Está en la página 1de 48

LA ADMINISTRACION PRESUPUESTAL LATINOAMERICANA

EN UN PUNTO DE INFLEXION

CR.EC. ISAAC UMANSKY

22.

Seminario de Poltica Fiscal Ilpes-Cepal

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN UN
ESCENARIO ECONMICO INSTITUCIONAL
ACTUALIZADO

La estructura poltica de la vida social y econmica ha cambiado rpidamente en el


ltimo cuarto de siglo y a nivel de los pases desarrollados se producen en forma
creciente nuevas tecnologas de informacin, comunicacin y biotecnologa que
cambian en forma continua y persistente a los perfiles tradicionales de la economa. Se
produce una complejidad progresiva en todas las sociedades bajo el influjo de las
nuevas tecnologas, y se manifiesta una ostensible dificultad para poder deslindar los
efectos e impactos que se originan por el desenvolvimiento de estas inditas realidades,
as como lograr ponderar adecuadamente las consecuencias de la globalizacin de los
mercados y los resultados que deparan los flujos financieros del mercado internacional.

La celeridad con que se han procesado los cambios transforma en dificultosa la


posibilidad de analizar con precisin la naturaleza de las transformaciones ocurridas.
Eso nos lleva a percibir el nuevo contexto como un escenario en el que los hechos se
suceden con alteraciones de amplia significacin respecto a lo ya conocido. Dada las
carencias derivadas de la imposibilidad material de apreciar todas las variantes
operativas que se suceden en el plano organizativo institucional se tiende a opacar la
verdadera naturaleza de la situacin actual. La teora poltica convencional pregonaba
hasta hace pocos aos la existencia de un exclusivo centro organizado de poder: el
Estado. Sin embargo en las ltimas dcadas la sociedad y la poltica han hecho emerger
variados centros de poder fuera del Estado, distintos del mismo, pero con variados
grados de influencia sobre el aparato estatal. En los pases donde se manifiesta el mayor

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

avance, a nivel de mercado, los agentes econmicos buscan elaborar productos


adaptables a las distintas demandas emergentes por parte de usuarios cada vez mas
exigentes y calificados para lo cual se trata de evitar en lo posible cualquier forma de
compromiso con objetos inmutables que tengan formas y funciones fijas. Se comienza a
vislumbrar una economa de lo transitorio y efmero que tiene un patrn de
comportamiento distinto a los procesos de creacin de valor ya conocidos. Se jerarquiza
y se hace un uso intensivo del conocimiento al cual se valora como insumo clave y
observamos que en la economa actual la aplicacin del mismo en los procesos de
produccin se hace cada vez ms relevante. A su vez, se manifiesta en todos los planos
y particularmente en lo econmico, social y poltico -la aparicin de un pluralismo
progresivo de actores y entidades que se expresa en una sociedad de amplia diversidad
institucional y de extendida difusin del poder.
El naciente pluralismo se orienta a la funcin y a la eficacia y se articula por medio de
variadas instituciones que se abocan a distintas tareas especializadas como ser la
creacin de riqueza, la educacin, la salud, la formacin de la juventud en valores y
hbitos, la 3 promocin de las iniciativas individuales, el abordaje de los problemas de
pobreza e indigencia, la promocin social, etc. Este nuevo pluralismo de la sociedad, la
economa y la poltica plantean cambios de suma importancia en los procesos de
decisiones colectivas y por ende afectan marcadamente a las instituciones pblicas.
TRANSFORMACIONES DE LAS FUNCIONES ESTATALES Durante la mayor parte
de la segunda mitad del siglo XX las funciones que ejerca el Estado emanaban de una
visin en la cual el agente poltico econmico Estado era prcticamente el centro del
poder. Pero ese proceso de sacralizacin de lo estatal ha dejado paso en los ltimos
tiempos a un anlisis sobre la verdadera naturaleza que deben tener las acciones
pblicas en una sociedad moderna. Las actuales sociedades impulsadas por un
remozado espritu emprendedor de sus integrantes generan la aparicin de un reformado
pluralismo de actores y entidades que se caracteriza por la existencia de variados
centros de poder fuera del Estado y que en muchos casos persiguen fines pblicos. En la
actualidad, por ejemplo, las tareas sociales se realizan por intermedio de instituciones
como ser la empresa, el sindicato, organizaciones de ayuda mutua, el sistema de
sanidad, la escuela, o la educacin en todos los niveles. Y este nuevo pluralismo de la

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

sociedad se gua por el cumplimiento de la funcin encomendada y el grado de eficacia


que se obtiene al desempearla; por tanto este nuevo estilo no se esfuerza en cumplir
meramente con la reglamentacin y el control sino que busca la confiabilidad, la
responsabilidad y la innovacin. La nueva situacin derivada de la revolucin
tecnolgica requiere disponer de servicios colectivos numerosos, complejos e
inteligentes. Pero no necesariamente deben ser provistos por el Estado Nacional. Los
adelantos sociales dependern cada vez ms de la calidad del sistema colectivo que se
ocupe de los temas pblicos. Pero este sistema puede ser garantizado en gran medida
por colectividades locales, por organismos especializados autnomos, o por quienes
estn en condiciones de ofrecer un mejor servicio que garantice la innovacin, el
desarrollo y el cambio.

Se hace necesario contar con un Estado sobrio y austero, capaz de programar e invertir a
largo plazo y que sea hbil para arbitrar entre los actores polticos, sociales y
econmicos de forma tal que no tenga inconvenientes en desaparecer y retirarse cuando
una actividad demuestre ser fructfera y pueda ser garantizada por el accionar de los
responsables que la ejercen. De all que se haya convertido en una necesidad imperiosa
el proceso de modernizar las estructuras pblicas a partir del replanteo de sus funciones
y principios que son altamente influidos por la ocurrencia continua de sucesos
aceleradamente transformadores. 4 Todos los anlisis comparativos muestran que la
manifestacin de la crisis de los aparatos estatales es universal.

Al eclosionar el cambio, las sociedades se convierten en ms activas, los ciudadanos


estn ms informados y pretenden tomar mejores decisiones para lo cual requieren
mayor y ms calificada informacin, mientras que las distancias culturales y las barreras
sociales se achican. Esto deriva en un tejido social ms complejo y por ende ms difcil
de administrar. Las distintas instituciones pblicas no pueden hacerlo y las actividades
de las mismas tienden a empobrecerse y a entrar en crisis. La emergencia de nuevos
problemas, que provienen de la existencia de una trama social ms compleja y exigente,
la cual requiere mayor atencin y cuidado, lleva a implementar crecientes y ms

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

sofisticadas formas de intervencin para las cuales an no existen los instrumentos


adecuados que permitan enfrentar estos urgidos requerimientos. En estas circunstancias
se plantea una paradoja muy ntida: en la medida que es mayor la libertad de los
participantes en el juego poltico social es preciso disponer de mayor organizacin. Sin
embargo esta incongruencia no queda solitaria, porque se patentiza, asimismo, que la
demanda suplementaria por mayor organizacin encubre un superior requerimiento de
intervencin pblica. Y esto es as porque muchos problemas que hasta ahora se
manifestaban en mbitos sectoriales o regionales se han convertido en dificultades
generales y nacionales debido a la interdependencia creciente de todas las actividades.
En este caso, el Estado debera ser el nico marco suficientemente amplio que permita a
todos los interesados estar vinculados a la administracin de problemas comunes. Los
ciudadanos, gracias a su mejor educacin, a su mayor grado de libertad disponen de un
acceso ms fluido a los centros de decisin y en consecuencia mayor posibilidad de
intervenir ms rpida y activamente. Se observa, entonces, que el relacionamiento que
se establece en el nivel poltico administrativo se convierte en ms arduo, con ms
problemas y dificultades, pero tambin con ms participantes. Ante este tipo de
cambios, los sistemas administrativos no parecen encontrarse preparados para lidiar con
los desafos que se presentan. Si bien se dispone de mayor apoyo informtico, an no se
han considerado las condiciones polticas, institucionales y de capacidades colectivas e
individuales, que permitan establecer las polticas de funcionamiento de los sistemas de
decisin de las acciones pblicas.

El tema refiere a las grandes definiciones sobre los sistemas administrativos que
permitan absorber la variedad, diversificacin y complejidad de las actuales demandas
por servicios pblicos. 5 La modernizacin, en este caso, no es equivalente al extendido
uso de las computadoras, sino que tiene que ver con la visin estratgica, los mtodos e
instrumentos a implementar y a la formacin de una cultura de logros y resultados
adecuada a los retos que se plantean.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>
LA NATURALEZA

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

MULTIVALENTE DE LA DECISIN

PRESUPUESTARIA

SUS IMPLICANCIAS

La actividad presupuestaria forma parte de un intrincado y complejo proceso


compuesto de diversos y ubicuos elementos que no necesariamente se ordenan en
forma secuencial.

Las piezas de esta herramienta que permite canalizar las decisiones colectivas no
pueden ordenarse en forma consecutiva en muchas ocasiones dado que las
mismas interactan simultneamente.

Lo destacable de este proceso es que sus componentes deben considerarse en


forma conjunta para que se puedan revelar sus interconexiones.

A.P

remchand seala en Approaches to the Study of Budgeting los siguientes

aspectos, mbitos y disciplinas que se deben atender en materia de presupuesto.

Aspectos del presupuesto


Control de transparencia

Control de eficiencia

Disciplina
Administracin Pblica
Ciencia Poltica

reas de cobertura

Contabilidad

Descripcin de las actividades


Relacionamiento
de
las agencias estatales,
Ejecutivo-Legislativo
Auditoria operativa,

Economa

aplicacin
Eficiencia

Contabilidad
Administracin Pblica

funciones de
de costos
produccin y
Medicin
Aspectos normativos de los
modernos

Control econmico

de
asignativa,

sistemas

de

Ciencia Poltica

administracin
su apliFronteras
del yEstado,

Economa

limites dedella poltica


gasto,fiscal,
Alcances
escena- rio macroeconmico
anual

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

incidencia

de

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Es posible, por tanto, reconocer que el proceso de presupuestacin es una forma en


que los distintos integrantes de una sociedad articulan diferentes necesidades y
expectativas manifestando una valoracin sobre las mismas y exige un abordaje
multidimensional. En los hechos nos encontramos en un mbito que permite expresar
ntidamente las oposiciones de la sociedad y requiere la bsqueda de acuerdos con la
finalidad de racionalizar las decisiones que se habrn de convertir en pblicas, las
cuales requerirn variadas tcnicas e instrumentos para su puesta en marcha. 6 En
forma complementaria se presenta una creciente evidencia de la existencia de una
sociedad cada vez ms policentrica que requiere de una mayor densidad poltica.
Cobra importancia, entonces, la consideracin de que la administracin pblica es un
escenario institucional para la produccin de nuevos bienes y servicios pblicos los
cuales en muchos casos deben ser identificados con precisin dentro de la novedosa y
vasta trama social que ha surgido en los ltimos aos. Y en ese sentido las
organizaciones pblicas tienen el mismo desafo bsico que cualquier otra
organizacin: crear la capacidad institucional e individual (de sus integrantes)
necesaria para cumplir con sus tareas. Las respuestas a estos desafos, actualmente,
deben procesarse en un entorno de estructuras institucionales y organizacionales que
han sido previamente determinadas hace muchos aos y plasmadas en diseos
institucionales especficos con las caractersticas y rasgos singulares que permitieron
resolver las demandas planteadas en el tiempo de su creacin. En los hechos, en la
actualidad, ese tiempo no se corresponde con la presente situacin existente de una
economa globalizada cuyos componentes bsicos y agentes principales tienen la
posibilidad institucional, organizativa y tecnolgica de funcionar como una unidad en
tiempo real o - en otros casos - en un perodo breve y determinado a escala planetaria.
Esta situacin pone en peligro las capacidades institucionales estatales para promover
la gobernabilidad democrtica, el desarrollo sustentable y la equidad distributiva en
nuestro continente que ya de por as arrastra histricamente carencias que le han
impedido un proceso de modernizacin mas acelerado. Y en ese sentido, la capacidad
institucional se manifestar en la posibilidad de acceder y utilizar efectivamente los

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

recursos humanos, materiales y tecnolgicos que formen parte del aparato


administrativo y productivo del Estado con el fin de producir un valor pblico
ajustado a las necesidades ciudadanas. Los requerimientos socialmente demandantes
de cada comunidad y el potencial de respuesta del aparato pblico para resolver los
problemas que se plantean en trminos compatibles con las nuevas exigencias civiles
pasan a formar parte de la agenda prioritaria de la estructura pblica. Es entonces que
un conjunto de nuevos valores a ser desarrollados deben ser aplicados para atender
estos desafos. El Banco Mundial, por ejemplo, en esa bsqueda define a la
gobernabilidad democrtica como aquella dimensin que debe atender a: La
estabilidad poltica La efectividad del gobierno La voz ciudadana y la rendicin
de cuentas ( accountability ) El imperio de la ley 7 La calidad regulatoria El
control de la corrupcin Esta gobernabilidad junto con los

equilibrios

macroeconmicos apunta a establecer una mecnica del desarrollo que permita la


obtencin de la equidad social. LA REGION LATINOAMERICANA ANTE LOS
NUEVOS DESAFIOS Hacia la segunda mitad del siglo XX el sistema econmico
mundial haba comenzado a realizar una profunda transformacin basada en la
aceleracin del desarrollo tecnolgico y una reduccin significativa de los costos de
transporte. Una respuesta a esta nueva situacin - que tuvo alto predicamiento en la
regin - consisti en aplicar polticas desarrollistas en las que el Estado tena un papel
protagnico no slo en sus funciones esenciales sino como promotor del crecimiento
y agente principal en los emprendimientos productivos desenvolviendo intensas
polticas proteccionistas en su accionar. En ese contexto el presupuesto tradicional
abocado a la verificacin de la correccin contable, legalidad y disponibilidad
financiera de los gastos comenz a convertirse en un instrumento limitado para
satisfacer las exigencias de las nuevas realidades administrativas y econmicas. En
los pases desarrollados se haba iniciado ya una profunda revisin de las tcnicas
presupuestarias y se recomendaba la presentacin del presupuesto con base en
funciones, actividades, proyectos y el clculo del trabajo concreto a realizar. Una
expresin particular de esta forma de concebir al presupuesto se expresaba en la
administracin estadounidense a partir de la dcada del sesenta con la aplicacin del
PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) que comenz a expandirse
rpidamente. Las administraciones latinoamericanas se inspiraron en esta tcnica para

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

elaborar el presupuesto por programas como un instrumento de programacin y


concrecin de metas y objetivos del proceso de planificacin nacional, extendiendo
su influencia ms all del sector pblico. Este hecho generador y el tiempo de su
emergencia, as como su contexto, debe ser considerado en la trayectoria analtica si
se quiere tener una perspectiva adecuada para realizar las transformaciones que las
nuevas exigencias van demandando a lo largo del tiempo. En las dcadas
subsiguientes la economa mundial enfrentara una gran crisis. Los pases
desarrollados ven caer sus ndices de crecimiento y elevarse las tasas de desempleo. A
su vez en nuestra regin, siempre diferida en sus cambios, la crisis se desencaden
con intensidad en los ochenta. 8 Nuestros pases se vieron obligados a reestablecer el
crecimiento econmico y al mismo tiempo apoyar la estabilidad financiera interna y
externa. Para cumplir con esos objetivos fue necesario mejorar la balanza exterior y el
balance fiscal nacional. Los programas de ajuste, por lo tanto, incluyeron una
combinacin de polticas fiscales, monetarias y fiscales para reducir el total de la
demanda y modificar los incentivos relativos entre los bienes comercializables y no
comercializables. Se procur mejorar la eficiencia en el uso de los recursos
procurando enfrentar la distorsin de los precios, promoviendo una mayor
competencia, mientras que se desarticulaban los controles administrativos
fomentando la desregulacin. Hacia finales de la dcada del 80 la regin comienza a
enfrentar los retos institucionales y polticos que se planteaban a escala universal y
asume la tarea de la modernizacin del Estado. Estos procesos no disponan de
referentes conocidos en nuestro continente y el advenimiento de la denominada
nueva gestin pblica elaborada en los pases desarrollados originaba una fuerte
atraccin con mirar a ser adoptada y aplicada en aquellos mbitos que se
consideraban pasibles de ser gestionados en los trminos del flamante enfoque. La
nueva gestin pblica dispona de una serie de tcnicas e instrumentos que
procuraban poner en prctica variados y renovados criterios que potencialmente
permitan cambiar el ordenamiento vigente. Esas acciones promovan acometer, entre
otras medidas, procesos de descentralizacin, la externalizacin de las actividades y
la privatizacin de los servicios pblicos, los cuales combinados con la aplicacin de
sistemas de calidad y de la gerencia por rendimientos auspiciaban resultados tangibles
en materia de transformaciones. Adicionalmente, se planteaba el papel de las

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

instituciones como configuradoras y condicionantes del resultado de los programas de


cambio y modernizacin. Exista en esta visin una fuerte influencia de la concepcin
neoinstitucionalista desarrollada en el mbito de la ciencia poltica y de la teora de la
organizacin. Se reelaboraba el concepto de institucin a la cual se la vea como el
conjunto de valores, creencias, reglas, rutinas, procesos tanto formales como
informales que se desarrollaban en un determinado entorno organizativo. En ese
marco se aceptaba que el cambio del rol de los Estados repercuta en las funciones, en
el tipo de bienes y servicios que ofrecan, as como en las estrategias que se deban
delinear. Se dio de esta manera una nueva situacin en que el esfuerzo por adecuar las
estructuras administrativas pblicas a este proceso de transformacin, en conjunto
con las crisis polticas y econmicas que se manifestaban en forma contempornea
eran los 9 factores desencadenantes de los procesos de modernizacin y reforma de
los aparatos pblicos. De all que la necesidad de transformar dichos aparatos era un
tema que apareca con asiduidad en la agenda de todos los pases. Esa modernizacin
procur dos objetivos sealados: Hacer a los Estados ms eficientes y fortalecer su
capacidad para dar respuesta a las demandas sociales, econmicas y polticas de la
ciudadana y del nuevo orden econmico global. Se trataba de desarrollar medidas e
instrumentos que permitieran concretar y dar vida a las decisiones tomadas a nivel
poltico de manera tal que el accionar estatal estuviera centrada en el usuario
ciudadano entendido como actor relevante del mbito pblico. EL PLANTEO DE
LOS ADMINISTRADORES PUBLICOS En este contexto las instituciones
presupuestales deban procurar cumplir con el objetivo de disciplinar el
comportamiento de los diversos actores. El BID en un estudio realizado sobre las
reformas en la regin en 1997 sealaba la necesidad de atender a tres tipos de reglas
referidas al manejo presupuestal: Las que referan a las restricciones numricas
sobre el monto del gasto pblico, el dficit y su trayectoria, los recursos ahorrados y
el endeudamiento Las reglas de procedimiento que se ocupaban del claro y
equilibrado juego de responsabilidades entre el Ejecutivo y los Parlamentos para
evitar el aumento del dficit presupuestal o del gasto total y que cometan al
Ministerio de Finanzas las decisiones del control final del gasto. Finalmente, las
regulaciones que permitan la transparencia informando a la ciudadana para ejercer la
vigilancia de los organismos estatales estimulando el control centralizado del

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

presupuesto. Frente a estos requerimientos cul era la realidad de nuestros pases en


materia presupuestal En 2007 convocados por ASIP en Lima, dentro del programa
de Eurosocial los representantes de diversos pases analizaban la evolucin histrica
de las tcnicas presupuestarias aplicadas en sus pases y las posibles mejoras
tecnolgicas de las mismas hacia el futuro y declaraban que: Se reconoca por parte
de los pases reunidos la validez y vigencia de los conceptos que conlleva la tcnica
del Presupuesto por Programas, como mtodo de asignar recursos, porque se
considera que tiene la lgica y la estructura necesaria y suficiente para expresar
objetivos institucionales, sectoriales o de reas de accin y estratgicos. Se puso
nfasis en sealar que la Tcnica del Presupuesto por Programas, ha sido una tcnica
de muy diferente aplicacin y desarrollo segn los pases, como consecuencia de las
dificultades de tipo polticas, econmicas, culturales, sociales e institucionales por los
que atravesaron los mismos. Cabe mencionar entre otras: 10 a) Problema del
Contexto de los pases: - Inestabilidad Poltica - Inseguridad Jurdica - Inflacin Reglas de juego cambiantes - Manipuleo de los sistemas de justicia - Falta de
precisin en la formulacin de la estructura de la tcnica - Formacin insuficiente de
los Recursos Humanos para sostener el sistema, etc. y b) Problemas propios de la
Organizacin y su funcionamiento tales como: - Estructuras administrativas mal
diseadas sin capacidad de respuestas a los requerimientos solicitados - Deficiente de
organizacin de competencias y del financiamiento - Delegacin y descentralizacin
de facultades y localizacin de responsabilidades inadecuadas - Imposibilidad de
medir correctamente los bienes y servicios que el Estado produca y de apreciar la
eficiencia, eficacia y relevancia en el uso de los recursos asignados. - Exceso de
burocracia, falta de responsables, etc. Las distorsiones provenientes del sistema
poltico difcilmente puedan ser superadas por el proceso y la voluntad tcnica y
viceversa la resistencia al cambio de los sectores tcnicos dificulta la tarea de
innovador poltico. Se reconoci por parte de los pases reunidos la validez y vigencia
de los conceptos que conlleva la tcnica del Presupuesto por Programas, como
mtodo de asignar recursos, porque se considera que tiene la lgica y la estructura
necesaria y suficiente para expresar objetivos institucionales, sectoriales o de reas de
accin y estratgicos. Adems, que puede expresar la produccin que ofrecer el
Estado a travs de la operacin de su organizacin. En otras palabras, en que tiempos

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

y con que medios se lograr la produccin, bienes y servicios, que atiendan a la


satisfaccin de las necesidades de la sociedad. Que es importante repotenciar y
adecuar la tcnica de Presupuesto por Programas para tener una idea precisa de la
oferta de bienes y servicios que el Estado le puede ofrecer a la sociedad. Fue opinin
de los presentes que lo que importa es tener la mejor asignacin de recursos posibles
y con ella la mayor cantidad de productos posibles. Este proceso de produccin de
bienes y servicios y su impacto sobre los objetivos deseados produce los Resultados.
Un Presupuesto Pblico siempre produce resultados. Lo racional es que de l se
obtengan productos tiles en tiempo y forma y en la cantidad y calidad necesaria. Se
seal la debilidad que ha existido histricamente en los sistemas de Planificacin. Se
consider importante fortalecer estos sistemas a travs de un trabajo conjunto de y
entre las agencias gubernamentales. Otro aspecto fundamental que se plante estuvo
referido a la necesidad de vincular en forma sistemtica el Plan con el Presupuesto.
Que los sistemas presupuestarios vigentes deben desarrollar un nuevo esfuerzo
buscando la posibilidad de facilitar el xito de los Planes Estratgicos Institucionales,
si los hubiere. La COORDINACION entre ambos procesos, Plan y Presupuesto,
otrora un problema difcil de resolver, tiene que ser un factor fundamental que
propicie la CONVERGENCIA de ambos instrumentos. Las posibilidades que
plantean los instrumentos comentados, atienden a una mejor y ms efectiva
asignacin de los recursos pblicos. 11 Que la exposicin de los Resultados de una
gestin quedan en evidencia cuando se contraponen los productos, bienes y servicios,
producidos en un perodo presupuestario con los consignados y deseados incluidos en
los planes de mediano y largo plazo. Los representantes convinieron en manifestar
que la mayora de los pases estn en un proceso de cambio de sus metodologas para
asignar recursos. Que debe observarse especial atencin en la utilizacin de
conceptos o denominaciones que puedan despertar expectativas que no se
correspondan con el grado de organizacin de sus administraciones pblicas. Se
manifest que la llamada Gestin por Resultados va ms all e involucra otros
procesos que el denominado Presupuesto por Resultados. Una Gestin por Resultados
implica desarrollar procesos tcnicos- administrativos en el seno de las
organizaciones pblicas que posibiliten la obtencin de productos, su tipificacin y la
conveniencia de su produccin para la sociedad, lo cual conlleva incorporar nuevos

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

aspectos modificando aspectos legales, tecnolgicos y operativos de las


organizaciones. En tanto que la tcnica, denominada Presupuesto por Resultados,
enunciada en estos trminos, es una expresin limitada y limitante de la actividad
pblica. Una Gestin por Resultados, se seal, es representativa de un modelo de
gestin que trata de conseguir determinados resultados agregados. De all que siendo
rigurosos en el empleo del lenguaje tcnico lo ideal sera designar con el nombre de
Presupuesto por Programas con un Enfoque hacia Resultados las tcnicas que
representaran la mejor exposicin de la labor de las Administraciones Pblicas. Se
acord dar importancia fundamental al trabajo tcnico- administrativo y los
compromisos de los gestores de los organismos pblicos, estableciendo en
PROTOCOLOS las actividades a realizar y objetivos que se deben desarrollar y
alcanzar. Sabido es que las necesidades son siempre mayores que los recursos
disponibles, de all que se insisti en sealar que la autoridad poltica debe contar con
los elementos necesarios para establecer PRIORIDADES en la asignacin de los
recursos pblicos. Se seal que parte del cambio que se debe realizar consiste en
potenciar la Gerencia Pblica. Ello se lograr con la disponibilidad de los recursos
asignados en el tiempo y lugar oportuno para el ejercicio pleno de la responsabilidad
encomendada a los gerentes pblicos. Se expres que existe en los pases un
desarrollo desigual e incompleto de Indicadores que sean representativos de la
produccin pblica y de los impactos que los mismos producen para medir la
eficiencia, eficacia y relevancia de los procesos involucrados. Se consider la
necesidad de realizar esfuerzos de los organismos estatales para que, (entendiendo el
problema de medir su produccin e impacto), puedan desarrollar los indicadores
mencionados. En reiteradas opiniones se puso de manifiesto lo embrionario que an
est en la mayora de los pases de Amrica Latina, los sistemas de Evaluacin de los
Programas y Presupuestos Pblicos. Se consider importante desarrollar un esquema
de Presupuesto Plurianual cuyo contenido abarque el total de los gastos del Estado y
no solo la parte referida a Inversin Pblica. Se puso nfasis en sealar la importancia
de dirigir esfuerzos para lograr mejorar la CALIDAD del gasto pblico. Que los
pases participantes en la Conferencia Internacional han hecho un esfuerzo muy
importante en el desarrollo de sus sistemas de Administracin Financiera lo que les ha
permitido contar con mejores sistemas de Informacin Financiera, necesarios y

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

bsicos para la mejor toma de decisiones y una buena gerencia pblica y a su vez
tambin producir una mejora sustancial en la aplicacin de las tcnicas
presupuestarias. La Conferencia Internacional estim que la Administracin de
Recursos Pblicos exige gran cantidad de informacin y un dilogo entre los sistemas
que la contienen para que los mismos puedan desarrollar toda su potencialidad. 12 Se
seal la importancia de efectuar una evaluacin y el relevamiento de las condiciones
operativas de las organizaciones pblicas antes de implantar una tcnica
presupuestaria, y que cada pas en funcin de su realidad y sus posibilidades pueda
desarrollar lo que mejor satisfaga a sus expectativas y objetivos. De estas
constataciones y afirmaciones puede intentar hacerse un ejercicio de sntesis que
procure destacar los problemas y las posibles soluciones, con miras a mejorar el
desempeo

del

Presupuesto,

que

proponan

los

administradores

pblicos

latinoamericanos. Los principales puntos que se enfatizaban eran los siguientes: La


repotenciacin del presupuesto por programas La revitalizacin de la planificacin
Analizar la aplicabilidad de los instrumentos y tcnicas para el fortalecimiento de las
decisiones presupuestarias Encarar un enfoque gerencial de la administracin Este
resumen de problemas confirma la naturaleza multivalente de la decisin
presupuestaria y sus implicancias as como la necesidad de que los distintos
componentes del fenmeno presupuestario deban considerarse en forma conjunta.
Hace, por su parte, ms relevante el enfoque que realizaba A. Premchand en lo
atinente a los distintos aspectos a considerar as como las disciplinas que sera
necesario movilizar para poder acceder a las reas de cobertura sealadas en su
anlisis. Las realidades constatadas por los administradores pblicos latinoamericanos
tienen que ver tanto con la administracin pblica y su coherencia interna como con
la ciencia poltica, la economa, la contabilidad y los sistemas de informacin. La
repotenciacin del presupuesto por programas El reconocimiento de la validez y la
vigencia de la tcnica presupuestaria programtica son dos de las afirmaciones de
mayor significacin en la visin de los expertos. A su vez, se exige su repotenciacin.
Cabe preguntarse en qu trminos Una forma de abordar el tema es reconocer que
el tema presupuestario supone desde el principio plantear una pregunta liminar:
Cmo se deben distribuir los recursos en el presupuesto La respuesta a esta
pregunta ha recogido visiones antagnicas: una concepcin ha basado la solucin a

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

este problema basndose en la teora 13 econmica y expresando que una propuesta


de gastos no puede apreciarse en trminos absolutos sino relativos, de tal manera que
el beneficio que produzca un gasto debe ser equivalente a la magnitud del costo que
significa el no emplearlo en otro destino. Por lo cual el fundamento de este problema
se asienta en la teora de la utilidad marginal. En una visin distinta, hay quienes
conciben la problemtica presupuestaria desde otra perspectiva y sostienen que la
verdadera interrogante en este tema se debe afincar en el terreno poltico y no en el
econmico. De all que para estos analistas es necesario plantear de quin son las
preferencias que se pondrn en prctica y para los cuales tendr importancia los
cambios polticos que alteren las reglas de juego distributivas. En este marco el
economista americano James Buchanan desarrollar el concepto denominado de
public choice (eleccin pblica) que le permite analizar sistemicamente las variadas
formas como se adoptan las decisiones pblicas, tema cuyo tratamiento - entre otros
trabajos - le permitir ser reconocido con el premio Nobel de Economa en 1986.
Respondiendo a una inquietud generalizada en la disciplina, Buchanan trata de darle
respuesta a lo que considera debiera ser la pregunta original a plantearse por parte de
los economistas. Su tesis al respecto refiere a que habitualmente los profesionales de
la materia se encuentran urgidos a exorcizar el paradigma de la maximizacin
partiendo de los lmites impuestos por la escasez, por lo cual el tema principal de la
disciplina se focaliza en la asignacin de recursos y en la obtencin de la eficiencia.
El sugiere un cambio de visin y propone que la ciencia econmica se concentre en
los orgenes, las propiedades y las instituciones del intercambio, consideradas en
trminos amplios. Esta manera de ver la economa pone el nfasis directamente sobre
el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. De esta forma recalca que
en la eleccin pblica se expresarn ntidamente los procesos de intercambio simple y
complejo. Entender como intercambio simple al que se produce con la intervencin
de dos agentes econmicos o de dos mercancas, mientras que el intercambio
complejo supone la participacin de mltiples agentes y eventos que requieren el
desenvolvimiento de un proceso variado de acuerdos contractuales. 14 En este
enfoque la importancia se desplaza directa e inmediatamente, hacia todos los
procesos voluntarios entre los distintos agentes participantes en una decisin. Queda
por tanto en evidencia en esta perspectiva que la economa es una extensin

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

bastante natural de los escenarios institucionales en donde las personas e instituciones


interactan colectivamente y nos ofrece una manera de mirar la poltica y los
procesos gubernamentales. Sostiene este autor que las decisiones del Estado las
toman los polticos que estn en el poder. En general, afirma Buchanan, todo el
mundo encuentra lgico que los consumidores y los empresarios adopten sus
decisiones en funcin de su propio inters, sin embargo se tiende a considerar que los
polticos deciden en funcin del bien comn. Eso no ocurre en la realidad. En el
mundo real los polticos adoptan sus decisiones en funcin de sus propios intereses,
como todo el mundo. Esto no es una alusin a los polticos corruptos que utilizan su
poder para enriquecerse de forma deshonesta; un poltico absolutamente honrado en
un pas democrtico se esforzar en ser reelegido y que su partido obtenga ms votos.
Lo que ocurre es que en los pases democrticos donde hay libertad de prensa y
medios de difusin, los intereses de los polticos suelen coincidir con los intereses de
la mayora de la poblacin. En nuestro continente el advenimiento del presupuesto
por programas proporcion una estructura conceptual de racionalidad para la
seleccin de alternativas que competan entre s. Esa puesta en marcha de la tcnica
cont con el acompaamiento de los esfuerzos encaminados a establecer una
planificacin nacional fundamentada en la necesidad de la intervencin estatal como
promotora del desarrollo - tal como se entenda que era correcto en ese momento de
su implementacin a fines de la dcada del sesenta del siglo pasado lo que le dio a
la planificacin un rasgo de complementariedad que los eventos econmicos
posteriores no lograron confirmar. Esta es una primera caracterstica que debiera
atenderse cuando hablamos de la repotenciacin de la tcnica presupuestaria
programtica, dado que por entonces, la planificacin que se promova era la
denominada planificacin normativa instrumento sumamente complejo y de difcil
implementacin. Carlos Matus en 1987 en Planificacin, Presupuestos y Gerencia
sealaba que el presupuesto por programas era el intermediario entre la planificacin
y la gerencia. 15 Pero, a esa altura, l remarcaba que la planificacin tradicional
normativa ya estaba viviendo sus ltimos aos en Amrica Latina. Subrayaba que la
funcin de planificacin sobreviva relegada a tareas decorativas y subsista por
inercia ante los nuevos desarrollos tericos. Esta actividad haba quedado limitada,
por un lado a la formulacin de planes de mediano plazo con mtodos ms propios de

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

una investigacin sobre el futuro, y por el otro, al apoyo intermitente de polticas muy
parciales de contingencia en el inmediatismo del corto plazo. Ambas tareas no tenan
continuidad ni guardaban coherencia y se realizaban con mtodos rgidos que
contrastaban con la complejidad y creatividad del sistema social. Expresaba que esta
debilidad de la planificacin no era ajena a lo que ocurra en la regin con los
sistemas presupuestarios, que tambin parecan estancados en un formalismo
cosmtico. Por su parte, indicaba, que la gerencia estaba limitada a algunas islas de
modernidad creativa que destacaban en un mar de rutinas primitivas completamente
ajenas a los criterios de eficacia y eficiencia. Tanto el enfoque de Buchanan como el
de Matus nos sugieren que es preciso entender la dinmica del proceso presupuestario
y su complejidad en lo que atae al proceso de toma de decisiones. Es evidente que el
resultado fiscal es la culminacin de un proceso arduo de negociacin, seguido de un
desarrollo no menos dificultoso para su puesta en marcha, y que ambas mecnicas
deben ser consideradas para evaluar la relevancia y la eficacia de las acciones
acometidas. Existe una amplia variedad de actores que participan en este proceso con
diferentes incentivos y distintos mbitos y niveles de intercambio. Asimismo estas
mltiples transacciones pueden tener heterogneos impactos si el entorno econmico
es estable, progresivamente creciente o existe recesin en la actividad desenvuelta en
cada perodo en los distintos pases. Cotejando la opinin de los administradores
pblicos latinoamericanos ya expresadas con los aportes conceptuales de ambos
acadmicos es posible reconocer ciertas caractersticas sealadas en el manejo del
presupuesto pblico en nuestra regin como ser: El predominio de la visin
economicista La escasa consideracin al proceso de negociacin poltica como
gestor especfico de la naturaleza singular de los bienes pblicos seleccionados en
cada pas 16 La influencia de cierto ritualismo procesalista evidenciado por la
preocupacin de cumplir formalmente con las exigencias que demanda la tcnica sin
ponderar el sentido final de la misma. Un nfasis en el cumplimiento jurdico de las
normas como salvaguardia de la responsabilidad La estrecha concepcin sobre la
planificacin que slo se limita a considerar su versin normativa prescindiendo de su
vigencia operativa y la renuencia a realizar nuevos intentos de conciliacin con el
presupuesto en una ptica de programacin estratgica y operativa. El
reconocimiento de la contribucin que las nuevas tcnicas pueden aportar al

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

tratamiento presupuestal en especial la administracin financiera integrada. La


apertura a la consideracin de otros instrumentos como podran ser la metodologa de
marco lgico en un contexto de gestin orientada a resultados, aun cuando las mismas
son concebidas como un aporte adicional con exigua integracin a la estructura
programtica vigente. La ausencia de inquietudes respecto a lo que deberan ser las
buenas

prcticas

presupuestarias

ampliamente

utilizadas

en

los

pases

desarrollados. El poco reconocimiento a las etapas de seguimiento y evaluacin en


el proceso de gestin presupuestaria La escasa importancia atribuida al desarrollo de
los estndares internacionales de transparencia de extendida y creciente utilizacin a
nivel de los pases ms desarrollados. Una posible repotenciacin del presupuesto
por programas debiera atender a estas carencias desenvolviendo soluciones
especficas para cada una de las insuficiencias planteadas. As por ejemplo el
visualizar al presupuesto como producto de una compleja negociacin poltica podra
tratar de aplicarse algunas de las recomendaciones del Manual de Transparencia
Fiscal del F.M.I. que recoge a su vez el conjunto de directrices sobre experiencias
acerca de las mejoras prcticas que emplean los pases miembros de la OCDE.
Ciertas directrices podran servir como una significativa contribucin al objetivo de la
repotenciacin del P.P.P., a saber: En la documentacin presupuestaria debern
especificarse los objetivos de la poltica fiscal, el marco macroeconmico, las
polticas en que se fundamenta el presupuesto y los principales riesgos fiscales
detectables Debern presentarse una declaracin de objetivos de la poltica fiscal y
una evaluacin de la viabilidad fiscal, que sirvan de marco para el presupuesto anual
El presupuesto anual deber prepararse y presentarse en un marco macroeconmico
cuantitativo integral y coherente; asimismo debern incluirse los supuestos
principales en que se basa el presupuesto 17 Deber distinguirse entre las
presentaciones basadas en proyecciones a mediano plazo de los agregados fiscales de
aquellas basadas en estimaciones integradas y coherentes a mediano plazo,
desglosadas en los diferentes organismos de gasto. Se entender por un marco
presupuestario de mediano plazo a aquel que contenga : o Una declaracin de
objetivos de poltica fiscal o Pronsticos macroeconmicos y fiscales integrados a
mediano plazo o Estimaciones de gastos e ingresos de los ministerios y organismos
para dos a cuatro aos ms all del ao del presupuesto o Estimaciones formales para

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

el ao subsiguiente; de tal forma la primera estimacin de gastos se convierta en la


base de las negociaciones presupuestarias para el ao siguiente. o Las autorizaciones
presupuestarias de los ministerios y organismos han de ser consideradas como
limitaciones presupuestarias estrictas Debern especificarse claramente las normas
fiscales que se hayan adoptado ( por ejemplo, el requisito de un presupuesto
equilibrado o lmites al endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno )
Deber describirse claramente toda poltica nueva que se introduzca en el presupuesto
anual Toda vez que sea posible, debern identificarse y cuantificarse los principales
riesgos fiscales que podran afectar al presupuesto anual, tales como las variaciones
de los supuestos econmicos y la falta de certeza con respecto al costo de ciertos
compromisos de gastos. La informacin presupuestaria deber presentarse de
manera que facilite el anlisis de las polticas y que estimule la rendicin de cuentas.
El cumplimiento de estas directrices permitira ir estableciendo los fundamentos para
establecer una gestin orientada a resultados que contara con la arquitectura del
presupuesto por programas y adicionalmente creara los espacios polticos de
negociacin entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo lo cual posibilitara una accin
mas fluida de transacciones entre los diversos actores e instituciones presupuestarias.
El mero hecho de comenzar a aceptar las responsabilidades conjuntas tanto en la
formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las acciones y polticas pblicas a
instrumentarse sera un extraordinario avance en materia del desenvolvimiento de las
capacidades institucionales en cada pas. 1 La revitalizacin de la planificacin Ya
haba advertido Carlos Matus en 1987 en su medular trabajo sobre Planificacin,
Presupuestos y Gerencia. Primero. Necesitamos una teora de la totalidad social que
aborde las interacciones entre la economa, la ciencia poltica, la sociologa y las otras
ciencias sociales, porque ninguna de ellas se preocupa de las implicaciones de unas
sobre otras: por ejemplo, de los efectos polticos de las acciones econmicas o de las
consecuencias de los eventos polticos. Segundo. Necesitamos reconsiderar todas las
teoras y mtodos que suponen la primaca inevitable del criterio de eficacia
econmica; esto implica tanto un cuestionamiento de los fundamentos clsicos de la
ciencia econmica como de los de la planificacin econmica y de las tcnicas
econmicas de evaluacin de proyectos. Tercero. Necesitamos una teora de la
produccin social y del cambio situacional que permita analizar el problema del

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

conflicto de criterios de eficacia en un mundo donde existen mltiples recursos


escasos y mltiples dimensiones del concepto de produccin. As la produccin
econmica de bienes y servicios tiene una dimensin poltica, cognitiva, ecolgica,
etc. y requiere para su materializacin de recursos de poder, recursos econmicos,
conocimientos, valores, espacio, tiempo, etc. La conclusin prctica que emerge de
esta propuesta apunta a la necesidad de abandonar las prcticas normativas y
economicistas de la planificacin a fin de revalorizar la idea de la planificacin como
herramienta de gobierno. La tarea es compleja. Requiere tanto redefinir la
planificacin como extender su mbito a todo el proceso de Gobierno Sin embargo
en el ao 2007- segn lo expresan los administradores pblicos latinoamericanos - el
problema an subsiste y la integracin planificacin presupuesto salvo contadas
excepciones (la mas relevante es Brasil) no ha tenido el menor xito. A pesar de ello a
lo largo de esas dos dcadas entre ambos eventos los instrumentos se han ido
profundizando y son de destacar la denominada planificacin estratgica que se
articula con la planificacin operativa mediante la gestin por objetivos. Como seala
Fernando Snchez Albavera en Planificacin estratgica y gestin pblica por
objetivos la planificacin estratgica se hace para garantizar el cumplimiento de la
finalidad y la misin, a travs de una estrategia o carta de navegacin de la que se
derivan los objetivos generales y las polticas institucionales, que guan la
planificacin operativa. sta tiene que ver con la eficaz administracin de los
recursos asignados para obtener objetivos especficos y resultados concretos.
Procurando cumplir con este propsito el autor seala que los planes operativos de
cada una de las unidades de gestin deberan contener los siguientes aspectos bsicos.
o Objetivos de la unidad de gestin, precisando los resultados que se desea alcanzar
durante el ejercicio y los correspondientes indicadores para medir su rendimiento o
Entornos y supuestos bsicos que justifican la definicin de los objetivos y las
posibilidades de su cumplimiento 2 o Principales problemas y oportunidades,
referidos a la correlacin entre el entorno y la capacidad institucional disponible en
cada unidad de gestin. o Estrategia y acciones para enfrentar los problemas y
aprovechar las oportunidades, definiendo objetivos especficos para cada caso. o
Anlisis de los recursos, buscando un equilibrio entre lo asignado y los objetivos y
resultados fijados. Una vez asignados los recursos presupuestales no puede haber

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

dficit ya que implicara que se ha pretendido hacer ms que lo que es posible o se


han usado mal los recursos. En cambio, debera elevarse la eficiencia para hacer ms
con los mismos recursos. Este anlisis debe contener los indicadores de eficiencia en
el uso de los recursos. Como se observa, si bien en la realidad existen dificultades
notorias en vincular la planificacin al presupuesto, han aparecido una serie de
instrumentos que permitiran viabilizar dicho relacionamiento a condicin de
especializar y profundizar las tareas que conduzcan a dicho objetivo con lo cual se
revitalizara la planificacin tal como los gestores publicos han solicitado pero en un
marco de actualizacin tecnolgica organizacional. Analizar la aplicabilidad de los
instrumentos y tcnicas para el fortalecimiento de las decisiones presupuestarias. El
anlisis precedente nos ha ido introduciendo en una serie de tcnicas e instrumentos
que permitiran vigorizar la decisin presupuestaria. As por ejemplo la utilizacin de
la ciencia poltica permitira atender el proceso por medio del cual se debaten,
aprueban y ejecutan las medidas de polticas pblicas y en especial del presupuesto.
Utilizando la misma herramienta intentaramos incorporar a las decisiones
presupuestarias los efectos de las conductas de los distintos actores e instituciones
con sus distintos incentivos y restricciones analizando situacionalmente la capacidad
de los actores para llegar a acuerdos que repercutirn inevitablemente en la categoras
presupuestarias, con lo que se lograra una mayor integracin entre los sistemas
tcnicos y polticos. La administracin financiera integrada y los sistemas de
informacin con el desarrollo del gobierno electrnico ya han hecho un aporte
significativo en el fortalecimiento presupuestal y su futuro perfeccionamiento nos
deparar mejores resultados en los prximos aos. Como hemos visto la planificacin
estratgica y la gestin pblica por objetivos as como el uso intensivo de la
metodologa de marco logico es otra fuente de reformas beneficiosas que tambin han
demostrado la calidad de sus aportes en aquellos pocos pases que han comenzado a
aplicarlos. En este marco debe observarse tambin algunas de las experiencias
exitosas obtenidas en materia de seguimiento y evaluacin en los pases desarrollados
3 y algunos pases latinoamericanos que han introducido este instrumento en sus
administraciones No debe olvidarse en este enfoque el anlisis necesario que deber
hacerse en materia de sostenibilidad de las decisiones presupuestarias en sus tres
versiones: institucional, organizacional y financiera La integracin a las mejores

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

practicas presupuestarias que se ha expandido entre los pases industrializados y que


forman parte de las directrices de los organismos multilaterales debiera ser otra
vertiente surtidora de nuevas aplicaciones pragmticas a nuestras realidades. Encarar
un enfoque gerencial de la administracin En las ltimas dcadas se han desenvuelto
estrategias modernizadoras de la denominada Nueva Gestin Pblica originadas en
pases como Nueva Zelanda, Australia, Gran Bretaa, Canad, etc. prototipos del
modelo anglosajn de administracin pblica. Las mismas partan de la constatacin
de que los gobiernos de la era industrial, con sus extensas burocracias centralizadas y
sus procesos estandarizados proporcionaban servicios de la misma magnitud para
todas las cosas, los cuales no estaban a la altura de los retos que presentaba una
sociedad econmica que jerarquizaba el conocimiento como nueva forma de
acumulacin para generar el desarrollo. Se pretende por parte de quienes sustentan
este enfoque promover una dinmica distinta para desenvolver las capacidades
gubernamentales hacia el futuro y reconfigurar al sector pblico con el propsito de
generar gobiernos que sustenten su actuacin en trminos de resultados obtenidos y
de impactos reales alcanzados. A partir de la dcada del 80 del siglo pasado los pases
promotores de estos cambios aprobaron disposiciones que establecan normas
jurdicas para la transparencia de la poltica fiscal a la que se concede enorme
importancia la declaracin de informacin sobre las finanzas pblicas y la
responsabilizacin formal del gobierno ante la ciudadana por su desempeo fiscal.
Todas estas disposiciones buscaron promover reformas que enfatizaban la creacin de
incentivos para alcanzar lo que se esperaba de los administradores pblicos. Entre las
expectativas planteadas se encontraban: o Dar mayor responsabilidad a los jefes de
departamentos asociados con mayores recompensas y castigos en trminos
contractuales o Poner nfasis en la especificacin de las producciones de los bienes y
servicios pblicos que se esperaba alcanzar y que se definan previamente 4 o Reducir
el control de los insumos o Introducir sistemas de informacin para medir resultados.
A esos efectos se constitua una red interna de contratos entre los distintos agentes
intervinientes de una entidad que se caracterizaba por los siguientes rasgos: o Las
unidades ejecutoras y sus administradores seran evaluados en funcin de las metas
por ellos aceptadas o Se utilizaban medidas financieras y de evaluacin de
actividades realizadas para medir y recompensar los logros o penalizar las fallas o

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Los xitos o fracasos son atribuidos enteramente a las decisiones gerenciales o al


desempeo de los funcionarios. o Fragmentacin de la administracin en unidades
mas pequeas con creciente autonoma respecto a la gestin econmica - patrimonial
para que stas se especializaran en la produccin de una gama determinada de
servicios y en algunos casos poder ser externalizadas, procurando ajustarlas a las
necesidades de los clientes ciudadanos. Algunos de nuestros pases implementaron
una serie de herramientas provistas por la nueva gerencia pblica con distinto grado
aceptacin- rechazo pero lo que debe quedar reflejado en la respuesta a las demandas
realizadas por los administradores pblicos en su reunin del 2007 es que la utilidad
de un nuevo instrumento est en funcin del grado de apertura a nuevas experiencias
y conocimientos que sirvan para enfrentar los problemas especficos, lo cual exige un
alto grado de creatividad. De esta manera se estara en condiciones de valerse de
todas las herramientas adecuadas a las necesidades de transformacin de nuestras
rgidas y desactualizadas estructuras institucionales. En resumen, nuestras
administraciones pblicas presupuestales se encuentran en un punto de inflexin dado
que las demandas por reformas que permitan adecuar el aparato presupuestal a los
nuevos requerimientos de la actual configuracin econmica social poltica cultural son cada vez mas crecientes y requieren de menor tiempo para verlas
convertidas en resultados tangibles, por lo cual ser preciso integrar la vasta gama de
instrumentos que se han ido adicionando y perfeccionando en las ltimas dcadas con
el propsito de conservar la funcionalidad del instrumento presupuestal. Este esfuerzo
supondra una contribucin de relieve de las disciplinas presupuestarias que
incentivara la instauracin un enfoque convergente de instrumentos y orientaciones
para institucionalizar los temas del cambio de las administraciones pblicas
estimulndose las reorganizaciones y transformaciones estructurales de las
instituciones gubernamentales.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

LICITACIN PBLICA
1. LICITACIN PBLICA. NOCIN Y DENOMINACIONES.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

La oferencia pblica abierta es uno de los procedimientos observados para las


contrataciones del Estado y otros entes pblicos. Es un procedimiento de seleccin del
co-contratante, que sobre la base de una previa justificacin de la idoneidad tica,
tcnica y financiera de los intervinientes, tiende a establecer la mejor oferta, el precio
ms conveniente, para la adquisicin o enajenacin de bienes, prestacin de servicios o
ejecucin de obras.
Variadas son las denominaciones que la doctrina y la legislacin le han conferido a esta
forma procesal de contratacin. En Italia, se llama pubblico incato o asta publica, en
Espaa "subasta pblica", "subasta" y "concurso subasta", en Portugal concurso
publico; en Francia, adjudication ouverte o adjudication publique.
Licitacin pblica es un procedimiento administrativo por el cual la Administracin
invita a los interesados a que, sujetndose a las bases fijadas en el pliego de
condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin)
la ms ventajosa, o conveniente.
Las fuentes del procedimiento de la licitacin pblica en el orden nacional, se hallan en
la Ley de Obras Pblicas (LOP) 13.064, en el Captulo VI (De las contrataciones) del
decr. Ley 23.354/56 y en el RCE (decr. 5720/72).
La licitacin es un procedimiento legal y tcnico de invitacin a los interesados, para
que, conforme a las bases preparadas al efecto, llamadas `pliego de condiciones',
formulen propuestas de entre las cuales se elige y acepta la ms ventajosa mediante la
adjudicacin, que perfecciona el contrato. En otros trminos, es un procedimiento de
seleccin del contratista de la Administracin Pblica que, sobre la base de una previa
justificacin de idoneidad moral, tcnica y financiera, tiende a establecer qu persona es
la que ofrece el precio ms conveniente o la mejor oferta.

RESEA HISTRICA.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

La puja u oposicin competitiva de ofertas, como tcnica pblico-contractual, es


conocida y usada desde antiguo. Ya en el derecho romano se utilizaba, por regla general,
el procedimiento de la licitacin pblica en las contrataciones del Estado. Desde las
primeras pocas el botn obtenido en la guerra era vendido pblicamente a los mejores
oferentes, y en el lugar donde iba a verificarse la venta se plantaba en "asta", arma de
guerrera y a la vez la insignia real. De ah deriva el trmino subasta con que muchos
pases se designa el procedimiento de la licitacin; en otros, como el nuestro, tiene uso
solamente en el derecho privado.
Posteriormente, con el cdigo de Justiniano, se generalizo la venta en "asta publica",
debiendo efectuarse as todas las ventas de bienes fiscales. Despus el procedimiento se
hizo tambin aplicable a los contratos de obras pblicas; el censor, que era el encargado
de dirigir la contratacin de las obras pblicas, era quien preparaba la "formula del
contrato" (lex censoria), o sea el equivalente a nuestros pliegos de condiciones, a tenor
de la cual se verificaba la subasta pblica (licitatio), la cual se adjudicaba a quien peda
la suma menor.
El censor realizaba discrecionalmente la adjudicacin, pudiendo excluir a as personas
que no juzgase idneas, que hubieran dejado incumplidos contratos anteriores. En
cuanto a la garanta que deban constituir los oferentes, poda consistir en fianzas
personales o hipotecas sobre los propios fundos (praedes, praedia)
En la edad media se empleo el sistema de subasta "a mata candela", el que consista en
recibir ofertas para alguna construccin de importancia durante el tiempo que arda una
vela, para despus adjudicar la obra a quien haba ofrecido ejecutarla por el menor
precio.

ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

A.- Antecedentes.
Los primeros intentos fragmentarios correspondieron a los Ministerios de Hacienda y
Comercio (D.S. de 03.FEB.1950) y del de Fomento y Obras Pblicas (D.S. de
23.2.1950). Con este "sustento legal" se inicio el festn de las grandes obras pblicas y
compras del gobierno de Facto de Manuel A. Odra 1948 a 1956, en que se ejecutaron
obras mayormente en el campo educativo, la construccin de las "grandes unidades
escolares" en las principales ciudades del pas as como hospitales e, incluso, el
estadio nacional y las unidades vecinales.
Hasta diciembre de 1977 en que se expidi el Decreto Ley No. 22056
instituyendo en la administracin pblica el sistema de abastecimiento con el fin
de dar unidad, racionalidad y eficiencia a los procesos tcnicos del abastecimiento de
bienes y servicios no personales, dentro de los principios fundamentales de moralidad
y austeridad.

Las adquisiciones en las entidades pblicas, sea con dinero del tesoro pblico recursos
o ingresos propios donaciones o fondos provenientes de convenios de prstamos
internacionales se haca de acuerdo a las normas internas que para el efecto existan
solo en algunas dependencias, ocasionando compras indiscriminadas, stocks
innecesarios gastos indebidos, etc.
La puesta en vigencia del sistema de abastecimiento a partir del 01.ENE.78 trajo
como consecuencia un cierto ordenamiento del proceso de adquisicin de bienes y
de servicios en las entidades pblicas, ya el ex INAP (Instituto Nacional de
Administracin Pblica) a travs de la Direccin Nacional de Abastecimientos,
empez a emitir y divulgar una serie de normas regulando dicho proceso, hecho que
se complementaba con la correspondiente capacitacin especializada en la Escuela
Superior de Administracin Pblica (ESAP) Institucin hoy desaparecida.

B.- Lnea de tiempo de la Legislacin.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

C.- Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras


Pblicas RULCOP.
1.- Precedente:
Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, aprobado por
Decreto Supremo No. 36 de fecha 06 de Octubre de 1961.
2.- Aprobacin y publicacin.
Mediante Decreto Supremo No. 034-80-VC, del 22 de Noviembre de 1980, se aprueba
el Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, siendo
publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de Noviembre de 1980,
posteriormente el Supremo Gobierno le dio fuerza de ley en virtud a la Ley No. 23350,
ratificado por la Ley No. 24422 y el Decreto Legislativo No. 398.
3.- Vigencia.
El RULCOP tuvo vigencia desde el ao 1980 hasta 1997. Fue derogado expresamente
por la Tercera Disposicin Final de la Ley No. 26850.

4.- Caractersticas.
El RULCOP tuvo como finalidad unificar las diferentes normas que se
haban dictado hasta ese momento sobre la materia a efectos de garantizar
eficacia en las licitaciones y contrataciones de obras pblicas.
Su objeto fue establecer las normas con sujecin a las cuales se regiran sin
excepcin alguna las licitaciones convocadas para la ejecucin de obras
pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las obligaciones y
derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los postores
y contratistas.
Regula los diversos recursos impugnativos como son la reconsideracin,
apelacin y revisin, siendo lo resuelto por el Consejo Superior la ltima
instancia administrativa.
Lo que no estableca el RULCOP en su regulacin era la posibilidad de acceder

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

a la solucin de los conflictos por la va del arbitraje. No obstante, la LGA no


haca excepciones en su aplicacin.
Las caractersticas del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas era patrimonialista y burocrtica.

5.- Regulaciones importantes.


Establece las funciones y atribuciones del Consejo Superior de Licitaciones y
Contratos de Obras Pblicas. Precedente inmediato del Consejo Superior de
Contrataciones y Adquisiciones

del Estado, actualmente Organismo

Supervisor de las Contrataciones del Estado.


Regula diferenciadamente las normas generales del proceso de Licitacin y el
de Contratacin de ejecucin de Obras.
Aun cuando el derecho a recurrir a los rganos jurisdiccionales para conseguir
la tutela jurisdiccional efectiva respecto de las acreencias que resultan de la
liquidacin de un contrato de obra no se encontraba expresamente previsto en
el RULCOP, se reconoce la existencia de tal derecho.
El Cdigo Civil era de aplicacin supletoria a los contratos de ejecucin de
obras pblicas suscritos bajo la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte
compatible con la naturaleza y caractersticas propias de estos contratos
administrativos.
Durante la vigencia del RULCOP se le da fuerza de ley y se extiende su
mbito de aplicacin a la totalidad de empresas del Estado.

Posteriormente se establece la obligatoriedad de su aplicacin a empresas en que el


Estado tiene ms del 50% del capital social.

6.- Filosofa.
La normativa contenida en el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de
Obras Pblicas est destinada a regular las acciones relacionadas con licitaciones para la
ejecucin de obras pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los


postores y contratistas del Gobierno Central, las Instituciones, Empresas y Entidades del
Sector Pblico Nacional, los Gobiernos Locales, el Instituto Peruano de Seguridad
Social, las Sociedades de Beneficencia Pblica, las Empresas de Patrimonio del Estado
y las Empresas en las que el Estado tenga ms del 50% de capital social y cualquier otra
Entidad que ejecute obras con utilizacin de fondos pblicos.
Este Reglamento tiene vigencia (1980 - 1997) durante la transicin de la evolucin
del pensamiento administrativo a finales del momento de la planificacin normativa y
gestin burocrtica (1960-1980), durante el apogeo de la escuela post neoclsica.

Asimismo, esta normativa fue testigo de los avances tecnolgicos que en materia
administrativa se fueron desarrollando y aplicando a finales de su vigencia junto con
la globalizacin que tuvo incidencia inevitable en los medios de comunicacin y las
herramientas utilizadas en los diversos trmites de los administrados como son el
uso de Internet, el correo electrnico, los sistemas de trmite documentario, el inicio
de la despapelizacin a travs de la digitalizacin de documentos, las firmas
electrnicas, entre otros.

Respecto a los procesos de gestin si bien la normativa intentaba generar actuaciones


eficientes y eficaces, an mantena la exigencia de formalidades que actualmente se
consideran como excesos en la administracin pblica como son las publicaciones en
el Diario Oficial El Peruano, la personera jurdica para ser contratista, copias
regazadas o autenticadas, papel sellado, firma de abogado para recursos
impugnativos, etc., y plazos ahora reducidos.
ANLISIS DEL CONCEPTO JURDICO DE LA LICITACIN PBLICA.
Tcnicamente, la licitacin pblica es "un procedimiento administrativo de preparacin
de la voluntad contractual, por el que un ente pblico en ejercicio de
la funcin administrativa invita a los interesados para que, sujetndose a las bases

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de entre las cuales seleccionara


la ms conveniente.
* Es un procedimiento administrativo:
La licitacin pblica como ya dijimos es uno de los procedimientos de formacin del
contrato, una de las formas de contratacin o procedimientos de seleccin de
contratistas. Juntamente con la licitacin privada, el concurso, la contratacin directa y
el remate pblico, integra los "procedimiento administrativo general. La licitacin
pblica no es un acto, como errneamente lo entiende parte de la doctrina, sino un
conjunto de actos; un procedimiento, integrado, en suma, por actos y hechos de
la Administracin y actos y hechos del oferente, todos concurrentes a formar la voluntad
contractual.
La licitacin se relaciona con la formacin de los contratos. Al igual que las tratativas
privadas, no es sino un preliminar del contrato, destinado a fijar quien es el contratante.
Es un periodo que precede procesalmente al contrato.
La licitacin pblica es un procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad
contractual. Esa es su naturaleza jurdica.
El objeto de la licitacin pblica es la seleccin del co-contratante. Se trata, por lo tanto,
de algo que precede al contrato, una fase preliminar de la manifestacin de la voluntad
del licitante para seleccionar, por va de este medio tcnico idneo, la mejor oferta. Por
ello es un procedimiento administrativo especial, regido de suyo por el Derecho
Administrativo.
* Preparatorio de la voluntad contractual:
Es nota jurdica comn a todos los procedimientos de contratacin, es la que da
especificidad respecto del procedimiento administrativo que versa sobre las reglas
y principios jurdicos que rigen la preparacin y ejecucin de la voluntad contractual.
* Por el que un ente pblico en ejercicio de la funcin administrativa

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

El licitante o ente que utiliza el procedimiento de la licitacin pblica, puede ser un ente
pblico o privado. Pero debemos excluir a los entes o sujetos del Derecho Privado, dado
que estos no ejercen funcin administrativa, y, adems, en caso de utilizar el
procedimiento licitatorio, este se haya regido predominantemente por el Derecho
Privado.
Por ello el licitante es siempre ente pblico. Ese ente pblico puede ser estatal o no
estatal; lo que interesa es que en el caso ejerza funcin administrativa.
Por lo tanto, como entes pblicos estatales, pueden utilizar el procedimiento licitatorio
para contratar, el Estado Nacional, las Provincias, los Municipios, Comunidades y entes
intermunicipales, Consorcios pblicos estatales, entes autrquicos, Empresas del
estado, Sociedades del

Estado,

Corporaciones

de

Empresas

nacionales,

entes

interprovinciales, etc.
Si el licitante es un ente pblico estatal de la Administracin centralizada, como
la Nacin y las provincias, el procedimiento puede ser utilizado por cualquiera de sus
rganos (ejecutivo, legislativo y judicial), en tanto ejerzan funcin administrativa.
Tambin pueden utilizar el procedimiento licitatorio publico los entes pblicos no
estatales o corporaciones pblicas no estatales, que ejercen potestad publica o
prerrogativas de poder pblico.
* Invita a los interesados
La invitacin a los interesados, oferentes, eventuales adjudicatarios o co-contratantes se
traduce en un acto administrativo concreto de llamado a licitacin, emitido por el
rgano competente del ente pblico estatal o no estatal de que se trate.
La invitacin es un pedido de ofertas, una invitacin ad offerendum, que debe ser
enunciado en la forma que el derecho positivo lo determina, por va de la publicacin
como instrumento tcnico para promover la concurrencia.
Este recaudo o etapa procesal de la licitacin pblica, le da especialidad respecto de los
otros procedimientos de contratacin en particular respecto de la contratacin directa y

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

la licitacin privada. En cuanto al concurso, la invitacin ofrece caractersticas


analgicas a las de la licitacin pblica.
* Para que sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones
El pliego, como conjunto de disposiciones redactadas unilateralmente por el licitante, es
el que regula el trmite, mecanismo y formalidades del procedimiento de preparacin y
ejecucin ulterior del contrato. En sus clusulas generales y especiales se particulariza
sobre el objeto, obra o servicio que se licita, las condiciones de la contratacin, su
preparacin y la ulterior ejecucin.
El pliego de condiciones llamado tambin cahier des charges capitolati d
oneri, programa del

concurso,

integra,

juntamente

con

el

Reglamento

de

Contrataciones del Estado, la Ley de Obras Publicas y la Ley de Contabilidad, el cuerpo


jurdico normativo regulador del procedimiento de licitacin publica.
Los oferentes deben ajustar sus propuestas al pliego, bajo sancin de ser estas
declaradas "inadmisibles".
* Formulen propuestas
Como consecuencia del llamado a licitacin, los interesados, "proponentes, ofertantes,
licitadores", presentaran sus ofertas o propuestas. Para ser licitador es necesario
cumplimentar condiciones subjetivas, como la inscripcin en los registros especiales,
salvo los casos de excepcin autorizados por el ordenamiento jurdico, a efecto de
acredita as la idoneidad jurdica, financiera y tcnica para contratar.
Por ello a esta fase procesal tambin se la llama "habilitacin de los licitadores",
"calificacin de los oferentes" o "condiciones subjetivas de los proponentes".
Tambin deben constituir una garanta de oferta o "garanta precontractual"
de mantenimiento de propuesta.
La presentacin de la propuesta o precio ofrecido puede hacerse en forma escrita o
verbal, si bien nuestro derecho positivo solo recepta la forma escrita, con las
formalidades externas e internas requeridas por las normas reglamentarias y el pliego de
condiciones aplicables al caso.
* De entre las cuales el licitante seleccionara y aceptara la ms conveniente
El licitante elige o selecciona, entre las propuestas formuladas, la ms conveniente. Ello
se traduce por una actividad de contenido jurdico administrativo, que reviste forma de
simple acto de la Administrativo (adjudicacin).

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

La preadjudicacin importa un dictamen anticipado acerca de cual es el orden de


mritos, en razn de la conveniencia de las ofertas, emitido por un cuerpo u rgano
consultivo. La adjudicacin supone ya el acto decisional de seleccionar la mejor oferta,
a los efectos de perfeccionar despus el contrato con su proponente, por alguno de los
procedimientos que prev el ordenamiento jurdico, y de acuerdo con la clase de
contrato de que se trate: notificacin de la adjudicacin, aprobacin por rgano superior,
formalizacin escrita, etc.
La adjudicacin es un acto administrativo que rene sus caracteres y elementos, y se
rige por el rgimen jurdico que tipifica a este. La decisin en el contenido es de tipo
discrecional, aunque con limites jurdicos elsticos: racionabilidad, buena fe, desviacin
de poder, etc.
5. Los actos separables en la licitacin publica
Como consecuencia de la expuesto, podemos afirmar que la licitacin no es un contrato
o el contrato, ni tampoco un acto, sino "un conjunto de actos"; en suma, "un
procedimiento administrativo" relacionado con la formacin del vnculo jurdico, con la
forma de celebrar los contratos.
Como todo procedimiento administrativo, lo integran una serie de actos interligados,
conexos y destinados a producir un nico resultado, la eleccin del co-contratante; pero
sus sucesivas fases son autnomas, anteceden al acto jurdico final, conducen a el, pero
no son ese acto.
La impugnacin de los actos separables del procedimiento y la proteccin de los
oferentes.
Si se afirma que los actos integrativos del procedimientos licitatorio no son separables
(tout indivisible), no son autnomos ni independientes entre si y que se encuentran
incorporados al contrato de manera unitaria, se restringe en grado sumo la proteccin
jurdica de los oferentes, pues solo ser impugnable el contrato y no sus actos
preparatorios, preliminares, componentes e integrativos; por tanto, solo las partes
contratantes, o sea el ente pblico licitante y el adjudicatario (no los dems oferentes)
estarn legitimados sustancial y procesalmente para impugnarlo. Los oferentes no
adjudicatarios no pueden impugnarlo por cuento no son partes en el contrato, no
intervienen en el vnculo jurdico bilateral, son ajenos a la negociacin administrativa.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Por el contrario, si se separa el contrato de los actos administrativos previos que


constituyen a su constitucin (actes detachables), y se les confiere individualidad y
autonoma jurdica a esos actos integrativos del procedimiento licitatorio preparatorio de
la voluntad contractual, ser ms amplia la proteccin jurdica de los oferentes. Aun
antes del contrato y de modo independiente de la impugnacin contractual, cualquier
oferente puede impugnar el acto de admisin, inadmisin, rechazo de ofertas,
adjudicacin, etc.
6. mbito de aplicacin. Contratos susceptibles de formarse por licitacin.
No se exige la licitacin pblica para una clase determinada de contratos, ni la licitacin
pblica para una clase determinada de contratos, ni la licitacin privada o la
contratacin directa, etc, para tal otro grupo o tipo de contrato, sino que en principio
todos los contratos de la administracin pueden perfeccionarse por cualquiera de los
procedimientos. Solo en principio, puesto que el ordenamiento jurdico exige
determinados procedimientos para ciertos contratos; y si, por ejemplo, en la obra
pblica se utiliza el procedimiento licitatorio, en el empleo publico, el concurso y en la
venta de bienes, el remate pblico.
El procedimiento de la licitacin pblica se utiliza perfectamente en los contratos de
obra pblica, concesin de obra pblica y suministro y con menor frecuencia o mas
excepcionalmente, en la concesin de servicios pblicos, pues en este contrato no
siempre resulta adecuado el procedimiento dado el papel fundamental que desempea la
persona del concesionario.
Los dems contratos de la Administracin o en la funcin administrativa, son ajenos al
procedimiento licitatorio pblico, aunque nada impide que se lo aplique a las
locaciones, compraventa de inmuebles por el Estado, etc.
Contratos en que se omite el procedimiento de la licitacin publica. Consecuencias
jurdicas.
Un contrato de la Administracin llevado a cabo sin licitacin, cuando esta es requerida
de modo obligatorio o imperativo, es un contrato nulo por vicio de forma.
Las formalidades o requisitos que se han de observarse para dictar cualquier acto de la
Administracin, puede ser anteriores, concomitantes o posteriores al mismo. La
licitacin es precisamente una formalidad anterior o previa a los contratos del estado.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Ahora bien las formalidades con que se revista a cada una de las etapas del contrato o a
realizarse constituye la nica garanta para todos los intereses en juego, sea de
Administracin, de los proponentes, de los empresarios o de los futuros usuarios del
servicio pblico.
En ese sentido, las formas, en cuanto importan requisitos necesarios para la existencia
y eficacia del acto, constituyen una cualidad del mismo y tambin una garanta
automtica para asegurar el buen funcionamiento de los servicios pblicos. Las
trasgresin u omisin completa o parcial de una de esas formalidades, a las que el
contrato est sujeto por la ley o los reglamentos, origina un vicio de nulidad que hiere su
validez.
El incumplimiento u omisin del procedimiento de la licitacin pblica, cuando ella es
requerida por mandato legal, o, lo que es lo mismo, la indebida contratacin directa o
licitacin privada, fuera de los supuestos en que el derecho habilita dichos
procedimientos, provoca la invalidacin del contrato, su nulidad por defecto formales
esenciales.
En caso de incumplimiento de requisito de la licitacin pblica, las consecuencias
jurdicas del vicio son las propias de la nulidad administrativa, por ello:
a.

El contrato es absolutamente nulo. El vicio no es subsanable, enmendable,


confirmable ni susceptible de ratificacin.

b.

La autoridad administrativa, puede as declararlo y dejar sin valor alguno el


vinculo jurdico formado irregularmente.

c.

El co-contratante afectado nada puede alegar contra la decisin administrativa


que lo declara nulo o que se limita a reconocer la existencia de una nulidad cierta e
insubsanable. No puede por tanto promover accin judicial alguna derivada del
incumplimiento del contrato, aunque es obvio reconocerle el derecho a reclamar el
precio o el valor de lo ejecutado, prestado o entregado en beneficio del Estado o ente
pblico licitante, por va del enriquecimiento sin causa.

d.

Los particulares que , de haberse hecho la licitacin, hubieran podido presentar y


ganar el derecho de efectuar la obra o el suministro, carece de accin para impugnar
la decisin administrativa porque no son titulares de derechos subjetivos. Tampoco

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

pueden reclamar daos y perjuicios, pues solo han sufrido lesin a sus intereses
simples.
e.

Los funcionarios actuales que prescindan de la licitacin pblica, cuando es


obligatorio recurrir a ella, incurre en responsabilidad civil, administrativa y poltica.

7. Principios jurdicos
La finalidad del procedimiento licitatorio es la determinacin del proponente que
formula la oferta ms ventajosa para el Estado. De ah que la doctrina, la legislacin y
la jurisprudencia, hayan establecido algunos "requisitos", "principios" o "propios" que
hacen a la esencia y la existencia de la licitacin y a los cuales deben recurrirse para
resolver los problemas concretos de interpretacin que la practica administrativa
promueve.
Los principios jurdicos esenciales, que hacen a la ratio iuris de la licitacin y de los
dems procedimientos de seleccin del co-contratante, son:
a.

la libre concurrencia

b.

la igualdad entre los ofertantes.

Libre concurrencia
El principio jurdico de la libre concurrencia tiende a afianzar la posibilidad de
oposicin entre todos los ofertantes, como contrapartida de la prohibicin para el Estado
de imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso.
Como afirmaciones complementarias del principio, la legislacin impone a la
Administracin el deber de adjudicar imparcialmente la mejor oferta, sobre la base de
una decisin discrecional.
Adems, en funcin de esa concurrencia o posibilidad de oposicin, la Administracin
no puede elegir individualmente a sus ofertantes.
Por ltimo, como contrapartida de esa libre concurrencia, se faculta a la Administracin
para exigir ciertas garantas a los licitadores.
El principio no es absoluto, pues la normativa jurdica le impone ciertas limitaciones,
dado que el inters publico exige un control de la capacidad del concurrente. Por tanto
se imponen ciertas restricciones a la concurrencia, como ser:

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

La exclusin de ofertantes jurdicamente incapaces; es el caso de sociedades o


personas jurdicas no constituidas regularmente, o de los concurrentes incapaces,
menores, interdictos, etc.;

La exigencia de honorabilidad profesional y comercial del proponente, por ello


se excluyen los fallidos no rehabilitados, los anteriores, adjudicatarios que no ejecutaron
correctamente el contrato o si este se rescindi por su culpa;

Exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de condiciones o


reglamentos de contratacin la exclusin de ofertantes condenados penalmente o de
funcionarios pblicos incompatibles por su empleo para intervenir como proponentes.
Segn antes dijimos como contrapartida del principio de la libre concurrencia, se exige
a los oferentes garantas de capacidad y solvencia. La primera se instrumenta por medio
de la inscripcin en los registros especiales de proponentes (en nuestro derecho, los
Registros

de

Constructores

de

obra

Pblica

de Proveedores del

Estado,

respectivamente), lo que se acredita con un "certificado" de inscripcin demostrativo de


la capacidad tcnica, econmica y financiera del proponente.
Las garantas de solvencia se instrumentan en las cauciones de "oferta" (de
mantenimiento de oferta o pre-contractual) y de "contrato de adjudicacin" ( de
ejecucin de contrato o garanta contractual).
En este sentido, el ordenamiento positivo prev tambin la dispensa legal, para ciertas
categoras de concurrentes, de la obligacin de acreditar su solvencia.
La administracin no puede elegir individualmente a sus proponentes; si as fuere, la
concurrencia no sera libre. Por tanto, la publicidad del llamado a licitacin es una
consecuencia obligada del principio jurdico de la libre concurrencia. La norma positiva
exige siempre que los anuncios de licitacin se publiquen en boletines oficiales y en
otros peridicos de mayor circulacin, pero cumplimentado esto la Administracin
puede elegir discrecionalmente cualquier otro modo tcnico de publicacin que asegure
la mayor difusin entre los eventuales interesados y el respecto al principio de igualdad
entre ellos, anuncios por radiotelefona, televisin, afiches, carteles, volantes,
invitaciones personales o comunicaciones directas, etc.
8. Igualdad entre los oferentes

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Otros de los presupuestos fundamentales del procedimientos de contratacin de


contratacin, es que los sujetos concurrentes a una licitacin tengan igualdad de
posibilidades en la adjudicacin de la obra, suministro u objeto del contrato de que se
trate.
Como ha dicho Jeze: "debe ponerse a todos los proponentes en pie de igualdad. Es la
consecuencia de la competencia. No debe existir ningn motivo de preferencia, fuera de
las ventajas que se dan a la Administracin. Debe elegirse a quien le hace las mejores
ofertas. La igualdad entre los competidores comprende, pues, dos aspectos:

Las condiciones deben ser las mismas para todos los competidores.

Debe darse preferencia a quien hace las ofertas ms ventajosas para la


Administracin.
As en primer lugar, el trato igualitario se traduce en una serie de derechos a favor de los
oferentes:
1.

Consideracin de su oferta en competencia con la de los dems concurrentes

2.

Respecto de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento

3.

Cumplimiento por parte del estado de las normas positivas que rigen el
procedimiento de eleccin del co-contratante

4.

Inalterabilidad de los pliegos de condiciones

5.

Respeto de los secretos de su oferta hasta el acto de apertura de los sobres

6.

Acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin

7.

Tomar conocimiento de las dems ofertas luego del acto de apertura

8.

Que se le indiquen las deficiencias formales subsanables que pueda contener su


oferta

9.

Que se lo invite a participar en la licitacin que se promueve ante el fracaso de


otra anterior.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Como vemos , la referida igualdad exige que, desde el principio del procedimiento de la
licitacin hasta la adjudicacin del contrato, o hasta la formalizacin de este, todos los
licitadores u oferentes se encuentren en la misma situacin, contando con las mismas
facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idnticas.
Por razones expuestas y en tutela del principio de igualdad, son nulas las clusulas que
impliquen monopolio, salvo excepciones previstas por a ley. Tampoco pueden fijarse
clusulas determinantes de circunstancias subjetivas ni sealar marcas de fabricacin o
rtulos comerciales preferenciales. Es asimos nula toda formula de tanteo, retracto o
mejora de proposicin una vez conocidas las dems concurrentes, salvo excepcin
normativa expresa, como en el caso de "empate de ofertas".
Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales
que mantengan fielmente el principio de igualdad, lo que excluye que se establezcan
ciertas preferencias a favor de determinadas categoras de oferentes, por ejemplo
preferencias por las firmas nacionales, o por productos nacionales, o por empresas
radicadas en el pas, etc.
Consecuentemente, la adjudicacin o la formalizacin del contrato respectivo debe
hacerse exacta y precisamente sobre las bases que determinaron la adjudicacin, no
pudendo despus de esta, modificar condiciones sobre el que se efecto la licitacin, en
oportunidad de formalizarse el contrato. Si ello se hiciere es ilegal y quiebra el principio
de igualdad, haciendo ilusoria la garanta de la licitacin.
Adems, todo ventaja concedida por el licitante a favor de un licitador, que
simultneamente no haya sido efectuada en beneficio de los dems oferentes, tambin
lesiona e infringe el principio de igualdad, viciando de nulidad los actos del
procedimiento y el contrato mismo que ulteriormente pueda formalizarse; as por
ejemplo, seria discriminatorio dispensar a un concurrente del deposito de garanta
exigido a los otros, fuera de los casos exceptuados por la ley.
En cambio, no resultara afectada en modo alguno la igualdad, si despus de concluido
el contrato se elevan los precios a favor del adjudicatario por razn de ulteriores
mayores costos. Con ello en nada se perjudican los otros proponentes, pues si alguno de
ellos hubiere ganado la citacin tambin habran tenido que recurrir a la teora de la
imprevisin. Se entiende, por supuesto, que la variante es solo de un mayor precio, y de
ningn modo respecto de las dems condiciones del contrato.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Nulidad del contrato por violacin de los principios jurdicos. Jurdicos de la licitacin
publica.
La significacin jurdica de los principios rectores del procedimiento de contratacin
administrativa es obvia. Su incumplimiento, quebrantamiento, violacin o no
aplicacin, vicia de nulidad el contrato que en su consecuencia fuere celebrado. As lo
entiende, con criterio unnime, la doctrina y la jurisprudencia.
9. Ventajas
El procedimiento de la licitacin pblica ofrece una serie de ventajas de orden tcnico,
econmico, tico y poltico, en un todo de acuerdo con el principio de legalidad que
debe imperar en el obrar estatal.
As, con relacin al Estado, el procedimiento materializa una accin moralizadora en lo
que a contrataciones estatales se refiere, por cuanto en principio evita connivencias
dolosas y promueve la accin de control y la fiscalizacin que sobre la actividad
administrativa ejercen los mismos particulares, licitadores en el caso, quienes cuentan
con los remedios procesales idneos para impugnar el ilegitimo proceder estatal.
Adems, por este procedimiento, la Administracin tiene mayores posibilidades de
acierto en cuanto al cumplimiento y ejecucin del contrato, calidad de la prestacin,
mayor capacidad tcnica y financiera de los co-contratantes, etc.
Por otro lado, ofrece conveniencias econmicas, dad la concurrencia y oposicin entre
los oferentes, que fijan por obtener la adjudicacin y en ofrecer el precio ms ventajoso
para el licitante.
En este sentido, M ha sealado las finalidades de la licitacin desde un enfoque
sistemtico, comprendiendo tres aspectos: de orden moral, econmico y selectivo, tal
como lo referimos precedentemente.
Con relacin a los administrados, el procedimiento constituye una garanta para los
interesados en contratar con el estado y otros entes pblicos, que sobre la base del
principio de concurrencia e igualdad, y evitando tratos preferenciales, puede hacer real y
efectiva la colaboracin de los particulares.
10. Inconvenientes
Por lo que se refiere a las dificultades del procedimiento licitatorio pueden sealarse las
siguientes:

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

No siempre se consigue el precio mas bajo sino que puede producirse un alza de
las cotizaciones al conocerse las urgencias necesidades de la administracin

La eventual lentitud en los tramites resulta perjudicial para el inters publico,


todo vez que la administracin se pierde "ofertas de ocasiones" sumamente ventajosas,
que no se pueden aceptar en razn de que no es posible satisfacer la prontitud que el
proponente suele requerir, debido a la burocrtica ejecucin del procedimiento.
Como seala Sayagues Laso, aun cuando el procedimiento de las licitaciones este bien
reglamentado pueden efectuarse adjudicaciones indebidas pues la inmoralidad puede
doblegar las formulas tcnicas de rectitud impuestas por el ordenamiento jurdico al
proceder administrativo; as por ejemplo, una licitacin aparentemente correcta puede
encubrir y simular una flagrante desviacin de poder, pues los pliegos de condiciones
pueden haber sido redactados de manera tal que solo la persona a quien se quiere
favorecer quede en condiciones de prestar ofertas admisibles.
De cualquier manera, el saldo favorable del instituto lo prueba la circunstancia de su
aceptacin en todas las legislaciones y en todos los tiempos, si bien se requiere una
normacin flexible, adaptable a las distintas actividades del estado y que disminuya en
lo posible los inconvenientes

ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIN


1.1. BASE LEGAL
- Ley N 28411 - Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto.
- Decreto Legislativo N 1017 - Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley.
- Decreto Supremo N 184-2008-EF - Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado, en adelante el Reglamento.- Directivas del OSCE.
- Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.Cdigo Civil.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

- Ley 27806 Ley de Transparencia y de Acceso a la Informacin Pblica.


- Decreto Supremo N 007-2008-TR - Texto nico Ordenado de la Ley de Promocin
de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del
acceso al empleo decente, Ley MYPE.
- Decreto Supremo N 008-2008-TR - Reglamento de la Ley MYPE.
Las referidas normas incluyen sus respectivas modificaciones, de ser el caso.
Para la aplicacin del derecho deber considerarse la especialidad de las normas
previstas en las presentes Bases.
1.2. CONVOCATORIA
Se efectuar de conformidad con lo sealado en el artculo 51 del Reglamento, en la
fecha sealada en el cronograma.
1.3. REGISTRO DE PARTICIPANTES
El registro de participantes se efectuar desde el da siguiente de la convocatoria y hasta
un (1) da hbil despus de haber quedado integradas las Bases. En el caso de
propuestas presentadas por un consorcio, bastar que se registre uno (1) de sus
integrantes, de conformidad con el artculo 53 del Reglamento.
La persona natural o persona jurdica que desee participar en el proceso de seleccin
deber contar con inscripcin vigente en el Registro Nacional de Proveedores (RNP)
conforme al objeto de la convocatoria. La Entidad verificar la vigencia de la
inscripcin en el RNP y que no se encuentre inhabilitada para contratar con el Estado.
Al registrarse, el participante deber sealar la siguiente informacin: Nombres,
apellidos y Documento Nacional de Identidad (DNI), en el caso de persona natural;
razn social de la persona jurdica; nmero de Registro nico de Contribuyentes
(RUC); domicilio legal; telfono y fax.
IMPORTANTE:
Para registrarse como participante en un proceso de seleccin convocado por las

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Entidades del Estado Peruano, es necesario que los proveedores cuenten con inscripcin
vigente ante el Registro Nacional de Proveedores (RNP) que administra el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Para obtener mayor
informacin, podr ingresarse a la siguiente direccin electrnica: www.rnp.gob.pe.
1.4. FORMULACIN DE CONSULTAS A LAS BASES
Las consultas a las Bases sern presentadas por un periodo mnimo de cinco (5) das
hbiles, contados desde el da siguiente de la convocatoria, de conformidad con lo
establecido en el artculo 55 del Reglamento.
SUPERINTENDENCIA

DE

BANCA,

SEGUROS

ADMINISTRADORAS

PRIVADAS DE FONDOS DE
PENSIONES
1.5. FORMULACIN DE OBSERVACIONES A LAS BASES
Las observaciones a las Bases sern presentadas dentro de los cinco (5) das hbiles
siguientes de haber finalizado el trmino para la absolucin de las consultas,
1.6FORMA DE PRESENTACIN DE PROPUESTAS Y ACREDITACIN
Todos los documentos que contengan informacin referida a los requisitos para la
admisin de propuestas y factores de evaluacin se presentan en idioma castellano o, en
su defecto, acompaados de traduccin oficial o sin valor oficial efectuada por traductor
pblico juramentado o traduccin certificada efectuada por traductor colegiado
certificado, salvo el caso de la informacin tcnica complementaria contenida en
folletos, instructivos, catlogos o similares, que puede ser presentada en el idioma
original. El postor es responsable de la exactitud y veracidad de dichos documentos.
Las propuestas se presentarn en dos (2) sobres cerrados, de los cuales el primero
contendr la propuesta tcnica y el segundo la propuesta econmica.
Si las propuestas se presentan en hojas simples se redactarn por medios mecnicos o
electrnicos y sern foliadas correlativamente empezando por el nmero uno.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

Asimismo, cuando las propuestas tengan que ser presentadas total o parcialmente
mediante formularios o formatos, stos podrn ser llenados por cualquier medio,
incluyendo el manual.
SUPERINTENDENCIA

DE

BANCA,

SEGUROS

ADMINISTRADORAS

PRIVADAS DE FONDOS DE
PENSIONES
1.7 FORMA DE PRESENTACIN DE PROPUESTAS Y ACREDITACIN
Todos los documentos que contengan informacin referida a los requisitos para la
admisin de propuestas y factores de evaluacin se presentan en idioma castellano o, en
su defecto, acompaados de traduccin oficial o sin valor oficial efectuada por traductor
pblico juramentado o traduccin certificada efectuada por traductor colegiado
certificado, salvo el caso de la informacin tcnica complementaria contenida en
folletos, instructivos, catlogos o similares, que puede ser presentada en el idioma
original. El postor es responsable de la exactitud y veracidad de dichos documentos.
Las propuestas se presentarn en dos (2) sobres cerrados, de los cuales el primero
contendr la propuesta tcnica y el segundo la propuesta econmica.
Si las propuestas se presentan en hojas simples se redactarn por medios mecnicos o
electrnicos y sern foliadas correlativamente empezando por el nmero uno.
Asimismo, cuando las propuestas tengan que ser presentadas total o parcialmente
mediante formularios o formatos, stos podrn ser llenados por cualquier medio,
incluyendo el manual.
SUPERINTENDENCIA

DE

BANCA,

SEGUROS

ADMINISTRADORAS

PRIVADAS DE FONDOS DE
PENSIONES
. PRESENTACIN DE PROPUESTAS
La presentacin de propuestas se realiza en acto pblico, en la fecha y hora sealadas en
el cronograma del proceso.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.

<<ADMINISTRACIN
PRESUPUESTARIA>>

DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

El acto se inicia cuando el Comit Especial empieza a llamar a los participantes en el


orden en que se registraron para participar en el proceso, para que entreguen sus
propuestas. Si al momento de ser llamado el participante no se encuentra presente, se le
tendr por desistido. Si algn participante es omitido, podr acreditarse con la
presentacin de la constancia de su registro como participante.
Los integrantes de un consorcio no podrn presentar propuestas individuales ni
conformar ms de un consorcio.
IMPORTANTE:
En caso de convocarse segn relacin de tems, los integrantes de un consorcio no
podrn presentar propuestas individuales ni conformar ms de un consorcio en un
mismo tem, lo que no impide que puedan presentarse individualmente o conformando
otro consorcio en tems distintos.

Abg. TAMARA VERDE, Ivan


Jairo.