A
ello se haca mencin al hablar de un control y una gestin participativos.
Por otra parte, en este nuevo modelo de organizacin escolar, la inspeccin y supervisin
de los procesos dejan paulatinamente paso a la valoracin de los resultados, lo que
implica la consiguiente puesta en marcha de procesos de evaluacin. Las escuelas
pueden y deben hacer uso del creciente margen de autonoma de que disponen,
organizando los procesos de enseanza y aprendizaje en ese nuevo marco. Pero, a
cambio, deben rendir cuentas de sus resultados, a travs de diversos mecanismos de
evaluacin. Es este un estilo de funcionamiento frecuente en las organizaciones
productivas, que ha ido arraigando tambin entre las administraciones pblicas. Parece
que la educacin no constituye una excepcin a lo que va siendo una regla cada vez ms
extendida en la gestin de los servicios pblicos.
No obstante, la valoracin de los resultados de la educacin es una tarea compleja, que
entraa algunos riesgos. Deberan sealarse aqu, al menos, dos de ellos. El primero es
el de reducir dicha valoracin a los elementos ms asequibles, al margen de su
relevancia. Cualquier sistema de evaluacin de resultados debe tener pretensin de
globalidad, no reduciendo la tarea educativa a la meramente instructiva, ni sta a la
cognoscitiva. El segundo riesgo es el de utilizar dicha evaluacin para realizar
comparaciones y clasificaciones injustas de los centros. Los sistemas utilizados deben
ser muy sensibles respecto de sus posibles usos y efectos perversos. Pero la
constatacin de tales riesgos no invalida la direccin emprendida por un nmero creciente
de sistemas educativos hacia la evaluacin de los resultados de la educacin. En
resumen, podra decirse que esta parece ser una tendencia con visos de consolidacin
en el futuro prximo.
Demanda social de informacin y rendicin de cuentas
Un segundo fenmeno relacionado con el anterior se refiere a la creciente demanda
social de informacin sobre la educacin que se aprecia en nuestros pases. Esta
realidad, que suele ir asociada a lo que se conoce como rendicin de cuentas, reposa
sobre la conviccin de que las escuelas y el sistema educativo en su conjunto deben
responder a las demandas que ciudadanos y sociedades les plantean, de acuerdo con el
anlisis que se efectuaba ms arriba. Son muchos quienes creen que la educacin ha
funcionado a la manera de una caja negra, cuya opacidad impide saber qu ocurre en su
interior. En el momento actual, dicha imagen resulta ampliamente insatisfactoria, siendo
numerosas las voces que reclaman una mayor transparencia, en coherencia con los
principios de una gestin democrtica. El conocimiento del grado de logro de los objetivos
de un sistema educativo es una tarea que, en democracia, compete a todos los
ciudadanos. Por otra parte, dicho conocimiento es fundamental para hacer el mejor uso
de los recursos disponibles y para tomar las decisiones ms adecuadas.
A esa exigencia social de informacin, derivada del inters que manifiestan las familias y
los ciudadanos por la educacin de los jvenes, se unen otros motivos relacionados con
las condiciones econmicas actuales. En primer lugar, habra que hablar de la conexin
generalmente admitida entre educacin y desarrollo, que ha llevado a administradores y
administrados a preocuparse por la calidad de la enseanza impartida. Se compartan o
no las tesis de la Teora del Capital Humano, no cabe duda de que la formacin de las
personas que participan en los procesos productivos constituye un factor fundamental
para el desarrollo de los pases. De ah deriva una seria preocupacin por conocer el
estado y la situacin del sistema educativo, por cuanto constituye la oferta formativa
bsica al servicio del conjunto de la poblacin.
Al factor anterior habra que aadir la competencia creciente que existe entre las
naciones, especialmente si se tiene en cuenta la globalizacin actual de las relaciones
econmicas. En tales circunstancias, la preocupacin por la calidad de la educacin que
ofrecen las escuelas no hace sino aumentar. En ese terreno se juega el futuro no slo
social o cultural, sino tambin econmico y poltico de los pases. La conciencia de dicha
realidad acta como elemento dinamizador del fenmeno analizado.
Otro factor que tambin juega un papel nada desdeable en favor de esa demanda de
informacin y de rendicin de cuentas es la crisis econmica que afecta a gran parte de
pases, de manera cclica o permanente. Un primer efecto de dicha crisis estriba en la
reduccin presupuestaria que muchos pases han debido afrontar y que en no pocas
ocasiones ha afectado al aparato escolar. Pero, ms all de esa consecuencia directa,
hay otra de carcter indirecto pero no menos importante. Se trata de la necesidad que
polticas por medio de los logros alcanzados o, eventualmente, fallidos (OEI, 1994:5). Y
otro tanto vena a afirmar Ernest House, para quien la evaluacin es una nueva forma de
autoridad cultural basada en la persuasin, para la que cabe esperar un importante
desarrollo en las sociedades capitalistas avanzadas (House, 1993).
En resumen, parece que existen sobradas razones para afirmar que el reciente inters
por la evaluacin de los sistemas educativos es un fenmeno que sobrepasa lo
meramente coyuntural y pasajero. Ms bien, todo hace suponer que estamos ante una
tendencia todava pendiente de alcanzar su pleno desarrollo, aun cuando est sometida a
tensiones, crticas y contradicciones internas. En estas circunstancias, merece la pena
preguntarse qu puede aportar la evaluacin a la mejora de la educacin, maximizando
sus ventajas y minimizando sus inconvenientes.
La citada funcin diagnstica abarca diversos mbitos, sin circunscribirse a uno solo. En
efecto, es bien sabido que la evaluacin educativa comenz refirindose primordialmente
a los estudiantes y a sus procesos de aprendizaje, ya desde finales del siglo pasado, para
ir posteriormente amplindose hacia otros terrenos, en pocas ms cercanas a la
nuestra. Dicha ampliacin se fue produciendo mediante la colonizacin de mbitos
cercanos, en lo que ha constituido un rasgo caracterstico de su desarrollo.
As, tras la amplia experiencia adquirida durante dcadas en lo relativo a la evaluacin de
los aprendizajes alcanzados por los alumnos y a la medicin de las diferencias existentes
entre stos, el siguiente mbito abordado de manera rigurosa fue el de la evaluacin de
los programas educativos. Pero el cambio fundamental de orientacin cientfica y prctica
se produjo cuando las instituciones educativas y el propio sistema en su conjunto
comenzaron a ser objeto de evaluacin. Ese momento, relativamente cercano a nosotros
en el tiempo, represent un hito importante en el desarrollo de la evaluacin educativa.
Como consecuencia de dicho proceso, la evaluacin ha ido abarcando mbitos
progresivamente ms amplios, al tiempo que se ha diversificado. Es cierto que su prctica
cotidiana sigue estando principalmente referida a los aprendizajes de los alumnos,
aunque adoptando procedimientos ms acordes con los nuevos modelos de diseo y
desarrollo del currculo, de carcter ms flexible y participativo que los tradicionales
(OCDE, 1993). No obstante, en la medida en que los factores contextuales adquieren un
lugar ms relevante en el desarrollo curricular, resulta improcedente limitar el mbito de la
evaluacin exclusivamente a los alumnos y a sus procesos de aprendizaje. Si el resultado
de dichos procesos es el fruto de un conjunto de actuaciones y de influencias mltiples,
no es posible ignorarlas.
En coherencia con dicho planteamiento, la nueva lgica de la evaluacin ha llevado, en
primer lugar, a interesarse por la actuacin profesional y por la formacin de los docentes,
siempre considerados una pieza clave de la accin educativa. Otro tanto podra decirse
del propio currculo, entendido como elemento articulador de los procesos de enseanza
y aprendizaje, y del centro docente, lugar donde stos se desarrollan. Y llegados a este
punto, no tiene sentido dejar fuera del foco de atencin a la propia administracin
educativa ni los efectos de las polticas puestas en prctica. De este modo, el conjunto
del sistema educativo se convierte en objeto de evaluacin.
Como puede concluirse a partir de las lneas anteriores, los mecanismos de evaluacin
actualmente disponibles son capaces de suministrar una informacin rica y variada
acerca del sistema educativo y de sus diversos componentes. Aunque no todos ellos
sean igualmente accesibles a la tarea evaluadora, ni puedan menospreciarse las
dificultades existentes para efectuar trabajos concretos en los diferentes mbitos antes
mencionados, parece suficientemente demostrada la capacidad de la evaluacin para
generar conocimiento vlido, fiable y relevante acerca de la situacin y el estado de la
educacin, como paso previo a la toma de decisiones susceptibles de producir una
mejora de su calidad. A ello se haca referencia al hablar ms arriba de la funcin
diagnstica que cumple la evaluacin.
Son cada vez ms los pases que han puesto en marcha programas de evaluacin
diagnstica de sus sistemas educativos, a menudo llevados a cabo por instituciones
creadas al efecto (como es el caso, en Espaa, del Instituto Nacional de Calidad y
Evaluacin). Las modalidades en que dichos programas se concretan son muy variadas.
En ocasiones adoptan la forma de pruebas nacionales, ya sean de carcter censal o
muestral, o de operaciones estadsticas diseadas al efecto; en otras, se trata ms bien
de una recogida de informacin de carcter administrativo. Ms a menudo, se combinan
ambos tipos de datos y de fuentes para la elaboracin de informes de sntesis. Tambin
puede variar el grado relativo de utilizacin de mtodos cuantitativos o cualitativos,
tendindose cada vez ms a combinar unos y otros, con el fin de explotar sus virtudes
respectivas y reducir sus limitaciones.
Entre los mecanismos puestos en prctica para efectuar un diagnstico del sistema
educativo, quizs el ms novedoso sea la elaboracin y clculo sistemtico de
indicadores de la educacin, al que ya se hizo alguna alusin al comienzo. Si bien
continan estando sometidos a polmica, no cabe duda de que han tenido gran
incidencia sobre los modos de concebir y utilizar la informacin acerca de la educacin.
En efecto, los indicadores educativos han venido a transformar notablemente el campo de
la estadstica tradicional, siguiendo as una tendencia iniciada en otros mbitos sociales
hace ms de treinta aos y a la que se ha sumado recientemente la educacin (CERI,
1994). El impacto producido se debe ms a su significacin y a la utilizacin que de ellos
se hace, que a sus fundamentos tcnicos y su procedimiento de obtencin. En realidad,
desde el punto de vista de su clculo no son muchas las novedades que introducen,
aunque no ocurre lo mismo en lo que se refiere a su definicin y, sobre todo, su uso.
En el lenguaje educativo actual, se entiende por indicador un dato o una informacin
(general aunque no forzosamente de tipo estadstico) relativos al sistema educativo o a
alguno de sus componentes capaces de revelar algo sobre su funcionamiento o
su salud (Oakes, 1986). El rasgo distintivo de los modernos indicadores es que ofrecen
una informacin relevante ysignificativa sobre las caractersticas fundamentales de la
realidad a la que se refieren. Desde esa perspectiva, adems de aumentar la capacidad
de comprensin de los fenmenos educativos, pretenden proporcionar una base lo ms
slida posible para la toma de decisiones.
Son varios los motivos que sustentan el inters despertado por los modernos sistemas de
indicadores: a) proporcionan una informacin relevante sobre el sistema que describen;
b) permiten realizar comparaciones objetivas a lo largo del tiempo y del espacio; c)
permiten estudiar las tendencias evolutivas que se producen en un determinado mbito;
d) enfocan la atencin hacia los puntos crticos de la realidad que abordan. Fruto de ese
inters han sido las diversas iniciativas desarrolladas, a escala nacional e internacional,
para construir sistemas de indicadores de la educacin, a varias de las cuales ya se ha
hecho mencin.
En conjunto, no parece exagerado afirmar que la construccin de indicadores de la
educacin est provocando la revisin de los mecanismos tradicionales de informacin
acerca de los sistemas educativos. Y cualquiera que sea la conclusin final que se
alcance sobre las posibilidades y los lmites de los indicadores en cuanto mecanismos de
informacin relevante y polticamente sensible, no cabe duda de que producirn un efecto
beneficioso sobre la funcin diagnstica que ya viene ejerciendo la evaluacin.
Conduccin de los procesos de cambio
Si la evaluacin cumple una funcin permanente de informacin valorativa acerca del
estado de la educacin, dicha tarea adquiere una importancia an mayor en pocas de
cambio acusado y durante los procesos de reforma educativa. En esas circunstancias, su
contribucin a la mejora cualitativa de la educacin resulta ms evidente, si cabe.
Al hablar de cambio y de reforma hay que tener cuidado con no identificar ambos
trminos. De hecho, hay un gran debate acerca de la conexin o independencia de
ambas realidades. Para algunos autores, los procesos de reforma constituyen la ocasin
privilegiada para transformar profundamente las bases de la tarea educativa y su
incidencia social (Husen, 1988). Para otros, por el contrario, las grandes reformas
educativas se han mostrado generalmente incapaces de cambiar las prcticas y
la cultura de las escuelas y de los docentes (Gimeno, 1992). Dada esa discrepancia, no
deben tomarse ambos trminos como sinnimos, estrictamente hablando.
No obstante, al hablar aqu de la influencia de la evaluacin en la conduccin de los
procesos de cambio, se hace referencia a los procesos de carcter intencional, esto es, a
los que se plantean unas metas determinadas y pretenden alcanzarlas. En algunos
casos, dichos cambios tienen una dimensin exclusivamente local o institucional; en
otros, se refieren a mbitos ms amplios, de carcter regional o nacional. A veces, tales
transformaciones responden a planes elaborados de antemano; otras veces, se producen
de manera escasamente planificada. As considerados, los procesos de cambio llegan a
solaparse parcialmente con las reformas, en el caso de plantearse objetivos de la
suficiente generalidad como para afectar a rasgos bsicos del sistema educativo. En
conjunto, puede afirmarse que el estudio de los procesos de cambio constituye hoy en da
una aportacin de primer orden para la comprensin de los fenmenos educativos
(Fullan, 1991 y 1993).
Las tensiones y exigencias que experimentan los sistemas educativos para dar respuesta
a las mltiples demandas recibidas desde diversas instancias sociales les han obligado a
adaptarse continuamente a las nuevas circunstancias. Ello ha determinado la puesta en
marcha de procesos acelerados de cambio, llmense o no reformas, que constituyen hoy
en da una experiencia habitual en muy diversos lugares.
Los procesos de cambio pueden abarcar diversos mbitos del sistema educativo. La
clasificacin ms tradicionalmente aceptada es la que distingue entre
transformaciones estructurales, que afectan a la divisin, secuencia y duracin de las
etapas educativas; curriculares, que afectan a la definicin, diseo y desarrollo del
currculo impartido en las escuelas; yorganizativas, que afectan a las condiciones en que
se desarrollan los procesos de enseanza y aprendizaje en los centros educativos. Sean
de uno u otro tipo, lo cierto es que un gran nmero de pases de nuestro entorno estn
inmersos en dinmicas de cambio y/o de reforma educativa, de distinta envergadura, con
diferentes objetivos y siguiendo estrategias muy variadas. Tanto es as, que en algunos
casos se ha llegado a hablar de que los sistemas educativos han entrado en una fase de
reforma permanente.
Ms all de la diversidad interna y multiforme de los procesos de cambio, la mayora de
los pases que los afrontan manifiestan un claro inters por evaluar sus efectos. Tanto por
la inversin de recursos econmicos, materiales y humanos que suelen exigir, como por
las expectativas que generan, los ciudadanos, las familias, los docentes, los
administradores y los responsables polticos de la educacin demandan una valoracin
de sus resultados. Desde una lgica democrtica, parece razonable que la toma de
decisiones acerca de cuestiones que tanto y tan ntimamente afectan a la sociedad se
realice a travs de una evaluacin cuidadosa y sistemtica de los efectos producidos en
las situaciones de cambio.
Dicha utilizacin es plenamente concordante con el concepto de conduccin que antes se
presentaba, entendido como un proceso de recogida sistemtica de informacin con
carcter previo a la toma de decisiones. Por otra parte, concuerda plenamente con una
tendencia crecientemente implantada en los aparatos administrativos, como es la
evaluacin de polticas pblicas, entendida como alternativa a la evaluacin por el
mercado. Por ello, no debe resultar extrao el recurso cada vez ms frecuente de las
administraciones pblicas a la evaluacin como estrategia para efectuar la conduccin de
los procesos de cambio y/o de reforma y para la propia gestin y administracin del
sistema educativo en su conjunto.
De acuerdo con estas nuevas perspectivas, parece indudable que la evaluacin puede
realizar una importante contribucin a la mejora de la educacin, a travs del seguimiento
permanente y riguroso de los efectos producidos por los procesos de cambio que tienen
lugar en los sistemas educativos. Los trabajos de evaluacin de las reformas educativas,
cada vez ms frecuentes, permiten cumplir el triple propsito de obtener ms y mejor
informacin sobre el alcance y las consecuencias de dichos procesos; objetivar el debate
pblico sobre los mismos, contribuyendo a descargarlo de pasin y de prejuicios; y
apoyar la toma de decisiones, que en tales circunstancias debe realizarse con carcter
frecuente e inmediato. La mejora de la calidad de la educacin pasa por la evaluacin
sistemtica y rigurosa de los procesos de cambio y de las reformas educativas.
Valoracin de los resultados de la educacin
Como se sealaba anteriormente, la implantacin de los nuevos modelos de
administracin y conduccin de los sistemas educativos ha producido como efecto un
renovado inters por el anlisis y la valoracin de los resultados logrados por los
estudiantes, por los centros y por el conjunto del sistema. La pregunta acerca de cules
sean los logros que pueden presentar los sistemas educativos se ha situado en el foco de
nuestra atencin. Y tambin en este sentido la evaluacin puede realizar una aportacin
Nota
(1) El presente texto es fruto de la reelaboracin de otros anteriores, especialmente los
titulados Evaluacin de centros y evaluacin del sistema educativo (publicado en la
revistaBordn, vol. 45, n 3, 1993, pp. 283-293) y Evaluacin y calidad de la educacin y
de los centros educativos (contribucin al Tele-Seminario organizado por
OREALC/UNESCO en 1995-96).
Referencias bibliogrficas
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Press.
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