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EXIGENCIAS INSTITUCIONALES

EN TIEMPOS DE CAMBIO
JOS TUDELA ARANDA
Doctor en Derecho. Secretario General de la Fundacin
Manuel Gimnez Abad. Letrado de las Cortes de Aragn

RESUMEN
El concepto de institucin implica aquellos rganos, particularmente los directamente relacionados con el ejercicio de los
poderes del Estado, que podran denominarse rganos constitucionales en virtud de su preeminencia en el entramado constitucional. El anlisis institucional no es el que ms espacio ocupa
cuando llega la hora de abordar las caractersticas de sus crisis.
Incluso, podra llegar a decirse, domina al respecto un cierto
desdn. La idea de institucin va ms all de lo que una concepcin formal puede englobar. Pensar en conceptos como Derecho, Territorio, Capital, Sistema financiero o Conocimiento, que
son pilares de nuestra forma de organizar el poder y la sociedad,
somete a un embate extraordinario. La dicotoma clsica entre
pblico y privado no puede mantenerse. Mantenerla slo ha servido para ocultar una confusin que necesariamente erosiona
aspectos relevantes de ese ser pblico.

ABSTRACT
The concept of institution implies those organs, particularly those directly related to the exercise of the powers of the
State, that could be called constitutional bodies under its
preeminence in the constitutional framework. Institutional
analysis is not the one that occupies more space when it
comes to deal with the characteristics of its crisis. Indeed
it could be said, it reigns around with a certain kind of disdain. The idea of institution goes beyond what a formal
conception may include. To think in concepts such as right,
territory, capital, financial system or knowledge, which are
pillars of our way of organizing power and society, implies
a special onslaught. The classical dichotomy between
public and private cannot be maintained. To keep this dichotomy has only served to hide a confusion that erodes
necessarily relevant aspects of that public being.

Palabras clave: Institucin, Capital, Derecho, Territorio, Poder.

Key words: Institution, Capital, Law, Territory, Power.

Recibido: Noviembre 30 de 2010 Aceptado: Marzo 4 de 2011


Advocatus, Edicin especial No. 16: 91 - 110, 2011 Universidad Libre Seccional Barranquilla

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1. PLANTEAMIENTO
Pocos dudan que el presente es tiempo de mudanza. Es fcil coincidir en que nos encontramos en
uno de esos momentos histricos que se acerca al
concepto etimolgico de crisis, lo viejo no acaba
de morir y lo nuevo no acaba de nacer. Tiempo de
transicin y, como todo tiempo de transicin, dominado por ms certidumbres que dudas. Algunas
de esas, certidumbres y dudas, son recurrentes.
Otras, sin embargo, no lo son tanto. No es mi intencin exponer ni unas ni otras. Ello desbordara
con mucho mi capacidad y la propia intencin de
estas pginas. Mi intencin es ms modesta. Solo
deseo llamar la atencin sobre un aspecto de este
mundo en cambio. Como del ttulo que preside
estas palabras se desprende, me refiero a las instituciones.
El anlisis institucional no es el que ms espacio
ocupa cuando llega la hora de abordar las caractersticas de esta crisis. Incluso, podra llegar a decirse, domina al respecto un cierto desdn. Como
si entre los muchos problemas que se pudieran
elegir como centro de atencin, el de las instituciones fuese menor, formal y, en ltima instancia,
irrelevante. Creo que en cualquier caso, al margen
de apreciaciones tan legtimas como necesariamente subjetivas, habra de convenirse en que las
instituciones deben ser objeto de estudio. As, mi
primer objetivo no es sino aadir una voz a aquellos que reclaman la importancia de la perspectiva
institucional. Devolver el diseo institucional a la
agenda poltica y social, se me antoja una tarea de
primera necesidad.
Inmediatamente, hay que aclarar cul es el concepto de institucin al que se hace referencia. Desde luego, este concepto implica aquellos rganos,
particularmente los directamente relacionados con
el ejercicio de los poderes del Estado, aquellos que
podran denominarse rganos constitucionales en
virtud de su preeminencia en el entramado cons92

titucional. Junto a ellos, sera necesario referirse a


otros que, como el conjunto de administraciones
pblicas o los distintos rganos del Poder Judicial, resultan esenciales en la construccin poltica de un Estado. Pero la idea de institucin va
ms all de lo que una concepcin formal puede
englobar. Estoy pensando en conceptos como
Derecho, Territorio, Capital, Sistema financiero
o Conocimiento, que han sido pilares de nuestra
forma de organizar el poder y la sociedad y que
se encuentran, nadie lo puede negar, sometidos a
un embate extraordinario. La apelacin a la necesidad de pensar las instituciones obliga a mirar a
estos y otros conceptos. No solo porque, ms all
de definiciones acadmicas, resulta difcil negarles esa caracterizacin. Incluso por encima de ello
se encuentra el hecho de que sin revisar el presente de estos conceptos ser imposible comprender
el devenir de las instituciones ms estrictamente
formales y, mucho menos, intentar prepararlas
para los retos que son ya presente.
Las instituciones enunciadas dan cuenta de otra
perspectiva del anlisis que planteo. Todas las instituciones desde las que reflexiono y que podran
ser objeto de anlisis singular, se encuentran directamente vinculadas con lo pblico. Precisamente,
creo que la redefinicin de este concepto es uno de
los grandes retos pendientes. La dicotoma clsica
entre pblico y privado no puede mantenerse. Solo
ha servido para ocultar una confusin que necesariamente haba de erosionar aspectos relevantes de
ese ser pblico. Si es evidente, y seguramente no
solo lo es, tambin es necesario, que la relacin
entre lo pblico y privado siga siendo intensa, con
zonas incluso de confusin, no lo es menos que es
tiempo de reflexionar sobre este roce. As, nada
debe impedir construir un concepto nuclear de lo
pblico vinculado a la estricta defensa del inters
general que, sea cual sea su dimensin, resulte
siempre suficientemente fuerte como para asegurar con garantas ese inters general. Una correcta y adecuada definicin del espacio pblico es la

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primera condicin para la construccin de la red


de garantas necesarias para proteger aquello que
siempre debe ser razn de ser de ese espacio pblico, es decir, el inters general.

tes de esta situacin y que, en consecuencia, han


comenzado a adoptar alguna medida. Desde este
anacronismo transversal y estructural, es desde el
que deseo realizar la presente reflexin.

Por ello, aunque existan instituciones privadas de


indudable relevancia para el tema que es objeto
de nuestro inters, no sern objeto de anlisis. Se
trata, al menos en un primer momento, de construir ese ncleo pblico desde la perspectiva institucional. Desde luego, esta no es la nica. Existen
otras de tanta o mayor relevancia. Pero el papel
de las instituciones ha sido y seguir siendo determinante para una ordenacin racional del poder
y de sus relaciones con los ciudadanos. Dicho de
otra forma, un adecuado diseo institucional no
asegura por s mismo la realizacin de los valores
necesarios que presupone el inters general pero
es condicin para el logro del objetivo final.

Antes de proseguir, hay que realizar una parada


frente a una lgica objecin que podra realizarse
a las ideas centrales de este discurso. Me refiero
al hecho de su anclaje preferente en sociedades
desarrolladas que han resuelto problemas primarios. Desde luego, si la referencia se circunscribe
a determinadas esferas de sofisticacin la crtica
sera inobjetable. Por el contrario, si se acepta
como uno de los retos incuestionablemente globales la resolucin de problemas relacionados con
la igualdad y dignidad de todos los seres humanos, entiendo que el debate planteado adquiere
su mayor relevancia. Precisamente, el orden institucional existente es un orden pensado en una
consideracin nacional de los problemas. Uno de
los cambios inevitables a los que se enfrenta ese
orden institucional es la consideracin de que no
existen problemas ni injusticias ajenas. El mismo
egosmo que durante siglos impuls la poltica de
las grandes potencias obliga en la actualidad a realizar una lectura transfronteriza de los problemas.

Seran precisas ms reflexiones para poder centrar


adecuadamente el tema que se estudia. No siendo posible articular ni siquiera en sus trazos ms
gruesos el discurso, s quiero dejar constancia de
una idea que considero transversal. Me refiero a
una esquizofrenia que caracteriza el actuar ms
cotidiano. Creo que en la mayora de las ocasiones
seguimos desenvolvindonos, tanto en el mbito
de lo pblico como en muchas veces en nuestra
vida privada, como si nada hubiese cambiado. Las
llamadas de atencin son fogonazos de ese cambio que provienen de esferas ajenas a los grandes
circuitos, en muchas ocasiones desde la juventud.
En el mbito institucional, aquel en el que se desenvuelve este trabajo, el anacronismo resulta especialmente evidente. La prctica totalidad de las
instituciones anteriormente enunciadas descansa
sobre principios, conceptos y procedimientos que
no fueron enunciados hace cien sino doscientos
aos y, desde luego, pensadas en circunstancias
bien diferentes. Lo ms paradjico es que son escasas las instituciones que parecen ser conscien-

Por otra parte, tengo el convencimiento de que un


mapa institucional adecuado, riguroso y eficiente
es condicin universal de desarrollo. Las instituciones, sus formas y sus procedimientos, no son
lujo de pudientes. Son necesidades primarias de
cualquier sociedad como premisa para su estabilidad y ms justo desarrollo.
No quiero decir con ello, anticipando crticas que
se reiteran, que haya que universalizar un determinado modelo institucional, aquel que comnmente se denomina occidental. Pero este modelo est
asentado sobre la persecucin de unos valores,
igualdad, justicia, libertad, solidaridad, que bien
pueden ser compartidos. El orden institucional
es naturalmente modulable y variable. Pero dif-

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cilmente podr prescindir entre sus objetivos de


valores como los antedichos.
2. CARACTERIZACIN DE UN CAMBIO
2.1. Presupuestos tecnolgicos
Aunque sea de forma necesariamente sumaria y
condenada a carencias desafortunadas, resulta
preciso adentrarse brevemente en la descripcin
de algunas de las circunstancias que permiten la
coincidencia en la existencia del cambio aludido.
Los cambios han acaecido, estn acaeciendo cada
minuto, en todas las esferas de la accin humana.
Pero es difcil dudar de que el presupuesto de todos ellos no sea un cambio tecnolgico y cientfico de primera magnitud.
Como en otros muchos casos, lo primero que resulta preciso recordar es que la relacin del cambio con los avances cientficos y las correspondientes aplicaciones tcnicas no es precisamente
una novedad en la historia. En realidad, solo es la
continuidad de una pauta histrica. En cualquier
caso, lo que resulta relevante es que la innovacin
cientfica, especialmente en las reas de la informacin, comunicacin y biologa, acaecida en los
ltimos aos ha abierto un nuevo ciclo histrico.
Un ciclo que para nosotros, sujetos pasivos y activos, es, en primer lugar un gran desconocido.
Estamos en sus albores y es difcil predecir cules sern sus consecuencias. Porque, no puede olvidarse, la mayora de las tecnologas que lo han
originado son apenas unas recin nacidas.
En todo caso, y a pesar de esa innegable juventud,
lo cierto es que esas consecuencias no solo son ya
visibles sino que han comenzado a afectar estructuralmente a todo el modelo social preexistente.
As, pocos pueden negar hoy que Internet ha transformado radicalmente en pocos aos la forma de
comunicacin en su ms amplio sentido e, incluso,
la forma de trabajar. As, nos encontramos con una
de las caractersticas ms singulares y propias de
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la presente revolucin tecnolgica. Me refiero a la


velocidad de los cambios, de su incidencia social
y, lo que resulta casi ms importante, a su capacidad para modificarse de manera continua. Velocidad y dinamismo que parecen advertir que los
tiempos de patrones inmutables y cnones centenarios han desaparecido para sumergirnos en una
cotidiana complejidad que deber ser gestionada
con modelos ms cercanos al caos meteorolgico
que a los de cualquier presunta ciencia exacta.
Ms all de las estructuras cientficas y tcnicas,
y como se indic, informacin y comunicacin
son conceptos centrales en esta transformacin.
En realidad, el gran soporte del cambio es en la
forma radical de comunicacin que afecta a muy
diversas tecnologas y que multiplica sus efectos
mucho ms all de lo que pudiera ser previsible
en un primer anlisis. El desarrollo de la telefona
mvil, de Internet, de la tecnologa digital o de los
transportes areos de bajo coste, han provocado
una revolucin sin parangn en nuestra capacidad
para comunicarnos y relacionarnos. La informacin ser uno de los objetos de esa comunicacin.
Pero lo que resulta preciso tener en cuenta es que
toda nuestra forma de organizarnos, pblica o privadamente, est basada en la comunicacin. Por
ello, resulta fcil entender cmo las consecuencias
de esa revolucin son transversales e imparables,
alcanzando cualquier faceta del actuar humano.
Si todo hace indicar que la transformacin de la
comunicacin y, con ella, de todas las manifestaciones de formas de relacin se encuentra en una
fase inicitica, ms de lo mismo se puede decir
en relacin con el otro gran campo de innovacin
transformadora, el de la biologa y gentica. Sin
duda, los cambios en estas reas pueden llegar a
ser tan o ms significativos para el conjunto social
que aquellos que han sacudido el mundo de la comunicacin. Pero hoy todava su incidencia resulta menor y es ms difcil reflexionar sobre ellos.
Lo que es evidente es que, dadas las consecuen-

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cias que de esos cambios se derivan, resulta forzoso comenzar a pensar sobre las mismas, de manera
que se posean al menos esbozos de respuesta para
cuando las preguntas se encuentren sobre la mesa.
Una consecuencia fundamental de los cambios
reseados, y esencial para entender su significacin poltica, es la transformacin del espacio y
del tiempo y de su percepcin como realidad que
conllevan. Necesariamente, espacio y tiempo han
estado histricamente ligados a nuestra capacidad
para comunicarnos y relacionarnos. Ni uno ni otro
pueden ser lo mismo cuando barreras centenarias
se diluyen y cualquier alumno africano podra estar siguiendo un congreso en Ecuador en directo
o cuando el intercambio de informes y su correccin puede ser conjunta y simultnea aunque medien miles de kilmetros de distancia. Como todos
somos conscientes, algo tericamente tan banal
como la telefona mvil ha transformado nuestra
percepcin de aislamiento, tambin nuestra capacidad de soledad, condenndonos a un estar permanente comunicados.
Circunstancias fcilmente aprehensibles por cualquier ciudadano que lgicamente, se reiteran y
multiplican en potencia, cuando nos referimos a
relaciones de poder. As, resulta fcilmente entendible que esa relativizacin sustancial del tiempo y
la distancia sea esencial para comprender no solo
algunos de los cambios ms notables en la forma
de ejercer el poder sino, lo que ms importa, para
determinar qu criterios deben servir a la gestin
de ese poder en los prximos aos.
Una consideracin final en esta aproximacin
a los presupuestos tecnolgicos. La ciencia y la
tcnica nos ofrecen oportunidades, capacidad para
mejorar y avanzar. Los perjuicios que se puedan
derivar de su mala aplicacin solo sern responsabilidad de aquellos que las instrumentalicen.
Pero s me parece conveniente subrayar un riesgo
que entiendo grave. Me refiero a los riesgos que

esta potencia del desarrollo cientfico tiene para su


convivencia adecuada con la cultura humanista en
el sentido ms amplio del trmino. El aislamiento del progreso cientfico en una hermosa jaula de
cristal es un riesgo no desdeable. Ms que nunca
es importante vigorizar los recursos humansticos.
Precisamente, para poder elegir correctamente entre aquellas opciones que la ciencia y la tcnica
han puesto en nuestras manos.
2.2. Presupuestos econmicos
La economa bien puede ser vista como condicionante de un orden social bien como reflejo de ese
orden y de otras circunstancias. Creo que no es
posible escindir la moneda y ser las dos cosas al
mismo tiempo. Pero este es un debate diferente.
Lo cierto es que tambin los cnones clsicos del
actuar econmico se han transformado en los ltimos aos. Bajo el lugar comn de la globalizacin
las relaciones econmicas han visto transformada
su dimensin espacial, fracturando nociones que
parecan inamovibles, sobre todo en relacin con
el flujo de capitales. Por otra parte, la citada relativizacin del espacio y del tiempo ha tenido consecuencias necesarias en el orden econmico internacional. As, desde luego no solo ligado a esta
circunstancia, en pocos aos el mapa de las potencias econmicas se ha visto transformado con la
emergencia de nuevos actores que han pasado a
desempear un papel protagonista y que parecen
llamados a ser referencia fundamental del nuevo
orden econmico mundial.
En todo caso, las reflexiones sobre los cambios
econmicos se hubiesen escrito de manera bien
diferente hace un ao. La crisis de 2008, en la
que todava se encuentran sumergidas casi todas
las grandes economas, a salvo de las de los denominados pases emergentes, ha hecho que anlisis
contundentes hayan quedado rpidamente obsoletos. La euforia se ha convertido en depresin, la
certeza en inseguridad y la arrogancia

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Este dato obliga a una natural prudencia. Es tambin muestra de la volatilidad de este tiempo. Podra aducirse que se trata de una ms de las crisis
cclicas que caracterizan el desenvolvimiento del
capitalismo. Pero todo hace indicar que no se trata
de una crisis ms. Sin necesidad de llegar a aceptar como vlidos los enunciados que han proclamado la muerte del capitalismo, es posible coincidir en una crisis profunda que necesariamente
habr de cambiar pautas antiguas y que enfrenta
a un mundo diferente. Puede ser que como afirma
la economista Carlota Prez se trate de una de las
crisis dramticas que suceden a los grandes booms
econmicos tras la aparicin de nuevas tecnologas e infraestructuras y que son preludio de una
etapa ms larga de reposo natural. Lo cierto es que
esta crisis debiera servir para obligar a la pausa y
aconsejar la reflexin y la autocrtica.
En cualquier caso, la profundidad de la crisis
dejar necesariamente un profundo rastro de
desconfianza y miedo que tardar un tiempo en
desaparecer. La sociedad del riesgo ha enseado
sus dientes ms agresivos y muchos de aquellos
que se han sentido confortablemente seguros en
las ltimas dcadas, seguirn durante un tiempo
mirando al futuro con dudas e incertidumbre. As,
hay que pensar que una de las consecuencias de la
crisis econmica va a ser profundizar en una de las
circunstancias caractersticas del nuevo modelo
social. Incertidumbre, riesgo, complejidad. Trada
excesiva que exigir de los poderes pblicos una
notable dosis de imaginacin para saber dotar a
los ciudadanos de unos mnimos patrones de seguridad por ms relativa que pueda ser.
Desde luego, no es el hecho de menor importancia
la transformacin del mapa de potencias econmicas. La emergencia de pases como Brasil o China
como potencias de primer orden o la mera incorporacin a ese mapa de otras economas como la
India, es por s sola una circunstancia definitiva
para cambiar la configuracin del orden econmi96

co y poltico mundial. Es pronto para tener siquiera un esbozo de sus consecuencias. Lo seguro es
que nada ser como ha sido. Por ello, tampoco nos
sirven las pautas que tenemos preestablecidas desde hace dcadas.
Por otra parte, nadie niega hoy que cualquier modelo de desarrollo econmico vaya a estar necesariamente condicionado por la tensin medioambiental. Desde las advertencias del Club de Roma
hasta la fortaleza poltica del ecologismo, la cultura de la sostenibilidad ha llegado para instalarse como necesidad transversal lejos de cualquier
moda. La certeza de encontrarnos en el umbral de
un cambio climtico obliga a mirar esa necesidad
desde una gravedad suplementaria. Pero la aceptacin universal de la existencia del problema no
significa coincidencia en la solucin. Necesariamente, en este extremo las tensiones entre pases
desarrollados y pases en vas de desarrollo se harn especialmente latentes. Como se harn entre
un modelo econmico basado en el consumo y un
estndar de confort y las necesidades restrictivas
derivadas de la realidad medioambiental.
De esta forma, todo parece indicar que la crisis
econmica va a acelerar la bsqueda de nuevos
paradigmas de calidad de vida. Unos paradigmas
que no podrn ignorar una exigencia fundamental.
La extensin universal del bagaje mnimo de la
dignidad humana, ms all de cualquier frontera.
En realidad, este es el primer reto para la sostenibilidad de cualquier orden futuro. Y, por supuesto,
su primera exigencia moral.
2.3. Presupuestos polticos y sociales
Necesariamente ligados a los dos anteriores, los
cambios tambin sacuden tanto la esfera de la accin poltica como los comportamientos sociales.
Desde luego, con diferencias. Por definicin, las
estructuras polticas se muestran ms reacias a
interiorizar reflejos de la nueva situacin mientras que la esfera de la sociedad civil da muestras

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continuas de una mayor flexibilidad. Los cambios


sociales son numerosos y afectan tanto a lo que
comnmente se denomina esfera de lo privado
como a lo que es relacin con los poderes pblicos. Si bien podra afirmarse que los cambios ms
relevantes estn acaeciendo precisamente en esa
esfera de lo privado que est sometida a una muy
profunda transformacin y que ha visto cmo en
muy poco tiempo paradigmas seculares han ido
cayendo, nuestra atencin se centrar en aquellos
cambios referidos a su relacin con el poder pblico. Por supuesto, ello no implica ignorar que
muchos de esos cambios que pueden agruparse
en la esfera privada tienen una notable relevancia
para el actuar de los poderes pblicos. La mutacin radical de la familia, el papel de la religin
o la propia definicin del espacio de lo privado,
son ejemplos suficientemente elocuentes de ello.
Cada uno de estos ejemplos, junto a otros muchos,
provoca por s mismo una muesca relevante en la
definicin existente hasta la fecha de lo pblico.
Pero se tratara en estas lneas, siquiera brevemente, de abordar algunos de los cambios sufridos
por la esfera estrictamente poltica e institucional.
Como se ver, lo que caracteriza a esa esfera y
la diferencia de lo analizado, es que en puridad
en la misma no han acaecido cambios. Los ha habido, s, e incluso importantes. Pero son cambios
sucedidos en su periferia, cambios ms bien derivados del fracaso de esa esfera poltica en abordar
los retos originados de la nueva situacin. Desde
luego, un anlisis medianamente riguroso exigira
de una exposicin que desborda con mucho las
posibilidades de estas pginas. Pero, al menos,
deben quedar reflejados esbozos de alguna de las
circunstancias ms reseables.
El conjunto de aquello que denominamos como
democracia representativa merece el inicio y, en
realidad, aglutina toda la reflexin. Podra llegar a
decirse que la democracia representativa est enferma. En realidad, nada nuevo bajo el sol. Como

se dijo, se repite una crisis que es recurrente sino


estructural. La mala salud de hierro de la democracia representativa solo puede ser entendida desde
un dato que desde el principio hay que tener en
cuenta. No se ha encontrado una frmula de gobierno que mejore sus prestaciones y garantice de
forma al menos equivalente los ms fundamentales valores colectivos.
Podra decirse que esa mala salud de hierro permanece y que las seales de enfermedad no son
sino muestras de una debilidad congnita, innata
al siempre insatisfecho ideal de gobierno poltico.
Y aunque sea posible encontrar razn en esa lnea
argumental, no creo que sea suficiente para ignorar sntomas que parecen algo ms que imperfecciones necesarias. Antes de analizar brevemente
algunos de esos sntomas, es preciso recordar una
premisa esencial. Las instituciones y los procedimientos propios de la democracia representativa
son centenarios y apenas han sufrido transformaciones aunque el traje haya tenido que dar cabida a realidades bien diversas. En todo caso, si un
agente ha mutado, tambin los partidos, el resto
del sistema no lo ha hecho, as el Parlamento, lo
que ha tenido la consecuencia inevitable de llevar
el funcionamiento del conjunto del sistema a una
situacin de tensin permanente.
Precisamente, no es el menor de esos sntomas la
crisis de los partidos tradicionales. Desde luego, la
intensidad de esa crisis es variable y, as, si en Latinoamrica ha sido una epidemia casi mortal, en
Europa comienzan a percibirse los primeros sntomas preocupantes. Pero lo cierto es que pocos
niegan que la puesta en cuestin del viejo modelo
de partidos sea generalizada y que es opinin mayoritaria que ese sistema no alcanza a satisfacer
las exigencias polticas generales de la sociedad
y, mucho menos, de su poblacin ms joven. Los
partidos, se reitera, viven ensimismados en un
mundo que es esencialmente ajeno al de aquello
que les da razn de ser, los ciudadanos. Estos pue-

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den seguir votando, pero lo hacen desde la rutina y la obligacin marcada por la inexistencia de
alternativas. Mientras, y hay que insistir en ello,
la poblacin ms joven se aleja paulatinamente de
los mismos, marcando riesgos de futuro que no
pueden ser desdeados.
Estrechamente vinculado a esa crisis del que ha
sido agente principal incuestionable del sistema
poltico en los ltimos casi cien aos, se encuentra un fenmeno tambin casi universal y que se
ha venido a englobar bajo la denominacin genrica de desafeccin poltica. Hay otras causas
que pueden ser ligadas a esta desafeccin, aunque
ninguna de ellas ser ajena, necesariamente, a los
partidos. Entre las muchas que podran ser citadas
quiz merezcan ser resaltadas la corrupcin y la
inadecuacin de la agenda poltica a los intereses
de los ciudadanos. En relacin con la corrupcin,
es fcil entender su fuerza corrosiva y disolvente
del imprescindible vnculo de confianza que ha de
unir a polticos y ciudadanos. Creo que son muchos los discursos que pueden realizarse en torno
a ella. Tampoco son pginas para ello. Pero s hay
que recordar que el verdadero problema no es la
corrupcin en s, difcilmente podra llegar a convertir en virtuosos a todos los gestores pblicos,
como no es posible que todos los ciudadanos lo
sean. El problema es la debilidad del sistema ante
la corrupcin. Es decir, la debilidad de los sistemas de control previo y posterior y la debilidad
de la efectividad de los necesarios mecanismos de
responsabilidad. Es decir, debilidad institucional.
La conducta humana y sus ms profundos resortes
escapan a nuestras posibilidades. Pero no as la actuacin frente a su desviacin.
Por ello, es fundamental examinar esas formas
de control y reinventarlas de manera que puedan
atender las ms exigentes necesidades en este
punto. La reivindicacin de la transparencia en
el actuar pblico quiere aglutinar esta manera.
Transparencia y responsabilidad emergen como
98

valores y premisas del nuevo actuar pblico. La


transparencia no solo facilita conocer aquello que
se realiza en la esfera pblica. Tambin obliga a
los gestores pblicos a actuar de manera que pueda ser pblicamente explicable. As, la publicidad
se convierte en elemento disuasorio de cualquier
prctica equvoca. La responsabilidad es el corolario necesario. Sin responsabilidad, ser imposible
consolidar la confianza de los ciudadanos en las
instituciones. Responsabilidad que se ha de manifestar de dos maneras. En primer lugar, en una esfera puramente poltica. Es la responsabilidad del
hombre pblico, aquella que debe aceptar por el
mero hecho de serlo y que puede llegar a provocar
su renuncia aun sin ser directamente responsable
de aquello que s ha sucedido bajo su jerarqua. En
segundo lugar, la responsabilidad jurisdiccional.
Esta debe ser, hay que recordarlo, una responsabilidad subsidiaria y marginal en un sistema poltico. Frente a lo que en demasiadas ocasiones se
proclama, la responsabilidad poltica es necesariamente independiente de la judicial. Por supuesto,
esta conlleva la primera. Pero no necesariamente
una responsabilidad poltica tiene que ir acompaada de la responsabilidad jurisdiccional.
La inadecuacin de la agenda es un problema que
tambin se proclama universal y que tiene races
diversas. No le es ajeno el propio funcionamiento
de los partidos en los que la determinacin de las
reglas internas de poder suplanta en demasiadas
ocasiones definiciones ms exigidas por la sociedad. Pero creo que en el fondo late algo ms profundo. Esa inadecuacin no es sino reflejo del anacronismo estructural denunciado en su momento.
Los agentes polticos tradicionales no acaban de
entender o asumir el tiempo histrico que les ha
correspondido vivir. La inercia les sigue lastrando
en tiempos que eran menos complejos. Muchas de
las cuestiones que entonces entraron en la agenda siguen vivas. Pero incluso en relacin con las
mismas es necesario renovar el lenguaje. Y, por

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supuesto, habr que abrir la ventana y dejar entrar


otras preocupaciones.
La lista de las cuestiones que inciden sobre la democracia representativa sera forzosamente larga.
Pero no creo que se pueda cerrar este tema, por
ms esquemtico que sea su planteamiento, sin
mencionar las tensiones a las que ella se ve sometido por un revival de las frmulas participativas, sino de la democracia directa. Por supuesto,
tampoco es una tensin novedosa. La democracia
representativa naci con el pecado original de la
insuficiencia y sometida de forma constante a la
tensin de soportar la confrontacin de modelos
ideales de democracia. Pero en los ltimos aos,
y por razones muy diversas, las tensiones se han
acrecentado.
Si bien la primera de esas razones no es otra que la
propia insatisfaccin con el funcionamiento de los
modelos de democracia representativa vigentes, lo
cierto es que hay factores novedosos que deben
ser reseados. El primero de ellos, de orden ideolgico, es la penetracin de la conviccin de la necesidad de incrementar las esferas de participacin
y acercarse a modelos deliberativos que busquen
formas de gobierno horizontales que sustituyan
una defenestrada verticalidad. El innegable atractivo de este discurso, su indiscutible cuota de necesidad y, por qu no decirlo, su coherencia con
el pensamiento polticamente correcto en boga, ha
dado a esta lnea doctrinal e ideolgica una fuerza extraordinaria. El segundo de esos factores no
es sino ese desarrollo tecnolgico que aplicado a
la poltica y, singularmente, a la participacin, da
viabilidad a posicionamientos hace poco impedidos por razones puramente fcticas. Dicho de
otro modo, la tcnica hoy hace posible todo en lo
relativo a la participacin y solo queda decidir el
modelo que se desea.
Podra aludirse a otras circunstancias como la debilidad de instituciones esenciales al sistema como

el Parlamento o la teorizacin de modelos polticos e ideolgicos diferentes que buscan incrementar ms la visibilidad de determinados colectivos
o, como en los planteamientos multiculturalistas
ms radicales, dar cabida a la convivencia de modelos culturales en un plano radicalmente diferente al existente. Lo cierto es que son muchas cuestiones y muy relevantes. Demasiadas como para
no ser tomadas en consideracin y estimar que es
preciso comenzar una profunda reflexin sobre la
necesaria evolucin del modelo.
Los presupuestos de cambio en el orden social son
tambin mltiples. Como se indic, en puridad
a ninguno de ellos es ajeno el orden poltico, el
espacio pblico. De hecho, en buena medida, algunos de los cambios significativos que han sucedido en este ltimo han venido de la mano de previas transformaciones sociales. No es cuestin de
difundir en este espacio. Por su importancia para
el desarrollo de estas pginas y de su lnea argumental, me limitar a esbozar una breve reflexin
sobre la irrupcin de nuevos agentes sociales que
no llegan a entender de fronteras ntidas entre su
accin social y el actuar poltico.
Aunque, otra vez, siempre han existido grupos,
colectivos y personas que desde una determinada
presencia social han buscado una influencia incluso determinante sobre la accin poltica, lo cierto
es que este fenmeno ha adquirido en los ltimos
aos unos rasgos que permiten hablar de cambios
cualitativos. Porque no se trata solo de que se hayan multiplicado los sujetos. Lo importante es que
ha variado, o incrementado, como se quiera ver, su
abanico y que sus formas de incidir en ese poder
tambin han cambiado notablemente. Presupuesto de ello ha sido la mencionada transformacin
del espacio pblico como consecuencia del crecimiento de la esfera de los grises donde lo pblico
y lo privado se confunden.
El fenmeno de la emergencia y eclosin de las

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Organizaciones No Gubernamentales (ONG)


como agentes sociales con funciones pblicas
incuestionadas, y a veces parece que incuestionables, es uno de ellos. Estas organizaciones, sin
duda en muchos casos meritorias, han asumido
funciones pblicas que hace no mucho tiempo
hubiesen resultado motivo de sorpresa. Y no sirve
sealar que en la mayora de las ocasiones lo que
hacen es llegar donde el poder pblico no llega.
En ocasiones es as. En otras, no. Directamente
lo sustituyen. Pero lo que importa es hacer notar
como con independencia del papel previo del poder pblico no llega a haber un cuestionamiento
abierto sobre si la funcin correspondiente debiera
ser asumida como propia por ese poder o no. De
alguna manera, puede decirse que se ha asumido
un peculiar modelo de cogestin. Un modelo que
tiene muchas consecuencias. No es la menor la
de preguntarse por el papel que en relacin con
la imprescindible crtica pblica corresponde a los
agentes sociales.
Si las ONG son una cara visible y generalizada,
hace tiempo consolidada, del nuevo mapa de accin entre lo pblico y lo privado, otros agentes
expresan opciones ms radicales. Me refiero como
es lgico a la proliferacin de movimientos sociales que, especialmente en Amrica Latina han
contribuido a transformar el mapa poltico de la
regin siendo agentes fundamentales para la llegada al poder de movimientos sociales ajenos a
las estructuras polticas tradicionales y de los que
hace apenas diez aos difcilmente se poda predecir futuro poltico institucional. Estos movimientos han abierto un modelo cuyas consecuencias
son difciles de prever. Es posible que llegando al
poder se consoliden y nazcan nuevos modelos que
semejen los tradicionales. Pero tambin lo es que
el ejemplo permanezca vivo y que una amenaza
de inestabilidad se abra sobre cualquier gobierno.
Tambin lo es que desde ese modelo emerja con
estabilidad una forma de organizacin poltica diferente a aquella que ha dominado el ltimo siglo.
100

De distinta manera, pero no con menos significacin, otros agentes han irrumpido en la poltica
tradicional utilizando los procedimientos formales
pero alterndolos en la raz gracias a las opciones
ofrecidas por la tecnologa. En este sentido, la
eleccin del presidente Obama, primera muestra
real de cambio poltico significativo directamente
relacionado con el uso de esas tecnologas, no hubiese sido posible sin la irrupcin de esos millones
de agentes que uno a uno contribuyeron a que un
brillante pero casi desconocido senador derrotase,
primero y fundamentalmente, a todo el aparato
de su partido, encarnado en otra tambin brillante candidata y luego al candidato del partido rival
hasta llevarlo a la Casa Blanca.
Tampoco es cuestin menor la capacidad de nuevos temas, aquellos ignorados por esa agenda poltica tradicional, estn demostrando para aglutinar nuevas opciones polticas. As, en las ltimas
elecciones al Parlamento europeo brill con luz
propia la irrupcin del Partido Pirata cuya nica
bandera era luchar por las descargas gratuitas en
Internet. Hoy cualquier tema puede ser aglutinante
de una opcin poltica y llegar a cambiar un escenario tradicional de manera sorpresiva.
Importa retener que la potencia que la tecnologa
otorga a la nueva poltica solo ha comenzado a expresarse. No es aventurado decir que fenmenos
como los indicados y otros nuevos se multiplicarn en los prximos aos. Las barreras de comunicacin han desaparecido y los ciudadanos pueden
organizarse de manera diferente. La dependencia
de los agentes polticos tradicionales ha desaparecido. Es cuestin de tiempo que la conciencia de
esta realidad se extienda. Las consecuencias sern
positivas pero tambin negativas. Si entre las primeras se encontrar el acercamiento del espacio
poltico a los intereses de los ciudadanos, entre las
segundas cabe vislumbrar una fragmentacin de
los modelos e intereses generales en beneficio de

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espacios fragmentarios que representan opciones


singulares.
Como se ha visto, la sociedad est siendo, como
siempre en la historia, agente necesario de cambio. Se seal en su momento la evolucin de la
relacin entre lo pblico y lo privado. Precisamente, una de las caractersticas ms notables de
la evolucin de lo pblico en los ltimos aos ha
sido su contaminacin consentida, exhibida y
aplaudida por lo privado. En este punto no basta limitarse a denunciar la perversidad de lobbys
empresariales cada vez con mayor influencia. En
realidad, estos lobbys han existido siempre, y con
tanta o ms influencia. La diferencia, el cambio
verdadero viene de otros caminos y por otros sujetos. Hoy no es fcil tener un diagnstico riguroso
de lo que sucede y menos de lo que puede llegar
a suceder. Pero es preciso aventurarse en la tarea
de comenzar a disear el mapa del presente y del
futuro. Ser un mapa en cambio continuo. Pero, al
menos, servir para tener un borrador de hoja ruta
que pueda guiar el actuar pblico.
3. EL DESCONCIERTO DE LAS INSTITUCIONES
Frente a esta situacin de cambio, cabra preguntarse por las transformaciones sufridas por las instituciones, por la poltica de rediseo que hubiesen
podido seguir. Sera una pregunta con respuesta
sencilla, ya que no ha habido grandes esfuerzos al
respecto. Decir ninguno no sera cierto. All est,
por aludir a un ejemplo mencionado, los cambios
acaecidos en el actuar adminsitrativo derivados
del principio de participacin o de la colaboracin
con las ONG. Tambin en relacin con la administracin se podra hacer referencia a algunos
esfuerzos por modificar la llamada cultura administrativa, esfuerzos que tendran en la voz gobernanza una sntesis adecuada. Pero lo cierto es que
ms all de estos y otros cambios menores, no es
posible encontrar respuestas nuevas. Ello est su-

miendo a estas instituciones en una grave situacin de desconcierto y, lo que es peor, de lejana
respecto del necesario cumplimiento de sus fines.
Las consecuencias no son indiferentes. Son graves
y no es la menor la erosin de su credibilidad y
su paulatina distancia de los ciudadanos. Algunos
pueden pensar que el riesgo es escaso ya que se
trata de instituciones poco virtuosas que se corresponden con un modelo, cuando menos, caduco.
Creo que no. La inexistencia de alternativa real
justificara por s sola la afirmacin del presente
orden institucional, al menos hasta que se disee
con realismo una alternativa viable que garantice la mejora en la idoneidad para la consecucin
de los grandes objetivos colectivos. Mientras, las
instituciones, que conocemos y que tantas veces
nos defraudan, son necesarias. Pero es preciso que
sean eficaces, que respondan a las necesidades de
los ciudadanos y que, adems, sean percibidas
como tales por estos.
Realizar a continuacin una breve referencia a
algunas de esas instituciones que estimo necesarias, reflexionando brevemente sobre ellas. Es pertinente reiterar que difcilmente podrn ponerse en
cuestin los fines a los que sirven. Desde ideologas totalmente dispares llegar a haber coincidencia en esos fines, siempre, desde luego que
se compartan unos principios mnimos del orden
democrtico. El problema no radicar tanto en la
identificacin de esos fines, aunque, por supuesto, habr ocasin de matizarlos e incluso de sumar
nuevos objetivos, como en la renovacin de sus
estructuras, de forma que puedan alcanzar esos fines con la eficacia que les es exigida.
No por casualidad menciono el Parlamento como
la primera de esas instituciones que deben ser
pensadas desde el cambio y la renovacin. Es una
institucin centenaria que simboliza como ninguna el ideal y universo democrtico; est unido
indisolublemente a la idea de Constitucin, Representacin, Ley y Derechos Fundamentales,

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ideas vertebradoras de un orden que quiso mejorar


la condicin humana y enaltecer su dignidad. El
Parlamento ha estado histricamente dotado de un
aura de prestigio que incluso en los peores momentos lo ha protegido en la voluntad de los demcratas. Hoy ese aura permanece. Pero es difcil
negar que su prestigio haya disminuido y que se
haya visto, en ocasiones dramticamente, contaminado por el descrdito de partidos y polticos.
Junto a ello, el anacronismo de muchas de sus formas y procedimientos; la lejana de los temas que
conforman su agenda; el imparable crecimiento de
la fortaleza del poder ejecutivo o la debilidad de
la antao todopoderosa ley, han contribuido a una
erosin paulatina que lo ha llevado a una situacin que podra llegar a calificarse de marginal,
sin exageracin.
Recuperar el protagonismo del Parlamento es tarea necesaria. Cualquier diseo institucional que
se desee realizar pasar por una institucin que
cumpla las funciones de representacin, legitimacin y defensa de la pluralidad que realiza el
Parlamento. No hay un modelo alternativo y parece difcil encontrarlo. Por ello, es preciso trabajar
desde lo que se tiene. Es preciso atreverse a pensar el Parlamento y hacerlo radicalmente. Siendo
fieles a su esencia pero, alejndose de prejuicios y
viejas cautelas, dotarle de los medios necesarios
para cumplir satisfactoriamente su funcin. Desde
luego, puede pensarse en un Parlamento ms cercano a los ciudadanos, ms flexible y transparente,
que incorpore nuevas funciones a las ms recientes demandas y necesidades sociales y que redefina las actuales. Pero siempre ser la institucin
identificada con una democracia que persigue un
ideal de justicia y libertad, que tiene en la dignidad
de la persona su sntesis necesaria.
Estrechamente ligada a la reflexin sobre el Parlamento estar aquella que acometa el papel de los
partidos polticos y su adecuacin al nuevo orden
social. Con matices, podra decirse aquello que se
102

dijo para el Parlamento. Siempre ser necesario un


agente que cumpla la funcin que hoy el sistema
encomienda al partido. Pero aqu los matices son
muy importantes. Los partidos estn sometidos a
fuerzas muy poderosas. Los nuevos agentes sociales tienen una capacidad hoy desconocida y no
es difcil aventurar que pueden llegar a provocar
transformaciones radicales. Pero si se considera
que siempre debe existir una estructura poltica
que canalice la representacin general y defienda una determinada concepcin global del inters
general, los partidos o cualquier sujeto que se les
identifique son necesarios.
Por ello mismo, se trata de una reforma urgente.
El riesgo de las alternativas que se vislumbra no es
otro que una fragmentacin del inters general que
acabe provocando un cuestionamiento radical de
este concepto. Defender la renovacin del partido poltico deber ser defender la existencia de ese
inters general y la necesidad de que se preserve
frente a cualquier otro inters, por legtimo que
sea. As, teniendo en cuenta la velocidad de los
cambios descritos, acometer esta tarea es urgente.
El descrdito de los partidos solo lo acenta. Es
forzoso comenzar a trasladar a la ciudadana una
imagen diferente, antes de que el trabajo resulte
excesivamente complicado.
La reforma de las estructuras mencionadas obligara a repensar su relacin con el gobierno. La tendencia a la acumulacin de poder en el Ejecutivo
es cuasi universal y, quiz, inevitable. Pero ello no
elimina los riesgos, a veces graves, que tiene. Es
preciso reivindicar la idea constitucional clsica
de control y responsabilidad, delimitar con claridad la accin de gobierno y fijar los instrumentos
necesarios de transparencia. Los ciudadanos quieren gobiernos fuertes pero no omnmodos. Nadie
que ostente el poder puede llegar a percibirse todopoderoso. El sistema debe ser una luz de alerta continua evitando estos riesgos. Detrs de los
argumentos filosficos, el derecho ofrece un largo

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listado de instrumentos que facilitan una ordenacin ms racional de ese poder. Desde su control
por los rganos jurisdiccionales, al ejercicio de los
naturales contrapoderes por otros rganos del Estado o los instrumentos que facilita la legislacin
electora, todo un amplio abanico de posibilidades
se ofrece para abordar el diseo de su espacio institucional.
Desde otra perspectiva, se hace necesario proyectar una mirada sobre el papel que ha de corresponder al Derecho y, en particular, a su mayor expresin, la ley, en este debate. Al menos desde Roma,
el derecho ha sido criterio rector de las sociedades
organizadas bajo unos mnimos de civilizacin.
La ausencia de derecho solo ha sido sinnimo de
barbarie. El derecho es, as, una conquista civilizatoria extraordinaria. Una conquista agrandada por
un esfuerzo paulatino de acercarlo a la expresin
de la voluntad y necesidades generales. Esfuerzo
que tuvo su expresin definitiva en la elaboracin
del concepto moderno de ley.
Si bien nadie cuestiona ese papel del derecho, ms
all de posibles discusiones ideolgicas sobre contenidos y formas de produccin, lo cierto es que el
derecho, y en particular la ley como su primera
expresin se encuentran sometidos a embates que
cabe calificar como severos. La premisa de lo que
puede denominarse ordenacin jurdica de las relaciones sociales ha sido la capacidad del derecho
para aprehender esa realidad social. Es cierto que
nunca esa capacidad ha sido absoluta. Pero hoy
son constantes las manifestaciones de debilidad.
Las grietas se multiplican y el edificio amenaza
derrumbe. En esta ocasin no parece que se pueda
responsabilizar como primer culpable a un agente
o agentes determinados. Es cierto que demasiadas
conductas de la vida pblica no contribuyen a su
prestigio. Tambin que no se cuida su perfeccin
tcnica. Pero aun siendo cuestiones importantes
no creo que sean las significativas.

Existe un problema de fondo estrechamente ligado al proceso de transformaciones sucintamente


descrito. La realidad sobre la que el derecho ha
de proyectarse, aquellas materias que ha de aprehender para regular con eficacia, se ha hecho fuertemente hostil y se niega a facilitar a la norma su
funcin. Las leyes cambian constantemente, se
llenan de palabras incomprensibles y en muchas
ocasiones son inaplicables. La causa no es fundamentalmente que siempre se legisle mal. Ms
bien, es que resulta muy difcil legislar bien esas
materias o esa realidad derivada de la escisin de
espacio y tiempo que provoca Internet. Como es
fcil entender, las consecuencias son graves. All
donde el derecho fracasa reina la arbitrariedad. Se
abre un escenario nuevo que si a veces, en condiciones de acuerdo, puede facilitar flexibilidad y
solucin ingeniosa, en la mayora supondr caos,
inseguridad y, siempre, perjuicio para los ms dbiles. Por todo ello es preciso detectar las races y
las manifestaciones del problema para comenzar
a buscar soluciones. La reflexin sobre la ley y su
papel en el ordenamiento no ocupar el ltimo lugar.
4. TERRITORIO Y PODER
El Estado es la premisa de todo el orden poltico
contemporneo, descansa sobre las relaciones entre una trada clsica: territorio, poder y poblacin.
Pues bien, una de las consecuencias ms ntidas de
la revolucin en marcha es la transformacin de
los presupuestos clsicos sobre los que descansaba durante siglos la relacin entre poder y territorio. Una relacin aglutinada bajo la denominacin
de soberana y que hablaba de un poder exclusivo
y excluyente ejercido en monopolio sobre un territorio internacionalmente delimitado. Es verdad
que desde hace dcadas se viene cuestionando la
definicin tradicional de soberana y, en concreto,
su identificacin con un poder absoluto. Pero ese
cuestionamiento se realizaba sobre premisas diferentes de las ahora introducidas, en particular por

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los cambios tecnolgicos. La existencia de organizaciones como las Comunidades Europeas o la


influencia de las poderosas transnacionales cuando no de las grandes potencias, obligaban en un
ejercicio de alejamiento de la teora a relativizar
ese absolutismo. Pero hoy no hace falta mirar a
otros sujetos, aunque su fuerza haya podido crecer y desde luego coadyuvar a la construccin de
todo el discurso. Hoy el debilitamiento es radical,
proviene de la raz. El poder del Estado es materialmente impotente para controlar todas las relaciones que acontecen en su territorio. Ni siquiera
podr llegar a marcar sus reglas, ms all de su
efectivo cumplimiento.
Junto a ello, sin ningn nimo de exhaustividad,
es posible referirse a otra serie de circunstancias
que obligan a revisar las coordenadas clsicas de
esa relacin. Una de ellas es la que se refiere a la
influencia que sobre la dimensin territorial de los
estados tienen el conjunto de cambios reseados.
Desde luego, esa dimensin nunca ha sido indiferente para la percepcin del poder estatal. Pero
en la actualidad son circunstancias nuevas las que
provocan una visin diferente de este tema. Por
una parte, los cambios derivados del nuevo universo tecnolgico y su incidencia tanto en la escala de los problemas como en el de todo tipo de
relaciones internacionales, provocan que en numerosas ocasiones los estados, en gran medida por
la propia dimensin de su territorio, se muestren
incapaces para afrontar las nuevas situaciones. Por
otro, y en sentido contrario, las nuevas tecnologas
facilitan a los estados pequeos herramientas impagables para llegar all donde su escala territorial
reducida les impedira hacerlo.
En cualquier caso, ms all de necesarias matizaciones e incluso relativismos histricos, lo cierto
es que los nuevos modelos de relaciones transnacionales y la propia dimensin de los problemas,
obligan a redefinir la relacin del Estado con ellos.
Y obliga a hacerlo desde la conciencia de que si
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nunca lleg a ser cierta aquella bandera de la soberana absoluta, hoy lo es menos que nunca. Saber dimensionar la resolucin de los problemas a
la escala territorial pertinente ser una las llaves
para su solucin. Lgicamente, ello obliga a tener
presente la necesidad de reforzar las instancias de
integracin regional y a contemplar desde perspectivas diferentes los fenmenos de descentralizacin poltica.
De forma necesaria, ello ha de conllevar una nueva geografa del poder y de sus relaciones transnacionales. Necesariamente los estados perdern
rigidez y seguramente poder. Hacia dentro y hacia
fuera debern flexibilizar el ejercicio de ese poder que tienen originariamente atribuido. Ello no
significa en absoluto afirmar que el Estado como
institucin poltica haya muerto. Ni siquiera que
corra riesgo de desaparicin. Por el contrario,
precisamente son esas circunstancias de cambio
y mutacin las que lo hacen imprescindible. No
existe ningn sujeto poltico que pueda ser alternativa viable a la defensa de los intereses generales y a una ordenacin racional de la sociedad
internacional que representa el Estado. Pero, como
otros sujetos, deber afrontar el reto que deriva de
las profundas transformaciones acaecidas en los
ltimos aos.
La referencia a la relacin entre el territorio y el
poder obliga a detenerse siquiera brevemente tanto
en los fenmenos de integracin transnacionales
como en la distribucin interna del poder. Desde la
perspectiva de la integracin regional, resulta forzoso volver la vista a lo ya indicado anteriormente. La escala de los problemas obliga a respuestas
desde instancias polticas dotadas de un msculo
mayor que aquel que tiene la inmensa mayora de
los estados existentes. Esa escala est siendo determinante en el diseo de la nueva geografa del
poder. La emergencia de nuevas potencias como
China, India o Brasil, no es ajena a ello. Por otra
parte, el ejemplo de la Unin Europea demuestra

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las posibilidades y la necesidad misma de esos


procesos de integracin. Difcilmente cualquiera
de los estados que la integran, incluso los tradicionalmente ms fuertes como Alemania o Francia,
pueden aspirar por s mismos no solo a una posicin de privilegio en esa nueva geografa del poder sino a resolver muchos de los ms importantes
problemas a los que van a tener que hacer frente.
La integracin supranacional es ms una necesidad que una posibilidad. Desde luego, no se trata de procesos sencillos. La historia venturosa de
la Unin Europea es una muestra de ello. Sumar
obliga a renunciar a prejuicios nacionalistas y a
saber compartir y ceder. Detrs de todo proceso de
construccin supranacional hay una renuncia que
puede tocar sentimientos atvicos. Hay una renuncia a ejercer en solitario un poder que durante muchos aos se ha predicado como irrenunciable y
hasta absoluto. Como todos sabemos, la renuncia
no es tan radical. Nunca ha sido cierto ese ejercicio radical de la soberana y hoy lo es menos que
nunca. Incluso, por el contrario, puede decirse que
la integracin supone un proceso de reforzamiento
de la soberana en cuanto en comunin con otros
nos permite ejercer de manera ms real y eficaz el
poder.
Diferentes pero no muy distantes son las cuestiones planteadas por la necesidad de redefinir la
distribucin territorial del poder dentro del propio
Estado. Una vez ms, no se trata de una necesidad
ni de una obligacin. Se trata de una posibilidad,
de un instrumento para que el poder alcance su
fin, es decir, el mejor servicio a los intereses generales de los ciudadanos. Una posibilidad que se
encontrar inevitablemente condicionada por las
caractersticas geogrficas, histricas y culturales
de cada Estado. En algunos de ellos, la descentralizacin poltica podr responder a la necesidad de
la voluntad de autogobierno de algunas partes del
territorio o a la existencia de identidades diferenciadas. En otras, ser la geografa la que determine

la conveniencia de transferir poder a entes territoriales subestatales.


Pero junto a estas circunstancias que podran denominarse objetivas y de innegable relevancia,
es forzoso mencionar la posibilidad de proceder
a esa descentralizacin simplemente como instrumentos para lograr un mejor ejercicio del poder.
Desde esta perspectiva se vuelve a conectar, necesariamente, con la idea de escala. Si se ha sealado
la existencia de problemas que pueden requerir la
respuesta desde instancias supraestatales, tambin
habr que convenir en la existencia de otros problemas que requieran de respuesta desde instancias territoriales ms cercanas al ciudadano, que
pueden ser los entes locales, as los municipios
mediante una profunda descentralizacin administrativa bien entidades regionales con transferencia
de poder poltico.
Sea cual sea la razn que gue un proceso de descentralizacin, ser necesario tener presente la necesidad de que el poder se reparta por motivos de
funcionalidad y servicio al ciudadano. Esta idea
nunca debiera olvidarse. En ocasiones, la descentralizacin acaba convirtindose en un fin en s
mismo. Descentralizar por descentralizar ya que
detrs de esta palabra habra una verdad casi revelada. No debiera ser as. Descentralizar para lograr
un mejor funcionamiento de los servicios pblicos
y una ms eficaz definicin y aplicacin de las polticas pblicas. La descentralizacin, conviene recordarlo, es un instrumento y, en principio, nunca
un fin en s mismo.
La idea de escala y la emergencia de los distintos sujetos territoriales para el ejercicio del poder
sitan al concepto de competencia en un lugar
privilegiado de la discusin poltica contempornea. Desde la distribucin de competencias y de
las materias sobre las que se proyecten se disear
el verdadero reparto del poder. Definir cul es la
escala territorial ms adecuada a cada una de esas

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materias ser uno de los retos ms relevantes en la


construccin del poder, que necesitar de coberturas tcnicas pero que es ante todo reparto del poder. Ahora bien, la profunda significacin poltica
que posee como distribucin de cuotas significativas de poder no debera hacer olvidar esa dimensin tcnica, ese necesario trabajo de artesano que
existe detrs de esa distribucin para alcanzar resultados satisfactorios tanto para las distintas esferas de poder afectadas como para los ciudadanos.
5. A MODO DE CONCLUSIN
En una reflexin postrera, lo primero que habra
que sealar es que si bien, como se ha intentado
exponer, la relevancia y profundidad de las transformaciones de las que nuestra poca es testigo es
relevante y necesita de respuestas contundentes,
no es la primera ni la segunda vez que ello sucede. Desde luego, debiera ser un acicate para mirar
con humildad y prudencia a la historia e intentar
obtener las mejores lecciones que esta nos pueda
regalar. Pero tambin debe servir para no sobreactuar ni sobrevalorarnos. Es preciso ser conscientes
del reto y actuar con constancia y energa. Pero
tambin desde unos parmetros de prudencia que
comienzan por no desdear herencias recibidas.
Por el contrario, como se seal, en muchas ocasiones de lo que se tratar es de saber construir los
armazones instrumentales necesarios para seguir
soportando ideas y principios que no por antiguos
dejan de ser vlidos.
Si algo caracteriza el proceso de cambios sobre los
que se ha reflexionado es la velocidad e intensidad
con la que acontecen. Una intensidad y velocidad
que necesariamente dificulta la reflexin terica
que debera soportarlos. Precisamente, esta ser
una de las circunstancias distintivas de esta poca.
La escasez sino carencia de pensamiento terico
desde los que abordar el acomodo de esos cambios a las exigencias sociales. Ello conlleva tanto
una improvisacin inevitable como una tendencia
106

a buscar en la inmutabilidad un refugio seguro.


Ambas opciones son explicables pero criticables.
Se necesita de respuestas reflexionadas y activas.
La improvisacin, siempre con riesgos, servir
para resolver problemas coyunturales pero nunca
para encontrar soluciones reales. El refugio en la
rutina, si bien en algunas ocasiones puede ser una
opcin prudente, las ms de las veces solo contribuir a la agravacin de los problemas.
Por ello, es preciso pensar. Y es preciso hacerlo
desde la pausa necesaria. Individual y colectivamente. En silencio y en dilogo. Hay que pensar
para detectar los problemas y anticiparse a sus
peores derivas. Hay que pensar para ofrecer a los
ciudadanos marcos de referencia adecuados. Hay
que pensar para sacar provecho de las inmensas
posibilidades que ofrecen los medios a nuestra
disposicin y para intentar evitar errores. No digo
que no se piense. Pero s creo que no se da al pensamiento la relevancia necesaria. Se insiste en la
necesidad del pragmatismo, en la importancia de
la imagen y de la comunicacin, mientras mareas
de desdn cubren la reflexin humanista.
Los cambios son precisos. Las instituciones deben
cambiar. Tambin debemos acomodar conceptos y
procedimientos tradicionales. Es una necesidad y
no hay eleccin. Pero hay que evitar el riesgo de
ser iconoclastas. Afirmar la necesidad de cambio,
incluso coincidir en la crtica hacia muchos de esos
conceptos y de esas instituciones no pueden ser
excusa para derribar sin ms. Instituciones y conceptos son necesarios. Hoy por hoy son nuestros
instrumentos para la realizacin de nuestros ms
profundos ideales. Los cambios a realizar deben
facilitar que se acomoden a las nuevas situaciones
posibilitando que cumplan la funcin que tienen
asignadas. Pero si en el camino derruimos sin alternativa lo existente se generar un vaco lleno
de riesgo. La historia demuestra que los vacos no
suelen ser ocupados por las mejores soluciones.

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Desde luego, no se trata de una tarea sencilla. Las


propias caractersticas de los cambios que se han
descrito hacen que sea especialmente compleja.
Como se indic, ni es posible decir que se ha llegado a un puerto ni es previsible que pueda decirse
que se ha llegado a l. Todo indica que se trata
del inicio de un proceso, del que es difcil predecir
su final, incluso la propia existencia de ese final.
As, la flexibilidad de las soluciones, la necesidad
de gestionar la complejidad sern notas naturales
de las posibles opciones a elegir. Es comprensible que el inevitable margen de indefinicin que
acompaa a estas caractersticas llegue a asustar.
Pero el tiempo de la concepcin clsica de la seguridad ha acabado. Se necesitarn mrgenes de
seguridad. Sin ella no es posible ni la vida social
ni la individual. Pero ser una seguridad diferente.
En estas palabras finales no puede dejar de haber
un espacio para la reivindicacin de lo pblico. La
construccin del nuevo modelo poltico y social
debe hacerse desde esa reivindicacin, que debe
trascender espacios ideolgicos. Se puede y se
debe discutir sobre el alcance y dimensin de lo
pblico. Pero no puede discutirse desde una idea
transversal del poder y del inters general, la necesidad de un ncleo de poder pblico fuerte y bien
delimitado.
Precisamente, su delimitacin ser cuestin esencial. Y no tanto por su tamao, que, como se dijo,
ser objeto de discusin, como por su separacin
de lo privado. Los ltimos 20 aos han estado
marcados por un relevante fenmeno de privatizacin de lo pblico o, si se quiere, de confusin de
lo pblico por lo privado. Y frente a lo que muchas
veces pueda pensarse ello no ha tenido solo causa
en visiones liberales o neoliberales. As, la fuerte
presencia de las ONG en la articulacin de las polticas pblicas, como se dijo, son una manifestacin de especial relevancia de ese fenmeno. Por
no citar el incremento de los fenmenos participativos de todo tipo. Porque esa reivindicacin de lo

pblico es tambin una reivindicacin de la definicin de los intereses generales frente a intereses
legtimos pero siempre fragmentarios. Reivindicar
lo pblico es blindar la decisin tomada por el sujeto correspondiente desde el estricto criterio de
servicio al inters general.
Finalmente, y como lgica consecuencia de lo
anterior, es preciso reivindicar el espacio de las
instituciones y la necesidad de fortalecerlas. No
existe posibilidad de alcanzar los fines de libertad,
igualdad y justicia social sin instituciones fuertes,
que deben servir a la idea de lo pblico y su legitimacin en relacin con los ciudadanos. Trabajar
por su consolidacin es hoy trabajar por su renovacin. La rutina y la tradicin son hoy serios enemigos de su perdurabilidad. Retener aquello que
la historia ha regalado como necesario no debe ser
obstculo para las necesarias propuestas de cambio, incluso cuando puedan llegar a aparecer como
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CONSTITUCIONALISMO MULTINIVEL Y
NEOCONSTITUCIONALISMO IDEOLGICO: REALIDADES
Y TENDENCIAS EN LA INTERPRETACIN
CONSTITUCIONAL COLOMBIANA*
LUIS MIGUEL HOYOS ROJAS
(LL.S) Summa Cum Laude en Derecho Constitucional y Neoconstitucionalismo de la Escuela de Derecho de la Universidad de
Chile. Bachelor in Social Science y Especialista en Gnero y Estudios Socioculturales del Pontifical Bible College - American
Seminary Reina Valera Webster College of Humanities. Egresado del Programa de Derecho de la Universidad del Norte de
Barranquilla. Profesor asociado en Dogmtica Filosfica, Cultural y Teolgica y visitante en Pontifical Bible College.
Investigador en el rea del Derecho Sustantivo y Contencioso Constitucional. Miembro asociado al Grupo de Acciones Pblicas
de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot D.C., suscripto al David Rockefeller Center for Latin American Studies
(Revista) Harvard University, adscripto al Instituto Latinoamericano de Servicios Eclesisticos de Amrica Latina y el Caribe
(ILEA) y la Asociacin Internacional de Derecho Constitucional. Miembro fundador de la Asociacin Colombiana de
Derecho Constitucional y Antropologa Social. Correo electrnico: hoyos.luis@javeriana.edu.co
FRANCISCO RODRGUEZ MESA
Investigador en Derecho Sustantivo y Contencioso Constitucional. Estudiante de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurdicas
de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot. Miembro Ad-Hoc del Comit de evaluacin de la
Escuela de Posgrado de la Facultad de Ciencias Filosficas y Bblicas del Pontifical Bible College y del Biblical International
Institute en Bogot D.C. Miembro del Grupo de Acciones Pblicas de la Pontificia Universidad Javeriana
de Bogot D.C. Miembro fundador de la Asociacin Colombiana de Derecho Constitucional y Antropologa Social.
Correo electrnico: rodriguez-francisco@javeriana.edu.co

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RESUMEN
El presente artculo demuestra cmo la interpretacin jurdica
logra indefectiblemente la tutela de las posiciones particulares
y los equilibrios colectivos de un sistema jurdico, que a la vez
facilita el desarrollo de los fines y funciones del Estado desde
la perspectiva multinivel, despuntando el tradicional concepto
de soberana. Para lo anterior, se hace un anlisis legal, jurisprudencial y doctrinal comparado sobre las distintas esferas
jurdicas conmovidas por la normativa constitucional, que dificultan al Derecho Constitucional sostenerse tautolgicamente
sobre s mismo, y que justifica el requerimiento de un modelo
de ciencia constitucional integrada.
De este modo estudiando las implicaciones y el alcance de la
teora del Constitucionalismo Multinivel, eficazmente reconocida por los tribunales europeos en aquellas circunstancias en
que lo exteriorizado no concuerda con el proceder constitucional individual-estatal, se entender como la ciencia integral del
derecho pblico constitucional, supera a travs de la interpretacin neoconstitucional ideolgica, el principio de conservacin
y continuidad de la jerarqua interna o nacional, para efectos
de determinar los encargos ad extras multinivel del Estado.
Finalmente este artculo demuestra si tal naturaleza jurdica, es
aplicable en el contexto constitucional colombiano.
Palabras clave: Derecho Constitucional, Derechos Fundamentales, Interpretacin constitucional y Constitucionalismo
multinivel.

ABSTRACT
This article demonstrates how the judicial interpretation
gets invariably the protection of the particular positions and
the collective equilibriums of the judicial system, which at
the same time makes easier the development of the purposes
and functions of the State, from the multi level perspective,
breaking down the traditional concept of sovereign. In view
of this there is a legal, jurisprudential and doctrinal analysis
compared to different judicial spheres moved by the constitutional regulations, that make difficult for the Constitutional Law to hold tautologically about itself, and that justifies the requirement of a model of integrated constitutional
science.
Studying the implications and the scope of the theory of
Multilevel Constitutionalism, effectively recognized by the
European courts in those circumstances in which what it is
exposed does not coincide with the constitutional individual-state, hence it will be understood as a integral science of
the constitutional public law, supersedes through the ideological neoconstitutional interpretation, the principle of conservation and continuity of the internal or national hierarchy
in order to determine the multilevel ad extras, obligations
of the State. Finally this article demonstrates if such judicial
nature is applicable in Colombian constitutional context.
Key words: Constitutional Law, Fundamental Rights, Constitutional Interpretation, and Multilevel Constitutionalism.

El presente es el primer avance del proyecto de investigacin La Fuerza del Precedente Constitucional y su Funcin Integradora en el Ordenamiento Constitucional Colombiano. Adscripto a la Asociacin Colombiana de Derecho Constitucional y Antropologa Social. Cuyos
investigadores principales son los autores de este artculo.

Recibido: Diciembre 3 de 2010 Aceptado: Abril 7 de 2011

110

Advocatus, Edicin especial No. 16: 91 - 110, 2011 Universidad Libre Seccional Barranquilla

Advocatus, Edicin especial No. 16: 111 - 131, 2011 Universidad Libre Seccional Barranquilla

111

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