Está en la página 1de 51

PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO: UNA BUENA IDEA

ENMARAÑADA EN MEDIO DE LA BUROCRACIA

MONOGRAFÍA DE GRADO

LUIS MIGUEL MATEUS MOLANO

TUTOR: JULIO ALEJANDRO ABRIL TABARES

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA


FACULTAD DE FINANZAS, GOBIERNO Y RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C.
Enero de 2010

1
TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN ______________________________________________________ 3
2. EL PROGRAMA DE RENOVACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS. _________________________________ 6
3. EL PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO (PNSC) EN EL
CONTEXTO DEL PROGRAMA DE RENOVACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA (PRAP). _______________________________________________________ 10
3.1 Antecedentes del Programa:_______________________________________________ 10
3.1.1 Diagnóstico ____________________________________________________________________ 10
3.2.2 Políticas y Programas preliminares: _____________________________________________ 13
3.2.3 Diagnóstico de los Canales de Servicio al Ciudadano.____________________________ 17
3.2 Origen del Programa: _____________________________________________________ 19
4. AVANCES EN EL SERVICIO AL CIUDADANO EN EL PAÍS, TRAS LA
CREACIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO
(PNSC). _________________________________________________________________ 23
4.1 Lineas de Acción _________________________________________________________ 23
4.1.1 Desarrollo Institucional y mejoramiento de la gestión: ___________________________ 23
4.1.1.2 Caracterización del ciudadano que accede al servicio: ________________________ 25
4.1.1.3 Organización institucional para el servicio al ciudadano: ______________________ 26
4.1.1.4 Caracterización del equipo de trabajo de servicio al ciudadano.________________ 29
4.1.1.5 Promoción de los servicios institucionales: __________________________________ 30
4.1.2 Mejoramiento y fortalecimiento de los canales de atención y comunicación con el
Ciudadano: _________________________________________________________________________ 32
4.1.2.1 Disposición Física y técnica para servir al ciudadano. ________________________ 32
4.2 ¿Es viable el PNSC a largo plazo? ______________________________________ 33
5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EXITOSA EN ATENCIÓN AL CIUDADANO:
El caso Barcelona._______________________________________________________ 35
5.1 El éxito de Barcelona: El uso de las tecnologías al servicio de la gente. ___ 35
5.2 Resultados: ___________________________________________________________ 39
5.3 Enseñanzas para Colombia. ____________________________________________ 41
6. PRINCIPALES RETOS DEL PNSC EN EL FUTURO _____________________ 44
7. CONCLUSIONES ____________________________________________________ 44
8. BIBLIOGRAFÍA ______________________________________________________ 46

2
1. INTRODUCCIÓN

La Administración Pública en cualquier país, es la encargada de velar por el interés


general, poniendo en contacto toda la actividad administrativa del Estado al servicio
de la ciudadanía. Es por definición, un término que hace referencia al cumplimiento
de las necesidades inmediatas de la población, por medio de la prestación de
servicios, la racionalización de recursos para la producción de bienes que demande
la nación y la aplicación de políticas, normas o técnicas para el desarrollo de
productos con alto impacto en la ciudadanía1

Bajo el punto de vista anterior , existen sendos motivos que obligan a pensar que la
Administración Pública Nacional no se ajustó durante años, a los criterios de
eficiencia, eficacia y productividad propios de un estado moderno y por ende, que
los resultados en materia de prestación de servicios a la población no resultaban
satisfactorios. A manera de ejemplo, basta observar el cubrimiento en educación a
nivel nacional. Como se observa en la gráfica el gasto público en este rubro se
incrementó en más del 10% durante el cuatrienio 1996-2000, sin que ello se viera
reflejado en un aumento en la cobertura.

CUADRO No 1

1
PORTAL DEL ESTADO COLOMBIANO: Municipio de Palmira- en: http://
Palmira.gov.co/index.php?option=com_content&task=view&id=26&Itemid=52.

3
Es por eso, que sobre la base de los principios de la Seguridad Democrática y el
Estado Comunitario, el gobierno nacional promovió la modernización a la
Administración Pública por medio de la creación del Programa de Renovación a la
Administración Pública (PRAP). El cuál se encarga del redimensionamiento del
tamaño de las estructuras administrativas y las enfoca hacia el cumplimiento de sus
objetivos esenciales.2 En este sentido, el Departamento Nacional de Planeación es
el coordinador general de tales acciones, a partir de la generación de las
herramientas administrativas necesarias para lograr ese objetivo.

En este orden de ideas, la consecución de un Estado eficiente y moderno implica


una serie de reformas estructurales, que permitan atacar frontalmente los problemas
de inoperancia en las entidades públicas y que paralelamente, definan nuevos ejes
de acción en concordancia con los objetivos que se persiguen.

Dentro de este marco de reformas, el vínculo Estado-ciudadanía se busca fortalecer


por medio de la consolidación de la Administración Pública, como el puente entre las
necesidades de la comunidad y el soporte a los requerimientos de la misma. De esta
forma, la puesta en marcha del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano
(PNSC), resulta ser el principal eslabón para forjar las directrices de un Estado
comprometido con la necesidades de su ciudadanía.

Varios han sido los avances en este sentido a lo largo de la vigencia del programa,
sin embargo, éstos han sido difusos si se considera la transversalidad de la reforma
que se persigue. Por tal motivo, resulta pertinente contextualizar la creación del
PNSC a la realidad del país, reenfocándola teniendo en cuenta experiencias exitosas
en países con desarrollo administrativo similar al colombiano.

El presente documento pretende dar algunas luces sobre el funcionamiento del


Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) así como tomar elementos
útiles de casos exitosos, para que sean dimensionados como posibles líneas de
acción en el futuro. En consecuencia, también se analizarán algunas falencias en la
operación del programa, que, con base en las experiencias exitosas abordadas,
servirán como marco de referencia a posibles correcciones.

2
Departamento Nacional de Planeación. Reforma del Estado, en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/tabid/98/Default.aspx.

4
En el primer capítulo se realizará una breve síntesis del Programa de Renovación a
la Administración Pública (PRAP), mediante el cual se piensa contextualizar el
funcionamiento del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) dentro de
ella . Posteriormente, en el capítulo dos, se tratarán los antecedentes del programa,
centrándose en el diagnóstico previo a su creación, así como en las acciones
preliminares con las que se contaba. En el capitulo siguiente se tratará con mayor
detenimiento el origen del programa enfocándose no solamente en los soportes
jurídicos que le dan vida, sino en las necesidades palpables para su existencia. Con
base en ello, en el capítulo 4 se realizará una evaluación de los avances obtenidos
por el PNSC durante su vigencia y se efectuarán algunas predicciones sobre su
viabilidad en el futuro.

Las experiencias exitosas en atención al ciudadano a nivel internacional serán


abordadas en el capítulo 5 del presente documento y serán comparadas con los
logros obtenidos en Colombia y las metas que sobre ello existan en el país. Todo
esto servirá de insumo para determinar los retos del Programa en un futuro cercano,
aspecto que será abordado en el capítulo 6. Finalmente se harán algunas
conclusiones sobre la situación actual del Servicio al Ciudadano en el país y sus
perspectivas, teniendo en cuenta las experiencias internacionales exitosas de países
con similar desarrollo al colombiano.

FRASE PLAN:

Con la creación del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC), el


gobierno nacional buscó definir una política de prestación de servicios acorde a las
necesidades de la ciudadanía y solucionar el caos que al respecto impera en las
entidades del orden nacional. No obstante, la implementación eficiente del sistema,
se ha visto opacada debido a la alta carga burocrática y a la incapacidad para
acoplar modelos exitosos de servicio al ciudadano en el país.

5
2. EL PROGRAMA DE RENOVACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
ALGUNAS CONSIDERACIONES PREVIAS.

El Programa de Renovación a la Administración Pública (PRAP), surge de la


necesidad que tiene el Estado de replantear su funcionamiento, de acuerdo a los
criterios de eficiencia que tienen las sociedades modernas. En este sentido, la idea
que plasma el Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006 e enfoca en la consolidación
de un Estado Comunitario3, que redimensione las labores públicas y se enfoque en
las acciones esenciales para las que fue creado.

Para lograr tal propósito, se hizo necesaria la elaboración de un diagnóstico que


permitiera determinar en qué medida era necesaria una reestructuración al interior de
las entidades estatales, asi cómo el “modus operandi” al interior de las mismas, para
identificar velozmente los principales problemas y diseñar los correctivos pertinentes.

Parte de las deficiencias encontradas, se resumen en el documento CONPES 3248 “


Renovación a la Administración Pública” , mediante el cual se justifica la creación del
PRAP, como parte del proceso de reestructuración de los organismos del Estado, en
aras de lograr la vinculación de las entidades publicas a los objetivos perseguidos
por la Política de Seguridad Democrática y el Gobierno Nacional.

Dicho diagnóstico evidenció la existencia de una gran contradicción: Pese a que la


política de descentralización de las entidades públicas estaba en plena marcha tras
la vigencia de la Constitución Política de 1991, los gastos del gobierno y la aparición
de nuevos agentes vinculados al sector público, impidieron la correcta reasignación
de las funciones administrativas de las entidades del Estado, así como el desarrollo
de las funciones esenciales, para las cuales fueron creadas.

3
El Estado Comunitario hace referencia a la transparencia que debe existir al interior de los organismos estatales.
Es la materialización del deber ser de las funciones de la Administración Pública, al servicio de la ciudadanía y
libres de clientelismo, corrupción o politiquería.

6
El cuadro 14, muestra el comportamiento de las entidades del Estado, vinculadas al
poder ejecutivo. En él se puede apreciar, como el número de ministerios creció de 13
a 16 durante el periodo de (1990-2002), al igual que la aparición de nuevas
superintendencias, organismos autónomos y entidades vinculadas a la
Administración Pública.

CUADRO No 2

Como puede verse, si bien el tamaño del Estado crecía, la calidad de los bienes y
servicios que proveía no necesariamente se ajustaban a los requerimientos de la
población, por lo que el gasto público aumentaba, sin que ello se viera traducido en
un mejor desempeño en las actividades fundamentales del sector público.

La siguiente gráfica5 muestra el incremento del gasto público no financiero, entre


1993 y 2003, al pasar de 20,3% del PIB en el primer año, al 34% al final del periodo.
Lo que se puede explicar debido a: “…el crecimiento de los gastos en defensa,
gastos en el sector social, las transferencias territoriales, los gastos de hacienda

4
TOMADO DE: Departamento Nacional de Planeación, documento CONPES 3248, Renovación de la Administración
Pública, Bogotá, D.C., 20 de octubre de 2003. En:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/PRAP/PPS_Normatividad/3248.pdf.

5
ibid

7
pública (deuda Pública, entre otros), las pensiones desfinanciadas, las pérdidas en
empresas que se hicieron explícitas, las contingencias que se hicieron efectivas, la
vaga definición degasto social y las decisiones de gasto por la rama judicial.”6

CUADRO No 3

Fuente: DNP

En resumen, se puede hablar de cuatro grandes problemas en el funcionamiento de


la Administración Pública Nacional:

a. Deficiencia en el Modelo Institucional.


b. Proliferación Administrativa injustificada
c. Desarticulación de los niveles del Estado
d. Alta Complejidad administrativa.

1. Deficiencia en el Modelo Institucional: Abarca la percepción de ineficiencia del


aparato estatal descrita con anterioridad y cuya principal problemática, se
traduce en la incorrecta asignación de los recursos públicos. Al respecto, se
priva a otros agentes económicos de utilizarlos de manera más productiva, al
tiempo que se incrementa el déficit fiscal del gobierno en actividades pocos
rentables socialmente.

6
ibid

8
2. Proliferación Administrativa injustificada: Hace alusión a la inconsistencia
encontrada dentro la Administración Pública, en la que pese a crecer en
tamaño, los resultados en cuanto aumento del bienestar o provisión de
servicios públicos a los ciudadanos no se ven reflejados en ello.

3. Desarticulación de los niveles del Estado: Con la creación de los nuevos entes
territoriales que estipuló la Constitución de 1991, la nación aumentó
progresivamente el gasto público, sin que los principios de descentralización
administrativa estipulados en la Carta Magna, proyectaran resultados
satisfactorios. En este sentido, gran parte de los ingresos estatales eran
transferidos a los nuevos departamentos y municipios, en detrimento de las
finanzas públicas y sin que existiera una correcta articulación entre las
distintas esferas del Estado, para garantizar que dichos recursos se
destinaran eficientemente.

Este hecho se ve reflejado según se aprecia en el siguiente gráfico. En él se


observa el comportamiento de los gastos del gobierno durante el periodo
1991-2003, evidenciándose el crecimiento acelerado que han sufrido las
transferencias a los entes territoriales durante ese tiempo.

CUADRO No 4

Fuente: DNP

9
4. Alta Complejidad Administrativa: Se evalúa de acuerdo a factores que miden
de manera más detallada el desempeño de la entidad, en aspectos como: el
desempeño, la transparencia, la atención al ciudadano y el aprovechamiento
de la capacidad instalada.

Teniendo en cuenta cada uno de estos aspectos, la propuesta del CONPES


enmarca la concepción de renovación a la Administración Pública mediante la
adopción de dos tipos de estrategias: Reformas Transversales y Reformas
Verticales.

El objetivo de las primeras, es la de lograr “modernizar la gestión y los procesos


estructurales comunes a toda la Administración Pública”7, es decir, diseñar las
políticas necesarias que permitan consolidar la operación del aparato
gubernamental, entorno a la articulación de todas las entidades estatales.

De manera análoga, las reformas verticales se enfocan en la adopción de políticas


para “rediseñar las entidades que conforman un sector administrativo, con el objetivo
de aumentar eficiencia y disminuir presión fiscal. “8 En consecuencia, se trata de un
marco lógico mediante el cual se pretende reformar, desde la cabeza, la operación
de los sectores estratégicos de la Administración Pública Nacional (APN).

3. EL PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO (PNSC)


EN EL CONTEXTO DEL PROGRAMA DE RENOVACIÓN A LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (PRAP).

3.1 Antecedentes del Programa:

3.1.1 Diagnóstico

Como paso previo para la construcción del PNSC, el Departamento Nacional de


Planeación, en cabeza del PRAP, desarrolló un diagnóstico de la situación del
7
Departamento Nacional de Planeación, documento CONPES 3248, Renovación de la Administración Pública, Bogotá, D.C.,
20 de octubre de 2003. En:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/PRAP/PPS_Normatividad/3248.pdf.
8
ibid

10
servicio al ciudadano en las entidades públicas del país. Con ello, se buscaba
afianzar “el proceso de formulación de políticas, estándares, indicadores,
mecanismos de seguimiento y control y modelos de gestión para garantizar la
calidad y excelencia en el servicio al ciudadano”9.

En este sentido y como se mencionó en párrafos anteriores, se encontró una


evidente falta de confianza de los ciudadanos en la administración pública, que
redundaba en el desconocimiento de los avances realizados al interior de las
entidades ó en la marginación de los canales de atención dispuestos para atender a
la ciudadanía. En consecuencia, el nivel de confianza se encontraba condicionado
de acuerdo a como lo muestra el cuadro número 5.10

CUADRO No 5

Condiciones relación administración-ciudadano

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Esto refleja que en la mayoría de los casos, el servicio al ciudadano siempre fue
visto de manera aislada por parte de las entidades públicas, razón por la cual el tema
no se ajustó a políticas uniformes y coherentes que dieran continuidad a las acciones
positivas desarrolladas en torno a ello11. A esto se suma, la inexistencia de metas
relacionadas con el ciudadano, de funcionarios idóneos para atender a la población y

9
Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, Encuesta para caracterizar canales de servicio al Ciudadano en las entidades
públicas del nivel nacional; Programa de Renovación a la Administración Pública-PRAP- Octubre de 2007.
10
ibid
11
Departamento Nacional de Planeación, Presentación PNSC y diagnóstico DNP, Bogotá D.C., 23 de Octubre
de 2007.

11
de un ordenamiento jurídico capaz de medir el cumplimiento e impacto de las
políticas de atención, lo que dificulta aún más el vinculo Ciudadano-Administración.

Otra de las falencias encontradas, se relacionaba con el uso semántico que hasta el
momento se le estaba dando a algunos conceptos propios de la atención al
ciudadano. Por ejemplo, la utilización del término “funcionario” que se venía
utilizando, implicaba menor compromiso frente a las demandas del ciudadano. En
consecuencia, se decide aplicar la palabra “servidor”, que lleva implícito el carácter
de atención eficaz y eficiente que sugiere el nuevo modelo.

De manera análoga, el empleo del término “cliente-usuario”, propio del sector


privado, iba en contravía de las intenciones del programa de consolidar la campaña
“todos somos ciudadanos”, que envolvía la noción de “ponerse en el lugar del otro” y
que suponía el entendimiento por parte del “servidor público”, de su carácter de
ciudadano en sí mismo.

Por otro lado, se encontró que los funcionarios en contacto directo con la población,
no estaban capacitados adecuadamente para el cumplimiento de sus funciones,
razón por la cual los tiempos de espera se elevaban significativamente y la oferta de
servicios se hacía dispersa o confusa.

Así mismo el hecho de no contar con una estrategia única de comunicación y de


tener multiplicidad de imágenes institucionales, arrojaba la necesidad de constituir
una imagen del estado colombiano, que lo identificara ante sus ciudadanos y que le
diera la sensación de eficiencia y efectividad que se requieren para su atención. En
consecuencia, cada entidad no obraría de forma aislada, sino que el ciudadano que
la visitara, tendría la sensación de estar entrando a una institución del orden
nacional, gracias a la imagen única que se desarrollaría.

De igual manera, la experiencia internacional supone el paso de una sociedad


primaria en materia de atención al ciudadano, en la que el uso del papel es
preponderante, a una más avanzada, en la cual el uso de los sistemas de
información, son la base para el desarrollo de sistemas más eficientes en la
prestación de servicios en las entidades del estado.

12
Sobre este punto, si bien algunas entidades lograron la sistematización paulatina de
algunos de sus trámites, las condiciones socioeconómicas del país impidieron que
esos avances tuvieran el impacto esperado. Ello se concluye de los resultados de la
encuesta preliminar elaborada por el DANE para el PNSC, en la que sólo el 26% de
la población manifestó tener acceso a Internet y el 18% estaba bancarizada.12

De lo anterior se desprende uno de los principales desafíos que afronta el programa,


ya que se trata de difundir medios de comunicación y servicio a la comunidad
distintos al presencial, en un país con escasa penetración de Internet y con
incipientes servicios financieros.

Así mismo, parte de las conclusiones que arrojó el diagnóstico, derivan en la


necesidad de generar mecanismos capaces de articular y coordinar los programas
transversales e institucionales, con los requerimientos propios de cada entidad13.
Razón por la cual, la estrategia debe girar en torno a un modelo que permita ser
acoplado al interior de las mismas, sin que afecte el desarrollo del sistema.

3.2.2 Políticas y Programas preliminares:

Durante el segundo cuatrienio de la administración Uribe se desarrollaron algunos


programas que sirvieron de base para el desarrollo posterior del Sistema Nacional de
Servicio al Ciudadano, así como para la materialización de las políticas
gubernamentales en atención al ciudadano. Éstas se enmarcan dentro de la noción
de cambio impuesta por el Plan de Desarrollo y son los que se describen a
continuación:14

• Creación del Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano


• Implementación Cuerpos funcionales de servicio
• Modelos de gestión
• Mejora puntos de atención, canales de comunicación y racionalización de
trámites

12
ibid
13
ibid
14
Departamento Nacional de Planeación: Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, Bogotá D.C., Noviembre
de 2008.

13
• Fortalecimiento del Servicio al Ciudadano en al menos 10 entidades de la
APN, con amplia cobertura e impacto

Creación del Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano.

Con la expedición, en julio de 2009 del decreto 2623, por medio del cual se crea el
Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, el PNSC obtuvo su principal herramienta
de trabajo, toda vez que encontró un sustento jurídico para actuar con contundencia,
al menos desde el punto de vista legal, en las entidades con las que trabaja.

Implementación Cuerpos funcionales de servicio

El Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), como ente supervisor


de la labor del PNSC, se encuentra desarrollando los modelos de gestión que
incluyan las competencias, los perfiles, la formación y la experiencia que debe tener
un servidor para estar al frente de una oficina de atención al Ciudadano. Este hecho,
resulta ser un pilar fundamental en funcionamiento del programa, ya que de él se
desprenden las metodologías básicas para la organización del sistema.

Modelos de Gestión:

La puesta en marcha del Modelo Estándar de Control Interno (MECI) en el 2005,


permitió orientar las acciones institucionales hacia el cumplimiento de los fines
esénciales del Estado y se tradujo en el principal aporte en materia de modelos de
gestión para las entidades. Es así, como se “Permite una gestión sistemática y
transparente, para dirigir y evaluar el desempeño institucional.”15 Además, garantiza
que los servicios o trámites ofrecidos, respondan de manera coherente con los
requerimientos del ciudadano, promoviendo de esta forma, la ejecución de procesos
eficientes, eficaces y efectivos.

15
MECI-NTCGP, en: http://www.humboldt.org.co/humboldt/homeFiles/institucional/MECI-
SGC_HUMBOLDT_2009.pdf

14
Mejora Puntos de Atención, canales de comunicación y racionalización de
trámites.

La creación del portal Web Gobierno en Línea, representa el avance más


significativo dentro del proceso, pues tiene que ver con la paulatina adaptación a
estándares virtuales de los trámites y servicios que ofrecen las entidades oficiales.
De este modo, la generación de información se realiza en tiempo real y permite la
adaptabilidad de nuevos canales de atención en torno a la Internet.

Este hecho, se convierte en un insumo de gran importancia para el PNSC, pues las
acciones que desarrolla el programa, se articulan constantemente con los
requerimientos de Gobierno en Línea, razón por la cual de ello se desprende una
reciprocidad de políticas, que se tratarán con mayor detenimiento más adelante.

De igual forma, la existencia del decreto 1151 de 2008, que regula la creación de
Gobierno en Línea, representa un marco jurídico de obligatorio cumplimiento por
parte de las entidades del Estado, que les permite ajustarse a los estándares de
tecnología e información, que permitan cumplir con el objetivo de una administración
pública más transparente y participativa16. Sobre ello, se dictan los siguientes
principios:

• Gobierno centrado en el ciudadano.

• Visión unificada del Estado.

• Acceso equitativo y multicanal.

• Protección de la información del individuo.

• Credibilidad y confianza en el Gobierno En Línea.

Así mismo, la expedición de la ley 962 del 2005, fue el primer avance significativo en
materia de racionalización y automatización de trámites, pues tiene como objeto
evitar exigencias injustificadas a los colombianos, por medio de la utilización de
herramientas tecnológicas que le ahorren al ciudadano pérdidas de tiempo y dinero.
Todo ello, se sustenta mediante el documento Conpes 3292 de 2004 y compromete

16
Gobierno en Linea, en: http://www.gobiernoenlinea.gov.co/categoria.aspx?catID=223&conID=3398.

15
a las entidades del orden nacional a trabajar mancomunadamente en la paulatina
disminución de exigencias innecesarias a la hora de realizar trámites o servicios

Fortalecimiento del Servicio al Ciudadano en al menos 10 entidades de la APN,


con amplia cobertura e impacto

En lo que respecta al fortalecimiento del servicio al ciudadano en al menos diez


entidades de la Administración Pública Nacional (APN), el PNSC concretó la
inclusión de diez más al desarrollo del programa. De esta forma, se encuentra en
ejecución la puesta en marcha de un plan piloto con estas entidades, para que, con
acompañamiento del PRAP, se realicen los ajustes pertinentes en la atención al
ciudadano. A cada una de ellas, por su importancia, se les denotó con el nombre de
entidades prioritarias, dado que iban a ser la base para el desarrollo del programa.

El siguiente cuadro muestra las entidades prioritarias de la APN de acuerdo al sector


al que pertenecen17.
TRANSPORTE: PROTECCIÓN DEFENSA Y AUTONOMOS
SOCIAL: SEGURIDAD. O DEPENDEN
• Ministerio de • Ministerio • DAS DEL
Transporte de • INPEC EJECUTIVO.
Protección • POLICIA • DANE
Social • DNP
• ICBF • DAFP
• SENA • REGISTRA
• Acción DURIA
Social
• Caprecom

CONTROL: RELACIONES COMERCIO: AMBIENTE Y


• Superintendencia EXTERIORES • Ministerio VIVIENDA:
de Notariado • Cancillería de • Ministerio
• SuperServicios Comercio de
• SuperSalud Ambiente,
• Supe Seguridad. Vivienda y
Desarrollo
Territorial
Elaboración del Autor

17
Sectorización hecha por el autor, que no necesariamente tiene que ver con la organización del Estado
colombiano.

16
El PNSC encontró en las políticas descritas anteriormente, insumos de gran valor,
que sumados al el comité técnico integrado por el DAFP, el DNP, el DANE y el
Ministerio de Comunicaciones, permitieron que al menos en teoría, el PNSC
emergiera como una gran política pública. Sin embargo y como se observa en el
cuadro No 6, en realidad no se creo nada distinto de lo ya existente.

CUADRO No 6.

Políticas y Programas PNSC

Fuente: Programa Nacional Servicio al Ciudadano

3.2.3 Diagnóstico de los Canales de Servicio al Ciudadano.

Como parte del proceso de reconocimiento de la oferta pública institucional de


servicio al ciudadano, se realizó una encuesta para determinar los canales de
servicio en las entidades nacionales. De ella se desprendieron las distintas opciones
con las que cuentan las instituciones del Estado para atender las demandas de la
población18.

La encuesta se realizó a 83 entidades nacionales y tuvo como objetivos los


siguientes aspectos19:

18
Opcit 16
19
ibid

17
• Identificación de los servicios de mayor impacto al ciudadano. Información que
permite relacionar la misión de la entidad con el conjunto de servicios al
ciudadano y armonizar la respuesta con los trámites de mayor impacto
identificados por la entidad.
• Descripción e identificación sobre el uso de los canales de comunicación con el
ciudadano
• Calidad en el servicio al ciudadano
• Efectividad en la respuesta al ciudadano.
• Relación de la cantidad de demandas ciudadanas con el canal utilizado de
servicio
• Producción de informes sobre demandas ciudadanas y uso por el nivel directivo
para la toma de decisiones institucionales
• Cantidad y calidad de los medios de trabajo entregados a los servidores públicos
para servir al ciudadano
• Perfil y cantidad necesaria de los servidores públicos designados por la entidad
para servir al ciudadano
• Horarios de servicio al ciudadano por canal de servicio
• Funciones de la dependencia de servicio al ciudadano

Los resultados arrojaron que para la fecha de la encuesta, los ciudadanos utilizaban
el teléfono (47%) como principal canal de comunicación, seguido del presencial
(26%), el escrito (24%) y el electrónico (12%).

18
CUADRO No 7.

Elaboración del autor

También se concluyó que tan sólo el 6% de las entidades, cuentan con un horario
extendido que facilite el acceso a los ciudadanos. Mientras que un 48% realiza un
seguimiento al servicio, por medio de alguna clase de evaluación. A esto se suma,
que ninguna entidad cuenta con un perfil uniforme de los servidores que atienden al
público, lo que le resta profesionalismo a la atención.

3.2 Origen del Programa:

La Constitución Política de 1991 impuso un cambio de paradigma en la relación del


gobierno con la ciudadanía. Al respecto, el artículo 2 de la carta magna, estipula
como un deber esencial del Estado: “servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados

19
en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”20

Este hecho, implicó la concepción de un aparato estatal al servicio de la ciudadanía,


inspirado en la necesidad de reivindicar las funciones esenciales de los entes
públicos, para acercarlas a los requerimientos de la población. En este sentido, se
buscaba darle la connotación a la palabra “ciudadano” como aquella capaz de
materializar los fundamentos del Estado Social de Derecho, esto es: “Con primacía
de la persona humana, la cual se constituye en la razón de ser de la Administración
Pública”21.

Posteriormente, dos documentos soportaron la visión emergida en la Constitución


del 91. En primer lugar, el Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010) pretendía
implantar como parte de la estrategia “Un mejor Estado al servicio de los
ciudadanos”, consignada en el capitulo 6 de ese documento.

De igual forma, los planteamientos del documento “Visión Colombia 2019”,


buscaban acoplar la organización del Estado a las necesidades de la ciudadanía con
miras a la celebración del bicentenario de la Batalla de Boyacá. Es decir, se planteó
que para dicha fecha el país debía ser un modelo en la atención que se le brindaba a
sus ciudadanos, como eje central de la Administración Pública.

En este último, se definen conceptos como la disminución de trámites, capacidad de


acceso a la información, digitalización de los canales de información y acceso a
nuevos canales de atención.

La estrategia se centra en lograr incrementar la confianza de los ciudadanos en sus


instituciones, mediante el afianzamiento de las relaciones entre la Administración y la
nación. Por ello, las acciones planteadas giran entorno a la consolidación de un
Estado eficiente y transparente que respondiera de manera efectiva a los cambios

20
Departamento Nacional de Planeación: Presentación Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, Bogotá
D.C., Julio de 2009.
21
Departamento Nacional de Planeación: Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, Bogotá D.C., Noviembre
de 2008.

20
sociales y económicos que el desarrollo llevaba implícitos. De esta forma, se
plantearon los siguientes principios, para lograr la materialización de ese objetivo22.

• La administración al servicio del ciudadano.


• Lucha contra la corrupción.
• Participación ciudadana.
• Mejoramiento continúo.
• Gobierno de la Información.
• Innovación institucional.
• Gestión por resultados.
• Profesionalización del empleo público

La evidente falta de confianza de los ciudadanos en la Administración Pública, no


obedeció a factores coyunturales ajenos a la voluntad de las instituciones estatales,
sino que se encontraba intrínseca en el pensamiento general de la población, por lo
que generar una herramienta de choque frente a este hecho, implicaba acelerar el
proceso de renovación al interior del Estado, con elementos que supusieran el
cambio de concepción de los ciudadanos en su relación con las entidades públicas.

En concordancia con los preceptos que dirigían la renovación hacía la consecución


de un “Estado al servicio de los ciudadanos”23, los objetivos se dirigieron a consolidar
el concepto de Administración Pública eficiente y transparente. Por ello se hizo
perentorio revaluar el modelo burocrático de gestión pública, redefiniéndolo a partir
de un nuevo paradigma de gestión.

El nuevo enfoque, sustituía la noción del Estado como ente controlador de las
actividades económicas y sociales, reubicándolo en el establecimiento de reglas y
promoción de actividades públicas y privadas. En consecuencia, se debía disponer
de organizaciones innovadoras y flexibles que sirvieran de puente para tal propósito.
En este sentido, la generación de entidades con tales características se encontró
enmarcada bajo dos principios fundamentales.

22
Opcit 10
23
Es la máxima bajo la cual se desarrolla el perfeccionamiento de la actividad estatal y que se constituye como
el principal referente del capítulo 6 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

21
En primer lugar, se debían generar “…estrategias tendientes a modificar aquellas
percepciones ciudadanas sobre la Administración: Ineficacia, ineficiencia,
arbitrariedad, corrupción, despilfarro, etcétera”24. Paralelamente, era necesario
consolidar “…una política activa de servicio al ciudadano: Responsabilidad del
servidor frente al público, adecuado trámite de Peticiones, Quejas y Reclamos
(PQR), protección al consumidor, competencia y calidad en provisión de servicios”25.

Es así como nace el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC), el cual se


define como “una estrategia integral asignada al DNP en cabeza del PRAP, mediante
la cual se pretende establecer una Política Pública relacionada con el servicio al
ciudadano…(que) se orientará hacia “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”,
para lo cual los esfuerzos se encaminan al incremento de la confianza de éstos en la
Administración, mediante el mejoramiento de su relación cotidiana con las entidades
de la Administración Pública Nacional”26.

El desarrollo del programa envuelve dos ejes de acción: Desarrollo Institucional y


mejoramiento de la gestión y mejoramiento y fortalecimiento de los canales de
atención y comunicación con el Ciudadano. Para el cumplimiento efectivo de tales
propósitos, se dispuso de un comité técnico, integrado por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP), el Departamento Administrativo de la Función Pública
(DAFP), el Programa Gobierno en Línea del Ministerio de Comunicaciones, la
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE).

Con la expedición del decreto 2623 de julio de 2009, se da soporte jurídico a las
acciones del PNSC, a través de la creación del Sistema Nacional de Servicio al
Ciudadano, por lo que a partir de ese momento, el cumplimiento de las obligaciones
descritas por el programa , se convierten en “camisa de fuerza” para cada una de las
entidades del Estado.

24
Departamento Nacional de Planeación: Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, Bogotá D.C. ; Noviembre
de 2008.
25
Ibid
26
Departamento Nacional de Planeación, Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/ProgramaNacionaldeServicioalCiudadano/tabid/
142/Default.aspx,.

22
4. AVANCES EN EL SERVICIO AL CIUDADANO EN EL PAÍS, TRAS LA
CREACIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL
CIUDADANO (PNSC).

El diagnóstico descrito anteriormente, sumado al desarrollo de los programas y


políticas preliminares en los que sustentaba su labor el PNSC, permitieron el
desarrollo de sendos avances en materia de atención al ciudadano en el país, lo
que permitió cumplir con parte de los objetivos promulgados tras su creación.

En este sentido, el impacto que dichas acciones tuvieron en el incremento de la


confianza de la ciudadanía en la Administración Pública y el mejoramiento en los
estándares de eficacia, eficiencia y transparencia en las entidades del estado,
serán analizadas en los párrafos siguientes, con base en la evaluación de los ejes
de acción bajos los cuales opera el programa: Desarrollo Institucional y
mejoramiento de la gestión y mejoramiento y fortalecimiento de los canales de
atención y comunicación con el Ciudadano.

4.1 Lineas de Acción

4.1.1 Desarrollo Institucional y mejoramiento de la gestión:

Este eje comprende cinco puntos fundamentales, que se desarrollan en torno


al afianzamiento de las bases por medio de las cuales, se prestan los
servicios a la ciudadanía en cada una de las entidades del Estado.

4.1.1.1 Portafolio de productos misionales que se relacionen con el


ciudadano:

Este punto, se basa en la necesidad que las entidades comprendan


claramente para qué están hechas, cuáles son sus obligaciones frente a la
ciudadanía y en tal medida, qué servicios deben prestar.

Si bien este asunto puede resultar obvio, la realidad es que de las veinte
entidades prioritarias con las que arrancó el PNSC en 2008, ninguna tenía
diseñado un portafolio de servicios que evidenciara claramente la
estructuración de los tramites y servicios que presta la entidad a los

23
ciudadanos y en consecuencia, la forma en que éstos se realizaban no
obedecían ni a la exigencias de ley, ni al perfil particular de los
ciudadanos que acceden a cada una de las entidades prioritarias. Sin
embargo, dos aspectos permitieron dar vía libre a la configuración de un
adecuado “menú” de servicios de las entidades a los ciudadanos.

En primer lugar, con la creación del Sistema Nacional de Servicio al


Ciudadano, mediante la expedición del decreto 2623 de julio de 2009, el
Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) logró encontrar un
sustento jurídico que le permitiera actuar con mayor contundencia en cada
una de las entidades. En este sentido, ya no se trataba de un programa
per sé, sino que la existencia de un documento jurídico emanado de la
misma Presidencia de la República le permitía tener mayores elementos
para hacer obligatoria la necesidad de un Servicio al Ciudadano de
calidad.

Este hecho, aseguró que las entidades tomaran en serio cada una de las
sugerencias que dictaba el programa y que su ejecución no dependiera de
la buena voluntad de las directivas de la entidad. Se trataba, en teoría, de
una camisa de fuerza para las oficinas de servicio al ciudadano de la
Administración Pública Nacional.

En segundo lugar, el PNSC hizo efectiva la idea de realizar un portafolio


de servicios, acorde a las necesidades de la ciudadanía y en concordancia
con los objetivos particulares para los que fue creada cada entidad. Para
ello, se tipificó a cada una de las veinte entidades que trabajan con el
programa, de acuerdo a su razón social y a las cadenas de trámites que
ofrecen, en grandes, medianas y pequeñas. Con base en ello, se
seleccionó una, de cada una de las categorías, para ser utilizada como
modelo en un plan piloto que culminará con el diseño de los respectivos
portafolios de servicios.

En este sentido, se trabajó con Planeación Nacional en la categoría de


pequeños procesos, con la Supervigilancia en la de medianos y con el
Ministerio de Relaciones Exteriores en la de grandes. Dicha separación se

24
realizó con base en las cadenas de trámites que ofrece la entidad a los
ciudadanos y en la complejidad de éstos dentro del conjunto de servicios
de la organización y no al tamaño relativo de cada entidad dentro de la
Administración Pública Nacional.

La importancia de este hecho, sobrepasa con creces la mera


materialización del portafolio, pues incluye el concepto de
autoconocimiento dentro cada institución estatal, haciendo que cada una
de ellas priorice en la prestación de una cadena de trámites y servicios
que tienen un mayor impacto en la ciudadanía y que en consecuencia
pueden estar relacionados con otros en otras entidades.

4.1.1.2 Caracterización del ciudadano que accede al servicio:

De nada sirve contar con un adecuado “menú”, si éste no tiene en cuenta


las características propias los clientes que llegan al restaurante. Esta
analogía, sirve de base para explicar la importancia que la caracterización
del ciudadano tiene, no sólo para realizar un adecuado portafolio de
servicios, sino en la elaboración de un apropiado plan de acción que
contemple infraestructura acorde con los requerimientos de la población
minusválida, de la tercera edad o en condiciones especiales.

De igual forma, de un conocimiento oportuno de la población que accede a


los servicios, depende en gran parte el diseño de estrategias para
minimizar los tiempos de espera, la conveniencia o no de convertir los
trámites en virtuales y la forma y modo más apropiados para prestar los
servicios de la entidad.

Al respecto, el PNSC realizó durante el primer semestre de 2009 la


Primera Encuesta Nacional de Servicio al Ciudadano, que fue difundida en
las veinte entidades prioritarias y que indagó sobre las condiciones de
discapacidad de la población, la forma en que se desplazaban los
ciudadanos hacía las entidades, los tiempos de espera durante la
realización del trámite y la satisfacción de la ciudadanía con el personal
que lo atendió y las instalaciones en las que realizó el trámite.

25
Para continuar con el proceso y evaluar los avances desde la primera
encuesta, el PNSC realizó durante la segunda mitad del 2009 un segundo
ejercicio de caracterización; sólo que esta vez avalado por la empresa
líder en el sector de la consultoría, Invamer y cuyos resultados serán
publicados próximamente.

4.1.1.3 Organización institucional para el servicio al ciudadano:

Este punto comprende la disposición organizacional de la entidad para


servir al ciudadano y comprende aspectos internos que faciliten un servicio
adecuado. Dentro de ellos, la aplicación de una política antitrámites en
concordancia con los lineamientos del GRAT27, la existencia de un
Sistema de Automatización de Trámites avalado por COINFO y
actividades de mejoramiento entorno al Sistema de Gestión de Calidad y
MECI.

Para el cumpliento de dicha política, el programa encontró en la Comisión


Intersectorial de Políticas y Gestión de Información para la Administración
Pública (COINFO), una herramienta de gran utilidad, ya que ésta permitió
que se lograra aumentar las herramientas que faciliten el uso de
tecnologías en la generación de información de interés público, lo que
además posibilita la transparencia de las entidades pregonada en Plan de
Desarrollo.

De esta forma, los avances en la organización institucional del sector


público que forma parte del PNSC, se pueden dividir en tres grandes
grupos.

a) Establecimiento de una Política Antitrámites:

En lo que concierne a la estructuración de una política antitrámites, el


PNSC formuló la automatización y racionalización de veinte (20)
trámites en siete (7) entidades prioritarias del orden nacional, con base

27
GRAT es el acrónimo que representa al Grupo de Racionalización y Automatización de Trámites y es una
estrategia emanada de la Presidencia de la República de acuerdo a los principios consagrados en el Plan
Nacional de Desarrollo de desarrollar un Estado al servicio de los ciudadanos.

26
en las sugerencias suministradas por el grupo consultor contratado
para tal fin28.

La escogencia de los trámites obedeció en primer lugar, al impacto


social que tuvieran, entendiéndose ello como la existencia o no de
ciudadanos que accedan al servicio en condición de vulnerabilidad y la
recurrencia con la que las diligencias fueran demandadas. De igual
forma, se tuvo en cuenta la relación del trámite con el índice de
competitividad, medido a partir del informe “Doing bussiness” , que
anualmente evalúa las facilidades de cada país para hacer negocios y
formar empresas.

La siguiente tabla muestra algunos de los trámites automatizados


según sean los criterios por los que fueron escogidos.

Cuadro No 8

DOING BUSINESS IMPACTO SOCIAL AMBOS


ENTIDAD TRÁMITES ENTIDAD TRÁMITES ENTIDAD TRÁMITES
ICBF y SENA Paz y Salvo ICBF Adopciones MINPROTECCION Aprobación
Pago Permiso
parafiscales salida del reglamento
País de un de trabajo
niño.
SUPERNOTARIADO Devolución INPEC Visita a un
pago extra recluso
derechos
notariales
SUPERSERVICIOS Silencio REGISTRADURIA Inscripción
Administrativo Registro
Positivo Civil
DAS Expedición
Cédula
extranjería y
prorrogas
estadía en el
país.

Elaboración del Autor

En términos generales, la consultoría arrojó la existencia de normas internas


innecesarias que derivan en la pérdida de tiempo del ciudadano en el momento de
realizar su trámite y que en consecuencia lo hacen más dispendioso de lo que en
realidad es. Sin embargo, la generación de dichas resoluciones obedece a la

28
El PNSC contrató al grupo consultor español EVERIS, quien fue el encargado de realizar las sugerencias para
la racionalización de trámites, previa aprobación del DNP.

27
creencia generalizada al interior del sector público de que el ciudadano puede
realizar fraude, estafa o vulnerar la ley si se flexibilizan los requerimientos. En otras
palabras, se considera como cierta la tesis popular de que “hecha la norma, hecha la
trampa”.

De esta forma, surgen sellos, firmas, autorizaciones y otra clase de


requerimientos que no generan valor y que por el contario, alteran
cualquier posibilidad de eficiencia en el momento de realizar una
diligencia en el orden oficial. Es decir, que parte de la solución radica
en suprimir trámites internos e introducir firmas digitales o cualquier
otro suplemento tecnológico que pueda generar mejores resultados y
favorecer a la ciudadanía.

b) Fortalecimiento sistemas de información y MECI

En este punto, el PNSC coordina con cada una de las veinte


entidades la inclusión en sus planes de acción, de un modelo de
gestión de calidad, así como la de un sistema de información
ajustado a los requerimientos de COINFO y Gobierno en Línea.

Sobre este último aspecto, las entidades deben reportar


mensualmente avances en cada una de las fases de Gobierno en
Línea, de tal manera que sus portales web se ciñan a las directrices
que en materia de información, interacción, transacción,
transformación y democracia dicta el Ministerio de Tecnología de
Información y Comunicaciones.

Al respecto, en el informe final del programa del año 2009, el PNSC


arrojó avances en un 35% en todas las entidades prioritarias. Cifra
significativa, si se tiene en cuenta que es el primer año de trabajo
con las instituciones vinculadas, siendo un modelo en este asunto
el DANE, que tiene digitalizados el 100% de sus trámites.

28
c) Estandarización de grupos de trabajo en atención al ciudadano.

Sobre este asunto, el PNSC programó, con el apoyo de


Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), un
seminario semanal con los delegados de la oficina de atención al
ciudadano de las entidades prioritarias, con el objetivo de promover
la creación de grupos estandarizados de atención al ciudadano y la
tipificación del perfil del servidor idóneo para los cargos con relación
al ciudadano.

Sobre ello, el informe general del PNSC a diciembre de 2009,


mostraba un avance del 40% en este punto. No obstante, el groso
de los planes en materia de estandarización de grupos de trabajo
están programados para el 2010, como la implantación de un
modelo estándar de obligatorio cumplimiento y la formulación de
políticas específicas en materia de atención al ciudadano, en
concordancia con los resultados de las encuestas de
caracterización del ciudadano.

4.1.1.4 Caracterización del equipo de trabajo de servicio al ciudadano.

De nada sirve conocer el perfil de los ciudadanos que acceden al servicio,


si ello no va acompañado de un servidor público competente con las
necesidades que se demandan. En tal sentido, la generación de
oportunidades de capacitación que le permitan al funcionario nutrirse de
los elementos pedagógicos, psicológicos, tecnológicos, protocolarios y
técnicos en materia de atención al ciudadano, resulta vital en el campo de
acción del PNSC.

En este sentido, la coordinación del PNSC, con apoyo de la Escuela


Superior de Administración Pública (ESAP), ha realizado a lo largo del año
10 capacitaciones a servidores públicos en temas específicos de calidad
en la atención al ciudadano. Del mismo modo, se han organizado dos
Seminarios Nacionales de Servicio al Ciudadano, con la presencia de los
servidores públicos con contacto directo con la población y que además

29
tuvo las ponencias de los directores de Servicio al Ciudadano de lugares
con exitosos aciertos en esta materia, como Bogotá, México, Brasil y
España.

Adicionalmente y como forma de generar una opción de esparcimiento,


que a la vez sirva de elemento pedagógico, el PNSC realizó la campaña
“Todos Somos Ciudadanos” que comprendía la ejecución de cuadros
artísticos, realizados por un grupo de payasos, en cada uno de los cuales
se muestran distintas situaciones de buen servicio, de mal servicio o de
una combinación de las dos, cuyos protagonistas principales incluyen al
servidor público y al ciudadano. La idea era que tanto servidores públicos
como ciudadanos se pusieran en los zapatos del otro y entendieran que un
buen servicio depende de ambos.

Las presentaciones resultaron un éxito, tanto así que se realizaron


cuarenta (40) de ellas en las 20 entidades con la presencia de más de
1000 servidores públicos, que se llevaron el mensaje de prestar un buen
servicio a la ciudadanía.

4.1.1.5 Promoción de los servicios institucionales:

Un rasgo común en la percepción de la opinión pública sobre sus


instituciones, es que son vistas como inoperantes y carentes de
resultados, lo que redunda directamente en los índices de confianza de la
ciudadanía en la administración pública.

Esta situación puede que no resulte del todo injustificada, pero sin lugar a
dudas no premia los avances que algunas de las entidades han logrado
durante los últimos años. Es por ello, que muchas veces los cambios
positivos en la evaluación que los ciudadanos hacen de las entidades
oficiales se deban más a cuestiones de mercadotecnia y publicidad, que a
los avances en sí mismos.

Por tal motivo, el PNSC enfatizó en la divulgación de los productos y


servicios con alto impacto en la ciudadanía y que por sus características
hayan sido sustancialmente mejorados o se encuentren en tal proceso, de

30
modo que los esfuerzos en la consecución de los avances no se queden
en simples buenas acciones. En consecuencia, cada uno de los planes de
acción de las entidades prioritarias debe reportar avances en tal sentido
en su reporte mensual al programa.

Un punto importante tiene que ver con la creación del portal web de
servicio al ciudadano, el cual no es otra cosa que una “caja de
herramientas” para servidores públicos en donde se encontrarán los
marcos de acción adelantados por el PNSC y que resultan de utilidad
para aquellos funcionarios con directo contacto con la ciudadanía. El
dominio es de fácil acceso para todas las entidades y además permite que
los alcaldes, gobernadores y otros empleados del estado encuentren en él
elementos útiles para el desarrollo de políticas conducentes a mejorar el
servicio al ciudadano en sus jurisdicciones.

El sitio web cuenta con información del PNSC; noticias de interés en las
que se describen avances en la prestación de servicios que las entidades
prioritarias han realizado; acciones que el gobierno nacional ha venido
adelantando en el fortalecimiento de los distintos canales de contacto y
atención al ciudadano; y un link de niños, mediante el cual se pretende
sensibilizar a las nuevas generaciones sobre la importancia de ser buenos
ciudadanos a través del juego ¿Quién quiere ser un buen ciudadano?

El cuadro número 9 muestra algunos de los elementos del portal web del
PNSC

Cuadro No 9

Fuente: Portal Web, PNSC

31
Como parte de los proyectos que adelanta el PNSC para evaluar el
impacto de las buenas acciones de las entidades, se propuso la creación
de un Observatorio Nacional de Servicio al Ciudadano (ONSC) que
contaría con el aval de medios de amplia circulación nacional y con el
soporte de investigadores de centros de educación superior de prestigio
como la Universidad Nacional ó la Universidad de los Andes.
Actualmente, el proyecto se encuentra en su fase de negociación y se
espera que a mediados del año 2010 se cuente con avances en este
asunto.

De manera paralela y como efecto colateral a las presentaciones


pedagógicas de la campaña “Todos Somos Ciudadanos”, las entidades
podían mostrar por medio de ellas, los trámites y servicios que habían sido
mejorados en los procesos de atención.

4.1.2 Mejoramiento y fortalecimiento de los canales de atención y


comunicación con el Ciudadano:

Este eje tiene en cuenta el fortalecimiento de los canales de atención


presenciales, vistos como una de las principales formas de acceso a los
servicios del Estado.

4.1.2.1 Disposición Física y técnica para servir al ciudadano.

En materia de mejoramiento en los canales de atención presenciales, el


PNSC, propuso un modelo de estructuración de espacios físicos, cuyo
principal objetivo busca configurar la infraestructura física “ideal” en
atención al ciudadano.

Durante el 2009, el equipo del PNSC logró formular sugerencias en al


menos diez entidades prioritarias29 y replicar como modelo exitoso el caso
del ICBF, que con su programa de centros zonales con calidad, logró

29
En el 2009 el PNSC trabajó con Caprecom, ICBF, INPEC, Acción Social, Cancillería, Supernotariado,
Ministerio de Protección Social, DAS, MinComercio y Registraduría.

32
reestructurar la infraestructura de más del 50%30 de sus centros de
atención a nivel nacional.

Para el 2010 el programa espera lograr la formulación de sugerencias en


las diez entidades restantes y obtener el aval de la Sociedad Colombiana
de Arquitectos para así contar con elementos técnicos de mayor peso, que
soporten las acciones adelantadas hasta el momento.

4.2 ¿Es viable el PNSC a largo plazo?

Sin lugar a dudas el hecho que por primera vez el país cuente con un Programa
Nacional que busque mejorar los estándares de calidad en la atención al ciudadano,
resulta a todas luces significativo. Sin embargo, en vano resultarían los avances en
la materia si no se hace valer el carácter de permanencia y los logros hasta el
momento alcanzados no se atan a un marco jurídico afín a los mismos.

Esto quiere decir, que las acciones hasta ahora realizadas han estado encaminadas
en gran medida a realizar sugerencias o diseñar modelos de gestión, que pueden o
no ser replicados dentro de las instituciones, por lo que de alguna manera se ve
comprometida la vigencia en el futuro del programa. En otras palabras, las entidades
pueden optar por los modelos que crean convenientes de acuerdo a las
circunstancias, lo que en ciertas coyunturas puede ocasionar caos.

La situación vivida por la Cancillería tras la norma ecuatoriana que obligaba a los
colombianos que quisieran entrar a ése país de tener el pasado judicial apostillado,
ocasionó enormes congestiones y sirve de ejemplo para demostrar la necesidad de
generar un plan de choque frente a situaciones no planeadas. Sobre este hecho, el
pronto llamado que realizó el PNSC al Ministerio de Relaciones Exteriores para que
utilizara herramientas como la asignación de citas por teléfono, la implantación de
digiturnos y la alianza con el distrito de Bogotá D.C. para hacer uso de los CADES y
Supercades de la red de la Alcaldía Mayor de la capital del país, logró menguar en
parte el caos imperante y puso de manifiesto la capacidad de acción del programa en
coyunturas como esa.

30
Datos proporcionados por la Oficina de Atención al Ciudadano del ICBF y sujetos a comprobación

33
Por otro lado, el PNSC debe alcanzar cada día más reconocimiento, de tal forma que
logre obtener mayor margen de maniobra no solo en las entidades prioritarias, sino
otras instituciones oficiales, alcaldías y gobernaciones. De esto depende el éxito que
tenga con las veinte entidades con las que trabaja actualmente, pues su modelo
querrá ser replicado en las demás.

Sobre este último punto, la segunda encuesta de satisfacción realizada en las veinte
entidades y avalada por INVAMER, arrojó que tan solo el 7% de los encuestados
conocía de la existencia del PNSC y que de ellos solo el 20% consideraba que
gracias a éste se había mejorado la atención al ciudadano en el país31.

Los siguientes gráficos ilustra la situación descrita anteriormente.

Cuadro No 10 Cuadro No 11

Elaboración del Autor con base en datos INVAMER

En síntesis, se observa una serie de acciones positivas desarrolladas por el PNSC,


pero que en primer lugar resultan ser simples recomendaciones a las entidades y
que por otro lado no tienen el impacto en la ciudadanía, para que sean valoradas
positivamente por ella. Esto obliga a plantear soluciones con la suficiente
profundidad ,que resulten replicables a toda la Administración Pública y que
paralelamente se deriven en mejoras efectivas en la prestación del servicio. De otra
forma, en pleno año electoral y con posibilidades de cambio de gobierno, el

31
PROGRAMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO. Segunda Encuesta de Caracterización, Enero
de 2010.

34
programa puede ser reevaluado y hasta eliminado, si no cumple con los objetivos
para los que fue creado.

5. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EXITOSA EN ATENCIÓN AL


CIUDADANO: El caso Barcelona.

En este capítulo se analizarán las políticas internacionales exitosas en


Atención al ciudadano. Para ello, se describirá el modelo de la Comunidad
Autónoma de Cataluña, específicamente el caso de Barcelona. Paralelamente
y con base en la experiencia de la capital catalana se contrastarán los logros
alcanzados por el PNSC, lo cual servirá de insumo para determinar los retos
del programa en el futuro.

5.1 El éxito de Barcelona: El uso de las tecnologías al servicio de la gente.

Si alguna persona preguntara sobre la receta del éxito en atención al ciudadano en


Barcelona, la respuesta sería una sola: Tecnologías de la Información y
Comunicación (TIC).

La oportunidad que el ayuntamiento barcelonés vio en la era de la información, le ha


valido el reconocimiento a nivel internacional32 y la posibilidad de que sus
ciudadanos obtengan servicios de calidad, información cultural y acceso a toda la
gama de recursos que el gobierno de la ciudad pone a disposición de la comunidad.

La estrategia se centró en la automatización de todos los trámites y servicios que


ofrece el gobierno de la ciudad, pero con un factor importante. Aún cuando se podría
pensar que un país como España la penetración de internet es elevada, las cifras
arrojan que sólo el 65% de la población cuenta con computador y de ellos el 87%
tiene acceso a internet. Sin embargo, el 72% de los barceloneses utiliza el internet a
diario, al tiempo que el 85% tiene teléfono celular33.

En el año 1999 cuando el internet no se había masificado tan notoriamente como en


la actualidad, el gobierno de Barcelona vio en ello una oportunidad enorme. Fue

32
Entre otros, ha ganado el reconocimiento al portal web con mayor cantidad de visitas diarias ( más de 50.000),
así como el que más posibilidades ofrece para realizar toda clase trámites y servicios u obtener información sobre
la ciudad.
33
DATOS A 2008. FUENTE: Presentación Director de Atención al Ciudadano, Barcelona, Noviembre de 2008.

35
entonces cuando incluyó en el portal web de la ciudad no sólo opciones turísticas
sino posibilidades de trámites online, que para el año 2008 ya concentraban el 87%
del total de las transacciones posibles en el ayuntamiento.

Este hecho convirtió rápidamente a la capital catalana en un modelo de gestión de


las tecnologías de la información, especialmente por que puso al alcance de los
ciudadanos la más completa información sobre trámites, servicios, información sobre
la ciudad, planos de la ciudad, noticias, agenda cultural, guía de ocio e incluso
posibilidades de negocios y contratación. Todo en su solo portal web.

CUADRO No 11 : La página web de Barcelona

Fuente: Página Web Ayuntamiento de Barcelona.

El uso de las TIC como pilar fundamental del modelo de servicio al ciudadano en
Barcelona se desarrolló en conformidad con cinco pilares básicos34:

1. Orientación a la calidad en la experiencia


• Proximidad y excelencia en el trato
• Multicanalidad
2. Innovación y Administración Electrónica
• Nuevos canales
• Simplificación de procesos y trámites
• Interoperabilidad con terceros

34
ibid

36
3. Uso intensivo de la tecnología y los sistemas de información
• Bases de datos y modelo de gestión corporativos
4. Centralización en la gestión territorial en la prestación del servicio
5. Evaluación continua: Indicadores de gestión y satisfacción

Lo anterior, permitió que el portal web no sólo operara como una gran fuente de
información y servicios a la ciudadanía, sino que posibilitara la comunicación entre la
administración y la población a través de los canales virtuales. De esta forma se
garantizó, de alguna manera, los derechos de los ciudadanos barceloneses,
aprobada en 2006 y que trazó la hoja de ruta para el desarrollo del Sistema de
Atención al Ciudadano en la capital catalana. El cuadro No 10 los muestra con mayor
detenimiento.

Cuadro No 12: DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN BARCELONA

El portal se alimenta diariamente de información del gobierno catalán y español, lo


que permite a cualquier persona en Barcelona realizar cualquier trámite del orden
municipal, provincial y nacional. Todo gracias a la retroalimentación que tienen entre
sí las entidades públicas.

Adicionalmente, el sistema se complementa con una compleja red de quioscos de


información ubicados en centros estratégicos, al tiempo que se aumenta la oferta de
trámites vía teléfono móvil, que cuentan con la posibilidad de hacerle seguimiento a
un trámite u obtener la información solicitada con tan solo un mensaje de texto.

Todo esto se logró en coordinación con el sector público, la colaboración de los


bancos, la empresa privada y los gremios de la comunicación. Cada uno de estos,

37
por su parte, puede obtener los réditos comerciales que en publicidad les dan las
pautas en la web, los quioscos o las oficinas de atención al usuario.

El cuadro No 11 ilustra más claramente la retroalimentación entre los portales


públicos y los portales corporativos, que permiten el desarrollo de un trámite online
eficiente. El cuadro 12, por su parte, explica el trabajo en equipo entre los
ayuntamientos catalanes y el gobierno central español, que posibilitan el acceso a
información y trámites web en Barcelona.

CUADRO No 13: LOS SERVICIOS DE TRAMITACIÓN ONLINE

Fuente: Ayuntamiento de Barcelona.

Nótese la interrelación existente entre las entidades bancarias, las universidades y


las instituciones prestadoras de servicios públicos.

38
CUADRO No 14: SERVICIOS DE TRÁMITES ONLINE, INTERRELACIÓN PÚBLICA.

Fuente: Ayuntamiento de Barcelona

Todo esto ha permitido que en la actualidad exista una carpeta del ciudadano y de
la empresa, lo que permite que tanto los unos como los otros, cuenten con un
historial de toda su información. Debido a ello , es posible realizar la consulta y
gestión de datos personales, bienes inmuebles, vehículos, impuestos y multas;
realizar la impresión de recibos y certificados; realizar los pagos en cualquier entidad
bancaria y acceder de forma segura, por medio de un usuario y clave a todos los
certificados del orden nacional y local.

5.2 Resultados:

Los resultados arrojan que desde que se puso en marcha el sistema de atención
basado en las TIC, el índice de valoración de los servicios de la Administración
Pública es mayor a 7. En consecuencia, los ciudadanos se sienten complacidos de
contar con herramientas cercanas a ellos, pues en primera instancia la innovación de
los portales web y posteriormente, los servicios a través de teléfono móvil, fueron
altamente valorados, según estudios de la oficina de Atención al Ciudadano de
Barcelona35.

La grafica siguiente ilustra los índices de estimación de los ciudadanos de los


distintos canales de comunicación que ofrece el ayuntamiento. La barra roja

35
ibid

39
representa el portal web bcn.cat , la barra azul los servicios telefónicos, la verde los
canales presenciales, la azul los quioscos de información y la barra lila, los servicios
a través de teléfono móvil

CUADRO No 15: ESTIMACIÓN CANALES DE ATENCIÓN AL CIUDADANO EN BARCELONA.

. FUENTE: Ayuntamiento de Barcelona

Paralelamente, existe un crecimiento elevado de las consultas por medios virtuales,


lo que en definitiva se tradujo en una paulatina sustitución de la web por el teléfono.
Así mismo, la utilización de los nuevos canales (quioscos y móvil) tuvieron un nivel
de consulta de alredor de 15.000 visitas al año, lo que permite concluir que es
precisa una política publicitaria que atraiga nuevos usuarios que descongestionen
los puntos de atención presenciales. Estos últimos tiene alta afluencia todavía, por la
alta cantidad de inmigrantes que solicitan servicios, según lo asegura el director de
Servicio al Ciudadano del ayuntamiento, Dr. Emilio Rubió36.

Gráfica No 16: VISITAS POR CANAL AYUNTAMIENTO BARCELONA 2008

Fuente: Ayuntamiento de Barcelona

36
Según ponencia durante el Segundo Seminario Nacional de Servicio al Ciudadano, Diciembre 1 de 2009,
Bogotá D.C.

40
Si bien aún la penetración de los canales de información por teléfonos celulares es
aun baja, la alta apreciación de los ciudadanos a esta forma de comunicación en el
último año, permiten entrever que su crecimiento está por desarrollarse.

De cualquier forma, el gran logro de la estrategia de Servicio al Ciudadano en


Barcelona, se traduce en el incremento de la confianza de los ciudadanos en sus
instituciones, gracias a la descongestión de los canales presenciales, a la
innovación en generación de productos con impacto directo en la ciudad y a la
aplicación de un concepto a todas luces obvio en la Administración Pública, es esta
quien debe servir a la gente de acuerdo a sus necesidades y no al contrario.

Esta premisa permitió que más de los 90% de los trámites posibles en el
ayuntamiento se prevean digitalizados para finales de 2010 , en gran parte por la
utilización de la información que ya poseían las entidades públicas sobre la
población. De esta forma, cada una de ellas se enfoca, mediante enlaces inter-
administrativos, de obtener los trámites que solicita el ciudadano, sin necesidad de
dirigirse a cada una de las entidades que poseen los registros sobre el individuo.

Este último punto es de gran utilidad para Colombia, puesto que no se evidencian
estrategias reales que permitan destrabar la necesaria interoperabilidad entre las
entidades del orden nacional. Mientras esto ocurra, será muy difícil que los
estándares de eficiencia en atención al ciudadano, sean logrados. Justamente de
ello se hablará en las líneas siguientes.

5.3 Enseñanzas para Colombia.

A primera vista, las acciones realizadas por el PNSC hasta la fecha son de
gran utilidad, pues se han basado en la necesidad de generar herramientas
de comunicación entre el Estado y la ciudadanía alternas a los medios
presenciales, sin embargo, los escasos soportes jurídicos que entre otros
generen la posibilidad de permanencia del programa y de vínculos formales
entre todas las entidades, que las obliguen a tomar el tema como lo que es,
un asunto prioritario, impiden que en el corto plazo se cuente con un servicio
ciudadano moderno y eficaz.

41
Una gran enseñanza del modelo catalán, se basa en la interoperabilidad de
los canales de comunicación y la eliminación de barreras burocráticas que
impidan el desarrollo de herramientas como firmas virtuales, certificados
digitales o comprobación de identidad. En este caso, la existencia de
parámetros anticuados basados en la premisa de mala fé y de desconfianza
en las otras entidades del estado, han obstaculizado la colaboración de la
Registraduría Nacional de Estado Civil en el caso de identificación de
personas, con el INPEC, el ICBF o cualquier otra entidad que lo requiera. Asi
mismo, la negativa del DAS a operar bases de datos para agilizar el ingreso a
inmigración ha impedido que agilicen los tiempos de espera en cualquier
puerto nacional, u otros cientos de ejemplos que ilustran la desconfianza de
someterse a nuevos modelos y nuevas iniciativas.

Es de resaltar el precedente de Acción Social en la utilización de canales de


comunicación innovadores y con impacto en la comunidad, pues para facilitar
el acceso de la población desplazada a los programas de la entidad, se
desarrollaron bases de datos, que, mediante mensaje de texto al teléfono
móvil informan al interesado de la adjudicación de un subsidio, de la afiliación
a un programa o la existencia de alguna política pública para población
vulnerable, entre otros.

Todo esto representa un gran avance, ya que en un país en donde incluso la


población más marginada cuenta con un teléfono celular, la posibilidad de
acceso se incrementa y los costos para el ciudadano disminuyen.

Si bien existen acciones como la anterior que son dignas de imitar, la mayoría
de éstas no se articulan con otras en las demás entidades, por lo que quedan
como estrategias bien intencionadas, pero aisladas, por lo que su impacto
social se torna difuso y excluyente.

De hecho si se compara la estructura del PNSC (cuadro No 6) con el de


Barcelona (Cuadro 12) , se observa la inexistencia de un modelo transversal
para el primer caso, que incorpore la presencia del sector privado, la
academia y todas las instituciones del Estado. En otras palabras, lo que se
observa es una cantidad de programas entorno al PNSC, pero sin articulación

42
entre éste y las entidades, lo que en definitiva se traduce en la proliferación
de acciones sueltas sin un campo de acción claro o específico.

Así mismo, el éxito catalán se debió en parte a la centralización en un solo


lugar de todos los servicios de la provincia, por lo que cada una de las
entidades debía cooperar con información para una base de datos central, sin
perjuicio de la administración de la institución o decisiones burocráticas. Esto
permitió que se desarrollara una pagina web de calidad y con toda la
información necesaria para el ciudadano.

Así mismo, el mayor insumo del modelo español se deriva de una política
estandarizada, que se desarrolle en torno a las Tecnologías de la información
y Comunicación (TICs) y que involucre la participación de todo el aparato
estatal, para configurar una compleja red administrativa en donde existan las
herramientas necesarias para suministrar la información y los servicios de
todo el gobierno.

Esa estandarización, permitió que la Agencia de Servicio al Ciudadano (ASC)


en Barcelona dictara las directrices de todo el sistema de atención al
ciudadano en esa ciudad, por lo que los esfuerzos se encontraban
centralizados en un solo organismo, que replicaba las políticas de servicio a
todas las entidades. Esto permitió que estas últimas no actuaran
aisladamente, sino que tuvieran un órgano rector en cabeza del ASC.

Sin duda esta es la principal enseñanza para Colombia, ya que no se observa


que el PNSC sea un órgano director para las entidades públicas, incluso ni
siquiera para las veinte que se consideran prioritarias y con las que trabaja
actualmente. Esto hace que sean necesarias reformas de forma y fondo que
impliquen un posicionamiento del programa dentro de la Administración
Pública, como ente rector de las decisiones en materia de atención al
ciudadano.

43
6. PRINCIPALES RETOS DEL PNSC EN EL FUTURO

El programa tiene el gran reto en el corto plazo, de consolidarse como una


estrategia viable para el sector público en temas de atención al ciudadano y
de desarrollar un marco de acción que involucre un proyecto conciso a futuro,
con todas las entidades del orden nacional. Esto implica la generación de
modelos de gestión que trabajan con base en las Tecnologías de Información
y comunicación (TIC), el desarrollo de un plan de interadministrativo que
facilite el flujo de información en un lugar centralizado y la introducción de
canales alternativos de comunicación como quioscos, puntos de información y
servicios vía teléfono móvil.

Por otro lado, tiene la necesidad de ganar credibilidad al interior de las


entidades prioritarias con las que trabaja actualmente, de modo que no solo
sea tomado en cuenta en las decisiones que impliquen mejoras en la atención
al ciudadano, sino que sea parte decisoria a nivel nacional en el tema. Para
ello, requiere que los proyectos que ha realizado hasta el momento prosperen
con éxito y que sean efectivos a la hora de generar soluciones internas en la
Administración Pública.

En este sentido, el proyecto de automatización y racionalización de trámites


impulsado por el PNSC con la colaboración de una empresa consultora, es
una buena oportunidad para demostrar la utilidad de las intervenciones del
programa.

7. CONCLUSIONES

• La estrategia del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC)


debe centrarse en focalizar los esfuerzos de renovación entorno a
estrategias concretas. Esto supone la consolidación de un proyecto que
involucre la participación de todos los sectores de la Administración
Pública entorno a un marco común en cabeza del PNSC.
• Existen sendos avances en la atención al ciudadano, que si bien son
importantes, no han tenido el impacto deseado, debido principalmente
a la falta de información. Este hecho permite pensar que deben

44
desarrollarse canales de comunicación cercanos al ciudadano,
mediante los cuales sea posible promocionar las políticas positivas de
la entidad.
• Parte de esas soluciones, se derivan de la utilización de las
Tecnologías de la Información y Comunicación ( TICs), dentro de las
que se enmarcan la utilización de celulares, quioscos informativos y
fortalecimiento de los canales virtuales.
• El PNSC debe obtener credibilidad y ampararse en los documentos
jurídicos que le dan vida, como el decreto 2623 de julio 9 de 2009, el
documento visión Colombia 2019 y el Plan Nacional de Desarrollo, para
obtener el impacto necesario para ser visto como el único encargado
de la política de atención al ciudadano en el país.
• Es claro que la idea de generar, por primera vez en el país, un
programa que busque mejorar la atención al ciudadano es más que
destacable. No obstante, las meras intenciones no son suficientes,
cuando se necesitan resultados palpables para que el ciudadano
comprenda las bondades del PNSC.
• Se requiere una alianza con el sector privado y la academia para darle
un soporte a la evaluación de las acciones que actualmente adelanta el
PNSC. En este sentido, la posibilidad de desarrollar un Observatorio
Nacional de Servicio al Ciudadano, apoyado por la Universidad
Nacional o la Universidad de los Andes, sería de gran utilidad para que
se ejerza un control político sobre el programa.
• La experiencia de Barcelona, como modelo de gestión exitoso en
materia de atención al ciudadano demuestra que el uso de las TICs,
son el principal insumo para desarrollar un modelo efectivo de Servicio
al Ciudadano.
• La burocracia existente en algunas de las entidades prioritarias, ha
impedido la concreción de las metas y la réplica de modelos exitosos.
En esta medida, la existencia de normas que restringen la aplicación de
firmas digitales, certificados virtuales o consultas en línea, impiden que
se estructure una adecuada atención basados en el uso de la
tecnología

45
8. BIBLIOGRAFÍA

Departamento Nacional de Planeación, documento CONPES 3248, Renovación de la


Administración Pública, Bogotá, D.C., 20 de octubre de 2003. En:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/PRAP/PPS_Normatividad/3
248.pdf.

Departamento Nacional de Planeación. Reforma del Estado, en:


http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/tabid/98/Default.aspx.

Diana Margarita Vivas Munar, “Estado actual de la Reforma”, Departamento Nacional de


Planeación, Foro sobre la Modernización del Estado, Febrero 26 de 2009. En:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/Presentaciones/Esta
do_actual_renovación_pública.pdf

Departamento Nacional de Planeación, Programa Nacional de Servicio al


Ciudadano, en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Gobierno/ReformadelEstado/ProgramaNacionalde
ServicioalCiudadano/tabid/142/Default.aspx,.

Programa Nacional de Servicio al Ciudadano, Encuesta para caracterizar canales de


servicio al Ciudadano en las entidades públicas del nivel nacional; Programa de
Renovación a la Administración Pública-PRAP- Octubre de 2007.

Ayuntamiento de Barcelona, Presentación Director de Atención al Ciudadano,


Barcelona, Noviembre de 2008.

NACIONES UNIDAS, Manual de Proyectos de Desarrollo Económico, Cepal, México


D.F, diciembre de 2008.

DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 10 DE 2002, Programa de Renovación a la Administración


Pública; hacia un Estado comunitario, Bogotá D.C., agosto 20 de 2002.

Departamento nacional de Planeación, Dirección de evaluación de Políticas públicas,


Evaluación de medio término Programa de Renovación de la Administración Pública,
Crédito BID 1561/OC-CO, Sinergia, Bogotá, mayo de 2007.

Decreto 2623 de 9 de julio de 2009.

Velásquez, Fabio. ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia?,


Bogotá, junio 2003. En:
www.dnp.gov.co/.../Información_y_Corrupcion_en_Colombia.pdf

RUBIÓ, Emilio Lorenzo, Servicio Nacional de Servicio al Ciudadano: La experiencia


de Barcelona, Bogotá-Noviembre 12 de 2008.

46
9. ANEXOS

Cumplimiento Ley Antitrámites (PARA 2008)

Fases Gobierno en Línea

47
DECRETO 2623 DE JULIO DE 2009, MEDIANTE EL CUAL SE CREA EL
SISTEMA NACIONAL DE SERVICIO AL CIUDADANO.

DIARIO OFICIAL. AÑO CXLIV. N. 47409. 13, JULIO, 2009. PAG. 23

DECRETO NUMERO 2623 DE 2009


(julio 13)

por el cual se crea el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en


especial de las conferidas en los artículos 43 y 45 de la Ley 489 de 1998,

CONSIDERANDO:

Que la Constitución Política en sus artículos 2°, 1 23, 209 y 270 señala que la finalidad de la función
pública es el servicio de la comunidad y que uno de los fines del Estado es garantizar la efectividad de
los derechos y deberes de los ciudadanos y facilitar la participación ciudadana en los asuntos
públicos, lo que entre otros, se debe materializar para el ciudadano en tener la posibilidad de acceder
a la información y servicios que le permitirán ejercer estas potestades dentro del Estado Social de
Derecho.

Que las Leyes, 87 de 1993, 489 de 1998, 872 de 2003 y 962 de 2005 respectivamente, crearon los
Sistemas de Control Interno, Desarrollo Administrativo, Gestión de Calidad y la política de
racionalización de trámites, como instrumentos de fortalecimiento de la capacidad de gestión y
respuesta de la Administración Pública a través de un conjunto de políticas y estrategias formuladas
por el Departamento Administrativo de la Función Pública y adoptadas por el Gobierno Nacional.

Que los esfuerzos iniciados con la organización de dichos sistemas son complementarios con lo
dispuesto en el acápite 6 del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 que señala como uno de sus
objetivos la consolidación de una política activa de servicio al ciudadano y la generación de
estrategias tendientes a modificar las percepciones ciudadanas sobre la Administración referidas
entre otras a la falta de continuidad, ineficacia e ineficiencia.

Que para la consecución de dichos fines en el Plan Nacional de Desarrollo se determina la necesidad
de diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano encargado de
establecer, con la colaboración de las entidades competentes en cada materia, lineamientos para el
mejoramiento de los canales de atención al ciudadano, modelos de gestión para las dependencias
encargadas del servicio y planes de capacitación específicos para los servidores públicos destinados
a labores de atención al ciudadano, entre otros.

DECRETA:

Artículo 1º. Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. Créase el Sistema Nacional de Servicio al
Ciudadano –SNSC– como instancia coordinadora para la Administración Pública del Orden Nacional
de las políticas, estrategias, programas, metodologías, mecanismos y actividades encaminados a
fortalecer la Administración al servicio del ciudadano.

Artículo 2º. Articulación con otros sistemas. El Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano se
complementa y articula con los Sistemas de Control Interno, Desarrollo Administrativo, de Gestión de
Calidad y con la política de racionalización de trámites establecidos en las Leyes 87 de 1993, 489 de
1998, 872 de 2003 y 962 de 2005, respectivamente.

Artículo 3º. Definición. El Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano es el conjunto de políticas,


orientaciones, normas, actividades, recursos, programas, organismos, herramientas y entidades

48
públicas y privadas que cumplen funciones públicas, encaminados a la generación de estrategias
tendientes a incrementar la confianza en el Estado y a mejorar la relación cotidiana entre el ciudadano
y la Administración Pública.
Artículo 4º. Alcance. El Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano se constituye como instancia de
coordinación de la calidad y la excelencia en el servicio al ciudadano en la Administración Pública del
Orden Nacional.

Artículo 5º. Objetivos. El Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano tendrá los siguientes objetivos:
a) Fomentar el fortalecimiento institucional de las entidades y dependencias encargadas del servicio al
ciudadano, mediante la expedición de lineamientos y políticas de mejoramiento y la generación de
herramientas de asistencia técnica para aumentar la calidad del servicio que prestan.

b) Fortalecer los canales de atención al ciudadano en las entidades públicas.

Artículo 6º. Organos de Dirección, Programación, Ejecución y Evaluación. El Sistema Nacional de


Servicio al Ciudadano será presidido por el Presidente de la República, la programación y
coordinación corresponderán a la Comisión Intersectorial a que hace referencia el presente decreto, la
ejecución estará a cargo de las entidades de la Administración Pública del Orden Nacional y la
evaluación y seguimiento corresponderán al Departamento Nacional de Planeación en coordinación
con el Departamento Administrativo de la Función Pública en lo de su competencia.

Artículo 7º. Funciones. Para el logro de los objetivos señalados, el Sistema Nacional de Servicio al
Ciudadano tendrá las siguientes funciones:

a) Coordinar la implementación de la política pública de servicio al ciudadano en la Administración


Pública del Orden Nacional, de común acuerdo con las entidades encargadas de la formulación de la
misma.

b) Coordinar la adopción e implementación de los marcos teóricos, conceptuales y metodológicos


establecidos para una adecuada prestación de servicios al ciudadano por parte de las entidades de la
Administración Pública del Orden Nacional.

c) Definir con el Departamento Administrativo de la Función Pública el cuadro funcional del servicio al
ciudadano que permita determinar el ingreso, la capacitación y la retribución de los empleados
públicos que prestan estos servicios en las entidades en la Administración Pública del Orden
Nacional.

d) Apoyar al Grupo de Racionalización y Automatización de Trámites GRAT creado por el Decreto


4669 de 2005 en la definición de estrategias para la implementación de la política de racionalización
de trámites en la Administración Pública del Orden Nacional, formuladas por el Departamento
Administrativo de la Función Pública.

e) Establecer los estándares, indicadores y mecanismos de seguimiento para medir la función de


servicio al ciudadano en las entidades públicas.

f) Hacer recomendaciones a los modelos de gestión adoptados por el Departamento Administrativo de


la Función Pública cuando a ello haya lugar, para mejorar el servicio al ciudadano.

g) Coordinar con el Ministerio de Comunicaciones la implementación en las entidades públicas de


mecanismos que conduzcan al mejoramiento de canales de atención no presencial al ciudadano, de
acuerdo con lo señalado en la estrategia Gobierno en Línea sobre el particular.

Artículo 8º. Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano. Créase la Comisión Intersectorial de


Servicio al Ciudadano, responsable de ejercer la coordinación del Sistema Nacional de Servicio al
Ciudadano.

Artículo 9º. Integración. La Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano estará conformada por:

a) El Ministro de Comunicaciones o su delegado.

49
b) El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.
c) El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública o su delegado.
d) El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística o su delegado.
e) El Director de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP– o su delegado.
La Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano podrá invitar a sus reuniones a los servidores
públicos o a los representantes del sector privado, cuya presencia se considere necesaria.

Parágrafo 1º. La presidencia de la Comisión Intersectorial será ejercida por el Director del
Departamento Nacional de Planeación o su delegado.

Parágrafo 2º. La Comisión Intersectorial tendrá una Secretaría Técnica que estará en cabeza del
Departamento Nacional de Planeación, la cual prestará el apoyo requerido para el ejercicio de sus
funciones.

Artículo 10. Funciones de la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano. La Comisión


Intersectorial de Servicio al Ciudadano tendrá a su cargo la coordinación y orientación de las políticas
y actividades del Sistema Nacional del Servicio al Ciudadano, así como el aseguramiento de la
complementariedad y articulación de sus esfuerzos con los Sistemas de Desarrollo Administrativo, de
Control Interno, de Gestión de Calidad y la política de racionalización y automatización de trámites
establecidos en las Leyes 87 de 1993, 489 de 1998, 872 de 2003 y 962 de 2005, respectivamente.

Del mismo modo, la Comisión tendrá como una de sus funciones, darse su propio reglamento.

Artículo 11. Funciones de la Secretaría Técnica. La Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial


de Servicio al Ciudadano tendrá las siguientes funciones:

a) Apoyar administrativamente la preparación y elaboración de los estudios y proyectos que determine


la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano.

b) Elaborar las actas y hacer seguimiento a las decisiones y recomendaciones de la Comisión


Intersectorial de Servicio al Ciudadano.

c) Organizar y mantener actualizados los archivos requeridos por la Comisión Intersectorial de


Servicio al Ciudadano y relacionados con los asuntos objeto de sus funciones.

d) Divulgar entre los organismos y entidades estatales las orientaciones, políticas, directrices y demás
pronunciamientos de la Comisión Intersectorial en relación con el servicio al ciudadano.

e) Las demás que correspondan a su naturaleza y las que le sean asignadas por la Comisión
Intersectorial de Servicio al Ciudadano.

Artículo 12. Seguimiento a las labores de mejoramiento del Servicio al Ciudadano. Las entidades de la
Administración Pública del Orden Nacional deberán adoptar los indicadores, elementos de medición,
seguimiento, evaluación y control relacionados con la calidad y eficiencia del servicio al ciudadano
establecidos por la Comisión Intersectorial de Servicio al Ciudadano.

Artículo 13. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 13 de julio de 2009.

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

La Ministra de Comunicaciones,
María del Rosario Guerra.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,


Esteban Piedrahíta Uribe.

50
La Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública,
Elizabeth Rodríguez Taylor.

El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística,


Héctor Maldonado Gómez.

51