Defensa y Seguridad en Las Américas: La Búsqueda de Nuevos Concensos

SEGURIDAD y DEFENSA EN LAS AMRICAS:
LA BSQUEDA DE NUEVOS CONSENSOS

Francisco Rojas Aravena y
Paz V. Milet
(Editores)
SEGURIDAD Y DEFENSA EN LAS AMRICAS:

LA BSQUEDA DE NUEVOS CONSENSOS
Francisco Rojas Aravena y Paz V. Milet (Eds.)
Las opiniones que se presentan en este libro, as como los anlisis e interpretaciones que en ellos se contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las instituciones a las cuales se encuentran vinculados.
Esta publicacin es uno de los resultados de las actividades desarrolladas, en el
mbito de la investigacin y la difusin, por el Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratgicos de FLACSO-Chile. Estas actividades se realizan con
el apoyo de diversas fundaciones, organismos internacionales, agencias de cooperacin y gobiernos de la regin y fuera de ella. Especial mencin debemos
hacer del apoyo institucional de las fundaciones The William and Flora Hewlett
Foundation y Fundacin Ford. En el caso de este libro agradecemos especialmente el auspicio del Ministerio de Defensa de Chile y de la Secretara Ejecutiva
de la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas.
Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseo de portada, puede
ser reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algn medio,
ya sea electrnico, mecnico, qumico, ptico, de grabacin o de fotocopia, sin
autorizacin de FLACSO.
R741
Rojas Aravena, Francisco; Milet, Paz, eds.

Seguridad y defensa en las Amricas:
La bsqueda de nuevos consensos.
Santiago, Chile, FLACSO-Chile, 2003.
470p. Serie Libros FLACSO
ISBN: 956-205-180-3
SEGURIDAD HEMISFERICA; SEGURIDAD REGIONAL; PREVENCION DE CONFLICTOS; CONFLICTOS REGIONALES; PAZ; CONFERENCIA;
AMERICA LATINA; CARIBE
Santiago, julio 2003, FLACSO-Chile. Inscripcin N 134.098. Prohibido su reproduccin.

Editado por FLACSO-Chile. Area de Relaciones Internacionales y Estudios Estratgicos.
Av. Dag Hammarskjld 3269, Vitacura.
Telfonos: (562) 2900 200 - Fax: (562) 2900 270
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FLACSO-Chile en el Internet: http://www.flacso.cl
Coordinador editorial: David lvarez Veloso, FLACSO-Chile
Diseo Portada y produccin: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile
Diagramacin: Claudia Gutirrez Grossi, FLACSO-Chile
Produccin electrnica: Paula Pardo, FLACSO-Chile
Versin: CD y en www.flacso.cl
INDICE
Presentacin ....................................................................................................... 7
PRIMERA SECCIN
Desafos conceptuales y polticos de la
Seguridad Regional. Discurso de la Ministra
de Defensa Nacional de Chile
Michelle Bachelet Jeria ............................................................................. 13
Documentos Oficiales. Cumbres de las Amricas.
Conferencias Ministeriales de Defensa.
Resoluciones OEA
FLACSO-Chile ............................................................................................ 21
Sugerencias y recomendaciones de la reunin
Francisco Rojas Aravena .......................................................................... 65
V Conferencia de Ministros de Defensa de las
Amricas. Declaracin de Santiago de Chile ............................................ 71
SEGUNDA SECCIN
Principales tendencias que afectan la seguridad
internacional: la necesidad de construir nuevos
mapas cognitivos
Francisco Rojas Aravena .......................................................................... 81
Desafos y dilemas de Seguridad en Amrica Latina
en la Post Guerra Fra
Gabriel Gaspar Tapia ................................................................................ 87
Nuevas amenazas a la seguridad global y su
impacto en las Amricas
General Hebert Figoli .............................................................................111
Mecanismos y estructuras institucionales existentes

para enfrentar las nuevas amenazas
General Hebert Figoli ............................................................................ 127
Mecanismos de la seguridad subregional y las
nuevas amenazas
Gerardo Covacevich .............................................................................. 139
Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas:
Tpicos sobre defensa y seguridad en el hemisferio
Pedro Villagra Delgado .......................................................................... 149
Reunin Preparatoria de la V Reunin de Ministros
de Defensa de las Amricas
Pablo Genta Fons .................................................................................... 163
Alcances al sistema de medicin del gasto en
defensa desarrollado por CEPAL
Eugenio Cruz ........................................................................................... 169
Otra perspectiva para afrontar las amenazas a
la seguridad regional
Francisco Ledantec Gallardo ................................................................ 179
Fuerzas armadas combinadas para operaciones de
paz y la Fuerza Area de Chile
Mximo Venegas Fuentes
Joaqun Urza Ricke ............................................................................... 187
Amenazas a la seguridad regional, global y
consideraciones respecto de un nuevo esquema de
seguridad
Ejrcito de Chile, Estado Mayor General,
Direccin de Operaciones ................................................................... 205
Las amenazas asimtricas como nuevas formas
de conflicto en el contexto sudamericano
Gustavo Urza Lira ................................................................................ 213
Nuevas amenazas a la seguridad regional
Ctedra de Seguridad y Defensa de Anepe ...................................... 225
Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR)

Gerard Peytrignet ....................................................................................233
Alocucin del Secretario de Asuntos Militares del
Ministerio de Defensa
Angel Pablo Tello .....................................................................................249
Postura de la Secretara de la Defensa Nacional frente
a los retos de seguridad regional del siglo XXI
Secretaria De La Defensa Nacional, Sedena .....................................259
Luis F. Azurduy .........................................................................................265
Americas Security Calculations After September 11th
Luis Bitencourt .........................................................................................275
Confluencias y divergencias entre defensa y seguridad
Rut Diamint ............................................................................................. 285
El tratado marco de seguridad democrtica en
Centroamrica
Francine Jcome .......................................................................................297
Estructuras y mecanismos para enfrentar las nuevas
amenazas: La reestructuracin del instrumento militar
Jaime Garca Covarrubias ......................................................................317
La historia de la iniciativa de derechos humanos
1996-2002
Margaret Crahan/George Vickers ..................................................... 327
Posioes Estrategicas E Diplomaticas Do Brasil
Quanto Segurana Hemisferica
Elizer Rizzo De Oliveira ......................................................................371
Seguridad hemisfrica versus seguridad nacional:
Determinantes nacionales, regionales y globales
Ral Bentez Manaut ...............................................................................379
Existen nuevas amenazas a la seguridad en

Centroamrica que demanden respuestas militares?
Hctor Rosada-Granados ..................................................................... 387
Rarely Relevant Institutions For Terribly Relevant
Challenges: Some Reflections On The Inter-american
Security System And Todays List Of Risks And
Threat
Hal Klepak ................................................................................................ 403
Reformas de las fuerzas armadas: Discontinuidad
y lmites institucionales en la Repblica Dominicana
Alejandra Liriano y de la Cruz ............................................................. 411
Amenazas y riesgos en Amrica Latina
Carlos Gutirrez ..................................................................................... 423
La seguridad tradicional no otorga respuestas ante
nuevas inseguridades
Alejandro P. Iturra Gamarra ................................................................ 439
TERCERA SECCIN
Participantes ................................................................................................... 459
Programa ........................................................................................................ 467
PRESENTACIN
La bsqueda de nuevos consensos en materias de defensa y seguridad

en las Amricas ha sido una meta difcil de alcanzar en las Amricas, en la
ltima dcada. Desde la II Cumbre Presidencial de las Amricas de Santiago de Chile de abril de 1998, se destac la necesidad de avanzar en el
fomento de la confianza y de la seguridad entre los estados para lo cual
demand a la OEA la realizacin de una serie de actividades tendientes a
profundizar en la materia y en especial, a "realizar un anlisis sobre el
significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio, con el propsito de desarrollar los enfoques
comunes mas apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos,
incluyendo el desarme y el control de armamentos". Este proceso culminara con la realizacin de una Conferencia Especial sobre Seguridad. El
mandato no pudo completarse antes de la III Cumbre, efectuada en
Qubec, en el 2001. Sin embargo, los mandatarios persistieron en su
objetivo para lo cual fijaron el ao 2004 como la fecha lmite para la
realizacin de esta conferencia especial.
En un proceso paralelo, con un grado de coordinacin aun insuficiente con las Cumbres Presidenciales, se han desarrollado cinco encuentros
ministeriales de defensa de las Amricas. Estos han abordado temas de
inters sustantivo para los gobiernos de la regin. La V Conferencia
Ministerial de Defensa, celebrada en Santiago de Chile, permiti abordar
las nuevas demandas en el mbito de la seguridad generadas despus del
11 de septiembre. Los atentados terroristas sobre Nueva York y Was7
FLACSO-Chile
hington cambiaron los parmetros de comprensin del sistema internacional, tanto por la emergencia de un tipo particular de terrorismo, el
terrorismo de alcance global, como por la respuesta estadounidense frente
a los nuevos fenmenos. La V Reunin Ministerial de Defensa se produjo
en un momento de gran significacin; por un lado, ella abord los cambios sustanciales en el sistema internacional; y por el otro, reconoci el
retiro de Mxico del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca. A
la vez sus conclusiones buscan transformarse en un aporte y en un insumo
sustantivo a la Conferencia Especial sobre Seguridad. La Declaracin
final de la Conferencia Ministerial de las Amricas posee por lo tanto
una importancia muy significativa.
El libro Seguridad y defensa en las Amricas: la bsqueda de nuevos
consensos recoge las presentaciones, ponencias y debates de la reunin
acadmica preparatoria que organiz FLACSO-Chile, con el auspicio del
Ministerio de Defensa de Chile y de la Secretara Ejecutiva de la Conferencia Ministerial, sobre los principales temas que se abordaron en este
encuentro ministerial, es decir, las nuevas amenazas a la seguridad regional, los mecanismos y estructuras institucionales, el rol de las fuerzas
armadas y el papel que cumple el establecer una metodologa
estandarizada para comparar el gasto militar.
Este libro est organizado en tres grandes secciones. En la primera se
recoge el marco conceptual y la visin poltica sobre la seguridad regional
que entreg la Seora Ministra de Defensa Nacional, Michelle Bachelet. En
esta misma seccin se incluyen referencias y resmenes de los documentos oficiales emanados desde las Cumbres de las Amricas y las anteriores
reuniones de Ministros de Defensa. Tambin, se incorpora en esta seccin
las sugerencias y recomendaciones que surgieron de la reunin acadmica
organizada por FLACSO-Chile. Finalmente, en esta primera seccin se
incluye la Declaracin de la V Conferencia Ministerial de Defensa celebrada en Santiago en noviembre del ao 2002.
La segunda seccin recoge 28 trabajos que abordan distintos temas
referidos a la seguridad internacional en las Amricas. En esta seccin se
describen y analizan temas como las nuevas amenazas, el rol de las conferencias de ministros de defensa, el alcance de la medicin del gasto
militar, visiones subregionales sobre la seguridad, entre ellas el Tratado
Marco de Seguridad en Centroamrica. De igual forma, se incluyen temas relativos a la seguridad, la defensa y los derechos humanos; y visiones sobre seguridad y relaciones civiles militares.
En la tercera seccin se incluye un listado completo de los participantes y el programa de trabajo del seminario internacional organizado por
FLACSO-Chile.
8
Presentacin
Agradecemos a todos y cada uno de los autores que han aportado con
sus visiones a este libro que busca contribuir a establecer nuevos consensos en el mbito de la seguridad internacional. Agradecemos de manera
especial a las autoridades gubernamentales, civiles y militares, de las Amricas que presentaron sus ideas e intercambiaron puntos de vista que aportaron al debate preparatorio de la V Conferencia Ministerial de Defensa.
Agradezco de manera especial el aporte intelectual de la Ministra de Defensa de Chile, Sra. Michelle Bachelet Jeria. As tambin FLACSO-Chile
agradece el aporte de las distintas instituciones civiles y militares que se
involucraron en esta importante iniciativa que congreg a acadmicos,
diplomticos, altos oficiales de las fuerzas armadas y decisores de poltica
de alto nivel de la mayora de los pases del hemisferio.
Quiero agradecer el trabajo efectuado por el Area de Relaciones
Internacionales y Estudios Estratgicos de FLACSO-Chile, coordinada
por Paz Milet. En especial destaco el trabajo de David Alvarez en el
seguimiento de esta reunin. El trabajo de diagramacin estuvo a cargo
de Claudia Gutirrez. La responsabilidad electrnica de este libro fue de
Paula Pardo.
Seguridad y defensa en las Amricas: la bsqueda de nuevos consensos
es un importante aporte al debate general sobre la seguridad internacional
en las Amricas y constituye un insumo de gran valor para comprender los
debates y los procesos ligados a los trabajos preparatorios de la Conferencia Especial de Seguridad que est prevista para finales del mes de
octubre del 2003 en Ciudad de Mxico.
Francisco Rojas Aravena

Director, FLACSO-Chile
PRIMERA SECCIN
DESAFOS CONCEPTUALES Y POLTICOS DE LA SEGURIDAD REGIONAL
MICHELLE BACHELET JERIA 1
En primer lugar, a nombre del Gobierno, deseo dar la bienvenida a

todos ustedes y agradecerles por haber aceptado nuestra invitacin y
viajado hasta Chile para participar en este seminario acadmico internacional preparatorio de la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa
de las Amricas, cuya presidencia ejerce el Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Debo asimismo agradecer a FLACSO-Chile, y a su Director, en particular, por haber organizado esta importante reunin.
Como Ministerio anfitrin hemos considerado altamente necesario un
encuentro como ste. La prxima Conferencia se realizar en una coyuntura internacional particularmente desafiante no slo en el mbito poltico,
que es el que corresponde a los ministros de Defensa, sino que tambin
en lo conceptual. Existe un amplio consenso en torno a la idea de que la
seguridad internacional se encuentra experimentando transformaciones
cualitativas en el marco del proceso de globalizacin, percepcin que se ha
consolidado tras los ataques contra Estados Unidos el ao 2001. Pero
tambin hay consenso en torno a que estas transformaciones no se han
detenido, sino que continuarn profundizndose, puesto que forman parte
de tendencias de largo plazo.
1. Ministra de Defensa Nacional, Repblica de Chile.
13
FLACSO-Chile
Estamos as ante un proceso que plantea un enorme desafo. Es un

reto conceptual porque hay una evolucin acelerada de la base emprica
que gener gran parte de las teoras que nos iluminaron durante las
ltimas dcadas e incluso durante todo el periodo moderno. Pero es
tambin un desafo poltico, porque lo fundamental ante un cambio de
estas magnitudes es que aquellos que han sido investidos de representacin y de mandato para tomar decisiones, sean capaces de actuar para
dirigir o al menos incidir de la mejor forma posible en la direccin que va
adquiriendo este proceso en el amplio espectro que va desde lo global
hasta lo local.
En el caso de esta reunin en particular, y tal como lo plantea el programa, que en trminos generales guarda una relacin importante con la
agenda de la Quinta Conferencia, el desafo es doble. Por un lado deseo
invitarlos a avanzar en el anlisis de las transformaciones tanto globales
como regionales de la seguridad. Y por el otro, esta reunin tambin nos
permite abordar desde una perspectiva crtica pero acadmica la evolucin de las polticas de seguridad de los estados de la regin.
En ese marco, permtanme entonces iniciar este encuentro planteando unas breves reflexiones que espero al menos sirvan de motivacin
sobre el tema que nos convoca, pero que tambin al menos refleja el
tipo de aproximacin conceptual que estamos desarrollando en el Ministerio de Defensa Nacional en torno a la Quinta Conferencia.
Creo que no necesito ahondar demasiado acerca de la importancia y
caractersticas del proceso de globalizacin, puesto que ustedes como
acadmicos probablemente estn mejor informados que yo sobre su
evolucin. Por lo tanto, me limitar a formular algunas consideraciones
sobre su impacto en la seguridad internacional.
Primero, la globalizacin ha introducido con fuerza una agenda de
conflictos de nuevo tipo que se han adicionado a los conflictos tpicos a
los cuales nos haba acostumbrado la era moderna, y que eran bsicamente entre estados. La comunidad internacional hoy, es consciente de
que se han estructurado con claridad un conjunto de problemas de seguridad que antes no tena alcance global y que hoy s lo tienen.
Segundo, la globalizacin a diversificado el tipo de actores del sistema
internacional, antes limitado exclusivamente a los estados. Actualmente
es indiscutido que tambin hay otros actores con capacidad para operar
globalmente. El mercado es quizs el ms importante y el primero que
alcanz dimensiones globales, pero otro crecientemente influyente es la
sociedad civil, cuestin que vemos con nitidez por ejemplo, en los movimientos antiglobalizacin, o en el desarrollo de comunidades epistmicas,
ante una de las cuales me encuentro yo misma en este momento. El otro
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Desafos conceptuales y polticos de la Seguridad...
Michelle Bachelet Jeria
nuevo actor global es la persona humana, cuestin que se fundamenta en

la consolidacin de un conjunto muy robusto y creciente de regmenes
internacionales de proteccin de los derechos de las personas. Esta tendencia naci con fuerza tras la Segunda Guerra Mundial, tuvo un segundo
gran momento en la ltima etapa de la guerra fra cuando la comunidad
democrtica de naciones introdujo la defensa de los derechos humanos
en la agenda internacional ante los regmenes totalitarios y autoritarios,
y acaba de tener otro hito con la creacin del discutido Tribunal Penal
Internacional.
Tercero, como en otras pocas revolucionarias de la historia, estamos experimentando una revolucin tecnolgica que ha tenido varias
etapas, pero que en definitiva ha planteado la necesidad de repensar la
forma en que se desarrolla el conflicto. Algunos autores anunciaron en
su momento y quizs con cierto exitismo una revolucin en asuntos
militares (RMA en ingls). Pero inmediatamente despus otros aadieron con sabidura que el enorme diferencial de capacidades que se estaba produciendo como resultado de esta RMA producira una consecuente revolucin en asuntos estratgicos, dando origen al nacimiento de
nuevos tipos de amenazas, como las asimtricas, algunas de las cuales
han golpeado brutalmente a Estados Unidos y a otros pases, incluyendo
algunos en nuestra regin, especialmente Argentina.
Cuarto, esta combinacin de nuevas agendas, nuevos actores y cambios estratgicos nos ha conducido a un escenario internacional con una
agenda de seguridad internacional ms compleja y mixta. Mixta, porque
combina conflictos modernos de viejo cuo pero no por eso menos
importantes como el de la India y Pakistn, con conflictos de nuevo
tipo, siendo el ms importante de estos ltimos el surgimiento de movimientos terroristas con capacidad para actuar globalmente. No obstante, este no es el nico tipo de nueva amenaza. El narcotrfico tambin lo
es, as como tambin existe un conjunto de problemas de carcter transnacional que tienen la potencialidad de originar conflictos internacionales, como la desintegracin de estados fallidos o la existencia de conflictos internos que originan el surgimiento de migraciones masivas, o la
persistencia de la degradacin ambiental, entre otros.
Quinto, creo que para los gobiernos en general este nuevo cuadro
que se ha ido conformando durante estos ltimos aos ha sido un enorme desafo porque demanda un gran esfuerzo por reformular conceptos
y prcticas de la poltica internacional en las estructuras burocrticas,
especialmente en el mbito de la seguridad, aunque a medida que este
proceso se profundiza vemos que hay seales de aprendizaje poltico y
comienzan a perfilarse algunos tipos de respuestas comunes:
15
FLACSO-Chile
Por ejemplo, en el mbito de la agenda tradicional de los conflictos se observa una relativa disminucin de los conflictos inter-estatales mayores, al tiempo que se han ido consolidando las instituciones
internacionales de carcter cooperativo como herramientas eficaces
para encararla. Los esfuerzos pioneros en esto se desarrollaron en el
marco de la OSCE en la etapa final de la guerra fra, pero de manera
ms reciente, los acuerdos entre Rusia, Estados Unidos y la OTAN
indican que los regmenes cooperativos se han consolidado como la
principal herramienta institucional de cooperacin inter-estatal en esta
nueva etapa.
En el caso de la nueva agenda de seguridad, ha ocurrido tambin algo
similar, puesto que si bien se trata de problemas de naturaleza diferente
en general estamos hablando de estados que encaran amenazas de carcter no estatal y de alcance transnacional las respuestas ms eficientes tambin han sido aquellas basadas en la profundizacin de la cooperacin internacional, cuestin que ha sido particularmente claro en el
caso de la lucha internacional contra el terrorismo.
Los efectos polticos internacionales de la evolucin de la agenda de
seguridad internacional son entonces duales. Por un lado, se ha producido un deterioro y complejizacin de la seguridad internacional. Por el
otro, esto ha impulsado un movimiento sin precedentes a favor de una
mayor cooperacin internacional, especialmente en el mbito de las Naciones Unidas. Creemos que si esta tendencia es apoyada adecuadamente por los estados, puede contribuir enormemente a estabilizar la situacin de seguridad internacional, incluso a pesar de que a veces esto
resulta muy difcil por la existencia de enormes asimetras en las capacidades de los estados interesados en la cooperacin.
Aunque conserva algunas particularidades importantes, la regin latinoamericana no escapa a este cuadro global que presenta esta doble agenda de seguridad, y aunque se presentan grandes desafos y problemas, creo
que la regin latinoamericana tambin ha hecho grandes avances.
Los problemas son conocidos por ustedes. Por un lado las nuevas
amenazas se han manifestado con fuerza, en particular el narcotrfico,
mientras que existe una actividad terrorista importante en algunos pases. Tambin la cuenca del Caribe ha experimentado serias crisis
migratorias, hay problemas ambientales importantes y quizs una de las
deficiencias mayores, existe una preocupante y persistente dificultad de
varias democracias latinoamericanas para consolidarse como regmenes
eficaces y legtimo ante sus ciudadanos, cuestin que tambin introduce
incertidumbres que pueden afectar las relaciones de seguridad en una
regin en la cual, si bien la conflictividad inter-estatal se ha reducido de
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manera significativa, no ha desaparecido del todo, y las instituciones de

prevencin y resolucin de conflictos inter-estatales an son muy dbiles y deben ser fortalecidas.
Sin embargo, junto con estos problemas en la regin se han producido avances importantes. Por ejemplo, en el mbito de la seguridad interestatal, y conforme a estndares internacionales, esta es la regin que
exhibe los ndices internacionales comparados ms bajos de conflictos
mayores, de gasto y de adquisiciones en defensa en la ltima dcada. En
el lapso de una dcada y media o dos, Amrica Central y del Sur han
desactivado los conflictos tradicionales ms importantes. Primero fue el
proceso de paz en Amrica Central, pero a este proceso se sum tambin el trmino del conflicto Argentino-Brasileo, del Argentino-Chileno, y ms recientemente del Peruano-Ecuatoriano, mientras que la
reivindicacin Argentina sobre las Islas Malvinas se ha enmarcado en un
proceso de dilogo y cooperacin. Esta es tambin la nica regin del
mundo en desarrollo que ha consolidado un conjunto importante de
regmenes internacionales que la han convertido en una zona libre de
armas de destruccin masiva, al tiempo de que se han iniciado y consolidado importantes procesos de cooperacin entre pases otrora en conflicto, muchas veces incentivados por los procesos de integracin o asociacin econmica.
Algo similar est ocurriendo en la cooperacin regional respecto de
las nuevas amenazas, debido a que, a pesar de la existencia de un foco
importante de conflicto interno como es el de Colombia, los pases han
sido capaces de incrementar sustantivamente las reas y la calidad de
cooperacin regional orientada a encarar estos problemas, que afectan a
los pases de manera e intensidades diversas, produciendo tambin respuestas que, si bien coinciden en su voluntad de cooperar, varan de
acuerdo a las realidades especficas tanto nacionales como subregionales.
En definitiva, la regin ha desarrollado un proceso de construccin de
una red bastante compleja y rica de antiguos y nuevos regmenes cooperativos de seguridad tanto a nivel continental me refiero al proceso de
cumbres as como a las conferencias de ministros y al papel desempeado
por la OEA, como regional en el marco del Grupo de Ro, de alcance
subregional por los procesos de integracin, y bilateral, que en la prctica
estn configurando una arquitectura de seguridad flexible y variable de
nuevo tipo, o lo que tambin podramos denominar un emergente rgimen complejo de gobernabilidad regional en el mbito de la seguridad.
Desde nuestra perspectiva, este trnsito hacia una nueva arquitectura de seguridad no debe ser entendida en oposicin sino como complementaria a las instituciones de seguridad creadas despus de la Segunda
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FLACSO-Chile
Guerra Mundial, como aquellas contenidas en el Sistema Interamericano,

independientemente de que estas ltimas puedan eventualmente ser reformadas si existe consenso para ello. Conforme a nuestra visin, el
Sistema Interamericano se ha transformado en una parte de una red
mayor, creciente e interrelacionada de regmenes de seguridad cooperativos que han sido desarrollados en la regin antes, pero en su mayora a
partir de la dcada de los 90, bastante ms funcional que el sistema de
seguridad colectivo para encarar los problemas de seguridad que enfrenta actualmente nuestra regin, los cuales corresponden a aquellos vinculados a la percepcin tradicional de amenaza (los conflictos inter-estatales), y aquellos relacionados con la nueva agenda de amenazas o problemas de seguridad, generalmente de carcter no estatal y transnacional,
entre los cuales incluyo al terrorismo.
En ese sentido, creo que la invocacin del TIAR despus de los atentados del 2001 fue polticamente correcta, y nuestra voluntad de cooperar
internacionalmente de acuerdo a nuestros intereses y posibilidades se ha
manifestado sistemticamente desde entonces. Sin embargo, es claro
que nuestro sistema de seguridad colectivo fue concebido para enfrentar amenazas estatales extracontinentales, por lo que si bien el principio
de la solidaridad ante la agresin puede permanecer, es evidente que si
queremos responder adecuadamente ante las nuevas amenazas debemos desarrollar regmenes cooperativos ms eficientes an para ser capaces de consolidar y desarrollar de manera concertada nuevas iniciativas tanto en lo relacionado con la agenda tradicional de seguridad, como
en lo relacionado con la nueva agenda de seguridad.
En el caso de la agenda tradicional de seguridad inter-estatal, el objetivo fundamental debera ser consolidar e institucionalizar el estatus-quo
territorial de la regin, y asumir que, iniciando el Siglo 21, la idea de
cerrar el ciclo de conformacin de estados nacionales no debiera ser
asumida como algo idealista, sino como un pragmatismo impostergable.
A pesar de sus deficiencias, el Sistema Interamericano desarroll un conjunto importante de instituciones que continan siendo muy valiosas en
este sentido. Igualmente, existe un conjunto de polticas ya semi articuladas y en curso, las cuales deben ser consolidadas y profundizadas. La
promocin de la transparencia entre los estados, especialmente en sus
polticas de defensa (a travs de los Libros de Defensa y adopcin de
metodologas de comparacin del gasto en defensa), y de sus polticas
militares, mediante medidas de confianza mutua, as como el desarrollo
la prevencin y resolucin pacfica de los conflictos, adquieren importancia central, por lo que todas esas polticas deberan ser reforzadas mediante nuevas iniciativas, marco en el cual estamos abiertos a examinar si
es necesario reformar algunas instituciones del Sistema Interamericano.
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En cuanto a la agenda de nuevas amenazas, los objetivos ms importantes deberan estar orientados a la consolidacin y creacin de regmenes de seguridad relativos a amenazas asimtricas (especialmente terrorismo), narcotrfico, migraciones, crimen organizado, trfico de armas. Es importante subrayar a este respecto que la evidencia disponible
indica con claridad que desde un perspectiva tanto global como regional
la lucha contra las amenazas asimtricas terroristas externas admite varios tipos de polticas y estrategias, aunque el eje de las respuestas debe
ser necesariamente la articulacin de regmenes cooperativos de seguridad ms eficientes, y no necesariamente el desarrollo de nuevas estructuras militares, especialmente en Amrica Latina.
Amigos y amigas
Ustedes son testigos de que Chile no ha sido un actor pasivo en este
proceso de transicin desde el antiguo sistema de seguridad colectiva a
esta nuevo rgimen emergente y complejo de seguridad regional, y no es
sta la oportunidad para detallar lo que nosotros como chilenos legtimamente consideramos ha sido nuestro aporte. Sin embargo, yo estara muy
satisfecha si en esta reunin somos capaces de avanzar en el debate que
nos conduzca hacia el desarrollo de una mirada fresca, creativa y fundada
sobre la marcha de nuestro sistema internacional y de nuestras polticas
de seguridad. Creo que si logramos este objetivo, estaremos proporcionando una gran contribucin para el debate que las Ministras y Ministros
realizaremos en noviembre prximo.
Muchas gracias
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DOCUMENTOS OFICIALES
CUMBRES DE LAS AMRICAS
CONFERENCIAS MINISTERIALES DE DEFENSA
RESOLUCIONES OEA *
CUMBRES DE LAS AMRICAS 1
Primera Cumbre de las Amricas

Miami, Diciembre 1994
Declaracin de Principios
Preservar y fortalecer la comunidad de democracias de las Amricas
Reafirmamos nuestro compromiso de preservar y fortalecer nuestros sistemas democrticos en beneficio de todos los pueblos del Hemisferio. A travs de los organismos competentes de la OEA, trabajaremos en favor del fortalecimiento de las instituciones democrticas y de
la promocin y defensa de los regmenes democrticos constitucionales,
de conformidad con la Carta de la OEA. Apoyamos los esfuerzos de esta
Organizacin en favor de la paz y la estabilidad democrtica, social y
econmica de la regin.
Reconociendo los efectos nocivos que generan el crimen organizado
y las drogas ilcitas sobre nuestras economas y valores ticos, y sobre la
salud pblica y la estructura social, nos uniremos en la lucha contra el
* Documentos oficiales seleccionados por el rea de Relaciones Internacionales y Estudios Estratgicos, FLACSO-Chile.
1. Prrafos sobre seguridad y terrorismo de acuerdo a las Declaraciones y Plan de Accin de las
Cumbres de las Amricas.
21
FLACSO-Chile
consumo, la produccin, el trfico y la distribucin de narcticos, as

como en contra del lavado de dinero y el trfico ilcito de armas y de
sustancias qumicas precursoras. Tambin cooperaremos para formular
estrategias viables para el desarrollo alternativo en aquellos pases en
donde existen cultivos ilcitos. La cooperacin deber extenderse a programas nacionales e internacionales destinados a reducir la produccin,
uso y trfico de drogas ilcitas y a la rehabilitacin de adictos.
Condenamos el terrorismo en todas sus formas y combatiremos conjunta y firmemente los actos terroristas en cualquier parte de las Amricas, a travs de todos los medios legales.
Plan de Accin
I. La Preservacin y el Fortalecimiento de la Comunidad de Democracias
de las Amricas
7. La eliminacin de la amenaza del terrorismo nacional e internacional
El terrorismo nacional e internacional constituye una violacin sistemtica y deliberada de los derechos de los individuos y un asalto a la democracia
misma. Los ataques recientes sufridos por algunos de nuestros pases han
demostrado la grave amenaza que plantea el terrorismo para la seguridad de
las Amricas. Las medidas que tomen los gobiernos para combatir y eliminar
esta amenaza son elementos esenciales para garantizar la ley y el orden
pblico y mantener la confianza en el gobierno, tanto a nivel nacional como
internacional. En este contexto, aquellos que patrocinan actos terroristas o
ayudan a planificarlos o ejecutarlos, a travs del abuso de la inmunidad y los
privilegios diplomticos o por otros medios, sern considerados responsables de los mismos por la comunidad internacional.
Los gobiernos:
Promovern, en el contexto de la proteccin de los derechos humanos y las libertades civiles, acuerdos bilaterales y subregionales dirigidos a enjuiciar y penalizar a los que cometan actos terroristas.
Convocarn una conferencia especial de la OEA sobre la prevencin
del terrorismo.
Reafirmarn la importancia de los tratados de extradicin, ratificados
por los estados del hemisferio, y hacen notar que dichos tratados
sern acatados estrictamente como expresin de la voluntad poltica
de los gobiernos, de conformidad con el derecho internacional y las
legislaciones nacionales.
22
Documentos oficiales. Cumbres de las Amricas. Conferencias...
FLACSO-Chile
8. El fomento de la confianza mutua

La ampliacin y consolidacin de la democracia en las Amricas ofrece la oportunidad de aprovechar las tradiciones pacficas y las relaciones
de cooperacin que han prevalecido entre los pases del hemisferio Occidental. Nuestro objetivo consiste en fortalecer la confianza mutua que
contribuye a la integracin social y econmica de nuestros pueblos.
Los gobiernos:
Apoyarn las acciones que estimulen un dilogo regional para promover el fortalecimiento de la confianza mutua, preparando el camino
para una conferencia regional sobre medidas de fomento de la confianza en 1995, para la que Chile se ha ofrecido como anfitrin.
Segunda Cumbre de las Amricas

Santiago, Abril 1998
Declaracin de Principios
Con profunda satisfaccin, constatamos que la Paz, valor esencial
para la convivencia humana, es una realidad en el hemisferio. Destacamos el establecimiento de Centroamrica como una zona de paz, democracia y desarrollo y reconocemos los esfuerzos para la eliminacin
de las minas antipersonal y la rehabilitacin de sus vctimas. Continuaremos fomentando la confianza y la seguridad entre nuestros pases a
travs de medidas tales como las sealadas en las declaraciones de
Santiago y San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la
Seguridad. Alentamos la solucin pacfica de las controversias.
Daremos nuevo impulso a la lucha contra la corrupcin, el lavado de
dinero, el terrorismo, el trfico de armas y el problema de las drogas,
incluyendo el uso indebido. Asimismo, trabajaremos conjuntamente para
asegurar que los delincuentes no encuentren un refugio seguro en ninguna
parte del Hemisferio. Estamos determinados a continuar por este camino.
Plan de Accin
Terrorismo
Los Gobiernos:
Tomarn medidas, segn lo acordado en la Declaracin y en el Plan
de Accin de Lima, a fin de prevenir, combatir y eliminar el terroris23
FLACSO-Chile
mo, aplicando para ello la ms firme voluntad de cumplir con los

objetivos generales expuestos.
Alentarn a los Estados que an no lo han hecho para que firmen,
ratifiquen o adhieran, segn sea el caso, los convenios internacionales,
relacionados con el terrorismo, de acuerdo con sus respectivas legislaciones internas.
Convocarn, en el marco de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Segunda Conferencia Especializada Interamericana para
evaluar los progresos alcanzados y definir los futuros cursos de accin
para la prevencin, combate y eliminacin del terrorismo.
Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados
Los Gobiernos:
Estimularn el dilogo regional con miras a revitalizar y fortalecer las
instituciones del Sistema Interamericano, tomando en cuenta los nuevos factores polticos, econmicos, sociales y estratgico-militares en
el Hemisferio y en sus subregiones. En este sentido, buscarn aumentar an ms el clima de confianza y seguridad entre los Estados del
Hemisferio.
Llevarn a la prctica, en la forma en que estn enunciadas, las medidas y recomendaciones emanadas de las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, celebradas
en noviembre de 1995 en Santiago, Chile, y en febrero de 1998 en San
Salvador, El Salvador, en el marco de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA).
Continuarn apoyando los esfuerzos que llevan a cabo los pequeos
Estados insulares para atender sus preocupaciones especiales de seguridad, las cuales incluyen, desde una perspectiva multidimensional,
aspectos econmicos, financieros y medio ambientales, tomando en
cuenta su vulnerabilidad y nivel de desarrollo.
En consonancia con los esfuerzos para transformar el Hemisferio
Occidental en una zona libre de minas antipersonal y reconociendo la
contribucin a este respecto de la Convencin sobre la Prohibicin
del Empleo, el Almacenamiento, la Produccin y la Transferencia de
Minas Antipersonal y sobre su Destruccin, incluyendo su pronta entrada en vigencia, alentarn acciones y apoyarn los esfuerzos internacionales de carcter humanitario para la remocin de minas, con el
objeto de asegurar que se otorgue prioridad a la remocin de artefactos que amenazan a la poblacin civil y de asegurar que la tierra pueda
ser rehabilitada en su capacidad productiva. Ello se llevar a cabo a
travs de una efectiva cooperacin y coordinacin internacional y re24
FLACSO-Chile
gional, segn lo soliciten los Estados afectados, para la ubicacin, demarcacin, catastro y remocin de minas antipersonal; de una eficaz
toma de conciencia por parte de la poblacin civil del peligro de esos
artefactos, de asistencia a las vctimas; y para el desarrollo y aplicacin, segn sea el caso, de tecnologas para la deteccin y remocin
de las minas.
Continuarn promoviendo la transparencia en materia de polticas de
defensa, entre otros aspectos, en lo que se refiere a la modernizacin
de las Fuerzas Armadas, a la comparacin del gasto militar en la Regin y al perfeccionamiento del Registro de Armas Convencionales
de las Naciones Unidas.
Aumentarn la cooperacin con los esfuerzos de mantenimiento de la
paz de las Naciones Unidas.
Alentarn el desarrollo de programas de cooperacin para enfrentar desastres naturales y operaciones humanitarias de bsqueda y de rescate.
Comprometern sus esfuerzos para que la solucin pacfica de los
conflictos y de las controversias pendientes se alcancen por medio de
los mecanismos de solucin pacfica existentes dentro del Sistema
Interamericano y con apego al derecho internacional y a los tratados
vigentes, y expresan la conveniencia de fortalecer dichos mecanismos
e instrumentos.
Valorizan la realizacin de reuniones ministeriales o de alto nivel sobre temas de defensa y seguridad internacionales, tales como las Reuniones Ministeriales de Defensa de Williamsburg y Bariloche, como
una contribucin importante al dilogo regional en estas materias y,
en este contexto, estimulan a los pases interesados a realizar otros
encuentros.
Encomiendan a la OEA, a travs de la Comisin de Seguridad Hemisfrica:

Efectuar el seguimiento y profundizacin de los temas relativos a medidas de fomento de la confianza y seguridad;
Realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los
conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propsito de desarrollar los enfoques comunes ms apropiados que permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control
de armamento; e,
Identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del
Sistema Interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la
seguridad hemisfrica.
Este proceso culminar con la realizacin de una Conferencia Especial
sobre Seguridad, en el marco de la OEA, a realizarse, a ms tardar, a
comienzos de la prxima dcada.
25
FLACSO-Chile
Apoyar la convocatoria de una Conferencia Regional de Seguimiento

de las Conferencias Regionales de Santiago y San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, a fin de profundizar una mayor confianza recproca en las Amricas.
Los avances que se alcancen en estas materias debern ser informados a los Estados, asegurando un seguimiento adecuado a travs de la
OEA, de manera de permitir su examen en la prxima Cumbre de las
Amricas.
Tercera Cumbre de las Amricas

Qubec, Abril 2001
Principios
Reafirmamos nuestro compromiso de mantener la paz y la seguridad
a travs de la utilizacin eficaz de los medios hemisfricos previstos para
la solucin pacfica de las controversias y la adopcin de medidas de
fomento de la confianza y de la seguridad. En este sentido, apoyamos y
elogiamos los esfuerzos de la OEA. Reiteramos nuestra plena adhesin a
los principios que obligan a los Estados a abstenerse de la amenaza o el
uso de la fuerza, de acuerdo con el derecho internacional. Conforme a
los principios del derecho internacional humanitario, condenamos enrgicamente los ataques contra la poblacin civil. Tomaremos toda medida
posible para asegurar que los nios y nias de nuestros pases no participen en conflictos armados y condenamos la utilizacin de nios y nias
por fuerzas irregulares. Reafirmamos que la subordinacin constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad a las autoridades civiles legalmente constituidas de nuestros pases, y el respeto al Estado de Derecho por parte de todas las instituciones nacionales y sectores de la sociedad, son fundamentales para la democracia. Haremos esfuerzos para
limitar los gastos militares manteniendo una capacidad que corresponda
a nuestras legtimas necesidades de seguridad y promoveremos una mayor transparencia en la adquisicin de armamento.
Reiteramos nuestro compromiso de combatir las nuevas amenazas
multidimensionales a la seguridad de nuestras sociedades. Entre estas amenazas destacan, principalmente, el problema mundial de la droga y delitos
conexos, el trfico ilcito y el uso criminal de las armas de fuego, el creciente peligro que representa el crimen organizado, as como el problema
general de la violencia en nuestras sociedades. Reconociendo que la corrupcin menoscaba valores democrticos bsicos, representa un desafo
26
FLACSO-Chile
a la estabilidad poltica y al crecimiento econmico y, por tanto, amenaza

los intereses vitales de nuestro hemisferio, reforzaremos nuestra lucha
contra la corrupcin. Reconocemos, asimismo, la necesidad de mejorar las
condiciones de seguridad humana en el Hemisferio.
Plan de Accin
4. Seguridad Hemisfrica
Mxico interpreta que toda la seccin 4 del Plan de Accin, incluyendo su ttulo Seguridad Hemisfrica y todos sus conceptos y disposiciones, ser tratada en las instancias apropiadas de la OEA, de acuerdo con
el mandato de la Segunda Cumbre de las Amricas, celebrada en Santiago de Chile, en abril de 1998.
Reconociendo que la democracia es esencial para la paz, el desarrollo
y la seguridad en el Hemisferio que, a su vez, son las mejores bases para
continuar fomentando el bienestar de nuestros pueblos, y observando
que la subordinacin constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad a las autoridades legalmente constituidas de nuestros Estados es
fundamental para la democracia:
Fortalecimiento de la confianza mutua
Celebrarn la Conferencia Especial sobre Seguridad en el ao 2004,
para lo cual la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA deber
concluir la revisin de todos los temas que se refieren a los enfoques
sobre la seguridad internacional en el Hemisferio, tal como fue establecido en la Cumbre de Santiago;
Continuarn con las actividades prioritarias de prevencin de conflictos y de solucin pacfica de controversias, respondern a las preocupaciones comunes de seguridad y defensa tanto tradicionales como no
tradicionales, y apoyarn las medidas adecuadas para aumentar la seguridad humana;
Apoyarn los esfuerzos de los pequeos Estados insulares en vas de
desarrollo para que se consideren sus preocupaciones particulares con
respecto a la seguridad, reconociendo que para los Estados ms pequeos y vulnerables del Hemisferio la seguridad tiene un carcter
multidimensional, involucra a actores estatales y no estatales, e incluye
componentes polticos, econmicos, sociales y naturales, que los pequeos Estados insulares en vas de desarrollo han concluido en que, entre
las amenazas a su seguridad, estn el trfico ilcito de drogas, el trfico
27
FLACSO-Chile
ilcito de armas, los crecientes niveles de actividad delictiva y de la corrupcin, la vulnerabilidad ambiental empeorada por la susceptibilidad a
los desastres naturales y el transporte de los desechos nucleares, la vulnerabilidad econmica, particularmente en relacin con el comercio, las
nuevas amenazas a la salud, como la pandemia del Virus de la
Inmunodeficiencia Humana (VIH)/ Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) y los niveles crecientes de la pobreza;
Mejorarn la transparencia y la responsabilidad de las instituciones de
defensa y de seguridad, y promovern un mayor grado de entendimiento y
cooperacin entre los organismos gubernamentales que participan en cuestiones de seguridad y defensa a travs, entre otros, de un mayor intercambio de documentos de poltica y doctrina de defensa, de personal e informacin, incluyendo, cuando sea posible, cooperacin y capacitacin para
la participacin en actividades de mantenimiento de la paz de las NU y
para responder mejor a las necesidades legtimas de seguridad y defensa,
mejorando la transparencia en la adquisicin de armas con el fin de incrementar la confianza y seguridad en el Hemisferio;
Continuarn promoviendo un mayor grado de confianza y seguridad en
el Hemisferio, entre otros medios, a travs de: el apoyo continuo a medidas de fomento de la confianza y la seguridad, tales como las adoptadas en
las Declaraciones de Santiago y San Salvador sobre fomento de la confianza y de la seguridad; y a mecanismos, acuerdos y fondos existentes incluyendo la consideracin de la firma y ratificacin, ratificacin, o adhesin a,
lo antes posible y segn sea el caso, la Convencin sobre la Prohibicin del
Empleo, Almacenamiento, Produccin y Transferencia de Minas Antipersonal
y sobre su Destruccin; la Convencin Interamericana sobre la Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales; la Convencin
Interamericana Contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados; apoyando
plenamente la Conferencia de la ONU sobre Armas Pequeas y Armas
Ligeras que se realizar en julio de 2001, tomando en cuenta los resultados de la Reunin Regional Preparatoria de Amrica Latina y el Caribe,
celebrada en Brasilia en noviembre de 2000, y el trabajo de la OEA que
contribuy a dar una perspectiva regional a las discusiones;
Apoyarn firmemente la Tercera Reunin de los Estados Parte de la
Convencin sobre la Prohibicin del Empleo, Almacenamiento, Produccin y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destruccin a
realizarse en septiembre del 2001 en Managua,
Nicaragua, y la prxima conferencia que se celebrar en Ginebra en
diciembre de 2001 para revisar la Convencin de las NU de 1980 sobre
Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales
que puedan Considerarse Excesivamente Nocivas o de Efectos
28
FLACSO-Chile
Indiscriminados; as como los esfuerzos que realiza la OEA hacia la meta de

convertir al Hemisferio occidental en una zona libre de minas antipersonal;
Convocarn a una reunin de expertos, antes de la Conferencia Especial sobre Seguridad, para dar seguimiento a las conferencias regionales de Santiago y San Salvador sobre medidas de fomento de la confianza
y de la seguridad para evaluar su implementacin y considerar los siguientes pasos para consolidar la confianza mutua;
Promovern el apoyo financiero al Fondo de Paz de la OEA: solucin
pacfica de controversias territoriales establecido para proveer recursos
financieros para asistir a cubrir costos inherentes a los procedimientos
previamente acordados por las partes para la solucin pacfica de controversias territoriales entre estados miembros de la OEA;
Apoyarn el desarrollo de los trabajos de la Quinta Reunin de Ministros de Defensa que se celebrar en Chile, al igual que las reuniones
que se celebrarn subsecuentemente.
Lucha contra el Terrorismo
Respaldarn la labor iniciada por el Comit Interamericano contra el
Terrorismo (CICTE), establecido en el marco de la OEA como resultado del Compromiso de Mar del Plata adoptado, en 1998, y alentarn la
cooperacin hemisfrica para prevenir, combatir y eliminar todas las
formas de terrorismo, teniendo en cuenta la aprobacin del Estatuto y el
Programa de Trabajo del CICTE;
Considerarn firmar y ratificar, ratificar, o adherirse a, lo antes posible y segn sea el caso, los convenios internacionales, relacionados con
la lucha contra el terrorismo, de acuerdo con sus respectivas legislaciones internas.
29
FLACSO-Chile
DECLARACIONES Y AGENDAS DE LAS CONFERENCIAS MINISTERIALES DE

DEFENSA DE LAS AMRICAS. 1995-2002
Cuadro 1
LAS AGENDAS DE LAS REUNIONES MINISTERIALES DE DEFENSA DE LAS AMRICAS.
1995-2000
WILLIAMSBURG 1995
BARILOCHE 1996
1. Transparencia y medidas de confianza I. Nuevas dimensiones de la Seguridad Internacional.

mutua.
a) MCM, ejemplos, lecciones aprendidas, a) Defensa en el siglo XXI/Perfil de las fuerzas armadas.
valor de ellas.
b) Intercambio de informacin de defensa. b) Riesgos, amenazas y oportunidades:
compatibilizacin de las diferentes realiRegistro de ONU, polticas de defensa,
dades en materia de Defensa y Seguridad
presupuestos.
del Continente.
c) Defensa, FF.AA. e Integracin.
d) Cooperacin militar.
2. Cooperacin en defensa.
2. Nuevos roles y perfiles.
a) Operaciones de Paz. Intercambio de ex- a) Cooperacin Multilateral de la preservacin

de la Paz y Coaliciones Multinacionales.
periencias, lecciones aprendidas,
interoperatividad.
b) Medio Ambiente, desastres naturales,
bsqueda y rescate.
b) Desminado.
c) Otros actividades de cooperacin en c) Educacin de civiles y militares.
defensa. i) Bsqueda y rescate. ii) Desasd) Ciencia y tecnologa: posibles campos de
tres. iii) Antinarcticos.
cooperacin e intercambio de informacin.
3. Democracia y fuerzas armadas en el si- 3. Institucionalizacin del Sistema de Defensa.
glo XXI.
a) Educacin y entrenamiento civil y mili- a) Medidas de Fomento de la Confianza y
Transparencia.
tar en democracia.
b) Las fuerzas armadas y el desarrollo.
b) Democracia y Modernizacin de las fuerzas armadas.
c) Adaptacin de las fuerzas armadas para

c) Relaciones civico-militares.
el futuro.
Contina en la pgina siguiente
30
CARTAGENA 1998
FLACSO-Chile
MANAOS 2000
I. El Sistema de Seguridad Hemisfrica y sus I. Seguridad hemisfrica a inicios del simecanismos para el desarrollo.
glo XXI.
a) Anlisis del Sistema Interamericano de Se- a) El cuadro poltico estratgico en el
guridad y Defensa.
mbito mundial y regional: nuevas
amenazas y operaciones de paz.
b) La Seguridad de los Estados del Caribe.
b)Conceptos de seguridad y defensa.
c) Medidas de Fomento de la Confianza. Transparencia y Seguridad para la Paz Hemisfrica. c)El actual sistema de seguridad
hemisfrica: validez y perfeccionac.I. Conferencia de las Fuerzas Armadas Cenmiento.
troamericanas.
c.2. Avances y desarrollo de las MCM en el
Hemisferio.
2. Funciones complementarias de las MCM en 2. Confianza mutua en el continente
Sociedad Democrticas.
americano, su situacin y proyeccin
en la prxima dcada.
a) Apoyo de las Fuerzas Militares en el desarrollo econmico y social de las naciones.
a) Validez del proceso de medidas de fomento de la confianza mutua en lo mb) Promocin de los Derechos Humanos y
bitos continental, regional y bilateral.
Observancia de las Normas del Derecho Internacional Humanitario.
b) El papel de los libros blancos de defensa como medida de confianza mutua.
c) Nuevos Desarrollos de las Relaciones Civiles-Militares en Sociedades Democrticas. c) Perspectivas del proceso de fortalecimiento de la confianza mutua de ford) Informe sobre Operaciones de Mantenimienma contnua y consensual.
to de la Paz, Desastres Naturales, Medio Ambiente y Desminaje en Centroamrica.
3. Cooperacin Hemisfrica en materia de en- 3. Defensa y desarrollo: posibilidades de
frentamiento al terrorismo, drogas ilcitas,
cooperacin regional.
trfico ilcito de armas, municiones y exploa) Desastres naturales: lecciones aprensivos, y medio ambiente.
didas y posibilidades de cooperacin.
a) Fortalecimiento de la Cooperacin
b) Fortalecimiento de las relaciones enInteramericana para enfrentar todas las fortre civiles y militares.
mas de terrorismo. Mecanismos de Cooperacin Hemisfrica.
c) Propuesta de una red de aprendizaje a
distancia, vinculando a las Escuelas Sub) Cooperacin Hemisfrica en la lucha conperiores de Defensa en el hemisferio.
tra el Fenmeno de las Drogas ilcitas.
d) Amenazas transnacionales: experienc) Cooperacin en el control de Trfico ilcito
cias nacionales y oportunidades de
de armas, Municiones, Explosivos y Desecooperacin.
chos Txicos.
d) Informe sobre el tema de la Migracin Ilegal.
Contina en la pgina siguiente
31
FLACSO-Chile
Cuadro 2
SANTIAGO 2002
1. La seguridad regional al inicio del siglo XXI
a) Nuevas amenazas a la seguridad regional.
b) Estructuras y mecanismos para enfrentar las nuevas amenazas.
2.
a)
b)
c)
La confianza mutua en el continente americano

Mtodo de homologacin en gastos de defensa.
El papel del libro de defensa como medida de confianza mutua.
Fuerzas Armadas combinadas en operaciones de paz.
3.
a)
b)
c)
Defensa y sociedad: posibilidades de cooperacin regional

Formacin de civiles en la defensa.
Experiencias en los procesos de desminado
Contribucin de las fuerzas militares al desarrollo social
I Conferencia Ministerial de Defensa

Williamsburg, Virginia
1996
El documento oficial publicado por el Departamento de Defensa de
Estados Unidos, describe los 6 principios de Williamsburg, luego de haber abordado en la conferencia tres temas centrales:
Principios de Williamsburg
1. Reconocemos que la seguridad mutua reposa en la preservacin de la
democracia.
2. Reconocemos que las fuerzas de seguridad militar desempean un
papel vital en el apoyo y la defensa de los intereses legtimos de estos
estados soberanos y democrticos.
3. Reafirmamos los compromisos contrados por nuestros pases en Managua y Miami en el sentido de que nuestras fuerzas armadas deberan
estar subordinadas a una autoridad con control democrtico y dentro
de los lmites de las constituciones nacionales, y que deberan respetar los derechos humanos.
4. Promover la apertura en el debate de los asuntos de defensa.
5. Fijar como meta de nuestro hemisferio la solucin de diferendos limtrofes pendientes y de otra ndole mediante arreglos negociados.
6. Promover una mayor cooperacin de defensa para responder a las
necesidades de seguridad, incluido el narcoterrorismo.
32
FLACSO-Chile
Theme 1: Transparency and Military Confidence and

Security-Building Measures
At the Ministerial, discussions on transparency and military confidence
and security building measures (CSBMs) were designed to highlight multiand bi-lateral mechanisms already in place, and generate ideas for additional
CSBMs. For example, Argentina and Chile, and Venezuela and Colombia,
spoke of the numerous programs they have developed to lessen tension
on their shared borders. Secretary Perry emphasized the importance of
two OAS sanctioned regional CSBMs, which encourage countries to: (1)
standardize reporting on defense expenditures, and (2) register arms sales
and inventories with the United Nations. The United States also announced
that it would give prior notice to countries of significant multilateral military
exercises in the region-an important unilateral confidence building measure.
At the conclusion of the Ministerial, delegates agreed to adopt as a
goal the resolution of border disputes in a time frame consistent with
regional economic integration. If adhered to, this commitment will
significantly strengthen confidence and build trust among the countries
of this Hemisphere.
Delegates also discussed ways to exchange information on Defense matters:
The United States provided delegations with copies of the Defense
Department Annual Report to Congress, which explains U.S. defense
policies and expenditures.
Canada gave a presentation on the national review process it used to
determine defense policy.
The publication of defense expenditures, policy, and goals provides
important information to domestic constituencies as well, helping to
consolidate democracy within countries.
Theme II: Defense Cooperation

In the area of defense cooperation, participants shared the experiences
of their militaries in the areas of peacekeeping, demining, and humanitarian
and disaster relief:
The Caribbean Community (CARICOM) nations discussed the success
of the Battalion involved in the UN Mission in Haiti.
Brazil gave a presentation on its participation in peacekeeping
operations world-wide, including Bosnia and several African states.
The seven-nation Regional Security System in the Eastern Caribbean
gave examples of the benefits of regional cooperation in disaster relief
and counternarcotics.
33
FLACSO-Chile
The dialogue provided opportunities for expanded cooperation in

defense. For example, Argentina and Canada offered to open their
peacekeeping training centers to additional students from other countries.
Countries also agreed to consider greater military cooperation in
support of police efforts to eradicate illicit drugs, especially in the areas
of information sharing and arms interdiction.
Theme III: Armed Forces in 21st Century Democracies

In the post-Cold War era, most of the regions defense establishments
are dealing with new civilian-military dynamics, tight resources and new
missions. U.S. Senator Bob Graham, acknowledging the participation of
parliamentarians at the Ministerial, discussed the important role legislatures
play in the oversight of defense.
In Williamsburg, countries learned from each other how best to
approach common challenges. For example:
Colombia described its recent efforts to institute military justice reform
and human rights training programs for the Armed Forces.
El Salvador has undergone a significant military re-orientation from
fighting an armed insurgency to traditional missions of external defense.
Its force conversion plan was briefed to delegations.
Jamaica gave a presentation on the role of defense forces in civic
action and nation-building.
Williamsburg Principles and Process: Inaugurating a

New Security Relationship
The six principles of Williamsburg articulate common goals for regional defense and security forces; the Williamsburg process promises further
dialogue and cooperation among defense establishments.
The Ministerial exceeded expectations, promoting quality interaction,
opening new lines of communication, building new friendships and
establishing a vehicle to continue such discussions. The challenge for the
countries in this hemisphere is to encourage the Williamsburg process
and deepen the commitment to the six principles of Williamsburg.
34
FLACSO-Chile
II Conferencia Ministerial de Defensa

Declaracin de San Carlos de Bariloche
1996
La Segunda Conferencia Ministerial de Defensa del continente americano tuvo lugar en San Carlos de Bariloche, Argentina entre el 7 y el 9 de
octubre de 1996 por invitacin del Lic. Jorge Domnguez, Ministro de
Defensa de Argentina, en representacin de su gobierno.
Durante esta Conferencia, las delegaciones discutieron sobre el amplio espectro de preocupaciones e intereses de seguridad de los Estados
participantes. Las declaraciones de la reunin de apertura y estas discusiones cubrieron temas tales como medidas de fomento de la confianza,
cooperacin en el mantenimiento de la paz, el impacto del crimen y las
drogas sobre la seguridad, la amenaza impuesta por el trfico ilegal de
armas livianas (de puo) y el impacto de los temas econmicos sobre la
seguridad.
Ellos sealaron que en vista de la importancia de los desafos polticos,
sociales y econmicos enfrentados por sus naciones, las organizaciones de
defensa son instituciones esenciales de los Estados soberanos.
En el curso de sus discusiones:
1. Recordaron el Compromiso de Santiago con la democracia y la renovacin del sistema interamericano, adoptado por la Asamblea de la
OEA en Santiago de Chile, en 1991 y recordando la conferencia celebrada en Williamsburg, en julio de 1995 destacaron que la democracia
representativa es base fundamental de la seguridad hemisfrica.
2. Resaltaron la necesidad de profundizar la cooperacin americana para
el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad
hemisfrica, preservando la soberana de cada estado reconocida por
el Derecho Internacional y, en particular por las cartas de las Naciones Unidas y de la O.E.A.
3. Teniendo presente la Declaracin de Santiago sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad adoptada por la O.E.A. en noviembre de 1995, consideraron que las medidas para el fomento de la confianza mutua son instrumentos idneos para el mantenimiento de la
paz, puesto que ellas contribuyen a una mejor relacin entre pases,
impulsando mejores niveles de transparencia, cooperacin e intercambio de informacin en temas de defensa y seguridad hemisfrica.
4. Exhortan a todas las naciones del Hemisferio a promover, a travs de
su participacin activa y voluntaria, el xito de las operaciones de
mantenimiento de la paz, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
35
FLACSO-Chile
5. Toman nota de las iniciativas propuestas en esta Conferencia y de las

conclusiones a que arribaron los Grupos de Trabajo.
6. Las Delegaciones congratulan y agradecen al Gobierno y al Pueblo de la
Repblica Argentina por la clida hospitalidad y por su exitosa organizacin y direccin de la Segunda Conferencia Ministerial de Defensa.
Conclusiones del grupo de trabajo N 1:

Nuevas dimensiones de la seguridad internacional.
1. Defensa en el siglo XXI. Rol de las fuerzas armadas

Una de los principales desafos para la promocin del desarrollo y la
estabilidad en el prximo siglo es la consolidacin de la democracia.
En ese contexto, las delegaciones analizaron los roles de las fuerzas
armadas.
Coincidieron en que el rol bsico de las fuerzas armadas contina
siendo la defensa de la soberana nacional.
Asimismo, los delegados intercambiaron puntos de vista sobre los
importantes roles subsidiarios que, en cada pas, desempean las fuerzas
armadas en funcin de las diversas realidades y circunstancias polticas,
sociales, econmicas y militares.
Se coincidi en que las fuerzas armadas ejerzan sus funciones de
acuerdo con el marco legal establecido en sus respectivos ordenamientos
constitucionales.
Las delegaciones destacaron que la transparencia y las medidas para
el fomento de la confianza mutua constituyen importantes herramientas
en la promocin del fortalecimiento de la cooperacin hemisfrica en
materias de defensa y seguridad.
2. Riesgos, amenazas y oportunidades: consideracin de

diferentes percepciones sobre defensa y
seguridad del continente
El fin de la guerra fra ha generado nuevas oportunidades de cooperacin bilateral y multilateral en las reas econmica, poltica y militar.
Considerando la atmsfera de la post guerra fra, las delegaciones
debatieron sobre amenazas y oportunidades en el actual contexto de
cambio de la situacin internacional.
En forma paralela a la reduccin de las antiguas amenazas, los pases
del hemisferio enfrentan nuevos riesgos y amenazas de distinta natura36
FLACSO-Chile
leza. Entre otros, se mencionaron el creciente desempleo, la marginalidad

de grandes sectores de la poblacin, el narcotrfico, el terrorismo en sus
diversas modalidades, el crimen organizado y las violaciones a los derechos humanos, incluida la discriminacin tnica, religiosa y poltica.
Sin perjuicio de lo anterior, eso no significa que las nuevas amenazas
deban ser enfrentadas y desactivadas desde una perspectiva necesariamente militar.
Las delegaciones ejemplificaron, a partir de su propia experiencia, soluciones amplias logradas en forma cooperativa a problemas de larga data.
En relacin con una de las nuevas amenazas, la delegacin de Panam
distribuy una iniciativa con fines informativos.
3. La influencia de los procesos de integracin

econmica en la defensa
Los procesos de integracin se han profundizado en este perodo de
post guerra fra abriendo nuevas oportunidades de cooperacin.
Las delegaciones coincidieron en que dichos procesos han incrementado
los beneficios mutuos. En tal sentido, las variadas formas de cooperacin
posibilitan la solucin conjunta a problemas compartidos.
Este espritu de cooperacin, bilateral y multilateral, ha facilitado la
superacin de antiguas diferencias entre pases de la regin por medio
de acuerdos bilaterales y multilaterales.
El ejemplo de cooperacin europeo, fue citado como un caso de
integracin a partir de una amenaza militar comn. Esa cooperacin en
el campo militar favoreci una amplia cooperacin en los aspectos polticos y econmicos.
Hubo coincidencia en reconocer que existen diversos modelos de
integracin que deben ser interpretados en funcin de las situaciones
especficas.
Los acercamientos regionales y subregionales no deben ser percibidos
como la formacin de bloques cerrados que buscan afectar a terceros.
Se destacaron los ejemplos de integracin en el hemisferio tales como
MERCOSUR, Pacto Andino, Sistema de Integracin Centroamericano y
CARICOM.
Los diferentes ejemplos citados revelan la importancia de la cooperacin horizontal entre pases con diversos niveles de desarrollo. Las caractersticas de cada agrupacin son las que establecen los ritmos y la
gradualidad de tales procesos.
Las delegaciones coincidieron en que la integracin no se contradice
con la existencia y roles de las fuerzas armadas. Por el contrario, el proceso de integracin contribuye a mejorar y perfeccionar esos roles.
37
FLACSO-Chile
4. Cooperacin militar
El debate sobre cooperacin militar permiti distinguir tres niveles
diferentes e interrelacionados:
I. Poltico
II. Militar-estratgico
III. Intercambio entre los servicios
Se citaron diversos ejemplos de cooperacin militar en curso en cada
uno de estos niveles, entre ellos, ejercicios militares combinados, intercambio de informacin, envo de informes y otras cuestiones logsticas
que contribuyen al fortalecimiento de la seguridad mutua.
Se coincidi en la conveniencia de impulsar los intercambios referidos a
operaciones para el mantenimiento de la paz, ciencia y tecnologa y otras.
El proceso de fortalecimiento de las democracias exige que las fuerzas
armadas. Se relacionen con sus sociedades en forma transparente y abierta.
Se inst a promover una mayor cooperacin en materia de visitas e
intercambio de personal e informacin. Asimismo, en la asistencia en
casos de desastres y en la proteccin del medio ambiente.
La ampliacin de la cooperacin militar, bilateral y multilateral, no
debe conducir a la militarizacin del tratamiento de aquellas amenazas
que por su naturaleza, pueden ser enfrentadas por medios diversos.
Conclusiones del grupo de trabajo N 2

Nuevos roles
El grupo de trabajo registr un elevado nivel de consenso sobre los
temas coordinados por la delegacin de Brasil y Canad, a saber:
1. Operaciones multinacionales de mantenimiento

de la paz
Las delegaciones presentes coincidieron sobre el alto significado de
las misiones de paz, resaltando la necesidad de respetar los principios de
derecho internacional y efectivizarlos mediante la aceptacin de las partes involucradas.
Varias delegaciones relataron su participacin en operaciones de esta
naturaleza, y pusieron de relieve la necesidad de entrenamiento previo,
intercambio de experiencias y consolidacin de una doctrina comn,
lo que ya se busca por medio de algunos ejercicios conjuntos. Destaca38
FLACSO-Chile
ron los efectos positivos para sus fuerzas armadas con la adquisicin
de experiencia profesional en esas misiones.
Fueron sugeridas las siguientes iniciativas y propuestas tendientes a
compartir experiencias en ese campo:
entrenamiento de funcionarios y militares de los pases americanos en
cursos de adiestramiento para fuerzas de paz;
difusin de informaciones sobre experiencias de ejercicios y operaciones de mantenimiento de la paz; y
especializacin jurdica, para abogados civiles y militares, en asuntos
referentes a operaciones de paz.
2. Apoyo de las fuerzas armadas a las acciones de

proteccin del medio ambiente
Varias delegaciones resaltaron la importancia del tema en el marco de la
seguridad continental y se refirieron a las acciones, preventivas y correctivas,
de sus fuerzas armadas en el campo de la proteccin ambiental.
Se destac la conexin del tema de la proteccin ambiental con el del
combate a las drogas, por el dao ecolgico generado por la deforestacin
para las plantaciones de coca y amapola o por la contaminacin de los
ros por residuos qumicos.
Tambin se mencionaron los daos ambientales ocasionados por actividades de mineracin o explotacin maderera ilegales.
Algunas delegaciones se refirieron a la necesidad de una
concientizacin sobre la preservacin del medio ambiente, destacando
el papel que las fuerzas armadas ejercen en este sentido, inclusive ante
las comunidades civiles. La iniciativa de realizar el prximo ao una conferencia hemisfrica sobre aspectos del campo de defensa relacionados
con el medio ambiente mereci referencias positivas por parte de varias
delegaciones.
Desastres naturales y misiones de bsqueda y rescate: varias delegaciones resaltaron la importancia de la planificacin anticipada por la asistencia en catstrofes y en bsquedas y rescates. Para asegurar la capacidad de una respuesta rpida, algunos delegados indicaron el valor potencial de los ejercicios regionales e internacionales. Los coordinadores
manifestaron su beneplcito ante el hecho de compartir las lecciones
aprendidas. La mayora de los pases realizan ejercicios nacionales, pero
son pocas las naciones que realizan ejercicios internacionales de los cuales puede beneficiarse la mayora. Los delegados manifestaron comprender los roles relacionados con la asistencia en catstrofes y en bsquedas y rescates.
39
FLACSO-Chile
3. Ciencia y tecnologa: reas posibles de cooperacin y

de intercambio de informacin
Se acord que el intercambio de informacin deba continuar y ser
reforzado con iniciativas tales como el Sistema de Cooperacin entre las
fuerzas de aeronutica de los subcomits de las Amricas. Los delegados
deben conocer las necesidades de aquellos con menor capacidad para
operar en el mismo nivel y asistirlos en cuanto sea posible. Este es un
mensaje que todos los delegados tambin acordaron llevar a sus pases.
4. Minas terrestres antipersonales y deminado

En lo que respecta a la campaa para prohibir las minas terrestres
antipersonales, las delegaciones registraron el tremendo dao que estas
armas causan a personas inocentes y muchas delegaciones destacaron la
importancia de la Resolucin 1411 de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA).
Los delegados registraron la urgencia que Canad manifest de la
necesidad de redactar una prohibicin lo antes posible.
Se puso nfasis en las operaciones de deminado, en particular la de
los pases de Centroamrica, al igual que la necesidad de aunar los esfuerzos que ya haban sido mencionados en la Conferencia de Ministros
de Defensa de Williamsburg.
Adjunto, se agrega, en su versin original, la iniciativa presentada por
la Repblica Argentina relacionada con operaciones de mantenimiento
de la paz.

Marco institucional y relacin entre los sistemas de defensa
1. Discusin sobre medidas de fomento de la confianza

mutua y transparencia
Luego de escuchar las amplias y variadas explicaciones sobre que se
est haciendo en cada uno de los pases participantes en relacin al fortalecimiento de medidas de confianza mutua y transparencia, en las relaciones militares y asuntos de defensa, podemos resumir que el espritu y
objetivo general se concentr en los siguientes aspectos:
a) La adhesin a la Declaracin de Santiago sobre Medidas de Fomento
de la Confianza y la Seguridad, establecidas por la Asamblea General
40
FLACSO-Chile
de la Organizacin de Estados Americanos, mediante la Resolucin

1.409/96.
b) Queda claro que los Ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores, tienen un papel importante en la implementacin de la citada
Declaracin de Santiago, y las Resoluciones adoptadas sobre esta materia por la Organizacin de Estados Americanos.
c) La comunicacin, intercambio de informacin, intercambio de actividades profesionales y educativas, ejercicios militares combinados, reuniones entre funcionarios civiles y militares encargados de la poltica
de defensa de cada pas, y sobre todo una poltica de apertura y buena
fe, son importantes para reforzar la confianza mutua entre los Estados. Esto incluye el intercambio de informacin y participacin de
todos los Estados miembros, en el Registro de armas convencionales
de las Naciones Unidas, y en el Informe estandarizado internacional
sobre gastos militares.
d) Algunos Estados participantes subrayaron que consideran que la adopcin de Medidas de Fomento de la Confianza Mutua, no caracterizan
la existencia de un clima de desconfianza en el hemisferio.
e) Varios pases manifestaron la necesidad de desarrollar documentos pblicos que expresen las polticas y doctrinas de defensa. En este sentido
Estados Unidos ofreci la realizacin de un seminario sobre este tema.
f) La democracia plena y participativa es una base fundamental para el
establecimiento de estas medidas de confianza mutua.
El grupo tom conocimiento de la decisin de los Estados Unidos de
suministrar informacin anticipada sobre la adquisicin de sistemas de
armas significativas, cubiertas por el Registro de Armas Convencionales
de las Naciones Unidas, e hizo un llamado a los Estados participantes
para que adopten medidas similares.
2. Educacin para la defensa

Fue expresada una opinin generalizada sobre la conveniencia de formar profesionales civiles expertos en asuntos de defensa. Bajo este contexto se abordaron varios temas, entre otros:
a) Las democracias se vern fortalecidas con la participacin de civiles en
asuntos relativos a la defensa y esto tambin se lograr facilitando y
promoviendo la educacin en dichos asuntos.
b) Algunos pases destacaron como un elemento positivo en las relaciones entre civiles y militares, la participacin de sus fuerzas armadas en
actividades que coadyuven al desarrollo nacional.
41
FLACSO-Chile
c) Se tom conocimiento de la iniciativa de Estados Unidos referente a

la creacin de un Centro Interamericano para Estudios de Defensa.
El grupo de trabajo manifest su coincidencia con la necesidad de
promover, desarrollar y perfeccionar la formacin de civiles en el rea
de la defensa.
Los delegados de los Estados participantes hicieron observaciones y
sugerencias sobre la iniciativa. Bsicamente en lo que se hace a su vinculacin con el Colegio Interamericano de Defensa, su financiamiento, sus
planes y programas, que se constituya en una institucin interamericana,
y en general sobre la participacin integrada de civiles y militares del
hemisferio en la iniciativa.
Algunos pases expresaron la posibilidad de que el centro pueda cooperar con instituciones ya existentes. Los delegados de los Estados participantes aceptaron llevar a cabo consultas para desarrollar la iniciativa.
III Conferencia Ministerial de Defensa

Declaracin de Cartagena de Indias
1998
Los Ministros de Defensa y Jefes de Delegacin participantes en la
Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, reunidos
en la ciudad de Cartagena de Indias, Repblica de Colombia, del 29 de
noviembre al 3 de diciembre de 1998:
Considerando las iniciativas de la II Cumbre de las Amricas, celebrada
en Santiago de Chile, particularmente en lo referente al fomento del
dilogo regional para revitalizar y fortalecer el Sistema Interamericano;
Teniendo presente la voluntad de los Estados participantes de fomentar
las Conferencias de Ministros de Defensa, como mecanismo de encuentro
hemisfrico sobre temas de seguridad y defensa;
Reafirmando el importante papel de las Conferencias de Ministros de
Defensa en el cumplimiento de los principios y objetivos establecidos en
Williamsburg y San Carlos de Bariloche, entre ellos la urgencia de profundizar la cooperacin interamericana para el mantenimiento de la paz
y el fortalecimiento de la seguridad hemisfrica;
42
FLACSO-Chile
Teniendo en cuenta la necesidad de generar una mayor comprensin

en cuanto a la vulnerabilidad y preocupaciones especiales de seguridad
de los Estados del Caribe;
Reafirmando tambin que el afianzamiento de los procesos democrticos y el respeto de los derechos humanos fortalece la convivencia entre
los Estados y la seguridad en el Hemisferio;
Declaran:
La relevancia de los compromisos hechos por los Jefes de Estado y

Gobierno en la Cumbre de las Amricas para promover el dilogo regional y fomentar un clima de seguridad y confianza entre las Naciones
del Hemisferio, y su compromiso con los sistemas democrticos de
gobierno, elemento fundamental de la seguridad hemisfrica, de acuerdo con los principios adoptados en Santiago de Chile en 1991, en
Williamsburg en 1995 y en San Carlos de Bariloche en 1996;
La necesidad de fortalecer las instituciones relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad, y mejorar los mecanismos que permitan brindar apoyo para la prevencin, antes, durante y despus de los
desastres naturales;
La importancia de estimular reuniones e intercambios entre autoridades de seguridad, Militares, y de defensa, sean estas de carcter bilateral, subregional o regional;
El derecho de cada nacin de mantener fuerzas de seguridad, militares y de defensa para cumplir con las responsabilidades consagradas
en su Constitucin, de acuerdo con las cartas de las Naciones Unidas
y de la Organizacin de Estados Americanos;
Que la adopcin de medidas de fomento de la confianza y seguridad
ha fortalecido el entendimiento mutuo y ha contribuido a la seguridad
regional, al desarrollo econmico y social y a la integracin hemisfrica;
La importancia y efectividad de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas CFAC, como un organismo regional de seguridad y defensa, cuyos postulados son congruentes con el espritu de
integracin hemisfrica, lo cual le ha permitido desarrollar aspectos
de cooperacin, medidas de fomento de la confianza y transparencia;
Su apoyo a la participacin voluntaria y activa de las naciones del
hemisferio en las operaciones de mantenimiento de la paz y a los
esfuerzos de la Organizacin de Estados Americanos para liberar a la
regin de los peligros que representan las minas antipersonales;
Su compromiso en resolver los conflictos entre los Estados a travs de
la solucin pacfica de las controversias de conformidad con las Cartas
43
FLACSO-Chile
de Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos;

El apoyo a los esfuerzos actuales de la Organizacin de Estados Americanos en la adopcin del Convenio de Transparencia en la Adquisicin de Armas como un paso para aumentar la seguridad hemisfrica
y reducir el riesgo de conflicto;
El apoyo a un enfoque prctico para enfrentar los potenciales efectos
desestabilizadores de la proliferacin de armas pequeas y ligeras,
reconociendo la importancia de la Convencin Interamericano contra
la Fabricacin y el Trfico ilcitos de Armas de Fuego, Municiones y
Explosivos y otros Materiales Relacionados;
Su apoyo a los esfuerzos de los pases e instituciones dedicados a la
lucha contra el problema de las drogas ilcitas y las actividades criminales relacionadas;
Su condena a todas las formas de terrorismo, incluyendo las no tradicionales, y su compromiso de apoyar la aplicacin de las recomendaciones
de la Conferencia Especializada Interamericana de Lima sobre Terrorismo, y el consenso logrado en la Conferencia de Mar del Plata, que son
dedicados a generar cooperacin hemisfrica para repudiarlo en todas
sus formas como un crimen que amenaza la democracia en el Hemisferio;
El compromiso con el Derecho Internacional, elemento bsico para
alcanzar acuerdos consensuados y representativos, en aras de una
convivencia pacfica de respeto mutuo y solidaridad entre los Estados,
con el debido acatamiento del principio consagrado en la Carta de la
Organizacin de Estados Americanos, de que el orden internacional
consiste esencialmente en el respeto por la personalidad, soberana e
independencia de los Estados;
Su firme adhesin a los principios de la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos en ocasin de su 50 aniversario;
La necesidad de estimular la educacin y capacitacin en Derechos
Humanos y en Derecho Internacional Humanitario de los miembros
de las fuerzas de seguridad, militares y de Defensa;
Intensificar sus esfuerzos en la Comisin de Seguridad Hemisfrica de
la OEA para revitalizar y fortalecer el marco institucional del Sistema
Interamericano en los aspectos de seguridad.
Su especial satisfaccin por el acuerdo de paz logrado por las Repblicas de Ecuador y Per;
Su pleno respaldo a la iniciativa de paz interna emprendida por el
Gobierno de Colombia;
Su simpata y apoyo a los gobiernos y pueblos de los pases caribeos
y centroamericanos que recientemente sufrieron los efectos
devastadores de desastres naturales;
44
FLACSO-Chile
Que el pas sede de la siguiente Conferencia de Ministros de Defensa

de las Amricas, desempear las funciones de Secretara Protmpore.
La complacencia por la decisin de la Repblica Federativa de Brasil
de ser sede de la Cuarta Conferencia de Ministros de Defensa de las
Amricas en el ao 2000;
Sus ms sinceros agradecimientos al Gobierno y al Pueblo de Colombia por la clida hospitalidad brindada y por la eficiente organizacin de
la Tercera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas.
Cartagena de Indias, 2 de diciembre de 1998.

El sistema de seguridad para el desarrollo de la regin hemisfrica y
sus mecanismos
El grupo de trabajo registr un elevado nivel de consenso sobre los
temas de la agenda:
1. Anlisis del Sistema Interamericano de Seguridad y

Defensa (Brasil)
El grupo de trabajo resalt que el sistema Interamericano tiene como
bases los conceptos de paz, solidaridad, confianza mutua y contactos
permanentes entre la Fuerzas Armadas del Hemisferio.
Se destacaron las diferencias del contexto estratgico en las tres Amricas, que no permiten un nico tratamiento en el campo de la seguridad. Sin
embargo, dentro de la diversidad, se resalt la posibilidad de identificar convergencias que permitan establecer una poltica efectiva de seguridad
hemisfrica, basada en la vocacin democrtica de los pases de la regin.
La idea central coincidente entre las delegaciones apunto a reconocer
la importancia de la diplomacia preventiva y la solidaridad continental.
Se seal que las Conferencias Ministeriales de Defensa son un aporte
valioso al sistema Interamericano de seguridad y defensa porque constituyen un mecanismo de confianza e intercambio de experiencias en la materia.
El Presidente de la Comisin de Seguridad Hemisfrica present un
informe sobre los trabajos de la Comisin y el cumplimiento del Plan
de Accin de la 11 Cumbre de las Amricas.
La seguridad de los Estados del Caribe (Trinidad-Tobago)
Sobre este tema, se reconocieron los siguientes aspectos relativos a la seguridad en el Caribe:
La vulnerabilidad de los pequeos Estados insulares.
45
FLACSO-Chile
La seguridad en el Caribe ha empeorado actualmente dado el crecimiento de la pobreza, el deterioro de los trminos de intercambio y la
declinacin de la ayuda exterior y el flujo de inversin.
La amenaza de la droga y los crmenes transnacionales (trfico de
drogas, trfico de armas, corrupcin etc.). Se agrega tambin la degradacin del medio ambiente y los desastres naturales.
La necesidad de establecer un cuerpo coordinador de acciones cooperativas que d respuesta a los desafos que enfrenta el Caribe.
Se destac la importancia estratgica del Caribe para todo el continente y se coincidi en la necesidad de disear mecanismos de intercambio y cooperacin que puedan contribuir a la seguridad del Hemisferio a
travs de una mejor integracin con los pases del Caribe.
2. Medidas de fomento de la confianza, transparencia y

seguridad para la paz Hemisfrica
Los avances y desarrollo de estas medidas fueron presentadas en
forma conjunta por las delegaciones de Argentina y Chile. Ambos pases
mencionaron que, del amplio catastro de las medidas de confianza mutua
de carcter militar existentes, se establecieron por reglamento ocho
medidas que tipifican el enorme esfuerzo en este campo.
Adems se resaltaron las medidas en el mbito poltico entre Argentina y Chile que revelan la transparencia y la voluntad poltica de superar
antiguas diferencias y avanzar positivamente.
A su vez, se hizo mencin especial a la experiencia centroamericana
en materia de medidas de confianza mutua como ejemplo de transparencia en otras partes del Hemisferio que suman a este proceso de integracin poltico-militar.
El avance efectivo en la aplicacin de las medidas de confianza mutua
entre Argentina y Chile fue reconocido por las delegaciones presentes
como un ejemplo para el resto de los pases del Hemisferio.
Tambin hubo un reconocimiento especial a la experiencia de aplicacin de medidas de confianza mutua entre Venezuela y Colombia a travs del funcionamiento de la Comisin Binacional de Fronteras.
Por ltimo, Guatemala explic el funcionamiento y composicin de la
Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas como expresin
de intercambio y transparencia entre las Fuerzas Armadas de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
El grupo coincidi en sealar el importante avance en los procesos
regionales de aplicacin de medidas de Confianza y Seguridad que suman
esfuerzos nacionales en pos de la cooperacin poltica y militar hemisfrica.
46
FLACSO-Chile
Conclusiones grupo de trabajo N 2:

Funciones complementarias de las fuerzas militares en sociedades
democrticas
PRESIDENTE: Ms. Ll-lia-Sewnath (SURINAM)
SECRETARIO: Mr. Leonardo Hekimian (ARGENTINA)
Apoyo de las fuerzas militares en el desarrollo econmico y social de las
naciones
La misin principal de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) es la Defensa Nacional. En cada pas, se buscan los mecanismos ms aptos para que las
Fuerzas Militares, en el marco de sus funciones asignadas por ley y sin
desvirtuar su naturaleza propia, participen en forma complementaria, en
tiempos de paz, en tareas que contribuyen al desarrollo nacional, aprovechando su organizacin, la versatilidad de sus medios y su valiosa capacidad
humana, sin afectar su preparacin para la Defensa Nacional.
Las Fuerzas Armadas son conscientes, en su actividad cotidiana, de la
premisa de que la seguridad contribuye al desarrollo y viceversa. Por
ello, trabajan conjuntamente con sus conciudadanos en actividades no
especficamente militares.
Promocin de los Derechos Humanos y observancia de las normas
del Derecho Internacional Humanitario
Los Estados participantes en esta Conferencia estn comprometidos
con la observancia de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario (D. I. H.), habiendo suscrito diferentes convenciones en
la materia. Es importante mantener el seguimiento, difusin y evaluacin
de lo que se lleva realizado en esta materia en los pases del Hemisferio.
En cuanto al D. I. H., los Estados deben propender a desarrollar sus
normas en la legislacin interna a efectos de que se conozcan, se promuevan y se apliquen.
Nuevos desarrollos de las relaciones civiles militares en sociedades
democrticas.
Cada pas ha tenido su propia evolucin en lo que hace a la relacin
entre civiles y militares, pero en todos los casos se advierten crecientes
manifestaciones de dilogo y de trabajo conjunto para resolver problemas de inters nacional.
La Poltica de Defensa, como parte integrante de la Poltica Nacional
de un pas, es una verdadera Poltica de Estado, siendo fundamental para
determinar los objetivos que garantizan la supervivencia de cualquier
sociedad. Por esta razn, no tiene slo una dimensin militar, sino que
es una responsabilidad interinstitucional y que involucro, de diferentes
modos, a todos los ciudadanos.
47
FLACSO-Chile
Una de las reas en que se destaca la labor mancomunada de representantes de instituciones civiles y militares es en la elaboracin de documentos
oficiales o Libros de Defensa, surgidos a partir de la bsqueda de consenso y
de difusin para las cuestiones que hacen a la Defensa Nacional.
Tambin se ve la importancia del trabajo conjunto en el quehacer
diario de las instituciones que en cada pas se dedican a disear y ejecutar las polticas de Defensa. Varios delegados relataron la fructfera experiencia de sus Estados en esta materia.
Informes presentados en el grupo de trabajo N 2
Apoyo de las fuerzas militares en el desarrollo econmico y social de las

naciones, Jamaica.
Centro de Estudios Hemisfricos para la Defensa, Estados Unidos
de Amrica.
Desminado en Centroamrica, Organizacin de Estados Americanos.
Operaciones de mantenimiento de la paz, Argentina.
Cooperacin para la seguridad hemisfrica, Estados Unidos de Amrica.
Report of the Workshop on Theme 3:

Hemispheric Cooperation in Dealing with Terrorism, Illicit Drugs,
Illicit Traffic in Arms, Munitions and Explosives, and with Toxic Wastes
Hemispheric Cooperation Against Terrorism:
The United States led the discussion on terrorism by distinguishing
between tradicional and non-traditional forins of terrorismo such as cyberterrorism. Discussion also noted differing roles between the preventive/
planning stage, and the reactive stage in the immediate aftertnath of
terrorist activities. The discussion of the planning state focussed on the
importance of information sharing, especially regarding potential threats.
It was noted that inter-agency cooperation is required, given the differing
roles that the military plays on this issue from country to country, vis-avis police and paramilitary agencies. The United States representativa
stressed the importance of delimiting fields of jurisdiction between the
various agencies involved to facilitase a prompt and effective response.
In the post-event stage, the military can be expected to be called
upon to deal with the aftermath of terrorist activities, as they have the
physical and organizational resources to deal with the irmnediate and
subsequent effects of terrorist activities. It was also noted that the role
48
FLACSO-Chile
of the military in this issue varies from country to country, depending on

legal and constitucional prerogati ves. Cooperative preparedness for
terrorist incidents better enables the countries of the region to deal
with natural disasters as well.
Several delegations voiced concems regarding other non-traditonal
threats, including economic actions which, through intent or accident,
have grave consequences for smaller states. These delegations noted
that those detrimentally affected by such actions may themselves be the
source of future security threats, should concem not be addressed in a
timely and effective manner.
Hemispheric Cooperation on the Illict Drugs Trade:
Perus lead presentation stressed that the illicit drugs trade problem
is not a local or regional problem, but rather a global one. To this end,
Peru has ratified relevant intemational conventions and has passed compatible local laws and regulations. National programmes focus on the
gradual reduction of production, an attack on trafficking and its proceeds,
cooperation among enforcement agencies and the police, establishment
of altemative crops, and intelligence sharing.
Peru was widely congratulated for its efforts, with a number of
countries noting the effectiveness of joint cooperation among relevant
agencies.As with the terrorism issue, severas delegations noted that the
role of the military in this issue varies from country to country, depending
on-Te-gal and constitucional prerogatives, highlighting the need for
effective interagency coordination.
The United States noted that with the upcoming closure of US
military bases in Panarna, they would welcome cooperation from
countries in the region with regard to possible forward operating
locations (refueling points) for US military surveillance aircraft involved
in drug interdiction activities.
Other delegations noted that the illicit drug problem within their
borders was not so much local production or use, but rather the use of
their large or sparsely populated territory as a transshipment point. As a
result, it is important that bilateral or regional cooperation programmes
on drug interdictment be in place.
The need to implement a balanced approach targeting both the supply
and demand of illicit drugs was noted by a number of delegations. Also
repeated was the need for effective infortnation sharing, including on
such issues as suspicious financiar transactions.
A key point made by delegations was the inseparable link between
the illicit drugs trade and organizad crime, illicit anns trade and terrorism.
49
FLACSO-Chile
Shipment pattems are similar, profits can be as high, and often the
swne organizations are involved in all these aspects of illicit activities. If
not treated effectively, these activities can have a destabilizing effect on
countries of the region.
Cooperation on Control of Illicit Traffic in Arms, Munitions,
Explosives and Toxic Waste
Canadas presentation put the discussion in the context that there
is a recognition that because of their low cost, ease of use and
portability, military small arms and light weapons, and related munitions
and explosivas, are the weapons of choice for drug smugglers,
terrorists and criminals, whose activities threaten to destabilize the
structure of society.
The workshop acknowledged the landmark OAS Inter-American
Convention Against Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms,
Ammunition, Explosives, and Other Related Material.
There was consensos, however, that an integrated approach is
required if efforts to control these weapons are to be effective. Canada
noted that in addition to dealing with the illicit trade, as we have so
effectively done with the OAS Convention, simultaneous attention should
be directed towards two other aspects. One of these is peace building,
emphasizing practicar and effective local and regional measures to
demobilize, disarm and integrase fortner combatants. The other is dealing
with legal transfers, particularly leakages from official military sales of
these weapons.
As with the other two workshops, emphasis was placed by
delegations on the importance of practicar, timely and effective
measures to deal with the problem. In this context, considerable
interest was expressed in lessons learned from previous efforts at
implementing efforts such as arms buy-back progranunes. Considerable interest was expressed in the results of the counter-terrorism
conference in Mar del Plata, Argentina, held on 23 and 24 of November
1998 and its work on cooperation in targeting the tools of terrorismo Also noted with interest were cooperativa initiatives in the
Mercosur countries.
The delegations took note of the progress achieved in cooperation on
this issue within Mercosur and associated countries, with the signatura of
the Presidential Declaration on Combating the Illicit Traffic in Firearms,
Ammunition, Explosives and other related materials at the second Summit
of the Americas. The Presidents of Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay,
Bolivia and Chile committed themselves to the search for solutions to the
50
FLACSO-Chile
problems resulting from these illicit activities, reaffirming their detennination

to ratify as soon as possible the Inter-American Convention as a further
example of hemispheric cooperation.
Delegates concluded their discussion with an expression of appreciation
to our Colombian hosts for its excellent facilities and hospitality, and to the
elected President (Guyana) and Secretary (St. Lucia) of the workshop.
IV Conferencia Ministerial de Defensa

Declaracin de Manaus, 2000
Los Jefes de las Delegaciones, participantes en la IV Conferencia de
Ministros de Defensa de las Amricas en la ciudad de Manaus, Repblica
Federativa de Brasil, del 16 al 21 de octubre de 2000,
INSPIRADOS en los compromisos fijados por nuestros Jefes de Estado y de Gobierno en las Cumbres de las Amricas, celebradas en Miami
y en Santiago y en los objetivos fijados en Williamsburg, San Carlos de
Bariloche y Cartagena de Indias,
Despus de examinar y evaluar la gama de asuntos, que involucren
intereses de defensa y seguridad hemisfrica, al cierre de los trabajos de la
IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas declaran que:
1. La Democracia y sus instituciones constituyen elementos esenciales
para la seguridad hemisfrica;
2. La Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas tiene la finalidad exclusiva de promover el conocimiento recproco y el intercambio de ideas en el campo de la defensa y la seguridad;
3. Los trabajos de la Conferencia Ministerial de Defensa deben tener
continuidad, recomendndose, en ese sentido, la necesidad de coordinacin y cooperacin entre los pases. La agenda temtica, resultante
del consenso de los pases participantes, es fundamental para el xito
de la Conferencia, acordando mantener la practica de realizar reuniones preparatorias con el fin especifico de elaborarla;
4. Las Conferencias Ministeriales de Defensa de las Amricas ya realizadas, incluyendo la presente, consideraron temas de elevado inters
para los pases participantes, a saber:
La seguridad hemisfrica;
Las medidas de confianza mutua;
La cooperacin regional para la defensa y el desarrollo;
El papel de las Fuerzas Armadas en la democracia y.
5. Las diferencias entre las realidades subregionales no constituyen barreras para la cooperacin y al intercambio, pero se deben respetar y
tomar en cuenta en la concepcin de un sistema de seguridad equili51
FLACSO-Chile
brado, que reconozca los contextos estratgicos peculiares de las tres

Amricas. Hay la necesidad de continuacin de estudios con el objetivo
de revisar el Sistema de Seguridad Hemisfrica vigente.
6. Es necesario definir los conceptos de seguridad y defensa para facilitar
su entendimiento doctrinario en el mbito hemisfrico.
7. Los Estados deben trabajar en el sentido de consolidar la paz en el
espacio americano y valorizar los principios y normas del Derecho Internacional, consagrados en las Cartas de la ONU y de la OEA, referentes a la autodeterminacin, la integridad territorial, la no intervencin, la solucin pacifica de controversias, el desarrollo econmico y
social y el derecho a la autodefensa;
8. En el marco de paz y cooperacin existentes en el hemisferio, cada pas
americano es libre para determinar sus propios requisitos de defensa,
incluyendo la misin, el personal y la composicin de las Fuerzas de
Defensa necesarias para la garanta de su soberana. Los Ministros reiteran el compromiso de la regin con la no proliferacin y la eliminacin de todas las armas de destruccin masiva.
9. La seguridad y la defensa de cada pas constituyen responsabilidades de la
sociedad como un todo y no slo de los militares, por lo que se hace
imprescindible la formacin de civiles en asuntos de defensa, as como, la
integracin entre civiles y militares en los debates de los temas afines.
10. La participacin de los responsables por la defensa de los pases americanos en reuniones y eventos de carcter bilateral, subregional o regional es importante y debe estimularse.
11. La adopcin de medidas de fomento de la confianza mutua y de la
seguridad contribuye al entendimiento entre los pases americanos, favoreciendo el desarrollo econmico y social, as como la integracin, a
nivel hemisfrico, regional y bilateral, por lo que trabajaremos para:
Considerar la adopcin de nuevas medidas de confianza y seguridad que
mantengan la paz y fomenten niveles crecientes de cooperacin y transparencia en los asuntos de seguridad y defensa hemisfrica;
Insistir en la ratificacin de la Convencin Interamericana sobre transparencia en la adquisicin de armas convencionales y de la Convencin
Interamericana contra la fabricacin y el trfico ilcito de armas de fuego,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados.
Participar plenamente en el registro de armas convencionales de las
Naciones Unidas, resaltando la conveniencia de estimular mayor participacin de las partes en el proceso de implementacin efectiva de
la Convencin de Ottawa sobre minas antipersonal.
Estimular a los participantes en la elaboracin de una poltica de
defensa y de documentos doctrinarios concordantes con la participacin de nuestros Presidentes en la Declaracin de Santiago.
52
FLACSO-Chile
12. La formulacin de las polticas de defensa y la publicacin de los

Libros Blancos constituyen factores importantes para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua.
13. Las nuevas amenazas a la seguridad de los Estados constituyen un
riesgo real para la paz en el hemisferio y en el mundo, por lo que se
recomienda el intercambio de informacin y la cooperacin, de acuerdo con las necesidades y conforme a la legislacin de cada pas.
14. Se apoyar la participacin activa y voluntaria en las operaciones de mantenimiento de la paz, cuando sea necesaria. En ese sentido, recomendamos, con nfasis, el continuo entrenamiento para dichas misiones.
15. Es de primordial importancia continuar con el apoyo a los esfuerzos de los Estados e Instituciones dedicados a la lucha contra las
drogas ilcitas y actividades criminales transnacionales relacionadas,
reconocindose que dichos actos presentan desafos singulares vinculados a la seguridad y a la estabilidad de la regin.
16. Todas las formas de terrorismo son condenables y debe estimularse una continua cooperacin hemisfrica contra tales actos, tomndose en cuenta que ellos representan una seda amenaza a la democracia en el hemisferio.
17. Debe estimularse la cooperacin en el rea de desastres naturales,
aprovechando los recursos de la ciencia y de la tecnologa en la prevencin de su ocurrencia y en el control de sus efectos, con el fin de
evitar o disminuir los daos a las personas, al medio ambiente y al
patrimonio.
18. La implementacin de programas de educacin sobre derechos
humanos y derecho internacional humanitario para los miembros
de las Fuerzas Armadas y funcionarios civiles de la defensa contribuyen al fortalecimiento de la democracia y al cumplimiento de la ley.
19. La transparencia en los procesos presupuestarios y en la gestin de
los recursos de defensa son importantes para el fortalecimiento de
las medidas de confianza mutua.
20. Las conclusiones a las que llegaron los Grupos de Trabajo y las propuestas por ellos presentadas merecen nuestro integral apoyo, por contribuir a los objetivos que orientaron la realizacin de esta Conferencia.
Por ltimo, los Jefes de Delegaciones participantes de la IV Conferencia
Ministerial de Defensa de las Amricas manifiestan sus ms sinceros
agradecimientos al Gobierno de la Repblica Federativa de Brasil por la
amable hospitalidad y por la eficiente organizacin y direccin de los
trabajos de la IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas y
acogen, con satisfaccin, el ofrecimiento de Chile como sede de la V
Conferencia en el ao 2002, donde seguramente se profundizarn el
dilogo y la cooperacin hemisfrica en el rea de Defensa.
53
FLACSO-Chile
Resoluciones OEA
Declaracin de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de
la Seguridad Hemisfrica
Conferencia Especial sobre Seguridad
Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la
Seguridad en la Regin, Dispuesta por la Cumbre
Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Amricas

AG/DEC. 27 (XXXII-O/02)
AG/CG/doc.15/02
DECLARACIN DE BRIDGETOWN: ENFOQUE
MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD HEMISFRICA
(Aprobada en la cuarta sesin plenaria celebrada el 4 de junio de 2002)

Los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegacin, reunidos en Bridgetown en ocasin del trigsimo segundo perodo ordinario
de sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de los Estados
Americanos, considerando el tema Enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica,
Recordando que, de conformidad con el artculo 2 de la Carta de la
Organizacin de los Estados Americanos, uno de los propsitos esenciales de la Organizacin es afianzar la paz y la seguridad del Continente;
Afirmando que los Ministros de Relaciones Exteriores y Jefes de Delegacin, durante su dilogo en el trigsimo segundo perodo ordinario de
sesiones de la Asamblea General, reconocieron que las amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad en el Hemisferio son de
naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no
tradicionales, que incluyen aspectos polticos, econmicos, sociales, de
salud y ambientales;
Reconociendo:
Que muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad hemisfrica son de naturaleza transnacional y pueden
requerir una cooperacin hemisfrica adecuada;
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Que estas nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos son

problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos mltiples por parte de distintas organizaciones nacionales, todas actuando
de forma apropiada conforme a las normas y principios democrticos;
Que las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la
seguridad hemisfrica pueden requerir una gama de enfoques diferentes;
Que el proceso de evaluar los nuevos aspectos de la seguridad hemisfrica
debe tener en cuenta las diferencias y caractersticas regionales;
Que las instituciones del sistema interamericano relacionadas con
los diversos aspectos de la seguridad hemisfrica son objeto de un
examen continuo con miras a revitalizarlas y fortalecerlas para responder mejor a los nuevos desafos;
Recordando:
Que la Asamblea General ha reconocido de forma expresa, en las
resoluciones aprobadas desde 1991 hasta la actualidad, la importancia
de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad entre los Estados Miembros para fortalecer la paz y la seguridad en el Hemisferio;
La decisin de la Asamblea General de celebrar una Segunda Reunin de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad
de los Pequeos Estados Insulares;
Que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Segunda Cumbre de las Amricas, encomendaron a la Comisin de Seguridad Hemisfrica
realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propsito de
desarrollar enfoques comunes ms apropiados que permitan abordar sus
diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de armamento e identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema
interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad
hemisfrica, con miras a la celebracin, una vez concluidas estas y otras
tareas, de una Conferencia Especial sobre Seguridad en el mbito de la
OEA;
Que en la Tercera Cumbre de las Amricas, los Jefes de Estado y de
Gobierno reiteraron su compromiso de celebrar la Conferencia Especial sobre Seguridad;
Que en la Vigsima Tercera Reunin de Consulta, los Ministros de
Relaciones Exteriores acordaron que las preparaciones para la Conferencia Especial de Seguridad deban acelerarse; y
Convencida de que el desarrollo de enfoques comunes de los diferentes
aspectos de la seguridad en el Hemisferio conducir a la armonizacin
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dentro del sistema interamericano de seguridad y es, por tanto, esencial

para aumentar la confianza y la seguridad entre los Estados Miembros.
Declaran que la seguridad en el Hemisferio abarca aspectos polticos,
econmicos, sociales, de salud y ambientales.
Acuerdan que los Estados Miembros deben tratar de fortalecer y, cuando corresponda, desarrollar mecanismos apropiados y pertinentes para
profundizar la cooperacin y coordinacin a fin de abordar de manera
ms focalizada las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos
multidimensionales a la seguridad hemisfrica.
Deciden incluir el enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica
planteado por los Ministros de Relaciones Exteriores en el trigsimo
segundo perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General como un
punto del temario de la Conferencia Especial sobre Seguridad y utilizar
el compendio de opiniones expresadas por los Ministros como documento de base para la consideracin del tema.
Acuerdan que la Conferencia Especial sobre Seguridad debe considerar
recomendaciones apropiadas sobre estrategias coordinadas y planes de
accin integrados, relacionados con las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos hemisfricos.
AG/DEC. 27 (XXXII-O/02)
AG/RES. 1908 (XXXII-O/02)
CONFERENCIA ESPECIAL SOBRE SEGURIDAD
La asamblea general:
VISTO el informe anual del Consejo Permanente (AG/doc.4059/02), y
en particular la seccin que se refiere a los asuntos encomendados a la
Comisin de Seguridad Hemisfrica;
Recordando:
Que los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la Segunda
Cumbre de las Amricas, celebrada en Santiago de Chile en 1998, encomendaron a la Comisin de Seguridad Hemisfrica realizar, entre
otros, un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los con56
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ceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con el propsito

de desarrollar los enfoques comunes ms apropiados que permitan
abordar sus diversos aspectos, incluidos el desarme y el control de
armamentos e identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisfrica, con miras a celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad en el marco de la OEA;
Que en la Tercera Cumbre de las Amricas, celebrada en la ciudad
de Qubec en abril de 2001, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron celebrar dicha Conferencia Especial sobre Seguridad en el ao 2004,
para lo cual la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA deber
concluir la revisin de todos los temas que se refieren a los enfoque
sobre la seguridad internacional en el Hemisferio, tal como fue establecido en la Cumbre de Santiago;
Que la Vigsima Tercera Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, a travs de la resolucin RC.23/RES.1/01 corr.1, Fortalecimiento de la cooperacin hemisfrica para prevenir, combatir y
eliminar el terrorismo, encomend a la Comisin de Seguridad
Hemisfrica que acelere sus labores con miras a la Conferencia Especial
sobre Seguridad;
Tomando en consideracin el fructfero dilogo de los Jefes de Delegacin sobre el enfoque multidimensional de la seguridad hemisfrica celebrado durante el trigsimo segundo perodo ordinario de sesiones de la
Asamblea General, en el que se propuso que la Conferencia Especial
sobre Seguridad sea considerada el marco de referencia permanente e
institucional para la adopcin e implementacin de un nuevo sistema de
seguridad en las Amricas, que se rena peridicamente, y que la OEA
tendr un papel central en el seguimiento de los acuerdos polticos alcanzados en dicha Conferencia;
Recordando tambin las resoluciones AG/RES. 1643 (XXIX-O/99), Programa de trabajo de la Comisin de Seguridad Hemisfrica con miras a la
preparacin de la Conferencia Especial sobre Seguridad, y AG/RES. 1795
(XXXI-O/01), Preparativos para la Conferencia Especial sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre;
Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artculo 2 de la Carta de la
Organizacin de los Estados Americanos, uno de los objetivos esenciales
de la Organizacin es afianzar la paz y la seguridad del Continente; y
Teniendo presente el ofrecimiento del Gobierno de Mxico para auspiciar la Conferencia Especial de Seguridad,
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Resuelve:
1. Convocar la Conferencia Especial sobre Seguridad en la primera quincena del mes de mayo de 2003.
2. Agradecer y aceptar el ofrecimiento del Gobierno de Mxico para
que la Conferencia Especial sobre Seguridad se celebre en este pas.
3. Encomendar al Consejo Permanente que, por medio de su Comisin
de Seguridad Hemisfrica, prepare las recomendaciones a dicha Conferencia Especial en torno a todas las materias pertinentes, incluidos
el proyecto de temario, el proyecto de reglamento y los proyectos de
documentos finales de la Conferencia.
4. Encomendar al Consejo Permanente que, a travs de su Comisin de
Seguridad Hemisfrica y en el cumplimiento de su mandato, tenga en
cuenta los debates realizados previamente, en particular durante sus
sesiones especiales dedicadas al tema.
5. Solicitar a los Estados Miembros que suministren al Consejo Permanente toda la informacin que consideren relevante, incluidos los aspectos bilaterales y subregionales, para contribuir con ello al proceso
preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad.
6. Encomendar al Consejo Permanente que desarrolle las actividades
mencionadas en la presente resolucin de acuerdo con los recursos
asignados en el programa-presupuesto y otros recursos.
7. Invitar a todos los Estados Miembros, en particular a aquellos que an
no lo hayan hecho, a que presenten, a ms tardar el 30 de septiembre
de 2002, sus opiniones y puntos de vista para responder al Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisfrica (CP/CSH338/00 rev. 5) de la Comisin de Seguridad Hemisfrica.
8. Solicitar al Consejo Permanente:
a. Que finalice, para diciembre de 2002, su estudio sobre los problemas y riesgos para la paz y la seguridad en el Hemisferio y sobre la
prevencin y solucin de conflictos en el Hemisferio;
b. Que remita todos los informes anuales, estudios y resoluciones
relacionados con la seguridad hemisfrica que preparen la Asamblea
General, el Consejo Permanente y la Secretara General al rgano
preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad como aporte
a los preparativos de la Conferencia;
c. Que lleve a cabo la labor preparatoria de la Reunin de Expertos
de Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad dispuesta por
la Cumbre a fin de evaluar la implementacin y considerar pasos
futuros para seguir consolidando la confianza mutua; y
d. Que lleve a cabo la labor preparatoria de la Segunda Reunin de Alto
Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los Peque58
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os Estados Insulares con miras a celebrarla a principios de 2003.

9. Establecer un grupo de trabajo de la Comisin de Seguridad Hemisfrica
para presentar al Consejo Permanente, antes del 31 de enero de 2003,
un estudio y recomendaciones sobre la modernizacin y los cambios
que se necesitan para proporcionar a la OEA la pericia tcnica, consultiva y educativa en materia de defensa y seguridad para prestar
apoyo al examen continuo de las instituciones del sistema
interamericano relacionadas con la seguridad hemisfrica.
10. Solicitar al Secretario General que presente al Consejo Permanente,
al inicio de los trabajos preparatorios de la Conferencia, un documento amplio que contenga todos los mandatos de la Asamblea General
dirigidos a diferentes rganos del Sistema relacionados con la preparacin de la Conferencia.
11. Solicitar al Consejo Permanente que informe sobre el cumplimiento
de esta resolucin a la Asamblea General en su trigsimo tercer perodo ordinario de sesiones.
Reunin de expertos sobre medidas de fomento de la

confianza y la seguridad en la regin, dispuesta por la
Cumbre

La Asamblea General:
Recordando que, en la Segunda Cumbre de las Amricas, los Jefes de
Estado y de Gobierno encomendaron a la Comisin de Seguridad
Hemisfrica realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el Hemisferio, con
el propsito de desarrollar los enfoques comunes ms apropiados que
permitan abordar sus diversos aspectos, incluyendo el desarme y el control de armamento e identificar las formas de revitalizar y fortalecer
las instituciones del sistema interamericano relacionadas con los distintos aspectos de la seguridad hemisfrica, con miras a celebrar una Conferencia Especial sobre Seguridad en el marco de la OEA una vez que
se hayan completado estas tareas;
Considerando que el Plan de Accin de la Tercera Cumbre de las Amricas, adoptado en la Ciudad de Qubec, exhorta a que se celebre una
reunin de expertos, antes de la Conferencia Especial sobre Seguridad,
para dar seguimiento a las conferencias regionales de Santiago y San
Salvador sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad
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para evaluar su implementacin y considerar los siguientes pasos para

consolidar la confianza mutua;
Recordando tambin la resolucin AG/RES 1643 (XXIX-O/99), Programa de Trabajo de la Comisin de Seguridad Hemisfrica con miras a la
preparacin de la Conferencia Especial sobre Seguridad y la resolucin
AG/RES. 1795 (XXXI-O/01), Preparativos para la Conferencia Especial
sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre;
Tomando nota de las resoluciones AG/RES. 1121 (XXI-O/91), AG/RES.
1123 (XXI-O/91), AG/RES. 1353 (XXV-O/95), AG/RES. 1415 (XXVI-O/
96) y AG/RES. 1570 (XXVIII-O/98) sobre cooperacin para la seguridad
en el Hemisferio y AG/RES. 1179 (XXII-O/92), AG/RES. 1237 (XXIII-O/
93), AG/RES. 1284 (XXIV-O/94), AG/RES. 1288 (XXIV-O/94), AG/RES.
1353 (XXV-O/95), AG/RES. 1409 (XXVI-O/96), AG/RES. 1494 (XXVIIO/97), AG/RES. 1566 (XXVIII-O/98), AG/RES. 1623 (XXIX-O/99), AG/
RES. 1744 (XXX-O/00) y AG/RES.1801 (XXXI-O/01) sobre medidas de
fomento de la confianza y la seguridad;
Tomando nota de los progresos alcanzados en la identificacin y aplicacin de medidas de fomento de la confianza y la seguridad, particularmente desde la aprobacin de las Declaraciones de Santiago y de San
Salvador, lo cual ha contribuido a reducir los factores que generan desconfianza y al fomento de la transparencia y la confianza mutua;
Subrayando la importancia de la Declaracin de Santiago y la Declaracin
de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad;
Reafirmando que la aplicacin de medidas de fomento de la confianza y
la seguridad, mediante acciones prcticas y tiles, facilitar en el futuro
los procesos de cooperacin ms amplios en las reas de la defensa y la
seguridad hemisfricas; y
Teniendo presente que los cambios profundos que han ocurrido en el sistema internacional y la consolidacin de la democracia en la regin brindan
oportunidades para mantener un dilogo constructivo sobre temas de seguridad y de cooperacin en ese campo entre las naciones del Hemisferio,
Resuelve:
1. Convocar la Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento de la
Confianza y la Seguridad en la Regin, dispuesta por la Cumbre, en
Miami, Florida, el 5 y 6 de diciembre de 2002, para evaluar la imple60
2.
3.
4.
5.
6.
7.
FLACSO-Chile
mentacin y considerar los prximos pasos para consolidar ms la

confianza mutua.
Agradecer al Gobierno de Estados Unidos y aceptar su ofrecimiento
de sede para la Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento de la
Confianza y la Seguridad en la Regin.
Encomendar al Consejo Permanente que prepare la Reunin de Expertos, incluidas la preparacin y aprobacin del temario y calendario.
Solicitar al Consejo Permanente que transmita las conclusiones y recomendaciones de la Reunin de Expertos al rgano preparatorio de
la Conferencia Especial sobre Seguridad como contribucin a la preparacin de esa Conferencia.
Solicitar al Consejo Permanente que en la preparacin de la Reunin
de Expertos tenga en cuenta las conclusiones y recomendaciones de
la Quinta Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas.
Encomendar a la Secretara General que apoye la celebracin de la
Reunin de Expertos, de acuerdo con los recursos asignados en el
programa-presupuesto y otros recursos.
Solicitar al Consejo Permanente que informe a la Asamblea General
en su trigsimo tercer perodo ordinario de sesiones sobre la implementacin de la presente resolucin.
Fomento de la confianza y la seguridad en las Amricas

Visto el Informe Anual del Consejo Permanente (AG/doc.4059/02) y, en
particular, la seccin sobre el fomento de la confianza y de la seguridad
en las Amricas;
Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artculo 2 de la Carta de la
Organizacin de los Estados Americanos, uno de los propsitos esenciales
de la Organizacin es afianzar la paz y la seguridad del Continente;
Recordando las resoluciones AG/RES. 1121 (XXI-O/91) y AG/RES. 1123(XXIO/91), sobre el fortalecimiento de la paz y la seguridad en el Hemisferio, y AG/
RES. 1179 (XXII-O/92), AG/RES. 1237 (XXIII-O/93), AG/RES. 1284 (XXIVO/94), AG/RES. 1288 (XXIV-O/94), AG/RES. 1353 (XXV-O/95), AG/RES.
1409 (XXVI-O/96), AG/RES. 1494 (XXVII-O/97), AG/RES. 1566 (XXVIIIO/98), AG/RES. 1623 (XXIX-O/99), AG/RES. 1744 (XXIX-O/99) y AG/RES.
1801 (XXVI-O/96) sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad;
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Subrayando la importancia de la Declaracin de Santiago y la Declaracin

de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad;
Tomando nota del significativo progreso alcanzado en la identificacin y
aplicacin de medidas de fomento de la confianza y la seguridad desde la
aprobacin de las Declaraciones de Santiago y de San Salvador, lo cual ha
contribuido a reducir los factores que generan desconfianza y al fomento de la transparencia y la confianza mutua;
Tomando nota con agrado del estudio Metodologa Estandarizada Comn para la Medicin de los Gastos de Defensa, elaborado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en noviembre
de 2001, a peticin de los gobiernos de Argentina y Chile, el cual constituye una medida de transparencia prevista en la Declaracin de San Salvador
sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad de 1998; y
Consciente de los mandatos en esta materia dados a la OEA por los Jefes
de Estado y Gobierno en la Tercera Cumbre de las Amricas en la ciudad de Qubec,
Resuelve:
1. Instar a los Estados Miembros a implementar, de la manera que consideren ms adecuada, las recomendaciones de la Declaracin de San Salvador y la Declaracin de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad y de la resolucin AG/RES. 1179 (XXII-O/92).
2. Exhortar a todos los Estados Miembros a suministrar a la Secretara General, antes del 15 de julio de cada ao, informacin sobre la aplicacin de
medidas de fomento de la confianza y de la seguridad, a la luz de las disposiciones de dichas Declaraciones de San Salvador y Santiago, y de las resoluciones AG/RES. 1284 (XXIV-O/94) y AG/RES. 1288 (XXIV-O/94).
3. Encomiar a los Estados Miembros que han presentado regularmente
sus informes sobre la aplicacin de medidas de fomento de la confianza
y la seguridad.
4. Solicitar al Secretario General que mantenga el inventario completo
de medidas de fomento de la confianza y la seguridad basado en la
informacin suministrada por los Estados Miembros, y que facilite el
acceso al mismo.
5. Instar a los Estados Miembros a seguir promoviendo la transparencia en las polticas de defensa, entre otros aspectos, en relacin con
la modernizacin de las fuerzas armadas, inclusive respecto de cambios en su estructura y composicin, adquisicin de equipo y materiales, y gastos militares siguiendo los lineamientos preparados por el
62
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Consejo Permanente sobre la elaboracin de documentos sobre

polticas y doctrinas nacionales de defensa.
6. Solicitar al Consejo Permanente que transmita sus lineamientos, una
vez aprobados, sobre documentos de polticas y doctrinas nacionales
de defensa a la consideracin de la Quinta Conferencia de Ministros de
Defensa de las Amricas a celebrarse en Santiago, Chile en noviembre
de 2002.
7. Solicitar al Colegio Interamericano de Defensa que proporcione, cuando as se lo soliciten, asesoramiento tcnico a los Estados Miembros
y la Comisin sobre Seguridad Hemisfrica sobre la elaboracin de
documentos de polticas y doctrinas de defensa.
8. Establecer como meta la participacin universal en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas (ONU) y el Informe Estandarizado Internacional sobre Gastos Militares de la ONU, de acuerdo
con las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de la ONU; y
reiterar su solicitud de que los Estados Miembros proporcionen dicha informacin al Secretario General antes del 15 de julio de cada
ao.
9. Reiterar el mandato al Consejo Permanente para que celebre una
reunin especial anual de la Comisin de Seguridad Hemisfrica, con
la participacin de expertos, dedicada al anlisis y el intercambio de
informacin sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad en la regin, especialmente las identificadas en dichas Declaraciones de San Salvador y Santiago.
10. Solicitar al Secretario General que, con base en la informacin que
suministran los Estados Miembros, actualice anualmente la lista de expertos en medidas de fomento de la confianza y de la seguridad y la
distribuya a los Estados Miembros antes del 15 de julio de cada ao.
11. Encomendar al Consejo Permanente que siga apoyando la participacin de la Comisin de Seguridad Hemisfrica en reuniones y conferencias regionales sobre seguridad, tales como la Conferencia de
Ministros de Defensa de las Amricas.
12. Encomendar al Consejo Permanente que contine estimulando el
intercambio de experiencias en la esfera de las medidas de fomento
de la confianza y la seguridad con otras regiones, lo que podra incluir el intercambio de informacin entre la Comisin de Seguridad
Hemisfrica y otras organizaciones internacionales que acten en
ese campo, como la ONU, la Organizacin para la Seguridad y la
Cooperacin en Europa (OSCE) y el Foro Regional de la Asociacin
de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).
13. Solicitar al Consejo Permanente que celebre la prxima ronda de consultas OEA-OSCE y OEA-Foro Regional ASEAN.
63
FLACSO-Chile
14. Reiterar su invitacin a la Secretara General y la Junta Interamericana

de Defensa (JID) para que preparen un inventario completo y actualizado de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad con base en
los informes presentados por los Estados Miembros.
15. Solicitar a la Junta Interamericana de Defensa que lleve a cabo antes del
30 de octubre de 2002, para el Consejo Permanente, un inventario de
medidas de fomento de la confianza y de la seguridad emprendidas en
otras regiones del mundo, de manera que est disponible para consideracin en reuniones regionales, incluidas la Conferencia de Ministros de
Defensa de las Amricas, la Reunin de Expertos en Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad dispuesta por la Cumbre, y la Conferencia Especial sobre Seguridad dispuesta por la Cumbre.
16. Encomendar a la Secretara General que ponga en funcionamiento la red
de comunicaciones del Sistema de Informacin de la Organizacin de los
Estados Americanos (OASIS) para el intercambio instantneo de informacin en cuestiones de seguridad, incluidas las medidas de fomento de
la confianza y de la seguridad.
17. Solicitar al Consejo Permanente que transmita cualquier informacin o
recomendaciones que resulten en virtud del cumplimiento de esta resolucin al rgano preparatorio de la Conferencia Especial sobre Seguridad
como contribucin a la preparacin de esa Conferencia.
18. Encomendar al Consejo Permanente que lleve a cabo las actividades
mencionadas en la presente resolucin de acuerdo con los recursos asignados en el programa-presupuesto y otros recursos.
19. Solicitar al Consejo Permanente que informe sobre la ejecucin de esta
resolucin a la Asamblea General en su trigsimo tercer perodo ordinario de sesiones.
20. Solicitar al Secretario General que transmita la presente resolucin al
Secretario General de la ONU, el Secretario General de la OSCE, el
Presidente del Foro Regional de la ASEAN y otras organizaciones regionales pertinentes.
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SUGERENCIAS Y RECOMENDACIONES
FRANCISCO ROJAS ARAVENA 1
En la Reunin Acadmica Preparatoria V Conferencia Ministerial Defensa de las Amricas, surgieron diversas recomendaciones, las cuales he
organizado en torno a los siguientes puntos:
1. Puntos de coincidencia a partir de los cuales se establecen conclusiones especficas.
2. Coincidencias en torno a valores.
3. Conclusiones respecto a acuerdos vinculantes.
4. Catastro de amenazas.
5. Contexto institucional.
6. reas de cooperacin.
7. Recomendaciones en el mbito acadmico.
8. Procedimientos
Por la dinmica de la Reunin, es posible, a partir de los documentos
presentados, extraer algunas otras recomendaciones tanto generales como
especficas. Del debate realizado, y tomando los puntos medulares de
acuerdo, se sintetizan en los 8 puntos sealados las principales tendencias y puntos de vista compartidos entre los participantes internacionales y nacionales de este Seminario Acadmico Preparatorio de la Reunin de Ministros de Defensa.
1. Director de FLACSO-Chile.
FLACSO-Chile
1. Reconociendo:
La coincidencia de intereses en el fin bsico, de los pases de las Amricas, en torno a la promocin de la democracia y los derechos humanos.
Que la seguridad es multidimensional y relacional.
Que en la promocin de la democracia, la estabilidad y la seguridad,
la cooperacin juega un rol crucial.
Que en las Amricas se constata una alta heterogeneidad, tanto en
sus actores estatales como no estatales. Que de ello se deriva que existen intereses diferenciados respecto a la priorizacin de los temas centrales para la seguridad internacional.
Que existe un grado de incidencia diferencial en las distintas
subregiones y pases de los instrumentos de seguridad internacional.
Que el contexto de la seguridad internacional actual propende a miradas amplias en el mbito de la seguridad y las tareas que de ellas se
desprenden, conjuntamente con la necesidad de una mayor focalizacin
respecto de las instituciones y los instrumentos vinculados a la seguridad
y la defensa.
Que la profundizacin de la confianza recproca es una tarea constante y permanente.
2. Valores:
Los participantes reafirmaron los intereses compartidos en el terreno de los valores. En especial destacaron las coincidencias, consensos y
voluntad poltica de reafirmacin de valores tales como la democracia, la
solucin pacfica de controversias, los derechos humanos y el derecho
humanitario.
De igual forma, reafirmaron la pertenencia a la Coalicin Democrtica y su manifestacin especfica en el mbito hemisfrico, expresada en
la Carta Democrtica de las Amricas.
En el mbito de los valores se destac la necesidad avanzar en una
definicin ms especfica y la priorizacin respecto a qu intereses promover y qu bienes pblicos desarrollar.
3. Acuerdos vinculantes:
El establecimiento de acuerdos vinculantes, es decir cuya aplicacin e
implementacin corresponde al conjunto de los actores, es un instrumento de gran significacin en todos los mbitos de interaccin
interestatal en las Amricas. Los acuerdos vinculantes vehiculizan los
consensos transformndolos en instrumentos e instituciones, para la apli66
Sugerencias y recomendaciones
cacin de medidas de prevencin y promocin de la seguridad internacional en las Amricas.

En este mbito, dos recomendaciones adquirieron especial significacin:
1. ratificacin de los instrumentos internacionales suscritos por los estados de la regin, en torno a los valores compartidos y en aquellos
referidos a las medidas de prevencin y solucin de conflictos.
2. el propiciar y promover una legislacin nacional comn, posibilitando
de esta manera una mayor corresponsabilidad en las Amricas, y la
prosecucin de los delitos en los distintos pases sin la dilacin de
tiempos que muchas veces conllevan procesos particulares de leyes
nacionales diferentes.
4. Catastro de amenazas:
Establecer y desarrollar un proceso de consultas tendientes a establecer, por medio de un non-paper un catastro de amenazas, riesgos y
vulnerabilidades en las Amricas. Se sugiere que en la tabulacin y en el
listado de las situaciones antes sealadas se puedan ocupar algunos
indicadores que diferencien entre situaciones urgentes que requieren
medidas inmediatas, situaciones importantes que reclaman una atencin
permanente; situaciones significativas, que van en ascenso y situaciones
significativas pero decrecientes.
Conformada esta primera mirada o catastro de amenazas, ser posible establecer las oportunidades especficas de cooperacin bilateral,
subregional, regional y hemisfrica, en cada caso.
Adicionalmente, es esperable que en la conformacin del cuadro de situacin, con el catastro de amenazas, riesgos, vulnerabilidades, se seale cual es
la institucin nacional y cual la internacional responsable de enfrentar.
En este acpite se destac la posibilidad y proyeccin que visiones
subregionales tienen para focalizar y disear medidas acordes a las caractersticas particulares del rea en cuestin. Para el caso centroamericano se sugiri que esta tarea se efectuase en el contexto de la Conferencia de Fuerzas Armadas de Centroamrica.
5. Instituciones:
Se constat la necesidad de evaluar y estudiar de manera sistemtica
para producir recomendaciones efectivas, en lo referido al vnculo entre
la OEA y las instituciones militares interamericanas (Colegio y Junta).
Los participantes sugirieron establecer un mecanismo que posibilite la
revisin de los instrumentos de seguridad y defensa del hemisferio. Lo anterior posibilitar su actualizacin para enfrentar las dinmicas del siglo XXI.
67
FLACSO-Chile
Fortalecer mecanismos de monitoreo y promocin de las Medidas de

Confianza Mutua y de Seguridad, as como de las Medidas de Transparencia. Entre estas se destacan, los Libros de la Defensa, ejercicios militares combinados, intercambio de experiencias.
Desarrollar instrumentos de carcter nacional que permitan una aplicacin y seguimiento de los acuerdos internacionales. En este sentido, la
nominacin de puntos focales en los Ministerios de Defensa, puede contribuir a esta tarea.
Avanzar y continuar en el diseo de mecanismos de prevencin.
Establecer y desarrollar mecanismos de informacin y difusin de los
acuerdos.
6. Cooperacin:
En el rea de cooperacin, aparecen distintas iniciativas como correlato
de las oportunidades para cooperar que aparecen cuando se enfrentan
riesgos y amenazas compartidas.
Se destac los importantes avances que a nivel regional, subregional y
bilateral, se han producido desde la primera reunin ministerial de Defensa.
Entre las principales reas en las cuales se destaca la posibilidad de
cooperacin estn las siguientes:
1. Intercambio de experiencias con especial nfasis en resolucin de
conflictos, desarrollo de medidas de confianza mutua, propuestas de
polticas bilaterales y globales de transparencia.
2. Intercambio de experiencias en el mbito de operaciones de mantenimiento de la paz. Establecer mecanismos para evaluar de manera conjunta alguna de las tareas realizadas por los distintos pases.
3. Cooperacin en inteligencia y ampliacin de la cooperacin en la prevencin del terrorismo, y las actividades asociadas.
4. Coordinacin y mecanismos de evaluacin de carcter poltico estratgico, tendiente a revisar de manera peridica y entre los encuentros ministeriales, la situacin en las Amricas.
5. Avanzar en entrenamiento entre diversas unidades en la regin. La
interoperatividad ocupar un lugar importante en el desarrollo de capacidades.
6. Contribuir en el anlisis comparativo de la asignacin de recursos y
las definiciones presupuestarias.
7. Establecer un mecanismo de trabajo inter-reunin, que posibilite que
un pas se haga cargo del seguimiento del tema y establezca cursos de
accin que profundicen su anlisis y coordinacin.
68
Sugerencias y recomendaciones
7. Recomendaciones en el mbito acadmico:

Dado el impacto del nuevo contexto de la globalizacin, y el fin de la
guerra fra, son muchos los mbitos en los cuales se requiere generar un
nuevo pensamiento y sistematizar los cambios y hechos que definen la
actual situacin de seguridad internacional.
Lo anterior demanda un importante trabajo de carcter acadmico. Entre los temas mencionados a profundizar se destacan los siguientes:
1. Concepto de seguridad. Considerando la convocatoria a la reunin de
la Conferencia Especial sobre Seguridad en las Amricas, avanzar en
una conceptualizacin compartida sobre la seguridad. Esta conceptualizacin deber considerar las nuevas definiciones globales en la materia, que enfatizan en la persona y la democracia como aspectos cruciales
(Seguridad Humana y Seguridad Democrtica).
2. Vnculo entre desarrollo y seguridad. Profundizar en las relaciones
que en este mbito se manifiestan en las distintas subregiones de las
Amricas.
3. Evaluacin de la nueva arquitectura internacional de seguridad y anlisis de los principales actores que se insertan en ella.
4. Revisar los mandatos de las Cumbres y el grado de cumplimiento de
las tareas en el mbito de la seguridad internacional.
5. Establecimiento de mecanismos tendientes a incorporar a las sociedades civiles en el proceso de debate sobre seguridad internacional a
nivel nacional y en las Amricas.
8. Recomendaciones procedimentales:
Dos aspectos se recalcaron con nfasis en la reunin. El primero referido a la importancia del dilogo y el segundo a los documentos de trabajo.
En relacin con el espacio de dilogo entre las Ministras y los Ministros de Defensa, se destac la importancia de espacios sin agenda entre
las mximas autoridades en este campo. El dilogo directo contribuye de
manera efectiva a un mejor conocimiento y a la creacin de confianza
personal e institucional entre los decisores de poltica.
Los avances previos, a travs de intercambio de informaciones en
temas sensitivos, por medio de non-papers permite, conjuntamente con
los aportes acadmicos, avanzar en diagnsticos compartidos.
69
V CONFERENCIA DE MINISTROS DE
DEFENSA DE LAS AMERICAS
DECLARACIN DE SANTIAGO DE CHILE
Santiago de Chile, 18 al 22
de noviembre de 2002
Los Ministros de Defensa de las Amricas y Jefes de las Delegaciones

participantes en la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, reunidos en la ciudad de Santiago de Chile, del 19 al 22 de Noviembre de 2002, por invitacin de la Ministra de Defensa Nacional de Chile,
Michelle Bachelet Jeria.
Considerando:
- Los compromisos fijados por nuestros Jefes de Estado y de Gobierno en las declaraciones y planes de accin de las Cumbres de las
Amricas, celebradas en Miami en 1994, en Santiago en 1998 y en
Ciudad de Qubec en 2001.
- Los principios que inspiran el espritu de las Conferencias de Ministros
de Defensa de las Amricas y los contenidos de las Declaraciones de
Williamsburg, de San Carlos de Bariloche, Cartagena de Indias y Manaos.
- Que la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas tiene
la finalidad exclusiva de promover el conocimiento recproco y el
intercambio de ideas en el campo de la defensa y de la seguridad.
- Las iniciativas propuestas en esta Conferencia y las conclusiones a
que arribaron los Grupos de Trabajo de esta V Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas.
71
FLACSO-Chile
Conscientes de:
- El apoyo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) para establecer una Metodologa Estandarizada Comn Para
la Medicin de los Gastos de Defensa entre Argentina y Chile, la que
constituye una efectiva medida de confianza mutua y de transparencia.
- Los esfuerzos bilaterales y subregionales desarrollados para promover una concepcin hemisfrica de la seguridad, el perfeccionamiento
y la ampliacin de las medidas de fomento de la confianza mutua.
- La prxima Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento de la
Confianza y la Seguridad conforme al mandato de la Cumbre a celebrarse en Miami en febrero de 2003.
- Los esfuerzos del Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa
(CEHD), creado a instancias de la II Conferencia de Ministros de
Defensa de las Amricas, celebrada en San Carlos de Bariloche, en la
capacitacin de civiles y militares en materias de seguridad y defensa y la contribucin de esta al desarrollo del entendimiento y confianza mutua en el Hemisferio.
- Los esfuerzos desarrollados por los Estados de Amrica del Norte,
de Amrica Central, del Caribe, por la Comunidad Andina de Naciones, y por los Estados del Mercado Comn del Sur, Bolivia y
Chile, para promover una concepcin comn de la seguridad, la
paz, el perfeccionamiento y la ampliacin de las medidas de fomento
de la confianza mutua en el Hemisferio.
- La Resolucin A/RES/57/13 de la Asamblea General de Naciones
Unidas de fecha 14 de noviembre de 2002 titulada Zona de Paz y
Cooperacin Sudamericana.
- La Conferencia Especial sobre Seguridad, a realizarse en Mxico en
mayo de 2003, conforme a los mandatos de la II y III Cumbres de
Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas.
Declaran:
1. Que la Democracia y sus instituciones constituyen elementos esenciales para la seguridad hemisfrica. En este contexto, renuevan su
compromiso con los valores que unen a los Gobiernos representados aqu por los Ministros de Defensa, en especial, la adhesin a la
democracia y sus instituciones y el respeto a los Derechos Humanos.
En particular, manifiestan su compromiso con la plena aplicacin de la
Carta Democrtica Interamericana, adoptada durante la XXVIII Asamblea General Extraordinaria de la Organizacin de los Estados Americanos en Lima, Per, en septiembre del ao 2001.
72
V Conferencia de Ministros de Defensa de las...
Declaracin de Santiago de Chile
2. Que para enfrentar las nuevas amenazas trasnacionales se requiere

continuar desplegando esfuerzos para consolidar los gobiernos democrticos constitucionales y sus instituciones, fortaleciendo de este
modo el estado de derecho y las soberanas nacionales.
3. La importancia del principio de la subordinacin constitucional de las
Fuerzas Armadas y de seguridad a las autoridades civiles legalmente
constituidas de nuestros estados, y el respeto al estado de derecho
de todas las instituciones nacionales y sectores de la sociedad, principios que son fundamentales para la democracia.
4. Que para la relacin entre el crecimiento econmico y la seguridad
se requiere un mayor compromiso de los pases del hemisferio para
crear oportunidades y eliminar barreras estructurales para el avance
econmico y social. Por lo tanto, la adopcin de polticas efectivas
tales como la promocin de un comercio justo y equitativo con miras
a reducir la pobreza contribuir significativamente a una mayor estabilidad democrtica y seguridad en el hemisferio. Al mismo tiempo,
la seguridad en s misma es un componente indispensable para el
desarrollo econmico y social.
5. Que la corrupcin, en todas sus manifestaciones, y su impunidad constituyen elementos desestabilizadores de la democracia, de la
gobernabilidad, de la paz y de la seguridad; y que, por tanto, deben
ser combatidas de manera firme y contundente por los gobiernos de
las Amricas.
6. El rechazo ms enrgico a toda forma de terrorismo, cuyo accionar
amenaza a los principios ms fundamentales de la civilizacin, y sealan
que el combate contra el terrorismo demanda un esfuerzo especial
para incrementar la cooperacin internacional tanto en el mbito global como hemisfrico, regional, subregional y bilateral para enfrentar
en forma mancomunada este flagelo, preservando as el imperio del
derecho y del Derecho Internacional en nuestro Hemisferio.
7. Su ms enrgica condena a los atentados terroristas perpetrados en
contra de los Estados Unidos de Amrica, en el mes de Septiembre
del ao 2001, y reafirman el principio de la solidaridad hemisfrica.
8. La necesidad y comn voluntad de fortalecer las instituciones de las
Amricas relacionadas con los distintos aspectos de la defensa y
seguridad, con el propsito de consolidar la paz en la regin americana, dentro del estricto apego a las normas del Derecho Internacional consagrados en las Cartas de la ONU y de la OEA.
9. Que, al iniciarse el Siglo XXI, el sistema internacional ha ingresado a
una etapa fuertemente marcada por la globalizacin. En ese contexto, la regin americana encara un conjunto adicional, creciente, ms
diverso y complejo de amenazas y desafos a los estados, las socie73
FLACSO-Chile
dades y las personas, algunas de las cuales son globales y

multidimensionales, aunque puedan afectar a los estados de manera
diversa. Por estas razones, dichas amenazas y desafos requieren ser
abordadas de manera integral y multidimensional, y demandan la bsqueda coordinada de soluciones a los problemas comunes, as como
el respeto a la diversidad de las respuestas de cada Estado.
10. Que la regin ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de
seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas
instituciones y regmenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de alcance hemisfrico, regional, subregional y bilateral, que
han ido conformando en la prctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. Esta ha permitido dotar a la regin de un nivel creciente
de estabilidad y gobernabilidad en el mbito de la seguridad y de la
defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como tambin al
conjunto de riesgos y amenazas que han emergido durante el proceso de globalizacin.
11. Que, en cumplimiento de los mandatos de la II y III Cumbres de Jefes
de Estado y de Gobierno de las Amricas y basados en las nuevas
prioridades en el campo de la seguridad y en una visin amplia y
enriquecida sobre la evolucin de las instituciones de seguridad de la
regin, recomiendan la conveniencia de que la Conferencia Especial
sobre Seguridad a realizarse en Mxico, en mayo de 2003, avance
hacia la actualizacin y sistematizacin de los principios ordenadores
comunes a la seguridad de la regin y considere su inclusin en la
declaracin poltica que en ella se adopte.
12. Su voluntad de fortalecer la coordinacin interinstitucional e
intergubernamental y de los regmenes de seguridad y defensa en la
regin que permitan la proteccin de la poblacin y la preservacin
de la estabilidad y la paz.
13. Recomendar que en las instancias preparatorias de la VI Conferencia
de Ministros de Defensa de las Amricas, a celebrarse en el ao 2004,
se examinen los temas relativos a la consolidacin de la seguridad convencional, a la luz de las nuevas visiones de la seguridad hemisfrica.
14. Que en el marco de la paz, la cooperacin y la estabilidad alcanzada en
el hemisferio, cada Estado americano es libre para determinar sus propios instrumentos para la defensa, incluyendo la misin, el personal y la
composicin de las fuerzas de defensa y seguridad pblica necesarias
para la garanta de su soberana de acuerdo con las cartas de las Naciones Unidas y de la Organizacin de los Estados Americanos.
15. Reiterar el compromiso regional para la no proliferacin de todas las
armas de destruccin masiva y para la completa aplicacin de la Con74
vencin de Armas Txicas y Biolgicas, de la Convencin de Armas

Qumicas y del Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares.
16. Su compromiso con los principios de solucin pacfica de las controversias entre los estados, de abstencin de la amenaza del uso o del
uso de la fuerza, de autodeterminacin, de no intervencin, de desarrollo econmico y social, y con el derecho a la autodefensa, de acuerdo con el derecho internacional, en conformidad con las Cartas de
las Naciones Unidas y de la Organizacin de los Estados Americanos.
17. Su completa adhesin al Derecho Internacional Humanitario y su
total condena a los ataques contra la poblacin civil en situaciones de
conflicto, as como a la participacin de nios y nias en conflictos
armados y la utilizacin de nios y nias por fuerzas irregulares.
18. Que los acuerdos subregionales de seguridad y defensa existentes contribuyen a la seguridad hemisfrica, los cuales se deben respetar y tomar en
consideracin en la concepcin de un sistema de seguridad cooperativo
que ponga nfasis en la prevencin de los conflictos y en el reconocimiento
de los contextos estratgicos peculiares de cada subregin del Hemisferio.
19. Su apoyo a la participacin voluntaria y activa de las naciones del
Hemisferio en las Operaciones de Paz mandatadas por la Organizacin de las Naciones Unidas, las cuales son materializadas por cada
Estado conforme a sus intereses nacionales y su legislacin interna.
20. Su apoyo a los esfuerzos de la Organizacin de las Naciones Unidas,
de la Organizacin de los Estados Americanos y de los diferentes
programas nacionales de desminado, para eliminar de la regin la
amenaza que representa para la poblacin civil las minas antipersonal
y para la reinsercin social de victimas sobrevivientes de minas, as
como su satisfaccin por los avances que han realizado los Estados de
la regin signatarios de la Convencin sobre la Prohibicin del Empleo, Almacenamiento, Produccin y Transferencia de Minas
Antipersonal, recomendando a los estados de la regin que adelanten, en la medida de sus posibilidades, el cumplimiento de los plazos
establecidos en la Convencin. Asimismo, se recomienda a los estados la ratificacin y el cumplimiento de la Convencin sobre Prohibiciones o Restricciones en el Uso de Ciertas Armas Convencionales
Consideradas Excesivamente Nocivas o de Efectos Indiscriminados.
21. Reiterar que la seguridad y la defensa de cada Estado constituyen responsabilidades de la sociedad como un todo y no solamente de las Fuerzas Armadas y de Seguridad Pblica, reconocen el rol de la sociedad civil
y la necesidad de reforzar la capacitacin de civiles y de la cooperacin
civil-militar en materia de defensa y seguridad, respectivamente.
22. La necesidad de promover y desarrollar la transparencia en las po75
FLACSO-Chile
lticas de defensa y seguridad pblica puesto que ellas contribuyen a

la estabilidad y la seguridad entre los estados de la regin. Destacan
las siguientes iniciativas:
Promover la publicacin de Libros Blancos de la Defensa, conforme
las realidades especficas de cada Estado. En particular, destacan la
prxima publicacin de nuevos Libros Blancos en varios estados del
Hemisferio, documentos que contribuirn a consolidar la estabilidad alcanzada por la regin. A este respecto se toma nota del documento Lineamientos sobre la Elaboracin de Documentos sobre
Polticas y Doctrinas Nacionales de Defensa, confeccionado por la
Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA.
Promover el desarrollo de nuevas iniciativas de transparencia en el
mbito de la defensa y seguridad pblica, conforme a las peculiaridades de las realidades bilaterales especficas con el apoyo de organizaciones especializadas tales como la CEPAL y el Centro Regional
de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en
Amrica Latina. En este espritu, felicitan a los estados que han avanzado en el desarrollo de metodologas estandarizadas comunes para
la medicin de los gastos en defensa.
Continuar incrementando la cobertura y eficacia de las Medidas
de Fomento de Confianza Mutua y Seguridad entre los Estados, en
especial la materializacin de Ejercicios Combinados de Fuerzas
Armadas y de Seguridad Pblica, el intercambio docente y de entrenamiento, as como otras medidas que conduzcan a reforzar
los lazos de amistad en el continente americano.
Reiterar su voluntad de participar plenamente en el Registro de
Armas Convencionales de las Naciones Unidas, enviando informes anuales e informando sobre esta materia a la Organizacin
de los Estados Americanos.
Promover el intercambio de informacin sobre las funciones, procedimientos y organizacin institucional de los Ministerios de Defensa y de Seguridad y las instituciones vinculadas.
Fomentar la transparencia en los procesos presupuestarios en el
rea de la defensa, as como el estricto cumplimiento en la entrega anual de datos al Informe Estandarizado sobre Gastos Militares
de Naciones Unidas.
Considerar la ratificacin de la Convencin Interamericana sobre
Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales.
23. Fortalecer la implementacin, integracin y continuidad de los programas de educacin sobre Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario al interior de las Fuerzas Armadas y de Seguridad,
76
puesto que ello contribuye a la consolidacin de la democracia y al

cumplimiento de la ley.
En este sentido, los Ministros se felicitan por los avances verificados
en estados de la regin, y toman nota de los acuerdos obtenidos
durante la Reunin de los Ministros de Defensa, Seguridad Pblica y
los Jefes de Delegacin de Centroamrica, Belice, Panam y Repblica Dominicana, llevada a cabo en San Jos, Costa Rica, el 16 de Octubre de 2002, cuyo producto fue un Documento de Consenso que
establece estndares sobre estas materias.
24. La necesidad de estimular la cooperacin regional ante desastres naturales y fortalecer las acciones bilaterales y multilaterales ya existentes,
aprovechando los recursos de la ciencia y de la tecnologa en la prevencin de su ocurrencia y en el control de sus efectos, con el fin de evitar
o disminuir los daos a las personas, al medio ambiente y al patrimonio.
25. Su satisfaccin por los avances en la incorporacin de las mujeres a
las Fuerzas Armadas y de Seguridad en los estados del Hemisferio,
otorgando as un grado creciente de igualdad de oportunidades, conforme las polticas definidas soberanamente por cada Estado en el
espritu planteado por el Plan de Accin de la Tercera Cumbre de las
Amricas en la Ciudad de Qubec.
Asimismo, valoran la celebracin del primer Seminario sobre el Rol
de la Mujer en las Operaciones de Paz, en el marco de la cooperacin entre la Unin Europea y Amrica Latina y el Caribe, celebrado
en Santiago los das 4 y 5 de noviembre de 2002, acogiendo el mandato contenido en la Resolucin 1325 del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas de 31 de octubre del ao 2000.
26. Su satisfaccin con la reciente aprobacin de instrumentos regionales
para encarar nuevas amenazas como problemas de seguridad, en particular la Convencin Interamericana Contra el Terrorismo y la Convencin Interamericana Contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas
de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados, y
recomiendan su ratificacin por todos los estados del Hemisferio.
27. Que es importante continuar apoyando a los esfuerzos solidarios de
los estados e instituciones dedicadas a enfrentar el problema de las
drogas ilcitas y actividades criminales transnacionales relacionadas, basados en los principios de soberana, integridad territorial de los estados, responsabilidad compartida y con un enfoque integral y equilibrado, reconocindose que dichos actos presentan desafos singulares vinculados a la seguridad y a la estabilidad de la regin, por lo que cada
Estado tiene el derecho a emplear los instrumentos que considere
apropiados para afrontar los problemas de seguridad provocados por
el narcotrfico y solicitar cooperacin dentro del Hemisferio, con
77
FLACSO-Chile
pleno respeto de los derechos humanos y al imperio de la ley.

28. Entregar su ms decidido apoyo al Pueblo y al Gobierno de Colombia
y a su Poltica de Seguridad Democrtica, encaminada al fortalecimiento de sus instituciones, a la proteccin de su poblacin y a la de
su infraestructura, en el contexto del Derecho Internacional Humanitario. Estos constituyen elementos indispensables para la plena vigencia de su estado de derecho, la expresin de su soberana y de su
democracia, que estn siendo afectadas por actividades terroristas y
otras formas de crimen transnacional organizado.
29. Tomar nota de las iniciativas para discutir enfoques regionales respecto a la participacin en Operaciones de Paz bajo el mandato de
Naciones Unidas, o aquellas a peticin de los estados involucrados,
las que sern analizadas por cada uno de los estados, de acuerdo a
sus intereses y su legislacin interna.
30. Tomar nota, asimismo, de las ideas presentadas para realizar operaciones martimas combinadas, las que ameritan estudios detallados en
los correspondientes niveles de los estados.
31. Dar la bienvenida al nuevo miembro de la Conferencia de Ministros
de Defensa de las Amricas y a los nuevos miembros de instituciones
de seguridad del Sistema Interamericano.
32. Que el trabajo realizado por la Conferencia de Ministros de Defensa
debera tener continuidad, reiterndose la recomendacin sobre la
necesidad de coordinacin y cooperacin entre los estados.
33. Que, considerando el punto precedente, la presidencia saliente informe a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) sobre los
resultados de esta Conferencia.
34. Sus sinceros agradecimientos al Gobierno y al Pueblo de Chile por la
hospitalidad brindada durante el presente encuentro ministerial.
35. Su complacencia por el ofrecimiento de la Repblica del Ecuador
para ser la sede de la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las
Amricas el ao 2004, la que fue aprobada unnimemente.
36. Tomar nota con agradecimiento del ofrecimiento de la Repblica de
Nicaragua para ser sede de la VII Conferencia en el ao 2006, la que
ser presentada a la consideracin de la VI Conferencia de Ministros
de Defensa del ao 2004.
Hecha esta declaracin en Santiago, Chile, a veintids das del mes de
noviembre del ao dos mil dos.
78
SEGUNDA SECCIN
PRINCIPALES TENDENCIAS QUE AFECTAN LA SEGURIDAD

INTERNACIONAL: LA NECESIDAD DE CONSTRUIR NUEVOS
MAPAS COGNITIVOS
FRANCISCO ROJAS ARAVENA
El sistema internacional ha cambiado de manera fundamental en los

ltimos aos, y con ello se ha incrementado la necesidad de crear nuevos mapas cognitivos. Las claves que definieron el sistema por mas de
medio siglo cambiaron con la desaparicin del sistema bipolar. Ms an,
los cambios en las capacidades estatales y sus efectos en conceptos relacionados como el de soberana, afecta aspectos estructurales de la forma de pensar en los actores internacionales y su gravitacin.
Si consideramos la situacin presente, tenemos que mirar la
globalizacin y la construccin de un mundo en red, como elementos
centrales en la definicin del sistema internacional. Cambi la lgica del
tiempo y del espacio. La globalizacin produce efectos muy distintos en
diferentes regiones, existen dos efectos de carcter global que no logramos comprender ni aprender suficientemente an: primero, el espacio
en el cual actuamos es hoy planetario; con un nmero cada vez mayor de
dimensiones, los atentados terroristas, la crisis asitica, el calentamiento
global, Internet, las comunicaciones, as lo demuestran. De igual forma,
cambi una segunda variable esencial: el tiempo, las demandas se manifiestan en una necesidad urgente de tomar decisiones en tiempo real,
aunque los hechos que las motivan puedan estar ubicados a miles de
kilmetros. Adems, esta urgencia y aceleracin en los procesos decisorios
est afectada por grandes asimetras en el acceso a la informacin. Esto
es consecuencia del hecho que vivimos y nos vemos y percibimos la
81
FLACSO-Chile
realidad global en tiempo real; lo que ocurre en cada regin del mundo
nos afecta en forma inmediata. Las autoridades deben tomar decisiones
con informacin fragmentada en forma inmediata. Todo esto, en el contexto de la universalizacin de los ms diversos fenmenos. A ello debemos agregar una tendencia a la planetarizacin de ciertos valores. Sin
embargo estos deben diferenciarse de una occidentalizacin y ampliacin de estos valores y concepciones a otras regiones y culturas. En la
nueva mirada al sistema internacional aparece, en consecuencia la necesidad de estudiar de qu manera funcionan estos parmetros y variables.
Lo que ocurre en cualquier punto del globo afecta en forma amplia a
los principales actores, tanto Estados, como organizaciones intergubernamentales y actores no estatales. La interdependencia y la
transnacionalizacin generan nuevos comportamientos. De all que generar visiones prospectivas donde el poder militar, que contina siendo
esencial, conjuntamente con visiones no militares referidas al poder suave, constituyen dimensiones fundamentales de anlisis. Avanzar en nuestros conocimientos y en las capacidades prospectivas permitir establecer consensos y acuerdos capaces de gobernar la interdependencia global. Sin un nuevo mapa conceptual, sin mejores conocimientos no habr
oportunidad para una gobernabilidad democrtica, expresada en acuerdos multilaterales vinculantes.
El estudio de los cambios nos muestra once factores que inciden de
manera directa en la forma en que hoy est siendo redefinida la articulacin en el mbito de la seguridad. En el caso del hemisferio occidental
estimamos que la carencia de un concepto de seguridad comn dificulta
la cooperacin. A las dificultades que se manifestaban en una etapa de
mayor estabilidad se agrega el impacto que del ataque terrorista del ao
2001 y la guerra asimtrica contra los Estados Unidos.
El fin del conflicto bipolar por la desaparicin de la Unin Sovitica
cambi el contexto global y aunque se mantienen ciertas inercias en la
regin, como en el conflicto colombiano o en la relacin de Cuba con
los Estados Unidos, dej de ser el elemento articulador. De all que
estemos en un proceso de transito hacia una nueva seguridad, la cual
aun no termina de decantar sus ejes bsicos. La Conferencia Ministerial
de Defensa aportar de manera significativa en esta materia.
Para el conjunto de Occidente y, por lo tanto, para Chile las preguntas sobre cmo estos factores van a incidir en la poltica nacional son
cruciales. La Ministra Bachelet ya se refiri a algunos de estos temas de
manera muy detallada (ver Desafos conceptuales y polticos de la seguridad regional en este libro).
82
Principales tendencias que afectan la seguridad...
Tendencias que afectan la seguridad internacional

Los factores que definen las tendencias, en mi criterio, son:
a. El fin del conflicto bipolar por la desaparicin de la Unin Sovitica.
Como ya dije, este es un cambio que elimin el contexto en el cual se
definieron las polticas durante medio siglo. El conflicto comunismo/
anticomunismo si bien mantiene su inercia en algunas regiones, y pudiese tener impacto en el caso colombiano, dej de ser un elemento
articulador global.
b. El impacto de la mundializacin en diversas dimensiones, en especial en
dos: tiempo y espacio. Ambas inciden en la forma de hacer poltica, en
los tiempos de respuesta y en la escala de los fenmenos.
c. La mundializacin ha reducido las capacidades estatales. Ello est asociado a los cambios en la soberana. El caso de las finanzas globales es
el que evidencia con mayor fuerza la reduccin de las potestades del
Estado para controlar flujos globales. De igual forma, aparecen temas
eminentemente globales y que requieren respuestas en este mbito,
tal es el caso del medioambiente.
d. Nuevos actores internacionales. La emergencia de nuevos actores
transnacionales adquiere gran fuerza en el nuevo contexto. No slo
las empresas multinacionales/transnacionales adquieren nuevas capacidades en el contexto de la mundializacin, sino tambin las organizaciones no gubernamentales. Internet cumple un papel fundamental
en las comunicaciones globales. La emergencia del individuo, y su
expresin como opinin pblica global, toma una mayor gravitacin en la nueva arquitectura internacional.
e. Creciente interdependencia global. Lo caracterstico de las relaciones
internacionales era la diferenciacin interno-externo. En el contexto
de la mundializacin han tendido a desaparecer las diferencias entre los
mbitos nacionales y el internacional. En el encadenamiento causal global-local muchas veces ni siquiera intermediado por lo nacional.
f. Amrica Latina y el Caribe ha tenido, y tiene, un posicionamiento
marginal en asuntos estratgicos globales. No se percibe un cambio
en esta tendencia. Simultneamente, es posible destacar que Amrica
Latina tiene un bajo grado de conflicto interestatal. Ha logrado, pese
a retrocesos puntuales, mantener un bajo nivel de militarizacin de
las disputas entre estados. Sin embargo, Amrica Latina y el Caribe es
una regin con un alto ndice de conflicto intra-nacional. La violencia
nacional ocupa un lugar importante en Amrica Latina y el Caribe, y
afecta las percepciones de seguridad incluso ms all de los lmites de
cada Estado.
83
FLACSO-Chile
g. Amrica Latina ha consolidado una poltica de desarme en lo referido

a armas de destruccin masiva. En este mbito, siempre es necesario
perfeccionar las polticas y en particular generar mecanismos de verificacin eficientes.
h. Amrica Latina y el Caribe poseen un bajo gasto militar en trminos
comparativos con el mundo. La regin tampoco tiene armas estratgicas modernas. Consolidar una tendencia a la reduccin del gasto militar conlleva avanzar en polticas de transparencia, homologacin y desarrollo de una segunda fase de medidas de confianza mutua.
i. La institucionalidad en seguridad internacional en Amrica Latina y el
Caribe es dbil. No se ha modernizado ni actualizado. Lo anterior
genera desarticulacin y prdida de oportunidades tanto para dialogar con Estados Unidos, como para articular polticas propias que
reafirmen las tendencias a la paz y la estabilidad en la regin.
j. Pese a la voluntad declarada por parte de los Presidentes, an no se
establece un marco conceptual comn en torno a la seguridad. Lo
anterior afecta las posibilidades de construir y concretar un sistema
de normas vinculantes en materias de defensa y seguridad internacional. Tambin incide en la definicin de los bienes pblicos a ser promovidos y protegidos en este campo.
k. Estados Unidos fue el actor principal en el mbito regional y hemisfrico
durante la guerra fra. Hoy contina sindolo. Posee roles diferenciados y simultneos, lo que complica su papel como actor global y local
en la regin. Estados Unidos es simultneamente organizador de la
seguridad, abastecedor de armas y de ayuda militar; y, el actor que
establece limitaciones en las adquisiciones. La falta de espacios de
dilogo adecuados con Estados Unidos, en ausencia de una institucionalidad afiatada, reduce las oportunidades de cooperacin.
Estados Unidos es un actor principal en la regin no solamente porque
es el principal actor en el sistema internacional, sino porque Estados Unidos
tambin tiene accin local derivada de la importancia de su participacin
econmica y de los roles especficos que juega en el mbito de la defensa.
Vale la pena sealar que Estados Unidos, desde el fin de la guerra fra a la
fecha, ha hecho uso de la fuerza en cuatro oportunidades en el hemisferio;
ellas han sido de carcter muy distinto. La primera, que puede ser la ltima
de la guerra fra o la primera de la posguerra Fra, fue el caso de Panam, en
el ao 89; luego hay dos intervenciones de carcter multilateral en y con el
respaldo de instituciones internacionales: 91-94, en Hait, bajo la bandera de
Naciones Unidas, y entre los aos 95-99, junto con Chile, Argentina y Brasil,
para resolver el conflicto entre Per y Ecuador. Y desde el ao 99 a la fecha,
con el envo de asesores bajo el Plan Colombia, en Colombia.
84
Principales tendencias que afectan la seguridad...
Por lo tanto, sobre la base de estos cambios que inciden en Amrica

Latina y el Caribe debemos pensar en la nueva seguridad. La nueva seguridad se funda en una perspectiva integral. Los Presidentes de los pases
americanos subrayaron en el ao 2001:
Que reiteran la plena adhesin a los principios que obligan a los
estados a abstenerse de la amenaza o del uso de la fuerza, de acuerdo
con el derecho internacional, y conforme a los principios del derecho
internacional humanitario condenan enrgicamente los ataques contra la poblacin civil.
En el plan de accin, los Presidentes sealaron que:

continuarn las actividades prioritarias de prevencin de conflictos,
de solucin pacfica de las controversias; respondern a las preocupaciones comunes de seguridad y defensa, tanto tradicionales como no
tradicionales, y apoyarn las medidas adecuadas para aumentar la seguridad humana.
Lo anterior requiere que la regin pueda actuar con una sola voz; de
lo contrario, no alcanzaremos conceptos comunes. Concordar un marco de accin concertada, adems de fortalecer la institucionalidad, permitir que se abran oportunidades para la regin, de manera que puedan
incidir en las normas que gobiernan el sistema internacional occidental y,
a travs de l, el mundo.
Una de las consecuencias de la falta de acuerdos y consensos en estas
materias, adems de limitar el establecimiento de regmenes internacionales vinculantes, es que la regin sigue siendo sujeto de quienes establecen las reglas. Concordar la institucionalidad para la accin concertada permitir que se abran oportunidades para que la regin incida en las
normas que gobiernan el rgimen internacional occidental y desde l
incidir en algunos de los temas de inters que son claves para nuestro
desarrollo. En este aspecto se ubican los temas ambientales y el control
sobre recursos naturales no renovables.
La experiencia latinoamericana muestra que gracias al consenso y el
accionar mancomunado aun en etapas de un margen de maniobra reducido, como era el de fines de los aos 60, fue posible incidir en temas
clave para nuestros intereses y que se transformaran en norma internacional global. Esa es la enseanza del Consenso de Via del Mar, de
1969, sobre el mar territorial y la aceptacin de un mar patrimonial: las
200 millas marinas. Hoy ste es universalmente aceptado y forma parte
de las normas del sistema global.
Frente a los nuevos desafos y nuevas amenazas es fundamental desarrollar formas de pensamiento que sean capaces de producir una nueva
85
FLACSO-Chile
seguridad. Esta se fundar en una perspectiva integral, que sea capaz de

relacionar de manera efectiva los componentes de la seguridad internacional, la seguridad estatal y la seguridad humana tanto en las dimensiones bsicas de la seguridad, referidas al uso de la fuerza, como a los
nuevos aspectos, derivados de la interconexin global, que inciden en la
vida de millones de seres humanos.
Todo esto nos impulsa a cambiar los enfoques y los mapas
interpretativos de las relaciones internacionales y de seguridad. Al
visualizar las principales conceptualizaciones hoy da, percibimos que funcionan como compartimentos estancos. Aparecen tres niveles, la seguridad internacional, la seguridad estatal y la seguridad humana con un bajo
grado de vinculacin. El desafo est en cmo logramos construir un
concepto, que sea capaz de articular este conjunto de concepciones.
Por qu? Porque cuando hay un problema en un pas, la seguridad humana demanda directamente al sistema internacional y eso hace que se
demande intervencin humanitaria, o que haya algn otro tipo de accin.
Qu hace el sistema internacional? Va hacia un Estado, demanda a un
Estado que tiene reducidas sus capacidades, que su soberana est
erosionada y, por lo tanto, que muchas veces no tiene capacidad de
responder a esta demanda de manera oportuna o carece de ella absolutamente. Lo mismo ocurre cuando se produce una situacin de un estado fallido, el sistema internacional debe proveer o generar respuestas
que tiene altos costos. Pero ello es ineludible, porque la inestabilidad en
un sector del mundo afecta al mundo en su conjunto.
Confo que estas ideas puedan contribuir a abrir nuevas preguntas,
desde las cuales podremos, reconocer las reas de consensos y de las
diferencias; desde all se podr avanzar hacia el reconocimiento de un
set de recomendaciones de polticas. Esas finalmente podrn ser nuestras contribuciones a quienes deben preparar la Conferencia Ministerial
de Defensa y a los debates de los propios ministros.
86
DESAFOS Y DILEMAS DE SEGURIDAD EN AMRICA LATINA EN

LA POST GUERRA FRA 1
GABRIEL GASPAR TAPIA 2
Introduccin
Cundo termin la guerra fra en Amrica Latina? Fue un proceso
homogneo? Cules son las necesidades en materia de seguridad y defensa que demanda hoy la realidad regional?
El presente trabajo se orienta fundamentalmente por la ltima de las
interrogantes enunciadas, pero ello requiere dar respuesta a las dos primeras, ya que indican el nivel histrico inmediatamente anterior en que
nos situbamos como regin.
En efecto, para bien o para mal, el diseo de seguridad vigente
durante la segunda mitad del siglo XX en Amrica Latina estuvo
enmarcado en la competencia por la hegemona global que conocemos bajo el nombre de guerra fra. Mucho se ha escrito sobre ello y
tambin sobre el fin de dicha fase histrica. En trminos casi universalmente aceptados, se entiende que la coyuntura que va desde la
cada del Muro de Berln (noviembre 1989) hasta la disolucin de la
1. Sobre la base de la intervencin en el seminario posteriormente fue preparado este trabajo que
fue publicado en Mara Cristina Rosas (coord.) Seguridad hemisfrica: un largo y sinuoso camino.
Editorial UNAM/CEDH. Mxico 2003.
2. Doctor en Ciencias Polticas. Actualmente es el Subsecretario de Guerra en el Ministerio de
Defensa de Chile.
87
FLACSO-Chile
Unin Sovitica y del Pacto de Varsovia (diciembre 1991), marca el

fin de ese perodo.
En Amrica Latina, el proceso global es acompaado por importantes
sucesos en los diversos pases de la regin, acorde con las situaciones
preexistentes, lo que reflejaba una variedad sub regional significativa.
En Amrica Central se desarrolla uno de los ms importantes: el fin de
las guerras que asolaron la regin a lo largo de la dcada de los ochenta. En
Nicaragua, las diversas fuerzas polticas logran los denominados Acuerdos
de Sapo, que permiten la configuracin de un nuevo sistema que se estrena con elecciones universales de las cuales surge el gobierno de Violeta
Barrios viuda de Chamorro y el Frente Sandinista pasa a ocupar el rol de
principal partido de oposicin. En el caso de El Salvador, en enero de 1992,
tras una exitosa mediacin de las Naciones Unidas, se firman los Acuerdos
de Chapultepec, que ponen fin a la guerra civil. Lo mismo ocurre tras
idntica mediacin en Guatemala, en diciembre de 1996.
En Amrica del Sur, el proceso era ms poltico que militar. A lo largo
de la dcada de los ochenta se fueron sucediendo las diversas transiciones de gobiernos militares a gobiernos civiles. La mayora de los pases
ya haban recorrido los primeros pasos de este proceso en los aos
ochenta. A inicios de los noventa, con el fin de los gobiernos de los
generales Pinochet y Stroessner, el panorama se complet.
En el Caribe, la situacin tuvo sus principales expresiones en el fin de
la dictadura haitiana en 1994 y el retorno del Presidente Aristide. Asimismo, la subsistencia del rgimen de partido nico en Cuba muestra quizs
uno de los ltimos remanentes del perodo de enfrentamiento bipolar,
expresado en especial en la continuidad conflictiva de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.
Mxico inici a fines de los ochenta, en especial luego de las repercusiones de las elecciones presidenciales de 1988, ocasin en que Cuahutmoc
Crdenas disputara cerradamente la nominacin a Carlos Salinas de Gortari,
un convulso proceso de reforma poltica que culmin, poco mas de una
dcada mas tarde, con el fin del largo dominio del PRI, luego de la victoria
del Presidente Vicente Fox en las elecciones del 2000.
No todas estas realidades estaban marcadas de igual manera por el
escenario de la guerra fra, pero ninguna de ellas escapaba completamente al panorama internacional; mas an, en medio de una era donde la
interdependencia se acrecentaba da a da. De partida, en todas ellas
estaban presentes las peculiares condiciones que cada pas, y la regin en
su conjunto, mantenan con Estados Unidos. De paso, no por sabido no
vale la pena reiterar que el papel de este pas se modific sustancialmente
luego del derrumbe de su super potencia rival.
88
Desafos y dilemas de Seguridad en Amrica Latina...
Gabriel Gaspar Tapia
Los tiempos de la guerra fra generaron un tipo de relacin entre

Estados Unidos y los pases de la regin que, inevitablemente, colocaba a
los problemas de seguridad en la agenda hemisfrica, pero muy influidos
por la resonancia del enfrentamiento bipolar. Muchos de los captulos de
esta relacin tuvieron como rasgo comn las diferentes pticas con que
se enfrentaron los problemas de seguridad. Para muestra, un botn: la
crisis centroamericana para muchos era el resultado de procesos internos que se originaban en demandas de participacin poltica y
redistribucin econmica. Sin embargo, para la entonces Administracin
de Ronald Reagan, las diversas crisis de los pases centroamericanos no
eran ms que el resultado del expansionismo sovitico monitoreado desde
La Habana. Por ello, aunque la poltica exterior del Departamento de
Estado invariablemente reiteraba que su norte era la defensa de la democracia y los derechos humanos, en muchas oportunidades los Estados
Unidos terminaban apoyando a sus diversos aliados locales, los cuales
generalmente coincidan con fuerzas que no eran democrticas ni practicantes del estado de derecho. Esta ltima circunstancia se reflej con
todo su dramatismo en el apoyo que el gobierno de Estados Unidos
brind en la dcada de los setenta a las diversas dictaduras militares en
Amrica del Sur.
El escenario posguerra fra constituye un primer dato novedoso: los
Estados Unidos pasan a ser la potencia dominante no slo en el hemisferio sino tambin a escala global. Y ese es un dato relevante. Si ya en
tiempos de guerra fra los intereses en materia de seguridad de Estados
Unidos eran a escala global por ser una super potencia, esto cobra
mayor relevancia y dimensin en los nuevos tiempos, porque pasa a ser
la nica super potencia. Por tanto, aunque resulte obvio sealarlo, los
intereses de seguridad de Estados Unidos no estn definidos por su entorno inmediato o regional, sino que involucran su nueva posicin en el
sistema internacional en configuracin.
El segundo dato, tambin resultante del escenario global de seguridad, lo dan los hechos del 11 de septiembre del 2001. Los atentados de
Nueva York y Washington ponen de relieve una nueva amenaza, tanto
por su dimensin, como por los medios empleados y por los blancos
elegidos. Constituyeron uno de los desafos ms grandes que conozcamos al poder de la nueva potencia y, al mismo tiempo, una reiteracin de
la brutalidad y del uso indiscriminado de la fuerza.
Entre el fin de la guerra fra y los atentados del 11 de septiembre se
desenvuelve una dcada de reacomodo del poder mundial. Este es un
proceso que est en pleno curso y en el futuro conoceremos del desenlace de todo esto.
89
FLACSO-Chile
Qu ha pasado con Amrica Latina en estos aos? Fue homogneo

este proceso para todos los rincones de nuestro continente?
Como sealbamos en el sumario recuento precedente, la regin
vivi intensos cambios en su realidad poltica, pero de naturaleza diversa.
En algunas partes se vivieron procesos de pacificacin que fueron de la
mano de procesos de democratizacin; en otros, se transit progresivamente a la civilidad. Pero el recuento es uno solo: a inicios de los noventa la generalizacin de formas democrticas predominaba en el debate y
en la realidad. Se procede as, por razones diversas y propias, a una
convergencia en la agenda: Amrica Latina cre condiciones para desarrollar su democracia e insertarse en los nuevos tiempos de la economa
globalizada.
Sin embargo, una lectura de lo ocurrido en la regin muestra que los
temas del pasado no son tan extemporneos, as como los nuevos
tiempos no slo han trado oportunidades sino tambin han generado
escenarios de vulnerabilidades. En la dcada de los noventa hemos tenido conflictos clsicos (Ecuador-Per), sobreviven otros de larga data
(Colombia), persisten tensiones inter estatales (Cuba-Estados Unidos) y
se agregan las nuevas vulnerabilidades que surgen por una vida ms
globalizada. Todo lo anterior nos habla de la existencia de una agenda
mas compleja en materia de seguridad y defensa, junto a la necesidad de
una puesta al da de los instrumentos y el debate, asumiendo que la
guerra fra ha terminado.
La convivencia de varias agendas

Se acab la agenda tradicional?
Es comn hoy en da escuchar que la agenda tradicional ha sido
superada por la aparicin de una nueva agenda, propia de la era de la
globalizacin y la interdependencia. En este tipo de afirmaciones, se
subentiende que la agenda tradicional era aqulla marcada por amenazas tradicionales, las cuales preferentemente se originaban por conflictos interestatales. Hoy, en cambio, las principales amenazas seran de
otra naturaleza.
Lo primero es atender a la afirmacin primaria. Era cierto que los
principales conflictos en la agenda tradicional estaban dados por las hiptesis de conflicto entre Estados? Y, de ser as, es cierto que hoy en da
han sido reemplazadas completamente por un nuevo tipo de conflictos?
La primera interrogante nos llevara a un examen histrico que desborda las modestas pretensiones de este artculo. Nos obligara a exami90
nar el acontecer en materia de seguridad que prevaleci en el hemisferio

en la segunda mitad del siglo XX. Advirtiendo la provisionalidad de una
hiptesis, lo que queremos dejar sentado es que en dicho perodo estuvieron presentes sin lugar a dudas las tensiones originadas principalmente en la delimitacin territorial (propias de la agenda tradicional), pero
una parte importante de la problemtica de la seguridad regional tuvo
como mvil los escenarios que se derivaron del enfrentamiento bipolar,
as como los distintos reacomodos nacionales por recomponer los pactos sociales vigentes. Y quizs fue este ltimo tipo de conflictos el que
predomin por sobre los de la agenda tradicional que, en la jerga ideolgica de la guerra fra, recibi el apelativo de guerra interna.
En efecto, las disputas territoriales, los acomodos de las relaciones
interestatales y sus proyecciones geoestratgicas, estuvieron presentes en
la segunda mitad del siglo XX y provenan de tiempos pasados. En el Cono
Sur, se expres en la competencia entre Brasil y Argentina por la hegemona en el Atlntico Sur y en las tensiones entre Argentina y Chile (con un
clmax preblico en 1978). La demanda argentina sobre las Malvinas devino
en el conflicto de 1982 con su conocido desenlace. En la costa del Pacfico
de Amrica del Sur, Per y Ecuador sostuvieron sucesivos enfrentamientos
a lo largo del siglo XX: a los ms fuertes de la dcada de los cuarenta se
sumaron los incidentes de Paquisha y Falso Paquisha en los ochenta (enero
1981). Asimismo, Per no ha ocultado los preparativos que realiz en la
dcada de los setenta en contra de Chile3. Venezuela y Colombia mantuvieron sus pretensiones sobre el Golfo de Maracaibo.
Asimismo, en Amrica Central las tensiones entre Salvador y Honduras (no necesariamente por disputas limtrofes) ocasionaron la denominada guerra del ftbol en los aos sesenta. Ambos pases, ms Nicaragua, sostienen una disputa por el Golfo de Fonseca. Colombia y Nicaragua mantienen diferencias sobre la delimitacin martima y algunas posesiones en islas del Caribe. A su vez, Nicaragua y Costa Rica sostienen
diferencias limtrofes sobre el ro San Juan. Guatemala mantuvo un fuerte cuestionamiento al status de Belice.
Han desaparecido todas esas tensiones?4 Es indudable que una mirada
global nos arroja que afortunadamente la mayora de ellas han derivado en
cursos diplomticos o han sido superadas por la firma de acuerdos y tratados. Tambin es visible que hoy ocupan una baja probabilidad en la mayora
3. En su momento, defendindose de una supuesta carrera armamentista en contra del Ecuador, el
presidente Fujimori declar que ella no era necesaria porque su pas se haba armado pensando en
un conflicto con Chile.
4. La descripcin presentada es solo indicativa, hecha slo a modo de ejemplo. Un recuento ms
amplio de las dificultades de origen tradicional es indudablemente materia que desborda las
limitaciones del presente artculo.
91
FLACSO-Chile
de los anlisis. Pero no tenemos elementos a la mano para afirmar su superacin definitiva. Al menos en todos y cada uno de los casos enunciados.
Sin embargo, si atendemos a la historia reciente de la regin, a su
segunda mitad en el siglo pasado, encontraremos que buena parte de los
conflictos armados (ya no solo tensiones o hiptesis de conflicto) se
originaron por razones internas, por efectos de la competencia bipolar o
por movimientos hegemnicos de las potencias.
Si tomamos slo el indicador de las bajas ocasionadas, o el nmero de
efectivos empleados, o la duracin del enfrentamiento, las guerras de
Centro Amrica de la dcada de los ochenta superan con creces a todos
los conflictos de la historia de Amrica Latina del siglo XX, debida excepcin de la cruenta Revolucin Mexicana de 1910. En efecto, la guerra
civil salvadorea por ejemplo produjo miles de bajas, dur mas de una
dcada y emple a decenas de miles de combatientes; en contraste, el
conflicto que enfrent a El Salvador con Honduras (la guerra del ftbol) fue de corta duracin, y ocasion poqusimas bajas en comparacin
con la guerra civil. En suma, fueron los conflictos internos no los de la
agenda tradicional los ms cruentos de la historia reciente centroamericana. Sudmrica tambin refleja esta misma tendencia. Tomemos
al respecto un par de datos: en la guerra de las Malvinas, las bajas argentinas son ampliamente superadas por el nmero de bajas que provoc la
llamada guerra sucia que desencaden la dictadura en dicho pas5. Si
tomamos el nmero de bajas y el perodo de duracin del ltimo enfrentamiento entre Ecuador y Per en la Cordillera del Cndor, son incomparablemente menores a los miles de muertos que ocasion el enfrentamiento entre el Estado peruano y Sendero Luminoso6.
A su vez, salvo la notable excepcin de Costa Rica, la violencia poltica
se manifest en conflictos internos de diversa ndole en la totalidad de los
pases latinoamericanos. As, conocimos de la emergencia de movimientos insurreccionales que asumieron diversas formas de lucha irregular, las
cuales fueron debidamente replicadas por las fuerzas armadas,
ocasionndose no slo procesos de conmocin poltica, sino guerras civiles declaradas7; todo ello, en el marco estratgico bipolar de la guerra fra.
5. En efecto, las bajas argentinas en Malvinas bordean el millar de muertos en accin. En cambio,
slo el nmero de secuestrados y desaparecidos por los servicios de seguridad durante la dictadura,
supera esa cifra varias veces
6. En la guerra con Ecuador, las bajas peruanas no pasaron de unos pocos centenares; en cambio,
en el enfrentamiento con la insurgencia maosta las estimaciones ascienden a mas de 15.000, la
mayora vctimas civiles. En cuanto a duracin la guerra con Ecuador, sta se prolong del 22 de
enero al 23 de febrero de 1995. En cambio, la guerra interna se inici en 1980 y dur hasta 1992
(detencin de Abimael Guzmn), aunque restos de la guerrilla senderista perduran hasta hoy.
7. La variedad y complejidad de este tema lo he desarrollado mas ampliamente en Guerrillas en
Amrica Latina, FLACSO Chile, 1997.
92
En suma, en el pasado reciente, no siempre fue la agenda tradicional

la que hegemoniz la problemtica de seguridad de nuestra regin. En
realidad, mayor incidencia tuvieron los conflictos derivados de la guerra
fra y de las disputas internas por reorganizar los pactos sociales.
Por su parte, las invasiones de Estados Unidos a Santo Domingo (1964),
a Granada (octubre 1983), a Panam (diciembre de 1989), se explican
ms por la lgica de los intereses hegemnicos de la potencia que por
razones tradicionales (conflictos interestatales).
En suma, no existe evidencia histrica que permita afirmar que los
conflictos tradicionales han sido superados, ni tampoco que ellos slo
se explicaban por problemas de delimitacin fronteriza entre los diversos Estados. Todo lo anterior no niega que en tiempos de posguerra fra
existen mejores condiciones para bajarle la probabilidad a este tipo de
conflictos.
La agenda de cooperacin
Sin embargo, es a todas luces evidente que en los ltimos aos estamos en presencia de un nuevo fenmeno: la emergencia de una agenda
de cooperacin entre la mayora de los Estados de nuestra regin.
En efecto, si tomamos en consideracin la proliferacin de medidas
de confianza mutua en la zona veremos que se trata de todo un fenmeno nuevo en la regin: virtualmente no existe pas en Amrica Latina que
en los ltimos aos no haya suscrito algn tipo de acuerdo de esta naturaleza con uno o ms pases vecinos.
Este proceso se da de la mano de otro en la esfera econmica: el
incremento de acuerdos de complementacin econmica, aperturas comerciales y, en varios casos, de la suscripcin de acuerdos de libre comercio. Estamos en presencia de una segunda oleada de la integracin
regional, la cual muestra notorias diferencias respecto a la que conociramos en la dcada de los sesenta. En aquella oportunidad, la integracin
tena ms bien connotaciones defensivas respecto al mercado mundial,
implicaba una percepcin de amenaza a la presencia de las economas
forneas (en especial a las potencias) y, por lo mismo, se fomentaban
modelos de sustitucin de importaciones. La ALALC era un buen reflejo de este tipo de integracin que explica en gran medida sus limitaciones y el Pacto Andino mostr uno de sus ejemplos mas avanzados.
Sin embargo hoy en da estamos en otra situacin, tanto de la historia
como del devenir econmico. La integracin que hoy observamos va de
la mano del comn deseo de los pases de nuestra regin de incorporarse sin cortapisas al proceso de globalizacin. El supuesto estratgico no
93
FLACSO-Chile
es otro ms que el entender que, dada las dimensiones de este proceso y

sus consecuencias, a la globalizacin es mejor entrarle asociados que
inunda a muchas de las actuales elites latinoamericanas.
Los problemas
Extensin del concepto de seguridad
Hoy en da, el tema de la seguridad se ha complejizado mucho ms
por dos grandes razones: se han diversificado los actores, como tambin
los temas de la agenda. Todo, por cierto, en el contexto adems de la
recomposicin de hegemonas a escala global.
La emergencia de nuevos actores internacionales es un tema
vastamente conocido y analizado: hoy en da, adems de los Estados
Nacin, emergen como nuevos actores internacionales diversos organismos internacionales, empresas multinacionales, organizaciones no gubernamentales de envergadura y de creciente concertacin a escala global y regional, por nombrar algunos de los principales nuevos actores
que hoy pueblan y densifican la comunidad internacional. Este proceso
tambin se expresa en nuestra regin: desde los organismos de coordinacin poltica (OEA, Grupo de Ro) hasta los organismos de integracin
econmica que asumen crecientes cuotas de politizacin (MERCOSUR,
Comunidad Andina), a todo lo cual debemos agregar la emergencia en
estos aos de una diplomacia de Cumbres atiborrada: las Cumbres
Hemisfricas (todos menos Fidel), Cumbres Iberoamericanas (con Rey,
sin Bush y con Fidel), recientemente se han agregado las Cumbres Sudamericanas.
Tambin en estos aos se han diferenciado los temas de seguridad en
la regin. En efecto, como ya se ha sealado en diversas oportunidades, en
la poca de la posguerra fra, las diversas subregiones de Amrica Latina
muestran diferentes nfasis en sus preocupaciones de seguridad. Si diferenciamos estas regiones en trminos geogrficos, tenemos a lo menos
cuatro: Cono Sur, macizo andino, istmo centroamericano y Caribe.
A grandes pinceladas, podemos decir que la regin del Cono Sur (que
tiende a coincidir mucho con el mbito MERCOSUR8), es quizs donde se
8. La diferencia la marca Brasil. La potencia sudamericana es indudablemente parte del Cono Sur,
pero tambin es un pas amaznico (el principal) y asimismo un pas de proyeccin ocenica. A ello
suma su presencia en la comunidad luso parlante y su innegable aspiracin a ser potencia global, o
al menos, a participar sustantivamente de la agenda planetaria. Por lo dems, Brasil colinda con
todos los pases sudamericanos, excepto Chile.
94
hacen sentir con mayor fuerza los nuevos enfoques de la seguridad. Es la

zona donde los temas de la agenda tradicional han quedado ms claramente subordinados a los nuevos temas de una agenda de cooperacin e
integracin. Es, por lo mismo, un rea en la cual las medidas de confianza
mutua han avanzado hacia mayores niveles de profundidad: pilotos navales
argentinos entrenan en portaaviones brasileos y el buque insignia argentino se repara en astilleros chilenos. Tropas argentinas, uruguayas, brasileas, bolivianas y chilenas participan cada vez con mayor presencia en misiones de paz de Naciones Unidas.
Por cierto, no es ajeno a esta realidad el que la mayora de los pases
integrantes de esta subregin han asumido polticas exteriores de insercin a las nuevas realidades de la economa global. Al mismo tiempo, los
dos pases principales, Brasil y Argentina, han diseado estrategias nacionales de creciente integracin en materia econmica. MERCOSUR es
un mbito indispensable en el anlisis latinoamericano: concentra ms de
la mitad del Producto Interno de la regin, buena parte de su produccin
industrial y agrupa a la mitad de la poblacin de Amrica Latina; lleva ya
una dcada de vida, con altibajos en su balance. Si bien en el mbito
econmico las vicisitudes de las economas nacionales integrantes de
este acuerdo han limitado los resultados deseados, no ocurre lo mismo
en el mbito poltico. En este plano, los logros de concertacin son evidentes, al punto que a estas alturas se ha convertido en un referente
obligado al hablar de la regin. As, el MERCOSUR poltico muestra
ms logros que el MERCOSUR econmico y ello se expresa en los
temas de la seguridad.
Los pases integrantes del macizo andino viven una realidad de seguridad que tiene un epicentro en una compleja triloga: narcotrfico, guerrillas e inestabilidad poltica. Estos tres ingredientes estn presentes en
diversas intensidades en los pases del litoral caribeo y del Pacfico norte de Sudamrica. Estas realidades internas obviamente repercuten en
las necesidades y prioridades que cada uno de ellos brinda a su seguridad: militarizacin de fronteras, incremento de controles de espacios
areos y martimos, requerimientos especficos de equipamiento, relacin especial con los Estados Unidos, cuidadosa relacin entre la clase
poltica y las FFAA, por sealar algunas reas.
Esta subregin tiende a coincidir en sus delimitaciones con lo que fue
en sus inicios la Gran Colombia. En el mbito econmico, se expresa en
lo que hoy es la Comunidad Andina de Naciones (CAN)9. En esta regin,
los temas de la agenda anterior estn ms presentes que en el Cono Sur.
9. La asociacin no es rotunda. Bolivia
95
FLACSO-Chile
Los conflictos territoriales mantienen cierta vigencia, como se expres

en la denominada guerra de la Cordillera del Cndor, entre Ecuador y
Per; al mismo tiempo, las guerrillas son una realidad (aunque de diferente dimensin) en Colombia y Per. Es decir, los temas de la agenda
tradicional10, amen de las herencias deformadas de la guerra fra, estn
presentes en el macizo andino. Adems, la democracia y su profundidad
ha sido puesta a prueba en ms de una ocasin, lo que explica que en
esta zona es donde la presencia poltica de las FFAA sea an un tema de
la contingencia. En suma, es posible afirmar que, en la costa atlntica, la
nueva agenda de cooperacin tiene una mayor velocidad que en la del
Pacfico. Un captulo especial en materia de seguridad lo es el problema
del narcotrfico, las dimensiones que ha alcanzado, su capacidad de
reconversin (hemos pasado de los grandes carteles de los ochenta a
una proliferacin de organizaciones y a su entrelazamiento con la violencia poltica). En esta regin es quizs donde, por su dimensin y contexto, el problema del narcotrfico involucra el empleo de la fuerza armada,
a diferencia de la mayora de los pases en los cuales el tema cabe dentro
de la competencia policial y, a lo sumo, de coordinacin de inteligencia.
Los pases de Centroamrica viven en los tiempos de la posguerra fra
una nueva realidad, porque son tambin los tiempos de la pacificacin y la
democratizacin. Sus sistemas polticos sufrieron un punto de inflexin
con el fin de las diversas guerras civiles que los asolaron en la dcada de
los ochenta. Profundizacin democrtica, desarme de los grupos alzados
en armas, reinsercin de los ex combatientes a la vida civil, politizacin de
las antiguas guerrillas, disolucin de los antiguos servicios de seguridad.
Con niveles diferentes de xito, los pases del istmo centroamericano
avanzan en un contexto de democratizacin y apertura econmica, como
tambin de creciente concertacin para su insercin internacional.
De esta manera, la diversificacin de actores y la variedad de problemticas de seguridad en la regin es un hecho remarcable desde los aos
noventa en adelante. A ello se le debe agregar otro elemento: los diversos enfoques al tema de la seguridad que emergen en estos aos. En
efecto, en este perodo han surgido las propuestas de la denominada
Seguridad Humana, que proclama una mayor atencin a los temas que
10. Recordemos, adems, que, en sus mejores momentos, Alberto Fujimori reconoci que el Per
haba realizado numerosas adquisiciones militares pensando en un conflicto con Chile. Ms recientemente, el Congreso peruano emplaz al Ministro de Defensa sobre la filtracin de documentos
que sealaban que Ecuador y Per constituan amenazas a la seguridad nacional. Estos hechos
fueron recogidos por el Correo de Lima en su versin del 28 de octubre del 2002, segn la cual
Chile aspira a ocupar un posicionamiento blico de vanguardia en el mbito regional y Sur Pacfico que lo convertira en la primera amenaza de carcter externo para el Per.
96
emergen de la seguridad de las personas, adems de la clsica preocupacin de la seguridad de los Estados. En esta perspectiva, temas tales
como la defensa de los derechos humanos, la garanta de ejercicio efectivo de los principales derechos sociales, la preocupacin por enfermedades endmicas y la necesaria concertacin internacional para combatirlas, entre otras, debieran ser parte de la nueva agenda .
Estas propuestas estn en una etapa de desarrollo y an no se implantan
ni tampoco se configuran en una proposicin acabada, al menos en lo que se
refiere al mbito de la seguridad regional o hemisfrica. Abren varias
interrogantes que es necesario abordar desde un punto de vista acadmico.
En primer trmino, la pertinencia del concepto. Si el sistema internacional se basa en la concepcin de comunidad de Estados Naciones y las
organizaciones multilaterales que ellos acuerden junto con su correspondiente normativa, cabe preguntarse cmo se puede articular una concepcin que vele por el cabal cumplimiento de polticas pblicas especficas, sin con ello afectar la forma soberana en que una comunidad nacional determinada haya resuelto enfrentar esa tarea. Si se entiende que
todo Estado asume compromisos, como los Deberes y Derechos que
consagra la Carta de Naciones Unidas, y la forma de enfrentarlos estar
a cargo de los gobiernos, los cuales disearn las correspondientes polticas pblicas, entonces una concepcin amplia de seguridad podra colisionar con estos fundamentos. A menos que se considere que algunos
Estados no estaran en condiciones de llevar adelante sus compromisos.
Una respuesta clsica y realista indica que ello es ms que posible, pero
tambin sugerira que, para resolver esas insuficiencias, est el camino
de la cooperacin internacional. Es decir, los convenios bilaterales o
multilaterales a travs de los cuales un pas determinado solicita apoyo
para enfrentar una determinada tarea a otros.
En una versin ms tajante del realismo, tambin se asumira que los
Estados tienen objetivos y ticas que involucran su propia supervivencia,
donde obviamente estn involucrados los elementos que les dan vida:
poblacin y territorio entre los principales. Por tanto, la forma como un
Estado determinado cautele los intereses de su poblacin depender de
la soberana efectiva de ese Estado, y sus autoridades (encargadas de esa
soberana) surgirn del mecanismo que cada comunidad nacional adopte
para ello.
Existe otra secuela de estas concepciones amplias de seguridad, como
la que nos propone la Seguridad Humana. Al extender el concepto de
Seguridad mas all de los clsicos elementos de la seguridad entre los
Estados y la procura de la paz entre ellos, se abre un abanico de problemticas: hasta donde llegan los mbitos de seguridad sobre los cuales debe
de pronunciarse un Estado? Si los derechos humanos, la proteccin medio
97
FLACSO-Chile
ambiental, el sida y otras enfermedades endmicas deben ser materia de

seguridad... no estamos volviendo a las concepciones totalizadoras de la
seguridad? En un pasado reciente, los latinoamericanos conocimos de otra
concepcin abarcadora de seguridad: la denominada Seguridad Nacional,
comprendida en los trminos de la guerra fra y con un particular nfasis
en la contrainsurgencia y el combate al enemigo interno. En esta versin, el enemigo se infiltraba en la sociedad y, desde su interior, iniciaba
su labor de zapa; por ello, haba que inocular en muchos mbitos. As,
desde la malla curricular de las carreras de ciencias sociales hasta la censura cinematogrfica, pasando en los ratos de mayor entusiasmo por la censura a canciones y autores, tuvimos presente una seguritizacin de la sociedad en sus mas diversos mbitos.
En el mbito de la Defensa, el tema est ms precisado: los temas de la
seguridad que involucran al sector defensa son aqullos que conllevan el
uso de la fuerza, la utilizacin de este recurso privativo de los Estados.
La coexistencia en el continente de potencias

junto a pases de diferente estatura estratgica
Amrica es un continente asimtrico. En casi todas las variables encontraremos una marcada diferencia entre el potencial de Estados Unidos y el
resto de los pases, inclusive entre ellos. Si medimos potencial econmico,
capacidad de produccin industrial y desarrollo tecnolgico, niveles de
escolaridad, potencial diplomtico, entre otros, encontraremos esa diferencia que, por cierto, se refleja en materia estratgica.
Se puede argumentar que esta realidad siempre ha existido11, pero en
los ltimos aos esta asimetra se ha acentuado tanto en materia econmica como estratgica. Considerando el Producto Interno Bruto, encontramos una marcada diferencia entre lo que es Estados Unidos (y Amrica del Norte en general), respecto a Amrica Latina y el Caribe. El siguiente cuadro (construido con datos del Banco Mundial) nos muestra el
diferencial existente entre la economa estadounidense y algunos de los
pases de Amrica Latina.
11. Lo de siempre es relativo. Sera interesante comparar cmo se fue acentuando esta brecha
econmica y tecnolgica. Para muestra dos botones. A fines del siglo XIX, Chile posea quizs una
de las flotas ms modernas y poderosas de la poca, que le proporcionaba un potencial en el
Pacfico difcil de igualar. En los aos de oro de la economa argentina (los primeros del siglo XX),
sera interesante comparar su potencial con los de los EE.UU. Al menos era claro que era superior
a los pases mediterrneos, por algo se explica la emigracin de aquellos aos.
98
POBLACIN AO 2000 A MRICA LATINA Y EE.UU.

36%
64%
Amrica Latina
EE.UU.
Esta notable asimetra obviamente se expresa en una diversidad de

intereses de los diferentes Estados en el mbito internacional y, por
ende, en sus agendas de seguridad y defensa.
Desde que los Estados Unidos completaron su unificacin territorial
alcanzando la costa del Pacfico y resuelta la guerra de Secesin, su proyeccin geopoltica se hizo patente en la Cuenca del Caribe y en sus
relaciones con Mxico y Centroamrica. Los pases sudamericanos, en
mayor o menor medida, en ese perodo mantuvieron diversos entendimientos con las potencias europeas de la poca; sin embargo, tras el desenlace de las dos guerras mundiales y la prdida de poder de las potencias
europeas, el peso estratgico unido a la influencia poltica y econmica de
Estados Unidos penetr a profundidad en las naciones sudamericanas. Desde
el punto de vista de los mecanismos de seguridad, esto se tradujo en la
firma del Tratado de Ro (que consagr el TIAR) y el establecimiento de
un vasto programa de colaboracin bilateral (los denominados PAM, Pacto
de Ayuda Militar) entre Estados Unidos y la mayora de los pases latinoamericanos. Una de las constantes del accionar estadounidense es evitar la
presencia de otras potencias en la regin. En tiempos pretritos, este
factor dio origen a la doctrina Monroe; en tiempos de guerra fra, se expres con la preocupacin por que un pas cayese en la rbita sovitica.
Las bases militares en Cuba, el apoyo material a los sandinistas en Nicaragua, fueron motivo de preocupacin para el Pentgono. Pero la presencia
rusa logr clavar otra cabeza de playa: la venta de armamento a Per,
fenmeno que ha supervivido al fin de la guerra fra y conserva plena
vigencia en nuestros das.
99
FLACSO-Chile
Si el peso de la potencia estadounidense en tiempos de guerra fra

era inocultable, en los das posteriores al fin del enfrentamiento bipolar
es mayor an. Hoy en da, como lo recordramos anteriormente, Estados Unidos es la nica superpotencia del globo y, por ende, sus intereses de seguridad estn concebidos a escala global, planetaria. Amrica
Latina es una parte de sus intereses, y no siempre ser la parte mas
prioritaria. En suma, en el hemisferio tenemos la presencia de la principal potencia del orbe.
En una menor medida, Canad tambin representa al sector del continente que est preocupado ms all de los lmites continentales. Forma
parte de la OTAN y del Grupo de los Siete. Su diseo de seguridad, al igual
que Estados Unidos, esta proyectado mas all del mbito continental.
En una escala regional, en el continente tenemos dos pases que poseen clara proyeccin regional: Mxico y Brasil. Tanto por su masa demogrfica como por el tamao de sus economas, ambos pases ejercen una
innegable influencia en su entorno. Asimismo, son poseedores de una tradicin diplomtica rigurosa, Tlatelolco e Itamarat son dos de las principales y ms experimentadas Cancilleras latinoamericanas. En materia estratgica, tienen algunas diferencias entre s: mientras Brasil se ha esforzado
por preservar un potencial estratgico acorde a sus pretensiones de participacin en los asuntos globales y regionales12, Mxico padeci en las ltimas dcadas del siglo pasado de un progresivo empequeecimiento de su
potencial militar. Este proceso slo fue revertido parcialmente con ocasin del levantamiento de Chiapas, que se tradujo en un aumento de efectivos, equipos y capital poltico del ejrcito mexicano.
A continuacin, encontramos una diversidad de casos nacionales, pero
la mayora de ellos estn definidos en materia de seguridad por intereses
localizados principalmente en su entorno vecinal. E inclusive, tenemos
en la regin varios pases detentadores de economas pequeas, en los
cuales sus problemticas de seguridad tienen poco que ver con la defensa clsica, al punto que muchos de ellos carecen de fuerzas armadas
(como es el caso de la mayora de los pases del Caribe).
Esta variedad de estaturas estratgicas que componen el mosaico
americano, repetimos, no es nuevo pero se ha acentuado en los ltimos
aos. La diversidad en materia de intereses de seguridad, permite construir un sistema de seguridad hemisfrico basado en una amenaza comn?, cul sera esa amenaza comn en tiempos de posguerra fra?
12. Brasil es hoy en da el nico pas latinoamericano que posee portaaviones, una industria de
defensa activa y est presente en el mercado mundial de armas. Tiene proyectado adems una
importante renovacin de su flota area.
100
El problema de la institucionalidad
La seguridad hemisfrica tuvo un punto de inflexin al finalizar la
Segunda Guerra Mundial. En dicha oportunidad se estructuraron dos acuerdos multilaterales que dieron forma a un mecanismo diplomtico, la Organizacin de Estados Americanos (OEA), y uno de seguridad, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Ambas iniciativas consagraron los principios del panamericanismo; es decir, el concebir a toda
la regin con intereses compartidos.
Histricamente, este principio (una de las bases de la denominada doctrina Monroe) fue resistido por los principales pases sudamericanos, que desconfiaron de la presencia de Estados Unidos en la regin. En su momento, se
apoyaron indistintamente en las diversas potencias europeas tanto en materia de inversiones, asistencia militar y apoyos diplomticos. Mxico, por su
parte, siempre ha tenido que desarrollar una elaborada estrategia diplomtica que combine la cercana con Estados Unidos y que la cautele de la misma.
El desenlace de la Segunda Guerra mundial afect una de las bases de la
estrategia de los pases reticentes al panamericanismo. El debilitamiento
de las potencias europeas junto a la transformacin de los Estados Unidos
en super potencia, unido al nuevo escenario de la guerra fra, gener un
cuadro en el cual no fue posible oponer resistencia al panamericanismo.
As, nacieron las dos organizaciones que hoy cautelan el mbito diplomtico y el de seguridad en el continente: la OEA y el TIAR.
Aunque no es el motivo de este trabajo, ni tenemos oportunidad por
lo mismo de desarrollarlo, queremos constatar como elemento contextual
que ambos organismos estuvieron marcados por el clima y la visin de la
guerra fra. Su gestin inicial al menos lo ratifica: la OEA debut apoyando la invasin que derroc al gobierno del Presidente Jacobo Arbenz en
Guatemala, en 1954, y con posterioridad expuls a Cuba de la Organizacin, entre otras actuaciones. Con la misma rigurosidad habra que constatar que en los ltimos aos ha colocado un fuerte nfasis en la defensa
y promocin de los derechos humanos y la democracia. El TIAR tuvo su
prueba de fuego con la guerra de las Malvinas; all, los Estados Unidos
estuvieron en un dilema fatal: tuvieron que optar entre su alianza atlntica y su alianza hemisfrica. Obviamente, optaron por la ms importante
para sus intereses nacionales, pero ello le acarre una sombra de desconfianza en vastos sectores que perdura hasta la fecha13.
13. Como se recordar, el gobierno de los EE.UU. hizo desesperados esfuerzos de mediacin entre
Inglaterra y Argentina, pero las posiciones irreductibles de la Thatcher y del general Galtieri los
hicieron imposible, Desencadenadas las acciones militares, los EE.UU. apoyaron con todo a su
principal aliado global. La desconfianza que esta actitud gener en los crculos nacionalistas y
castrenses de la regin ha tenido un largo efecto.
101
FLACSO-Chile
Por todo lo anterior, el tema de la institucionalidad de seguridad no

es menor en este debate. Es lo que queremos analizar a continuacin.
Las limitaciones del sistema formalmente vigente

y la emergencia de la arquitectura flexible
Si hay algo que quedaba claro al finalizar el siglo XX es que el sistema
de seguridad imperante en el hemisferio americano no responda a las
nuevas necesidades. Tampoco queda claro que haya servido mucho en
tiempos de guerra fra.
Esto es una paradoja, dado que el sistema de seguridad, el consagrado
por el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR), no estuvo presente en la prevencin ni en la solucin de ninguno de los conflictos armados que se suscitaron en la regin en las ltimas dcadas del
pasado siglo. Como ha sido sealado en diversas oportunidades, si examinamos la historia militar latinoamericana tenemos lo siguiente en las
ltimas dcadas:
CONFLICTOS ARMADOS EN LA REGIN
MECANISMOS DE RESOLUCIN14
Guerra de las Malvinas
Guerra Ecuador-Per
Guerra civil salvadorea
Guerra civil guatemalteca
Guerra civil nicaragense
Invasin EE.UU. a Panam
Invasin EE.UU a Granada
Invasin Hait
Insurgencia Sendero Luminoso
Solucin militar
Intervencin Pases Garantes
Solucin Poltica con mediacin ONU
Solucin Poltica con mediacin ONU
Solucin Poltica-Acuerdos Sapo
Solucin militar
Solucin militar
Solucin militar al amparo Resolucin ONU
Solucin poltico-militar interna
En suma, la historia reciente de la regin nos muestra dos cosas:

En primer lugar, la inoperancia de la institucionalidad consagrada en
el TIAR. Mas all de las valoraciones de cualquiera ndole que nos motive
el TIAR, lo cierto es que el citado mecanismo no estuvo presente en
ninguno de los principales conflictos armados de la historia reciente de
14. Se consideran conflictos de las dos ltimas dcadas del siglo XX
102
nuestra regin. En segundo trmino (y quizs motivado por la primera

constatacin), en la mayora de estos casos surgieron diversos mecanismos ad hoc que suplieron esa ausencia. En el caso de las guerras centroamericanas, surgi primero el denominado Grupo de Contadora y posteriormente los Acuerdos de Esquipulas. El primero estuvo constituido
por Mxico, Venezuela, Panam y Colombia (los pases fronterizos de
Centroamrica), que constituyeron un grupo facilitador de las negociaciones polticas. Su contundencia fue tal que, luego de ampliarse a otros
pases sudamericanos, termin dando origen al actual Grupo de Ro15,
principal referente de concertacin poltica latinoamericana. Por su parte, el Acuerdo de Esquipulas, constituido por los cinco pases centroamericanos y Panam, sent sustantivas bases en la segunda mitad de la
dcada de los ochenta del siglo pasado, para abrir paso a soluciones
poltico-negociadas a los diversos conflictos del istmo centroamericano.
Asimismo, en la dcada de los noventa se puso en movimiento un
diversificado proceso de construccin de confianza mutua entre los diversos pases de la regin. Los acuerdos de esta naturaleza, esencialmente referidos a los temas militares, han alcanzado diversos niveles de
profundidad. En algunos casos se han superado el primer nivel de confianza (informacin oportuna y medidas protocolares) para pasar a una
segunda y, en algunos casos, una tercera generacin de medidas, como
las ya sealadas entre Brasil y Argentina (instruccin de pilotos argentinos en portaaviones brasileo) o las que se desarrollan entre Argentina
y Chile (como la reparacin de buques de guerra argentinos en astilleros
chilenos). Las medidas de confianza mutua, la verdadera red que han
construido, no constituyen un sistema organizado de seguridad regional,
dado su carcter esencialmente bilateral, pero sin lugar a dudas que contribuyen poderosamente a crear un entorno de confianza y, por ende, de
estabilidad y transparencia en la regin.
Por su parte, los organismos de integracin subregional (como
MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones, el Acuerdo Centro
Americano) han adoptado resoluciones que van ms all de lo estrictamente econmico-comercial y han establecido acuerdos polticos que
inciden directamente en mbitos de seguridad. As, MERCOSUR ha establecido una zona de paz en sus limites y ha consagrado una denominada
clusula democrtica, que involucra un compromiso regional en torno
15. Como es sabido, el Grupo de Ro es el principal foro de concertacin poltica del bloque de
pases latinoamericanos. En l slo participan pases al sur del Ro Bravo y marca notoria diferencia
con la Organizacin de Estados Americanos. Se coordina mediante una Secretara Pro Tmpore
rotativa y ha logrado establecer dilogos con los pases de Europa y de Asia. Su mecanismo gil y no
burocrtico descansa en gran medida en la voluntad poltica de sus integrantes que practican una
diplomacia directa sin conformar un nuevo elefante multilateral.
103
FLACSO-Chile
a los valores de la paz y la democracia en la regin. Acuerdos similares

podemos encontrar en los otros pactos subregionales.
Y, finalmente, tambin encontramos mecanismos ad hoc, diseados
para enfrentar conflictos especficos, como es el caso del denominado
Protocolo de Ro, que establece un grupo de pases garantes destinados
a cautelar las tensiones entre Ecuador y Per y, dado el caso, mediar
entre las partes. Este mecanismo funcion con eficacia en el conflicto de
1995 y en su posterior solucin diplomtica.
Cabe destacar, con la misma fuerza, que las debilidades de los mecanismos interamericanos para buscar soluciones polticas o diplomticas a
los conflictos han sido suplidas por la actividad y la presencia del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas en varios de estos mismos conflictos: Salvador, Guatemala, Hait, entre otras, son experiencias que revelan esta tendencia.
Resumiendo, a partir de los ltimos aos del siglo XX se fue articulando un
conjunto de mecanismos heterogneos y diversos que coinciden en el propsito de crear mejores condiciones de seguridad y estabilidad en la regin;
inclusive, que han sido capaces de resolver los principales conflictos armados
que se han suscitado en estos aos. Surgimiento de grupos de pases amigos,
consolidacin de estructuras subregionales de seguridad, proliferacin de medidas de confianza mutua, eficaz complementacin y cooperacin con el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, son, entre otros, los principales
mecanismos. Todos ellos forman lo que se ha denominado una arquitectura
flexible de seguridad emergente en la regin.
Esta arquitectura se caracterizara entre otros aspectos por los siguientes rasgos:
a) En primer lugar, porque la mayora de estos nuevos mecanismos poseen un marcado nfasis subregional. Desde la inicial experiencia del
Grupo Contadora hasta la intervencin de los pases garantes en el
conflicto entre Ecuador y Per, lo caracterstico es que se trata de
mecanismos surgidos atendiendo a la naturaleza particular del conflicto, y no la aplicacin de un rgimen jurdico de mediacin
preestablecido. Asimismo, ese carcter local le permiti a estos mecanismos (y le puede permitir a futuros homlogos) atender a la peculiaridad geopoltica localizada que se reflejaba en dichos conflictos.
Es por ello que muchos observadores ligan esta cualidad al reconocimiento de que hoy en da el continente tiene diferentes realidades
subregionales en materia de seguridad16.
16. Esta caracterstica ha sido reconocida crecientemente por los Estados de la regin, en especial
ha sido recogida en la declaracin final de la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas celebrada en la ciudad de Manaos, Brasil, 2000.
104
b) En segundo trmino, resalta el carcter gil y ejecutivo de estos mecanismos, al no apoyarse en burocracias preestablecidas. A diferencia
de los mecanismos vigentes de carcter interamericano (TIAR, Junta
Interamericana de Defensa), se trata de mecanismos de dilogo poltico a alto nivel, estructurados en base a frmulas de diplomacia directa, muchas veces mediante la presencia de personeros de primer nivel
de las Cancilleras involucradas, cuando no los Jefes de Estado directamente (como fue el caso de los Acuerdos de Paz de Esquipulas, en
Centroamrica).
c) Asimismo, la mayora de estos mecanismos estuvo apoyada por la
presencia de un grupo de pases mediadores o facilitadores (que habitualmente reciben el nombre de pases amigos). Cabe destacar que
en este proceso el Consejo de Seguridad de la ONU ha cumplido un
importante rol articulador de estas frmulas y dinamizador de sus
gestiones17. El papel de Alvaro de Soto en las negociaciones salvadoreas, as como el desempeo de los mediadores que ONU design
para las negociaciones guatemaltecas, fue particularmente destacado
y reconocido por las propias partes en conflicto. Contrasta en todos
esos casos con la actuacin del organismo diplomtico hemisfrico: la
Organizacin de Estados Americanos.
d) Finalmente, es destacable el carcter ad hoc de muchos de estos mecanismos. Resuelto el conflicto, constituidos sus mecanismos de verificacin y control, cumplido el cronograma de pacificacin, se retorna
al normal funcionamiento diplomtico a travs de las Cancilleras. Cuidado, esto no quiere decir que estos mecanismos sean ajenos a las
diplomacias regulares; por el contrario, surgen de ellas y de la voluntad poltica de las jefaturas de Estado. Lo que queremos destacar es
que cumplida la misin pacificadora propuesta, no se sedimenta ninguna organizacin temporal, evitando con ello aumentar la ya frondosa
(y adems, costosa) burocracia internacional.
Estos rasgos de ejecutividad y efectividad han sido las mejores cartas
de presentacin de esta nueva institucionalidad emergente en materia
de seguridad en nuestro continente.
17. No es ajeno a este rol de la ONU en los conflictos de la regin la confluencia de dos elementos:
por un lado, el marcado sesgo que la administracin estadounidense asumi en tiempos de Guerra
Fra (la era Reagan fue una de las paradigmticas al respecto). Por otro, el inters de Europa por
contribuir a distender los principales focos de conflicto de la Guerra Fra que la dejaban entrampada
entre su pertenencia a la OTAN y la cercana del Pacto de Varsovia.
105
FLACSO-Chile
El impacto del 11 de Septiembre del 2001

El estado de la cuestin tiene un antes y un despus del atentado a las
Torres Gemelas y al Pentgono.
El antes era muy sencillo. La mayora de los pases entenda que la
institucionalidad vigente no estaba al da para responder a la problemtica de la posguerra fra en el continente. Los mayores cuestionamientos
se dirigan hacia el TIAR y, por aadidura, a la Junta Interamericana de
Defensa, se los catalogaba de ineficaces y, sobre todo, de responder a
los diseos del enfrentamiento entre Estados Unidos. y la Unin Sovitica. Esto estaba dems, se afirmaba, porque, entre otras cosas, la Unin
Sovitica ya no exista. En esa direccin surgi en la Segunda Cumbre
Hemisfrica la necesidad de convocar a una Conferencia Ad Hoc y constituy una Comision especfica que trabajase el tema. En un paso de
confianza a la OEA, se la coloc en su orgnica.
Los cuestionamiento al TIAR abundaban al iniciarse el nuevo siglo en la
regin. En la Conferencia de Manaos (2000), la delegacin venezolana
plante una radical crtica al organismo y sugiri la necesidad de construir
una OTAN bolivariana, que respondiese a los intereses de seguridad
especficos de Amrica Latina, tomando nota de los intereses globales que
tienen los Estados Unidos. La idea predominante era el reconocimiento de
la diversidad subregional que caracterizaba al continente en materia de
problemticas de seguridad y la constatacin de la nueva institucionalidad
emergente. En esos instantes, si bien los defensores a ultranza del TIAR
no tenan muchos argumentos, si colocaban el hecho cierto de que se
trataba de el nico mecanismo de seguridad existente. Si se perfeccionaba
en los nuevos tiempos de la pos guerra fra, o si se reemplazaba por otro,
sera tema de la futura Conferencia de Seguridad Hemisfrica se deca en
esos momentos. En suma, si bien el TIAR no serva de mucho, tampoco
molestaba demasiado como para apresurarse a reemplazarlo por otro
cuyo cometido an no estaba bien delineado.
Asimismo, desechada parcialmente la idea de concebir al narcotrfico
como una nueva y homognea amenaza para todos y cada uno de los
pases18, se conceba implcitamente que el realismo aconsejaba consolidar los mecanismos subregionales y avanzar hacia aproximaciones sucesivas entre ellos, a fin de ir configurando el nuevo sistema hemisfrico.
18. Una advertencia, la totalidad de los pases reconocen que el narcotrfico es una amenaza de las
ms importantes, lo que se impugna es el darle un carcter homogneo y, por ende, una solucin
nica (que implique el uso de las FF.AA.). En algunos pases el tema implica el uso de recursos
militares, pero en la mayora tiene que ver con dimensiones principalmente policiales, de control de
inversiones por el lavado de dinero o de apoyo de inteligencia.
106
Tal era el estado a septiembre del 2001. En la primera semana de

dicho mes y dicho ao, el Presidente mexicano, Vicente Fox en medio de
una visita a Estados Unidos anunci formalmente la decisin de Mxico
de denunciar el TIAR, por razones como las aqu enunciadas19. Simultneamente, ofreci a su pas como sede de la Conferencia de Seguridad
Hemisfrica, la cual en definitiva qued convocada para mayo del presente ao. Mxico tomaba as la vanguardia del conjunto de pases de la
regin que haban venido adelantando opiniones sobre la necesidad de
recomponer y repensar el sistema de seguridad formalmente vigente.
Los atentados terroristas cambiaron la situacin.
En pocas horas, Brasil inst a los pases a convocar al TIAR para
apoyar a Estados Unidos frente a la agresin que estaba sufriendo. El
debate adems se condiment con la categrica afirmacin del Presidente Bush: o se est con nosotros o contra nosotros. En las condiciones
concretas inmediatamente posteriores al atentado, el TIAR mostr ser
el nico mecanismo vigente para viabilizar la solidaridad de los pases del
continente con Estados Unidos Y si estrictamente el TIAR nunca fue
diseado para las nuevas amenazas que representa el terrorismo global,
ni menos Al Qaeda calza a plenitud con lo que se entiende por una
potencia extra continental, lo cierto es que la convocatoria brasilea
fue seguida por la unanimidad de los pases de la regin. La diplomacia
mexicana sufra un trasps.
Conclusin
Nos preguntbamos a inicios de este trabajo, cundo termin la guerra fra en nuestra regin. Tambin nos interrogbamos respecto a si,
desaparecido el conflicto bipolar, emerga una nueva amenaza, homognea, desde Alaska hasta la Patagonia, que obligase a un mecanismo de
seguridad colectiva de toda la regin.
La guerra fra influy en la regin. De partida, ideologiz la mayora
de los conflictos existentes al interior de los diversos pases de la regin
por un nuevo pacto social. En el caso centroamericano, lo que estrictamente tenemos all es la explosin tarda de las movilizaciones anti
oligrquicas que en el resto del continente se dio entre el 1910 de la
Revolucin mexicana y el 1952 del MNR boliviano, pasando por la mayo-
19. En medio de una visita bilateral, Mxico anunci la denuncia al TIAR y se ofreci para ser sede
de la Conferencia de Seguridad Hemisfrica. Al mismo tiempo, Tlatelolco lograba colocar el complejo tema de la emigracin en la agenda. Los EEUU reconocan que Mxico era su principal aliado.
107
FLACSO-Chile
ra de los quiebres polticos en torno a la dcada de los treinta del siglo

pasado. La alianza entre terratenientes (cafetaleros principalmente) y los
gobiernos de excepcin que predomin en el istmo fue cuestionada por
las movilizaciones sociales de fines de la dcada de los setenta. La guerra
fra abanderiz a los bandos en pugna y de all su fuerte ideologizacin,
pero lo cierto es que concluidas las guerras, mediante los pactos
democratizadores y republicanos se estn construyendo nuevos esquemas sociales y polticos que no tienen nada que ver con la competencia
por la hegemona mundial.
En el caso sudamericano la situacin es diferente. El fin de las dictaduras militares fue dando paso a una nueva fase de su historia poltica, de
desigual resultado pero de comunes aspiraciones democrticas en lo poltico y aperturistas en lo econmico. Quizs el caso chileno, por lo emblemtico que fue, refleja con mayor nitidez ese proceso; por lo mismo, la
polarizacin poltica propia del enfrentamiento bipolar, en Chile resalt
con toda su fuerza incluso en el perodo post 90' (es decir, una vez iniciada
la transicin chilena). En opinin del autor, el eclipse del poder poltico del
general Pinochet marca uno de los signos mas inequvocos del fin de la
guerra fra en ese pas, disolvindose el eje bipolar (democracia-dictadura)
que caracterizara la vida poltica chilena por ms de dos dcadas.
La guerra fra termin. Ser posible reciclar el sistema de seguridad
vigente al estilo del proceso que experiment la OTAN en los aos
noventa? Es una interrogante abierta. Lo cierto es que, hoy en da, es
posible advertir una diversificacin muy amplia de intereses en materia
de seguridad entre los diversos pases americanos. Por su estatura estratgica y por sus diferentes estrategias de desarrollo.
Pero si bien es preciso reconocer esta diversidad, tambin existen
amplias coincidencias. Una de las ms importantes tiene que ver con la
aspiracin mayoritaria de los pases americanos a consagrar formas democrticas en lo interno y apegadas al derecho internacional en lo que
se refiere a la convivencia externa. Asimismo, con mayor o menor nivel
de xito y profundidad, la mayora de los pases del continente postula
economas que apuestan a insertarse de mejor forma en la economa
global. Son bsquedas no aislacionistas y cooperativas con los dems
pases de la regin. Ello coloca a la estabilidad global, y por ende a la regional,
en una condicin bsica para el xito de esas estrategias de desarrollo. La
paz regional, entonces, adems de ser un valor compartido, pasa ser tambin un inters coincidente entre la mayora de los Estados.
El nuevo perodo histrico es generoso en mostrar las potencialidades
de las nuevas amenazas, asimtricas y no necesariamente estatales (aunque
indudablemente requieren de bases locales, y si es con el apoyo de un Esta108
do, mejor)20. El fenmeno del narcotrfico, ya analizbamos, requiere en

general de un tratamiento mas policial que militar, al menos en la mayora de
los pases americanos. Al mismo tiempo cabe la pregunta, si estamos en
presencia de nuevas amenazas que se caracterizan por ser globales (y el
terrorismo sin duda lo es), no es el foro del Consejo de Seguridad de la
ONU el ms indicado para organizar su combate y neutralizacin? Todos los
pases americanos coincidimos en que para enfrentar las nuevas amenazas
es preciso fortalecer el tratamiento multilateral, el mejor escenario de cooperacin para enfrentar estos flagelos. En ese caso, es necesario un rgimen especial de seguridad colectiva en la regin para atender amenazas de
carcter global? Este trabajo no pretende dar respuesta a todas interrogantes;
es ms, sera presuntuoso el proponrselo. Se trata de procesos en pleno
curso y su desenvolvimiento marcar el inters de la regin en construir
nuevos mecanismos que garanticen su estabilidad.
Lo que hemos querido sealar el lector dira si lo conseguimos es
resear lo fundamental de la problemtica en curso y resaltar que la diversidad de intereses de seguridad es la causa explicatoria de la denominada
arquitectura flexible que hemos construido en estos aos, que, ms all de
toda interpretacin, ha transformado a la regin en una de las zonas mas
estables del planeta terminada la guerra fra. Lo anterior no implica visiones
idealistas (se acabaron los conflictos... , la democracia lleg para quedarse..., se acab la agenda tradicional...) como recurrentemente escuchamos, pero constata que la regin se encuentra en mejores condiciones de
construir un nuevo esquema de seguridad. Asimismo, desaparecido el esquema bipolar de anlisis, la regin (o sea AL y Estados Unidos) ya no tienen
entre medio diferencias mayores en temas de seguridad; por el contrario,
comparten intereses y valores comunes: democracia, liberalizacin econmica, estabilidad global y regional.
20. Tal es el caso de Afganistn. El rgimen talibn convivi y protegi a Al Qaeda, pero sera un
error confundirlos plenamente. La derrota del mula Omar no es necesariamente la neutralizacin
de una organizacin descentralizada y transnacionalizada como lo es el ente que organiz Bin
Laden.
109
NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD GLOBAL Y SU IMPACTO

EN LAS AMRICAS
GENERAL HEBERT J. FIGOLI 1
Introduccin
a. Desde la cada de la Unin Sovitica, las relaciones internacionales se
han apartado del marco orientador del bipolarismo y de la confrontacin ideolgica. Se puede considerar que el nfasis del relacionamiento internacional se ha ido trasladando del eje ideolgico-poltico-militar, al econmico/tecnolgico-multinacional-social y que en general,
las actuales relaciones polticas internacionales aparecen ms fuertemente vinculadas a otros factores, especialmente a los aspectos comerciales y financieros.
En este contexto, los sucesos del 11 de setiembre del 2001 pueden
llegar a modificar la correlacin y evolucin de dichos ejes.
b. El Mundo en su evolucin constante se encuentra en una encrucijada
histrica relevante, prcticamente todos los fundamentos del orden internacional, de los sistemas nacionales y de la vida cotidiana de la gente,
experimentan cuestionamientos, cambios o evoluciones sin precedentes.
1 Ministerio de Defensa Nacional. Centro de Altos Estudios Nacionales. Repblica Oriental de

Uruguay.
111
FLACSO-Chile
De la situacin imperante destacaremos:

El fin de la bipolaridad y por lo tanto la desaparicin del conflicto
global Este-Oeste.
La gestacin de un Nuevo Orden Internacional caracterizado por:
La democracia como rgimen poltico.
La generalizacin de la economa de mercado.
La internacionalizacin del respeto por los Derechos Humanos
La preservacin del medio ambiente.
El control de armamentos, como base para los acuerdos de
seguridad colectiva, promoviendo la desnuclearizacin y el
desarme.
Un proceso de globalizacin que actuando al mismo tiempo
como causa y vehculo del nuevo orden acelera el proceso de
las transformaciones mediante:
- La expansin de las comunicaciones.
- La dinmica de los flujos financieros y de las transferencias
de capitales.
- La deslocalizacin de las empresas.
- La gestacin de nuevos esquemas de poder.
- La mundializacin cultural.
Procesos de regionalizacin desarrollados por grupos de pases
que desean integrarse, en principio econmicamente para poder
subsistir en un mundo altamente competitivo.
El explosivo desarrollo cientfico-tecnolgico, con mltiples consecuencias que afectan a todos los campos del quehacer humano.
La gran revalorizacin de la educacin, la informacin y el conocimiento en general, como elementos claves para la capacitacin, el
desarrollo, la seguridad y el bienestar de los pueblos.
La importancia relevante y creciente de los medios de comunicacin como referentes sociales y culturales.
La progresiva toma de conciencia sobre la problemtica demogrfica
mundial y sobre la explotacin irracional de los recursos naturales.
La vigencia del Estado-Nacin como pieza central del orden internacional, aunque acompaado de nuevos actores emergentes.
La integracin de los estados mediante formas asociativas y cooperativas para responder a la disuasin y a las nuevas amenazas,
maximizando el concepto global de la seguridad, en donde la defensa nacional es solo un elemento de una estructura ms amplia
de seguridad nacional.
c. La Organizacin de las Naciones Unidas continua conformando el
soporte bsico en la bsqueda de la paz y la seguridad internacional
desde una perspectiva multilateral.
112
Nuevas amenazas a la seguridad global y su impacto...
General Hebert Figoli
El paulatino ingreso hacia operaciones de mantenimiento de la paz de

tercera generacin, permite definir hoy en da un conjunto de instrumentos para enfrentar situaciones de conflicto y post-conflicto.
En tal sentido y desde una perspectiva militar, no se visualizan confrontaciones globales o de gran escala; la posibilidad de enfrentamiento entre grandes potencias es mnima.
La eventualidad de conflictos localizados en una determinada regin,
pero sin expandirse globalmente, parece marcar el presente. No
visualizamos mayores desbordes en la frontera Indo-Pakistani, (en el
Valle de Cachemira), en la particular situacin entre Palestina e Israel
o en la tradicional disputa entre ambas Coreas.
d. No obstante, las mayores preocupaciones se relacionan con el surgimiento de otras fuentes de riesgo e inestabilidad que pueden afectar la
seguridad por su carcter impredecible e incierto, como por ejemplo:
Tensiones tnicas
Rivalidades econmicas
Esperanzas fallidas de prosperidad
Conflictos raciales o religiosos
La ruptura del orden legal
El terrorismo de diversos tipos
La proliferacin de armas de destruccin masiva (ADM)
El narcotrfico, sus actividades y efectos conexos; lavado de dinero, corrupcin, violencia, alianzas con el terrorismo, control de
territorios rurales y urbanos, y la creciente internacionalizacin
del fenmeno.
Las migraciones masivas
La degradacin global del medio ambiente.
El crimen internacional.
La profundizacin de la pobreza y el desempleo
Podra pensarse que en algunos casos se trata de fenmenos considerados lejanos, sin embargo tienen la posibilidad de afectar a la Comunidad Internacional en su conjunto, como lo evidencian los sucesos
del 11 de Setiembre, donde la amenaza se transform en realidad, y el
terrorismo de sectores fundamentalistas islmicos demostr que tiene la posibilidad de proyectarse y accionar en lugares prcticamente
impensables.
113
FLACSO-Chile
Enfoques tericos sobre las llamadas nuevas

amenazas en el escenario global
Entre los mltiples anlisis realizados en el mundo acadmico sobre
los temas de la seguridad y la defensa en el mundo posguerra fra, se han
seleccionado a efectos de este informe, tres de ellos que tienen la virtud
de ofrecer esquemas tericos lo suficientemente completos como para
facilitar en una etapa posterior la identificacin de las nuevas amenazas y
sus eventuales impactos.
A continuacin se procede a exponer las mencionadas perspectivas:
1. Giovanni Sartori, el clebre politlogo italiano, resumi en forma magistral en su pequeo ensayo La democracia despus del comunismo, los peligros que acechan a la democracia liberal y a la economa
de mercado en el mundo globalizado de la posguerra fra.
a. Afirma Sartori que en el marco del nuevo orden (o desorden?) internacional, la relativa seguridad externa de los estados permite y quizs
alienta una mayor inseguridad interna. No en vano Boutros-Boutros
Ghali denunciaba en sus informes al Consejo de Seguridad de 1992 y
1995 que la mayor parte de los conflictos blicos que llegan a consideracin de Naciones Unidas son en la actualidad intra-estatales.
Para el gnero humano la experiencia de vivir sin enemigos (por lo menos
externos) es enteramente nueva, y quien no tiene enemigos puede llegar
a ser el peor enemigo de s mismo. Por eso formula Sartori la pregunta
decisiva: Sabr la democracia resistirse a s misma?, lo que en otras
palabras equivale a preguntar: Estar la democracia a la altura de las
expectativas que su implantacin formal generalizada ha levantado?.
b. Algunos de los problemas que el Profesor Sartori visualiza tienen que
ver con la necesidad de lograr una nueva definicin de lo que es la
izquierda y la derecha, con la creacin de lo que l denomina la sociedad de las expectativas crecientes, y con el mundo de las cosas vistas
que traen de la mano los nuevos medios de comunicacin masivo.
En relacin al primer problema Sartori reflexiona que una izquierda
liberada de sus anteojeras dogmticas constituir un fenmeno saludable para el sistema poltico interno y por referencia para el sistema de las relaciones internacionales. Pero una izquierda sin referentes firmes (marxismo), sin anclajes, desgarrada, que oscila entre el
populismo demaggico y la crtica negativista seguida de la agitacin
activista, una izquierda sin ms utopas, puede ser ferozmente intolerante frente a la sociedad en que vive.
Las sectas (Maosmo, Trostkismo) sobrevivirn, desde el momento
en que su virtud ms preciada ha sido la ms completa desvinculacin y feliz ausencia de contaminacin con la realidad.
114
c. La segunda amenaza que el Profesor Sartori visualiza al fluido funcionamiento de la democracia liberal y de la economa de mercado en
pocas de globalizacin y posguerra Fra, es lo que el denomina la
sociedad de las expectativas crecientes.
En ella los derechos humanos de carcter econmico-social, tambin
llamados materiales o de tercera generacin, son reclamados al mismo
ttulo que los derechos formales derechos civiles y derechos polticos
siendo as que estos ltimos no implican costos a financiar en tanto que
los primeros estn condicionados a la existencia de recursos.
La sociedad de las expectativas crecientes los reclama como derechos absolutos, no obstante la clave no es la cantidad sino el ttulo
con que se reclama.
Si el derecho es absoluto, si se trata de derecho natural o exigible
por el mero nacimiento de la persona, no estamos en la especie,
ante un beneficio.
Se exige, se reclama, se toma y no se agradece, y siempre se desea
ms; frecuentemente esto conduce a una democracia en dficit ....
d. A qu refiere el profesor Sartori cuando habla del mundo de las
cosas vistas, como una posible amenaza a la estabilidad de los sistemas democrticos de economa de mercado?
La cuestin que plantea es por dems interesante. En la premodernidad
el hombre por lo general no era testigo, no presenciaba los acontecimientos, stos le eran relatados y explicados por sabios e historiadores.
Las cosas de las que se tena directa vivencia eran aquellas propias de
la vecindad, todo suceda como si cada persona o grupo de personas
viviera en nichos de un mundo compartimentado y extremadamente
incomunicado entre sus diferentes partes constitutivas.
Hoy el hombre de la post-modernidad ha dejado el nicho y vive en
una platea; en la pantalla del televisor instalado en el living de su casa
ve desfilar los ms variados, abundantes, llamativos, interesantes o
frvolos temas y acontecimientos.
De las cosas ledas hemos pasado a la poca de las cosas odas y de all
a la televisin, es decir a la era de las cosas vistas.
No se puede dejar de reconocer el poder liberador que en ciertos
momentos histricos han ejercido los medios de comunicacin masivos y en especial la televisin. En cierta medida los acontecimientos que se desarrollaron en el este europeo en el perodo 19891991 y las modalidades que stos asumieron, tuvo mucho que ver
con la accin de dichos medios.
Pero pensamos que es lcito preguntarnos, ante la predominancia
que los medios audiovisuales han obtenido, si en realidad mediante
el pasaje de su condicin de homo sapiens a homo videns el hombre
115
FLACSO-Chile
se ha enriquecido intelectual y espiritualmente. Y la respuesta parece ser un rotundo y definitivo no.

El homo videns, el hombre de la pantalla televisiva conoce slo lo
que ve, pero muchas veces ve sin saber. El tejido de su vida est
sustentado por imgenes y no por conceptos lo que la vuelve ms
propensa a ser influenciada por pasiones y emociones, esto es por
factores irracionales. En definitiva todo se reduce a ver y ver no es
saber, ya que el ojo no es la mente.
2. El profesor Samuel P. Huntington en su obra The clash of civilizations
and the remaking of world order distingue 8 civilizaciones: la occidental, la confuciana, la japonesa, la islmica, la hind, la eslavaortodoxa,
la latinoamericana y la africana.
a. Porqu los conflictos sern en el futuro entre civilizaciones diferentes
y quizs ms cruentos? Huntington plantea varias hiptesis al respecto:
Las diferencias entre culturas y civilizaciones son las ms vivas,

reales e importantes.
La conciencia de las identidades civilizatorias est en aumento.
El conflicto entre las civilizaciones suplantar otros tipos de conflictos.
Las relaciones internacionales que fueron histricamente un juego

desarrollado dentro de la civilizacin occidental, se transforma en
una actividad en que las civilizaciones no occidentales dejan de ser
objetos estratgicos para pasar a ser actores estratgicos.
Las instituciones transnacionales, supranacionales e intergubernamentales se desarrollarn mejor entre Estados pertenecientes a
una misma civilizacin.
Los conflictos entre grupos de diferentes civilizaciones sern ms

frecuentes, ms crueles y violentos que los conflictos dentro de
una misma civilizacin y se constituirn en la ms peligrosa fuente
de futuras guerras globales.
El eje supremo de la poltica mundial estar constituido por las

relaciones entre Occidente y el resto del mundo.
Un foco central de conflicto en el futuro inmediato, estar conformado por las relaciones entre Occidente y varios Estados pertenecientes a las civilizaciones Islmica y Confuciana.
b. Y todo ello por qu? Veamos las razones invocadas por el ilustre
maestro de Harvard:
Las diferencias civilizatorias son reales y bsicas, se basan en una

historia, un lenguaje, una cultura, unas tradiciones y una religin
comunes al grupo civilizatorio.
El mundo se ha achicado y las interacciones entre gente de dife116
rentes identidades civilizatorias han aumentado (telecomunicaciones, transporte, migraciones). Con ese incremento aumenta
la intensidad de la conciencia de las diferencias y el consiguiente
rechazo al extrao, al diferente, al otro.
A su vez el proceso de desarrollo econmico y modernizacin
social, junto con la progresiva urbanizacin de las sociedades, todo
ello acompaado de ritmos frenticos de cambio social, ha separado a la gente de sus entidades y comunidades tradicionales, al
tiempo que debilita al Estado-Nacin como forma de identidad.
Ese vaco ha sido llenado en parte por un auge del fundamentalismo
religioso. El renacer de la religiosidad, la revanche de Dieu como
la ha designado Gilles Kepel, provee una base identificatoria y de
involucramiento en la accin social que trasciende las fronteras
nacionales y forma el pegamento de las civilizaciones.
Occidente se encuentra en la cumbre de su poder y al mismo
tiempo se produce en el resto del mundo un fenmeno de desoccidentalizacin, rechazo activo y consciente a los valores y conductas de la modernidad occidental y una adhesin ferviente por
contrapartida a valores indgenas y nativos (contratema de la
globalizacin).
Las caractersticas culturales y civilizatorias, as como a las diferencias en esa materia entre grupos y naciones, son menos propensas al cambio, limitando de esa forma el margen para la negociacin y el compromiso.
Finalmente el regionalismo econmico, se encuentra en pleno auge.
Entre 1980/1990 el comercio intraregional en relacin al comercio total creci en Europa de 51 a 59%; en el este de Asia de 33 a
37% y de un 32 a un 36% en Norteamrica.
Huntington visualiza a los bloques econmicos regionales creciendo sostenidamente en el futuro y reforzando de esa manera la
conciencia civilizatoria de cada regin. La Unin Europea descansa sobre el cimiento de la cultura comn de la Cristiandad. La
identidad civilizatoria favorece la integracin progresiva de la Repblica Popular China, de Hong Kong, Taiwn, Singapur y las comunidades chinas de la dispora asitica.
Por contraste Japn encuentra todo tipo de dificultades para un

emprendimiento comparable en el este de Asia porque se trata de una
entidad civilizatoria nica, completa y diferente a la de sus vecinos.
3. El historiador norteamericano Paul Kennedy analiza en su obra Ha117
FLACSO-Chile
cia el Siglo XXI quin estar mejor preparado para enfrentar los desafos y amenazas del prximo siglo. Pasa as revista a la situacin de
poder relativo de Estados Unidos, la Unin Europea, Japn, los Tigres
Asiticos, Rusia, China, India, los Pases Africanos y Amrica Latina.
No corresponde aqu reproducir el inteligente anlisis comparativo
del autor y examinar sus conclusiones. Parece s interesante detenerse por un momento, en el estudio de las nuevas amenazas a la paz y la
seguridad internacional, y al orden y la soberana de los estados que
realiza en forma cuidadosa y detallada el citado profesor.
Todo comienza con la demografa; como consecuencia de los avances cientfico-tecnolgicos en el rea de la medicina y la sanidad,
el mundo padece hoy una explosin demogrfica. La poblacin del
planeta alcanzar, segn la variante media calculada por la O.N.U.,
los 8.500 millones de habitantes en el ao 2025, para estabilizarse
en una cifra cercana a los 11.000 millones alrededor del ao 2050.
El principal problema es que ese crecimiento explosivo se produce

casi totalmente (95% del total) en el mundo en vas de desarrollo.
Basta un ejemplo para ilustrar esa afirmacin; en 1985 Africa y

Europa tenan aproximadamente la misma poblacin: unos 480
millones de habitantes. Treinta y cinco aos antes, en 1950, Africa
posea la mitad de la poblacin de Europa, y las proyecciones indican que en el ao 2025 mientras el continente africano ser habitado por 1.500 millones de personas en Europa vivirn aproximadamente 512 millones.
La necesidad de alimentar a esa poblacin en constante incremento produce en los pases subdesarrollados una insoportable presin sobre la tierra, que la degrada y envilece, tornndola progresivamente poco productiva. Es fcil apreciar el fenmeno del pastoreo excesivo de las sabanas africanas, la desaparicin de los
bosques tropicales (Amazonia), la salinizacin de la Tierra desde
la India al Kazajstan y la reduccin progresiva de acuferos vitales
para la supervivencia.
La vida miserable en el campo provoca en las Sociedades Tradicionales una masiva migracin a las ciudades.
La urbanizacin, otrora un fenmeno restringido a las sociedades

modernas e industriales, se generaliza y a fines del siglo XX las
principales metrpolis mundiales pertenecen a pases en vas de
desarrollo (Ciudad de Mxico, Bombay, Shangay, Cairo, etc.).
La poblacin urbana de los pases subdesarrollados ascender de

1.450 millones en 1985 a 4.150 millones en el ao 2025.
118
Latinoamrica encabezar el ranking de las regiones ms urbanizadas del Tercer Mundo con un 85% de su poblacin total viviendo en el medio urbano, la seguir Africa con un 58% de tasa de
urbanizacin y Asia con un 53%.
Es fcil imaginar los problemas que enfrentarn los gobiernos de
los estados implicados en esa catstrofe demogrfica. Debern
enfrentar el desafo de ofrecer simultneamente a sus sbditos,
vivienda, sanidad, salud, educacin, servicios bsicos, transporte,
comunicaciones, empleo y seguridad.
Los aumentos del producto se diluirn en una poblacin que crece
ms aceleradamente que la economa, constituyndose este factor en una traba importante a la modernizacin social y al desarrollo econmico, que a su vez, podran inducir los cambios culturales necesarios para frenar el crecimiento demogrfico desmedido mediante una reduccin de la tasa de natalidad.
La ausencia de progreso y desarrollo lleva consigo la posibilidad
inminente de estallidos sociales y convulsiones polticas. Cmo
puede operar un sistema democrtico bajo tales condiciones?.
Pero peor an, la miseria extrema y la falta de posibilidades de
progreso en la economa formal se constituyen en caldo de cultivo para la generacin de grupos delictivos de tipo mafioso alrededor de los siguientes temas:
Produccin y trfico de drogas.
Trfico de armas.
Trfico de nios.
Trfico de rganos.
Trata de blancas y otras formas de esclavitud.
Contrabando.
Depredacin y comercializacin de especies animales y vegetales protegidas para asegurar la bio-diversidad.
Venta de proteccin y seguridad bajo amenazas (chantaje).
Servicio de eliminacin de adversarios polticos, religiosos, comerciales y sindicales bajo contrato.
Explotacin de obras y servicios pblicos obtenidos en forma
fraudulenta e ilegal.
Acceso progresivo al poder poltico a travs de un sistema generalizado de corrupcin, y progresivamente, en forma ms directa y desembozada.
Una vez instalada esta suerte de economa informal, es usual que
se produzcan interacciones y apoyos recprocos entre grupos
119
FLACSO-Chile
mafiosos y terroristas. Los primeros reciben proteccin a cambio del apoyo econmico que necesitan los segundos, una vez
extinguidas o muy disminuidas, las fuentes tradicionales de financiamiento de sus actividades.
Quienes no quieren vivir en esas condiciones infernales emigran,
si pueden, hacia el mundo desarrollado, y all se generan nuevos
problemas: los necesitan pero no los quieren.
Los necesitan para integrarse a una poblacin activa envejecida y
disminuida en sus efectivos, los necesitan tambin para desempear tareas de bajo status y prestigio social.
Sin embargo junto al inmigrante varn pronto llega su familia, su mujer, sus hijos, y ello supone ingentes gastos para el Estado receptor en
educacin, salud, vivienda, servicios de seguridad social y empleo.
En condiciones normales de la economa, dichos gastos se soportan, considerndolos quizs una inversin, pero en las fases recesivas
y depresivas del ciclo econmico, los empleos que los inmigrantes
ocupan vuelven a ser codiciados por los nacionales del Estado
receptor, y los gastos que sus familias originan se perciben como
una carga insoportable para el erario y para los contribuyentes.
All est el origen de los movimientos xenfobos que han asolado a la civilizada Europa, que pueden llegar incluso a complicar y
envenenar las relaciones internacionales de los pases involucrados
(pinsese por un momento en los problemas entre Alemania y
Turqua, ambos socios en la OTAN, derivados del asesinato de
muchos inmigrantes Turcos a manos de grupos neo-nazis).
Las nuevas amenazas y su impacto en las Amricas

a. Lo reseado en los captulos anteriores y los aportes tericos brindados por los tres prestigiosos investigadores mencionados, nos permite visualizar que la regin no est ajena a la concrecin de algunas de
las nuevas amenazas que preocupan a los pases ms avanzados.
No es tarea fcil determinar cuales son las amenazas que tienen carcter externo o interno al Estado-Nacin, ya que se interrelacionan
elementos pertenecientes a distintos factores. Situaciones generadas
por hechos de distintos orgenes, pueden afectar slo a la Defensa
Nacional o en sentido ms amplio a la Seguridad Nacional, ya que la
primera se encuentra comprendida en la segunda.
b. Nuestra regin es sensible a la incidencia de algunas de la nuevas
amenazas detectadas por los pases ms desarrollados, pero adems
120
en nuestra condicin de pases subdesarrollados, somos sensibles a

otras nuevas amenazas que en algunos casos son la resultante de
proteccionismos impuestos por las grandes potencias en sus territorios, o son tpicas de los pases en desarrollo.
Por ello tomaremos en cuenta las siguientes Nuevas Amenazas a la
Seguridad global, las que impactan en las Amricas en diferente forma
y con diferente prioridad segn el pas que las considere.
Algunas no son tan nuevas, pero mantienen su vigencia y en algunos
casos no se han efectivizado; en otros estn latentes y requieren de
una atencin prioritaria por el riesgo que las mismas implican a la
seguridad y al desarrollo humano de la sociedad:
Desequilibrios econmicos.
El terrorismo de diversos tipos.
El narcotrfico.
Las migraciones masivas.
La degradacin global del medio ambiente.
La corrupcin.
La pobreza.
La cultura de la marginalidad.
c. Explicacin sumaria de las nuevas amenazas
Desequilibrios econmicos
Todos los estados tienen expresado de una forma u otra como objetivo nacional, el bienestar de su poblacin.
Si bien en el mundo se tiende a una economa de mercado y a la libre
comercializacin de los bienes y servicios, en muchos casos se utilizan medidas arancelarias y para-arancelarias para evitar el ingreso de mercaderas.
Los pases en desarrollo se ven afectados por las medidas de este
tipo tomadas por todos y cada uno de los estados, particularmente por
las protecciones impuestas a los productos del sector primario, lo que
genera una disminucin del valor internacional de los mismos, dificultando adems el ingreso a nuevos mercados.

Los sucesos del 11 de setiembre de 2001 podran calificarse como el
primer acto de hiperterrorismo de la era de la informacin global. Probablemente estos acontecimientos marquen el inicio de un siglo XXI
plagado de grandes incertidumbres.
121
FLACSO-Chile
Esta clase de terrorismo indiscriminado, fruto del fanatismo ms

evidente, se ha constituido en la amenaza preponderante para los pases que marcan el rumbo de las relaciones internacionales; pero no as
para la mayora de los pases de la regin, cuyos principales riesgos
giran en torno a eventuales estallidos sociales, derivados de las dificultades en la implementacin de las reformas estructurales emprendidas
por los gobiernos desde la dcada pasada.
Los pases de la regin, dependiendo del grado de apoyo que brinden
a Estados Unidos en su guerra contra el terrorismo, podran convertirse
en objetivo vlido para eventuales acciones terroristas de origen islmico fundamentalista.
En este sentido, tras los atentados de setiembre se aprecia un fortalecimiento de los mecanismos de cooperacin principalmente en dos
reas:
La lucha contra el crimen transfronterizo.
Una redefinicin en materia de seguridad hemisfrica.
Este fortalecimiento se produce no slo como consecuencia de acciones entre los pases latinoamericanos, sino tambin derivado de posibles iniciativas estadounidenses en la materia.
Paralelamente se reeditaron debates regionales sobre la forma de
fortalecer la cooperacin y maximizar los esfuerzos encaminados a luchar contra el crimen organizado y el terrorismo.
En este sentido, se destaca el encuentro de los Ministerios del Interior y la reunin de los Jefes de los Servicios de Inteligencia de los pases
del Mercosur, realizadas en setiembre y octubre de 2001, ambas en
Montevideo.
En estas instancias se coordinaron acciones antiterroristas (principalmente en lo referente a la Triple Frontera), se estudiaron iniciativas
para incluir en un plan de seguridad regional y se cre un Grupo de
Trabajo Permanente con el objetivo de coordinar las acciones en el
Cono Sur.
El terrorismo no siempre se manifiesta en acciones violentas que
buscan la destruccin de bienes o vidas humanas.
El gran crecimiento e importancia de las comunicaciones apoyadas en
Internet, la interdependencia que ello genera, as como la utilizacin de
sistemas de gestin informticos, ha generado la aparicin de los hackers y
los crackers, dejando al descubierto la vulnerabilidad de la informacin contenida en estos sistemas a un atentado de este tipo por diversos intereses.
122
El narcotrfico
La creciente internacionalizacin del fenmeno trae consigo sus actividades y efectos conexos: consumo, lavado de dinero, corrupcin, violencia, alianzas con el terrorismo, control de territorios rurales y urbanos
afectando nuestra seguridad y economa desde distintos mbitos.

La regin se ve expuesta en este momento a movimientos migratorios,
que si bien no son masivos, se producen por diferentes razones y con
una incidencia negativa para los intereses de los diferentes estados.
Normalmente estos movimientos migratorios movilizan a personas
que se sienten desplazadas de sus pases por razones econmicas, tnicas,
de seguridad, etc.
En su mayora son personas de bajo nivel cultural, con poca capacitacin y que al pas al que emigran, en lugar de incrementar su potencial le
aumentan los gastos sociales, desplazando adems de sus puestos de
trabajo a los conciudadanos menos capacitados, aumentando el trabajo
informal y la marginalidad.
La prdida de mano de obra calificada y particularmente de jvenes que
emigran hacia pases desarrollados (la denominada fuga de cerebros) afecta
la potencialidad de los estados, y el desarrollo nacional, ya que se pierde la
posibilidad de recibir el aporte en intelecto y trabajo, de aquellos en los que
se invirti en capacitacin, aumentando adems, la dependencia y la brecha
tecnolgica entre pases en desarrollo y pases desarrollados.
La degradacin global del Medio Ambiente

Si bien en general los pases subdesarrollados no cuentan con grandes
industrias cuya polucin produzca graves daos al medio ambiente, se
ven afectados por la degradacin global, pues al producirse un comportamiento anormal del clima, se producen inundaciones y sequas con
mayor frecuencia, se afecta la produccin agropecuaria, de energa hidroelctrica, etc.
Asimismo algunos emprendimientos tales como la actividad forestal, las
industrias extractivas y el uso de agroqumicos son amenazas latentes.
123
FLACSO-Chile
La corrupcin
El aumento de la corrupcin, tanto en la actividad pblica como en la
privada, puede conducir al escepticismo generalizado de los ciudadanos
y al descrdito del sistema democrtico, provocando situaciones de inestabilidad institucional.
La pobreza
La meta de la disminucin de la pobreza en la regin no ha sido alcanzada, sino que en la mayora de los pases se ha retrocedido en esa materia.
Esta situacin crea adems un desafo intergeneracional y una
infantilizacin de la pobreza, generndose un crculo vicioso de baja educacin, desempleo y pobreza.
Si adems tomamos en cuenta que el problema del desempleo es preocupante y que ste adems presenta su mayor nivel entre los jvenes,
nos atrevemos a decir que sta es la mayor amenaza que hoy se presenta
a la seguridad y al futuro desarrollo humano de la poblacin en la regin.
La cultura de la marginalidad
Este flagelo se ha instalado en nuestra sociedad, en todos los niveles.
En un principio entre las clases menos pudientes como estrategia de
supervivencia en situaciones de pobreza crtica, pero en estos momentos podemos advertir que afecta amplios sectores de la sociedad, existiendo la sensacin de que no es mal vista por gran parte de ella.
Como solucin a los problemas econmicos de las clases menos pudientes, trajo aparejado un crecimiento exponencial de los asentamientos
irregulares, el trabajo informal y la instalacin de formas de comercializacin atpica.
Ello a su vez provoca una competencia desleal que obliga al comercio
legalmente establecido a cerrar sus puertas y pasarse a la informalidad
por no poder enfrentar los tributos legales exigibles, lo que ha generado
un efecto domin.
De generalizarse la situacin anterior, los estados se vern imposibilitados de hacer frente a sus obligaciones, lo que puede provocar grave
inestabilidad social, impidiendo adems el cumplimiento de las obligaciones internacionales, afectando la calificacin de riesgo con todos los
inconvenientes que esta situacin provoca.
124
Conclusiones
a. En variados mbitos se discute la supervivencia del Estado-Nacin y el
concepto de soberana.
Los pases de la regin debern encontrar su lugar en el proceso de
globalizacin, maximizando las oportunidades y minimizando los riesgos sin descuidar las salvaguardia de sus identidades.
En este proceso es necesario plantearse muy seriamente los conceptos de seguridad y defensa, sin perder de vista la misin, los cometidos y las tareas especficas de la Fuerzas Armadas y su vigencia como
soporte del Estado-Nacin.
b. A las economas regionales, se les hace muy dificultoso enfrentar los
costos que imponen las nuevas amenazas, a la vez que procurar
mantener los grandes equilibrios macroeconmicos y promover un
desarrollo sostenido y sustentable, particularmente en momentos en
que deben enfrentar una difcil coyuntura recesiva.
c. El gran desafo consiste en mantener el estado de derecho, con regmenes democrticos legtimos, eficientes, representativos de las aspiraciones de la poblacin y en un marco de absoluta transparencia en
las polticas de Estado; con acciones concretas para eliminar la corrupcin, atender adecuadamente las necesidades bsicas insatisfechas de la poblacin, efectivizando una mejor distribucin de la riqueza y afirmando la credibilidad en las instituciones polticas.
Bibliografa
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Troccoli, Juan A. Incidencia de los factores culturales en la poltica de
bloques y en el fenmeno de la globalizacin. MDN. Montevideo, 1998.
125
MECANISMOS Y ESTRUCTURAS INSTITUCIONALES PARA ENFRENTAR LAS NUEVAS AMENAZAS

GENERAL HEBERT J. FIGOLI
Introduccin
a. La cada del Muro de Berln y la posterior desintegracin de la Unin
Sovitica determinaron cambios sustanciales en el mundo; la guerra del
Golfo, la guerra Civil de Yugoeslavia, los brutales conflictos en el Africa
Ecuatorial y Medio Oriente, as como los atentados terroristas de Setiembre del 2001 en Estados Unidos, entre otros escenarios de inestabilidad, condujeron a una creciente situacin de incertidumbre en la
seguridad internacional.
b. El mundo est sometido a procesos complejos y dinmicos, con mltiples factores desencadenantes de tensiones, confrontaciones entre
pueblos, etnias, grupos religiosos, etc., con un grado de dificultad tan
alto, que an no se han encontrado soluciones de continuidad que
puedan lograr un estado de paz y seguridad duradero.
No obstante lo expresado, si bien los principios de disuasin y defensa mantienen vigencia, tambin han adquirido trascendencia el dilogo, la cooperacin y el desarme, destacndose los acuerdos y organizaciones poltico-econmicas como forma de contribuir a un clima de
paz y estabilidad internacional.
c. En esta era posguerra fra, ha emergido la ONU con un nuevo concepto de proyeccin y generacin de fuerzas, para la gestin de crisis y
mantenimiento de la paz y seguridad internacional.
127
FLACSO-Chile
Una aproximacin al concepto de seguridad

y defensa
a. En lneas generales la seguridad para las Naciones Unidas se concepta como:
el conjunto de medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar
amenazas a la paz y para suprimir actos de agresin u otros
quebrantamientos de la paz.
Tambin en otra aproximacin se entiende por seguridad continental,

no slo las medidas destinadas a poner a cubierto el espacio geogrfico continental de cualquier peligro, riesgo o dao, sino tambin la
afectacin a la consecucin de los objetivos regionales aceptados en
la Carta de la OEA: soberana, seguridad, paz y democracia.
b. Asimismo debemos tener en cuenta lo preceptuado en el artculo N 6
del TIAR respecto a la preservacin de:
La inviolabilidad o la integridad del territorio o soberana o la independencia poltica de cualquier Estado americano.
La seguridad econmica colectiva para el desarrollo de los estados miembros (Protocolo de San Jos-1995)
c. La seguridad continental constituye uno de los instrumentos principales que a travs del tiempo ha sustentado el Sistema Interamericano
para la obtencin de sus objetivos.
Este Sistema comprende la organizacin, los instrumentos legales y
las normas vigentes dentro del continente americano, establecidas
para satisfacer los requerimientos polticos, econmicos, sociales y
militares de las partes integrantes, encontrando fundamento en tres
pilares bsicos:
Carta de la OEA (Bogot, 1948)
Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (1947)
Tratado Americano de Soluciones Pacficas (Bogot 1948)
Otros elementos que se vinculan con la seguridad continental son los
siguientes:
Carta de las Naciones Unidas
Organizacin, funcionamiento y misin de la Junta Interamericana
de Defensa
d. Queda claro que desde el punto de vista jurdico el concepto de seguridad se encuentra en distintos documentos de organismos internacionales, como finalidad o fin a lograr entre los diferentes Estados.
Expresbamos que la Carta de la OEA establece claramente en su naturaleza y propsito, el afianzar la paz y la seguridad del continente.
128
Mecanismos y estructuras institucionales existentes...
Pero es posible alcanzar este fin superior sin un adecuado esquema de

seguridad y defensa que proteja a los estados de eventuales amenazas o
agresiones?
Para responder a esta pregunta debemos inicialmente determinar el alcance de
dicha terminologa, aunque defensa y seguridad son las caras de una misma
moneda, ya que ambos conceptos se interrelacionan estrechamente.
e. Por defensa se entiende las medidas tomadas por un pas para protegerse
de distintas agresiones, mientras que la seguridad es un concepto ms
amplio y terico.
La Defensa Nacional es la expresin materializada del enfoque terico
que cada Estado le da a la seguridad en un determinado momento.
Para nuestro pas segn lo que determina el libro Bases para una Poltica
de Defensa Nacional:
Seguridad
Es la situacin requerida para que exista un orden jurdico institucional
dentro del territorio nacional, conforme a la Constitucin y la Leyes
de la Repblica.
Comprende todos los actos destinados a asegurar la preservacin de
dicho orden, abarcando el mantenimiento de la tranquilidad interior,
la paz social, el nivel cultural, las condiciones necesarias para el normal desarrollo de las actividades econmicas y el mantenimiento de la
soberana nacional e independencia del Estado.
Defensa
Es un concepto ms restrictivo, ya que slo se refiere al mantenimiento de las condiciones que le permitan al pas asegurar sus intereses
primarios ante posibles amenazas o acciones del exterior.
Para este esquema terico prctico, la defensa constituye la faceta
externa de la seguridad, aunque en aquellos casos que los organismos
nacionales competentes lo dispongan, las Fuerzas Armadas apoyarn
a los organismos de seguridad internos.
f. Desde nuestra perspectiva la seguridad engloba a la defensa y para
que exista no alcanza slo con la Defensa Nacional, sino que deber
agregarse a ella, el desarrollo socioeconmico del pas y el mantenimiento del orden interno.
A nivel interamericano los conceptos de seguridad y defensa se encuentran en proceso de adecuacin y sera muy difcil establecer un
criterio nico en cuanto a lo que stos engloban, si bien existe coincidencia en que los posibles compromisos que se generen, debern
enmarcarse dentro de los principios de las relaciones interamericanas,
contenidos en la Carta de la OEA.
129
FLACSO-Chile
El funcionamiento del sistema de seguridad

Interamericano
a. El funcionamiento del Sistema Interamericano de Seguridad se bas
desde 1947 hasta el presente, en el TIAR. Es un tratado multilateral
sobre seguridad regional que asume carcter dual, ya que es regional al
establecer una zona geogrfica de seguridad americana, pero al mismo
tiempo, es una alianza defensiva frente a una agresin de terceros.
Este tratado fue concebido por Estados Unidos en el marco de su
concepcin estratgica del continente, y las causas que motivaron su
aplicacin fueron variando acorde a los momentos histricos que se
desarrollaban en la regin.
El sistema ha sido puesto a prueba en diferentes oportunidades, quedando de manifiesto su fragilidad ante algunos acontecimientos que
han ocurrido en el continente.
b. Como es lgico suponer la existencia de una potencia en el rea
americana, afecta el funcionamiento global del sistema de seguridad,
haciendo entonces inevitable que muchas de sus resoluciones satisfagan sus necesidades estratgicas.
Ante estas circunstancias el TIAR, marco referencial de la seguridad
del hemisferio no conform una estructura adecuada para enfrentar
una amenaza externa, debido a la desigualdad en poder que tenan los
firmantes, generando entonces desconfianza entre sus miembros.
c. Sera lgico preguntarnos si alguna vez Latinoamrica estuvo protegida
por este tratado, que fue diseado por Estados Unidos. No debemos
olvidar las palabras del Presidente Nixon al Congreso en 1973 al decir,
Estados Unidos mantendr todas las obligaciones de sus tratados, pero
ajustaremos la forma de nuestro apoyo a nuestros aliados a nuevas
condiciones, y basaremos nuestras acciones en una evaluacin realista
de nuestros intereses, ... caso aplicable perfectamente a Malvinas.
d. En sntesis; podemos visualizar que el Sistema Americano de Defensa
fue conformado ante la falta de capacidad que tenan los estados del
continente para defenderse en forma unilateral ante eventuales agresiones externas.
Su diseo fue concebido estratgicamente por Estados Unidos para
salvaguardar sus intereses, perdiendo credibilidad cuando este pas
adopt medidas unilaterales.
La nueva agenda de seguridad sin dudas estar influenciada por esta
situacin, aunque resulta impensable modificar el actual esquema sin
contar con la integracin de dicho Estado por el sostn econmico,
poltico y militar que representa para la regin.
130
Las amenazas a la seguridad

a. El panorama poltico y estratgico en el orden global se ha modificado
desde el fin de la guerra fra, al desaparecer la amenaza que aglutinaba a
Latinoamrica, ante un enemigo definido por la potencia continental.
Se constata la evolucin del concepto de defensa hacia el de seguridad, debido fundamentalmente a que los estados inmersos en procesos de integracin regional y sub regional, alientan la percepcin de
que Amrica consolida sus procesos de paz y democracia, ms all de
las coyunturas sociales y econmicas propias del mundo globalizado.
b. Las amenazas y su grado de afectacin en un mundo cada vez ms
interdependiente, deben enfrentarse con adecuados esquemas de seguridad colectivos, donde los problemas multidimensionales provoquen respuestas que permitan disminuir o neutralizar sus efectos.
Ningn pas esta ajeno a la concrecin de las nuevas amenazas que
preocupan a los pases ms avanzados; sin embargo, no es fcil determinar cuales de ellas tienen carcter exclusivamente externo o interno, pues se interrelacionan elementos pertenecientes a distintos factores, pudiendo afectar slo a la Defensa Nacional como tambin a la
Seguridad en su concepto ms amplio, ya que la primera se encuentra
comprendida en la segunda.
c. Particularmente los estados de la regin son sensibles a otras nuevas
amenazas que en algunos casos obedecen a proteccionismos impuestos por las grandes potencias o son tpicas de los pases en desarrollo.
Enunciaremos seguidamente algunas de las nuevas amenazas a la
defensa y seguridad del Estado-Nacin; admitimos que algunas no son
tan Nuevas, pero mantienen vigencia, en algunos casos no se han
efectivizado y en otros estn latentes y requieren una atencin prioritaria por el riesgo que las mismas implican para un desarrollo humano
sostenido.
El narcotrfico
La degradacin global del medio ambiente
La corrupcin
La pobreza
La cultura de la marginalidad
Rivalidades econmicas
El crimen organizado
131
FLACSO-Chile
Fomento de la confianza y la seguridad

a. La adopcin de medidas de fomento de la confianza y de la seguridad
constituyen una contribucin importante a la transparencia, el entendimiento mutuo y la seguridad regional, as como al logro de los objetivos del desarrollo, incluidos la superacin de la pobreza y la proteccin del medio ambiente.
El desarrollo econmico, social y cultural est indisolublemente asociado con la paz y la seguridad internacionales.
b. Las medidas deben adaptarse a las condiciones geogrficas, polticas,
sociales, culturales y econmicas de cada regin y tienen su propio
mbito de aplicacin, como lo demuestra la amplia experiencia alcanzada en el hemisferio. Pero la condicin esencial para lograr un efectivo rgimen internacional de seguridad es que todos los estados se
sometan a reglas universales, iguales y vinculantes.
El fiel cumplimiento de los tratados, la solucin pacfica de controversias, el respeto a la soberana de los estados, el principio de no intervencin y la prohibicin del uso o de la amenaza del uso de la fuerza,
son la base de la convivencia pacfica y de la seguridad en el hemisferio, constituyendo el marco para el desarrollo de medidas de fomento
de la confianza y de la seguridad.
c. Mltiples son los instrumentos, Tratados y Convenios Internacionales
que coadyuvan a la causa de la paz y seguridad regional; uno de ellos es el
Tratado de Tlatelolco, cuyas estipulaciones sobre la proscripcin de armas nucleares han convertido a Amrica Latina y el Caribe en la primera
zona habitada libre de armas nucleares del mundo.
La adhesin a las negociaciones en las reas de armas de destruccin
masiva, limitacin de armamentos convencionales y prohibiciones o
restricciones del empleo de ciertas armas convencionales, que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados,
contribuirn a un ambiente internacional ms seguro.
d. El fortalecimiento del dilogo bilateral y multilateral facilita el conocimiento mutuo y favorece una mayor colaboracin frente a los desafos del prximo siglo. Las medidas que apuntan al fomento de la
confianza y de la seguridad en las Amricas son especialmente significativas para la estructuracin de relaciones de amistad y cooperacin.
e. Para el caso de los pases del Cono Sur se ha avanzado en el tema algo
ms de lo propuesto, ya que los mismos han establecido mecanismos
bilaterales de consulta y coordinacin en materia de seguridad, se
contina con el intercambio de personal militar a nivel educativo, llegndose incluso a la realizacin de ejercicios militares conjuntos de
mantenimiento de la paz, desastres naturales e inclusive de combate,
132
lo que en la prctica configuran medidas de confianza de segunda

generacin; lo que constituye un claro ejemplo de la importancia que
en las relaciones internacionales tienen los acuerdos que a nivel
subregional se establezcan.
Los roles de las fuerzas armadas

a. Los fenmenos posteriores, como la creciente transnacionalizacin y
el aumento de la interdependencia, sirvieron de argumento para nuevos paradigmas, que intentan reordenar la agenda internacional en la
cual los temas econmicos, sociales o ambientales entre otros, desplazaron en alguna medida los supuestos bsicos en que se fundaban
las relaciones internacionales, afectando el monopolio del Estado en
el mbito internacional y con ello uno de sus recursos exclusivos como
es el uso del poder militar.
Sin duda que la tendencia hacia un nuevo esquema de relaciones internacionales, refleja un claro predominio de los procesos econmicos y
polticos por sobre los temas de seguridad.
b. Es una realidad indiscutible que la nueva agenda de seguridad tanto en
lo regional como en lo internacional se basa fundamentalmente en
una ampliacin del concepto de seguridad, debido a que los problemas que afectan la misma son multifacticos y que las amenazas militares a la integridad poltica y territorial estn siendo reemplazadas
por retos sociales y econmicos a la viabilidad de los estados.
Concomitantemente con ello la relacin de las fuerzas militares con
otros centros de poder, hoy en da es ms discutible debido a la interdependencia que presenta el mundo y la aparente estabilidad fruto de
la consolidacin de las democracias. Pero lo que s es incuestionable
es que el tema de la seguridad y las fuerzas armadas se encuentran en
el corazn de cualquier evaluacin estratgica que se realice sobre
temas de seguridad.
Cuando analizamos la consolidacin de las nuevas democracias en el
continente, el factor militar ha sido postergado siguiendo un padrn
universal, cuya tendencia es enmarcar los procesos de integracin bajo
la secuencia primero econmica luego poltica y por ltimo militar.
c. Es importante entonces establecer para una mayor comprensin del
tema cules son las principales visiones que se debaten para el establecimiento de una nueva agenda de seguridad regional.
La cumbre de Miami celebrada en diciembre de 1994 con el firme
impulso del gobierno de Estados Unidos en lo que se denomin la
agenda de Williamsburg, planteaba que una vez finalizado el enfrenta133
FLACSO-Chile
miento bipolar se deban redefinir los conceptos de seguridad orientndolos entre otros aspectos a:
La defensa y promocin de la democracia y los derechos humanos.
La lucha contra las nuevas amenazas que representan el narcotrfico

y el deterioro del medio ambiente.
La accin conjunta contra el terrorismo.
La participacin en misiones de paz.

d. De la mencionada agenda se origina una corriente de opinin que
prev una reduccin de efectivos y del gasto militar, debiendo asumir
las fuerzas armadas las misiones que se desprenden de las nuevas
amenazas, bajo la concepcin de una seguridad cooperativa como la
mejor forma de enfrentar las mismas.
Se entiende que no todos los riesgos a la seguridad son de naturaleza militar, pero que las fuerzas armadas continuarn jugando un rol
fundamental para obtener soluciones, no pudindose descartar la
utilizacin de los medios de combate para atender dichas amenazas.
Este planteamiento si bien no niega la existencia de las fuerzas armadas y reconoce su rol fundamental para la obtencin de los objetivos
establecidos de seguridad y defensa, en los hechos pretende una
modificacin estructural de las mismas, asignndole roles o misiones
que son propias de otros organismos del estado que se entiende se
encuentran desarrollados, entrenados y equipados para estos fines
especficos.
Por lo tanto mientras existan intereses contrapuestos, que puedan
generar potenciales conflictos, las estructuras militares debern estar
relacionadas directamente a la figura de la disuasin como uno de los
instrumentos de mantenimiento de la soberana del Estado.
e. Sin duda que la caracterstica principal del rol tradicional de las fuerzas
armadas en la defensa nacional sigue siendo por mandato constitucional la defensa del estado, su integridad territorial, el mantenimiento
de la identidad nacional y la proteccin de sus ciudadanos, todo lo que
representa un compromiso y un reconocimiento directo a la importancia de su misin fundamental.
Pero tambin dentro de la dinmica actual, existe la necesidad de un
rol integrado de las fuerzas armadas en cuanto a la cooperacin que
las mismas deben prestar a la sociedad para enfrentar las nuevas amenazas surgidas de la globalizacin. La definicin del alcance de esta
cooperacin debe ser comprendida y estar en funcin directa a la
afectacin que estas amenazas tengan sobre la realidad interna de
cada Estado. Es as por ejemplo que una misin tradicional de las fuerzas armadas como lo es el ejercicio de la soberana por el control de
134
sus fronteras, puede coadyuvar al combate del narcotrfico, mediante

el estricto control del espacio areo, territorial o martimo de un pas.
f. Debemos entonces reconocer que en la de definicin de los nuevos
roles que deben asumir las fuerzas armadas, deben respetarse las diferentes pticas que cada Estado tiene al respecto, pero sin dudas estar
condicionado por un marco de referencia continental, que estar
influenciado por la posicin que asuma Estados Unidos al respecto.
El camino a transitar en busca de una definicin que pueda permitir mantener los perfiles propios que cada pas debe darles a la mismas, es de
integracin regional, donde pases con visiones similares, puedan definir
libremente cual es la proyeccin que polticamente quiere darles a sus
fuerzas armadas en relacin a la realidad o situacin interna de cada uno,
lo que permitir presentar ante los rganos continentales competentes
propuestas adecuadas a la realidad. Para ello ser necesario que el tratamiento de la poltica de defensa y seguridad sea comprendida por los
gobernantes como una poltica de Estado, y el diseo de la misma, se base
en factores de su mbito de competencia, en procura de la obtencin de
los objetivos nacionales trazados por el poder poltico.
A modo de ejemplo, para nuestro pas, las misiones de mantenimiento de
la paz no supone solamente el envi de un contingente de militares en
cumplimiento de acuerdos realizados por el pas, sino la proyeccin de la
imagen del estado dentro del concierto internacional y un instrumento de
su poltica internacional, por lo cual otros factores del poder nacional
como el poltico y el econmico deben colaborar con el mismo.
Apreciaciones finales
a. La nueva situacin internacional que evoluciona a partir de 1989 con la
cada del Muro del Berln, la desintegracin de la ex URSS, el Conflicto
del Golfo Prsico, el despertar de nacionalismos latentes, los trgicos
sucesos del 11 de Setiembre de 2001 y la escalada de violencia en el
Medio Oriente, evidencia que el Viejo Orden basado en la denominada guerra fra, ha perdido vigencia generando un clima de incertidumbre e inseguridad.
A este esquema debe sumrsele la lucha por espacios de carcter
econmico entre polos diferenciados, (Estados Unidos-Unin Europea-Japn-China); as como el querer consolidar los nuevos liderazgos
mundiales, delinendose situaciones de desigualdad de oportunidades
para el desarrollo, a lo que se suma la expansin de las denominadas
Nuevas Amenazas, junto a otros flagelos que atentan contra la Seguridad de los estados en el momento actual.
135
FLACSO-Chile
b. El Nuevo Orden no se ha consolidado automticamente, muy por el

contrario, ha generado inestabilidad y controversias afectando el anhelado principio comn de lograr el bienestar para los pueblos.
La Carta de las Naciones Unidas consagra la permanente bsqueda
del progreso econmico y social, aspectos que se vinculan estrechamente con la Paz y Seguridad Internacional; esto supone un concepto
amplio de Seguridad que excede la naturaleza militar para agregar
mltiples factores que se relacionan con el desarrollo social, econmico, medio ambiental, financiero y cientfico-tecnolgico, etc.
c. Mencionaremos a continuacin nuestro concepto sobre las acciones de
cooperacin a la seguridad y paz internacional en el rea americana.
Condiciones que deben reunir las acciones

de cooperacin
d.
Ser coherentes con la normativa internacional (ONU-OEA, etc.).

Ser compatibles con las capacidades econmicas, tcnicas y polticas
de los estados en el rea de inters.
Estar en armona con los principios fundamentales de poltica exterior
de la mayora de los estados (autodeterminacin, soberana, no intervencin en los asuntos internos y solucin pacfica de controversias,
proteccin internacional de los derechos humanos).
Deberan permitir a los Estados:
Propender al mantenimiento, aumento y seguridad en la libre cir
culacin de los bienes, servicios y conocimientos disponibles.
Mantener un estado de equilibrio que sirva para nivelar las actua
les asimetras estructurales y no preservarlas o aumentarlas.
Deberan permitir armonizar intereses comunes en el mbito poltico de los estados.
Algunas reflexiones respecto a medidas de cooperacin para la seguridad
Continuar con las actuales niveles de cooperacin e intercambio entre las fuerzas armadas del continente, desarrollando mecanismos que
permitan materializar un mayor vnculo, en base a objetivos especficos en torno a la integracin econmica y cooperacin militar.
Priorizar las actividades encaminadas a lograr una efectiva cooperacin en la seguridad entre los pases de la regin, acompaado la
progresiva integracin econmica y social.
Dicha cooperacin deber abarcar:
Fluidez en el intercambio de informacin.
136
Intercambio de experiencias.
Transferencia de tecnologas.
Continuar con el desarrollo de ejercicios y maniobras de cartas y
en el terreno, de carcter combinado, en particular referidos a

operaciones de mantenimiento de la paz.
Continuar con el intercambio de instructores y alumnos en los
institutos de enseanza.
Los pases deberan profundizar el desarrollo de proyectos conjuntos en reas de intereses comunes tales como:
Preservacin del medio ambiente.
Conservacin y gestin de los recursos marinos vivos.
Prevencin de crisis.
Cooperacin para evitar la introduccin en la zona ocenica de
desechos nucleares y otros materiales contaminantes.
Desarrollo de seminarios, simposios, jornadas acadmicas, etc. so
bre temas vinculados con las amenazas comunes a la seguridad y
medidas de cooperacin para neutralizar sus efectos en todos
los campos del poder de los estados (poltico, econmico, social,
ambiental, cultural, militar, etc.).
Fomentar y aplicar las Medidas de Confianza Mutua entre las fuerzas
armadas de los distintos pases:
Transferencia de informacin sobre gastos militares.
Notificaciones previas sobre desplazamientos militares.
Disposicin para solucionar los conflictos limtrofes por la va pacfica.
Continuar con las reuniones peridicas entre integrantes de las fuerzas armadas de los pases.
Continuar en el esfuerzo emprendido en la participacin en Misiones de Mantenimiento de la Paz, enmarcadas en el Captulo VI de la
Carta de las Naciones Unidas.
Rever el rol de la Junta Interamericana de Defensa y su vinculacin
con la OEA y con el Sistema Interamericano de Seguridad Colectiva.
Redefinir las actividades del Colegio Interamericano de Defensa
y su relacin con la OEA, apuntando hacia objetivos realistas,
especficos y concretos que permitan materializar en la prctica
las bases de un Sistema Colectivo de Seguridad ejecutivo y sin
ambigedades.
Finalmente cabe considerar que Amrica del Sur ha tenido menos

guerras, menos muertos en el campo de batalla, y un porcentaje mucho menor de su Producto Bruto, destinado a dispositivos defensivos
y armamentos que cualquier otra regin del mundo.
137
FLACSO-Chile
Como expresa el Doctor Russel W. Ramsey, ... las Fuerzas Armadas Latinoamericanas, tienen el rcord en ayudar a sus conciudadanos
a desarrollar sus economas, mantener la unidad e integridad territorial
de sus pases frente a Fuerzas Armadas de otras regiones del mundo a
partir de 1830.
Bibliografa
Ensayo: La Defensa en el MERCOSUR. Revista Sucesos de la Integracin
N 204, Buenos Aires, 1997.
El MERCOSUR y la Seguridad del Sub Continente. ESMACO, Montevideo, 1997.
Dilogo. El Foro Militar de las Amricas. Publicaciones varias.
Bases para una Poltica de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional. Montevideo. 2000.
Fortalecimiento de la confianza mutua entre pases del continente americano. Colegio Interamericano de Defensa. 1995.
Nuevas dimensiones de la Seguridad Internacional. Conferencias de Ministros de las Amricas.
138
MECANISMOS DE LA SEGURIDAD
SUBREGIONAL Y LAS NUEVAS AMENAZAS
C.A. GERARDO COVACEVICH 1
Introduccin
Durante las ltimas reuniones entre Fuerzas Armadas de Latinoamrica, se ha intentado identificar algunos de los nuevos riesgos y amenazas
comunes avizorados en relacin a la seguridad y defensa en nuestra
subregin. El tema de las nuevas amenazas y de la seguridad hemisfrica ha
sido tratado, con diferentes enfoques y grados de profundidad, en el seno
del Comit Permanente de Seguridad Chile-Argentina COMPERSEG, en el
Seminario de Anlisis de la Agenda de la IV Reunin de Ministros de
Defensa de las Amricas-Manaus 2000, organizado por FLACSO Chile en
Santiago, y tambin, en la IV Reunin de Ministros de Defensa de las
Amricas de Manaus, ocasin en que el Ministro de Defensa de Brasil,
plante la necesidad de continuar estudiando y revisando el Sistema de
Seguridad Hemisfrica, materia que constituir por tanto uno de los temas
centrales y ms desafiantes para la prxima Reunin de Ministros de Defensa, a desarrollarse en Chile, durante el segundo semestre del ao 2002.
Al respecto, resulta conveniente destacar el grado de coincidencias,
implcitas o explcitas, que se han advertido en el desarrollo de los foros
antes sealados, no slo respecto a la percepcin de las amenazas que hoy
1. Jefe Estado Mayor de la Defensa Nacional Subrogante. Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
139
FLACSO-Chile
afectan y preocupan a los pases del subcontinente, sino tambin, respecto

a la eficacia de los mecanismos vigentes existentes, que en mayor o menor
medida se vinculan con la temtica de nuestra seguridad hemisfrica.
Resulta evidente que el trmino de la guerra fra, al finalizar la dcada
de los 80, constituy un hito, respecto del enfoque bipolar Este-Oeste
que caracteriz las relaciones internacionales por ms de 40 aos, dando
paso al proceso de mundializacin o globalizacin, a la creacin de bloques de poder y nuevos mecanismos bilaterales y multilaterales para la
integracin econmica, comercial, poltica y militar como ha sido el caso
de nuestros pases, que han dado pasos cuantitativos y cualitativos de
todo orden, pero en particular en lo que respecta a la solucin de diferencias territoriales histricas y al ejercicio de una voluntad poltica de
integracin y cooperacin.
En este contexto, este documento intenta entregar una visin respecto del tratamiento que nuestra subregin debera otorgar a temas
tan relevantes como la Seguridad y la Defensa.
Seguridad y defensa
Entendemos la Seguridad, en el caso de nuestro pas2, como la condicin y el medio a travs del cual el Estado Nacin percibe, que sus
objetivos e intereses se estn alcanzado, mientras otros estn en va de
serlo. Ello naturalmente depender en gran medida, del grado de coordinacin, vinculacin y evolucin que desarrollen los elementos constitutivos del Poder Nacional, de las previsiones fijadas y del desarrollo y xito
de las polticas de Estado adoptadas, tendientes a atenuar o eliminar las
vulnerabilidades existentes.
La Defensa por su parte, constituye la herramienta fsica y moral con
que cuenta una Nacin para enfrentar los riesgos y oponerse a las amenazas que pretenden influir en contra de los objetivos nacionales y como
tal, es una responsabilidad que le corresponde a la sociedad en su conjunto, ms all de que las fuerzas armadas constituyan, el principal rgano a travs del cual el Estado materializa la defensa. En la medida que la
sociedad comprenda y asuma responsable y cabalmente su compromiso con la defensa de su pas, podremos afirmar que no slo existe,
sino adems que ella es creble y contundente. En los tiempos actuales,
hemos de reconocer que ello no resulta fcil ni natural de lograr, toda
vez que las sociedades estn mucho ms pendientes de exigir mltiples
2. Libro de la Defensa de Chile, Parte VII, pg. 218.
140
Mecanismos de la seguridad subregional...
Gerardo Covacevich
derechos, que de aceptar y asumir que desde su posicin de ciudadanos,

tambin existen deberes que cumplir.
Como es posible advertir, la seguridad y la defensa, analizadas desde
la perspectiva planteada, pueden, sin mayores arreglos gramaticales,
conceptualizarse y adaptarse a nuestra realidad subregional, bajo la ptica de la cooperacin y dentro de un marco de realismo, donde las relaciones exteriores no se vean limitadas a compromisos idealistas, sino
sobre la base de reconocer los mltiples elementos en comn que nos
unen, sin que ello signifique renunciar a los propios intereses nacionales,
la creacin de organizaciones o abandonar o modificar las relaciones
preexistentes con otros Estados, bloques regionales o extra regionales.
En trminos de cooperacin, las fuerzas armadas como instrumento
del poder nacional de un Estado, constituyen una pieza fundamental de
este proceso; su existencia, preparacin y potencial representa, por una
parte, el recurso ms resolutivo que posee la poltica exterior3 para la
salvaguarda de sus intereses frente a la comunidad internacional y por
otra, el reflejo de la estatura poltico estratgica del Estado4, siempre y
cuando aquella, se encuentre debidamente respaldada en el desarrollo
armnico de los otros elementos del poder nacional, es decir, los mbitos econmico, psicosocial, diplomtico y otros que tambin se estima
que juegan roles importantes en el desarrollo de un Estado moderno,
como son los mbitos legislativo, jurdico, acadmico y comunicacional.
Nuestros pases han formalizado una serie de mecanismos de integracin y cooperacin, algunos de carcter bilateral y otros en el mbito
multilateral, que sin duda son susceptibles de ser perfeccionados y complementados y que han permitido minimizar la probabilidad de ocurrencia del conflicto armado y de paso, estn contribuyendo a generar un
ambiente de paz, de estabilidad y de confianza, que a no dudarlo, nos
permitir avanzar por el camino del desarrollo de nuestros pases y lo
que es an ms importante, permitira a esta subregin interactuar e
insertarse con mayor efectividad en el proceso globalizador.
Regmenes de confianza mutua, de integracin y cooperacin poltica,
econmica, cultural, energtica y fronteriza, de transparencia en los gastos
de defensa, de transferencia de informacin, de desarrollo cientfico tecnolgico, de respeto a la soberana y autodeterminacin, de respeto de los
tratados y acuerdos bilaterales e internacionales y de reciprocidad en la
suscripcin y ratificacin de los mismos, constituyen parmetros esenciales para la estructuracin de un mecanismo subregional, que desde nuestro nivel, podemos promover, afianzar y consolidar.
3. Claudio Collados, Relaciones Internacionales, 1991, Captulo V, N 3, pg. 154.
4. Libro de la Defensa de Chile, Parte V, Captulo 1, pg. 135.
141
FLACSO-Chile
Quisiramos en un futuro no lejano, llegar en nuestra subregin a

convertirnos en un grupo de pases capaces de hacer frente a desafos,
riesgos y amenazas comunes, enfrentando el mundo con decisin, con
visin de futuro y con una sola voz potente, la que conciliando
equilibradamente nuestros propios y legtimos intereses nacionales, nos
permita ser vistos y considerados como sujetos y no objetos del actual
proceso de globalizacin mundial.
A la luz del vasto poder que exhiben distintas potencias y bloques que
protagonizan y conducen el acontecer mundial, pareciera que no existen
alternativas viables y distintas a la integracin de nuestra subregin.
Vigencia de los mecanismos existentes

Para nadie es desconocido que los mecanismos asociados al concepto de Seguridad Regional o Hemisfrica vigentes, es decir: el Tratado
Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR-1947), la Junta
Interamericana de Defensa (JID-1942), la Comisin de Seguridad
Hemisfrica (HSC-1992) y el Tratado Americano de Soluciones Pacficas
(Pacto de Bogot-1948) en el seno de la OEA, no han representado
instancias que hayan contribuido efectivamente a la solucin de las situaciones de crisis y de conflicto, que han afectado a nuestra Amrica del
Sur en los ltimo 60 aos.
La influencia y expansin del extremismo y del terrorismo revolucionario en la dcada de los 60 y 70, las tensiones entre nuestros pases en
1978, el conflicto del Atlntico Sur entre Argentina y Gran Bretaa en el
ao 1982, el conflicto de la Cordillera del Cndor entre Per y Ecuador,
el fortalecimiento y expansin del fenmeno de la guerrilla y del
narcotrfico desde Colombia hacia la periferia regional y los atentados a
las Torres Gemelas, constituyen claros ejemplos de como los mecanismos antes mencionados fueron sobrepasados por los acontecimientos,
convirtindose en instrumentos inoperantes para servir a la contencin
y manejo de las actuales formas de conflicto.
Con este trasfondo, valga traer a colacin lo sucedido en la Reunin Especial de la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la Organizacin de Estados Americanos, efectuada entre el 13 y 14 de Noviembre del ao 2000, convocada para tratar Los Nuevos Enfoques
de la Seguridad Hemisfrica, tras cuyo desarrollo, qued en evidencia la falta de voluntad de esa Comisin y de la comunidad regional en
general, para avanzar en forma concreta y substantiva sobre la materia. Sin nimo de condenar actitudes ni conductas, en la prctica tales
142
Gerardo Covacevich
instancias han servido slo para mantener el tema vigente y confirmar

una y otra vez, las buenas intenciones de las partes.
Realidad subregional
A diferencia de lo sealado precedentemente, cabe destacar el rol
asumido por los pases garantes del Protocolo de Ro, en la solucin
pacfica del conflicto peruano ecuatoriano, como asimismo, el paso gigantesco que se ha dado en el contexto vecinal para la solucin de diferencias histricas, lo que demuestra nuestra propia capacidad de enfrentar conflictos y alcanzar resultados efectivos y perdurables.
Es quizs la flexibilidad del instrumento citado, la que muestra una luz
acerca de las respuestas y acuerdos que estamos buscando, habida cuenta de que los permanentes cambios que enfrentamos da a da, no slo
en nuestra regin, sino en todo el mundo, imponen a nuestros gobiernos
efectuar permanentes y frecuentes ajustes para cautelar el inters nacional, situacin que podra explicar la prudencia y lentitud de la regin para
suscribir determinados acuerdos y compromisos, tanto bilaterales como
multilaterales, ms an si la misma exhibe todava criterios muy dispares
respecto a los programas de gobierno en aplicacin, para la bsqueda del
bien comn de nuestros pueblos.
No obstante ello, hoy podemos mostrar con una cierta dosis de orgullo, un proceso creciente de confianza, de cooperacin e integracin
en nuestra subregin, que nos ha permitido continuar avanzando juntos
por el camino de la paz y del entendimiento, que a no dudarlo, slo
puede ser causa de beneficio para el desarrollo y prosperidad que anhelan nuestros pueblos.
An cuando existe un alto grado de coincidencia respecto de las principales amenazas que hoy preocupan a los estados de esta parte del
subcontinente, tambin es cierto de que la regin esta zonificada por
realidades econmicas, polticas, culturales, geogrficas, tnicas, religiosas e idiomticas, que indudablemente hacen impracticable en la actualidad, convenir formalmente una estrategia regional nica de desarrollo y
participacin en el proceso de globalizacin.
No obstante reconocer esta situacin, lo que s cobra importancia es
tener la conviccin de que el actual proceso de integracin entre los
pases de la regin, puede ser factible y apunta invariablemente a salvar
estas dificultades. En el intertanto, cada paso que sea dado por pequeo
que sea, cada acuerdo bilateral que se firme, cada nuevo intercambio
comercial que se materialice, cada medida de confianza que se logre,
143
FLACSO-Chile
constituirn en la prctica los cimientos que naturalmente sostendrn

las relaciones a futuro, a nivel de nuestra regin.
Manejo de conflictos
El conflicto como fenmeno social, est y estar siempre presente en
nuestra convivencia interna, vecinal e internacional, presentndose de
las ms variadas formas, oportunidades e intensidades, pero pareciera
que al menos en el futuro mediano, ha dejado de plantearnos la necesidad de encararlo bajo el tradicional esquema de seguridad colectiva para
enfrentar un eventual ataque externo, como supuso el perodo de la
guerra fra, invitndonos en cambio a pensar en la adopcin de un esquema multidimensional que por su naturaleza mixta (econmico, poltico,
social, militar, ambientales, culturales, etc.), requerira de respuestas coordinadas y comunitarias, es decir, deberamos transitar hacia un esquema esencialmente cooperativo.
Si bien el lograr un acuerdo poltico semejante en la subregin se presenta como una meta distante y difcil, es tambin verdad que una meta de
esa magnitud y trascendencia para la subregin, representa en s la culminacin de un largo y arduo proceso de integracin, cooperacin y afectos
que se plasma finalmente, como producto natural de la madurez y solidez
de este proceso, en acuerdos y compromisos de las partes para caminar y
enfrentar juntos en el futuro. Desde tal perspectiva, podemos concluir
entonces en la necesidad y conveniencia de continuar los esfuerzos realizados a la fecha y en el nivel castrense que nos compete, no slo para
mantener, sino para incrementar, da a da, nuestra integracin, nuestra
cooperacin, nuestro conocimiento mutuo, nuestra confianza y nuestra
vinculacin profesional y personal en todos los mbitos posibles.
No escapa a esta reflexin y con un dejo de razonable optimismo,
que los esfuerzos e iniciativas bien desarrolladas en el mbito militar,
pueden trascender esta esfera, produciendo beneficios mutuos para fortalecer an ms la relacin bilateral entre los pases de la regin.
Esta es una apuesta por los afectos, la que no se construye ni alcanza de
la noche a la maana, es un proceso lento, variable, a veces frustrante y
otras quizs difcil de comprender, pero sin duda alguna, nos muestra un
camino que vale la pena emprender en beneficio mutuo y particularmente de las prximas generaciones que nos sucedern.
En este adems complejo proceso, no slo debemos ser capaces de
enfrentar las denominadas nuevas amenazas o amenazas emergentes tales como, la transculturizacin, la ambigedad creciente de valo144
Gerardo Covacevich
res y de principios, los problemas medio ambientales y sanitarios, la

sobreexplotacin de recursos econmicos y de subsistencia, la extraterritorialidad de la ley, la interdependencia econmica, poltica y estratgica, el narcotrfico, el terrorismo o narcoterrorismo, el crimen organizado transfronterizo, el trfico de armas, las migraciones, las reivindicaciones tnicas y la infiltracin informtica, entre otras amenazas y riesgos, sino tambin advertir que en esta confrontacin, en la medida que
no accionemos y reaccionemos con criterios, normas y procedimientos
afines, nuestros esfuerzos podran resultar ineficaces para lograr la neutralizacin definitiva y permanente de la mayora de estas amenazas.
Si bien hoy nuestros pases estn desarrollando instancias que permiten augurar un futuro de convergencia en diversas materias de inters
comn y particularmente en el mbito de la defensa, nadie puede asegurar que estaremos libres de la ocurrencia de situaciones que alteren o
entorpezcan nuestras relaciones y las de nuestra subregin.
Aceptando y asumiendo los notables y constantes cambios de la poca
que nos corresponde vivir, que afecta todas las reas del quehacer de las
personas, tambin afirmamos y aceptamos por otra parte lo difcil que resulta establecer las causas de conflictos entre los estados, porque ello es parte
de la vida y de nuestra naturaleza. En este contexto propiciamos s, desarrollar todos los esfuerzos posibles por modificar la forma de encarar y resolver los eventuales conflictos que pudiesen surgir en la subregin, abogando
siempre por la prudencia y la solucin pacfica de las controversias.
Avances y desafos
En la ltima dcada, nuestros pases han desarrollado un importante
proceso de integracin en todos los mbitos del quehacer bilateral, con un
nfasis muy dinmico y efectivo en el mbito de la defensa, como lo hemos
podido comprobar fehacientemente, al evaluar las actividades desarrolladas en el marco de las medidas de fomento de la confianza mutua.
Un resultado semejante se ha verificado en el respectivo plano vecinal y paravecinal, situacin que en s misma, contribuye al propsito
planteado, como asimismo, al compromiso de paz que han asumido los
gobernantes en el seno del MERCOSUR5.
En este contexto y consecuentes con nuestro respectivo rol constitucional, es que las fuerzas armadas pueden y deben coadyuvar para que
5. Declaracin Poltica del MERCOSUR del 24 de Julio de 1998 y la Declaracin Conjunta de

Buenos Aires del 30 de Junio del 2000.
145
FLACSO-Chile
la paz y el desarrollo de nuestros pueblos y por cierto de la subregin,

sea efectivamente una realidad y no slo un utpico anhelo, supeditado a
la influencia de intereses geoestratgicos, poltico estratgicos y econmicos de terceros.
Es interesante y natural tambin, incorporar el tema de las oportunidades que se gestan a partir de las relaciones entre los estados, constituyendo un desafo, el identificarlas, para desarrollar nuevas y/o potenciar
las existentes y definir las estrategias para su logro. Hacer realidad la
explotacin de las oportunidades constituir una importante innovacin
de la defensa, hacindola ms activa y con la potencialidad de influir en
los escenarios subregionales que se gesten a partir de esta estrategia.
En concordancia con lo anterior, resulta vital, entonces identificar los
intereses comunes en que se fundamenta la voluntad de integracin de
nuestros pases, entre los cuales se pueden destacar los siguientes:
Mantencin de la paz subregional, regional y mundial.
Nivel y condiciones de vida adecuadas de la comunidad subregional.
Preservacin del medio ambiente.
Solidaridad ante situaciones crticas.
Analizando estos intereses desde la perspectiva de la adecuada integracin entre las medidas de orden poltico y econmicas que los gobiernos han implementado o podran implementar en el plano bilateral y
multilateral subregional y de aquellas que en nuestro nivel podemos desarrollar y proponer, es posible identificar los objetivos, que contribuyan
al espritu de seguridad cooperativa que la subregin merece.
En cuanto al inters de lograr la paz subregional, regional y mundial, ... podramos mencionar a modo de ejemplo, los siguientes objetivos por alcanzar:
Mejorar cualitativa y cuantitativamente las actividades desarrolladas
en el marco de las medidas de confianza mutua en el plano vecinal y
paravecinal.
Ampliar y fortalecer los mecanismos de cooperacin e integracin en
el mbito de la defensa en el plano subregional (Industria de defensa,
ejercicios combinados, intercambios acadmicos, etc.).
Establecer normas de comportamiento en el mbito limtrofe-vecinal
para prevenir y evitar que niveles subordinados de las fuerzas armadas adopten acciones que puedan devenir en una escalada de violencia, a consecuencia de una situacin fortuita y no deseada por los
niveles superiores.
Impulsar la participacin combinada y bilateral en operaciones de paz
impulsadas por las Naciones Unidas, con miras a mejorar la
interoperabilidad de nuestras fuerzas armadas.
146
Gerardo Covacevich
Con relacin a la contribucin que las fuerzas armadas pueden realizar en beneficio de un buen nivel y condiciones de vida de la comunidad subregional.
Efectuar un efectivo control de los espacios areos, terrestres y martimos de la subregin, para otorgar seguridad a la vida humana y a las
actividades que all se realizan.
Implementar mecanismos de transferencia de informacin entre las
fuerzas armadas y los organismos de orden y seguridad de los pases
de la subregin.
Promover la adopcin de penas comunes para delitos e ilcitos que
alteren la convivencia nacional, vecinal y subregional.
En cuanto a la preservacin del medio ambiente.

Incrementar las capacidades de las fuerzas armadas para participar en las
labores de control y combate a la contaminacin del medio ambiente.
Finalmente y con relacin a la solidaridad subregional ante situaciones crticas.

Promover la suscripcin de acuerdos de cooperacin en materia de
catstrofes entre gobiernos y fuerzas armadas, como asimismo, la
ejecucin de ejercicios combinados para mejorar la interoperabilidad
entre los medios disponibles para tales fines.
Conclusiones
Los evidentes cambios experimentados por la comunidad internacional tras el trmino de la guerra fra, el advenimiento de desequilibrios
polticos, econmicos y militares y, la diversidad de nuevos intereses de
origen econmico, poltico estratgico, tnico social y religioso en las
diferentes regiones del mundo, continan siendo la principal causa de los
conflictos de hoy.
La globalizacin no debe constituirse en el fin para alcanzar intereses
individuales y la hegemona del poder, sino el medio a travs del cual,
todos podamos alcanzar un desarrollo integrado, sostenido y estable.
Nuestro pas desea ser parte de este gran proceso y no, absorbido por
el proceso.
Las nuevas amenazas, incluyendo las variadas formas de expresin
del proceso de globalizacin, merecen un estudio y anlisis particular,
dependiendo de los intereses y realidades particulares de cada Estado,
subregin y regin, estimndose que muchas de ellas, deben ser enfrentadas a travs de adecuadas alianzas y mecanismos comunitarios de con147
FLACSO-Chile
trol y contencin (legislacin comn), respetando siempre, los principios

de soberana y autodeterminacin. Por tanto, los actuales mecanismos
de seguridad de la regin, dado las nuevas formas de expresin e intensidad de los conflictos, ameritan ser rediseados y perfeccionados, bajo el
prisma de la realidad actual y futura de Latinoamrica.
Es necesario definir la necesidad de que dichos mecanismos contribuyan por una parte a enfrentar las amenazas tradicionales o viejas amenazas (seguridad interestatal, soberana) y por otras las nuevas amenazas o amenazas emergentes a travs de una arquitectura variable o
flexible de seguridad subregional mediante la creacin o articulacin de
regmenes cooperativos de seguridad ms eficientes y no necesariamente el desarrollo de nuevas estructuras militares.
148
CONFERENCIA DE MINISTROS DE DEFENSA DE LAS AMERICAS:

TOPICOS SOBRE DEFENSA Y SEGURIDAD EN EL HEMISFERIO
PEDRO VILLAGRA DELGADO 1
Introduccin
La prxima Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas
representa una nueva oportunidad para que los pases del hemisferio
consoliden los significativos avances realizados en este campo en las
ltimas dcadas y para evaluar los cambios en el escenario regional y
mundial desde la pasada Conferencia de Manaos.
Tal como sucediera en las Conferencias anteriores, podr constatarse
que los pases americanos tienen intereses generales comunes en materia de defensa pero que, al mismo tiempo, cada pas y cada subregin
enfrentan desafos que les son propios y que requieren de enfoques
especficos para resolverlos.
As, a ttulo de ejemplo, la concepcin y los problemas que plantea la
defensa para las naciones del Caribe no es idntica a la que enfrentan las
naciones del sur del hemisferio.
Sin embargo, como lo han demostrado las Conferencias pasadas y las
tareas desarrolladas en otros mbitos sobre los temas de defensa, estas
diferencias no han sido bice para identificar tambin los elementos e
intereses comunes en materia de defensa que posibilitan la accin conjunta de todos.
1. Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Repblica Argentina.
149
FLACSO-Chile
El elemento comn que aglutina a todo el hemisferio es la democracia representativa que rige como forma de gobierno y de vida y que
constituye la regla nica aceptada, tal como lo establece la Carta Democrtica Interamericana .
La democracia comporta valores que contribuyen al consenso y evitan la confrontacin. En materia de defensa, ello se traduce en que hoy
podamos afirmar que el nuestro es un continente de paz, an en medio
de las graves dificultades econmicas y sociales que atraviesan muchos
de nuestros pases.
Por ello, las nuevas estructuras o mecanismos de seguridad que procuremos definir en nuestro hemisferio debern tener en cuenta, por un lado,
la defensa del sistema democrtico y los valores que le son propios y, por
el otro, el reconocimiento de las peculiaridades de cada regin o subregin.
Los procesos de integracin econmica, particularmente slidos en
algunas subregiones como el MERCOSUR, tambin han contribuido de
modo decisivo a la creacin de condiciones propicias para el clima de
confianza y cooperacin que prevalece en las relaciones inter-estatales
en nuestro hemisferio.
La defensa y seguridad hemisfricas en el nuevo

escenario
Los atentados del 11 de septiembre
Los terribles atentados terroristas del 11 de septiembre pasado en
Estados Unidos dejaron al mundo en estado de perplejidad sobre el peligro que representa el terrorismo internacional y ha puesto el foco en los
denominados nuevos riesgos o nuevas amenazas a la seguridad.
Esto ha trado como consecuencia un nuevo estmulo al debate que
en el mbito hemisfrico se haba iniciado a comienzos de la dcada del
90, sobre la necesidad de adoptar nuevos enfoques para la defensa y la
seguridad, que tomasen en cuenta las nuevas realidades globales a partir
del fin de la guerra fra y su confrontacin estratgica bipolar.
Sin embargo, en ese debate en nuestra regin se tuvo tambin particularmente en cuenta que no slo las realidades globales haban cambiado en nuestro continente, sino que incluso varios aos antes del fin de la
guerra fra, el retorno a la democracia representativa en prcticamente
todos los pases del hemisferio haba llevado a un paulatino abandono de
las viejas hiptesis de conflicto que enturbiaron durante muchas dcadas
las relaciones entre pases vecinos a lo largo de las Amricas. Desde
150
Conferencia de Ministros de Defensa...
Pedro Villagra Delgado
comienzos de la dcada de los 80 la confrontacin y competencia entre

los pases americanos fue dejando lugar a la concertacin poltica e incluso a vigorosos procesos de integracin econmica y fsica, de los cuales
el MERCOSUR, an con sus problemas de coyuntura que todos conocemos, constituye el mejor ejemplo y representa una opcin estratgica
en todo el sentido del trmino de primer orden para sus socios.
El retorno a la democracia representativa y la plena vigencia de los valores que ella encarna: respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales, estado de derecho, transparencia, responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados, etc., a los que se sum tambin la apertura
econmica, marc no slo cambios internos muy favorables en todos los
pases, sino tambin nuevas pautas favorables de relacionamiento interestatal
a las que se haca mencin en la introduccin. La cooperacin reemplaz a la
confrontacin y los antiguos rivales se convirtieron en socios.
En la mayora de nuestros pases las fuerzas armadas han sido adecuadas a esas nuevas realidades y necesidades y su subordinacin al poder
civil constituye un signo de fortaleza de las instituciones, al tiempo que
contribuye a la seguridad nacional.
Ni los atentados del 11 de septiembre, ni la crisis econmica, han
cambiado estos criterios fundamentales y eso es algo que no debemos
perder de vista al adoptar cualquier nuevo enfoque sobre la defensa y de
seguridad en las Amricas. No debemos ignorar lo ocurrido en aquellos
brutales atentados y debemos establecer mecanismos eficaces para luchar todos juntos contra el terrorismo internacional, pero tampoco debemos construir nuestra defensa con la mirada puesta slo en la amenaza que aquel representa.
La defensa y la seguridad del continente, tanto la colectiva como la de
cada pas, debe apuntar en primer lugar a defender los valores, el bienestar y el desarrollo de sus propios pueblos. El mandato para quienes deban disearlas no es distinto del mandato que los pueblos del continente
dan a sus gobernantes a travs de elecciones libres. Ese es el marco en el
que se debe ubicar el anlisis. Es el nico que nos asegurar elaborar
mecanismos sustentables y con respaldo poltico que permitirn a su vez
enfrentar eficazmente los nuevos riesgos. De otro modo nuestros enfoques podran terminar siendo meros ejercicios acadmicos o, peor an,
resultar divorciados de la voluntad popular o enfrentados con ella.
La seguridad de nuestra regin debe ser pues, la que brinde seguridad
a los valores que sus sociedades sustentan. Debemos crear mecanismos
que sean capaces de defender valores compartidos tales como la democracia representativa, los derechos humanos y las libertades fundamentales, el estado de derecho, etc., adems de las concepciones territoria151
FLACSO-Chile
les tradicionales. La seguridad debe servir para protegernos juntos de

todo aquello que amenace esos valores fundamentales en los que creemos y donde yace la esencia de todo buen gobierno: que nuestros pueblos gocen del mayor bienestar econmico, social y espiritual que seamos capaces de proveer.
La defensa y seguridad no pueden ignorar el desarrollo econmico y
poltico de las sociedades de que se trate. De otro modo careceran de
sentido. No son andariveles autnomos, ya que no podra sustentarse
una mayor integracin econmica, cultural, fsica, etc., en un marco democrtico con la persistencia del concepto, de considerarse estos, mutuamente como riesgos o incluso potenciales enemigos.
Acciones cooperativas en el marco regional y subregional

Para el anlisis de la situacin planteada como consecuencia de los atentados, resulta til recordar que el cambio de enfoque de las ltimas dcadas
en nuestra regin, producido por la combinacin de democracia e integracin, trajo aparejado un accionar cooperativo tambin en la defensa.
Un ejemplo lo constituyen los mecanismos de coordinacin concretos sobre estos temas existentes entre los pases del sur del continente,
y de stos con Estados Unidos que permitieron no slo un mejor relacionamiento entre las Fuerzas Armadas con medidas de fomento de la
confianza, maniobras conjuntas, intercambio de experiencias y oficiales,
etc., sino tambin una mayor coordinacin de polticas y anlisis conjuntos sobre la visin de seguridad global, regional y bilateral llevadas adelante por las autoridades polticas de los respectivos pases.
Estas medidas no se limitan a los anlisis, sino que producen resultados concretos. Amrica Latina se constituy ya desde hace muchos aos
en una zona libre de armas de destruccin masiva porque todos nuestros pases han adherido a los instrumentos internacionales que las prohiben de un modo efectivo. Incluso las normas de alcance global han sido
reforzadas con otras de alcance regional que funcionan muy exitosamente.
La Declaracin del MERCOSUR como Zona de Paz es paradigmtica en
este sentido. Se han dado tambin pasos hacia una mayor transparencia
en materia de gastos de defensa y adquisiciones. La metodologa
estandarizada comn para medir los primeros, elaborada por la CEPAL
por pedido de Argentina y Chile, es muestra de ello .
Es menester estimular la consolidacin e incremento de estos mecanismos a nivel bilateral y subregional para fortalecer as tambin el plano
hemisfrico.
152
mbito regional
En el mbito regional tambin existen mecanismos que deben ser
utilizados para el anlisis conjunto de los nuevos escenarios que se presentan al hemisferio.
A comienzos de la dcada del 90 se estableci la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA (CSH), y la Cumbre de Presidentes de Santiago en 1998 le dio el mandato de identificar las formas de revitalizar y
fortalecer las instituciones del sistema interamericano relacionadas con
los distintos aspectos de la seguridad hemisfrica, con el objeto de
reevaluar los instrumentos y mecanismos de seguridad hemisfricos existentes a fin de adaptarlos a las necesidades del nuevo siglo .
Los trabajos y debates al respecto estaban en marcha mucho antes
del 11 de septiembre. Ahora deberan recibir un nuevo impulso y podran ser objeto de mayor atencin pblica, pero es importante destacar
que la OEA estableci de modo pionero, mecanismos que pueden resultar aptos para fijar las directivas polticas, as como el foro de debate
apropiado para encarar el tipo de problemas que hay que afrontar.
En materia de terrorismo, contamos con el Comit Interamericano
de Lucha contra el Terrorismo (CICTE), que fuera tambin creado en
1998 por iniciativa argentina.
Es decir que en el campo regional disponemos no slo del mandato
poltico para abocarnos al estudio de estos temas, sino que tambin de
un instrumento especfico para el tema terrorismo, as como otro para
el combate al narcotrfico (CICAD), la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones,
Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA) .
Hoy el concepto de seguridad tiende en forma creciente a contemplar amenazas -entre otras- de tipo social, econmico, ecolgico, poltico y humanitario, sobre las que se har referencia expresa ms abajo.
Estos nuevos conceptos se han reflejado en los debates que tienen lugar
en la Comisin de Seguridad Hemisfrica desde hace ya algn tiempo.
La Cumbre de Santiago otorg adems a los rganos pertinentes de
la OEA el mandato de reevaluar instrumentos tales como el TIAR y el
Pacto de Bogot, que no cuentan an con la adhesin de todos los miembros de la organizacin, y la Asamblea General de la misma encomend
esa tarea a la CSH.
Respecto de esta tarea caben tres alternativas: 1) mantener el statu
quo; 2) revisar como un todo el sistema actual de seguridad hemisfrica,
o 3) elaborar soluciones parciales que permitan adaptarlos a las nuevas
circunstancias.
153
FLACSO-Chile
En ese contexto resulta relevante recordar que los hechos del 11 de

septiembre volvieron a poner en marcha los mecanismos del TIAR y as
la Vigsimo Cuarta Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, actuando como rgano de consulta del Tratado, aprob el 21
de ese mismo mes una resolucin unnime que consider que esos
ataques terroristas eran ataques contra todos los Estados americanos,
estableciendo que los Estados parte debern brindar asistencia recproca efectiva para enfrentarlos a fin de prevenir futuros actos terroristas.
La invocacin del TIAR y la aceptacin unnime de su pertinencia
en este caso demuestra lo acertado de la decisin de la Cumbre de las
Amricas de 1998 sobre el proceso de reevaluacin de los instrumentos hemisfricos existentes en materia de seguridad. Esta nueva circunstancia podra entre otras cosas promover el estudio sobre las
posibilidades y alcances de la aplicacin del TIAR a circunstancias que
no constituyan un ataque armado de ndole estatal, que representaba
la hiptesis clsica de aplicacin.
En realidad cabe recordar que el artculo 6 del TIAR establece que el
Organo de Consulta podr reunirse tambin en caso de agresiones que
no constituyan ataque armado o cualquier hecho o situacin que pueda
poner en peligro la paz de Amrica. Quizs convenga recordar, en ese
sentido, que la versin del TIAR modificada en San Jos de Costa Rica en
1975, incluye en su quinto prrafo preambular que la obligacin de defensa colectiva se haya ligada a los ideales democrticos de sus miembros
y el sexto sostiene que la paz se funda en el reconocimiento y la proteccin internacional de los derechos y libertades de las personas y a la
efectividad de la democracia. Es decir que la preservacin de la democracia y los derechos humanos podran ser considerados objetivos legtimos en este contexto. No en vano un prrafo preambular de la resolucin adoptada por el Organo de Consulta el 21 de septiembre de 2001
seala que la obligacin de asistencia mutua y defensa colectiva se vincula
esencialmente con sus ideales democrticos.
Puede aqu resultar pertinente recordar tambin que los Cancilleres
de las Amricas, reunidos ese mismo 21 de septiembre como Reunin de
Consulta de la OEA, adoptaron otra resolucin tambin por unanimidad con el propsito esencial de condenar los ataques terroristas y en la
que, entre otras cosas se encomienda a la Comisin de Seguridad
Hemisfrica que acelere sus labores en vista a la Conferencia Especial sobre Seguridad convocada por el trigsimo segundo perodo de sesiones de
la Asamblea General de la OEA, tomando en cuenta los aportes del CICTE.
Esto habla a las claras sobre la importancia que los Gobiernos de todos los
pases del hemisferio dan a las labores de la CSH y el modo en que priorizan
su accionar como el mbito poltico adecuado para analizar estos temas.
154
Accin hemisfrica
Como se indicaba en la introduccin, debe tenerse presente que
las distintas regiones que integran nuestro continente presentan importantes diferencias de desarrollo, historia y capacidades socio-econmicas y de defensa, las que no podrn dejar de influenciar visiones
particulares de la seguridad que se adapten a aqullas.
No obstante, estas diferencias no deben condicionar la vigencia de
los valores esenciales. En la CSH hay consenso sobre la necesidad de
reconocer las vinculaciones estrechas entre seguridad, desarrollo y consolidacin de la democracia, as como la relacin histrica entre paz y
democracia, como premisas sobre las cuales debe basarse la reformulacin
del concepto de seguridad en el hemisferio.
Cabe tener presente que, pese a la disminucin de las posibilidades
de conflicto entre los estados, es importante mantener los esfuerzos
para prevenirlos, hacer uso sistemtico de los mecanismos existentes
para la superacin de controversias y renovar las capacidades del sistema interamericano en este mbito especfico.
Las Conferencia de Ministros de Defensa pueden y deben aportar sus
puntos de vista a estos anlisis para contribuir desde su enfoque especfico
al proceso poltico descripto e instruido por los Presidentes en la Cumbre,
complementando las labores que se desarrollan en la CSH. Sin perjuicio de
la falta de un vnculo formal entre este foro y la OEA, cabra considerar la
alternativa de que sus decisiones puedan ser canalizadas para su puesta en
prctica en el marco de dicho organismo regional. Ello ya sucede con otras
cuestiones en el mbito de la Cumbre de la Amricas.
Objetivos del proceso

Como se anticipara al comienzo de este documento, la gran tarea
que tiene por delante la comunidad de naciones americanas es estructurar un consenso sobre los valores bsicos que todos estamos dispuestos
a defender y, correlativamente, sobre los medios idneos y consistentes
con esos valores que estamos resueltos a acordar para defenderlos individual y colectivamente. Estos consensos constituirn, por lo tanto, la
base para elaborar lo que ha dado en llamarse el nuevo paradigma de la
seguridad hemisfrica en reemplazo de las concepciones y mecanismos
subsistentes de la guerra fra.
Un ejemplo clsico de ese cambio a nivel global son las operaciones
de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, donde cada vez
ms las acciones clsicas se ven reemplazadas o complementadas por
complejas misiones que requieren muchas veces la reconstruccin de
155
FLACSO-Chile
las instituciones civiles del lugar afectado y no slo la verificacin de un

acuerdo de paz.
Se debera definir el contenido del concepto de seguridad internacional, partiendo de los logros ya consensuados en la OEA y las contribuciones que pueden aportar los mecanismos regionales. De esta
manera se podr avanzar en un entendimiento basado en el reconocimiento de las diversas situaciones y respuestas que cada pas y
subregin articula, para construir un consenso hacia un concepto a
nivel hemisfrico. Los entendimientos bilaterales y subregionales basados en el respeto a valores y objetivos comunes deben proyectarse
al marco hemisfrico, para procurar que ste se adecue lo ms posible a aqullos.
Respecto de las instituciones actualmente vigentes sera menester
adecuarlas a la realidad actual para darles una mayor eficiencia, al menos hasta que no se cuente con otras de reemplazo o el convencimiento de su irrelevancia para las nuevas circunstancias.
Nuevas amenazas a la seguridad. Forma de enfrentarlas

1. En los ltimos aos se ha ido considerando en forma creciente
que las amenazas a la seguridad que enfrentan los estados latinoamericanos y del Caribe no provienen ya de amenazas militares
externas, sino de nuevos y complejos fenmenos que han sido
denominados genricamente nuevas amenazas o nuevos desafos a la seguridad. Estas comprenden cuestiones de tan diversa
ndole como el narcotrfico, el crimen organizado, el trfico ilcito
de armas, el terrorismo, las migraciones ilegales, la pobreza extrema, los daos al medio ambiente, la inestabilidad econmica, la
corrupcin, etc.
La mayora de estos fenmenos son provocados, principalmente
por actores no estatales y generan violencia e inseguridad, que en
los casos ms graves pueden derivar en la desestabilizacin de las
instituciones polticas en los pases afectados.
Ello genera tambin la necesidad de encontrar mecanismos adecuados para prevenir y enfrentar estas nuevas amenazas.
2. El debate tiende a:
a) identificar cules seran estos nuevos fenmenos;
b) el alcance que debera darse al concepto de seguridad, porque
de ello depender el listado de fenmenos cubiertos;
c) precisar si aquellos sern analizados desde la ptica ms amplia
de la seguridad o de la ms restringida de la defensa;
d) diferenciar o unificar los conceptos de seguridad y defensa;
156
e) determinar los mecanismos prcticos y legales adecuados para

dar respuesta a estos desafos, y;
f) la necesidad de articular una efectiva cooperacin internacional.
Este ltimo elemento reviste fundamental importancia porque estos
fenmenos tienen, en su mayora, caractersticas que exceden las
fronteras de un pas y requieren, por lo tanto, de la cooperacin
internacional para darles respuestas adecuadas. Son fenmenos donde la fortaleza de la accin colectiva es tan fuerte como el eslabn
ms dbil de la cadena de cooperacin.
3. En primer lugar cabe tener presente que considerar amenazas o riesgos a la seguridad a cuestiones de tan distinta naturaleza como los
fenmenos mencionados en el punto 1, que van desde el crimen internacional organizado a fenmenos socio-polticos, comporta expandir significativamente el concepto tradicional de seguridad.
A ello debe sumarse que una de las tendencias ms activas que ha
surgido en el debate que se est desarrollando sobre estos temas, es
considerar que estas amenazas afectan tambin a la defensa y, consecuentemente, algunos entienden que desde esa ptica podra o debera asignarse un papel a las fuerzas armadas en su solucin.
Esta ltima visin tiende a eliminar la distincin entre los conceptos
de seguridad y defensa, argumentando que hoy en da estn tan vinculados que no pueden considerase en forma separada.
Esta combinacin de expansin del trmino seguridad para incluir
fenmenos de naturaleza socio-econmica, con la tendencia a desdibujar la diferencia entre aquel concepto y el de defensa, hace ms
importante an actuar con suma cautela al identificar no tan slo cules son estas amenazas sino tambin los medios adecuados para
responder a ellas
4. Por ello, al analizar los desafos a la seguridad hemisfrica, incluyendo estos
conceptos de nuevas amenazas, parece pertinente tener en cuenta que:
a) En la mayor parte de los casos es posible distinguir las cuestiones
de seguridad y las de defensa.
Las primeras seran aquellas vinculadas esencialmente al orden
interno y que en lo externo se vinculan a cuestiones de ndole
policial, legal o criminal.
Las cuestiones de defensa, por su parte, seran aquellas que hacen
esencialmente a la preservacin del Estado como tal y a su soberana territorial y que se vinculan a la solucin de los conflictos
de origen externo para lo cul pueden y deben emplearse en
forma integrada y coordinada todos los recursos y capacidades
de que se disponen, en particular cuando las circunstancias lo
requieran, las fuerzas armadas como elemento central.
157
FLACSO-Chile
Adems, cabra separar de ambos conceptos las amenazas producto de circunstancias socio-econmicas (pobreza, crisis econmicas, migraciones, etc.), as como aquellas no producidas por
hechos del hombre (vgr. desastres naturales).
b) Debe evitarse asignar a priori funciones a las fuerzas armadas en la
prevencin o combate de estas nuevas amenazas en general, sin un
cuidadoso anlisis sobre la especificidad y caractersticas de cada
una. Hacerlo podra tener el efecto de militarizar la ptica de su
tratamiento, lo que a su vez podra desplazar el eje de la fijacin de
polticas y su puesta en prctica, de reas tales como las de interior,
medio ambiente, bienestar social o poltica exterior, a las de defensa.
Por lo dems, hay que procurar que cada una de estas complejas
amenazas sea encarada por los medios ms idneos y eficientes para su prevencin, control y superacin.
La asignacin a priori a las Fuerzas Armadas de roles que no les
son propios y s lo son de otras instituciones, en funcin de una
supuesta falta de tareas concretas en un momento histrico determinado, conlleva el riesgo de desnaturalizar la funcin especfica de aqullas. El pasado de la regin tiene ejemplos claros del
riesgo incito en la aplicacin de un criterio semejante.
c) En la identificacin de los medios ms idneos para superar estas amenazas puede ser pertinente diferenciar aquellas que pueden requerir ser enfrentadas por las Fuerzas Armadas de aquellas que requieren la participacin de otras agencias del Estado,
tanto para su deteccin como para su prevencin y represin.
Hay legislaciones como la Argentina que limitan la utilizacin del
instrumento militar para la represin de amenazas tales como el
narcotrfico, el lavado de dinero, las migraciones ilegales, etc. No
obstante, las Fuerzas Armadas pueden en ese mismo marco proveer asistencia logstica a las agencias competentes del Estado,
cuando ello resulte necesario o pertinente.
d) Deben tambin distinguirse aquellas amenazas que requieren una
respuesta que involucre el uso de la fuerza a nivel militar como
podra ser el terrorismo de ocurrir en escala masiva que supere la
capacidad policial de las que requieren prevencin e inteligencia
como los delitos informticos y de las que por su propia naturaleza responden a fenmenos socio-econmicos que requieren polticas en esos campos para darles respuesta (vgr. pobreza, migraciones ilegales y, en gran medida, deterioro grave del medio ambiente).
Debe tenerse presente que los desafos que estas amenazas generan pueden ser enfrentados ms eficientemente mejorando el
poder de respuesta de las instituciones que resulten naturalmente ms idneas para cada una de ellas.
158
e) Existen diferencias de circunstancias y legislacin entre los distintos pases del hemisferio, que hacen difcil la adopcin de reglas generales aplicables a todos en cuanto a los medios idneos
para prevenir o responder a estas amenazas.
A ttulo de ejemplo, el narcotrfico presenta en el caso de algunos pases caractersticas que pueden afectar la supervivencia
misma del Estado y el control efectivo de su territorio, por lo
que podr resultar adecuado y legalmente factible el uso del instrumento militar para combatirlo; en tanto que en la mayora de
los pases del hemisferio pareciera indispensable fortalecer las
polticas sociales y de salud para prevencin en materia de consumo, las fuerzas policiales encargadas de la represin del
narcotrfico y los sistemas judiciales encargados de aplicar la ley.
Estas diferencias aconsejan que deben ser las autoridades elegidas en cada uno de nuestros pases las encargadas de identificar
que fenmenos consideran constituyen amenazas a la seguridad,
tanto desde el punto de vista externo como interno, fijar las medidas para contrarrestarlas, asignar los recursos escasos de que se
disponen e instruir a los rganos competentes para que acten en
consecuencia, en el marco de la legislacin de cada pas.
f) La evaluacin sobre cul es el instrumento ms idneo para combatir estas nuevas amenazas, as como su alcance, debiera ser
consecuencia de un anlisis ms sistemtico de aqullas y de la
forma que se estime que resulta ms conveniente para prevenirlas y, llegado el caso, enfrentarlas.
La determinacin de esos medios idneos debera hacerse caso
por caso, segn la naturaleza de la amenaza de que se trate.
g) Se trata de cuestiones de gran complejidad, que involucran a una
gran cantidad de reas y la coordinacin interna en cada pas resultar esencial para identificar los medios ms idneos para actuar.
5. La cooperacin internacional, en los planos subregional, regional y
hemisfrico, es indispensable para una adecuada respuesta a estas
nuevas amenazas, en la medida que las mismas tienen, en gran parte
de los casos, naturaleza transfronteriza. La proteccin al medio ambiente, narcotrfico, crimen internacional organizado, migraciones
ilegales, etc., constituyen claros ejemplos en tal sentido.
Para ello debe promoverse una mayor vinculacin entre las instituciones de cada pas con competencia en el tema que se trate, sea la
justicia, polica, accin social, migraciones, etc., para una accin coordinada y eficaz.
6. Adems de la evaluacin que cada pas haga para calificar a distintos
fenmenos como amenazas, as como sobre los modos de hacerles
159
FLACSO-Chile
frente conforme lo indiquen sus circunstancias de hecho, polticas y

legales, es importante procurar establecer criterios comunes sobre
los cuales basar la cooperacin internacional con aquel propsito.
En ese sentido puede avanzarse en primer lugar de modo subregional,
teniendo en cuenta las particularidades de las distintas reas en que
se compone nuestro hemisferio.
Por su parte y tal como se indicara ms arriba, en el mbito hemisfrico,
la Comisin de Seguridad Hemisfrica, como rgano poltico de la
OEA, es el rgano que parece mejor dotado para analizar las llamadas
amenazas a la seguridad, en consonancia con los mandatos que ha
recibido de las Segunda Cumbre de las Amricas y de la Asamblea
General de dicha organizacin.
Este rgano tiene la ventaja que nuclea a todos los pases del continente, con excepcin de Cuba, y otorga el marco poltico adecuado
para permitir que el anlisis sea lo ms amplio posible, pudiendo incluir en l tambin a cuestiones que no se encuadren en las concepciones tradicionales de seguridad o defensa.
La identificacin de estas nuevas amenazas constituye una tarea delicada que requiere de un enfoque poltico y la CSH est en condiciones de
solicitar el asesoramiento de las reas competentes del sistema
interamericano que puedan aportar elementos de juicio pertinentes segn la naturaleza del tema, sea en el campo social, derechos humanos,
defensa, combate al crimen organizado, narcotrfico, etc.
7. En resumen, la respuesta de nuestros pases frente a este asunto deber respetar el marco legal y tener en cuenta las caractersticas de cada
pas. En donde sea posible sera deseable que estas nuevas amenazas
sean encaradas con polticas conjuntas a nivel regional, que establezcan
respuestas preventivas coordinadas, procurando en su caso eliminar
las causas econmico-sociales que las originan. Estos desafos deben ser
enfrentados con los instrumentos ms idneos de que disponga cada
pas, de acuerdo a su circunstancia y legislacin.
Conclusin
Con base a lo expuesto, se incluyen los siguientes criterios para ser
tenidos en cuenta en los trabajos de la prxima Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas:
La seguridad que debemos construir para nuestro hemisferio es la que
permita el desarrollo y consolidacin de los valores que sus sociedades
sustentan. Debemos crear mecanismos que sean capaces de defender valores compartidos tales como la democracia representativa, los derechos
160
humanos y las libertades fundamentales, el estado de derecho, la integracin regional, etc., adems de las concepciones territoriales tradicionales;
Deben promoverse y profundizarse los mecanismos de dilogo en
temas de seguridad y defensa a nivel bilateral, subregional y regional;
En la construccin de un consenso sobre los modos de actualizar el
sistema de seguridad regional deben tenerse en cuenta las experiencias
bilaterales, subregionales y regionales existentes;
Debe avanzarse en el cumplimiento de los mandatos de nuestros
Jefes de Estado encomendados en la Cumbre de las Amricas;
La Comisin de Seguridad Hemisfrica aparece como el foro poltico adecuado para canalizar a nivel continental estas experiencias, al permitir que el
anlisis sea lo ms amplio y participativo posible, pudiendo incluir temas que
no ataen a las concepciones tradicionales de seguridad o defensa;
Para el anlisis de estos riesgos no tradicionales sera til contar con los
aportes de los distintos rganos de la OEA con competencia en las materias que se traten, en particular los de naturaleza socio-econmica;
Los desafos que generan las nuevas amenazas deben ser enfrentados
con los instrumentos ms idneos de que disponga cada pas, de acuerdo
a su circunstancia y legislacin;
La cooperacin subregional, regional y hemisfrica es indispensable
para una adecuada respuesta en todos los planos a las denominadas nuevas amenazas, en particular mediante la instrumentacin de respuestas
preventivas coordinadas, procurando en su caso eliminar las causas
econmico-sociales que las originan.
Si la V Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas avanzase, entre otras cosas, hacia el logro de estos objetivos, habr dado otro
paso importante hacia la consolidacin de nuestro hemisferio como un
rea de paz y cooperacin.
Nota: Los puntos de vista contenidos en este documento reflejan exclusivamente la opinin de su autor expresadas a ttulo individual y, por
tanto, en modo alguno comprometen posiciones oficiales.
Bibliografa
Carta Democrtica Interamericana. OEA. Asamblea General. AG/RES.1
(XXVIII-E/01).
Declaracin Poltica del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz.
Documento de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/53/297.
Metodologa estandarizada comn para la medicin de los Gastos de
Defensa. CEPAL. Serie Seminarios y Conferencias. LC/L.1624-P.
161
FLACSO-Chile
Segunda Cumbre de las Amricas. Santiago. Abril de 1998. Plan de Accin.

Captulo sobre Fomento de la Confianza y Seguridad entre los Estados.
Comit Interamericano contra el Terrorismo. OEA. Asamblea General. AG/RES.1650 (XXIX-O/99).
Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de
Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados. OEA. Asamblea General. AG/RES.1 (XXIV-E/97).
Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Amricas.
OEA. Asamblea General. AG/RES.1566 (XXVIII-O/97).
Amenaza terrorista en las Amricas. Vigsimo Cuarta Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores actuando como Organo
de Consulta en aplicacin del TIAR. RC.24/RES.1/01.
Protocolo de Reformas al Tratado Interamericano de Asistencia Recproca. Abierto a la firma en San Jos de Costa Rica el 26 de julio de 1975.
Fortalecimiento de la cooperacin hemisfrica para prevenir, combatir y
eliminar el terrorismo. Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de los Estados miembros de la OEA. RC.23/RES.1/01.
Conferencia Especial de Seguridad. OEA. Asamblea General. AG/
RES.1908 (XXXII-O/02).
162
REUNIN PREPARATORIA DE LA
V REUNIN DE MINISTROS DE DEFENSA
DE LAS AMRICAS
PABLO GENTA FONS 1
Como objetivo general de esta breve ponencia deseamos poner de relieve el rol protagnico que han asumido los Ministerios de Defensa dentro
del desarrollo de la seguridad y defensa hemisfrica, principalmente a travs
de las Reuniones de Ministros de Defensa Nacional de las Amricas.
Asimismo, considerar el proceso evolutivo que estas Reuniones han cobrado a travs de su institucionalizacin, para finalizar con alguna breve
reflexin acerca de la manera de contribuir a su optimizacin.
En efecto, durante la ltima dcada hemos asistido a la ocurrencia de
cambios y fenmenos en el sistema internacional que han generado sensibles repercusiones tanto a nivel hemisfrico como regional.
Sin ir ms lejos, tras los atentados del 11 de septiembre la humanidad ha
entrado en otra era que tiende a edificarse sobre nuevos conceptos y bajo
principios en cierta forma diversos a los que animaron las instituciones jurdico-polticas del siglo XX.
Nuevamente las imperiosas necesidades impuestas por la guerra y el
consecuente juego de las alianzas resulta ms determinante de la legitimidad
y de la legislacin que muchos presupuestos doctrinarios o filosficos.
Hasta hace pocos meses hubiera resultado inconcebible la aceptacin
de Rusia como socio de la OTAN, pero ello denota hasta que punto las
instituciones se adaptan a las nuevas realidades.
1. Junta Interamericana de Defensa. Colegio Interamericano de Defensa.
163
FLACSO-Chile
Un claro ejemplo de ello lo constituye la propia OEA generando

respuestas apropiadas como la Carta Democrtica, la Convencin
Antiterrorismo o la reciente declaracin de Bridgetown, por citar algunos casos.
Y los ministerios de defensa del hemisferio no han sido ajenos a este
fenmeno contribuyendo dentro de este proceso de adaptacin, a la paz
y la estabilidad de la regin. Su mbito de actuacin ha ido paulatinamente trascendiendo el crculo local para proyectarse cada vez ms al plano
internacional pasando as a constituirse en un instrumento ms dentro
de este complicado y necesario proceso de cooperacin y entendimiento en materia de seguridad y defensa. Al punto que hoy en da se los llega
a considerar como un instrumento de la poltica exterior de los pases.
As es que hoy por ejemplo, se consolida cada vez ms la idea del
Ministerio de Defensa como mbito por excelencia para el fomento y
desarrollo de las relaciones entre los estamentos civil y militar, lo que
fuera objeto de afirmacin categrica ya desde Williamsburg en el ao
95, en concordancia con la plenamente aceptada (e imperiosa) necesidad de formacin de civiles en asuntos de seguridad y defensa.
Otro aspecto a destacar dentro de esta misma lnea de protagonismo
evolutivo es la creciente y decisiva intervencin en el impulso y desarrollo
de Poltica de Defensa y documentos doctrinarios concordantes como
los Libros Blancos factores cruciales en el fortalecimiento de la confianza
mutua entre los estados. Esto fue objeto de declaracin expresa en Manaos
en el ao 2000.
Y es dentro de este contexto que cobran relevancia las Ministeriales
de Defensa como mximo mbito poltico-tcnico de tratamiento y discusin de temas especficos de seguridad y defensa. En ellas se consideran y estudian aquellos aspectos ms actuales e importantes para el Hemisferio en esta materia, resultando en la determinacin de pautas de
avance y orientacin de las polticas de defensa a nivel estatal y regional.
Poseen la gran virtud, entre otras, de evocar en forma conjunta y
coordinada a los mximos jerarcas de la defensa al estudio y consideracin de los tpicos que pautan esa integracin evolutiva en seguridad y
defensa, tan necesaria para la paz y estabilidad de la regin. All se discuten todos los temas que afectan al hemisferio dentro de un ambiente
signado por la franqueza y la transparencia.
Las Ministeriales de Defensa, que se fundan en la premisa de que las
34 democracias de Amrica deben trabajar juntas por la paz, han experimentado un rpido proceso de adaptacin y maduracin llegando en un
corto tiempo, apenas 7 aos, a generar un espacio relevante y necesario en esta materia.
164
Reunin Preparatoria de la V Reunin de Ministros...
Pablo Genta Fons
Desde Williamsburg ha sido notorio el progreso experimentado como

consecuencia, en gran medida, de las Ministeriales de Defensa.
As, pueden sealarse como hitos ms destacados que:
1. Se han institucionalizado normas democrticas y el control civil en el
mbito de defensa. As, por ejemplo, vemos como Brasil cuenta ahora
con un Ministerio de la Defensa.
2. Se ha evidenciado que se puede trabajar juntos para promover la resolucin pacfica de disputas y controversias. Tal es el caso de la larga
disputa fronteriza entre Ecuador y Per.
3. Se ha fortalecido la cooperacin en la seguridad regional. La homologacin
en gastos militares entre Chile y Argentina es un claro ejemplo de ello.
4. Ha germinado el concepto de trabajo en conjunto para combatir las
amenazas transnacionales como el terrorismo, el trfico ilcito de armas, el trfico de drogas y los desastres naturales.
Y es ese mismo proceso de afianzamiento, esa misma maduracin, la
que ha generado y puesto en evidencia necesidades estructurales y
operativas que exigen prontas y adecuadas respuestas.
Una de ellas, tal vez la ms imperiosa, es la generacin de una Secretara Permanente que brinde la necesaria asistencia y estabilidad a estas
Ministeriales, potenciando su eficacia.
Ello contribuira sustancialmente a consolidar el concepto de que las
Ministeriales de Defensa sean la evolucin de un proceso y no la percepcin de que se habla mucho y se hace poco tal como ocurri inicialmente en las Cumbres de Presidentes donde se comenz a generar un
proceso de acumulacin de temas sin un orden coordinado. Precisamente, dichas Cumbres llegaron al mismo momento institucional en que actualmente se encuentran las Ministeriales de Defensa, y se le aplic la
misma solucin planteada, generando un resultado totalmente positivo.
Creemos que una Secretara Permanente puede apoyar estas Reuniones de Ministros de Defensa en cuatro reas concretas:
1. Colaborar en la coordinacin de los temas de agenda, los cuales deben por esencia ser determinados por los propios pases.
2. Operar como archivo institucional que preserve la memoria de las
distintas ocurrencias sucedidas en el devenir de su accin.
3. Dar seguimiento a los diferentes temas tratados en las Ministeriales,
as como a las distintas resoluciones, acuerdos, proposiciones y conclusiones adoptadas.
4. Servir como centro de informacin y difusin en la materia tanto para
los pases participantes como para aquellos que no lo son. En este
aspecto cobra suma relevancia el apoyo que pudiera brindar a todo el
mbito acadmico especializado.
165
FLACSO-Chile
Podemos decir que es esta una necesidad que comenz a evidenciarse ya desde Bariloche, se hizo ms fuerte en Cartagena y se patentiz en
Manaos donde fue objeto de expresa mencin en la propia Declaracin
proclamada por los Ministros.
La necesidad de darle continuidad y seguimiento a los trabajos generados
y la coordinacin y cooperacin de la Agenda temtica consensuada, fueron
dos de los varios elementos destacados como fundamentales para que estas
Reuniones de Ministros de Defensa fueran exitosas y provechosas.
De igual manera creemos en la conveniencia de que esta Secretara
fuese asignada y llevada por algn organismo multinacional hemisfrico a
fin de garantizar el equilibrio necesario en estas circunstancias. De igual
modo sera deseable que dicho organismo pudiera conjugar a su interior
la dualidad sustantiva tanto civil-militar, como tcnico-poltico.
Estamos convencidos de que ello reforzara el proceso de maduracin y evolucin de estas reuniones a la vez de potenciar su eficacia y
protagonismo. De igual modo afirmara el multilateralismo y la imagen
de las Reuniones de Ministros de Defensa como un proceso creble,
transparente y franco.
En resumen:
Las Reuniones de Ministros de Defensa han demostrado ser el instrumento adecuado para la discusin y el intercambio necesarios entre
los mximos actores poltico-tcnicos en la materia, llenando as un
importante vaco existente.
A travs del tiempo ha evolucionado y madurado como institucin,
afianzndose definitivamente.
Esa misma evolucin gener, entre otras, la necesidad de contar con
una Secretara Permanente.
Esta Secretara debera ser llevada por un organismo multinacional
idneo que conjugue los aspectos civiles y militares que integran los
propios Ministerios.
166
Reunin Preparatoria de la V Reunin de Ministros...
Pablo Genta Fons
CUADRO COMPARATIVO POR TEMAS

TEMAS
Operaciones de Paz
X
Desminaje
Asistencia Humanitaria
Necesidad de Fuerzas Armadas
Narcotrfico
Derechos Humanos / D.I.H.
Consolidacin de regmenes democrticos X
Relaciones civiles-militares
X
Reestructura Fuerzas Armadas
Nuevas misiones
Aumento de nmero de civiles en C.I.D. X
Subordinacin de FF.AA. a autoridad
democrtica, constitucin y DD.HH. X
Transparencia
Resolucin pacfica de controversias
Cooperacin Hemisfrica
Medidas de Confianza Mutua
Nuevas amenazas
Integracin econmica y Defensa
Desastres naturales
Trfico ilcito de armas
Terrorismo
Acatamiento del Derecho Internacional
Sistema de Seguridad Hemisfrica
Concepto de Seguridad y Defensa
Libro Blanco de la Defensa
Aprendizaje a distancia
Nota: W: Williamsburg
B: Bariloche
C: Cartagena
M: Manaos
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X
X
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X
ALCANCES AL SISTEMA DE MEDICIN DEL GASTO EN DEFENSA

DESARROLLADO POR CEPAL
EUGENIO CRUZ 1
El sistema y sus caractersticas

Marco del estudio: Desde el punto de vista poltico, este estudio es
complementario a las medidas de confianza mutua dentro del mbito
militar de la defensa, al abrir al conocimiento pblico no solo los gastos
incurridos sino que hacerlo a travs de un organismo internacional con
plena autonoma para seleccionar sus fuentes de informacin y la forma
de aplicarlas. Es un esfuerzo por lo tanto, que se incluye dentro del
contexto del acercamiento argentino chileno en el rea de defensa,
enmarcado por los esfuerzos de ambos pases en un mbito poltico de
dar importantes pasos en pos del acercamiento, superando las barreras
y desconfianzas de la historia recientemente pasada; especialmente ellas
se enmarcan en el mbito de la seguridad y en la manifiesta opcin de
avanzar en la eliminacin de aquellos aspectos que resaltan o muestran
la lgica del conflicto y la confrontacin.
Ms que confianza, nos encontramos en una etapa de transparencia
en uno de los aspectos de la relacin que ms suspicacias genera, mostrando las realidades que ambos pases enfrentamos en las cuestiones de
seguridad externa y que por cierto nos ataen a ambos. Otro esfuerzo
1. Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
169
FLACSO-Chile
de transparencia, al que esta metodologa es complementaria, ha sido la

publicacin de los libros de la defensa en ambos pases; que solo pueden
ser entendidos en el marco del esfuerzo de integracin y cooperacin,
precedido necesariamente por medidas de confianza mutua que han sido
fundamentales en este proceso de acercamiento.
Como al mbito poltico de este acercamiento en los temas de la
seguridad corresponde a otra discusin, solo nos interesa enmarcar esta
metodologa dentro del conjunto mucho ms completo de medidas de
acercamiento, transparencia y confianza mutua que ha sido desarrollado
en la relacin de los ltimos aos entre Argentina y Chile, sin este mbito poltico el proyecto de desarrollar esta metodologa, difcilmente habra podido llevarse a cabo, ni siquiera haberse iniciado.
Objetivo del proyecto: De lo expuesto en el punto anterior, el objetivo del estudio es disear una metodologa que permita calcular los gastos de defensa de ambos pases; definiendo la defensa como el conjunto
de actividades para salvaguardar la soberana nacional, obteniendo una
condicin de seguridad externa para que el pas pueda lograr sus objetivos nacionales.
La importancia de este objetivo radica en que busca mejorar la relacin existente entre ambos pases entregando criterios que permitan
comparar el esfuerzo econmico que cada pas hace para su defensa,
estableciendo un mtodo que no slo haga comparables los gastos, sino
que establezca la defensa en su expresin econmica, es decir que la
metodologa refleje los gastos de producir la defensa y no aquellos
incurridos en producir otros servicios que por ser entregados por las
mismas entidades, las Fuerzas Armadas, suelen ser confundidos. Asimismo busca que la metodologa establezca procedimientos que permitan
dimensionar adecuadamente el gasto en defensa a partir de informacin
de la contabilidad gubernamental, que refleja la ejecucin presupuestaria
anual del sector pblico, la que es de carcter abierta; y, de otros datos
complementarios recabados por los consultores en las mismas fuentes.
Lo anterior con el fin de permitir que la defensa como bien sea adecuadamente valorizada, lo que tiene importancia adems para una adecuada asignacin interna de recursos, que sea transparente en los costos
y en los servicios entregados.
La definicin de defensa sobre la que se hizo el estudio, recoge un
concepto tradicional de lo que la funcin defensa ha representado histricamente, ella representa un bien cuyas caractersticas econmicas nos
interesa relevar, y dimensionar el esfuerzo econmico efectuado por el
pas. Este concepto ha sido usado al analizar la defensa desde el punto de
170
Alcances al sistema de medicin del gasto en defensa...
Eugenio Cruz
vista de la asignacin de recursos, la eficiencia en el uso de los mismos, la

forma de producirla, por lo que no podemos en este estudio desarrollar
conceptos que implican productos ms amplios.
Este concepto de defensa es diferente a otros que tambin han sido
usados como sinnimos o al menos conceptos similares, entre otros se
pueden mencionar el de gasto militar, entendido como el gasto realizado
por las Fuerzas Armadas, al gasto en seguridad que puede englobar al
gasto en defensa como parte de la seguridad externa de la nacin, pero
le agrega otros componentes como la seguridad interna; el gasto del
Ministerio de Defensa, pues pueden existir actividades en l que no corresponden a defensa y pueden existir en otros ministerios gastos asociados a actividades de defensa.
Aspectos econmicos: Si bien el proyecto de desarrollo de la metodologa se percibe como un objetivo poltico, sus resultados, la metodologa
desarrollada deben ser mirados desde un punto de vista econmico.
Esto debido a que el mtodo se constituye en una herramienta para
construir un dato que refleje el esfuerzo econmico global desarrollado
por el pas y que al ser aplicado sobre la informacin proveniente de
varios aos, permite construir una serie que refleje el comportamiento
econmico del gasto en el perodo analizado.
Iniciaremos este anlisis a partir de dos conceptos centrales para
caracterizar la defensa en lo econmico:
La defensa como un producto (o servicio) es considerado como un
bien social puro, siendo una de las funciones bsicas de todo Estado
proveerla.
Por sus caractersticas econmicas y polticas slo el Estado puede proveerla y la asignacin de recursos a esta funcin adquiere una relevancia
poltica ms compleja que otros gastos de carcter pblico o privado.
La discusin de las caractersticas econmicas de bienes como la defensa se ha centrado en su calidad de bien pblico puro o perfecto, lo que
significa que la demanda por defensa debe ser determinada socialmente y
a partir de datos como el PIB, el gasto en defensa del sistema vecinal, la
relacin de precios entre la defensa y el resto de los bienes y la insercin
del pas en sistemas de seguridad regionales. Esto puede expresarse como
Demanda por Defensa DD= f(PIB, GDVi, Pd/Pnd, GDPVi).
Esto tiene una implicancia poltica importante, pues cada uno de estos
elementos tiene trascendencia en dicho mbito. Al considerar el PIB como
uno de los determinantes de la defensa, nos estamos refiriendo a dos
efectos diferentes; una valorizacin de lo que debemos defender, defini171
FLACSO-Chile
do econmicamente como lo que el pas produce, producto que

conlleva un bienestar social y una capacidad de generar recursos
para lograr los medios que permitan el desarrollo social del pas y
que podra verse amenazado; y por otra parte la capacidad econmica para hacer frente a esta amenaza. El nivel del PIB inequvocamente nos dimensiona la capacidad del pas para hacer frente a una
amenaza. En todo caso el PIB no es el nico determinante del gasto
en defensa aunque es relevante.
El gasto en defensa en los pases vecinos puede decirse que define
el nivel econmico de la amenaza en trminos tradicionales. Como toda
afirmacin terica esta refleja un concepto que debe ser adecuadamente operacionalizado para, en cada caso prctico llegar a un anlisis
ms completo. Asimismo, este debe ser complementado por apreciaciones complejas sobre los efectos de las nuevas amenazas y la forma
de conceptualizarlas en trminos econmicos. Ahondaremos sobre este
ltimo tema en la segunda parte de esta presentacin.
Asociado a este concepto est el ltimo trmino de la funcin definida, pues los pases no se encuentran en una situacin de aislamiento,
sino que pertenecen a un sistema complejo de relaciones de alianzas
abiertas o implcitas que afecta a la demanda social por defensa. El anlisis econmico de los sistemas de alianzas y de los efectos que en ellas
se generan estn fuera del alcance de esta presentacin, pero el impacto del gasto en defensa de los distintos pases que conforman un sistema subregional afecta la demanda por defensa de cada pas en particular. Esto significa que el nivel de gasto es una funcin compleja de los
componentes analizados.
Al no existir mecanismos de mercado que determinen la demanda
por defensa por ser un bien social puro esta se convierte en una
funcin social bsica que debe ser provista por el Estado, pues su objetivo es asegurar la soberana e integridad de cada pas por medios militares.
No solo por sus caractersticas econmicas es funcin privativa del
Estado, privatizar el monopolio de la fuerza en una sociedad como la
nuestra llevara a su disolucin, lo mismo ocurrira con la descentralizacin de la defensa. Siendo una funcin no privatizable, la oferta de defensa y su produccin son provistas centralmente por el Estado, por lo que
en la asignacin de recursos a la funcin defensa no intervienen los mecanismos de mercado que la llevaran a su optimizacin, debiendo ser
reemplazados por decisiones polticas, tomadas por los organismos competentes de acuerdo a la regulacin que el rgimen poltico se haya dado.
No se produce en este mercado ningn tipo de competencia econmica con otros servicios pblicos o privados que permita disponer
de criterios competitivos para una eficiente asignacin de recursos,
172
Eugenio Cruz
como por ejemplo se da en sectores que prestan servicios como salud,

educacin u otros. Esto obliga a ser muy cuidadosos y transparentes
en la asignacin de recursos para la defensa y aqu la relacin de lo
anteriormente expuesto con la metodologa desarrollada por CEPAL,
es decir, determinar sin lugar a interpretaciones cuantos son los recursos asignados, y gastados, en la produccin de la defensa.
Como en nuestros pases se da una mezcla de actividades asumidas por
las Fuerzas Armadas, la metodologa aporta criterios que permiten separar la
defensa de otros bienes producidos por las Fuerzas Armadas, permitiendo
separar aquello que claramente no aporta a la defensa o que puede significar
duplicaciones derivadas del sistema presupuestario contable.
En trminos generales, la metodologa de la CEPAL define tres niveles, denominados G1 o gasto Central en Defensa, G2 o gasto en pensiones, en el sistema de seguridad social del Personal de las Fuerzas Armadas, y G3 o gasto en el sistema tecnolgico industrial no incluido en G1.
El gasto en defensa est constituido por gasto incurrido en la produccin de la defensa, esto es en un primer nivel (o G1 en la terminologa
usada por CEPAL):
El personal constituido por las remuneraciones y otros pagos hechos
a las personas que producen la defensa, es decir militares, marinos,
aviadores y el personal civil necesario para producir defensa.
Los pagos efectuados por la adquisicin de bienes y servicios necesarios para producir defensa, es decir, gasto operacional que incluye
desde alimentacin del personal hasta municiones y repuestos.
Los pagos efectuados por la adquisicin de material blico, armas y
equipos.
Los pagos asociados a la construccin de infraestructura de uso militar.
Como se hace notar en la metodologa, en estos dos ltimos tems
los valores corresponden a gastos efectivos, es decir a pagos o desembolsos de caja y no al gasto econmico asociado al total de la inversin
efectuada y pagada en un plazo mayor a un perodo presupuestario anual.
G2 lo constituye el gasto previsional, esta separacin tiene una connotacin importante pues no constituye un gasto actual, sino un gasto
que fue devengado durante el servicio pasado del personal militar y constituye la base de la seguridad social del personal que cumple servicio en
las Fuerzas Armadas. En general este gasto puede considerarse como un
gasto social y en numerosos pases se encuentra inserto en los sistemas
de previsin comunes de una sociedad, pero tambin se implementa en
muchos casos mediante regmenes especiales. Adicionalmente a ello las
pensiones estn asociadas al cumplimiento de requisitos determinadas
por aos de servicio y remuneracin al retiro, por lo que estn nti173
FLACSO-Chile
mamente relacionadas con los beneficios del personal de las Fuerzas

Armadas. Algunas metodologas lo consideran un gasto relativo a defensa, en cambio otras no lo consideran as.
La metodologa nos entrega un indicador global comparable con
las cifras macroeconmicas, y sus niveles de apertura son los necesarios para cumplir con este nivel de detalle. No es una herramienta de
anlisis de la composicin o destino del gasto, no permitiendo por lo
tanto un nivel de anlisis de eficiencia en el uso de los recursos ni
otro anlisis de tipo microeconmico, es un dato que nos permite
conocer el nivel del gasto pero no su composicin o su destino, por
lo que no nos permite avanzar en el detalle de la funciones de produccin o de oferta del producto defensa, cuestin bastante ms
compleja y que tiene otro tipo de objetivos de carcter interno como
es determinar la eficiencia en la gestin de los recursos. En los sistemas presupuestarios y contables de ciertos pases, los gastos y asignaciones presupuestarias se hacen por programas, relacionando objetivo, actividad y gasto, lo que permitira generar algunos indicadores
de cmo est constituida la funcin de oferta, esto queda fuera del
alcance de este mtodo, por que no es parte del objetivo buscado. La
idea no es construir una funcin de costos asociado a una funcin de
oferta del producto defensa, lo que implicara un anlisis de otra naturaleza y con otros objetivos polticos y econmicos.
Desarrollos de la metodologa
Situacin del proyecto: El proyecto como tal, culmin con la entrega
de la metodologa desarrollada por la CEPAL a los pases que la solicitaron y con su difusin a la comunidad internacional, a cuya disposicin
se puso el mtodo desarrollado. Adems de la metodologa, se entreg
un anlisis de los resultados para el perodo 1996 a 1998, obteniendo
datos que fueron compatibles entre ambos pases (lo cual era el objetivo del estudio) y que pudieron ser comprobados internamente por
analistas de ambos ministerios de defensa. No quiere decir esto que
fueran iguales a las estadsticas publicadas por ambos pases al respecto
y con anterioridad, sino que los resultados fueron comparables a clculos realizados utilizando los mismos conceptos pero con datos provenientes de anlisis de fuentes internas.
La forma como se construyeron los diferentes niveles de gasto signific a los analistas de la CEPAL partir de informacin pblica, entregada por los gobiernos a organismos internacionales y a partir de ella y
utilizando las fuentes oficiales obtuvieron informacin que permiti
174
Eugenio Cruz
construir los valores que reflejaren de mejor manera las definiciones

metodolgicas del estudio.
Para ello ambos pases dieron la mayor apertura, entregando a CEPAL
la informacin requerida y cooperando con su anlisis e interpretacin.
Cabe hacer notar que tanto la prctica presupuestaria, financiera y contable de ambos pases es diferente, por lo que homogeneizar la informacin no solo requiri de un esfuerzo de obtener informacin relevante
sino de tratarla y presentarla de forma que reflejara los mismos conceptos en ambos pases. El informe de CEPAL es un resumen que no refleja
en este sentido toda la riqueza de este estudio, pero estimamos que
todo lo que es relevante para otras experiencias de uso de la metodologa estn presentes.
Como ltima afirmacin en esta lnea, estimamos que la metodologa
es perfectamente aplicable a otras experiencias, siendo necesario buscar
una forma adecuada para aplicarla a los casos especficos, pero al ser
independiente de los sistemas presupuestarios y contables, y requerir de
informacin que debiera estar disponible en los sistemas vigentes en
todos los pases, al utilizar conceptos claramente especificados en los
trminos de referencia del proyecto, se puede adaptar a otras realidades
distintas. En los puntos siguientes exploraremos dos situaciones que requieren de mayor anlisis, pues los casos argentino y chileno son relativamente homogneos.
Condiciones econmicas: Con esto nos referimos a las condiciones

econmicas generales en que se desenvuelve la actividad militar, ello
tiene relacin con sistemas tributarios y arancelarios, sistemas de adquisiciones y administracin de la deuda externa, sistemas impositivos y
previsionales que afectan al personal (Aportes y beneficios al sistema de
seguridad social); asimismo en algunos casos deben tenerse en consideracin sistemas cambiarios diferentes que pueden introducir fluctuaciones que dificulten una buena comparabilidad, algunas de ellas fueron analizadas en profundidad para disear la metodologa, otras por presentar
situaciones similares en ambos pases no constituyeron un tema que
fuera trascendente. Por ltimo, hay temas que tienen incidencia en la
asignacin interna de recursos por el Estado y que no tienen relevancia
en la relacin externa.
En el caso de los sistemas tributarios y arancelarios estamos refirindonos a los impuestos que pagan las Fuerzas Armadas por sus adquisiciones de bienes y servicios en el pas, o los derechos aduaneros que paguen por la importacin de pertrechos. En el caso de Argentina y Chile
existe un tratamiento similar y las distorsiones que ocurren no son
175
FLACSO-Chile
significativas, aunque debemos reconocer que estos tratamientos pueden variar en el futuro, si cambian los regmenes arancelarios y tributarios a que estn sometidas las Fuerzas Armadas. Esto debe analizarse
en cada caso y descontar los impuestos correspondientes.
Otra cuestin que surge es la disponibilidad de informacin fidedigna
que est disponible para los analistas que deben hacer el estudio. Existen
casos en que estos gastos fueron contabilizados en partidas secretas, no
fueron contabilizados o lo fueron en forma engaosa. Existen perodos
histricos en varios de nuestros pases en que estas falencias de la informacin sobre el gasto en defensa fueron prctica corriente, aunque las
exigencias de los organismos econmicos internacionales y la instauracin
de la democracia, han ido eliminando estas distorsiones. Asimismo los
sistemas contables no siempre han podido disponer de la informacin bsica requerida. Esto implica que los perodos en que la metodologa puede
ser aplicada deben ser parte de la adaptacin a cada caso especfico.
Los efectos de la poltica cambiaria fueron discutidos en profundidad
en la elaboracin de la metodologa, pues Argentina y Chile tenan polticas
diferentes. Esto obviamente limita la comparabilidad de las cifras directas,
como se puede mostrar dramticamente por los problemas que vive Argentina ya que la cifra de gasto en defensa en pesos, traducida a dlares el
ao recin pasado es ms del doble que la misma cifra al tipo de cambio
vigente durante este ao. Al presentar las cifras como un porcentaje del
PIB, sin embargo, el cambio es mucho menor o inexistente.
Los distintos sistemas financieros vigentes en los pases pueden afectar el adecuado registro de las adquisiciones mayores; esto surge de la
contabilizacin del pago de la deuda en organismos centralizados, de la
contabilizacin de los intereses en instancias distintas que la deuda, esto
debe ser considerado adecuadamente, pero no representa dificultad
mayor, pues con una contabilidad detallada esta informacin puede ser
adecuadamente pesquisada. El mismo cuidado debe ser tomado al homogeneizar los gastos previsionales de las Fuerzas Armadas
Las fuerzas armadas y el apoyo a actividades civiles: Si bien este es

un punto que fue adecuadamente especificado e incorporado en la metodologa desarrollada por la CEPAL, la misin de las Fuerzas Armadas
en ambos pases est orientada a lo que puede definirse como su vocacin central, cuando ellas deben participar o llevar a cabo actividades de
otra ndole, en ambos pases estn claramente definidas por ley esas
actividades y su financiamiento. En ambos casos estn referidas a actividades de apoyo a actividades civiles especficas, como la aviacin civil o
la navegacin y el uso del mar y sus recursos.
176
Eugenio Cruz
En ambos casos, el chileno y el argentino, el gasto en actividades

distintas de las mencionadas en apoyo a actividades civiles por las fuerzas
militares (apoyo en caso de catstrofes, misiones de paz, etc.), no tena
ningn significado econmico y no se dispona de informacin significativa al respecto.
En el caso de otros pases de la regin, esto puede ser una realidad un
tanto diferente, participando las Fuerzas Armadas en funciones que van
desde lo que puede denominarse construccin del estado (apertura y
ocupacin efectiva del territorio), hasta actividades de seguridad pblica
(policiales); particular relevancia tienen actividades antisubversivas y contra
el narcotrfico en algunos pases. En estos casos siempre cabe la pregunta sobre la vocacin de dichas fuerzas, las que tienen organizacin, entrenamiento y equipamiento militar (salvo algunas policas bajo control
militar). Asimismo dichas Fuerzas se mantienen entrenadas y preparadas
por su mismo uso, constituyendo un importante aporte a la disuasin,
pudiendo ser redesplegadas sin mayor dificultad operacional y econmica. En estos casos es complejo descontar parte del gasto de estas unidades, an del gasto operativo.
Con estos comentarios preliminares solo se pretende abrir la discusin respecto de las consecuencias econmicas y sobre la seguridad, que
se originan en la entrega a las Fuerzas Armadas de tareas que suplen las
falencias de los organismos del estado orientados a llevarlas a cabo o las
complementan en situaciones de emergencia.
177
OTRA PERSPECTIVA PARA AFRONTAR LAS AMENAZAS A LA

SEGURIDAD REGIONAL
FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO 1
En este trabajo se desea establecer que las amenazas que han surgido
en el ltimo tiempo, despus de la cada del muro y al termino del orden
mundial bipolar, han modificado la concepcin de seguridad para los pases de la regin, no solo por la naturaleza de ellas, sino que tambin por lo
dependiente de las polticas en lo relacionado con economa, poltica social, medio ambiente y otras, de lo que determinan las grandes potencias,
en especial Estados Unidos. Lo interesante de todo esto, es que el concepto de amenaza ha dejado de ser solamente militar.
La existencia de los estados, ya no solo dependen de su cohesin interna, sino que tambin del reconocimiento internacional, entendido este
como la capacidad de participacin en el orden que est establecido.
El sistema internacional que se esta gestando a partir del trmino de
la guerra fra, puede transformarse, despus de un largo transitar, en un
salvaje desorden si fracasan los grandes dogmas de la democracia de
masas que actualmente constituyen el modo casi universal de organizacin social, a lo menos en Occidente. Si esto ocurriera, el futuro sera
an ms sangriento que el recin terminado siglo XX.
1. Oficial de Marina ( R ); Magster en Ciencia Poltica, Universidad de Chile; Magster en Ciencias
Navales y Martimas, Academia de Guerra Naval. Ponencia presentada en las IV Jornadas de
Estudios Internacionales y de Mundializacin, desarrolladas en el Instituto de Estudios Avanzados
de la Universidad de Santiago de Chile.
179
FLACSO-Chile
Segn el profesor Bernardo Quagliotti de Bellis, nos estamos enfrentado a tres paradigmas histricos, bastantes diferentes entre s. El
primero de estos es el planteado por Fukuyama, ampliamente conocido, en el que sostiene sintticamente que nos enfrentamos con un
futuro que no tiene futuro, en el que Estados Unidos es el nico
protagonista a escala mundial, despus de la victoria de la democracia
liberal y el capitalismo, lo que es irreversible2.
Por otra parte, el segundo paradigma es el que sostiene Samuel
Huntington, en su libre choque de las civilizaciones, donde siguiendo la
huella de Spengler, considera que sern ocho civilizaciones las que se
enfrentarn en una batalla final, de donde surgir un nuevo modelo.
El tercer paradigma, y quizs el ms realista, es el sostiene el Doctor
de la Universidad de Heildelberg, Panajotis Kondylis, donde propone que
por primera vez en la historia, se constituye una sociedad mundial verdadera que, aunque marcada por desigualdades y disimilitudes importantes en el terreno de los hechos, reconoce a sus miembros los mismos
derechos y la igualdad ,por principio. Tal igualdad no se ve realizada ni
material ni universalmente, ni en el interior de la democracia de masas ni
en la sociedad mundial, pero se garantiza y, sin cesar, se le hace propaganda por las vas del derecho de los pueblos y de las declaraciones de
intenciones3. Lo planteado por Kondylis significa que el prev que en el
futuro no se presenciar un enfrentamiento entre dos potencias, como
fue la guerra fra, sino que aparecern una serie de estados pequeos
que se agruparn y se reagruparn constantemente, lo que puede producir que el enfrentamiento entre los pequeos y los grandes pueda volverse contra estos ltimos.
De acuerdo a lo que ha expuesto Kondylis, y considerando que su
paradigma refleja realmente la realidad, cabe preguntarse las desigualdades y disimilitudes entre los estados constituyen una de las amenazas
ms grandes que deben afrontar nuestra regin?; estas desigualdades y
disimilitudes, estn representadas por los factores sociales y econmicos, respectivamente?; ser un contrapunto entre el pensamiento social
y el econmico? Difciles son las respuestas si no se enfrentan desde una
perspectiva poltica.
Diversos autores consideran que en el orden mundial, sea cualquiera el
modelo que se conforme, la poltica seguir dependiendo del Estado Nacional, que seguir siendo el eje del quehacer poltico. Se est viendo como
algunas de sus estructuras estn cambiando o simplemente, desapareciendo.
2. Quagliotti de Billis, Bernardo; Qu mundo se est construyendo a futuro?; www.monografias.com.

3. Quagliotti de Billis, Bernardo; Op.Cit.
180
Otra perspectiva para afrontar las amenazas...
Francisco Le Dantec Gallardo
El futuro se presentar ms favorable si se logran alcanzar cuatro

metas que son fundamentales, y que tienen la misma importancia: desarrollo sostenible ecolgicamente, capacidad de competencia econmica,
justicia social y, democracia amparada en el Estado de derecho4.
Pero, qu escenario se le presentan a Amrica Latina en este nuevo
orden globalizado? Indudablemente, la globalizacin es una realidad
ambivalente, pues por una parte favorece a los grandes bloque econmicos, y simultneamente produce cada vez ms desigualdades entre los
estados, como tambin dentro de sus propias sociedades.
Esta situacin requiere respuesta de parte de los diferentes gobiernos, especialmente de los pases latinoamericanos. Estos ltimos corren
el riesgo de convertirse en elementos insignificantes del mercado internacional, lo que conlleva que se transformen en slo objetos de las Relaciones Internacionales, en consideracin a la poca transcendencia que
tienen en este nuevo orden que se est gestando.
La regin esta obligada a explorar formas de funcionar en el concierto internacional como una Amrica Latina global, si se pretende mejorar
la posicin internacional de todos y cada uno de los pases involucrados.
La nica manera de lograr lo dicho, es desarrollar un profundo anlisis prospectivo, dejando de mirar el pasado; se debe considerar que en la
actualidad, los mercados segmentados o pequeos, como tambin las
polticas aisladas y particulares, solo sirven para intensificar los riesgos y
las vulnerabilidades, favoreciendo la fragmentacin y el empequeecimiento de las economas nacionales, llegndose a lo que algunos autores
llaman el darwinismo econmico y tecnolgico, en abierta alusin a la
teora de Charles Darwin sobre la seleccin natural de las especies5.
Esta paulatina seleccin del mercado global, en que va descartando las
especies no aptas, en muy poco tiempo puede convertir a muchos Estados en economas inviables, lo que provocara un fuerte impacto psicosocial,
ya no solo en el respectivo pas, sino que por extensin, en toda la regin,
con todas las consecuencias a la seguridad regional, que esto significa.
Si se desarrolla un anlisis sin prejuicios, se llega a la conclusin que
las caractersticas y condiciones de los procesos polticos y econmicos
que se encuentran en desarrollo en Amrica Latina poseen elementos
comunes y otros que son propios de la realidad de cada pas.
Esto puede ser considerado como lgico, pero lo que resulta notable
es que estos procesos poseen ms aspectos comunes de lo que eventualmente sera dable imaginar, siendo los elementos dismiles los me4. Quagliotti de Billis, Bernardo; Op.Cit
5. Quagliotti de Billis, Bernardo; Amrica Latina: Integracin? Dependencia?; www.monografias.com
181
FLACSO-Chile
nos. Es evidente, en todo caso, que los procesos que viven los pases de
la regin estn marcados por elementos comunes, independiente de la
intensidad, velocidad y profundidad con que se desarrollen tales procesos; ms an, las caractersticas distintivas de cada sociedad le otorgan a
cada proceso un cariz adecuado a su propia realidad.
Actualmente, las percepciones de amenazas en la regin, se encuentran caracterizadas por aquellos desafos y amenazas de tipo tradicional o
histrico, cuya vertiente principal es de tipo vecinal y, por otra parte,
aquellos que deben ser asumidos como consecuencia del nuevo orden
mundial, que son las conocidas amenazas emergentes. En forma paralela,
se debe reconocer que las amenazas son cada vez ms dinmicas y asociadas a incertidumbres de distinta naturaleza y clase, donde es posible distinguir aquellas de tipo poltico, estratgico, econmico, social, medio ambiente y militar, que afectan niveles internacionales y nacionales.
El concepto de seguridad ha ido evolucionando desde una definicin
limitada a lo militar a una ms amplia y compleja, por lo que dentro de un
contexto de seguridad regional, se entiende que est incide no slo en el
mbito de su significado militar sino que adems es percibida claramente por
los actores sociales, polticos, econmicos y empresariales. Esta evolucin
conlleva, necesariamente, el reconocimiento de un aumento de amenazas
que se encuentran interrelacionadas y son interdependientes entre s.
Cuando hablamos de desafos y amenazas nos referimos expresamente a aquellos factores externos que intervinculados, de manera directa o indirecta exigen una decisin gubernamental para su superacin,
en el caso de los desafos, o su neutralizacin o eliminacin, en el caso
de las amenazas. Desde otra perspectiva, significa analizar y evaluar en
forma integrada todos los factores de riesgo econmico y poltico implcitos en cualquier accin de conduccin estatal.
Esta aproximacin nos permite distinguir aquellas variables de tipo
econmico que caracterizan a casi todos los procesos y que ejerce un
acondicionamiento en las sociedades, de aquellas variables cuya intensidad de relacin e interaccin ejercen una decisiva influencia en los procesos decisionales de los gobiernos democrticos. Ambos aspectos se
encuentran ntimamente relacionados.
Ahora bien, podemos sostener, como aproximacin analtica, que cada
desafo conlleva amenazas y cada amenaza supone desafos. Es decir,
existe una interaccin permanente entre ambos conceptos.
Sin embargo, esa relacin no supone necesariamente una dependencia, que pueda implicar que cada vez que aumenta una disminuye la otra,
o disminuyen o aumentan ambas. Solamente supone tener presente que
cada accin poltica est asociada a una planificacin que tiene dos dimensiones: desafo y amenaza.
182
Por otra parte, la seguridad hemisfrica ha ido tomando con mayor

fuerza, nuevas dimensiones. Ya resulta difcil poder separar en forma
ntida los elementos de una seguridad poltica, econmica, militar o social. El valor en juego, asociado a esta concepcin, es la estabilidad democrtica y el desarrollo de las naciones.
En similar sentido, debemos indicar que el proceso de globalizacin
de las comunicaciones y el uso intensivo, y cada vez ms masivo, de los
satlites y las computadoras han colocado en jaque las tradicionales definiciones de soberana. Todo ello, por cierto, dentro de un esquema econmico de libre mercado que privilegia la intensidad de las interacciones
y la libre circulacin de capital, bienes, servicios e informacin.
Del mismo modo, la necesidad de una mayor integracin econmica y
poltica para actuar sobre los mercados de otros pases, ha puesto en
evidencia la necesidad de generar nuevas condiciones de seguridad, para
reducir al mximo los riesgos y la ocurrencia de amenazas que desestabilicen
la regin, aprovechando las oportunidades en mutuo beneficio.
La nocin amplia de seguridad, supera a las tradicionales instituciones
del Estado, incorporando al sector privado y social de cada pas. El
protagonismo creciente del sector empresarial en las decisiones del Estado a nivel internacional o nacional, junto con la diversidad de intereses
que es posible identificar a nivel social, definitivamente tienen un impacto notable en los actuales conceptos de seguridad. Obviamente, ello
supone asumir, dentro de los procesos de reforma y/o modernizacin
del Estado, la generacin de una capacidad de coordinacin y regulacin
de todos los actores, institucionales y no institucionales, que participan
en la dinmica poltica y relacionados con la seguridad del pas.
La nocin de seguridad hemisfrica, conforme lo sealan los estudios
provenientes de Estados Unidos, y regionalmente aceptados, involucran
especficamente a todo el continente americano. En virtud de ello, esta
nocin se relaciona directamente con las variables que interesan a Estados Unidos en su percepcin de los pases de Amrica Latina6.
Es pertinente indicar, para una mejor comprensin de la posicin de los
pases de Amrica Latina, que estos no han sido protagonistas en la conformacin del nuevo orden o desorden mundial, ms bien han sido meros espectadores del surgimiento de esta nueva realidad. En otras palabras, nuestros pases son objeto y no sujeto de ella.
Esto significa que cualquier definicin de amenazas que pueda hacerse, debe integrar las amenazas que Estados Unidos ha sealado.
6. Obando, Enrique (Editor); Nuevas Amenazas a la Seguridad y Relaciones Civiles Militares en un

Mundo en Desorden, CEPEI, Lima, Per, 1994.
183
FLACSO-Chile
Esto es un hecho, ms all de cualquier subjetivizacin que se quiera

realizar. Hoy, mas que nunca, el tradicional debate entre el idealismo
y el realismo en las relaciones internacionales se ha zanjado en favor
del segundo. La nocin de seguridad que se asuma en la regin, no
puede pretender ser independiente o de carcter aislacionista, sino
que debe estar enmarcada dentro de las concepciones de Estados
Unidos. Tal afirmacin, que puede parecer temeraria, se fundamenta
en el rol asumido por Estados Unidos durante todo el siglo XX y que
se ha expresado en sus intervenciones militares y diplomticas en
variados pases de Amrica Latina7 .
La existencia de un Estados Unidos con un liderazgo militar ya demostrado, incluso de caractersticas hegemnicas, implica asumir como
propias aquellas variables de seguridad asociadas a esta nacin, lo que
implican una redefinicin del rol de las Fuerzas Armadas, con la aparicin
de nuevos actores que estn directamente vinculados a la generacin de
estas condiciones. La sola mencin del impacto que tienen las inversiones de capitales en proyectos industriales de tipo estratgico en pases
vecinos es suficiente para ilustrar esta afirmacin8.
No se puede desconocer que en la regin an existen probabilidades
de conflicto en virtud de un desarrollo de su poltica exterior de tipo
multilateralista, donde necesariamente debe negociar intereses econmicos y polticos con otros estados. La sola existencia de intereses distintos genera una potencialidad de conflicto que es necesario considerar.
Del mismo modo, resulta interesante sealar que mientras ms intensos
son los procesos de integracin, mayor es la posibilidad de identificar
intereses encontrados o contrarios, que afectan a un pas.
Para hablar de seguridad hemisfrica regional parece adecuado establecer algunas orientaciones conceptuales que nos permitan identificar
las relaciones de interdependencia y complejidad que existen en la regin. Se debe reconocer que la seguridad, por su carcter multidimensional
y multivariado, se puede asociar, a lo menos, a cinco reas temticas:
poltica, econmica, social, militar y medioambiental.
Las mltiples amenazas no tradicionales que se presentan, deben ser
asumidas por el Estado como un todo. Son motivos de presiones e influencias de actores internacionales y de gobiernos ms desarrollados.
Sin embargo, es aqu donde es necesario mantener una posicin meditada y coordinada con todas las instituciones del Estado, mxime cuando
7. Meneses, Emilio, Chile: Percepciones de Amenazas Militares y Agenda para la Poltica de Defensa, en Chile:
8. Holzmann, Guillermo; Desafos y amenazas en el contexto regional :gobernabilidad y rol de las
FF.AA., una aproximacin desde la Ciencia Poltica; Documento de trabajo, 1999.
184
estas amenazas pueden ser objeto de profundas modificaciones en virtud de acuerdos internacionales o por la aparicin de nuevas variables.
Por ejemplo, la escasez de materias primas en el futuro prximo no
solo tendr un efecto econmico sino que obligar a las grandes potencias a mirar con otros ojos a aquellos pases que mantienen reservas en
su territorio. En este escenario, la probabilidad de que determinados
pases sufran presiones polticas o intervenciones militares existe razonablemente. Lo mismo sucede con aquellos pases que por su densidad
poblacional requerirn buscar nuevos territorios para el desarrollo de su
poblacin y de su economa; o que las potencias dominantes decidan que
determinados territorios de otros pases (ej. Amazona) son reservas
ecolgicas de toda la humanidad por razones ambientalistas.
Estos tres ejemplos son suficientes para establecer que las amenazas
no tradicionales constituyen un aspecto dinmico de nuestra realidad y
donde a las fuerzas armadas no les cabe un rol directo, sino que ms bien
se requiere su capacidad instalada en planificacin y estrategia, de manera de poder desarrollar polticas coordinadas capaces de sustentar nuestro ritmo de desarrollo9.
Si las amenazas son multidimensionales y multivariadas, ello es indicativo de que nuestros intereses nacionales tambin lo son. De hecho, el
inters nacional, en su sentido genrico, cubre una serie de reas y variables relacionadas con la nocin de bien comn y necesidad de mantener
un adecuado ritmo de desarrollo. El horizonte de tiempo del inters
nacional es largo y establece los lineamentos proyectivos que deben
guiar al pas en su desarrollo. Su expresin es genrica y permite que
cada rea o campo de accin establezca su respectivo aporte a la consecucin del inters nacional.
En la actualidad, el inters nacional se expresa en aspectos de base
econmicos y asociados a un escenario dominado por el mercado bajo la
existencia de un sistema democrtico. A partir de all, podemos afirmar
que la satisfaccin del inters nacional se hace cada da ms compleja y, a
la vez, especfica, por las distintos elementos que convergen a dar forma
a los intereses particulares de los distintos sectores que existen en el
pas. La tendencia a la especializacin permite la identificacin de mayores objetivos asociados a determinados intereses, lo que complica su
reunin en conceptos integrativos de todos ellos.
La identificacin y categorizacin de las amenazas no tradicionales no
siempre ni preferentemente son de exclusiva competencia de cada pas y
de otros de su entorno inmediato o mediato. En un mundo interdependiente,
9. Holzmann, Guillermo; Op.Cit.
185
FLACSO-Chile
que es asimtrico en cuanto a niveles de poder, la nica superpotencia y

sus socios aliados estn en condiciones de hacer prevalecer criterios sobre cules son y cmo deben ser afrontadas las amenazas no tradicionales.
Por otra parte, el concepto de amenaza ha dejado de ser solamente
un concepto blico. En su acepcin ms amplia es posible identificarla
con una percepcin que basada en la potencialidad del emisor de la percepcin tiene la capacidad de influir y/o alterar las condiciones de seguridad de un pas. Esta aproximacin coloca el acento en los medios y en las
capacidades mnimas que deben establecerse para el logro de los objetivos de cada Estado, tanto en el mbito nacional como internacional.
La percepcin de amenaza se desarrolla en un entorno caracterizado
por las tendencias a la asociacin, la cooperacin, a la competencia y la
integracin, donde el rol del Estado puede llegar hasta a confundirse con
los impulsos del mercado. En este sentido, la percepcin de amenaza se
ubica en un sistema de economa abierta y bajo la presencia de un rgimen democrtico.
La amenaza adquiere, entonces, una condicin dinmica que permite
su identificacin solamente para el corto y mediano plazo, siendo imposible su definicin para el largo plazo.
En el actual escenario mundial y lo que es posible proyectar, surge la
incertidumbre como una caracterstica de cualquier intento de identificar
amenazas a largo plazo. A su vez, las potenciales amenazas que se pudieran visualizar en el largo plazo, terminan transformadas en una razonable
prediccin de conflictos diversos, cuya intensidad desconocemos.
Tal situacin, nos refuerza la idea de que las amenazas se asocian a
conflictos en un amplio espectro de variables y escenarios, donde la
solucin o superacin de los mismos se encuentra en la negociacin o,
mejor dicho, en la capacidad que cada pas tenga para negociar.
Finalmente, si el desarrollo o fortalecimiento de una capacidad de negociacin es integrada en las distintas polticas de un pas, all surgirn casi
en forma natural, nuevas oportunidades que complementarn las proyecciones de mediano y largo plazo, como asimismo regularn o modificarn
las amenazas inicialmente identificadas. Es decir, se transforma en un proceso cibrnetico de carcter multivariado y multidimensional que exige la
inclusin de diferentes variables, donde a la Defensa Nacional en general,
y a las Fuerzas Armadas en particular, les corresponde aportar condiciones que cooperen a la conformacin de una adecuada capacidad.
186
FUERZAS ARMADAS COMBINADAS PARA OPERACIONES DE PAZ

Y LA FUERZA AREA DE CHILE
MXIMO VENEGAS FUENTES 1
JOAQUN URZA RICKE2
La constitucin de fuerzas armadas combinadas no es algo nuevo y en los

tiempos modernos se han visto numerosos ejemplos producto de alianzas o
coaliciones. Sin embargo la efectiva y eficiente operacin de este tipo de
agrupaciones de fuerzas, especialmente las areas, es extraordinariamente
complejo. A la ya dificil condicin que significa el empleo blico de los medios por una siempre insuficiente inteligencia, dificultades y deficiencias
logsticas, situaciones y aspectos de personal y una situacin tctica dinmica
y confusa, se debe agregar factores adicionales como idiomas, culturas, conceptos operativos, capacidades tcnicas y tecnologas incorporadas en los
equipos notablemente diferentes entre los aliados o coaligados.
Sin embargo, a pesar de todo eso el Gobierno de Chile por DS SSG
N 94 del 6 Nov. 96 estableci la Poltica Nacional para la participacin
del Estado Chileno en Operaciones de las denominadas de Mantenimiento de la Paz y que en general son operaciones desarrolladas con el
consentimiento general de las partes beligerantes, en apoyo a esfuerzos
para alcanzar o mantener la paz, para promover la seguridad y resguardar vidas en reas de conflictos limitados o potenciales. En general estas
son Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) denominadas del
Captulo VI de la Carta de las NN.UU.3
1. Director Ejecutivo. Centro de Estudios Aeronuticos y del Espacio (C.E.A.D.E.).
2. Secretario Acadmico. Centro de Estudios Aeronuticos y del Espacio (C.E.A.D.E.).
3. Para ms detalles ver en el Libro de la Defensa Nacional de Chile (1997) pg. 44.
187
FLACSO-Chile
Ms an recientemente el tipo de participacin de Chile ha cambiado como lo expres la seora Ministra de Defensa en la Clase
Magistral de Inauguracin del ao acadmico de las FF.AA. el 11 de
Marzo de 2002.
Es por esto que al iniciarse el Siglo XXI nuestra Poltica de Defensa
no se agota en la defensa del territorio por lo dems plenamente
vigente sino que se ha enriquecido notablemente, perfilndose as
nuevos tipos de misiones para nuestras Fuerzas Armadas. Estas tareas demandan un esfuerzo importante para mantener un alto estndar
de alistamiento y equipamiento, as como para desarrollar capacidades
adecuadas de interoperatividad que nos permitan materializar nuestra voluntad poltica de cooperar internacionalmente en la mantencin o construccin de la paz en el marco de Naciones Unidas.
Los primeros pasos en esta poltica, que ha modificado parcialmente
el tipo de contribucin que Chile haba realizado en este mbito desde la creacin de las Naciones Unidas - se desarrollaron a partir de
1996. Ese ao el Gobierno estableci la directiva presidencial orientando la participacin en operaciones de mantencin de la paz, la cual
fue ampliada en 1999 para permitir la participacin de las Fuerzas
Armadas Chilenas en operaciones de imposicin de la paz consideradas en el Captulo VII de la Carta de Naciones Unidas. La voluntad de
incrementar nuestra participacin se manifest ese mismo ao con el
envo del contingente de Fuerzas Especiales del Ejrcito a Timor Oriental y la suscripcin del acuerdo con la Secretara General de Naciones
Unidas para participar en el sistema de fuerzas Stand By.
En cuanto a la Fuerza Area de Chile la poltica Institucional, para la

participacin en Operaciones de Paz, se basa en la Poltica Nacional
para la participacin del Estado de Chile en Operaciones de Paz.
La Fuerza Area de Chile, ha participado en las operaciones de la
O.N.U. desde sus inicios, con Observadores Militares en los conflictos de Medio Oriente, Per Ecuador e India Pakistn y con un grupo de helicpteros en Kuwait y posteriormente en Irak despus de la
guerra del Golfo.
El Poder Areo por sus caractersticas, ha sido el principal instrumento empleado por la O.N.U., en todas las operaciones de paz. Los medios
areos pueden ser desplegados en forma rpida, operacionalmente listos, para realizar los distintos tipos de misiones que las operaciones de
paz exigen.
Con relacin al acuerdo sobre Stand-by Forces, la Fuerza Area de
Chile se ha comprometido con:
188
Fuerzas armadas combinadas para...
Mximo Venegas Fuentes/Joaqun Urza Ricke
Una Unidad de Helicpteros medianos, compuesta por dos aparatos, personal PARASAR y Unidad Sanitaria, para proveer Transporte de Servicios, SAR y MEDEVAC.
Una Unidad de Ala Fija, Compuesta por un C-130, para proveer transporte tctico, SAR y MEDEVAC.
En cuanto al entrenamiento, la Institucin ha participado desde hace

unos 10 aos en ejercicios combinados con Fuerzas Areas de otros
pases, empleando los procedimientos OTAN tanto para la planificacin
como para la ejecucin, asimismo ha participado en ejercicios combinados SAR con Per y Argentina y con la Armada de Estados Unidos en la
preparacin de PARASAR, orientados a la participacin combinada en
operaciones de Paz.
La instruccin del personal se ha ido logrando a base de cursos, especialmente en Canad en el Pearson Peacekeeping Centre, en cursos y Seminarios Internacionales auspiciados por el Estado Mayor de la Defensa y con
participacin de instructores en el CAECOPAZ de Argentina, logrando
capacitacin, tanto en los aspectos legales, logsticos como operativos. A
partir del ao 2002 la instruccin se efectuar principalmente en el Centro
de Entrenamiento de Operaciones de Paz Chile (CECOPAZ).
Qu significa esto?; que el Gobierno de Chile ha autorizado la participacin de fuerzas en Operaciones de Imposicin de la Paz (OIP) o del
Captulo VII como usualmente se las denomina. Este tipo son operaciones
desarrolladas para reestablecer la paz entre beligerantes, en que no todos
han consentido a la intervencin y que estn comprometidos en actividades de combate. Comprenden la accin coercitiva de las fuerzas enviadas.
Es bueno saber lo que dicen los artculos 42 y 43 de este Captulo VII:
Artculo 42. Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que
trata el artculo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo,
podr ejercer, por medio de fuerzas areas, navales o terrestres, la accin que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales. Tal accin podr comprender demostraciones, bloqueos
y otras operaciones ejecutadas por fuerzas areas, navales o terrestres
de miembros de las Naciones Unidas.
Artculo 43. Todos los miembros de las Naciones Unidas, con el fin de
contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se
comprometen a poner a disposicin del Consejo de Seguridad, cuando
ste lo solicite y de conformidad con un Convenio especial o con Convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso
el derecho de paso, que sean necesarias para el propsito de mantener
la paz y la seguridad internacionales.
189
FLACSO-Chile
Asimismo y en relacin a las Stand-by forces se da cumplimiento a lo

establecido en el Artculo 45 de este Captulo VII4. Lo que significa que estas
fuerzas deben estar inmediatamente disponibles para la ejecucin combinada de una accin coercitiva internacional su accionar estar determinada
por los lmites del convenio particular que firm Chile con la NU.
En que situacin participarn estas fuerzas?

Lo ms probable es que integren una fuerza combinada, es decir integrarn una fuerza compuesta de elementos areos de dos o ms Estados
aliados, pero que lo ms probable es que tambin participen fuerzas de
tierra y/o navales, ya sea chilenas o multinacionales, ante lo cual nos
encontraremos con una fuerza conjunta combinada5.
Esta situacin aumentar el nivel de dificultad y complejidad hasta un
punto dificil de precisar en un escenario mucho ms complejo ya que se
estarn desarrollando operaciones de combate.
Qu capacidad militar deben tener estas fuerzas

combinadas?
Deben tener la capacidad de lograr el objetivo establecido (detener
las acciones de los beligerantes, destruir la capacidad blica de algn
renuente, proteger vidas humanas, etc.). Para esto las fuerzas requieren
al menos 4 elementos:
a. La estructura de la fuerza: cantidad, tamao y composicin de las
unidades que componen las fuerzas combinadas: escuadrones, grupos,
alas, divisiones areas, divisiones de ejrcito, buques de combate y de
apoyo de la componente naval.
b. Modernizacin de las fuerzas: sofisticacin tcnica, sistemas de armas,
armamento, equipos de las fuerzas participantes y su interoperatividad.
c. Alistamiento: la capacidad de las fuerzas participantes de trasladarse al
lugar requerido, sin una demora inaceptable y en la condicin operativa
acordada.
d. Apoyo: la capacidad de mantener en el nivel requerido la capacidad operacional de las fuerzas, esto incluye entre otras cosas el mantenimiento,
abastecimiento, servicios, transportes, construcciones, personal, etc. etc.,
que permitan lograr los objetivos militares establecidos.
4. Ver Anexo 2.
5. Ver Glosario de Trminos Anexo 1.
190
En qu contexto participarn estas fuerzas chilenas?

Si es integrando fuerzas de las Naciones Unidas, ya lo hemos hecho, y
en el mismo Captulo VII de la Carta en sus artculos 46, 47, 48, 49 y 506
estn establecidas las disposiciones generales para ello. Para la operacin de las Fuerzas, Naciones Unidas tiene los manuales operativos,
logsticos, de personal, de comunicaciones, administrativos y la estructura de mando adecuadas para un eficaz empleo de las fuerzas.
En el contexto continental la situacin es muy diferente; prcticamente no existe nada.
La Carta de las NN.UU. en su Captulo VIII habla de los acuerdos regionales. Europa para su accionar cuenta con una malla de acuerdos en la cual
todos participan en uno o ms de esos acuerdos o tratados, estos son:
EU : La Unin Europea
NACC : Consejo de Cooperacin del Atlntico Norte
OTAN : Organizacin del Tratado del Atlntico Norte
OSCE : Organizacin de Seguridad y Cooperacin en Europa
WEU : Unin Europea Occidental.
Para los estados Europeos asignar fuerzas a comandos de fuerzas
combinadas no representa ningn problema; todo est establecido, organizado y planificado.
Para los estados Americanos es totalmente diferente, no tenemos
prcticamente nada fuera de los Tratados Hemisfricos Bsicos:
OEA : Organizacin de Estados Americanos
T.I.A.R. : Tratado Interamericano de Asistencia Recproca
Pacto de Bogot : Sobre solucin pacfica de controversias.
J.I.D. : Junta Interamericana de Defensa, organismo relacionado
financieramente con la OEA pero ignorado por ella.
No existe ningn documento que en el contexto interamericano permita operar fuerzas combinadas tridimensionales ni unidimensionales.
Es importante tener en consideracin que los organismos regionales
son subordinados al acuerdo de las Naciones Unidas, es muy claro lo
establecido en el Artculo 53 ....Sin embargo no se aplicarn medidas
coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorizacin del Consejo de Seguridad .... .
Es importante asimismo tener presente lo establecido en el Artculo
18 de la Carta de la OEA: Ningn Estado o Grupo de Estado tiene
derecho de intervenir, directa o indirectamente, y sea cual fuere el moti6. Ver Anexo 2.
191
FLACSO-Chile
vo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. El principio

anterior excluye no solamente la fuerza armada, sino que tambin cualquier otra forma de injerencia ....
Se refieren al tema igualmente los Artculos 20, 21, 22, 27 y 28 .
Asimismo, estn relacionados con estos aspectos los Artculos 8 y 20
del T.I.A.R.
Sin embargo la Carta de las NN.UU. contempla en su artculo 52,
N 1 Ninguna disposicin de esta Carta se opone a la existencia de
acuerdos u organismos regionales, cuyo fin sea entender de los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional y
susceptible de accin regional... y ms an en su Artculo 53, N 1
establece El Consejo de Seguridad utilizar dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiera lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad.
Es absolutamente claro que la OEA como organismo regional dentro de la Organizacin de las Naciones Unidas es absolutamente incapaz de cumplir algn rol de seguridad en el contexto del Artculo 53 N
1 antes indicado.
Lo comprometido por el Gobierno en lo que a la Fuerza Area
se refiere le exigir seguir haciendo lo que hasta el momento ha
hecho, ampliando el espectro a operaciones de transporte areo
operativos y logsticos, adems de un apoyo logstico en la forma de
una unidad sanitaria.
La experiencia de la Fuerza Area de Chile en operaciones con otras
fuerzas areas se pueden sintetizar como sigue:
Con la USAF, ejercicio Red Flag en Estados Unidos donde se oper de
acuerdo a los procedimientos norteamericanos, fue una muy valiosa
experiencia.
Con la Fuerza Area Argentina, Operacin Confraternidad en la zona
Sur con helicpteros y aviones de transporte medianos.
Con la Fuerza Area Peruana, ejercicios de bsqueda y salvamento
con helicpteros en la zona Arica-Tacna.
Con la Fuerza Area Francesa ejercicios Mermoz 1 y 2 en Antofagasta
empleando procedimientos NATO, desarrollados en ingls.
Con las Fuerza Area Brasilera, Ecuatoriana y Uruguaya operaciones
de entrenamiento en la Antrtica.
Con las Fuerzas Areas Francesa, Brasilera y Argentina, el ejercicio Crucex
recientemente, operando con los procedimientos NATO en ingls.
Con la US NAVY, ejercicios de combate con aviones de porta aviones
cuando ellos cruzan por el Estrecho de Magallanes.
192
Como experiencia general se puede establecer la facilidad y seguridad de operar con procedimientos establecidos, en el caso del ejercicio CRUCEX, donde se utiliz los procedimientos NATO a pesar de la
dificultad del idioma extranjero.
En los casos de operaciones con las otras fuerzas areas ha sido
necesario reuniones previas para establecer procedimientos, aunque han
sido de gran simpleza.
En la eventualidad de tener que asignar fuerzas de combate para operaciones de imposicin de la paz, habr que iniciar un proceso de desarrollo de
capacidades de alto costo si se quiere disponer de algo significativo, esto en
el bien entendido que no afecte nuestra propia seguridad, ni vulnere la posicin poltica internacional que hubiere asumido el Gobierno de Chile.
Qu elemento importante puede ser propuesto a

esta prxima Conferencia de Ministros de Defensa?
La convocatoria a esta Reunin Acadmica Preparatoria a la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas, indica que el segundo
objetivo es mecanismos y estructuras institucionales existentes para enfrentar las nuevas amenazas y el tercer objetivo es fuerzas armadas combinadas para operaciones de paz.
Las estructuras bsicas estn, aunque se los critica que no funcionan:
a. La Junta Interamericana de Defensa se constituy en el mes de mayo
de 1942, con asiento en la ciudad de Washington D.C., como consecuencia de una resolucin adoptada en la Tercera Reunin de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores, efectuada en el mes de
enero de 1942 en la ciudad de Ro de Janeiro, motivada por el ataque
japons contra Estados Unidos, el 6 de diciembre de 1941.
El objetivo establecido para constituir el Interamerican Defense
Board, fue desarrollar la Planificacin Colectiva de Defensa
Hemisfrica contra eventuales acciones procedentes de Japn y de
Alemania durante la II Guerra Mundial. Este es el casus foederis,
motivo de la constitucin del IADB, con una traduccin aproximada
pero no exacta a Junta Interamericana de Defensa.
b. En resoluciones posteriores de las reuniones del Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores de la Organizacin de Estados Americanos,
se estableci que:
1. El financiamiento para el funcionamiento de la J.I.D. se considerar
dentro del presupuesto de la OEA. (Resolucin VII de la IX Conferencia Internacional Americana de 1948 en Bogot).
193
FLACSO-Chile
2. Establece el mecanismo por el cual la Junta continuar como rgano de la defensa continental, hasta que dos tercios de los gobiernos
americanos resuelvan dar por terminados sus trabajos. (Resolucin
XXXIV de la misma conferencia antes indicada).
c. La OEA no ha querido nunca incorporar a la J.I.D. dentro de su estructura formal y, asimismo, tradicionalmente no ha querido tener relaciones ni
usar sus servicios, salvo para muy limitadas situaciones de seguridad.
La Asamblea General de la OEA en Nassau el ao 1992 estableci dentro
de su organizacin una Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSM) para
debatir frmulas de seguridad. Despus de 10 aos, sus resultados son
francamente decepcionantes, pero en ningn caso se ha querido recurrir a
la J.I.D. para cooperar en estas funciones. Tanto es as que en la Cumbre de
Presidentes de 1998 en Santiago, le dio mandato a la OEA de reevaluar los
instrumentos de Seguridad Hemisfricos existentes a fin de adaptarlas a las
necesidades del nuevo siglo, lo que ha sido reiterado en varias resoluciones
de la Asamblea General sin resultados positivos hasta la fecha.
d. La J.I.D., cuyo presidente es un Oficial General Norteamericano, se
ha convertido en un organismo autoreferente, el cual busca por todos
los medios ampliar su campo de accin como una forma de asegurar
su supervivencia. La creacin del Colegio Interamericano de Defensa,
dependiente de la J.I.D. y presidido por el mismo Presidente de la
J.I.D., es un ejemplo de la ampliacin de roles de esta Junta y que
obedece a motivos justificados dentro de la propia organizacin.
e. El ejemplo de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (NATO)
es importante porque nos permite ver como un organismo tcnico
militar funciona encuadrado en un organismo poltico y en forma altamente eficiente. La J.I.D. funcionando en forma autnoma y con representacin exclusivamente militar y de bajo nivel no tiene ningn futuro.
f. El discurso del Presidente de Mxico del 7 de Septiembre de 2001 ante
el Consejo Permanente de la OEA en Washington de anunciar su retiro
del Tratado Interamericano de Defensa, puede ser el inicio de la desintegracin del sistema de seguridad colectivo americano, integrado por
diferentes pases que son miembros de algunos de los tratados que
comprenden el sistema. El atentado terrorista del 11 de Septiembre de
2001 al parecer dej en suspenso el anunciado retiro.
g. Los principales instrumentos que tienen relacin con la Seguridad Colectiva Hemisfrica son:
1. La Carta Constitutiva de la OEA, que es coincidente con la Carta
de Naciones Unidas.
2. El Pacto de Bogot sobre soluciones pacficas de las controversias,
que nunca ha sido invocado.
3. La resolucin de la Tercera Resolucin de Consulta de 1942, que
dio nacimiento a la Junta Interamericana de Defensa.
194
4. El Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR).

5. El Protocolo de Reformas del TIAR o Pacto de San Jos, que no
est vigente por haber sido ratificado por solo 8 Estados, se requiere
un nmero de 16 ratificaciones, para entrar en vigencia.
Los Estados americanos partes de los principales Tratados de Seguridad, son los que se indican en el Anexo 3, podemos ver que con
escasas excepciones, los estados Caribeos, estn ausentes de los
acuerdos, notable ausencia es la de Canad.
Sin embargo, los organismos creados y activos sobre seguridad colectiva, son solo dos:
La Organizacin de Estados Americanos (OEA).
La Junta Interamericana de Defensa (JID).
Estos organismos, para el cumplimiento de sus funciones, necesitan
instrumentos legales, estos son los tratados internacionales que, debidamente ratificados por los estados, pasan a constituir el Derecho
Internacional Pblico.
No tiene sentido denunciar, abrogar o retirarse de estos Tratados
que han costado aos constituir. Ms lgico es perfeccionarlos y crear
otros complementarios que permitan enfrentar las nuevas amenazas.
Asimismo, igualmente tiene poco sentido tener 2 organismos, que
son actores internacionales por si mismo, que ven cosas similares,
tengan la misma fuente de financiamiento, funcionan muy cerca uno
del otro y que prcticamente no tengan ninguna relacin funcional.
h. El peso poltico de la OEA es grande; los representantes nacionales en
la organizacin tienen rango de Embajador y es el organismo de trabajo para la Reunin de Consulta de Cancilleres y para las reuniones
cumbres presidenciales.
El peso poltico de la Junta es muy bajo; sus representantes son Oficiales Generales o superiores y no tiene ninguna capacidad de resolucin.
Lo razonable es seguir el ejemplo europeo y que la J.I.D. pase a
constituirse en un rgano de trabajo especializado de la OEA, en el
marco de la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSM) potencindose
con ello ambos organismos, ello permitir a los Organos Polticos
Interamericanos exigir en forma perentoria resultados tangibles.
Si queremos tener la posibilidad de constituir fuerzas armadas combinadas conjuntas para operaciones de paz dentro del mbito hemisfrico
es fundamental comenzar por la estructuracin de un Comando ad hoc
que pueda desarrollar las planificaciones pertinentes y un Estado Mayor
Continental que redacte todos los manuales operativos, logsticos, de
personal, inteligencia y de comunicaciones y electrnica necesarios, sin
ellos es una utopa pensar en fuerzas combinadas conjuntas.
195
FLACSO-Chile
Anexo 1
Glosario de trminos
1. Alianza; es el resultado a acuerdos formales (por ejemplo un Tratado) entre
dos o ms naciones que buscan objetivos amplios y a largo plazo que
satisfacern los intereses comunes de sus miembros (Doctrina Inglesa).
2. Coalicin; el agrupamiento de Estados o fuerzas, normalmente por un
tiempo, para la obtencin de un objetivo determinado (Doctrina Inglesa).
3. Combinado; entre dos o ms fuerzas o agencias de dos o ms aliados.
Cuando no todos los aliados o servicios estn involucrados, los estados participantes e Instituciones deben ser identificadas, por ejemplo:
Flotas Combinadas Anglo-Americanas. (USA Joint Pub. 1 - 02).
Precaucin; combinado y conjunto son a menudo confundidas o su
significado usado al revs, por ejemplo la Enciclopedia Britnica edicin
1988 dice Las Operaciones Combinadas se refieren a cualquier operacin de guerra que involucra un esfuerzo combinado por mar, tierra y
aire. El trmino operaciones conjuntas es usado para operaciones
involucrando dos o ms aliados. Aqu el trmino est usado al revs.
4. Comando Conjunto; rgano de maniobra de las FF.AA. que rene
en forma permanente fuerzas de 2 o ms Instituciones, dimensionadas
para satisfacer el objetivo estratgico que lo genere, en un Teatro de
Operaciones que exige una accin coordinada bajo un mando nico.
(Diccionario Militar Conjunto DNI 850 de 2000).
5. Componente; son los medios de una determinada institucin que se
asigne en forma permanente a un Comando Conjunto. (Diccionario
Militar Conjunto DNI 850 de 2000).
6. Conjunto; se refiere a actividades, operaciones, organizaciones, etc.,
en las cuales elementos de ms de un Servicio o Institucin del mismo
Estado participan (cuando no participan todos los servicios, aquellos
participantes deben ser identificados por ejemplo: Joint Army-Navy)
(USA Joint Pub 1-02). (Dictionary of Military Terms J.C.S. USA 1990)
7. Doctrina Conjunta; principios fundamentales que guan el empleo de
fuerzas de dos o ms servicios en acciones coordinadas hacia un objetivo comn. Debe ser promulgada por la Junta de Jefes de Estado Mayor.
(USA Joint pub 1-02) (Dictionary of Military Terms J.C.S. USA 1990).
8. Fuerza Combinada; una fuerza militar compuesta de elementos de
dos o ms Estados Aliados (Doctrina Inglesa, DOD USA, NATO).
9. Interoperatividad; la capacidad de sistemas, unidades o fuerzas para
proveer y aceptar servicios a o de otros sistemas, unidades o fuerzas
y usar estos servicios as intercambiadas para capacitarlos para operar
en forma efectiva juntos. (Glosario de trminos conjuntos Doctrina
Inglesa) (USA Joint Pub 1-02).
196
10. Operacin Conjunta; una accin militar que cumple una misin
estratgica, operacional, tctica, de entrenamiento o administrativa,
por fuerzas de dos o ms Servicios. Tambin, la conduccin del combate incluyendo los movimientos, el abastecimiento, el ataque, la
defensa y las maniobras de fuerzas de dos o ms Servicios necesarios para lograr los objetivos de cualquier batalla o campaa. (USA
Joint Test Pub, 3-0).
11. Operacin Combinada; una operacin desarrollada por fuerzas de
dos o ms naciones aliadas, actuando juntas para el cumplimiento de
una misin particular. (USA Joint Pub, 1-02).
12. Operacin Conjunta Combinada; una operacin ejecutada por fuerzas militares de dos o ms Estados, en la cual participan elementos de
ms de un servicio o institucin. (Doctrina Inglesa, DOD USA, NATO).
13. Imposicin de la paz; operaciones desarrolladas para restablecer la
paz entre beligerantes, en que no todos han consentido a la intervencin y que estn comprometidos en actividades de combate. Comprenden la accin coercitiva de fuerzas NN.UU.
14. Mantencin de la paz; operaciones desarrolladas con el consentimiento general de las partes beligerantes, en apoyo a esfuerzos para
alcanzar o mantener la paz, para promover la seguridad y resguardar
vidas en reas de conflictos limitados o potenciados. No implican uso
de la fuerza coercitiva.
15. Teatro de Operaciones Conjuntas; es aquella parte del teatro de
guerra donde se preve la realizacin de operaciones de dos o ms
instituciones y bajo un mando nico. Considera un espacio para la
maniobra conjunta y un espacio para el apoyo logstico y administrativo de los Organos de Maniobra que se estructuran. (Diccionario Militar Conjunto DNI 850 de 2000).
197
FLACSO-Chile
Anexo 2
Captulo VI. Arreglo pacfico de controversias
Artculo 33
1. Las partes en una controversia cuya continuacin sea susceptible de
poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, tratarn de buscarle solucin, ante todo, mediante la negociacin, la investigacin, la mediacin, la conciliacin, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales y otros
medios pacficos de su eleccin.
2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instar a las partes a
que arreglen sus controversias por dichos medios.
Artculo 34
El Consejo de Seguridad podr investigar toda controversia o toda
situacin susceptible de conducir a friccin internacional o dar origen a
una controversia, a fin de determinar si la prolongacin de tal controversia o situacin, puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales.
Artculo 35
1. Todo miembro de las Naciones Unidas podr someter cualquiera controversia o cualquiera situacin de la naturaleza expresada en el artculo 34, a la atencin del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General.
2. Un Estado, que no es miembro de las Naciones Unidas, podr someter a
la atencin del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General, toda
controversia en que sea parte, si la acepta de antemano, en lo relativo a la
controversia, las obligaciones de arreglo pacfico establecidas en esta Carta.
3. El procedimiento que siga la Asamblea General con respecto a asuntos que le sean presentados, de acuerdo con este artculo, quedar
sujeto a las disposiciones de los artculos 11 y 12.
Artculo 36
1. El Consejo de Seguridad podr, en cualquier estado en que se encuentre una controversia de la naturaleza de que trata el artculo 33,
o una situacin de ndole semejante, recomendar los procedimien198
tos o mtodos de ajuste que sean apropiados.

2. El Consejo de Seguridad deber tomar en consideracin todo procedimiento que las partes hayan adoptado para el arreglo de la controversia.
3. Al hacer recomendaciones de acuerdo con este artculo, el Consejo
de Seguridad deber tomar tambin en consideracin que las controversias de orden jurdico, por regla general, deben ser sometidas por
las partes al Tribunal Internacional de Justicia, de conformidad con las
disposiciones del Estatuto del Tribunal.
Artculo 37
1. Si las partes, en una controversia de la naturaleza definida en el artculo 33, no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho artculo, la sometern al Consejo de Seguridad.
2. Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuacin de la controversia es realmente susceptible de poner en peligro el mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo decidir si ha de
proceder, de conformidad con el artculo 36, o si ha de recomendar
los trminos de arreglo que considere apropiados.
Artculo 38
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos 33 a 37, el Consejo de
Seguridad podr, si as lo solicitan todas las partes en una controversia,
hacerles recomendaciones al efecto de que se llegue a un arreglo pacfico.
Captulo VII. Accin en caso de amenazas a la paz,

quebrantamiento de la paz o actos de agresin
Artculo 39
El Consejo de Seguridad determinar la existencia de toda amenaza a la
paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresin, y har recomendaciones
o decidir qu medidas sern tomadas, de conformidad con los artculos 41
y 42, para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.
Artculo 40
A fin de evitar que la situacin se agrave, el Consejo de Seguridad,
antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata
el artculo 39, podr instar a las partes interesadas a que cumplan con
199
FLACSO-Chile
las medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas

medidas provisionales no perjudicarn los derechos, las reclamaciones
o la posicin de las partes interesadas. El Consejo de Seguridad tomar
debida nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales.
Artculo 41
El Consejo de Seguridad podr decidir qu medidas, que no impliquen el uso de la fuerza armada, han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones y podr instar a los miembros de las Naciones
Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrn comprender la
interrupcin total o parcial de las relaciones econmicas y de las comunicaciones ferroviarias, martimas, areas, postales, telegrficas,
radioelctricas y otros medios de comunicacin, as como la ruptura
de relaciones diplomticas.
Artculo 42
Si el consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el
artculo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podr ejercer, por medio de fuerzas areas, navales o terrestres, la accin que sea
necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal accin podr comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas areas, navales o terrestres de miembros de las Naciones Unidas.
Artculo 43
1. Todos los miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposicin del Consejo de Seguridad, cuando ste lo
solicite y de conformidad con un Convenio especial o con Convenios
especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el
derecho de paso, que sean necesarias para el propsito de mantener
la paz y la seguridad internacionales.
2. Dicho Convenio o Convenios fijarn el nmero y clase de las fuerzas,
su grado de preparacin y su distribucin general, como tambin la
naturaleza de las facilidades y de la ayuda que habrn de darse.
3. El Convenio o Convenios sern negociados por iniciativa del Consejo de Seguridad tan pronto como sea posible; sern concertados
entre el Consejo de Seguridad y miembros individuales, o entre el
200
Consejo de Seguridad y grupos de miembros, y estarn sujetos a

ratificacin por los estados signatarios, de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales.
Artculo 44
Cuando el Consejo de Seguridad haya decidido hacer uso de la fuerza, antes de requerir a un miembro que no est representado en l, a
que provea fuerzas armadas en cumplimiento de las obligaciones contradas en virtud del artculo 43, invitar a dicho miembro, si ste as lo
deseare, a participar en las decisiones del Consejo de Seguridad relativas al empleo de contingentes de fuerzas armadas de dicho miembro.
Artculo 45
A fin de que la Organizacin puede tomar medidas militares urgentes, sus miembros mantendrn contingentes de fuerzas areas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecucin combinada de una
accin coercitiva internacional. La potencia y el grado de preparacin
de estos contingentes y los planes para su accin combinada sern
determinados, dentro de los lmites establecidos en el Convenio o Convenios especiales de que trata el artculo 43, por el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comit de Estado Mayor.
Artculo 46
Los planes para el empleo de las fuerzas armadas sern hechos por
el Consejo de Seguridad con la ayuda del Comit de Estado Mayor.
Artculo 47
1. Se establecer un Comit de Estado Mayor para asesorar y asistir al
Consejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares del Consejo para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, al empleo y mando de las fuerzas puestas a su
disposicin, a la regulacin de los armamentos y al posible desarme.
2. El Comit de Estado Mayor estar integrado por los jefes de Estado
Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad o sus
representantes. Todo miembro de las Naciones Unidas que no est
permanentemente representado en el Comit, ser invitado por ste
a asociarse a sus labores cuando el desempeo eficiente de las funciones del Comit requiera la participacin de dicho miembro.
201
FLACSO-Chile
3. El Comit de Estado Mayor tendr a su cargo, bajo la autoridad del

Consejo de Seguridad, la direccin estratgica de todas las fuerzas
armadas puestas a disposicin del Consejo. Las cuestiones relativas al
mando de dichas fuerzas sern resueltas posteriormente.
4. El Comit de Estado Mayor, con autorizacin del Consejo de Seguridad, y despus de consultar con los organismos regionales apropiados, podr establecer subcomits regionales.
Artculo 48
1. La accin requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de
Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales ser ejercida por todos los miembros de las Naciones Unidas
o por algunos de ellos, segn lo determine el Consejo de Seguridad.
2. Dichas decisiones sern llevadas a cabo por los miembros de las
Naciones Unidas directamente y mediante su accin en los organismos internacionales apropiadas de que formen parte.
Artculo 49
Los miembros de las Naciones Unidas debern prestarse ayuda mutua
para llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad.
Artculo 50
Si el Consejo de Seguridad tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, o cualquier otro Estado, sea o no miembro de la
Naciones Unidas, que afrontare problemas econmicos especiales originados por la ejecucin de dichas medidas, tendr el derecho de consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solucin de esos problemas.
Artculo 51
Ninguna disposicin de esta Carta menoscabar el derecho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque
armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que
el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para
mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas
por los miembros en ejercicio del derecho de legtima defensa sern
comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad y no afectarn
en manera alguna a la autoridad y responsabilidad del Consejo, con202
forme a la presente Carta, para ejercer en cualquier momento la accin que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y
la seguridad internacionales.
Captulo VIII. Acuerdos regionales

Artculo 52
1. Ninguna disposicin de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales, cuyo fin sea entender en los asuntos
relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y
susceptibles de accin regional, siempre que dichos acuerdos u organismos y sus actividades sean compatibles con los propsitos y
principios de las Naciones Unidas.
2. Los miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos
acuerdos o que constituyan dichos organismos harn todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacfico de las controversias
de carcter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales, antes de someterlas al Consejo de Seguridad.
3. El Consejo de Seguridad promover el desarrollo del arreglo pacfico de las controversias de carcter local por medio de dichos
acuerdos u organismos regionales, procediendo, bien por iniciativa de los estados interesados, bien a instancia del Consejo de
Seguridad.
4. Este artculo no afecta en manera alguna la aplicacin de los artculos
34 y 35.
Artculo 53
1. El Consejo de Seguridad utilizar dichos acuerdos u organismos
regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas
bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarn medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales
sin autorizacin del Consejo de Seguridad, salvo que contra Estados enemigos, segn se les define en el prrafo 2 de este artculo
se tomen las medidas dispuestas en virtud del artculo 107 o en
acuerdos regionales dirigidos contra la renovacin de una poltica
de agresin por parte de dichos Estados, hasta tanto que, a solicitud de los Gobiernos interesados, quede a cargo de la Organizacin la responsabilidad de prevenir nuevas agresiones por parte
de aquellos Estados.
203
FLACSO-Chile
2. El trmino Estados enemigos empleado en el prrafo 1 de este

artculo se aplica a todo Estado que durante la segunda guerra mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta Carta.
Artculo 54
Se deber mantener en todo tiempo el Consejo de Seguridad plenamente informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad con acuerdos regionales o por organismos regionales con el
propsito de mantener la paz y la seguridad internacionales.
204
AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL, GLOBAL Y

CONSIDERACIONES RESPECTO DE UN NUEVO ESQUEMA
DE SEGURIDAD
EJRCITO DE CHILE
ESTADO MAYOR GENERAL
DIRECCIN DE OPERACIONES
Visin Institucional respecto a las bases conceptuales para la definicin de Amenaza

El Estado-Nacin se ve hoy enfrentado a situaciones polticas nuevas,
como son entre otros, los cambios en las estructuras econmicas internacionales, la evolucin tecnolgica y el trmino del sistema bipolar acrecentado en la actualidad por la situacin que afect a Estados Unidos, el
pasado 11 de Septiembre y que define a partir de entonces una
unipolaridad, en los conceptos de seguridad y defensa, aspecto importante para la regin como zona de influencia de Norteamrica.
El nuevo orden mundial, es un proceso de transformacin que sita a
este siglo XXI en un perodo histrico revestido de dos aspectos singulares:
En el mbito poltico han emergido nuevos actores entre los que
destacan:
a. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs): nuevos actores que
han surgido en el mbito poltico y muy particularmente en el contexto
de las relaciones internacionales, se definen como entes privados, de
naturaleza voluntaria, sin fines de lucro y que se asocian para alcanzar
determinados objetivos sociales, econmicos o de otra naturaleza.
b. Los grupos sociales internos: El avance tecnolgico ha permitido un mayor acceso a las comunicaciones, lo que ha generado una sociedad civil
205
FLACSO-Chile
mejor informada, que en algunos casos se ha transformado en un factor

de influencia y presin ante situaciones coyunturales internas o externas.
c. Grupos transnacionales: que con sus actividades generan interdependencia econmica, cuyo aspecto positivo implica mayor desarrollo y
como factor negativo presenta el hecho de constituir un elemento
limitante a la soberana de los estados.
d. El crimen organizado, terrorismo y narcotrfico: actores que han aprovechado los anteriormente nombrados, con gran capacidad de infiltracin y crecimiento.
Estos elementos, entre otros, constituyen factores de fragmentacin
en el interior de los pases, afectando la capacidad poltica de sus gobiernos en la conduccin del Estado, pudiendo vulnerar su identidad e independencia poltica, econmica, social, militar y cultural; generando en
algunos casos, amenazas reales para la seguridad de ste.
En este sentido, ha cobrado especial relevancia el fenmeno de la
incertidumbre, derivado de la existencia de gran cantidad de actores
que influyen en determinadas situaciones, dificultando el dimensionar y
estratificar prospectivamente la evolucin de las actuales amenazas, a
raz de su amplitud y origen diversificado.
Es por ello que se precisa definir con la mayor claridad posible, las
amenazas, las cuales deben determinarse acorde a las particularidades y
caractersticas propias de cada nacin, para visualizar un diseo coherente destinado a su neutralizacin, ya que stas van ms all del lmite
de los estados y afectan a un mayor nmero de ellos.
Para visualizar el concepto amenaza desde la perspectiva de la defensa nacional, es importante recordar que el bien pblico defensa, es
una funcin primaria, poltica y permanente, que comienza y se desarrolla en tiempo de paz, a travs de actividades orientadas a la preparacin y
fortalecimiento de los recursos humanos, financieros, tecnolgicos y
materiales que el pas requiere, para enfrentar de la mejor manera posible las amenazas a su seguridad.
Por otra parte, se ha constatado que en forma imperceptible y paulatina, los actores sealados precedentemente, en ocasiones, han ejercido
su influencia y creado corrientes de opinin tendientes a desnaturalizar
la funcin defensa, orientando sus esfuerzos a fomentar la percepcin de
que las actuales amenazas no generaran conflictos entre estados; estimulando a la vez, la idea de avanzar hacia el establecimiento de una zona
de paz, incitando con sutileza la estimulacin de ideas orientadas a imaginar un mundo sin Fuerzas Armadas y transformadas en policas dedicados a enfrentar los conflictos de baja intensidad.
206
Amenazas a la seguridad...
Ejrcito de Chile, Estado Mayor General, Direccin de Operaciones
Esta tendencia orientada al desarme, es planteada en lo fundamental

por ONGs. que esconden tras de s, intereses forneos que muchas
veces se contraponen con los intereses de los estados.
En este sentido es paradojal que los propios actores originarios de las
amenazas emergentes, promuevan la desnaturalizacin de la misin de
las fuerzas armadas, explicndose esto en que ...los ejrcitos son y siempre sern la espina dorsal de sus estados1 y su gestin profesional entorpece el enquistamiento de amenazas, pues su labor va en directo
apoyo social, fortalece la cultura y educacin a travs del Servicio Militar;
constituye y mantiene obras viales consolidando centros poblados en
zonas de difcil acceso, entre otros. Estas obras de bien pblico sirven de
escudo y fortalecen la estructura vital del Estado cual es la poblacin,
factor determinante y definitivo de unidad, identidad y defensa nacional.
Al respecto, en nuestro pas, las amenazas emergentes antes sealadas son combatidas por las fuerzas policiales, no obstante debe tenerse
en consideracin que cuando la violencia toma la forma de operaciones
militares, las Fuerzas Armadas pueden ser requeridas para restablecer la
normalidad institucional y para lo cual sus capacidades humanas y materiales deben entenderse como multifuncionales, dados los diversos requerimientos que enfrentan en el nuevo siglo.
Definicin y Caractersticas
El Libro de la Defensa Nacional de Chile ha definido las amenazas
como Todas aquellas acciones reales o percibidas, provocadas consciente o inconscientemente, por un eventual adversario a quien se le
supone con cierto fundamento la intencin y capacidad para afectar negativamente intereses propios2.
Las amenazas presentan caractersticas como las que se indican:
a. Son dinmicas, ya que no siempre se puede establecer su nivel de
influencia en el largo plazo, por lo que su identificacin y definicin
slo se ha dimensionado en el corto y mediano plazo.
b. Son influenciables, por la existencia de interconexin entre los diferentes actores que se desarrollan en torno a los efectos producidos
por la globalizacin y el avance tecnolgico.
c. Son perturbadoras, pues ellas son factores que fragmentan la soberana poltica de los estados.
1. Harold Klepak: profesor de Historia y Estrategia del Colegio Real de Canad. Discurso XXIV. CEA.
2. Ministerio de Defensa Nacional, Libro de la Defensa Nacional de Chile, Santiago 1997, Pg. 213.
207
FLACSO-Chile
d. Provocan incertidumbre porque no existe a la fecha, un diseo

metodolgico integral para enfrentar sus efectos a mediano y largo plazo.
Visin general y principales tendencias que se

visualizan en materias de seguridad y defensa
en el marco del hemisferio
Actualmente, se ha iniciado un proceso de debate y reformulacin de
los conceptos de seguridad, orientado principalmente por el cambio de un
esquema estructurado para enfrentar amenazas de la guerra fra hacia otro
en que las amenazas son difusas y el peso de los factores militares es reducido.
Lo anterior ha conformado un nuevo paradigma, en el cual, reconociendo el conflicto y la confrontacin, se coloca un mayor nfasis en la
cooperacin y la asociacin. Esta visin ha requerido una gran voluntad
poltica de los actores involucrados para su articulacin.
Respecto del trmino sistema de seguridad hemisfrico, no existe
ningn documento ni tratado formal que establezca dicho sistema, ni
siquiera hay una aceptacin general de su existencia. Asimismo, los pases latinoamericanos mantienen una posicin comn respecto de la necesidad de revisar el nico acuerdo que sobre el tema existe (TIAR). En
efecto, el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca, tambin llamado Pacto de Ro (de Janeiro), ha sido el principal de los acuerdos
aplicable desde Alaska a Tierra del Fuego.
Por su parte, la OEA. es una de las ms antiguas organizaciones regionales en existencia y su membresa incluye a todos los estados americanos, excepto Cuba. El captulo VI de la Carta de esta organizacin refuerza
los compromisos suscritos en el Pacto de Ro, sin embargo, su capacidad
como mecanismo de prevencin de conflictos ha sido ampliamente sobrepasada en algunas ocasiones.
La Junta Interamericana de Defensa (JID), fue organizada durante la II
Guerra Mundial para coordinar un esfuerzo de guerra militar y econmico por parte de las repblicas americanas y una zona de defensa en la
cual se aplicaran dichos esfuerzos. Cuando la guerra termin, la JID se
mantuvo como una institucin permanente y se le encarg la tarea, en
relacin con el Pacto de Ro y de la recin formada OEA, de preparar la
planificacin militar de la defensa comn del continente y mantenerla
actualizada, en estrecho contacto con los gobiernos a travs de sus delegaciones respectivas.
208
Principales tendencias
La seguridad hemisfrica y la preservacin de la paz en el continente
son temas que han adquirido especial prioridad para la comunidad de
naciones de las Amricas. En los ltimos aos, han ocurrido transformaciones considerables en el contexto internacional y regional que promueven una mayor cooperacin y fortalecimiento de la accin colectiva
en favor de la paz y de la seguridad en la regin.
Este nuevo panorama requiere una redefinicin del sistema
interamericano de seguridad colectiva, al igual que una nueva orientacin del alcance y de la defensa de las instituciones militares hemisfricas.
En ese sentido, es posible destacar los significativos aportes realizados
por la Comisin sobre Seguridad Hemisfrica de la OEA. y los que, sobre esta materia, ha realizado la Junta Interamericana de Defensa3. En
todo caso, y tal como lo reconoce adecuadamente esta ltima instancia,
cualquier proyecto en seguridad hemisfrica deber armonizarse con la
asimetra esencial que presentan las diferentes naciones de la regin y
con sus consecuentes intereses.
Un elemento en el que existe coincidencia entre los pases de la regin,
se relaciona con la definicin de las amenazas que asolan el continente.
stas, de origen mltiple y diverso, traspasan el mbito puramente militar,
vinculndose con riesgos e incertidumbres de tipo poltico, econmico y
social. En este sentido se puede advertir que estas amenazas, adems de
los tradicionales conflictos interestatales que no han sido superados del
todo, provienen de nuevos y complejos fenmenos no tradicionales que
se dan tanto al interior como fuera de los estados.
Estas amenazas emergentes a la seguridad hemisfrica podran provenir de las siguientes fuentes: expansin del narcotrfico, el
narcoterrorismo y el crimen organizado internacional; atentados de grupos terroristas internacionales en cualquiera de sus formas contra
intereses diversos, normalmente de caractersticas religiosas o tnicos;
incremento de movimientos migratorios de carcter masivo entre estados vecinos y paravecinos o desde regiones sobrepobladas hacia los grandes espacios vacos de terceros pases; intensificacin del proceso
desintegrador que llevan a cabo etnias indgenas, con apoyo de ONGs
internacionales y, eventualmente, de potencias extranjeras; degradacin del medio ambiente; trfico ilcito de armas; la corrupcin, en cual3. El informe de la JID, del 6 de septiembre de 2001, denominado Hacia un Nuevo Sistema de
Seguridad Hemisfrico, identifica, fundamentalmente, las amenazas y problemas que afectan la
seguridad del hemisferio y las medidas que se estiman adecuadas para contrarrestar su efecto.
209
FLACSO-Chile
quiera de sus formas; y persistencia de asuntos pendientes de naturaleza territorial y fronterizos.

Uno de los problemas que afecta la implementacin de un nuevo
proyecto de seguridad hemisfrica se relaciona con las discrepancias entre Estados Unidos y Latinoamrica por los asuntos que marcan sus respectivas reas de inters, por la dificultad en la integracin de los estados debido a la desconfianza en sus relaciones, por la falta de utilizacin
de los mecanismos establecidos y por las asimetras entre los pases.
Por otra parte, la tendencia al derrumbamiento de fronteras sociales,
econmicas y polticas ha permitido que surjan espacios territoriales compuestos por ms de un Estado, con unidad y coherencia distintas a otras
regiones. En stos se presentan oportunidades de dar cabida a dimensiones
polticas, econmicas, sociales, culturales y de medio ambiente que dejan
sobrepasada la concepcin clsica del Estado, de all que un concepto amplio
de seguridad debera considerar como referente a la subregin.
Asimismo, la tendencia imperante demuestra que las relaciones de
cooperacin prevalecen sobre las de conflicto y de all se desprende,
como premisa bsica, que un nuevo esquema debera orientarse a la
bsqueda de asociaciones de seguridad; concepto amplio en cuanto a
sus componentes, no solamente restringidos a la variable militar, sino
que tambin orientada hacia una efectiva bsqueda de solucin de problemas de distinta ndole, que al ser vencidos o aminorados propenden y
fortalecen la viabilidad de integrarse en un esquema de cooperacin.
En consecuencia, el diseo de un nuevo esquema de seguridad debera
considerar, entre otros, los siguientes elementos:
Reconocer la importancia de Estados Unidos y su rol preponderante
en la regin. Sin embargo, para que este nuevo esquema prospere con
efectividad, esta nacin deber considerar la visin e intereses de los
dems estados involucrados y tomar debida consideracin de las amenazas emergentes que las afectan. La aceptacin del esquema cooperativo propuesto por Estados Unidos, sin considerar las particularidades de los dems pases, constituye un elemento perturbador para
materializar un proyecto que d origen a verdaderos acuerdos, organizaciones y a un renovado marco jurdico.
Considerar, entre otros aspectos, el respeto a la soberana de los pases,
la consolidacin democrtica de stos, el respeto mutuo en las relaciones
civiles-militares y a la legislacin vigente, la existencia de voluntad de
cooperacin e integracin, el desarrollo y vigencia de una economa abierta
de los estados partes y el respeto a los DD.HH. como una obligacin
para establecer relaciones vlidas entre las naciones.
210
Orientado a constituirse en un medio eficiente para canalizar los mecanismos de asociacin en materias de seguridad, cooperacin e integracin. El nuevo esquema no deber restringirse a la variable militar,
sino que tambin hacia otros potenciales elementos conflictivos que,
al ser aminorados, fortalezcan el esquema de cooperacin. Sin embargo, se considera importante subrayar que el inters de Chile deber
continuar centrndose en la bsqueda de la paz en el entorno inmediato (cono sur), mediante una asociacin de seguridad, que siente
las bases para que sta, posteriormente, se extienda al subcontinente
y a la regin.
Incorporar como parte del sistema y como medios del mismo, a las
Medidas de Confianza Mutua (MCM.), evitando que ellas surjan como
fines en s mismas.
Fortalecer y reformular una nueva relacin multilateral y bilateral, con
organizaciones y normas jurdicas diferentes a las existentes, acorde a
la realidad imperante, al haberse demostrado como insuficiente su
principal norma reguladora, el TIAR, en la resolucin de los problemas que ha debido enfrentar.
Considerar la necesidad de mantener un sistema disuasivo en el contexto internacional, condicin que puede ser lograda a partir del mantenimiento de Fuerzas Armadas equipadas y entrenadas, tecnolgicamente vigentes, por la adecuada transferencia de informacin entre
stas que favorezcan las Medidas de Confianza Mutua y a una creciente percepcin de estabilidad regional.
Establecer el diseo de mecanismos de alerta temprana ante la aparicin de conflictos, como tambin procedimientos oportunos para la
evaluacin de la informacin a ser entregada a los estados e instancias
de mediacin. Al respecto, dos de los elementos relevantes en la
estructura de un renovado sistema de Seguridad sern la generacin
de polticas transparentes sobre gasto militar y transferencia de armas
que evidencien el compromiso y voluntad por la cooperacin y distensin; y la realizacin programada de entrenamientos combinados
con difusin de los resultados obtenidos.
Fortalecer, mediante una activa representacin, instancias que complementen el Sistema de Seguridad definido, como por ejemplo: las
Cumbres de las Amricas y sus consecuentes planes de accin, atendiendo que los pases de la regin han concertado esfuerzos en esta
lnea; y las Cumbres Ministeriales de Defensa, en atencin a que
constituyen foros que favorecen la solucin pacifica de conflictos.
En otro orden de ideas, Chile deber conciliar institucionalmente los
211
FLACSO-Chile
objetivos nacionales permanentes y la ejecucin de polticas sectoriales

en lo internacional, a travs de una mayor relacin entre el sector Defensa y Relaciones Exteriores, tanto internamente, al delinear posiciones de
Chile frente a temas que involucren o interesen a la defensa nacional,
como en el exterior, en el tratamiento de asuntos estratgicos; de desarme y seguridad internacional; y de seguridad y cooperacin regional y
vecinal4 .
Finalmente, cabe precisar que el actual esquema interrelacionado y
globalizado que define al mundo de hoy ocasiona que los cambios del
entorno, entre ellos las amenazas emergentes, afectan no slo el equilibrio estratgico mundial, sino tambin las relaciones entre los estados
del Cono Sur americano, agregando otras variables al panorama estratgico, generando as un escenario dinmico, a veces difuso, en que las
hiptesis de conflicto tradicionales que forman parte del anlisis del campo
de accin de la defensa nacional, son influidas de diferentes formas, por
estas nuevas amenazas que se han sealado.
4. Una instancia de coordinacin vigente en Chile y que eventualmente pudiera potenciarse, es el

Consejo de Poltica Exterior establecido en el artculo 12 del Estatuto Orgnico del Ministerio
de Relaciones Exteriores como organismo consultivo permanente que tiene por funcin formular
recomendaciones respecto de los problemas. relativos a las relaciones internacionales que someta a
su consideracin el Ministro de Relaciones Exteriores y en el cual tienen participacin las FF.AA. a
travs de sus Jefes de Estados Mayores.
212
LAS AMENAZAS ASIMTRICAS COMO NUEVAS FORMAS DE

CONFLICTO EN EL CONTEXTO SUDAMERICANO
GUSTAVO URZA LIRA 1
Introduccin
El conflicto en la perspectiva del enfrentamiento de voluntades contrapuestas, es un factor de permanente presencia en la evolucin de la
humanidad. Desde un ngulo sociolgico, constituye un fenmeno objetivo, aplicable no solo a la guerra sino que a toda situacin poltica. De
all entonces que el conflicto sea considerado como un hecho social
normal y correspondiendo la ausencia de ellos, a una situacin de anormalidad en la sociedad2.
Hasta 1991 los conflictos tradicionales tendan a una ubicacin espacial definida en las regiones de enfrentamiento, lo que desde una perspectiva superior impeda su propagacin, facilitaba su conocimiento por
parte de la comunidad internacional y finalmente no comprometa a los
intereses vitales de las superpotencias. Este hecho las mantena en cierto
modo, protegidas de los efectos directos de las acciones derivadas del
conflicto en cuestin.
Despus del derrumbe de la Unin Sovitica y en el marco de la
globalizacin, ha sido recurrente la emergencia de mltiples actores in1. ANEPE.
2. Julien Freund. Sociologa del Conflicto. Servicio de Publicaciones del EME. 1995. Artegraf. Madrid.
213
FLACSO-Chile
ternacionales, que compiten por oportunidades y de cuyos efectos no

est ausente el continente sudamericano. Pero tambin surgen en el
escenario poltico y estratgico internacional, nuevas amenazas a la paz y
a la seguridad, las cuales en una proyeccin transnacional poseen por
parte de quienes las originan, la intencin y la capacidad para afectar los
intereses de las naciones estados objetivos de sus acciones.
Nuevas formas de amenazas a los estados

El concepto sealado como nuevas formas de amenazas, plantea la
existencia de una visin actual del conflicto en el que coexisten asimetras
entre los oponentes en trminos de capacidades y estructuras.
En el desarrollo de todo conflicto, la caracterstica ms corriente en
materia de comparacin de capacidades es la existencia de diferencias
importantes entre los oponentes. En ocasiones estas son insignificantes,
lo que no tiene un impacto en los resultados del conflicto mismo. En
otras ocasiones existen diferencias importantes entre los oponentes, lo
que lleva a uno de ellos a ubicarse en una posicin de ventaja respecto
de su adversario. Esta simple observacin permite orientarse hacia el
concepto actual de amenazas asimtricas. En consecuencia la asimetra
de la fuerza llevar al oponente ms dbil a tomar ventaja de su adversario a base del uso de alguna clase de diferencia.
El uso de la asimetra es una prctica tan antigua como el conflicto
mismo. El estratega Sun-Tzu, respecto de esta materia escriba: Cuando
se enfrente al enemigo debe ofrecerle una carnada para atraerlo, fingir
desorden y golpearlo cuando se est concentrando. Pero cuando est
fortalecido evtelo 3. Otro terico de la estrategia, el britnico Basil LidellHart, a mediados del siglo XX, planteaba la aproximacin indirecta en la
estrategia, a travs de la cual se evita las fortalezas del enemigo y se
atacan sus debilidades4.
La asimetra ciertamente no se limita a la teora de la estrategia.
Muchos personajes histricos han sentido una atraccin hacia ella. Genghis
Khan us la movilidad superior, la velocidad operacional y la tecnologa
para aplastar a sus enemigos.
Los rebeldes en las guerras coloniales, tambin se relacionaron con
la asimetra, como del mismo modo la usaron el Viet-Cong en la guerra
de Viet-Nam, la Intifada en el medio Oriente y los rebeldes de Irlanda
del Norte.
3. Samuel Griffith. Sun Tzu, The Art of War. Oxford Univ. Press 1976.
4. Brian Bond. Liddell Hart: A study of his thought. London and New Brunswick. NJ 1977.
214
Las amenazas asimtricas como nuevas formas...
Gustavo Urza Lira
De manera que las acciones asimtricas son tan antiguas como la

guerra misma. Lo nuevo en esta materia lo constituyen en alguna medida
dos aspectos:
En primer lugar, los estilos de aplicacin, caracterizados por el empleo de tecnologa, la indiferencia por el dao a terceros y la multiplicacin de medios para alcanzar sus fines.
En segundo lugar por el impacto meditico que sus acciones pueden provocar, en funcin de la estructura globalizada de las comunicaciones.
Una definicin de amenaza asimtrica puede sealarse como: un
amplio e impredecible espectro de operaciones militares, paramilitares y
de informacin, conducidas por naciones organizadas o individuos que
buscan golpear las debilidades y vulnerabilidades dentro de un gobierno
enemigo o sus fuerzas armadas5.
En el contexto sealado, se enmarca en la actualidad las acciones de
Bin Laden en Nueva York y los ataques de la guerrilla urbana a los efectivos norteamericanos en Kosovo y Somala, por ejemplo.
Al comienzo de la dcada de los noventa, el Departamento de Defensa
de Estados Unidos, comenz a evaluar el concepto de amenazas asimtricas
en funcin de la dismil distribucin del poder global que se generaba en el
perodo, a causa de la hegemona mundial alcanzada por este pas.
En 1995 apareci por primera vez en la Doctrina Conjunta Norteamericana (Publicacin Conjunta de las Fuerzas Armadas de Estados
Unidos. Enero 1995), pero su concepto era muy simplista y se refera al
encuentro de fuerzas de distinta naturaleza, es decir fuerzas de aire
versus fuerzas de tierra o de mar. En el ao 2000 el documento Joint
Visin 2020 hizo una mencin ms profunda de este concepto. Derivado
de lo expuesto se puede inferir que el tratamiento de la asimetra en
documentos oficiales de la estrategia militar norteamericana, indica una
preocupacin sobre el tema y le asigna un grado mayor de revitalizacin.
Cmo acta la estrategia asimtrica?

En el mbito de la seguridad superior de la nacin, la estrategia asimtrica
se organiza, piensa y aplica mtodos, tecnologas, valores y perspectivas
del tiempo, en forma totalmente diferentes a sus oponentes, con el propsito de maximizar sus propias ventajas, explotar las debilidades del adversario, quitarle la iniciativa y ganar libertad de accin.
5. John Chenery. Transnational threats: todays asymmetric battlefield. Dep. of Defense. USA Gov.
Military Intelligence Professional Bulletin. Ft. Huachuca Sep.1999.
215
FLACSO-Chile
Pero alguien se puede preguntar No son estos acaso los objetivos

tradicionales de un proceso estratgico formal y corriente?: En efecto,
en trminos netos puede ser as, pero la diferencia estriba en que quien
formula una estrategia asimtrica, no es una fuerza visible y oficialmente
estructurada, sino que por el contrario, est soterrada, generalmente no
se ve, sino que se aprecia cuando golpea y por lo tanto es muy difcil
accionar frente a ella con mtodos tradicionales.
Evaluacin de las acciones asimtricas

Para el anlisis de las acciones asimtricas, se ha determinado su evaluacin a la luz de cinco perspectivas:
En una primera dimensin la asimetra en el contexto del conflicto, puede
ser considerada como acciones de naturaleza positiva o negativa. Una
accin asimtrica es positiva, cuando se desarrolla desde la perspectiva
del oponente de mayor capacidad, a travs de la explotacin de las diferencias existentes para obtener ventajas de su aplicacin. A este respecto
la forma de gestionarla, puede ser por medio de enfatizar la superioridad
en los mbitos que ella se posea, como por ejemplo, a travs de alcanzar
una mejor preparacin de la fuerza o en la disponibilidad de la tecnologa.
A su vez una accin asimtrica negativa la constituye la diferencia existente entre dos fuerzas, la que un oponente de menor capacidad puede usar
para tomar ventajas de una debilidad o vulnerabilidad descubierta en un
adversario superior. En otras palabras, puede ser usada disuasivamente,
como una forma de amenaza que se esgrime contra el ms fuerte.
En una segunda dimensin, la explotacin de la asimetra puede tambin
ser considerada como deliberada o por omisin. Una accin asimtrica
es deliberada cuando existe una planificacin previa para ello. Por ejemplo una fuerza guerrillera no entrenada, que emplee mtodos irregulares para alcanzar su objetivo frente a una fuerza estructuralmente superior. Tambin puede ser ejemplo, el flujo de inmigrantes guiados por
mafias especializadas, en la frontera de Mxico y Estados Unidos.
Por otra parte la explotacin de las asimetras por default, se presentan principalmente cuando la fuerza menor se aplica a un adversario
mayor, empleando sus recursos en una estrategia de menor a mayor..
Mao Tse-Tung, sostena que la guerra de guerrillas deba usarse como
prefacio a una guerra de mayor escala6, es decir la aplicacin por
default de la guerrilla al inicio del conflicto.
6. Mao Tse-Tung. On Protracted War. En Selected Works of Mao Tse-Tung. Peking Foreing
Languages Press. 1967.
216
Gustavo Urza Lira
En una tercera dimensin, la accin asimtrica puede calificarse como

de baja persistencia y de alta persistencia. En general la mayora de
ellas corresponden a esta ltima forma. Una asimetra de baja persistencia puede ejemplificarse con la accin terrorista en el AMIA, Argentina. Por el contrario una accin estratgica asimtrica evidentemente de alta persistencia es la ejecutada por el terrorismo islmico
de Bin Laden, el cual desarroll actividades anteriores al atentado en
las Twin Towers de Nueva York y con un final que se estima a muy
largo plazo. Al respecto cabe sealar que el sostenimiento de una
asimetra de alta persistencia, sin embargo requiere de un esfuerzo
constante y de procesos permanentes de adaptacin, dado que una
estrategia sostenida en el tiempo, implica necesariamente la declinacin en la efectividad. Por ejemplo, la accin del narcotrfico busca
con permanente imaginacin burlar el sistema instaurado.
Una cuarta dimensin de la accin asimtrica se manifiesta a travs del
nivel de riesgo que involucra. En efecto, una actitud destinada a disminuir el riesgo a travs de prevenir y anticiparse a las acciones asimtricas,
se puede lograr con procesos de inteligencia y la creacin de una fuerza
entrenada, equipada y lista para actuar. Ello sin duda que reducir los
riesgos, pero no necesariamente garantizar una proteccin total. As
tambin el terrorismo, puede ser considerado por ejemplo como una
accin asimtrica de muy bajo costo relativo, pero conlleva la caracterstica de un alto riesgo, porque puede generar una reaccin importante en contra de quien lo ejecuta, en grado tal que endurezca el objetivo
buscado por el terrorista, ms que ablandarlo con su accin delictual.
Finalmente una quinta dimensin de estas actividades, la constituyen
aquellas clasificadas como acciones asimtricas materiales y acciones
asimtricas sicolgicas, las cuales en el fondo estn ntimamente ligadas entre si. La primera de ellas a menudo produce ventajas sicolgicas,
como consecuencia de su actividad. En la historia se registran importantes acciones de manipulacin sicolgica asimtrica, como la ejercida por los Mongoles, quienes propalaban previamente una imagen de
fiereza entre los pueblos a conquistar. En la actualidad una accin
asimtrica sicolgica es la que ejecut Bin Laden a travs de la propagacin de sus videos con mensajes para el pueblo norteamericano.
Otro ejemplo lo constituyen las actividades de caridad, ejecutadas por
el narcotraficante Pablo Escobar en Colombia.
217
FLACSO-Chile
Formas que adoptan las amenazas asimtricas

De acuerdo al planteamiento terico, la designacin de hechos o de
actividades calificadas como amenazas asimtricas, puede ser ms amplia
o restringida segn el criterio que se emplee. De todas las posibilidades
que se presentan en este espectro, se ha elegido a las tres que a mi
juicio, mayor recurrencia han tenido en Amrica Latina en general y en
Sudamrica en particular. Me refiero al terrorismo, al narcotrfico y las
migraciones no controladas.
Estas amenazas, como se ha sealado no son nuevas en el escenario
poltico y estratgico, lo que si se puede calificar como nuevo es el
enfoque actual que se est haciendo de ellas y la prioridad que han asumido a raz de los acontecimientos ltimos en Nueva York que el planeta pudo apreciar.
El terrorismo internacional, se define como la violencia premeditada y
polticamente motivada, aplicada contra objetivos no combatiente por
grupos subnacionales o agentes clandestinos, usualmente intentando influenciar a una audiencia7. El propsito es producir el temor en el desarrollo de las actividades normales del pas, obligando al gobierno a adoptar medidas restrictivas a las libertades personales. Con ello se ha logrado el efecto operacional buscado por el terrorista, elevando as la categora del oponente menor e igualando la fuerza por la va de socavar el
estado de derecho.
El terrorismo ha tomado en Sudamrica diferentes formas para alcanzar un resultado comn: la generacin efectiva del sentimiento de
miedo en la poblacin objetivo. En el subcontinente citado esta actividad
ha adoptado en la ltima dcada, distintas formas segn haya sido el
origen de sus actores. Por ejemplo en Per adopt en un momento, la
forma de un terrorismo ideolgico a travs de las acciones desarrolladas
por el grupo denominado Sendero Luminoso, hoy sometido por las autoridades peruanas a un mnimo nivel de actividad.
En Colombia se presenta actualmente a travs de diversas formas
tales como un narcoterrorismo descontrolado y mezcla de este con
terrorismo ideolgico, todos los cuales ponen en jaque la institucionalidad del Estado. La violencia en Colombia genera alrededor de 26 mil
homicidios por ao, es decir ocupa una tasa de asesinatos superior en
cuatro veces el promedio de Latinoamrica. En este pas se ha producido
una alianza perversa entre la guerrilla y el narcotrfico, lo que ha permi7. Michael Kolodzie. National Security. National Defense University. Julio-agosto 2001.
218
Gustavo Urza Lira
tido el control de zonas relacionadas con el cultivo y produccin de

cocana. Se estima que del ingreso anual de 1000 millones de dlares que
tiene uno de los grupos guerrilleros autodenominado Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), el 50% corresponde al narcotrfico8.
En este contexto, se puede calificar a esta actividad como amenaza
asimtrica deliberada, negativa, de alta persistencia y de alto riesgo.
El fundamentalismo islmico ha sido fuente de terrorismo en Amrica
Latina. En este sentido en Argentina la presencia de terrorismo tnico a
travs del grupo libans Hezbol, permiti el atentado a la Asociacin de
Mutuales Israelitas Argentinas (AMIA), el cual se responsabiliz del ataque
en Buenos Aires. Esta accin puede ser calificada como amenaza asimtrica,
deliberada, negativa, de baja persistencia y de alto riesgo. Las conexiones
que tuvo con Sudamrica este tipo de amenazas haban sido reiteradamente denunciadas por autoridades norteamericanas. Se aseguraba en 1998,
la existencia de un campo de entrenamiento en la regin de la Triple
Frontera de Brasil, Paraguay y Argentina, hecho que estos tres pases se
comprometieron a investigar9.
En Chile el terrorismo poltico de tanta recurrencia en el ltimo quinquenio en el pas, ha sido derrotado con el advenimiento de la democracia. ltimamente se ha detectado actividad terrorista puntual asociada a
delitos comunes y una baja aunque persistente actividad de raz tnica,
que concita de vez en cuando la atencin de la prensa.
El narcoterrorismo y crimen organizado, constituyen una amenaza
asimtrica transnacional. Esta ltima caracterstica implica la capacidad
de actuar ms all de las fronteras de una nacin estado. En particular
estas actividades han adquirido capacidades de influir en personeros de
gobiernos latinoamericanos, como ha sido pblicamente presentado en
el caso de Colombia.
El crimen organizado se define como: una conspiracin de carcter criminal y de naturaleza continua, que posee una estructura
organizacional jerarquizada y que acta por el temor y la corrupcin10.
En Sudamrica existen pases tales como Colombia principalmente y
en menor medida Bolivia y Per, cuyas mafias de la droga se han organizado en carteles, alcanzando dominios territoriales dentro de cada
Estado. Estos pases son eminentemente productores y elaboradores
8. Renato Valenzuela. El conflicto interno en Colombia, en Revista Poltica y Estrategia, N 83,

abril 2001.
9. Isaac Caro, Proyecto FONDECYT, 1999.
10. John Chenery. Todays Asymmetric Battlefield, DOC Intelligence Bulletin, jul, 1999.
219
FLACSO-Chile
de drogas, en especial de cocana, factor bsico para la generacin del

delito. Dicha situacin ha motivado la reaccin de Estados Unidos en
su condicin de pas objetivo principal, el cual ha hecho una gran
inversin en dlares as como en medios humanos y tcnicos para el
apoyo al combate del narcotrfico in situ, en estas regiones.
Por otra parte todos aquellos pases de Sudamrica que no son productores de droga, se constituyen en potenciales corredores o pasadizos del trfico de narcticos, conforme al grado de permisividad de su
legislacin. Su objetivo final son los mercados consumidores de mayor
tamao, como Europa y Estados Unidos.
En este marco se presenta el lavado de dinero, como la accin del
narcotrfico destinada a legalizar las ganancias por la va de introducir
sumas de dinero en inversiones de fachada. En Chile el Consejo de Defensa del estado ha asumido una importante labor en la investigacin y
descubrimiento de este tipo de operaciones.
Como se puede apreciar, el mbito de accin y objetivo del
narcotrfico y el terrorismo, es la sociedad organizada. Por ello que en
el marco de la conceptualizacin contenida en el presente estudio, se
puede calificar al narcotrfico y al crimen organizado como amenazas
asimtricas contra el Estado al cual se enfrentan. Sus caractersticas ms
evidentes son: en primer lugar la de constituir acciones asimtricas deliberadas, porque planifican su insercin a base de las vulnerabilidades del
sistema societal. A la vez se puede sealar que sus acciones son calificables como asimtricas negativas, porque precisamente se aprovechan de
las debilidades del sistema legal y constitucional para desarrollar su actividad, asumiendo figuras encubiertas para la extensin de sus redes. Su
persistencia es alta, porque se enquista en los grupos sociales en forma
camuflada y encubierta, pasando desapercibido hasta que no ha alcanzado altos niveles de desarrollo.
Existe una evidente amenaza en la accin entrelazada de una organizacin criminal y el sistema econmico de un pas. En este sentido, por
una parte se genera una distorsin en el funcionamiento normal de los
mercados, con la introduccin de inversiones temporales de pantalla,
que buscan su legitimacin en los mercados econmicos y por otro lado
se termina involucrando en sus redes a funcionarios gubernamentales
con un importante poder decisorio11.
Toda esta accin est destinada a la destruccin de la sociedad, primero por la va del desmembramiento y corrupcin de sus integrantes, a
11. Mariano Bartolom. La seguridad internacional. Instituto de Publicaciones Navales. Argentina, 1999.
220
Gustavo Urza Lira
travs de la adiccin a las drogas y en segundo lugar por la corrupcin

de las autoridades y la influencia alcanzada por las mafias en los procesos de toma de decisiones.
Las migraciones no controladas

La migracin internacional no puede considerarse como nicamente
un fenmeno de desplazamiento de grupos humanos, que buscan lugares
que les permitan mejores condiciones de vida. Se trata en si de fenmenos geopolticos porque estn relacionados con la geografa fsica, la
geografa humana y con la poltica, implicando cambios culturales, raciales y econmicos, no solo para los lugares donde llegan sino que tambin
para los lugares de los cuales salen esos grupos.
Algunas corrientes migratorias interamericanas se han producido en la
dcada de los 50 y de los aos 60, tales como la migracin hacia Argentina
de trabajadores paraguayos por la parte Noreste y chilenos por la Patagonia.
Su caracterstica era la de ser temporal aunque de largo tiempo de permanencia. Los trabajadores ingresaban con visa de turismo, quedndose
prolongadamente. Otra migracin fue la de colombianos hacia Venezuela
en la dcada del 70, fecha en que millones de colombianos residieron
ilegalmente en Venezuela, lo que llev a este ltimo a la firma de un
tratado bilateral entre ambos en los aos 1951 y 1952.
Otro ejemplo aunque no Sudamericano de amenaza asimtrica por
migraciones no controladas, se produjo en 1991 cuando la Repblica Dominicana orden la expulsin en masa de los trabajadores haitianos, los
cuales se mantenan en deplorables condiciones laborales en la cosecha de
caa. Esto signific que miles de estas personas intentaran ingresar a Estados Unidos, siendo capturados y repatriados en su gran mayora12.
Existen pases con un alto porcentaje de poblacin activa que pueden
llegar a tener un exceso de mano de obra, si las condiciones de la economa
no se desarrollan armnicamente. Los jvenes emigrarn entonces en busca
de nuevas expectativas hacia otros Estados. Los pases aceptan las inmigraciones controladas, cuando su economa demanda mano de obra barata.
Las inmigraciones masivas y no controladas pueden constituir una
amenaza desde mltiples perspectivas:
Desde un punto de vista sanitario, la incorporacin a la poblacin de
personas infectadas con enfermedades contagiosas, pueden tener
12. Agustn Toro y Ulises Fandez. Las migraciones masivas durante el Siglo XX y su efecto en las
RR.II. especialmente en Amrica y Chile. Noviembre, 1996. Investigacin ANEPE.
221
FLACSO-Chile
un impacto en la poblacin, que sea de difcil control epidemiolgico.

Desde una perspectiva del crecimiento econmico, el ingreso de
mano de obra no calificada, constituir un lastre adicional que debe
absorber el Estado.
Desde una perspectiva de la seguridad de las personas, el ingreso no
controlado, permite la incorporacin potencial de delincuentes o personas indeseables para la sociedad.
Por otro lado en pases de Sudamrica, cuyas economas se caracterizan por su precariedad, al momento de la declinacin econmica y del
aumento del desempleo, los inmigrantes ilegales se convierten en elementos indeseados, objeto de marginacin, blanco de violencia xenfoba y causa de problemas interestatales13.
Criterios para enfrentar las nuevas amenazas

Como enfrentar a las amenazas asimtricas?
Es indudable que cualquiera de los tipos de amenazas sealadas, afectarn la seguridad de los estados. En este contexto, la seguridad es entendida por las N.U como la ... condicin en la que los estados o los
individuos consideran que estn expuestos en pequea medida al peligro
de un ataque militar, a las penurias econmicas, a la posicin poltica o a
la injusticia social14. A este respecto, el concepto ONU involucra la idea
que para alcanzar actualmente un conveniente nivel de seguridad, los
estados deben enfrentar ... a todos los peligros (...) mediante la cooperacin internacional...15 en funcin de los procesos de interdependencia
a que estn sometidos los actores internacionales. En este tenor agrega
solo cuando las naciones reconocen que la seguridad no es divisible, sea
en las dimensiones militares, econmicas, sociales y polticas o en sus
aspectos nacionales e internacionales, pueden formular medidas de cooperacin necesarias...16.
La indivisibilidad de la seguridad esta asociada a la forma multifactica
que adoptan las amenazas ya sea como posibilidades de accionar sobre objetivos militares econmicos, sociales etc.17. De aqu se desprende que las
13. Bellers, Jrgen y Demuth Andreas. Sistema Internacional y Migracin. IPSA XV , World
Congress Argentina, 1991.
14. ONU: Estudios sobre los conceptos de seguridad 1985
15. Ibid
16. Ibid
17. Ernesto Lpez. La indivisibilidad de la Seguridad. Ponencia, marzo 2001, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires.
222
Gustavo Urza Lira
amenazas asimtricas por constituir formas multifacticas deben ser enfrentadas por el Estado, a base de una poltica de seguridad que involucre
las acciones de todos los actores nacionales afectados, como consecuencia
del entrecruzamiento y de la superposicin de los problemas que abarca y
por supuesto a base de procesos de cooperacin internacional bi o
multilateral.
Conclusin
Hasta el trmino de la guerra fra, los conflictos tradicionales tendan a
una ubicacin espacial. Este hecho desde una perspectiva superior, impeda su propagacin y no comprometa a los intereses vitales de las superpotencias. Sin embargo en forma posterior a 1991, han surgido actores no
estatales que poseen la intencin y la capacidad para afectar los intereses
de las naciones estados objetivos de sus acciones.
La existencia de una asimetra entre la fuerza de los actores estatales
y no estatales, llevar a los oponentes ms dbiles a tomar ventajas de su
adversario, a base del uso de alguna clase de diferencia. Esto en la actualidad est exacerbado por el empleo de medios tecnolgicos y por las
capacidades mediticas que genera la globalizacin, caractersticas que
favorece la accin del ms dbil.
En la perspectiva del refinamiento del concepto de amenazas
asimtricas, se proporcion una evaluacin en cinco perspectivas del
concepto en cuestin, destacando entre ellas aquella referida a la persistencia, dado que su definicin permite reconocer las amenazas a la sociedad que mantienen su accin en el tiempo e identificar los indicativos
que sealan su presencia.
De las diversas formas que pueden adoptar las amenazas asimtricas,
se seleccion aquellas que en mayor medida afectan al subcontinente
como son el terrorismo, el narcotrfico y las migraciones no controladas, observndolas a travs del prisma de la realidad sudamericana.
Finalmente se establecen ciertos criterios para enfrentar las amenazas asimtricas, que permitan adoptar las formas de control a este riesgo
para la integridad de una sociedad determinada.
En la perspectiva de las amenazas asimtricas que se han definido, se
puede concluir que los estados de Sudamrica, han sido indistintamente
a lo largo de su historia productores y exportadores de este tipo de
amenazas, pero tambin vctimas de ellas. En la actualidad existen pases
que son esencialmente generadores de amenazas asimtricas. Colombia,
Per y Bolivia generan, consumen y exportan terrorismo, narcotrfico y
crimen organizado a la regin y hacia Europa y Estados Unidos.
223
FLACSO-Chile
Para qu sirve conocer sobre amenazas asimtricas?

La lnea conductora que une estas acciones, es la bsqueda de la descomposicin y destruccin de la sociedad, en un esquema transversal y atemporal.
Por esta razn es til comprender el significado de las amenazas asimtricas
a travs del refinamiento conceptual y profundizacin de su significado.
Finalmente la recomendacin de las Naciones Unidas referente al enfrentamiento de esta amenaza se comprende nicamente en la perspectiva que la ONU visualiza los problemas del hombre y no del conjunto de
hombres que pueblan lo que Mart denomin como Nuestra Amrica,
tan diversa y heterognea. El criterio de la ONU, pasa por la estructuracin
de una integracin latinoamericana, lo que a mi juicio constituye adems
de un buen deseo, una utopa, un sueo que desde las luchas de Bolvar no
ha prendido en los pueblos, por una razn muy simple: la enorme diversidad en la naturaleza de los pueblos latinoamericanos.
Bibliografa
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224
NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL

CTEDRA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE ANEPE
El concepto de amenaza
El Libro de la Defensa Nacional de Chile (LDN-97), define amenaza
como: acciones reales o percibidas provocadas, consciente o inconscientemente, por un eventual adversario, a quin se le supone con cierto fundamento la intencin y la capacidad para afectar negativamente intereses propios. Esta definicin est muy relacionada con el concepto de riesgo1.
Otro concepto de amenaza indica que ella est constituida por un
conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor potencial de dao cierto y que bajo ciertas circunstancias puede producirse2.
Para los efectos de este trabajo, se considerar como amenazas a
todos los elementos, factores, situaciones y acciones que puedan impedir el logro de los objetivos nacionales o que afecten los intereses vitales
de un Estado.
Como consecuencia de los cambios que se han producido en el escenario mundial, durante el perodo denominado pos guerra fra, las amenazas tradicionales a las que se vean enfrentados los estados, han variado en
1. Ministerio de Defensa Nacional: Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997.

2. Bartolom, Mariano. La Seguridad Internacional. Instituto de Publicaciones Navales. Buenos Aires. 1999.
225
FLACSO-Chile
posibilidad y probabilidad frente a la aparicin de otros tipos de amenaza o

por las nuevas intensidades que tienen las que permanecen vigentes.
Entre los nuevos factores que cambiaron y estn modificando el escenario internacional, se pueden mencionar algunos tales como: el fortalecimiento del poder poltico y militar de Estados Unidos; las alteraciones en
el mapa europeo; el fortalecimiento de la ONU, especialmente del rol del
Consejo de Seguridad en la bsqueda de consenso y en la autolimitacin
del uso del veto por parte de sus miembros; los nuevos consensos entre
las grandes potencias para la actuacin combinada en la preservacin de la
paz; los nuevos roles, en este mbito; para las potencias medianas y pequeas; la reaparicin de antiguos conflictos tnicos, religiosos y territoriales, antes sofocados por la disciplina impuesta por los bloques, los cuales hoy son el motivo para el estallido de guerras regionales e internas.
Con el fin de la guerra fra, en diversos lugares del mundo, el escenario internacional de bipolaridad poltica, econmica y militar existente
entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, pas a una situacin militar
unipolar de predominio norteamericano y a una multipolaridad poltica y
econmica, donde interactan las grandes potencias.
En el pasado reciente, las relaciones internacionales slo eran desarrolladas por los estados, que eran los nicos actores que participaban en este
mbito. Ahora, esto ha evolucionado con el surgimiento de una multiplicidad de nuevos actores internacionales de distinta naturaleza y variados
orgenes, pero que persiguen el mismo objetivo comn: lograr influencia
frente al resto de los protagonistas y actores en el escenario mundial.
En este mbito existen los actores transnacionales, de origen privado, que persiguen determinados intereses, aparentemente sin control de
los gobiernos e ignorando los lmites polticos internacionales y las restricciones jurdicas que se asocian a ellos. Pueden asumir mltiples estructuras, emplear variados recursos y perseguir todo tipo de fines. Entre ellos
podemos citar los Organismos No Gubernamentales y manifestaciones de
la ms variada naturaleza, como son las de carcter econmico, religioso,
espiritual, ideolgico, poltico, social, intelectual y cultural.
Por otra parte, tambin estn las empresas multinacionales, que se
han constituido en agentes de cambio, al afectar con su accin los conceptos tradicionales de la soberana del Estado, en reas como finanzas,
industria, comunicaciones, medio ambiente y otras.
Estos actores, sumados al nuevo escenario internacional han generado situaciones que de hecho constituyen o apuntan a constituirse en
nuevas amenazas.
En la II Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, efectuada en San Carlos de Bariloche, se identificaron como nuevas amena226
Ctedra de Seguridad y Defensa ANEPE
zas el creciente desempleo, la marginalidad de grandes sectores de la

poblacin, el narcotrfico, el terrorismo en diversas modalidades, el crimen organizado, el trfico ilegal de armas y las violaciones a los derechos humanos, incluida la discriminacin tnica, religiosa y poltica.
En este mismo encuentro tambin se concluy, entre otros aspectos,
que estas nuevas amenazas, consideradas como emergentes, no necesariamente deben ser enfrentadas desde una perspectiva militar, si no que
con el concurso y participacin de todos los recursos de cada Estado y
s, quizs ms importante, con el esfuerzo mancomunado de los pases
de la regin. As mismo, en esta reunin, se debati el impacto de los
temas econmicos sobre la seguridad nacional de los estados y sobre
aquella que es propia de la regin3.
Sin embargo, y pese a lo ya explicitado, el agregar nuevos tipos y
formas de amenaza, no dejara de lado las ya mencionadas amenazas
tradicionales. Por ello, se postula que las amenazas al territorio y soberana de los estados, an se encuentran vigentes y Chile no se encuentra
ajeno a esa realidad.
Amenazas asimtricas
Una de las definiciones ms difundidas en Occidente sobre la naturaleza de las amenazas y guerras asimtricas consiste en decir que son:
los intentos de engaar o erosionar las fuerzas del oponente explotando sus debilidades, empleando mtodos que difieren significativamente
del modo usual en que acta un oponente en sus operaciones. Se identifican as tres amplias categoras de potenciales amenazas asimtricas:
guerra informtica u operaciones informticas ofensivas, incluyendo ataques sobre infraestructura, accin psicolgica y desinformacin; armas
de destruccin masiva y operaciones no convencionales, incluyendo el
uso de tcticas de golpear y escapar, el uso de centros urbanos como
escenarios de combates, la desestructuracin de la sociedad civil y los
trastornos econmicos4.
Estos conceptos de carcter global por el hecho de afectar preferentemente a las grandes potencias o caracterizar conflictos alejados
geogrficamente, podran suponerse ajenos a nuestra realidad. Sin embargo, pudiese darse el caso de un pas, que deba defenderse de una
agresin de otro mayor o que pretenda lograr sus objetivos permanentes mediante flujos migratorios masivos, o desviando fuentes fluviales o
3. Conferencia Ministros de Defensa Bariloche. Ibid.
4. http://www.mindefgov.ar/revisin/necesidades.
227
FLACSO-Chile
utilizando otras acciones para buscar un desequilibrio parcial, en espera

que los organismos internacionales acten5.
Lo ms probable es que se comience a imponer este nuevo concepto
Estratgico-Operativo, fuertemente vinculado a las variables cualitativas de la guerra moderna, donde la calidad prima por sobre la cantidad, donde la flexibilidad resulta fundamental y donde el podero del
armamento supera largamente la valenta del individuo6.
Estas amenazas asimtricas, como las descritas, estn dirigidas a la

explotacin de las vulnerabilidades de aquel enemigo que no se pueda
enfrentar mediante mtodos clsicos y su accin est destinada a hacerse sentir en todos los mbitos del actor al que se pretende afectar.
Es conveniente destacar que este planteamiento de amenaza asimtrica
es posible reconocerlo en el concepto de la Estrategia Indirecta que,
en su vertiente no puramente militar recoge el actuar y el pensamiento
de Sun-Tzu, Lenin, Mao-Ze Dong, Ho-Chi Minh y otros. Desde esta
perspectiva, el logro del objetivo est basado fundamentalmente en medios polticos, econmicos, psicolgicos u otros de carcter insidioso y
no en las fuerzas militares, las cuales pasan a jugar un rol de sustento o
de accin en la medida que sirvan a la finalidad perseguida.
Riesgo
El Libro de la Defensa Nacional de Chile (LDN-97), incorpora dos
definiciones relacionadas con riesgo. La primera de ellas es relativa al
riesgo mismo y lo define as: Accin de exponerse a la contingencia de
recibir un cierto dao en algn rea o aspecto de inters. Se transforma
en amenaza cuando existe baja o nula capacidad de reaccin y, a la vez,
un potencial adversario tiene la capacidad de explotar tal situacin.
La otra definicin relacionada es la de riesgo calculado: Accin de
exponerse a sufrir cierto porcentaje estimado de daos o prdidas, con
el propsito de poder cumplir con una determinada misin o tarea. No
se limita solo al mbito militar.
El riesgo, en cualquiera de sus acepciones, presupone la existencia de
una situacin que forma parte de las relaciones entre diversos actores y
constituye un factor que puede limitar las posibilidades y probabilidades
5. Garca C., Jaime. ibid.

6. Garca C. , Jaime. Ibid.
228
de accin de cada uno de ellos, segn la importancia de los intereses en

juego y su voluntad de ganar posiciones o defender sus intereses en las
negociaciones, conflicto o crisis que se viva.
Una forma de minimizar los factores de riesgo es el conocimiento del
o los actores involucrados y el estudio prospectivo de los posibles escenarios internacionales a enfrentar.
Oportunidades
Segn el Diccionario de la Lengua Espaola, oportunidad es sazn,
coyuntura, conveniencia de tiempo y lugar.
Desde la perspectiva de la teora del anlisis, las oportunidades en el
entorno son variables que estn a la vista, pero que si no son identificadas a tiempo pueden significar el desaprovechamiento de una ventaja
comparativa.
Este concepto se considera como vlido para la situacin de insercin internacional de un Estado-Nacin y se estima como aplicable en el
desarrollo y la seguridad de la nacin.
En la actualidad, las oportunidades que se presentan en todos los
mbitos son mltiples y variadas, tanto como resultado del proceso
globalizante que se vive cuanto por la presencia de innumerables nuevos
actores en el escenario internacional.
La oportunidad que exista, en el caso de ser identificada y aprovechada, influir positivamente en el logro de los objetivos nacionales, en la
satisfaccin de los intereses, en la minimizacin de riesgos y amenazas y
en la produccin y toma de conciencia de la obtencin de beneficios
concretos para el desarrollo y la seguridad nacionales.
Las oportunidades que sean identificadas, no importando su naturaleza, requieren ser analizadas en el mbito de lo poltico, ya que de ellas
tambin pueden derivarse determinados riesgos que afecten los objetivos de seguridad nacional del pas.
Las oportunidades estn presentes en los ms variados mbitos, sean
estos polticos, financieros, comerciales, culturales, cientficos, industriales, de defensa u otros. Dichas oportunidades pueden dar origen a relaciones de cooperacin o de integracin y cuando se dan en varios aspectos de inters para los actores involucrados, pueden dar origen al surgimiento de bloques, alianzas estratgicas o mercados comunes, fortaleciendo no solo el poder nacional de cada uno de ellos si no que tambin,
como un todo, el de la regin que los agrupa.
229
FLACSO-Chile
Cooperacin
El fin de la situacin de enfrentamiento bipolar ha potenciado las
oportunidades de los estados para la bsqueda de la cooperacin bilateral y multilateral en las reas econmica, poltica y militar en base a sus
intereses comunes y beneficiando directamente, de este modo, el mbito de la seguridad externa de cada uno de ellos.
Para los efectos de este anlisis, y prescindiendo de consideraciones de
orden econmico, poltico u otro, creemos que para Chile es vlido el planteamiento de algunos autores que entienden que la cooperacin es la base
para buscar la paz por medios distintos que los balances de poder tradicionales, y lo creen aplicable especialmente para el cono Sur de Amrica7.
Desde esa perspectiva el concepto cooperacin estara directamente
relacionado con una idea de seguridad cooperativa, entendindose por
tal aquella que busca reducir las posibilidades y el alcance de las agresiones internacionales, a travs de la asociacin preventiva de los estados
participantes para proteger su seguridad conjunta en lo externo. Mirado
as, la problemtica de la seguridad deja de ser puramente nacional, pasando a ser de carcter global o comn8.
Para que pueda darse el desarrollo de la seguridad cooperativa entre
los pases es necesario que sus principales instrumentos, la transparencia, las medidas de confianza mutua, el control y verificacin y la limitacin y reduccin estn basados en la buena predisposicin de las partes y
en la transparencia de las mismas a travs de verificaciones mutuas.
En general, la Seguridad Cooperativa basa su concepcin en un sistema de interacciones que coordina polticas gubernamentales, en la prevencin de amenazas a los intereses nacionales de cada pas, pero reaccionando todos los miembros cooperativa o solidariamente.
Conclusiones
1. La permanente evaluacin de la situacin y de los cambios que se produzcan en el entorno internacional e interno deben permitir la deteccin tanto de las amenazas, como de los riesgos y de las situaciones que
puedan afectar tanto el inters como los objetivos nacionales.
7. Lpez, Ernesto. Un sistema Subregional de Seguridad?. En Fuerzas Armadas y Sociedad , N 4,
octubre-diciembre 2000. FLACSO-Chile.
8. Leyton S. , Cristin. Introduccin al factor de hostilidad: de la seguridad cooperativa a la seguridad por la cooperacin/disuasin. En Fuerzas Armadas y Sociedad. N 4, octubre-diciembre
1999. FLACSO-Chile.
230
2. Las oportunidades que se presentan para los diferentes actores internacionales, generan una forma de negociacin que tambin se debe
poner en prctica, ya que durante dicho proceso se irn generando
nuevos antecedentes, sea por los diferentes intereses de los actores
o por las presiones, intervenciones o situaciones que se desarrollen
tanto en el mbito internacional como en el interno.
3. Al determinarse o definirse que una oportunidad es propicia para los
intereses del Estado, es importante esclarecer en que mbitos se materializar aquella. Esto, en forma especial, cuando se trate con estados vecinos. Frente a la existencia de una oportunidad, inicialmente
estar la voluntad poltica de los gobiernos; posteriormente se abrirn
las opciones en lo econmico, tanto de los estados como para las
empresas privadas; luego pueden incorporarse los temas relacionados
con la defensa y con otras actividades nacionales.
4. La existencia de amenazas emergentes, asimtricas y de otro tipo, no
descarta la existencia de las tradicionales. La conservacin de la integridad territorial frente a amenazas externas continuar siendo la fundamental responsabilidad del conductor poltico, a menos que la nacin toda exprese el deseo de integrarse territorialmente a otros
actores internacionales.
5. En consideracin al gran nmero de amenazas emergentes que pueden afectar los intereses nacionales de nuestro pas, es necesario mantener un permanente anlisis de escenarios prospectivos y establecer,
para cada uno de ellos, la forma prevista de accin en el escenario
internacional. Luego, en la medida que los sucesos ocurran, se aplicarn las previsiones existentes o se adaptarn las soluciones previamente esbozadas.
El destino de Chile se basa no solo en la inspirada direccin de sus
gobernantes, si no que tambin requiere de un permanente y minucioso
anlisis de la realidad mundial para minimizar riesgos, prevenir o enfrentar
amenazas, detectar, identificar y aprovechar oportunidades y, lo ms importante, transformar las oportunidades en instancias de cooperacin que
contribuyan al entendimiento, integracin y paz entre nuestros pueblos.
231
CONTRIBUCIN DEL COMIT INTERNACIONAL DE LA CRUZ

ROJA (CICR)
GERARD PEYTRIGNET 1
Apuntes sobre la perspectiva del respeto y de la aplicacin del derecho internacional humanitario (DIH) en la formulacin y en la aplicacin
de las polticas de defensa y de seguridad, en particular en el mbito de la
formacin del personal militar.
Introduccin y contexto general

La participacin del Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) en
esta reunin acadmica preparatoria a la prxima Reunin de Ministros
de Defensa de las Amricas es esencialmente motivada por el inters de
poder asociarse al proceso de reflexin y a los proyectos de resoluciones a ser tomadas en cuanto a una serie de temas estrechamente relacionados con la misin humanitaria, las actividades y las preocupaciones
de nuestra organizacin.
Este documento preparatorio, luego de recordar la funcin y las bases de accin de la Institucin apunta a resumir las principales reas para
las cuales el CICR desea aportar una contribucin de fondo; lo hace en
su calidad de Institucin independiente y neutral dedicada a trabajar ha-
1. Delegado regional Cono Sur. Comit Internacional de la Cruz Roja.
233
FLACSO-Chile
cia el desarrollo, la aplicacin y la difusin de las normas del derecho

internacional humanitario (DIH).
El DIH conocido tambin como derecho internacional de los conflictos armados (DICA) o derecho de la guerra en los medios militares es constituido por el cuerpo de normas internacionales
especficamente destinado a ser aplicado en los conflictos armados, internacionales o no internacionales, que limita el derecho de las partes en
conflicto a elegir libremente los mtodos y los medios utilizados en dichas situaciones, o que protege a las personas y los bienes afectados o
que puedan estar afectados por el conflicto.
Es dable hacer notar que el DIH no prejuzga el carcter lcito o ilcito
del recurso a la fuerza (ius ad bellum) sino que rige toda vez que se
producen situaciones de violencia que correspondan a su mbito material de aplicacin (ius in bello). El DIH es adems el resultado de un
equilibrio constante entre los imperativos de seguridad y las exigencias
de humanidad.
A guisa de memoria, el CICR dio origen al desarrollo del DIH moderno y el mandato principal que le ha sido encomendado por la comunidad
internacional es l de velar por el respeto de las normas de este cuerpo
de derecho en las situaciones de conflictos armados y en otros contextos de violencia armada, as como de contribuir a su difusin y su enseanza ya en tiempo de paz, en particular entre las fuerzas armadas y las
fuerzas de seguridad.
Adems de sus actividades humanitarias tradicionales, realizadas en
los pases afectados por situaciones de conflictos o de violencia armada
con miras a prestar proteccin y asistencia a las vctimas de la guerra
(personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades como heridos, prisioneros, desplazados, poblacin civil en general...),
el CICR lleva tambin a cabo, programas de accin de tipo preventivo.
Estos programas, generalmente emprendidos en contextos de paz, visan
a difundir lo ms ampliamente posible el conocimiento de las normas
bsicas y los principios esenciales del DIH entre los pblicos ms directamente interesados por su aplicacin. En este sentido, se realizan distintos tipos de programas de difusin o de enseanza/instruccin para grupos meta como las fuerzas armadas, las fuerzas policiales y de seguridad
(de acuerdo al contexto y a la misin de las fuerzas), los crculos gubernamentales, los mbitos acadmicos, los sistemas educativos formales y
los medios informativos.
234
Gerard Peytrignet
Cooperacin con las Fuerzas Armadas

En base a su cometido, el CICR mantiene relaciones estrechas con
los Ministerios de Defensa y con las Fuerzas Armadas de los pases del
continente con la finalidad, en este caso, de apoyarlos en el cumplimiento de su obligacin de difundir el contenido de los tratados de DIH (cf.
Convenios de Ginebra de 1949). El CICR trabaja con personal civil y
militar especializado en materia de enseanza e instruccin de la normativa del derecho de guerra y persigue, desde hace un par de aos un
objetivo ms ambicioso, de integracin de la instruccin del DIH a las
polticas educativas de las fuerzas, y la sistematizacin de su incorporacin en los planes de estudio y de capacitacin de los institutos de formacin castrenses as como en los manuales operativos.
Hacia la plena integracin del DIH en los procesos

de formacin y de entrenamiento de las Fuerzas
Armadas
El objetivo principal sobre el cual el CICR viene trabajando junto con
sus interlocutores de las fuerzas armadas descansa sobre el concepto de
la plena incorporacin / consolidacin de las normas y de los principios
del derecho internacional humanitario (DIH) en la doctrina moderna de
defensa y de seguridad de los pases del hemisferio, como una pauta de
referencia permanente destinada a ajustar toda accin que implique el
uso de la fuerza al respeto de las normas y principios universalmente
aceptados en la materia.
En este sentido, el CICR promueve igualmente la integracin sistemtica de la variable humanitaria en los procesos de planificacin y de
tomas de decisin (niveles estratgico, tctico y operacional) para asegurar la plena vigencia de los derechos de la persona en la ejecucin de
las operaciones de seguridad exterior o interior, bien como en las operaciones internacionales de paz.
El dilogo permanente mantenido sobre estos temas, as como los
consensos alcanzados, han sido afirmados en varias oportunidades, como
el ao pasado en las conclusiones y recomendaciones del Seminario
panamericano sobre la instruccin y la integracin del derecho internacional de los conflictos armados realizado en Otavalo, Ecuador (Noviembre de 2001), con la participacin de oficiales generales y superiores de 20 pases de las Amricas. Esta reunin gener una serie de recomendaciones y resoluciones aceptadas por el conjunto de los presentes
235
FLACSO-Chile
(cf. anexo), concitando un apoyo posterior importante por parte de varios Ministerios de Defensa / Comandos Conjuntos de Fuerzas Armadas,
Estados Mayores de Defensa Nacional y Comandos en Jefe de Ejrcitos
del continente.
Referencias a otras resoluciones y recomendaciones

internacionales en la materia
El tema del respeto debido al DIH es objeto de discusiones en numerosos foros y mbitos de discusin, tanto a nivel universal como regional. Cabe mencionar las resoluciones adoptadas en el marco de las Asambleas Generales de la OEA sobre el tema promocin y respeto del
derecho internacional humanitario, en particular la AG/RES 1904 del
04.06.02 aprobada en la ltima reunin de Barbados (cf. anexo) que aborda
entre muchos temas ms la necesidad de asegurar la mayor difusin
posible del DIH entre toda la poblacin, en particular entre las fuerzas
armadas y de seguridad, mediante su incorporacin en los programas
oficiales de instruccin y en la formacin de cuadros permanentes de las
fuerzas armadas... (punto 8.a).
Por otro lado, la Declaracin Final de la IV Conferencia de Ministros
de Defensa de Manaus (16-21.10.00) recogi el tema , afirmando que la
implementacin de programas de educacin sobre derechos humanos y
derecho internacional humanitario para los miembros de las Fuerzas Armadas y funcionarios civiles de la defensa contribuyen al fortalecimiento
de la democracia y al cumplimiento de la ley (punto 18).
Estos ejemplos de cooperacin emprendida en el mbito
interamericano en materia de enseanza, integracin y aplicacin del DIH
es prueba del inters, de la pertinencia y de actualidad que le manifiestan
los pases del continente en el escenario poltico-militar internacional contemporneo. En efecto, nuevos tipos de amenazas como actos de terrorismo a gran escala pueden obligar a los estados a emprender acciones
de respuesta de diferentes tipos, las que pueden incluir o llegar hasta la
forma de un conflicto armado.
Si bien los estados estn facultados a usar todas las herramientas
legales disponibles para poner coto y prevenir actos o amenazas terroristas, la comunidad hemisfrica ha claramente confirmado su decisin
de ajustar su accionar a la estricta legalidad, como expresado en la citada
resolucin de la AG/OEA que indica que la lucha contra el terrorismo
debe realizarse con pleno respeto a la ley, a los derechos humanos, al
derecho internacional humanitario y a las instituciones democrticas para
236
Gerard Peytrignet
preservar el estado de derecho, las libertades y los valores democrticos en el hemisferio.
Propuestas para la V Reunin de Ministros de

Defensa
En cuanto al tema de la institucionalizacin de la enseanza del DIH
en las Fuerzas Armadas y l de la plena integracin de su variable en los
procesos de tomas de decisiones, el Comit Internacional de la Cruz
Roja tiene a bien renovar su ofrecimiento permanente de colaboracin y
apoyo tcnico para asistir a las instituciones armadas en esta tarea.
En este sentido, el CICR quisiera aprovechar la importante ocasin
que constituye la prxima Reunin Ministerial de Defensa de Santiago
para que pueda ser formalmente reafirmado el compromiso de los pases participantes y de sus fuerzas armadas y de seguridad de continuar y
profundizar los esfuerzos emprendidos en materia de integracin de las
normativa del DIH en la doctrina y en los manuales operativos, as como
en los planes de estudios de las fuerzas.
A tal efecto, el CICR se permite someter una serie de propuestas y
opciones alternativas tendientes a materializar esta iniciativa como :
contribucin preparatoria especfica elaborada por el CICR en el marco
de los ejes temticos de la reunin;
organizacin de un taller especfico sobre la materia en el mbito o
entorno de la reunin;
incorporacin en las resoluciones / recomendaciones / documento final
de un prrafo especfico destinado a respaldar el fomento de la integracin permanente del DICA/DIH por parte de las Fuerzas Armadas;
participacin del CICR en la reunin ministerial en calidad de observador,
con disponibilidad para efectuar una breve intervencin en plenaria;
entrega de carpetas con material especializado elaborado por la Unidad Relaciones con Fuerzas Armadas y de Seguridad del CICR.
Dichas propuestas han sido formalmente entregadas a los Ministerios
de Defensa de los pases participantes con miras a ser consultadas y
discutidas en el marco de la Reunin intergubernamental de coordinacin y preparacin de la Conferencia Ministerial de Noviembre 2002. En
este sentido, el CICR agradece de antemano la atencin dispensada a
estas reflexiones, recomendaciones y propuestas y espera que sus iniciativas podrn materializarse, quedando a la disposicin de las instancias
correspondientes para cualquier consulta.
237
FLACSO-Chile
Anexo 1
Seminario Panamericano sobre la Instruccin y la
Integracin del Derecho Internacional de los Conflictos Armados
Otavalo, Ecuador, 1-4 octubre de 2001
Conclusiones y recomendaciones
Los representantes de las Fuerzas Armadas de Argentina, Bolivia, Brasil, Canad, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela, as como de las Fuerzas de Seguridad Pblica de Costa Rica y Panam se reunieron en Otavalo, Ecuador del 2 al 4
de Octubre de 2001 en el segundo Seminario Panamericano sobre la
Instruccin y la Integracin del Derecho Internacional de los Conflictos
Armados (DICA).
Es de notar que Costa Rica y Panam participaron en la medida en que
sus Fuerzas de Seguridad aplican el DICA en determinadas circunstancias.
Los objetivos generales del Seminario fueron:
1. Permitir y favorecer el intercambio de experiencias sobre el desarrollo de programas nacionales de instruccin del DICA, por parte de los
oficiales responsables de estos programas.
2. Reforzar la colaboracin y las sinergas regionales en materia de desarrollo de programas nacionales de instruccin del DICA.
3. Facilitar la integracin sistemtica del DICA en los programas de instruccin a todos los niveles y estimular la gestin autnoma de estos
programas por parte de las fuerzas armadas y de seguridad pblica de
los pases participantes.
En funcin de las experiencias nacionales descritas por los participantes y los resultados de las discusiones que tuvieron lugar en los grupos
de trabajo, se concluy, ante todo, la necesidad de obtener la continuidad de los programas de instruccin sobre el DICA, la necesidad de
crear o fortalecer organismos responsables de la instruccin y promocin del DICA y la definicin de los niveles de instruccin adecuados.
Para alcanzar los propsitos anteriores y considerando que resulta
de vital importancia para las acciones, el CICR transmitir a las autoridades correspondientes de cada pas, las consideraciones siguientes:
238
Gerard Peytrignet
Fortalecer la adhesin y el apoyo de las ms altas autoridades civiles

y militares, en base al marco legal ya vigente, concernientes a la importancia y pertinencia del DICA, que se manifestaran mediante la
adopcin de medidas nacionales de carcter administrativo y el consiguiente apoyo presupuestario y financiero.
Fomentar encuentros regulares a nivel regional o subregional de las
organizaciones nacionales responsables de la instruccin del DICA,
para estimularla.
Promover en las reuniones peridicas de alto nivel de Ministros de
Defensa y de Seguridad Pblica y de Comandantes des las Fuerzas
Militares y/o de Polica, la difusin e integracin del DICA.
Asimismo, los participantes coincidieron en resaltar la importancia,

de acuerdo con la situacin particular de cada pas/fuerza, de:
Integrar y fortalecer, segn sea el caso, el DICA en la doctrina militar y
de seguridad pblica.
Incorporar y fortalecer, segn sea el caso, el DICA, en el planeamiento,
conduccin, control y evaluacin de las operaciones militares y de
seguridad pblica.
Crear, promover o fortalecer, dentro de las fuerzas armadas o de
seguridad pblica, un organismo permanente de coordinacin y capacitacin en DICA.
Los organismos responsables de cada pas debern fomentar, a travs
del intercambio y apoyo mutuo, la enseanza y difusin del DICA.
Para ello podrn mantener una base de datos de instructores.
Vincular o continuar vinculando la instruccin del DICA a la funcin
militar, de manera que se garantice la integracin permanente en las
currcula de los centros de enseanza y en los programas de entrenamiento de la tropa.
En cumplimiento del artculo 83 del PA I de 1977, impartir el DICA en
forma obligatoria, segn los niveles de la instruccin militar: bsico,
intermedio y avanzado, de forma tal que se puedan evaluar.
Desarrollar, unificar, utilizar el material didctico, as como emplear
medios modernos de comunicacin en particular el Internet como
una alternativa para la economa de esfuerzo y para mayor eficiencia
en el empleo de los recursos.
Recomendar la aplicacin del art. 82 del PA I 1977, incorporando los
asesores jurdicos de las fuerzas armadas en los niveles de mando
apropiados cuando proceda.
De manera general, los participantes consideran que las fuerzas militares avanzan hacia la autonoma en el desarrollo de sus tareas de incorporacin e instruccin sobre el DICA. Al respecto se reconoci el valor
239
FLACSO-Chile
de la labor del CICR en todo momento, sin cuyo aporte no se habra

podido avanzar hasta el presente nivel. Asimismo agradecen las atenciones de sus anfitriones las Fuerzas Armadas de Ecuador y felicitan al CICR y la Cruz Roja Ecuatoriana, por la excelente organizacin
y ejecucin del presente seminario habindose alcanzado los objetivos propuestos.
El CICR por su parte apreci la excelente motivacin de los participantes y su inters manifiesto para lograr avances cualitativos en relacin a la integracin de la enseanza del DICA. Asimismo considera que
en el futuro su contribucin deber orientarse, de manera decidida, hacia la asesora y al apoyo tcnico, a fin de favorecer dicha autonoma en
la instruccin.
240
Gerard Peytrignet
Anexo 2
Promocin y respeto del Derecho Internacional
Humanitario
(Aprobada en la cuarta sesin plenaria celebrada el
4 de Junio de 2002)
Recordando las resoluciones AG/RES. 1270 (XXIV-O/94), AG/RES. 1335
(XXV-O/95), AG/RES. 1408 (XXVI-O/96), AG/RES. 1503 (XXVII-O/97),
AG/RES. 1565 (XXVIII-O/98), AG/RES. 1619 (XXIX-O/99), AG/RES. 1706
(XXX-O/00) AG/RES. 1770 (XXXI-O/01) y AG/RES. 1771 (XXXI-O/01);
Lamentando profundamente los ataques terroristas perpetrados contra
personas inocentes de muchas naciones que tuvieron lugar en el territorio de los Estados Unidos de Amrica el 11 de septiembre de 2001;
Lamentando profundamente tambin los atentados terroristas cometidos en el territorio de diversos Estados Miembros;
Profundamente preocupada por las persistentes violaciones del derecho
internacional humanitario que tienen lugar en el mundo y en particular
por los ataques contra la poblacin civil, que en algunos casos se ve
forzada a su desplazamiento o a buscar refugio en otros pases;
Recordando que es obligacin de todos los Estados respetar y hacer
respetar, en todas las circunstancias en que resulten aplicables, las normas establecidas en los Convenios de Ginebra de 1949 y, cuando corresponda, para aquellos Estados que son parte, las normas contenidas en
sus Protocolos Adicionales de 1977, y destacando que este ao se observa el XXV aniversario de su adopcin;
Subrayando la necesidad de fortalecer las normas del derecho internacional humanitario, mediante su aceptacin universal, su ms amplia difusin y su aplicacin;
241
FLACSO-Chile
Consciente de la necesidad de sancionar a los responsables de los crmenes de guerra y de lesa humanidad, as como de otras violaciones
graves del derecho internacional humanitario;
Teniendo en cuenta la entrada en vigor del Estatuto de la Corte Penal
Internacional, el 1 de julio de 2002, el cual ha sido ratificado o adherido
por 12 pases de este Hemisferio;
Reconociendo la importancia de desarrollar el derecho internacional
humanitario mediante la elaboracin de nuevas normas para mantenerlo
actualizado frente a los desafos contemporneos;
Tomando en consideracin la decisin de los Estados Partes de la Convencin
de las Naciones Unidas de 1980 sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que Puedan Considerarse Excesivamente Nocivas o de Efectos Indiscriminados, en su decisin de ampliar el
mbito de aplicacin de esta Convencin a todos los Protocolos existentes
aplicables a conflictos armados no internacionales de diciembre de 2001;
Considerando la importancia de la Convencin sobre la Seguridad del
Personal de las Naciones Unidas y el Personal Asociado, que tiene por
objeto proteger tanto a militares como a civiles integrantes de las operaciones de las Naciones Unidas;
Convencida de que las necesidades particulares de proteccin y asistencia
de las mujeres y nios en situaciones de conflicto armado deben abordarse
en forma eficaz, y acogiendo con beneplcito en este sentido la adopcin, en
Mayo de 2000, del Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la participacin de nios en los conflictos armados;
Preocupada por la desaparicin de personas y la toma de rehenes especialmente durante los conflictos armados, as como por el sufrimiento
que esto causa a los familiares y personas cercanas durante y despus de
haber finalizado el conflicto;
Consternada por el impacto negativo de la produccin y el trfico ilcitos
de armas, municiones, explosivos y materiales relacionados sobre la seguridad personal y la estabilidad de nuestras sociedades, as como sobre
conflictos internos y procesos de paz;
242
Gerard Peytrignet
Reconociendo que el comercio ilcito de armas pequeas ligeras en

todos sus aspectos, socava el respeto por el derecho internacional humanitario y dificulta la asistencia humanitaria a las vctimas de un conflicto armado;
Convencida de que la lucha contra el terrorismo debe realizarse con
pleno respeto a la ley, a los derechos humanos, al derecho internacional
humanitario y a las instituciones democrticas para preservar el estado
de derecho, las libertades y los valores democrticos en el Hemisferio;
Subrayando una vez ms los esfuerzos permanentes del Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR) para promover y difundir el conocimiento del derecho internacional humanitario y las actividades que lleva a cabo en su condicin de organizacin imparcial, neutral e independiente en toda circunstancia;
Reconociendo el importante papel que desempean los comits o comisiones nacionales establecidos en muchos pases para la difusin y la
aplicacin del derecho internacional humanitario, con el objeto de asegurar la incorporacin de los Convenios de Ginebra y, cuando corresponda, sus Protocolos Adicionales en la legislacin interna de los Estados
Parte de dichos instrumentos, as como de los dems instrumentos de
derecho internacional humanitario, con el fin de velar por su adecuado
cumplimiento y difusin;
Expresando su satisfaccin por la creciente cooperacin entre la Secretara General de la Organizacin y el CICR, como resultado del Acuerdo
firmado el 10 de Mayo de 1996, ejemplo de la cual son los logros comunes tales como la Conferencia de Expertos Gubernamentales sobre La
Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario y Convenciones
Interamericanas Relacionadas, celebrada en marzo de 2001 en San Jos,
Costa Rica;
Expresando asimismo su satisfaccin por la celebracin en la sede de la
Organizacin el da 6 de marzo de 2002, de una Sesin Especial de la
Comisin de Asuntos Jurdicos y Polticos para la Promocin y el Respeto del Derecho Internacional Humanitario, la cual cont con el apoyo
entre otras instituciones, del Comit Internacional de la Cruz Roja, cuyas conclusiones fueron elevadas a la consideracin de la IV Reunin de
Ministros de Justicia o de Ministros o Procuradores Generales de las
Amricas; y
243
FLACSO-Chile
Visto el informe de la Secretara General relativo a la Promocin y Respeto del Derecho Internacional Humanitario (CP/doc.3576),
Resuelve:
1. Tomar nota del incremento del nmero de Estados Miembros que, en
el curso del ltimo ao, han ratificado o adherido a varios instrumentos de Derecho Internacional Humanitario, destacando el caso de la
Convencin sobre la Prohibicin del Empleo, el Almacenamiento, la
Produccin y la Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destruccin (Convencin de Ottawa), de 1997, y el Estatuto de la Corte
Penal Internacional.
2. Invitar a los Estados Miembros que an no lo hubieren hecho a que
consideren ratificar o, en su caso, adherir a los Protocolos I y II de 1977
adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 y que consideren hacer
la declaracin contemplada en el artculo 90 del Protocolo I.
3. Exhortar asimismo a los Estados Miembros que an no lo hubieren
hecho a que consideren ratificar o, en su caso, adherir al Estatuto de
la Corte Penal Internacional1.
4. Invitar igualmente a los Estados Miembros que an no lo hubieren
hecho a que consideren ratificar o, en su caso, adherir a los siguientes
instrumentos relativos a las armas de naturaleza tal que puedan ser
excesivamente nocivas o tener efectos indiscriminados:
a. La Convencin sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de
Ciertas Armas Convencionales que Puedan Considerarse Excesivamente
Nocivas o de Efectos Indiscriminados, de 1980 y sus Protocolos;
b. La Convencin sobre la Prohibicin del Empleo, el Almacenamiento, la Produccin y la Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su
Destruccin, de 1997.
5. Invitar a los Estados Miembros que an no lo hubieren hecho a que
consideren hacerse parte de la Convencin de La Haya de 1954 para
la Proteccin de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado y
su Protocolo de 1954, as como del Segundo Protocolo, de 1999, sobre proteccin reforzada.
6. Exhortar a los Estados Miembros que an no lo hubieren hecho a que
consideren hacerse parte de la Convencin de 1989 sobre los Derechos del Nio y su Protocolo Facultativo relativo a la participacin de
nios en conflictos armados, lo cual incluye la participacin de nios
1. Estados Unidos presenta una reserva a este prrafo y solicita que el texto de su intervencin sea
incluido en el informe final sobre la resolucin en las actas de la Asamblea General The United
States delegation reserves on this paragraph and requests that text of its intervention be included in
the final report on the resolution in the proceedings of the General Assembly.
244
Gerard Peytrignet
en hostilidades, as como su reclutamiento en fuerzas armadas y grupos armados.

7. Exhortar a los Estados Miembros que no lo hubieren hecho, a suscribir
o ratificar la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el
Trfico Ilcitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros
Materiales Relacionados (CIFTA).
8. Instar a los Estados, segn sea aplicable, a que presten, de conformidad
con las obligaciones jurdicas internacionales que han asumido tanto en
tiempo de paz como en tiempo de conflicto armado, especial atencin
a las siguientes disposiciones:
a. La mayor difusin posible del derecho internacional humanitario
entre toda la poblacin, en particular entre las fuerzas armadas y las
fuerzas de seguridad, mediante su incorporacin en los programas
oficiales de instruccin y en la formacin de cuadros permanentes de
las fuerzas armadas (artculos 47, 48, 127 y 144 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente, y los artculos 83 y 11 de los dos
Protocolos Adicionales, respectivamente);
b. La promulgacin de la legislacin penal necesaria para sancionar a
los responsables de los crmenes de guerra, de lesa humanidad y otras
violaciones graves del derecho internacional humanitario (artculos
49, 50, 129 y 146 de los cuatro Convenios de Ginebra, respectivamente, y el artculo 85 del Prot. Adicional I);
c. La promulgacin de la legislacin para reglamentar la utilizacin de
los emblemas protegidos bajo el derecho internacional humanitario y
sancionar los abusos (artculos 54 y 45 del primer y segundo Convenio de Ginebra, respectivamente, y artculo 38 del Protocolo Adicional I y su anexo, que contiene el reglamento pertinente); y
d. La obligacin, al momento de estudiar, desarrollar, adquirir o adoptar una nueva arma, o nuevos medios o mtodos de guerra, de determinar si su empleo sera contrario al derecho internacional humanitario, y en tal caso no incorporarlos al uso de las fuerzas armadas y las
fuerzas de seguridad, ni fabricarlos para otros fines (artculo 36 del
Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra).
9. Instar a los Estados Miembros a que continen apoyando el trabajo de
los comits o comisiones nacionales de asesoramiento u rganos similares encargados de la difusin y aplicacin del Derecho Internacional Humanitario donde ya existen, y en los Estados donde no hubiere,
a que consideren la conveniencia de establecerlos con el apoyo del
Comit Internacional de la Cruz Roja.
10. Instar a los Estados Miembros a que consideren adoptar las medidas
apropiadas a nivel nacional para abordar las graves consecuencias humanitarias que representa la disponibilidad de armas sin control, de confor245
FLACSO-Chile
midad con el Programa de Accin adoptado en la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre el Comercio Ilcito de Armas Pequeas y Ligeras
en Todos sus Aspectos, celebrada en Nueva York, en julio de 2001.
11. Exhortar a los Estados Miembros que an no lo hubieren hecho, a
que consideren, ratificar, o en su caso, adherir a la Convencin sobre
la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas de 1994.
12. Instar a los Estados Miembros y a todas las partes en conflicto armado a que respeten la imparcialidad, independencia y neutralidad de la
accin humanitaria conforme a los principios rectores aprobados por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 46/182,
del 19 de diciembre de 1991, y aseguren la integridad del personal de
las misiones humanitarias, ya sean empleados por gobiernos, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales o del
Comit Internacional de la Cruz Roja.
13. Invitar a los Estados Miembros a que faciliten el trabajo de la CICR,
en particular mediante el uso de sus servicios de asesoramiento para
apoyar los esfuerzos de los Estados dirigidos a aplicar el derecho internacional humanitario, y adems invitar a los Estados Miembros y a
las Partes de un conflicto armado a continuar cooperando con la CICR
en sus diversas esferas de responsabilidad.
14. Instar a las partes en conflicto armado a tomar medidas inmediatas
para determinar la identidad y situacin de las personas reportadas
como desaparecidas.
15. Instar a los Estados miembros y a todas las partes en un conflicto
armado a observar sus obligaciones, conforme a los Convenios de
Ginebra de 1949, en especial aquella que se aplica a la proteccin de
la poblacin civil.
16. Solicitar a la Secretara General que, a travs de la Subsecretara de
Asuntos Jurdicos, y en coordinacin con el CICR, contine con la
organizacin de conferencias gubernamentales similares a la que se
celebr en San Jos, Costa Rica, en marzo de 2001, para difundir y
reforzar la implementacin del derecho internacional humanitario y
de otras convenciones interamericanas afines.
17. Encomendar al Consejo Permanente a que, con el apoyo de la Secretara General y con la colaboracin del Comit Internacional de la Cruz
Roja contine organizando sesiones especiales, con objeto de reafirmar
la pertinencia y actualidad del derecho Internacional humanitario.
18. Alentar a los Estados Miembros que adopten las medidas legislativas,
judiciales y administrativas apropiada para implementar internamente
los instrumentos del derecho internacional humanitario incorporando
la asistencia tcnica, segn corresponda, de las organizaciones internacionales pertinentes, incluyendo el CICR.
246
Gerard Peytrignet
19. Invitar a los Estados Miembros que comuniquen al Consejo Permanente sobre las acciones adoptadas de conformidad con la presente
resolucin.
20. Solicitar al Secretario General que presente un informe a la Asamblea General sobre el cumplimiento de esta resolucin en su trigsimo tercer perodo ordinario de sesiones.
247
CUARTO ENCUENTRO NACIONAL DE

ESTUDIOS ESTRATGICOS
ANGEL PABLO TELLO1
Deseo agradecer a los organizadores de este Cuarto Encuentro y en

particular a mi amigo el Lic. Ernesto Lpez, Presidente del mismo, por la
oportunidad que se me brinda de dirigirme a ustedes. Quiero sealar tambin, que este evento forma parte de una tarea que hemos venido realizando desde hace varios aos, aun antes de encontrarme cumpliendo tareas de gobierno, y que hoy constituye un mbito de reflexin y debate
sumamente importante e interesante para todas aquellas personas preocupadas por las cuestiones estratgicas, tanto a nivel local como regional.
Por ello me congratulo de que esta iniciativa contine, que pueda
llevarse a cabo aun en las difciles condiciones que nos plantea la economa y que hoy tengamos una convocatoria tan calificada y numerosa con
los aqu presentes. Estoy convencido que el inters en el Encuentro se va
a mantener y tambin incrementar durante el desarrollo de las exposiciones programadas.
Deseo formularles algunos elementos de reflexin, partiendo del nuevo contexto internacional y desde lo que hemos denominado incertidumbre estratgica y vigilia estratgica.
Para ello resulta imprescindible arrancar desde el estudio del escenario global. Escenario que hoy aparece dominado por lo que se ha dado
1. Alocucin del Secretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa de la Repblica de
Argentina, 17 septiembre 2001.
249
FLACSO-Chile
en llamar globalizacin y que presenta algunas caractersticas centrales

tales como los flujos financieros, la deslocalizacin de las empresas, las
transferencias de capitales y las comunicaciones. Estos elementos constituyen la base de una verdadera mundializacin de la economa.
Este proceso encierra en s mismo aspectos sumamente positivos.
Permite una mayor libertad a los individuos, incrementa las comunicaciones y el conocimiento de otros y otras realidades, favorece el intercambio, resumiendo, facilita que la humanidad progrese en su conjunto. Proceso altamente positivo no slo por razones de ndole econmica, sino
tambin por lo que significa en materia de difusin de ideas, puntos de
vista, concepciones, etc.
Se trata de un fenmeno por ahora irreversible, que cuenta, como ha
sido destacado, con varios factores de progreso para la humanidad. Pero
tambin presenta aspectos negativos que es necesario considerar. Entre
estos ltimos podemos citar: desigualdad creciente (el Banco Mundial
certifica que la pobreza en el mundo aumenta un dos por ciento por ao,
siendo ste el ndice de crecimiento anual de la poblacin del planeta);
una mayor concentracin del poder y riquezas en pocas manos en detrimento de las mayoras que ven da a da su situacin empeorar.
Se observa entonces una situacin peculiar en la cual la concentracin del poder y riquezas fluye a las manos de individuos o empresas que
carecen de legitimidad, mientras que aquellos que poseen toda la legitimidad de origen para regir los destinos de cada comunidad en las diferentes regiones del mundo cuentan cada vez con menos poder.
Esta concentracin se plantea en todos lados y es consecuencia y
parte del proceso de globalizacin. Me resisto a pensar en una visin
conspirativa de la historia. No creo que podamos sealar que existe un
centro perverso que est manejando esta realidad en su exclusivo beneficio, considero que la propia dinmica del sistema internacional es la que
est empujando las cosas en esta direccin.
Una contradiccin que provoca esta realidad es entre actores individuales que tienen mayores posibilidades de acceder al conocimiento y la
incapacidad, tambin creciente, de incidir sobre su situacin, producto
de la concentracin observada del poder. Dicho de otra manera, seres
humanos que son cada vez ms objeto y no sujetos de su propia historia.
Esto ha conducido en lneas generales a un debilitamiento de lo poltico, entendiendo lo poltico como la gestin y conduccin de los intereses de la sociedad, como una tarea esencialmente desinteresada y noble,
como un acto de servicio. Debilitamiento que est en la base del
opacamiento del Estado-Nacin como estructura bsica y clsica de resolucin de los conflictos, como actor jurdico y responsable en las relacio250
Alocucin del Secretario de Asuntos Militares...
Angel Pablo Tello
nes internacionales. Los derechos individuales y polticos, la igualdad ante

la ley, la participacin en la sociedad, la defensa y la seguridad, deben
desarrollarse en el marco normativo que ofrece el Estado-Nacin; no existe
en los tiempos que corren otra instancia que pueda reemplazarlo.
Nos encontramos entonces con individuos cada vez ms aislados frente
a la globalizacin, invadidos por la ideologa del slvese quien pueda y
el individualismo a ultranza. Ideologa que hace de la acumulacin de
bienes materiales el alfa y el omega de un modelo excluyente, que menosprecia por completo al ser humano convirtindolo en un nmero o
en un fro ndice estadstico.
Entre los centros de poder y los individuos aislados aparece un espacio que se intenta llenar con un Estado-Nacin que ha perdido en gran
medida sus atribuciones. Espacio anmico que genera la emergencia de
actores nuevos perturbadores del orden internacional. Los trgicos atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos constituyen una manifestacin brutal de esta situacin.
Aparece entonces un mundo ms fragmentado, con nuevos actores,
en el cual se plantea un escenario novedoso de la lucha por el poder.
Mundo fragmentado donde por ejemplo en Europa, por citar algn caso,
haba 23 estados en 1923 con 18.000 km. de fronteras y, en 1998, 50
estados con 40.000 km. de fronteras. En el ao 1923 existan 44 estados
reconocidos por la comunidad internacional, las Naciones Unidas fueron
fundadas por 55 estados; hoy, este organismo est conformado por 191
estados. Plantendose en estos casos otra contradiccin: no hay dinero,
sostn, crdito o ayuda econmica internacional sin Estado. Dicho de
otra manera, es necesario un actor jurdico previsible y confiable al cual
se le pueda brindar asistencia y cobrarle los intereses.
La presencia de las armas nucleares le ahorr a la humanidad la eventualidad de una guerra generalizada durante cuarenta aos, pero esto benefici solamente al 10% de los habitantes del planeta. El resto de los
mortales conoci conflictos, guerras, desplazamientos de poblacin, etc.
de todo tipo y naturaleza. Desde 1945 hasta 1990 se registraron 146 guerras en el mundo que ocasionaron treinta millones de muertos aproximadamente, de los cuales el 75% fueron civiles; a diferencia de la Primera
Guerra Mundial (1914-1918) donde la proporcin de estos ltimos alcanz el 1%. Vemos entonces una realidad cruel, en la cual aqul que viste un
uniforme y se encuentra encuadrado en una organizacin armada tiene
hoy mayores posibilidades de supervivencia, en cualquier conflicto armado
que hoy se presente en este escenario, que un civil desarmado.
Qu est ocurriendo entonces en este mundo globalizado? Algunos
recuerdan con cierta nostalgia la presencia de la Unin Sovitica. Porque
251
FLACSO-Chile
la existencia de Mosc ofreca un mundo previsible y porque los arsenales nucleares estaban controlados por actores del sistema internacional
que respetaban cdigos. Hoy nos preguntamos con angustia cules son
los cdigos de los individuos que derribaron las torres gemelas de Nueva
York. Tambin nos inquieta el interrogante de si lo nuclear no puede
transformarse, en las condiciones actuales, en un arma de uso corriente
a la disposicin de grupos insurgentes o estados perturbadores. Paquistn
posee bombas atmicas, quizs en poco tiempo lo mismo ocurrir con
Irn. La lista es extensa y, adems, preocupante.
Antes de 1990 vivamos en un mundo de certezas, mundo en el cual,
ms all de las disputas, se poda especular cmo reaccionara el adversario u oponente. Esto ha desaparecido. Este es un planeta mucho ms
incierto, ms complejo, de difcil comprensin, atravesado por la
globalizacin que, como ya sido planteado, a travs del slvese quien
pueda , el individualismo a ultranza y el fundamentalismo del mercado,
quiebra la comunidad de valores y el sentido de pertenencia, hecho que
dificulta an ms la gestin de los asuntos internacionales.
El fin de la guerra fra no enterr nicamente al comunismo como
proyecto, como idea, enterr tambin dos siglos de certezas. Raymond
Aron describa al marxismo como milenarismo judeo-cristiano ms pretensin cientfica, ubicando el pensamiento del creador de la Primera
Internacional en el marco de las ideas del occidente europeo. La cada
del muro de Berln dio por tierra con todo esto. Aparecen en escena
actores absolutamente inesperados e imprevisibles.
Resulta entonces importante encontrarle un sentido a las cosas, sentido que se compone de fundamentos, unidad y finalidad. Fundamentos
que tienen que ver con los principios bsicos sobre los cuales se asienta
la capacidad para construir un proyecto colectivo. Unidad necesaria para
concretar estos principios. Finalidad que otorga una proyeccin temporal a la aventura compartida.
Tal como plantean las cosas los heraldos del ultraliberalismo, resulta
imposible establecer un debate a fondo acerca del sentido o an acerca de
los fundamentos. Sin embargo, a partir de los hechos luctuosos del 11 de
septiembre resulta saludable la reaccin del pueblo de Estados Unidos en
lo que se refiere a la necesidad de reencontrar valores trascendentes,
mbitos solidarios, proyectos en comn que vayan ms all de una simple
acumulacin de bienes materiales. Dicho de otra manera, darse un conjunto de referencias colectivas frente a la gran inestabilidad que el sistema
plantea y las nuevas amenazas que emergen en el horizonte.
En lo que a la disputa por el poder en el mundo se refiere, es necesario
discernir qu sujetos la expresan. Esta realidad sumada a los desequilibrios
252
Angel Pablo Tello
que la globalizacin provoca y que ya han sido sealados, es fuente de gran

inestabilidad e incertidumbre poltica lo que se encuentra en la base de lo
que hemos denominado como incertidumbre estratgica.
Esta incertidumbre se relaciona con las desigualdades sociales, con
las nuevas amenazas, con el rol de los estados y con la demanda creciente para construir proyectos solidarios, con objetivos convocantes. Hegel
observaba que la angustia existencial bsica del ser humano pasa por la
capacidad que el mismo posee para pensar el infinito sabindose finito al
mismo tiempo. Esta brillante afirmacin nos est indicando que la vida es
algo ms que una suma de objetos, ms an cuando stos no son accesibles para todos. Que la trascendencia es inseparable de la condicin
humana y sta slo puede concebirse en el marco de valores y creencias.
En este contexto se desenvuelve la incertidumbre estratgica. Incertidumbre que guarda relacin directa con una realidad conformada por estados debilitados y con la inexistencia de un enemigo identificado. Identificacin necesaria para establecer la dialctica mismo-otro, es decir quin
es y dnde se encuentra este otro nico a partir del cual yo defino mi
identidad y adopto la posicin que ms conviene a mis intereses.
Estamos ante una realidad donde lo que predomina es la pluralidad de
otros, realidad que obliga a inventariar los riesgos ante un otro, hoy
desconocido, que plantea nuevas amenazas, de carcter ominidireccional
y cuyos orgenes pueden hallarse en los sitios ms inesperados.
Hoy no estamos en condiciones de determinar con exactitud cules
son estas amenazas y si existe una principal y otras secundarias. Debemos pensar estratgicamente sin enemigo designado, lo que implica una
verdadera revolucin mental, un cambio epistemolgico importante, quizs uno de los ms trascendentes de toda la historia reciente.
La ausencia de enemigo se transforma as en elemento de doctrina y
debemos pensar un futuro abierto a todas las hiptesis de conflicto. Aqu
aparecen dos alternativas posibles: una de mxima, o bien necesito todo
para protegerme; otra de mnima, nada ocurrir, por lo tanto no necesito nada. La habilidad est en encontrar el equilibrio justo entre las dos
alternativas, en definir un cuadro aproximado de riesgos, desafos y amenazas y, desde all, elaborar un pensamiento estratgico nacional as como
los instrumentos que den respuesta a esta nueva situacin.
Tambin, la existencia de modernos sistemas de armas otorga ventajas
a las pequeas unidades, con estrategias que tienden a desterritorializarse.
El rol del territorio no ha desaparecido en la estrategia, contina siendo
sumamente importante, aunque no tenga hoy la vigencia de antao.
La inseguridad hoy no es exclusivamente exgena o endgena, tiene
algo de las dos, en un cuadro donde las fronteras presentan un valor distin253
FLACSO-Chile
to y en muchos casos tienden a diluirse como consecuencia de los procesos de integracin o como resultado del debilitamiento de los estados.
Nos encontramos frente a una multipolaridad de nuevos actores sin
que hayan desaparecido los estados. Hay quienes afirman que los estados no existen, sin embargo, tenemos poderosos como Japn, China, la
India y an Estados Unidos por citar algunos de los ms importantes. La
desaparicin de los estados puede significar el caos total. Sin ellos, sin un
adecuado control territorial por parte de los mismos, sin herramientas
previsibles de concertacin y entendimiento corremos riesgos impensables e impredecibles. Obviamente, la existencia de Estados conlleva la
posibilidad de que emerjan conflictos clsicos, guerras entre unidades
polticas, pero mucho ms acotables que las amenazas actuales.
A la multipolaridad de actores estaduales se suma otra de actores
exgenos y anmicos provocando el estallido del cuadro clsico de la
competencia y la cooperacin. Este es el marco de la incertidumbre
estratgica que da lugar a la vigilia estratgica que pasaremos a caracterizas a continuacin.
El libro VI de Clausewitz fue dedicado a la defensiva. Escribi en el
captulo ocho: El concepto de defensiva es la parada y la parada implica
la vigilia. Aqu nos est indicando cul es la principal caracterstica de la
defensiva la vigilia y, al mismo tiempo, su ventaja. En el captulo veintiocho del mismo libro, el genial prusiano seala que la defensiva est
compuesta por dos elementos diferentes: la decisin y la vigilia.
Segn estas ideas, la vigilia es una fase de pausa en las operaciones,
permitiendo un cierto relajamiento en la actividad de las fuerzas y constituyendo una interrupcin temporaria en las acciones efectivas. No debe
ser confundida con la tregua, porque sta es un acuerdo que se establece
entre los beligerantes para suspender provisoriamente las hostilidades.
La vigilia, segn Clausewitz, significa que los ejrcitos, o las fuerzas
armadas, se mantienen durante cierto tiempo en las posiciones adquiridas o en las condiciones logradas pero, por sobre todas las cosas, la
eleccin de la vigilia se haca a causa de la disminucin de la intensidad de
las operaciones en el teatro. Observaba tambin que sta poda tornarse
necesaria ante informaciones insuficientes acerca del adversario, ante
una situacin estratgica delicada o compleja, o aun por un escenario en
el que las propias fuerzas se encontraran en una posicin inconveniente.
Los tres elementos sealados: la inteligencia, la situacin estratgica
y el estado de las fuerzas, es lo que actualmente debaten el mundo, la
regin y nuestro pas.
Podemos decir que durante la vigilia las fuerzas se mantienen en un
actitud expectante o bien, aguardando iniciativas del oponente que puedan
254
Angel Pablo Tello
cambiar la situacin. Esto guarda relacin con la incertidumbre acerca del

futuro, incertidumbre que marca dificultades para adoptar decisiones y
para establecer un proyecto poltico coherente en un contexto determinado de las relaciones internacionales. Esto obliga, desde nuestro punto
de vista, a los actores a adoptar la vigilia como postura estratgica.
La vigilia es un conjunto de disposiciones y operaciones cuyo objetivo
es mantener durante cierto tiempo el sistema poltico-militar en su ser y
abierto al porvenir. As resulta que en este lapso se privilegia lo tcticooperacional, con gran capacidad de movilidad y con capacidades de alerta temprana en un contexto, ya sealado, de incertidumbre estratgica.
En este cuadro, la inteligencia debe actuar con la mayor eficiencia, y no
estamos considerando en este caso nicamente a su expresin militar
sino a la que involucra al conjunto de la nacin.
Esta realidad, como ha sido sealado, tiene que ver con la aparicin
de nuevos perturbadores del sistema internacional amparados, en algunos casos, por estados, pero en otros casos fuera del control de estos
ltimos. Actores que gravitan e influyen sobre las relaciones normales
entre estados que se liberaron de la confrontacin Este-Oeste.
Se vincula tambin con un escenario en el cual la economa tiene
prioridad en todos los proyectos polticos y con cierta repugnancia hacia
la violencia en las sociedades avanzadas, para las cuales el empleo de las
armas no debe ser considerada como un mtodo normal de relacin
entre los estados. De todas maneras, esto ltimo debe ser relativizado a
partir de los hechos del 11 de septiembre.
Aqu se impone entonces la revisin del pensamiento estratgico tradicional y la elaboracin de uno nuevo, en medio de la gran complejidad
que hoy presentan todos los escenarios y de la incertidumbre que plantea el comportamiento futuro de nuevos actores. Es en este contexto
que debe repensarse un nuevo diseo de las fuerzas armadas con estructuras flexibles y combinables y con capacidades de interoperatividad que
les faciliten la integracin con otras fuerzas del mundo y de la regin.
Fuerzas armadas capaces de responder a demandas polticas y militares
hoy desconocidas, en medio de una gran fragmentacin de los objetivos
estratgicos e inmersas en un proceso de integracin regional donde debemos trabajar para que las alianzas se constituyan sobre la base de intereses y visiones comunes. Alianzas que deben ser tiles para la obtencin
de mayores espacios de poder logrando as una gravitacin acrecentada en
los asuntos internacionales. Ms que ponernos de acuerdo contra quin se
est, hoy resulta imprescindible decidir por qu y para qu se est.
Esto es sumamente importante y para su puesta en prctica contamos ya con los antecedentes de la declaracin del MERCOSUR como
255
FLACSO-Chile
zona de paz ,y con lo actuado en la Conferencia de Ministros de las

Amricas celebrada en Manaos en el ao 2000. Tambin trabajamos para
la creacin de un centro regional de reflexin estratgica y de prevencin de conflictos que facilite la adopcin de medidas comunes por parte
de los pases de la regin frente a las nuevas amenazas. Por supuesto, en
el marco del respeto de los intereses nacionales de cada Parte y de los
instrumentos que cada Estado disea para la salvaguarda de los mismos.
Hoy nos encontramos frente a debates impensables pocos aos atrs.
Se acab la bipolaridad y cambiaron los escenarios. El Ministro de Defensa compar, acertadamente, los recientes atentados del 11 de septiembre con la cada del Muro de Berln.
No podemos quedar afuera de esta realidad. Nuestro pas fue vctima
de dos atentados terroristas en el pasado reciente. El actual gobierno
argentino ha condenado el terrorismo y ha planteado su participacin en
la lucha contra este flagelo segn lo dispongan los organismos internacionales frente a cada situacin. Ante un proceso globalizador que carece de rostro visible pareciera que emerge esta suerte de accionar terrorista tambin sin rostro visible y sin domicilio declarado.
Existe hoy cierta tendencia a equiparar las acciones terroristas del 11
de setiembre con otras manifestaciones similares a nivel internacional. Si
bien es cierto que algunos grupos subversivos utilizan el mtodo del terror para avanzar en sus objetivos, tambin debemos analizar esto bajo el
prisma de las razones polticas o ideolgicas que estn en las bases de cada
movimiento, as se encontrarn los mecanismos adecuados para enfrentar
exitosamente a este flagelo que hoy conmueve a la humanidad.
La guerrilla colombiana, que algunos pretenden igualar con el terrorismo fundamentalista, presenta una diferencia esencial con ste desde
el momento que tiene como objetivo la ocupacin del territorio y el
debilitamiento del Estado, en definitiva, la toma del poder, en un escenario ms prximo a la era bipolar que al que surgi del 11 de setiembre.
Una concepcin similar sobre la vida y la muerte y sobre la existencia
humana, aunque una oposicin irreductible sobre el poder, sobre la libertad y sobre la organizacin de la sociedad, gua a fuerzas legales e
ilegales en este pas sudamericano. En este caso, la solucin poltica siempre es posible y se deben realizar todos los esfuerzos para que la misma
llegue al menor costo de seres humanos y prdida de bienes materiales.
Por otro lado, aqullos que atentaron en Estados Unidos contra las
Torres Gemelas o contra el Pentgono tienen una concepcin diametralmente opuesta acerca de la vida y la muerte, acerca de la existencia humana, fundamentando su accionar en valores diametralmente distintos a los
nuestros. En este caso no se trata de derrocar al estado norteamericano o
256
Angel Pablo Tello
a otros estados de occidente sino quebrarlos espiritualmente, se trata de

imponer un sistema de ideas intolerante, excluyente y profundamente
antidemocrtico. Para estos grupos, el caso de una subversin en cierto
sentido clsico como la colombiana es una expresin ms de la confrontacin entre infieles, entre no creyentes, porque ambos, siempre desde este
punto de vista, se remiten a ideas seculares como lo son el marxismo ateo
o el occidente capitalista comparado con las antiguas cruzadas.
En este contexto, nuestras sociedades deben colocar gran parte de
su energa en la recuperacin de valores esenciales, el Estado argentino
debe identificar las amenazas y las respuestas adecuadas para hacer frente a las mismas. Debe considerar las estrategias recordando aquello que
pecar por exceso cuesta dinero pero pecar por defecto nos puede costar la vida. El mundo actual tiene mucho de demonaco y, justamente, los
demonios emergentes deben ser controlados pues actan segn cdigos
totalmente diferentes a los nuestros. Se trata de una confrontacin que
presenta connotaciones culturales, pero en la cual aparecen tambin
fuertes intereses en juego y la competencia tradicional de los poderes.
Por ello es imprescindible actuar con prudencia y serenidad, tambin con
firmeza, elaborando un pensamiento estratgico adaptado a los intereses de la Nacin Argentina.
Estoy convencido que este Cuarto Encuentro Nacional de Estudios
Estratgicos puede realizar una contribucin importante en la direccin
sealada. Deca recientemente un autor francs: Las posibilidades de
triunfo de una actitud comprometida, alejado de cualquier ingenuo
voluntarismo, se basan en una realidad que la historia fundamenta de
modo inapelable, aun cuando todo clculo racional pruebe que nada se
puede hacer, el hombre sigue siendo el cero y el infinito; sigue siendo la
variable incontrolable en donde fatalmente naufraga todo clculo racional. Pocas veces he encontrado una cita tan adaptada a la situacin por
la que hoy atraviesa el planeta.
De esta manera dejo inaugurado el IV Encuentro Nacional de Estudios Estratgicos.
257
POSTURA DE LA SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL

FRENTE A LOS RETOS DE SEGURIDAD REGIONAL DEL
SIGLO XXI
SECRETARA DE LA DEFENSA NACIONAL
(SEDENA)
Mxico, siempre respetuoso del derecho internacional, ha mantenido

su poltica exterior basada en los principios de no intervencin en los
asuntos internos de los estados y la autodeterminacin de los pueblos,
preservando as su soberana e independencia.
Las nuevas amenazas a la seguridad regional

Durante el debate general de la 56 Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrada el 10 de noviembre del 2001, el Presidente de
Mxico, y Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas Vicente Fox
Quesada, en su discurso ante dicha Asamblea expres lo siguiente:
hoy las amenazas a la paz y a la seguridad ya no provienen nicamente de actos de agresin entre Estados. Las nuevas amenazas surgen
tambin de conflictos internos que tienen efectos transfronterizos, como
el movimiento masivo de los desplazados, las tragedias humanitarias, las
violaciones graves a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, la exacerbacin de sentimientos nacionalistas o fanatismos religiosos. Tambin provienen de fenmenos de alcance global, como el crimen organizado transnacional, la degradacin ambiental, el Sida y, por
supuesto, el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones.
259
FLACSO-Chile
Como se observa, Mxico reconoce, coincidentemente con otros

pases del continente, amenazas que nos afectan por igual, tales como:
narcotrfico, trfico de armas, lavado de dinero y trfico de personas,
desastres naturales, pobreza extrema y particularmente el terrorismo.
Cada nacin de acuerdo a su situacin geogrfica y necesidades de
orden interno, presenta una particular posicin frente a estas amenazas,
que por su caracterstica transnacional, afectan al hemisferio.
Existen antagonismos que nos son comunes y que debemos combatir
con determinacin en cada uno de nuestros pases, apoyados en una real
y efectiva coordinacin y cooperacin internacional.
Para Mxico la seguridad y defensa nacionales continan siendo las
principales misiones de sus fuerzas armadas: adems, acordes a la realidad nacional, realizamos acciones que contribuyen al desarrollo y bienestar social.
El fin de la guerra fra implic la eliminacin de la amenaza al continente en que se fundamentaban los esquemas de cooperacin militar; en
ausencia de esta amenaza, han surgido problemas regionales e internos
de las naciones, como narcotrfico, trfico de armas, lavado de dinero,
terrorismo, migraciones y degradacin del medio ambiente, as como
desastres mayores, que han pasado a considerarse como nuevas amenazas a la seguridad; se trata de problemas de seguridad ms que de
defensa, que tienen efectos diversos en los distintos pases, segn sus
rasgos especficos.
Las drogas ilcitas y sus actividades conexas siguen siendo un problema grave y tema de controversia en las relaciones entre las naciones. El
narcotrfico avanza gracias a su inmenso poder de corrupcin, asociado
a sus recursos financieros y tecnolgicos, lo que indica que sus
implicaciones internacionales continuarn siendo de primer orden.
Este flagelo ha penetrado mbitos econmicos, polticos y sociales en
varias naciones, asimismo, sus beneficios econmicos son exorbitantes y
por lo tanto inducen al nacimiento de organizaciones criminales.
El combate a este ilcito implica la participacin decidida y convencida
de las sociedades y sus gobiernos, involucrando en ello el poder del
Estado de que se trate y su relacin armnica y de confianza con el resto
de las naciones.
Durante la Asamblea General de la O.E.A., celebrada del 2 al 4 de
junio del 2002 en Bridgetown, Barbados, los pases miembros de esta
organizacin se comprometieron a suscribirse a la Convencin
Interamericana contra el terrorismo para prevenir, sancionar y eliminar
esta amenaza potencial que afecta al continente, este compromiso se
adopt como una respuesta a los acontecimientos terroristas acaecidos
el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos de Amrica.
260
Postura de la Secretara de la Defensa...
Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA
La Convencin adopta en el sistema interamericano medidas eficaces contra el terrorismo mediante la ms amplia cooperacin administrativa, jurdica, financiera y ejecutiva entre los estados miembros.
La proliferacin del terrorismo se da en la fabricacin y empleo de
explosivos convencionales, armas qumicas, virus de las computadoras,
armas nucleares y biolgicas; el trfico de material nuclear est creciendo aceleradamente; el terrorismo tambin puede operar asociado al crimen organizado global.
Aqu la proteccin a las personas y sus instituciones constituye el
primer objetivo de los estados; la respuesta a esta amenaza es la prevencin, la proteccin fsica, la inteligencia y el intercambio de informacin
en los mbitos interno y externo.
La esencia natural del ser humano por su libertad y el goce de sus derechos, estn reconocidos bajo el concepto de derechos humanos; la institucin llamada Estado, como rgano regulador de una sociedad, debe garantizar a toda su poblacin el acceso y pleno disfrute de estos derechos.
Los organismos protectores de los Derechos Humanos, constituyen
el medio que limita el uso excesivo del poder pblico que tiene el Estado, poder pblico que emana originalmente de la poblacin, mediante la
estructura democrtica de eleccin de gobernantes legalmente reconocidos en las constituciones polticas.
Si el Estado limita, prohbe, suspende o no reconoce los derechos esenciales de su sociedad, quebrantando el Estado de Derecho o pretendiendo
suspender algunos de sus poderes, la poblacin podra realizar actos que
desestabilizaran el orden social con repercursin en los rdenes econmico y poltico, por lo que la falta de atencin a los derechos humanos
constituye un tema y factor de riesgo para la seguridad de los estados.
El fortalecimiento de la cultura de respeto a los derechos humanos en
nuestras sociedades, es un asunto de carcter prioritario, que demanda la
participacin activa de la totalidad de la poblacin y sus instituciones.
La preocupacin por evitar y controlar los fenmenos nocivos que
puedan interpretarse como amenaza a los ecosistemas comunes, est
enmarcado dentro de las estrategias consideradas para el presente siglo.
Los desastres naturales acarrean demandas sociales de los sectores
de la poblacin afectada que de no ser atendidos con eficiencia y oportunidad provocan antagonismos de importante gravedad.
La efectividad de las medidas preventivas de proteccin civil, pueden
atenuar los efectos de un desastre, evitando que lleguen a minar la seguridad y el desarrollo de un pas, con el consecuente dao a la sociedad y
su patrimonio.
En este problema, Mxico, por su situacin geogrfica, se ve afectado
con cierta periodicidad por fenmenos ssmicos, volcnicos, inundacio261
FLACSO-Chile
nes, sistemas invernales, as como otros derivados de las altas concentraciones humanas como accidentes ferroviarios, areos, carreteros, etc.
Las fuerzas armadas coadyuvan con el sistema nacional de proteccin
civil, sumando sus esfuerzos al gobierno de Mxico para prevenir y mitigar los desastres naturales; tambin se ha colaborado en auxilio de pases afectados por desastres naturales, contribuyendo con esto a reforzar la poltica exterior de nuestro pas, en el sentido de solidaridad y
cooperacin, con nuestros hermanos de Centro y Sudamrica.
El deterioro y la prdida patrimonial de recursos y servicios ambientales, forestales e hdricos, son causa de un mayor impacto e incidencia
de desastres e inestabilidad social, el dao econmico que provoca esta
prdida es muy superior al costo de su prevencin.
La prdida de bosques altera el ciclo de lluvias y su filtracin para la
recarga de mantos acuferos; un porcentaje importante de bosques y
selvas estn en malas condiciones de conservacin; la tala ilegal y el
saqueo de flora y fauna silvestre alcanzan proporciones crticas; las tierras agropecuarias y forestales han sido daadas por la erosin y otros
procesos de degradacin, y el suelo ha ido perdiendo su capacidad para
retener agua.
El gobierno mexicano a travs del programa nacional de reforestacin
dio paso a la siembra masiva de rboles, involucrando a la estabilidad de
las unidades militares desplegadas en territorio nacional; esta funcin
revitalizadora y constructiva constituye hoy una prioridad para el ejrcito y fuerza area.
La escasez de agua, en especial la potable, se ha incrementado en
diferentes zonas del mundo debido a un tratamiento inadecuado de los
desechos, al cultivo desproporcionado de las tierras marginales, la tala
de rboles, el crecimiento poblacional y urbanstico; esta escasez ha comenzado a producir problemas de salud, grandes sequas que afectan la
produccin agrcola, hambrunas y, en algunas regiones, conflictos entre
personas y grupos.
Indudablemente la preservacin del ambiente ecolgico sano y particularmente la conservacin de los mantos acuferos, es una responsabilidad de carcter vital de los gobiernos, incluyendo la participacin de los
ciudadanos.
Por otra parte, el gobierno de la Repblica lleva a cabo actividades en
beneficio de los grupos ms desprotegidos del pas, a fin de resolver
problemas bsicos y urgentes de la poblacin, con nfasis en las reas
fuera del alcance de otras dependencias.
Entre estas acciones se encuentra las de labor social, construccin de
caminos, reparticin de agua en zonas ridas, campaas de vacunacin
patrullas de auxilio turstico, entre otras.
262
Postura de la Secretara de la Defensa...
Secretara de la Defensa Nacional, SEDENA
Es esta, una tarea que dignifica al soldado mexicano y que lo mantiene en contacto con su razn de ser, el pueblo mismo, de donde proviene; en arduas jornadas se brinda atencin mdica y dental, se provee de medicamentos y alimentos, se controlan epidemias y se mejora
el entorno de las pequeas comunidades.
En la implementacin de las actividades de labor social, se busca de
alcanzar los siguientes objetivos:
Coadyuvar con el gobierno de la Repblica, en la atencin de las poblaciones marginadas, con grandes carencias y extrema pobreza.
Llevar atencin mdica hasta los lugares ms apartados de la geografa
nacional.
Lograr un mayor acercamiento con la poblacin y consolidar su confianza en el instituto armado.
La labor social es realizada con base en diagnsticos, para determinar
prioridades de atencin social, lo que permite establecer metas anuales
en trminos de poblacin por atender y de cada uno de los servicios que
se proporcionan.
Existen programas de amplio espectro, cuyo objetivo es mejorar la
calidad de la educacin en todos los mbitos en el pas, sin embargo es
un esfuerzo que requiere la participacin de todos los sectores.
Es por ello, que el Ejrcito mexicano incorpora en sus programas de
labor social, la reparacin y mejoramiento de escuelas en las reas ms
desprotegidas.
Con personal del servicio militar nacional y del servicio militar voluntario, se realizan trabajos a fin de proporcionar mayor seguridad, higiene
y comodidad en las escuelas, mediante la reparacin y mantenimiento de
sus instalaciones y mobiliario.
Estas actividades se realizan en los fines de semana y con la participacin de diversos especialistas.
El gobierno de la Repblica ha implementado diversos programas para
el control de enfermedades y de epidemias, que suman los esfuerzos de
las distintas dependencias.
Las fuerzas armadas participan con personal del servicio de sanidad
en las campaas de vacunacin, estableciendo, en coordinacin con autoridades de salud, las reas prioritarias de atencin.
263
FLACSO-Chile
Mecanismos y estructuras institucionales existentes

para enfrentar las nuevas amenazas
La Organizacin de Estados Americanos acepta la existencia de acuerdos u organismos regionales, con el nico fin de procurar y mantener la
paz y seguridad internacionales.
Mxico se propone ser actor en la discusin de un nuevo sistema de
seguridad regional que nos permita identificar con claridad y enfrentar
con oportunidad las verdaderas amenazas que nos acechan, al mismo
tiempo que fortalezca la unidad del hemisferio.
Fuerzas combinadas
Los principios de poltica exterior del gobierno mexicano privilegian
la solucin pacfica de las controversias y la no intervencin en asuntos
internos de los estados, principios adems fundamentados en la Carta de
la Organizacin de las Naciones Unidas y de los Estados Americanos,
por lo tanto no se contempla la participacin en este tipo de operaciones militares.
Sin embargo, el gobierno de Mxico y sus fuerzas armadas, han actuado en territorio de un Estado ajeno solamente en casos de ayuda humanitaria, como ha sido en Belice, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia.
Las anteriores aportaciones a esta reunin acadmica preparatoria a
la V Conferencia de Ministros de Defensa del continente, tienen como
finalidad contribuir a la nueva visin de seguridad hemisfrica, as como
que nuestros secretarios o ministros de defensa nacional, cuenten con
amplios elementos de juicio para ubicar un panorama sobre el tema y se
tomen las acciones pertinentes para preservar la integridad y soberana
de los Estados Americanos.
264
NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD REGIONAL

LUIS F. AZURDUY 1
Introduccin
Ahora que el nuevo concepto de seguridad se debate ante la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la Organizacin de Estados Americanos, cabra analizar brevemente las condiciones bajo las que se encuentra la regin, a modo de realizar un diagnstico cabal y a la vez precisar
qu tipo de seguridad necesitamos y qu medidas debemos aplicar para
lograr nuestro objetivo.
Los diferentes casos nacionales nos indican que la regin especialmente Amrica del Sur sufre diversas crisis. Por un lado, Argentina nos
muestra que nuestras economas son aun bastante frgiles y que un shock
externo, o una poltica fiscal poco disciplinada puede llevar a cualquiera de
nuestros Estados al colapso econmico.
Per y Venezuela nos demostraron recientemente que nuestras democracias aun no estn consolidadas y que nuestra estabilidad institucional es
un factor altamente dependiente de condiciones de bienestar y estabilidad
poltica y social. Lamentablemente, ningn pas de la regin se puede preciar de tener condiciones econmicas, polticas y sociales inmunes a crisis
que amenacen con destruir el orden establecido.
1. Investigador. Ministerio de Defensa de Bolivia.
265
FLACSO-Chile
Mientras tanto, Estados Unidos que otrora haban puesto un desmedido inters en mantener la estabilidad poltica de la regin ante la
presencia de grupos izquierdistas, actualmente impone una agenda ciertamente dual ya que, mientras por un lado fomenta la preservacin de
nuestras democracias, el respeto a los derechos humanos y la
profundizacin de las reformas estructurales e institucionales en nuestros pases, por el otro, fomenta la erradicacin de vicios como el
narcotrfico e impulsa procesos de apertura de mercados de forma desigual. Estas medidas, imponen un costo social enorme en nuestros pases, generando reacciones violentas entre nuestras poblaciones que
deslegitiman el propio rol del Estado.
A pesar de esta sensacin de fragilidad hacia el futuro, debemos tambin recalcar los importantsimos avances que presenci nuestra regin.
La democracia y la integracin acaecidas desde los aos 80 crearon un
clima de mayor confianza e interdependencia que ech por la borda las
viejas nociones de proteccionismo y desconfianza mutua.
A la vez, la aplicacin de medidas de fomento de la confianza, los esfuerzos por armonizar la agenda de seguridad y las negociaciones con
miras a uniformar el gasto militar en la regin, nos hacen ver que el futuro
de la regin puede caminar por una senda de cooperacin e integracin.
A pesar de que la regin avanz mucho en materia de la institucionalizacin de una agenda de seguridad, no nos vemos libres de potenciales
conflictos de diversa naturaleza que atenten contra nuestros Estados, y
peor aun, contra nuestras sociedades.
Este trabajo analizar las diversas naturalezas de las amenazas a las que
se enfrenta la regin. Primero, estudiaremos las amenazas de orden transnacional que se ciernen sobre la regin as como sus causas y posibles
consecuencias. En segundo lugar, analizaremos las amenazas interestatales,
que, si bien son las menos probables en la actualidad, merecen de todas
maneras nuestra atencin. Por ltimo, analizaremos aquellas amenazas
provenientes de la propia precariedad de nuestros Estados as como factores de inseguridad interna producto de las diversas crisis institucionales y
procesos de ajuste al que se ven expuestos.
Amenazas de orden transnacional

En el orden transnacional, la regin enfrenta amenazas de distinta
naturaleza. Por un lado vemos cmo el narcotrfico y el trfico de precursores constituyen no slo una amenaza en s mismos, sino una fuente
de retroalimentacin del terrorismo y un vnculo del trfico de armas.
266
Luis F. Azurduy
Las organizaciones de trfico de drogas, del terrorismo y de trfico de

armas tienen intereses comunes.
Es por eso que instituciones como la OEA o las Naciones Unidas
ponen fuerte nfasis al control y transparencia en las adquisiciones de
armas de pequeo calibre ya que se constituye como uno de los problemas de mayor relevancia para la seguridad regional. Estas medidas de
control tienen tambin como objeto eliminar el trfico ilcito de armas.
Al estar el narcotrfico, el trfico de armas, y en cierta medida, el
terrorismo, fuertemente vinculados, la existencia de uno precede el surgimiento de los otros factores, generando una espiral de inseguridad y
sacudiendo las dbiles estructuras de la regin. Como ejemplo, el slo
consumo de drogas ilegales genera un aumento de la delincuencia comn en nuestras zonas urbanas.
Despus del shock mundial acaecido el 11 de septiembre, la propia
definicin del concepto de seguridad, as como la agenda hemisfrica de
seguridad se vieron interrumpidas y en cierta medida redireccionadas
hacia el combate contra el terrorismo. Si bien este mal demostr su
capacidad destructiva, es importante no interrumpir los avances que se
dieron en la regin sobre la nueva poltica de seguridad. Actualmente, la
regin camina hacia un plano ms democrtico y cooperativo tendiente
a la igualdad jurdica de los estados, la solucin pacfica de controversias,
el respeto a la soberana y a la integridad territorial de los estados as
como la defensa de la democracia representativa.
Por otro lado, la proscripcin de armas de destruccin masiva y la
eliminacin de minas antipersonales adquirieron un consenso casi generalizado en la regin.
Las medidas de fomento de confianza mutua van profundizndose cada
vez ms, mientras que medidas de control de gasto en defensa y transparencia en las adquisiciones militares van recibiendo mayor apoyo. A la vez,
hoy en da no es inusual realizar operaciones combinadas o ejercicios
militares combinados, as como intercambios militares y formacin de recursos humanos en operaciones de mantenimiento de paz.
Justamente debido a los enormes avances realizados en la regin en
materia de preservacin de la paz, seguridad y democracia, es importante no desviar nuestros esfuerzos ya que esto podra provocar retrocesos en la construccin de un clima de paz. En primer lugar, es importante
ponderar el grado de importancia que debe conceder la regin a una
amenaza como el terrorismo.
La agenda norteamericana de lucha contra el terrorismo puede conceder una desmesurada importancia a esta amenaza en la regin. En ese
caso, las respuestas que Estados Unidos consideren pertinentes para
267
FLACSO-Chile
prevenir este mal pueden atentar justamente contra el diseo construido hasta ahora. Si queremos ver a la seguridad como un Bien Publico Internacional es necesario comenzar a trabajar desde un plano de
igualdad entre los estados y evitar decisiones unilaterales que imponen
prioridades muchas veces provocando ms violencia.
Debemos caminar con extremo cuidado no slo a la hora de definir
prioridades en la construccin de nuestra arquitectura de seguridad, sino
tambin al fijar los medios por los cuales preservaremos la paz en la regin.
La democracia en la regin ha demostrado ser un mecanismo de distensin y de mayor relacionamiento interestatal. La prctica de polticas que
violen nuestra institucionalidad democrtica en nombre de una lucha desmedida contra el terrorismo provocar una nueva amenaza contra nuestra
estabilidad ciudadana provocando una espiral de violencia. Es importante
poner en la balanza los beneficios de la dada libertad-seguridad para aplicar
medidas con miras a no perder ninguno de estos valores.
Un ejemplo claro del desborde de un conflicto antes controlado, representa Colombia donde, los organismos narcotraficantes trafican a la
vez con armamento liviano como un medio para proteger sus actividades y tambin con el objeto de lucrar con la venta ilegal de armas en la
regin. Si a esto aadimos las actividades terroristas perpetradas por
grupos como las FARC o el ELN, observamos cmo una actividad ilegal
puede provocar ms violencia para preservarse. Un desborde del conflicto en Colombia hacia los pases vecinos podra provocar una crisis
generalizada en la regin.
El Estado colombiano ha demostrado su incapacidad de frenar los ataques violentos de tales organizaciones, y, peor aun, la militarizacin del
conflicto provocado por el Plan Colombia no slo puede resultar estril
ante grupos de fcil movilidad y gran capacidad de mimetizacin entre la
sociedad, sino que a la vez puede provocar un efecto globo donde si
bien se reprime en un sector, las actividades ilegales se trasladan a otra
regin. El resultado podra ser una ampliacin de la zona de control bajo
las guerrillas y posibles catstrofes humanitarias. Actualmente los pases
vecinos ya expresaron su rechazo de respuestas violentas debido a que el
conflicto puede desbordarse ms all de las fronteras colombianas.
Colombia ya ha sido testigo de un enorme nmero de desplazados y
ciudadanos obligados a emigrar a otros pases debido a la continua situacin de tensin. Sin embargo, el control guerrillero ha logrado ser mantenido dentro de una zona especfica del territorio colombiano. Respuestas violentas por parte del gobierno colombiano podran causar una
verdadera catstrofe humanitaria.
268
Luis F. Azurduy
Amenazas de orden interestatal

Si bien a partir de los aos ochenta la regin inici un proceso de
distensin, no debemos descartar la posibilidad de enfrentarnos con conflictos de orden tradicional. La guerra suscitada entre Per y Ecuador
nos mostr que estos conflictos aun pueden estar presentes, si bien la
posibilidad de su surgimiento es menor.
Chile es un ejemplo claro de una aplicacin de la solucin pacfica de
controversias, ya que, desde fines de los 80 inici un proceso de solucin
de conflictos fronterizos por medio del arbitraje y la negociacin bilateral.
Actualmente Chile lim asperezas con Argentina y Per. La relacin con
Bolivia permanece aun distante, sin embargo, ambos pases demostraron
la intencin de generar acercamientos en temas de inters comn.
Sin embargo, a pesar del inters de Chile de generar acercamientos
con sus vecinos, este pas demostr un inusitado inters en la adquisicin de armamento de alta tecnologa, rompiendo el equilibrio militar en
la subregin. Si bien Chile tiene la intencin de recortar su personal
militar pero aun as mantener sus capacidades actuales, un excesivo aprovisionamiento puede provocar un miedo por parte de sus vecinos ante
un posible ataque.
Este fenmeno, conocido como el dilema de la seguridad, trae consecuencias no intencionadas ya que, al buscar preservar su seguridad mediante adquisiciones de armamento de punta, este pas genera un clima
de inseguridad entre sus vecinos provocando una espiral de rearme y
alimentando el ambiente de posible amenaza interestatal.
En ese sentido es importante que cada pas mantenga una misma lnea
entre su poltica exterior y su poltica de defensa y transmita claramente
sus intenciones en pro de la seguridad hemisfrica.
Factores de inseguridad interna

Sin embargo, no todos los brotes de violencia emanan precisamente
de factores externos. El origen de muchos focos de inestabilidad y desequilibrio en nuestras sociedades proviene de elementos estructurales.
Pases relativamente estables sufren tambin de condiciones de precariedad estatal que afectan directamente el bienestar ciudadano. Esta debilidad
estatal nos muestra la marginacin en la que viven algunos de nuestros ciudadanos, no teniendo acceso a facilidades bsicas, tales como salud y educacin,
y adems viendo sus propios derechos ciudadanos ignorados muchas veces
por un entorno donde el Estado es incapaz de hacerlos cumplir.
269
FLACSO-Chile
Las estructuras econmico-sociales adversas imponen un lmite a la

capacidad de muchos ciudadanos de convivir en un Estado de Derecho.
Por otro lado, una inequitativa distribucin del ingreso debido a los procesos de ajuste estructural y del modelo de libre mercado afecta directamente la calidad de vida de los ciudadanos.
De acuerdo a la CEPAL (1995), entre 1990 y 1994 la lucha contra la
pobreza en la regin alcanz xitos moderados. An as, ningn pas
logr alcanzar los niveles de bienestar de los aos 70.
La CEPAL tambin determin que durante la dcada de los 90, el
nmero absoluto de personas que viven en condiciones de pobreza en
Amrica Latina super los 200 millones, siendo la cifra ms alta en la
historia de la regin.
El Secretario Ejecutivo de la CEPAL, en ocasin de la II Cumbre Mundial de Desarrollo Social dictamin que:
la desigualdad social y el desempleo se han agravado en Amrica
Latina. El patrn de desarrollo que tiende a consolidarse en la regin
no genera los suficientes puestos de trabajo. La disminucin de la
pobreza y la integracin social dejan mucho que desear2.
Este abandono por parte de las instituciones provoca un sentido de

aislamiento y localismo por parte de ciertos grupos que responden de
manera reactiva y muchas veces violenta. A la vez, el debilitamiento de
los movimientos sindicales produjo una mayor fragmentacin de grupos
marginados que, combinado a factores como una falta de identidad de
los migrantes de reas rurales, la dificultad de una movilidad social y la
incapacidad del Estado de atender las necesidades de los sectores ms
marginados, provocan reacciones que tienden hacia la inseguridad.
Sin embargo, no son slo factores econmicos los causantes de este
proceso de marginacin. Justamente los grupos incapaces de organizarse
son los ms vulnerables, al no ser representados polticamente3. Este
fenmeno, percibido como crecientemente injusto, refuerza la percepcin de la desigualdad y provoca malestar social.
Sera bueno preguntarnos entonces, si el actual modelo en Latinoamrica genera desempleo, marginacin, pobreza y la concentracin de
la riqueza, cmo es posible garantizar entonces una paz firme y duradera, y sobre todo una democracia?4. A decir de Jaques Diouf, Cmo
2. Citado en de Len Carpio, Ramiro (1997): Globalizacin, gobernabilidad democrtica y vigencia
de los derechos humanos. En Gobernabilidad democrtica y derechos humanos, Caracas, Nueva
Sociedad.
3. Caldern, Fernando y Alicia Szmuckler (1997): La pobreza y las nuevas condiciones de desigualdad social. En Nueva Sociedad, mayo-junio 1997.
4. de Len Carpio, Ramiro: Ob. Cit.
270
Luis F. Azurduy
podemos hablar de paz cuando la justicia est siendo ridiculizada y el

ambiente destruido y cuando un numero tan alto de la poblacin mundial
est humillado por el hambre?
La inseguridad interna es entonces consecuencia directa del malestar
social provocado por procesos de diferenciacin social y de la incapacidad del Estado de poder atender las necesidades de grupos marginados
en constante crecimiento y cuyas demandas son tambin mayores.
Estas diferencias que son resultado de un patrn histrico de larga
duracin y enfatizan ms las jerarquas sociales que la igualdad de oportunidades5, son justamente los causantes de un proceso de desciudadanizacin,
exclusin, inestabilidad e inseguridad social.
Sin embargo, el desencanto ciudadano no slo se canaliz contra los
gobiernos de turno, las reformas estructurales y los procesos de apertura llevadas a cabo durante los ltimos 20 aos, sino contra nuestro propio sistema de gobierno: la democracia. De esta manera, existe una cada
vez mayor tendencia a identificar la democracia con los males de nuestras sociedades; desde la pobreza y la inseguridad, hasta el terrorismo, el
narcotrfico y la corrupcin. Por otro lado, fenmenos como la
globalizacin, al no funcionar a favor de los ms pobres, le quita credibilidad y legitimidad.
Naturalmente, este cansancio frente a nuestras instituciones polticas
debilita nuestro sistema restndole gobernabilidad y capacidad para funcionar. Una parte considerable de nuestra ciudadana ve al Estado como
indiferente a sus derechos, son testigos de la impunidad de nuestros representantes y consideran a los partidos polticos justificadamente como
los responsables de la corrupcin y de la pobreza.
Si bien organizaciones como la OEA concentran actualmente sus preocupaciones en temas tales como la corrupcin, la inseguridad ciudadana, el
combate al narcotrfico, la pobreza y los derechos de los indgenas6, se debe
fortalecer la proteccin de los derechos humanos y la democracia tanto a
nivel regional como dentro de las instituciones nacionales.
5. Caldern, Fernando et. al.: Ob. Cit.

6. Durante las ltimas reuniones de la Asamblea General de la OEA, se puede ver claramente que
estos temas se fijaron como prioridades de la agenda de la OEA.
271
FLACSO-Chile
Conclusiones
Ante este panorama, la regin debe poner en prctica medidas destinadas a corregir estos desequilibrios, tanto con miras a preservar la seguridad fsica e institucional de los estados, como a crear un clima de estabilidad social. A continuacin detallamos algunas medidas a la que nosotros
como comunidad regional deberamos poner especial nfasis.
En sintona con los avances vinculados con la diplomacia de defensa y
la seguridad cooperativa, los sistemas de inteligencia deben adecuarse al
desarrollo de la inteligencia preventiva, sistemas de alerta temprana, capacidades mltiples de reaccin inmediata y la creacin de fuerzas conjuntas entre unidades militares y policiales. Naturalmente, una modernizacin de los servicios y sistemas de inteligencia implica incorporar tecnologa de punta y sistemas modernos de comunicacin para combatir
eficientemente contra estas amenazas transnacionales.
A la vez, debido a las tendencias rpidamente cambiantes de la naturaleza y mtodos de las amenazas, es importante fomentar entre nuestros centros de inteligencia, institutos de investigacin y anlisis para
ejercer un control estricto de los mecanismos que generan inestabilidad
y atentan contra la paz en la regin. Las tareas de intercambio de informacin entre Estados, y en lo posible, la creacin de un observatorio de
conflictos, son un pilar fundamental en los esfuerzos de la regin de
combatir a las amenazas transnacionales de manera conjunta y en un
plano de apoyo mutuo.
Si queremos que nuestra nueva arquitectura de seguridad goce de
legitimidad, debemos trabajar en el plano de la institucionalidad de la
seguridad hemisfrica. De tal modo, la regin deliberar sobre las medidas a aplicarse de acuerdo a cmo nosotros percibimos las amenazas.
Estas medidas debern tener como comn denominador la integracin,
el desarrollo de valores democrticos y los procesos de cooperacin y
confianza mutua. A la vez, la institucionalidad de seguridad debe focalizarse
en el desarrollo de polticas preventivas, de gestin y resolucin de conflictos y en la educacin para la paz.
Es necesario desarrollar y modernizar nuestras estrategias de inteligencia, pero sin perder de vista que stas, as como nuestro diseo
institucional de seguridad, deben estar debidamente fiscalizadas y reguladas por normas claras y controles parlamentarios.
A la vez, la cooperacin estadounidense debe comprender, que si
bien cada una de nuestras naciones desea eliminar el flagelo del
narcotrfico, esta lucha no puede ser llevada a cabo en un marco donde
los pases productores tengan que soportar el peso de la reduccin de la
oferta y sus correspondientes costos sociales, a la vez que no se desti272
Luis F. Azurduy
nen los suficientes recursos al desarrollo alternativo y no se abran los

mercados internacionales de forma equitativa. El eje norte-sur, tal como
lo conocemos ahora, debe romperse para conformarse una relacin ms
horizontal, situada en el marco de la multilateralidad.
El esfuerzo hemisfrico en materia de seguridad debe estar fuertemente vinculado a las polticas de seguridad subregionales, como en el
caso del MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones. Lograr consensos y medidas de aplicacin en el plano subregional es un enorme
paso hacia la consolidacin de una estructura de seguridad hemisfrica.
De este modo, se llegar a construir un entramado institucional, fijado
en las debidas bases jurdicas, propias de un Estado de Derecho.
Si bien los conflictos producto de lo que Francisco Rojas Aravena
denomina la herencia colonial, son los de menor posibilidad de producirse, es importante avanzar en la limitacin de adquisiciones de armamento para de esta manera evitar un desequilibrio armamentista en la regin. El Compromiso de Lima a firmarse en la Conferencia de Ministros
de Relaciones Exteriores y de Defensa de la CAN es una clara muestra
de las medidas a desarrollarse con miras a un genuino ambiente de paz y
seguridad entre naciones.
Adems, es fundamental reducir las brechas sociales y econmicas en
la regin. Es imposible construir un clima de paz mientras vivamos con
bolsones de extrema pobreza, exclusin y marginalidad dentro de nuestros cascos urbanos. Son justamente estos factores los que generan un
ambiente de inseguridad e incentivan el surgimiento de grupos violentos.
El Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, habl
del concepto de doble soberana; aquella que es potestad de los estados
nacionales, y la otra, aquella que reside en el ciudadano. Por tanto, es
necesario profundizar el respeto por los derechos fundamentales de las
personas como va para consolidar los procesos de democratizacin y
lograr mejores formas de gobernabilidad, mejores ndices de desarrollo
humano, y consiguientemente, mayor estabilidad y seguridad.
Las Polticas de Estado que definamos debern entonces contar con
una legitimidad y consenso no slo dentro de la regin sino dentro de
cada una de nuestras sociedades, para que de tal modo no cometamos el
error de violar una prctica legitima para evitar una amenaza. La democracia, en ese sentido, debe constituirse en el pilar de nuestras polticas,
ya sean dentro de nuestras sociedades como a nivel regional.
273
AMERICAS SECURITY CALCULATIONS

AFTER SEPTEMBER 11TH
LUIS BITENCOURT 1
Introduction
In the aftermath of the terrorist attack against the United States on
September 11, 2001, many Latin American scholars and journalists stated
that the episode had forever changed the regional security landscape. For
these commentators, the fact that the U.S. had been hit so deeply upon its
own mainland was symbolic of the insecurity of the new times. Such an
attack would have immediate effects on the regional concepts and
organizations associated with international security. Reality yet has been
different. The terrorist attack was extraordinary from the humanitarian,
tactical, and, particularly, from the terrorist perspectives. It changed the U.S.
mindset about the meaning of its own homeland security. However, to date,
the events of September 11th have demanded very little from the regional
security framework in terms of its concepts, agreements and organizations.
The apparent contradiction existing between these positions and reality
suggests the need for an assessment of the real effects of the terrorist
attack of September 11 on the security agenda of the Americas, particularly
considering the upcoming Defense Ministerial Meeting to take place in
Santiago, Chile, in November 2002.
1.Project Director, Woodrow Wilson Center for International Scholars.
275
FLACSO-Chile
The Terrorist Attack From an Analytical

perspective
Let us start by reflecting on the meaning of the events of 11 September
2001. First, we must recognize that the terrorist attack was a well-coordinated
action carried out against multiple targets in the most powerful state of the
world, the United States. Its conception was simple and creative, based on
the use of hijacked commercial airlines and transformed into weapons. The
authors were a group of suicidal terrorists who were motivated by religious
fundamentalism. What is really new here? Obviously, terrorism is not new
nor is terrorism against the United States. Terrorism motivated by religious
fundamentalism, suicidal terrorists, and even a coordinated action against
multiple targets are not new themes either.
Three aspects were different in the September 11th attack: its humanitarian
dimension, the operational tactics used by the terrorists, and the symbolic
dimension of a major attack carried out on the U.S. mainland.
As for the humanitarian dimension, the novelty of this terrorist act was in
its outrageous extension as a crime that was committed without warning
and against innocent civilian lives. Moreover, the audacious peculiarity of this
act left no doubt about the possibility of future terrorist actions, including
the intention to use weapons of mass destruction. As for the operational
aspect of the attack, its innovation was the use of hijacked commercial
planes being transformed into missiles against buildings; as brutal as it was,
the terrorist plot was simple, creative, and, unfortunately, tremendously
effective. But by far, the most striking aspect was the symbolic dimension of
the attack: an striking demonstration of the vulnerability of the United States
or, rather, the crash of its myth of invulnerability fully evident and shown
millions of times on TV sets all around the world.
The Consequences of the Attack

The immediate consequences of the terrorist attack were multiple: a war
operation in Afghanistan to destroy al Qaeda and to dismantle the Taliban
regime; the adoption of extraordinary measures to improve the U.S.' homeland
security; the adoption of measures to cut financial flows capable of feeding
terrorist organizations; and the condemnation of the attack by the North
Atlantic Treaty Organization (NATO), given its classification as an act of
aggression against all member states based on Article 5 2 of the NATO treaty.
2. This article is similar to article 3 of IATRA's agreement described later in the paper.
276
Luis Bitencourt
Latin America and the Caribbean countries also were fast to react.
At the multilateral level, the Organization of American States (OAS)
issued an immediate condemnation of the attack and terrorism in general on September 113; and, on September 21, based on article 3 of
the Rio Pact (IATRA)4, it considered the attack to be directed against
all members of OAS5. Following these resolutions, the OAS assigned
the Inter-American Committee against Terrorism (CICTE) to design a
specific program to enhance multilateral actions against terrorism in
the hemisphere. As a result, the Committee held two special sessions
in 2001 and a regular meeting in January 2002, all planned to address
better ways to increase financial and border controls, to launch a Work
Plan for 2002-2003, and to devise coordinated contingency actions.
September 7 and September 11: What a Difference

Four Days Make
Among the implications of September 11th to the inter-American
security system, President Vicente Fox, of Mexico, would suffer an almost
ironical setback. On September 7, during a visit to the United States, Fox
had announced that Mexico was going to assess its permanence in the
Rio Pact. The announcement, made under the justification that the treaty
was outdated and was more suited to the context of the Cold War than
to the current security challenges, came as a surprise for policymakers
and scholars. Interestingly, the surprise was not generated by the belief
that IATRA was no longer a useful treaty; up to that date, no serious
expert would disagree that the IATRA and the regional security
organizations were in need of serious restructuring. The surprise was
caused, first, by the fact that the country announcing that decision was
Mexico, a country historically averse to addressing regional security
initiatives. And, second, by the fact that, although commentary about the
obsolescence of IATRA was frequent, no formal proposition for reviewing it
3. Declaracin de La Asamblea General de la OEA, Septiembre 11, 2001, Comunicado de Prensa
C-005/01/OAS.
4. In 1947, propelled by the U.S.' interest in organizing collective security arrangements, American
states (with the exception of Canada and Caribbean countries) signed the Inter-American Treaty on
Reciprocal Assistance (IATRA). IATRA's article 3 establishes that an armed attack against one
signatory will be interpreted as an attack against all American states; thus each one of the signatories
is committed to help the attacked state exercising the right of legitimate defense, as defined by the
United Nations' Charter (art.51). Since it was signed, IATRA has been invoked 18 times.
5. Vigsimo tercera Reunin de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores /OEA/ Ser.F/II.23RC.23/RES.1/01, 21 septiembre 2001.
277
FLACSO-Chile
had been submitted yet. Therefore, Fox's announcement could potentially

ignite a revision process of the region's multilateral security framework,
including its concepts, organizations and agreements. As a byproduct, such
an initiative could garner to Mexico a leadership role in the sub-regional
security environment.
Therefore, serendipity seems to have operated here, and one
unintended outcome from September 11 was the revival of the IATRA,
exactly the opposite of what Mexico was suggesting. Furthermore, if
with that announcement Fox was envisioning a better relative strategic
positioning for Mexico in the Hemisphere, the terrorist attack worked
to bury his intentions. On the one hand, before the attack, Mexico was
to reach its best strategic position ever in its bilateral relations with the
United States. On the other, by daring to shake the IATRA-and suggesting
that it was time to bury an already defunct treaty-Fox was challenging
Brazil's presumed regional leadership and taking a more active role in
the sub-regional strategic environment. Of course, this undeclared dispute between minor powers for sub-regional leadership is irrelevant if
we consider the real stakes both for Brazil and Mexico, when compared
to those of the United States, but it reveals the distinct power channels
within the existing regional multilateral arrangements. Therefore, when
Brazil invoked the IATRA-just a few days after Mexico had labeled the
treaty as irrelevant-it led to the reinstatement of Brazil's presumed but
never officially recognized low-profile leadership in the sub-region.
In addition to these changes post-September 11th, President Fox would
have to quietly swallow a considerable reduction in the interest on the part
of the Bush administration for a bilateral U.S.-Mexico agenda-including, for
example, the killing of the prospects for a more friendly U.S. immigration
policy towards the waves of Mexican illegal immigrants.
As for Brazil, soon after having nullified eventual strategic gains of Mexico
in the hemisphere with its calling upon the IATRA, it rushed back to its
familiar cautious approach to regional security issues. Consistently with
the usual style of its diplomacy, Brazil issued a series of declarations aimed
at downplaying the importance of terrorism for the region. For example, a
few days after the OAS approved the invocation of the IATRA in
condemnation to the terrorist attack, Celso Lafer, Brazil's Minister of
Foreign Relations, emphasized that the region should not over-react towards
the September 11th, an act that should be put in the right perspective. In
addition, when the Triple Frontier region (Argentina, Brazil and Paraguay)
was mentioned in the international press as a prospective sanctuary for
Arab terrorists, Brazilian authorities acted quickly to demonstrate the lack
of any evidence linking that region to the terrorist attack. Brazilian officials
were obviously interested in avoiding that the U.S.' focus on terrorism
278
Luis Bitencourt
would overwhelm other relevant themes on the regional agenda, such as

trade and economic development for example.
In short, the clearest implication of the terrorist attack in terms of
the regional security agenda was the reduction in the degree of attention
paid by the Bush administration to the region. The first days of the
administration originally had motivated high expectations in many
countries, especially in Mexico, towards the prospects of a bilateral agenda
with the U.S. Yet, more recently, the region's leaders, as evident in the
published articles by Presidents Pastrana and Fox in The Washington
Post, have begged for increased attention by the administration to their
respective countries. Clearly, security stakes for the U.S. and Latin America
are being based on different variables and calculations.
Latin America and the New Security Arrangements

At this point, it is easy to perceive that some agreement exists on the
necessity to reshape the existing arrangements6 and concepts related to
hemispheric security7. Nevertheless, with the absence of a common threat,
many countries in the region have showed little interest in becoming involved
in any major security arrangements. Moreover, these countries are still coping
with the particular effects from the end of the Cold War, which have been
coupled with the ongoing transformation of the authoritarian regimes in the
region into democracies. However, could terrorism, or global terrorism as
it has been called, be such a common threat?
6. Three organizations are particularly relevant for the definitions of hemispheric security: the InterAmerican Defense Board (IADB), the Organization of American States (OAS), and the Inter-American
Defense College (IADC). The oldest organization preoccupied by the defense of the hemisphere is
the Inter-American Defense Board (IADB). The Inter-American Defense College (IADC) is designed
to prepare civilian and military officers to assume leadership positions at the national level within
the hemisphere. Attendance is open to all hemispheric governments (except Cuba) regardless of
whether they are IADB members or not. The IADC has served as a useful tool for networking and
provides scope for a broad interchange on issues related to military-civilian relations and democratic
culture. In addition, two other initiatives have prospective relevance: the Defense Ministerial of the
Americas meetings and the Center for Hemispheric Defense Studies. The Defense Ministerial of the
Americas process started in 1995, under the U.S. initiative to provide a forum for the discussion of
security issues. It meets on roughly a biennial basis. The Center for Hemispheric Defense Studies,
within the U.S. National Defense University, was created in September 1997, particularly dedicated
to create civilian expertise on security matters throughout the region.
7. For a detailed analysis of the existing security arrangements in the hemisphere, see Luis Bitencourt's
Latin American Security: Emerging Challenges in The Global Century: Globalization and National
Security, Richard L. Kugler and Ellen L. Frost (eds.), Washington, DC: National Defense University
Press, 2001, pp. 895-914.
279
FLACSO-Chile
We have seen that most of the Latin American and the Caribbean
countries-Cuba being the obvious exception- suffered only indirect
effects from the Cold War. These countries were not involved in
military movements and nuclear stockpile calculations, as were their
European partners. Yet, these countries were involuntarily transformed
into the arenas for ideological disputes between the two major sides.
As such, during the 1960s, fueled by the Cold War and by U.S. sympathy
and encouragement, most of the militaries in the region took over their
respective governments and installed authoritarian, sometimes dictatorial regimes. During most of the 1970s, this American sympathy and
encouragement helped the authoritarian military regimes to firmly
entrench themselves in their respective political realms. Of course at
that time for American policy-makers democracy was not the most
important principle. Yet, by the end of the 1970s, despite the fact that
these military takeovers averted the communist nightmare feared by
the U.S. and the West in Latin America, the harsh nature of these
authoritarian regimes led the United States to soon begin exerting
pressure in the areas of democracy and human rights. Therefore, for
most of the Latin American and Caribbean countries, the Cold War
ended before the fall of the Berlin Wall.
However, terminating authoritarian rule and consolidating democracy in
the region would be a much longer process. This process necessarily included
the resolution of two main and interconnected issues: the construction of
democratic and reliable institutions, and the creation of mechanisms to assure
that the military would return to their traditional activities. Neither task
would be easily or quickly accomplished and, in most of the Latin American
and Caribbean countries, these remain to be sensitive and carefully negotiated
issues. In actuality, the ability to break with old ideas was easier than to
escape from them and to generate new ones.
As a net result of these situations, the countries in the region would
demonstrate a markedly different appetite for discussing new, regional
defense arrangements. For some countries, such as those of the
Caribbean, to respond to an American invitation to create a new security
arrangement for the entire region would seem attractive furthermore,
such invitation could incidentally include a more-than-welcomed new
package of military aid. Similarly, countries like Colombia, attempting to
combat a guerrilla conflict mixed with a drugs war, certainly welcomed
both a new security arrangement and military aid.
Others, like Chile and Argentina, would show enthusiasm-although
to a lesser extent than the previous countries-for different reasons. Both
had apparently redefined the missions of their militaries to limit their
280
Luis Bitencourt
activities in the political realm. They welcomed broader security

engagements that could help to legitimize their new domestic
arrangements. Their strategies of each were different but the result was
similar: to push the military away from domestic politics. The Chilean
military turned to traditional missions after having secured its budgetary
and salary prerogatives. The Argentine military found its interest in
peacekeeping, and through such engagements assisted in rebuilding its
heavily damaged self-esteem that had resulted from its defeat in the
Malvinas/Falklands War. Lately, Argentina has raised the flag to be
considered a U.S. non-NATO ally8, which although has not translated
into any real change has seemed symbolically meaningful.
Finally, Brazil initially has shown very little interest in joining any new
security arrangements. Brazil has its own motivations, originating from
both its domestic and foreign policy of not being engaged too deeply in
security debates. Domestically, Brazilians have been struggling to complete the conception of a new post-authoritarian decision-making model; under
these circumstances and considering Brazilian political culture, it is better
not to place emphasis on security. For example, to allow the hemispheric
debate on security to enter into the domestic agenda could excessively
promote the military, particularly in a context of a carefully negotiated
transition to democracy. Concerning foreign policy implications, Brazilian
diplomacy has considered extemporaneous the debate on hemispheric
security. Clearly, Brazil has been concerned that the redefinition of
hemispheric security arrangements will prematurely pressure for definitions,
which necessarily could limit Brazil's strategic options. In fact, after having
unilaterally broken its bilateral agreements for military cooperation with
the U.S. in the late 1970s, Brazil has been able to create a more diversified
set of alliances. To now establish wrong association with the U.S. could
prove to be costly in the future. Moreover, Brazilian decision-makers have
not been able to distinguish clearly the nature of what signifies a "right"
security association with the United States.
All these facts emphasize the heterogeneous nature of the hemispheric
challenges that are posed today. These challenges inspire security
calculations heavily influenced, both positively and negatively, by the United
States, in a situation that suggests an interesting paradox. If the U.S.
takes the initiative to lead a reform of the current security calculations
in the region, countries will react differently. Some of them, particularly
those in the Caribbean region or the nation of Argentina will gladly
8. See Federico Luis Larrinaga, Argentina, a New U.S. Non-Nato Ally: Significance and Expectations,
Naval War College Review, Vol. LIII, no. 2, 2000.
281
FLACSO-Chile
bandwagon and follow the U.S.' leadership. Yet others, such as Mexico
or Brazil for example, will do their best to slow the process and reduce
the U.S. influence. However, on the other hand, they also have not been
able to offer valid alternatives for international security calculations and
arrangements are not progressing.
Besides the recent and short-lived Mexico move, the only new fact
which could have some implication for the security agenda happened in
August 2000. Brazil hosted the South America's Presidents Summit, in
Braslia, which concluded that South American countries should create
more joint opportunities fore economic development by launching
infrastructure projects linking the border regions. From the regional
security standpoint, this initiative is interesting because it singles out
South America, as a geopolitical unity-concept, separate from Central
America and the Caribbean9.
Conclusion: Could Terrorism be the Motivating

Factor for Reform?
Within this ambiguous context, there has been recognition of the
fact that the existing organizations and arrangements are outdated. Given
the lack of an appetite for important changes, could terrorism provide
the motivation for reforming the inter-American system? The embedded
hypothesis here is the following: Since the attack of September 11th
against the U.S. inspired such a uniform reaction from the countries in
the region, terrorism could serve as a common denominator to inspire
the modernization of the existing regional security institutions. In another
words, the countries' interest in creating effective defenses to fight
terrorism-eventually being convinced that effective protection demands
a multilateral approach-could be leveraged to overcome their present
reluctance to reform those institutions. This has been the somewhat
optimistic thesis encapsulated in the statements claiming that September
11th has changed forever the nature of the inter-American security system.
However, terrorism does not have such a power. First, we must observe that efforts to fight terrorism are not new in the inter-American
security system. These efforts did not have this unifying effect before
and were not capable of promoting a reform in the concepts,
organizations, and security arrangements of the inter-American system.
9. See, for example, the communiqu from the South American Presidents Summit, which took
place in August 2000, in Brasilia, DF, Brazil.
282
Luis Bitencourt
Indeed, the OAS has been sponsoring multilateral initiatives to fight

terrorism since 199610, initially in response to the terrorist attacks against
Argentina, respectively in 1992 and in 1994. For example, the Second
Specialized Conference on Terrorism held in Mar del Plata, Argentina on
November 23-24 1998, led to the launching of the Inter-American
Committee Against Terrorism (CICTE) in October 1999, to pursue the
following mission:
Enhance the exchange of information via the competent national
authorities, including the establishment of an Inter-American database
on terrorism issues
Formulate a proposal to assist member states in drafting appropriate
counterterrorism legislation in all states
Compile the bilateral, sub regional, regional and multilateral treaties
and agreements signed by member states and promote universal
adherence to international counterterrorism conventions
Enhance border cooperation and travel documentation security
measures
Develop activities for training and crisis management (CICTE Chart, 1999).
Nonetheless, the second regular session of CICTE, scheduled to take
place in Bolivia was canceled and no session has been scheduled for 2001,
until September 11th happened. The OAS Resolution of September 23,
brought again to life the Committee by recommending it:
To call upon all member states to strengthen cooperation, at the regional and international levels, to pursue, capture, prosecute, and punish
and, as appropriate, to expedite the extradition of the perpetrators,
organizers, and sponsors of these terrorist acts, strengthen mutual legal
assistance, and exchange information in a timely manner.
To instruct the Permanent Council to convoke, as soon as possible, a
meeting of the Inter-American Committee Against Terrorism so that
it may identify urgent actions aimed at strengthening inter-American
cooperation to prevent, combat, and eliminate terrorism in the
Hemisphere (OAS Resolution, September 23rd, 2001).
Therefore, by observing this experience, it is easy to deduce that any
action against terrorism would hardly produce the motivating force
necessary to change the current inertia of the inter-American system.
The second reason is even more compelling, yet subtler: possible and
preventive actions against terrorism, although they require coordinated and
multilateral exchanges, are very specific and compartmentalized. Differently
10. OAS/Inter-American Specialized Conference on Terrorism, Lima, Peru, April 23-26, 1996.
283
FLACSO-Chile
from a war situation against an armed state or an aggressor state, the main
characteristic of terrorism is its dissimulated character. The envisaged defenses
against terrorism include the improvement of domestic controls, the control of financial flows, and intelligence, that is to say, overall, intelligence.
Domestic controls are unilateral by definition while controls on financial
flows depend on coordinated action but are essentially bureaucratic measures.
The fundamental tool, therefore, is intelligence. Intelligence has the special
characteristics of secrecy and compartmentalization that make it difficult to
considerate it in a ventilated, multilateral ambiance. Of course, intelligence
exchange among allies is necessary and important for the preventive fight
against terrorism but the discrete nature of intelligence activities does not
allow them to create the political or diplomatic stimulus required for reshaping
the inter-American system.
The third argument to refute terrorism as a motor for change resides
in the fact that the U.S. is the real force capable of promoting a reform
of the system. Yet the U.S. is too focused on its own demands to restructure its domestic structures to better confront terrorism. While
the U.S. has been entirely dedicated to its war against terrorism and in
designing more effective domestic measures to assure more security for
its own population, it will not push for reforms of the system. Probably,
the U.S. will demand improvements in the domestic controls and
intelligence apparatuses of some countries in the region. However, this
is not going to be an easy task. Existing intelligence structures in the
region are not up to the challenge (as the American intelligence structure
was clearly not up to the dimension of the terrorist attack). Furthermore,
intelligence structures and conceptions in the region are still too much
related to the military regimes of the past. Following the transition to
democracy, some of these systems have been dismantled while others
have been downsized. In all cases, intelligence structures in the region
remain to be identified with the authoritarian regimes and repression to
civil rights. Any demand for more effective intelligence from the region
will have to consider overcoming these prejudices and limitations.
None of these conditions favors the prospect of modifying the interAmerican security system. Reflection on this finding must be included in the
calculations of the participants at the next Defense Ministerial of Americas.
284
CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE DEFENSA Y

SEGURIDAD
RUT DIAMINT 1
Confluencias y divergencias entre defensa y

seguridad
Ciclos y derrumbes
Este nuevo encuentro preparatorio de la reunin de Ministros de Defensa del hemisferio obliga a reflexionar sobre los temas de la agenda futura de
la defensa, una agenda condicionada por las incertidumbres de una nueva era
internacional y una ambigua poltica exterior norteamericana. Desde octubre de 2001 se han remodelado una serie de instrumentos multilaterales y
mecanismos nacionales que intentan dar soluciones a las cambiantes amenazas actuales. Surgen interrogantes acerca de si estamos en presencia de un
escenario diferente o si son manifestaciones recurrentes de crisis que ya
vivimos en el pasado. Es probable que estemos ante un ciclo de ciclos, de
acomodaciones sucesivas respecto del papel de los estados y de las alianzas.
Algunos autores sealan que finaliz el perodo de interludio entre la
guerra fra, sistema que orden el mundo en funcin de la confrontacin
directa de dos enemigos por medio de una lucha que se jug en escenarios perifricos2. Ahora, se est prefijando un nuevo orden en el cual el
1. Profesora, Universidad Torcuato Di Tella, Argentina.
2. Richard N. Haass, "Defining U.S. Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World," The 2002
Arthur Ross Lecture, Remarks to Foreign Policy Association, NewYork, April 22, 2002. Vase los
comentarios de Lawrence J. Korb y Alex Tiersky, The End of Unilateralism? Arms Control After
September 11, en Arms Control Today, octubre, 2001.
285
FLACSO-Chile
enemigo es el terrorismo internacional. La post guerra fra no fue ms que

un intermedio ilusoriamente pacfico, paso necesario para la organizacin
de un nuevo sistema de confrontaciones. Es un escenario marcado por
polaridades parciales y asimtricas: desregulacin y economa informal;
globalizacin e identidades locales; concentracin de riquezas y
pauperizacin; mercado libre y economa ilcita; tecnologa militar y privatizacin de la violencia; apartidismo y republicanismo nacional, etc.
En este contexto de reacciones, correcciones, antagonismos e intrigas, las autoridades argentinas estn estancadas ante dos parlisis sucesivas. Primero, fue la de un gobierno incompetente que se mostr incapaz
de tomar decisiones o dar continuidad a las iniciativas del gobierno
peronista. Luego del recambio presidencial, asistimos a una nueva fase
de indecisiones de un gobierno de transicin que transita permanentemente entre la legitimidad y la renuncia. Esta crisis profunda, que se
inicia en 1998 y que progresa sostenidamente, resta legitimidad para fijar
posiciones en el debate de la seguridad.
Definiendo objetivos
Entre el escenario cclico externo y la devastacin interna, las definiciones de poltica de seguridad, en su acepcin ms amplia, pierden coherencia y factibilidad. En primer trmino, no hay un mnimo consenso
interno a partir del cual es posible elaborar una doctrina nacional de
defensa. La doctrina es un instrumento de interpretacin que nos permite saber en donde estamos y hacia donde queremos ir. Es una llave que
da a entender la lgica de los procesos y permite fijar objetivos3. En
funcin de esas metas, se acomodan las distintas agencias del estado,
cooperativamente, para la prosecucin del inters nacional, diferenciando tareas, pero no criterios. Es un tamiz para priorizar opciones, recursos y capacidades4, tanto ms necesario cuando se trata de un estado
fallido, como es el caso argentino. La doctrina es una fuerza causal que
organiza la formulacin de polticas.
Las crisis argentinas, en plural, pues es esencialmente poltica pero
tiene sus expresiones autnomas en lo econmico, lo social y lo individual, no permiten ir definiendo una doctrina que organice las acciones en
funcin de un objetivo prioritario y en consecuencia, perdemos toda
credibilidad. Sin embargo este proceso no es nuevo. Para fijar un punto
3. Robert Jervis, How Systems Work: A Perspective on Political and Social Life, Princeton University
Press, 1997.
4. Richard N. Haass, Defining U.S. Foreign Policy in a Post-Post-Cold War World, The 2002
Arthur Ross Lecture, Remarks to Foreign Policy Association, NewYork, April 22, 2002.
286
Rut Diamint
de partida, hay una notable incoherencia y pblicas discrepancias desde

el retorno a la democracia para fijar la poltica de defensa y seguridad.
Para sealar slo unos pocos puntos, durante la presidencia de Alfonsn
se reestableci la cadena de mandos formal y con el fin de reducir el
poder autnomo y directo de cada arma, se desmantel el complejo
militar-industrial que provea de recursos sin control parlamentario. Pero
las concesiones efectuadas por el gobierno del Dr. Ral Alfonsn ante
cada levantamiento militar tuvieron consecuencias negativas para la institucionalizacin de la supremaca civil en defensa y para la determinacin de las misiones militares desde el correspondiente mbito del Ministerio de Defensa5.
El presidente Menem fue el promotor de numerosos cambios, a veces antagnicos, en ocasiones inexplicables. Mientras que a travs de las
polticas impulsadas centralmente por la cancillera, favoreci el desarme, la no proliferacin y la participacin de los militares en misiones de
paz, contribuyendo a la seguridad internacional, en los ltimos aos de
su gestin, hizo evidente una confusin entre las funciones de la defensa
y las funciones de la seguridad interior6. Tal vez para conformar los
reiterados pedidos de algunos funcionarios norteamericanos, se comprometi a incluir a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotrfico.
El Ministro de Defensa Jorge Domnguez, en un artculo de la Revista de
la Fuerza Area de 1997, justific el uso de las fuerzas armadas en cuestiones tnicas y religiosas, cuestiones ambientales, fundamentalismos,
crimen organizado, narcotrfico y mafias, cuando varios de esos temas
no son parte de la agenda argentina.
La administracin De la Ra fue tambin oscilante en la divisin de las
tareas de orden pblico y las de defensa externa. El ex presidente de la
Ra, en el documento Revisin de la Defensa 2001, sealaba que no
cabra formular barreras artificiales entre los roles tradicionales (la
disuasin) de nuestras Fuerzas Armadas y los denominados nuevos (o
revigorizados) roles pero al mismo tiempo se opuso a asignar tareas de
inteligencia interna a los militares, o que los oficiales presten servicios en
la SIDE7. Mientras el ministro de defensa deca que la divisin establecida
por la ley de defensa era obsoleta, el canciller desestim un cambio en la
legislacin, que slo podra darse por medio de un debate nacional, pblico y de cara al Congreso8.
5. Militares y Democracia en la Argentina, en Peter Birle, ed. Argentinien nach zehn Jahren
Menem - Bilanz und Perspektiven, An das Ibero-Amerikanische Institut, Preuischer Kulturbesitz,
D-10785 Berlin, 2000.
6. Idem.
7. Rut Diamint, Militares y poltica en Argentina, de prxima publicacin.
8. Pgina 12, 18 de octubre de 2001.
287
FLACSO-Chile
El ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires, ex candidato presidencial, ex senador nacional y actual presidente, Eduardo Duhalde, haba
afirmado la necesidad de capacitar a las Fuerzas Armadas para luchar
contra el terrorismo9, y en marzo de este ao 2002 cre la oficina del
Representante Especial para Asuntos de Terrorismo y otros Delitos
Conexos (RETOD). Estos pasos del gobierno se enlazan tambin con la
propuesta de ser garantes de la seguridad hemisfrica en el Cono Sur
con el objetivo de equilibrar las relaciones con Estados Unidos, deterioradas por los desacuerdos econmicos. A cambio de algn salvataje financiero incluyen compromisos ms directos con Estados Unidos en el
escenario colombiano.
Si bien el presidente Duhalde no ha invocado la participacin de la fuerzas armadas en asuntos internos en un tono mayor a sus predecesores, fija,
a nuestro entender, un precedente opuesto a la consolidacin democrtica:
sella un pacto con el ex presidente Alfonsn, cuyo fin es, por una parte,
convocar a una figura de la oposicin para fortalecer el gobierno sobre la
base de una coalicin ms amplia. Pero por otra parte, cede -en concordancia con el jefe radical- al ingreso corporativo de las Fuerzas Armadas10.
De la Ra, por carencias en la conduccin poltica, por el temor a producir cambios y por una obcecacin que condujo al vaco poltico, no slo
gener una crisis institucional, sino que nos llev marcha atrs en la
profundizacin de un estado de derecho. Tal vez sin la explcita voluntad de
avanzar en esa direccin, permiti que se optara por una democracia
corporatista y clientelar, impulsada tambin por su adversario interno, el ex
presidente Alfonsn11. La pattica combinacin de crisis econmica de imposible resolucin mientras se acrecentaba la deuda y la recesin y de crisis
poltica en la que la ineficiencia presidencial se combin con el suicidio de
las instituciones legislativas y judiciales y la aniquilacin de su base partidaria, pusieron distancia con esa esperada consolidacin. Duhalde, alienta una
vieja demanda de las fuerzas armadas por ser parte integral del proceso de
toma de decisin, que los militares consideran un reclamo legtimo12. En una
sociedad con notables deudas institucionales y en la cual hay una pavorosa
ausencia de mecanismos efectivos y permanentes de control democrtico
de las fuerzas armadas, este es otro desafo a la democracia.
9. Clarn, 26 y 27 de septiembre de 2001.
10. Para un anlisis ms detallado de este argumento ver Rut Diamint, Militares y poltica en
Argentina, de prxima publicacin
11. Rut Diamint, Debates sobre polticas de seguridad en Argentina, en Rut Diamint, editora, La
OTAN y los Desafos en el MERCOSUR. Comunidades de seguridad y estabilidad democrtica,
Nuevohacer, GEL, Buenos Aires, 2001.
12. Military Issues in Latin America, en Jorge I. Domnguez y Michael Shifter, editores, Constructing
Democratic Governance, Johns Hopkins University Press, 2002, en prensa.
288
Rut Diamint
Durante todos los gobiernos democrticos, el Ministerio de Defensa

no hizo una inversin prudente y continua para formar una lite de dirigentes de la defensa. Existiran las contradicciones entre Defensa y Seguridad, entre el Ministro Horacio Jaunarena y el Secretario Juan Jos
Alvarez, si hubiera una doctrina consensuada? Ya hace algn tiempo, el
ministro Jaunarena vena impulsando la idea de que la Polica Federal, la
Gendarmera, la Prefectura y la Polica Aeronutica deberan redefinir su
despliegue y mejorar su coordinacin13. De ello pas despus a proponer la unificacin de los Ministerios de Seguridad y Defensa14, que no
slo criminaliza la protesta social sino que adems, invalida la Ley de
Defensa 23.554 y la Ley de Seguridad Interior 24.059, consensuadas entre oficialismo y oposicin y que es uno de los pilares de la ahora debilitada democracia. El hecho de que las fuerzas de seguridad superen a las
fuerzas armadas en ms de treinta mil hombres y que exista una oculta
esperanza de obtener mayores recursos transferidos por Estados Unidos para el combate a la droga, (y para entender est situacin desesperante, basta recordar que el jefe del estado Mayor Conjunto, General
Juan Carlos Mugnolo, seal que la estampida del dlar no permitir
operar a los aviones que han sufrido un incremento del 60 % en el combustible), justifica que Jaunarena con el apoyo del ejrcito, intenten reformar la estructura de defensa recobrando poder y recursos sobre la
base de la unificacin de los aparatos de seguridad: La distincin entre
seguridad y defensa es una categora superada. A esta altura dividir en
compartimentos estancos es un anacronismo, dijo Jaunarena. Agreg
Brinzoni Por razones ideolgicas y de nuestra historia, posiblemente
justificadas en el pasado, hemos artificialmente diferenciado entre amenazas externas e internas. Esto no es as15.
En el Libro Blanco de la Defensa Nacional, publicado en Argentina en
1999 se dice que los intereses vitales son cuatro: la soberana e independencia de la nacin; la integridad territorial; la autodeterminacin y la
proteccin de la vida y libertad de sus habitantes. Estos intereses demuestran que el pensamiento argentino no avanz desde el fin de la
guerra fra, pues todas estas expresiones quedan sostenidas en la ambigedad de no determinar que la doctrina que organiza los objetivos vitales es un rgimen democrtico desplegado en un contexto de integracin regional.
13. Clarn,16-09-00.
14. Pgina 12, 11-06-02.
15. Clarn, 1-06.02.
289
FLACSO-Chile
Seguridad y defensa
La agenda internacional, que entre otros diversos temas incluye comercio, medio ambiente, estado de derecho, derechos humanos, migraciones, integracin, derecho penal internacional, terrorismo, narcotrfico,
etc., implica la articulacin de actores pblicos y privados. Se repiti
insistentemente que las llamadas nuevas amenazas no pueden enfrentarse desde las capacidades singulares de un estado en forma autnoma.
Pese a que se explica tambin que los criterios de reciprocidad se han
modificado, hoy se ha acentuado la confianza en las soluciones
multilaterales16 .
Asimismo, desde hace un par de aos se habla de la reforma del sector
seguridad (SSR), como parte de los programas de gobernabilidad. Esta
reforma incluye a todas las instituciones que tienen mandato para garantizar la seguridad del estado y de los individuos, bajo el expertise y el control civil de los ministerios de defensa, interior, justicia y relaciones exteriores17. Es una reforma integral, que no abarca slo a los militares, pero
que claramente no unifica a la seguridad bajo un solo ministerio.
No obstante, en Argentina se est presentando una falsa antinomia
entre los defensores y censores de una participacin ms amplia de los
militares en problemas de orden interno. Discutir los roles de las fuerzas
armadas y de seguridad fuera del marco de la democracia y la cuestin
de los derechos humanos es hacer una abstraccin de la poltica argentina. Por eso, cuando algunos sectores dicen que son los organismos defensores de los derechos humanos los que deniegan la participacin de
los militares en el combate al narcotrfico, estn acotando un rechazo
que es en realidad parte constitutiva del orden poltico. No es un problema de ONGs sino un reclamo de la sociedad por impulsar el gobierno de
un estado de derecho.
No es menor sealar que publicaciones importantes para el mercado
internacional como el Strategic Survey o LEGSI (Lehman Brothers Eurasia
Group) han sealado como un elemento positivo que en medio de la
tremenda crisis argentina, los militares, por primera vez, quedaron en
sus cuarteles, afirmando que slo actuaran ante desbordes sociales por
una decisin precisa del Congreso. Si los militares respetan la ley ante el
conflicto social, tambin deben acatar las normas para actuar
16. Ver por ejemplo el discurso del Embajador Fracis X. Taylor, Coordinador de Antiterrorismo del
Departamento de Estado de Estados Unidos, en Agenda de la Poltica Exterior de los Estados
Unidos de Amrica, Vol. 6, No 3, noviembre de 2001.
17. Jane Chanaa, Security Sector Reform: Issues, Challenges and Prospects, The International
Institute for Strategic Studies, Adelphi Paper 334, Londres, junio 2002.
290
Rut Diamint
cotidianamente ante los problemas que enfrenta el Estado, cumpliendo

con las leyes de defensa y seguridad, tal como fueron aprobadas por los
representantes de la ciudadana en el Congreso.
Un estado moderno tiene un conjunto de instituciones y normativas
con el objetivo al menos tericamente de hacer ms eficiente la gestin de la cosa pblica. El monopolio estatal de la violencia fue constitutivo de la organizacin de los estados nacionales y se asigna a Joseph
Fouch, lder de la revolucin francesa y posteriormente jefe de la inteligencia poltica de Napolen, la aparicin del concepto de polica, como
un instrumento para el manejo de lo pblico dentro de un Estado.
La polica es un aparato de estado destinado a regular los actos de la
vida diaria de los ciudadanos asegurando un orden de convivencia e imponiendo procedimientos que aseguren la vigencia de la ley. Cumplen
una funcin pblica de prevenir y combatir el delito contra las personas y
la propiedad, protegiendo al individuo contra ataques o agresiones violentas. Es una organizacin social y jurdica basada en el uso de la fuerza,
para garantizar la paz y el orden y el respeto a las leyes18.
La misin de las fuerzas armadas, segn consta en el Libro Blanco de
la Defensa Nacional, es la defensa del territorio y de sus habitantes por
medio de una preparacin especfica, y de la utilizacin de equipamientos
exclusivos. Sus funciones son disuadir a virtuales agresores externos
manteniendo una amplia libertad de accin de las autoridades y los ciudadanos. Por tratarse de una actividad esencial para la supervivencia de
una nacin y por el poder que le confieren las armas, el tema de las
fuerzas armadas no puede desligarse de los mecanismos de control poltico sobre las instituciones castrenses. La literatura sobre cuestiones
militares presenta un continuo de procedimientos que aseguran la dominacin civil democrtica. Esta se inicia con la determinacin de las autoridades de fijar las lneas polticas de conduccin de la defensa, se contina con la eliminacin de la contestacin militar en trminos stepanianos19,
sigue con los acuerdos parlamentarios que se traducen en legislacin, y
finaliza con el establecimiento de una comunidad de defensa, que implica
que individuos y organismos tienen responsabilidades legitimadas para la
formulacin y ejecucin de las polticas de defensa20. La superposicin
de policas y militares en un mismo terreno debilita la efectividad del
monitoreo poltico y social.
18. Ver por ejemplo Hugo Frhling, La modernizacin de la Polica en Amrica Latina, en Jorge
Sapoznikow, Juana Salazar y Fernando Carrillo, Convivencia y Seguridad: un reto a la gobernabilidad,
Banco Interamericano de Desarrollo y Universidad de Alcal, Washington, 2000.
19. Alfred Stepan, Rethinking Military in Politics, Brasil and the Southern Cone, Princeton, NJ:
University Press, 1988.
20. Rut Diamint, Democracia y Seguridad en Amrica Latina, Nuevohacer-GEL, Buenos Aires, 2002.
291
FLACSO-Chile
Determinar el accionar policial frente al accionar militar es en ocasiones muy difcil. Pese a que una institucin est orientada claramente al
individuo y la otra al estado, las nuevas concepciones de seguridad humana
hacen que ambos mecanismos tenga como principal objetivo asegurar la
calidad de vida del ciudadano. Es cierto, adems, que la sociedad, ante el
aumento de la inseguridad y una criminalidad ms violenta, reclama que el
gobierno de una respuesta firme. Ante las falencias del orden pblico, los
gobiernos democrticos recurren con facilidad a convocar a los militares
para restaurar la seguridad pblica. De la misma forma que se dice que la
pobreza no se combate matando pobres, sabemos que la violencia no se
combate con ms violencia. Hay una serie de mtodos preventivos para
mejorar la seguridad ciudadana, pero la herramienta ms eficaz es el predominio de la ley. Y la legislacin argentina determina fehacientemente
que la defensa externa corresponde a las fuerzas armadas, mientras que la
seguridad interna es tarea de las fuerzas de seguridad. En el caso argentino, las fuerzas de seguridad tienen una capacidad aceptable de dar respuesta a las agresiones internas, mtodos de recoleccin de informaciones suficientemente sofisticados y estructuras institucionales que abarcan
a casi todo el territorio. Si se plantea una mayor inseguridad ciudadana, no
se debe atribuir a la ausencia de instituciones, sino a desviaciones en el
ejercicio de las funciones correspondientes.
En Estados Unidos se ha creado recientemente un Comando de Operaciones Norte (Northern Command), capitaneado por el general de la
Fuerza Area Ed Eberhart. Por lo que conocemos, este comando, surgido directamente como una respuesta a las amenazas terroristas, no se
atribuye funciones de inteligencia interna, ni persigue narcotraficantes
en su propio territorio, ni investiga transferencias financieras abultadas,
ni supervisa a inmigrantes islmicos21. Su objetivo es, como corresponde
a un comando de las fuerzas armadas, realizar operaciones netamente
militares para mantener la seguridad del territorio y los mares en la
superficie de Estados Unidos. Mientras que las agencias de inteligencia
civiles, y las instituciones de seguridad, hoy con un perturbador margen
mayor de injerencia, son las que se ocupan de velar por la seguridad
interna, la idea de crear en Estados Unidos una super agencia de inteligencia, ha encontrado resistencias tanto en sectores civiles como militares. El Ministro de Defensa, Donald Rumsfeld, cree que son necesarias
mltiples fuentes de inteligencia y considera que una centralizacin de
21. Defense Daily International, April 22, 2002 y Rumsfeld Resisting Calls from military to Build Up
Forces, The New York Times, April 19, 2002.
292
Rut Diamint
las agencias dar ms prdidas que ganancias22. Por el contrario, el jefe

del Ejrcito argentino considera que es conveniente tener un
superministerio de seguridad. Brinzoni abund en estadsticas acerca del
aumento de la criminalidad y dijo: Muy posiblemente ha llegado la hora
de pensar si una buena solucin no es unificar Defensa y Seguridad bajo
un mismo ministerio23.
En Argentina, la amenaza terrorista ha desencadenado una nueva competencia de funciones, estimulando a los militares a desempear tareas
de orden interno, justificadas en una artificial divisin de los riesgos a
los que se enfrenta el Estado. Supuestamente, el jefe del Estado Mayor
Conjunto entenda que las fuerzas armadas deban diferenciarse de las
instituciones de seguridad cuando propuso la creacin de la Direccin
de Inteligencia de la Defensa, de nivel estratgico militar para inteligencia de anlisis y no de obtencin de informacin. An ms, explicaba que
los militares no se ocupaban de las tcnicas de cmo se persigue al
terrorista, sealando que ese es un nivel tctico que puede hacer la
Polica Federal o la Gendarmera. Agregaba que el combate al narcotrfico
se trata de una actividad policial24.
No obstante estas afirmaciones, parece que el ejrcito considera que
su actuacin en cuestiones de terrorismo -hoy presentadas en la regin
como narcoterrorismo- son imprescindibles. A ello contribuye tambin
que Estados Unidos est insistiendo en el caso de la Triple Frontera
como el centro de financiamiento de los movimientos islmicos radicales. En una reciente presentacin ante el Congreso norteamericano, el
Comandante en Jefe del SouthCom, general Gary D. Speer, sostena que
grupos como el Hezbollah, Hamas, Al Gamaat al Islamiyya, estn generando remesas importantes para financiar actividades terroristas gracias
a operaciones ilcitas de narcotrfico, trfico de armas, trfico de rganos, lavado de dinero, falsificacin de documentos, contrabando, piratera de software y compact disc25.
Un estado en emergencia, como es hoy la Argentina, no puede arriesgarse a desvirtuar sus mecanismos institucionales y legales. Tngase en
cuenta, por ejemplo, que el Centro de Estudios Estratgicos e Internacionales (CSIS), un think tank mayormente republicano, seal que la
creacin de una White House Office of Homeland Security para velar
por la seguridad interna de Estados Unidos, tiene que tener en claro que
la estrategia de ese organismo debe identificar claramente roles y
22.
23.
24.
25.
The Washington Post, 09-04-02.

Clarn, 01-06-02.
La Nacin, 04-12-00.
Ver U.S. Senate Hearings, 11-04-02.
293
FLACSO-Chile
responsabilidades y procesos de coordinacin que permitan un mayor

accountability y un mejor desempeo del gobierno norteamericano. La
preeminencia de las normas es por lo tanto, fundamental26. Y en Argentina advertimos que, adems del desafo a las normas y a las contradicciones entre las agencias nacionales, se incorporan incomprensibles iniciativas provinciales, como las que los gobernadores de Salta, Juan Carlos Romero, y de Tucumn, Julio Miranda quienes propusieron al embajador de Estados Unidos, James Walsh crear un programa de cooperacin para el control del narcotrfico en la zona de la frontera argentina
con Bolivia, un mini Plan Colombia27, que reportara -seguramenterecursos financieros a ambos mandatarios.
La clave
Un proceso que marca decisivamente la estrategia nacional es la integracin regional en el MERCOSUR. Los pases miembros de la alianza han hecho
poco para construir una regin y profundizar acuerdos que promuevan la
prosperidad del conjunto. Esgrimiendo explicaciones de tiempos, de
gobernabilidad o de oportunidad, se han diluido las ventajas que hubieran
fortalecido a la regin dotndola de las instituciones necesarias para sostener el acuerdo. En el ao 2001, el comercio intra bloque disminuy un 10%,
(entre un 16% de Uruguay y un 5% de Chile)28. Mientras Argentina solicit la
solidaridad de los vecinos para que intermedien en la solucin del default, las
autoridades han sido menos esmeradas en propiciar la cooperacin en polticas exteriores y de seguridad, actitud que por otra parte es similar a la que
continuamente se percibe en los pases vecinos.
La amenaza del terrorismo, que es una forma de violencia poltica
atomizada pero no una disputa entre estados, pone en cuestin la nocin
de soberana pues debilita el monopolio estatal de la fuerza. La nacin
puede verse amenazada por una accin netamente desproporcionada en
recursos y hombres que actan dentro del propio territorio soberano. En
contraste, esta prdida de soberana refuerza el concepto de regin ya
que, como lo demuestran las respuestas al 11 de septiembre, la legitimidad
de la accin contraterrorista es esencialmente multilateral.
26. Meeting the challenges of Establishing a new department of Homeland security: A CSIS white
paper, paper realizado por la CSIS Task Force on Homeland Security: Philip Anderson, Kurt
Campbell, Arnaud de Borchgrave, Mary DeRosa, Jay Farrar, Michle Flournoy, John Hamre, David
Heyman, Joelle Laszlo, Thomas Sanderson, and Anne Solomon. Washington, junio 2002.
27. Clarn, 10-03-01.
28. Strategic Survey, 2001/2002, The International Institute for Strategic Studies, Londres, Mayo de 2002.
294
Rut Diamint
En consecuencia, respaldar los acuerdos subregionales no es una disminucin de la influencia nacional, sino el reforzamiento de la defensa de la
democracia, que es el reaseguro ms potente para combatir el terrorismo.
Argentina no planific su doctrina de seguridad, y menos an, puede en
este momento planificar en funcin de sus intereses nacionales y regionales, su aporte al hemisferio. Los procedimientos de consulta son necesarios para fortalecer la regin y de esta forma, tambin ampliar la capacidad
negociadora de cada uno de los actores estatales. No obstante, la consulta
ha sido una herramienta discursiva, con baja incidencia en las acciones
concretas. En el MERCOSUR ampliado se requiere profundizar las consultas, al menos en dos temas: los principios doctrinarios y la definicin de
misiones. Es una deuda con las sociedades nacionales de cada pas, que la
regin no valide ciertas ventajas comparativas que surgen de un mayoritario apoyo a la democracia, del desmantelamiento de las hiptesis de conflicto mutuo, de una intensa agenda de contactos militares bilaterales y
regionales y de una tradicin cultural similar. Estos antecedentes, deberan
conducir a la definicin de misiones militares y policiales comunes en el
MERCOSUR que den respuestas ms efectivas a los riesgos y fortalezcan la
construccin democrtica, creando una identidad regional que equilibre la
homogenizacin exterminadora de la globalizacin.
Los acuerdos regionales son articuladores de los acuerdos hemisfricos
y globales. Habr nuevamente una reunin de Ministros de Defensa de
las Amricas, en donde, probablemente, no se tomen decisiones conducentes a remodelar la estructura de seguridad. El TIAR, que en numerosas ocasiones fue cuestionado por su incapacidad de dar respuestas adecuadas al funcionamiento democrtico, es hoy el nico instrumento que
define una ayuda mutua ante una agresin externa al hemisferio. Con el
argumento de que este no es el momento de disear un nuevo instrumento y no se puede decretar la obsolescencia en un perodo crtico, las
revisiones han quedado paralizadas. Los jefes de la defensa no han demostrado capacidad negociadora y conciliadora a lo largo de estos seis
aos de encuentros y menos an, una vocacin de concordancia con el
rgano poltico continental de mayor legitimidad. La OEA, que fue el
primer organismo internacional que declar su rechazo a los atentados
del 11 de septiembre, debera ser un interlocutor privilegiado en la conformacin de los nuevos acuerdos de seguridad29.
Apenas se han fijado algunos consensos bsicos entre los miembros
del MERCOSUR, por ello, pensar que se llegar a una concordancia des29. Cristina Eguizbal y Rut Diamint, La guerra contra el terrorismo y el futuro de las democracias
latinoamericanas, en Foreign Affairs en Espaol, Enero 2002.
295
FLACSO-Chile
de Alaska a Tierra del Fuego, parece una ilusin pueril. La expansin de

redes terroristas y de otras actividades criminales organizadas obliga a
responder con mecanismos de mucha legitimidad. Esa legitimidad se cimienta en el consentimiento expreso, nacional y regional, de la primaca
de autoridades que actan nicamente en correspondencia con un conjunto normas instituidas. La esgrimida confrontacin de civilizaciones se
neutraliza sustancialmente por el imperio de la ley, la vigencia de la justicia universal y la eficacia de las instituciones. Los recursos legales e
institucionales acordados entre un conjunto de pases contrarrestan las
manifestaciones disonantes de actores grupales que patrocinan una
globalizacin anrquica y represiva.
296
EL TRATADO MARCO DE SEGURIDAD

DEMOCRTICA EN CENTROAMRICA 1
FRANCINE JCOME2
Introduccin
Con respecto a la problemtica de la seguridad, en las ltimas dcadas
se ha desarrollado un debate en torno a una perspectiva tradicional o
restringida frente a una concepcin amplia (Buzan et.al., 1998). La
primera, se fundamenta en utilizacin legtima de la fuerza, centrndose en
los temas de la guerra y la paz, privilegiando los aspectos militares y de
defensa. Fruto de ello, predomina el anlisis de las amenazas convencionales a la seguridad que giran en torno a los conflictos: con actores
extrarregionales; fronterizos; y armados domsticos. En funcin de ello, la
toma de decisiones e implementacin de polticas pblicas han estado fundamentalmente en manos de los militares y del poder ejecutivo.
Sin embargo, ante los cambios que se han producido en el escenario
mundial y sus efectos sobre los mbitos domsticos, la segunda perspectiva se fundamenta en la propuesta de una reconceptualizacin de la seguridad. Uno de los insumos ms importantes ha sido el Informe sobre Desa1. Este papel de trabajo se ha elaborado sobre la base de la investigacin regional que se desarrolla
actualmente en el proyecto El Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica: revisin y
reforma desde la sociedad civil de la red Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y
Sociales (CRIES), gracias al auspicio del International Development Research Center (IDRC) de Canad.
2. Directora Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos, INVESP.
297
FLACSO-Chile
rrollo Humano del PNUD de 1994, en el cual se introdujo el concepto de

seguridad humana. Este concepto privilegia la seguridad de las personas y
plantea que The concept of security must change - from an exclusive
stress on national security to a much greater stress on people's security;
from security through armaments to security through human development,
from territorial security to food, employment and environmental security
(en Puchala/Blachman, 1998, p. 131). Por lo tanto, desde esta perspectiva
se hace necesario abordar el anlisis de las amenazas no-convencionales a
la seguridad, lo cual lleva a la discusin de una nueva agenda de seguridad
que incorpora temas adicionales a las tradicionales cuestiones militares y
de defensa, entre ellas los conflictos econmicos, polticos y sociales; las
migraciones; los problemas ambientales; y el narcotrfico. En este marco,
se plantea la necesidad de desmilitarizar la seguridad y llevarla al campo
de la negociacin en la esfera poltica (Buzan et.al., 1998), lo cual implica
que se amplan los actores que participaran en los procesos de toma de
decisiones y formulacin de polticas pblicas sobre estos temas. De esta
forma, se produce una ruptura con la visin estatista y militarista, crendose un espacio que involucra a otros actores polticos (poderes legislativo y
judicial y partidos polticos) as como tambin a las organizaciones y redes
de la sociedad civil y a los ciudadanos en general.
Sin embargo, es indudable que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 tuvieron un impacto importante sobre esta discusin.
La nueva agenda de seguridad est ahora dominada por la lucha contra el
terrorismo, lo cual tiene repercusiones importantes sobre las perspectivas de anlisis en torno a sta, especialmente dado el hecho que no
existe una definicin ampliamente aceptada de terrorismo. Es previsible,
y ya hay indicios importantes, que en el corto plazo pueda desarrollarse
una tendencia hacia retomar una perspectiva restringida de la seguridad
en la cual se privilegia la utilizacin legtima de la fuerza frente a las
amenazas del terrorismo, en primer lugar, y del narcotrfico, en segundo
trmino. Es posible que dicha tendencia lleve a que los militares y el
poder ejecutivo intenten retomar su papel preponderante en la definicin e implementacin de las nuevas agendas de seguridad.
Tendencias actuales en Amrica Latina y

Centroamrica
Se ha sealado (RECAL, 2001) que el siglo XXI ve surgir en Amrica Latina dos procesos contradictorios, producto en gran medida de la
ausencia de proyectos de desarrollo. Por un lado, en las ltimas dca298
El tratado marco de seguridad democrtica en Centroamrica
Francine Jcome
das se han producido transformaciones que han tenido como resultados la (re)democratizacin, el fortalecimiento de la integracin regional
y, aparentemente, una creciente subordinacin de los militares al poder civil. No obstante, por otro lado, tambin puede observarse una
agudizacin de la violencia y un aumento de la militarizacin de la sociedad en varios pases, lo cual inclusive est asociado con las nuevas tareas que deben cumplir las fuerzas armadas. En funcin de lo sealado
anteriormente respecto a las diferentes concepciones sobre la seguridad, se ha transitado desde una perspectiva restringida hacia una ms
amplia que ha privilegiado los planteamientos realizados en torno a la
seguridad humana.
Al respecto, se sostiene (Olson, 2001), que las relaciones hemisfricas
en los ltimos diez aos han sufrido modificaciones importantes. En un
principio, stas se centraron en el desarrollo y la estabilizacin econmica as como en la transicin y el fortalecimiento de la democracia. En el
mbito econmico, Estados Unidos adelant intereses orientados hacia
el libre comercio, las inversiones, el acceso a recursos naturales y al
apoyo al desarrollo sostenible. En cuanto a sus intereses polticos, foment la defensa de la democracia y de los derechos humanos as como
la desmilitarizacin.
En el mbito especfico de la seguridad, como resultado del fin de la
guerra fra, se pas de una agenda centrada en la lucha contra el comunismo a una centrada en la lucha contra el narcotrfico. Sin embargo, los
acontecimientos del 11 de septiembre llevaron a que dicha agenda incorporara tambin la guerra contra el terrorismo. Pese a lo acordado durante
la III Cumbre de las Amricas3, esto hace prever (Olson, 2001) que la
actual agenda de seguridad hemisfrica combinar, cada vez ms, la lucha
antiterrorista con la lucha contra el narcotrfico (el caso colombiano es
elocuente); que habr una disminucin de los controles y las condiciones
impuestas para la asistencia militar norteamericana, lo cual llevar a un
deterioro, por ejemplo, de los controles referidos a los derechos humanos; y que aumentar el papel de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos
3. En la Declaracin Final de la Cumbre de Qubec se decidi, entre otros: mantener la paz y la

seguridad hemisfrica por medio de instrumentos que contemplaran la solucin pacfica de las
controversias y la adopcin de medidas para fomentar la confianza mutua y la seguridad; condenar
los ataques a la poblacin civil, reducir los gastos militares y fomentar una mayor transparencia
respecto a la adquisicin de armamentos; combatir las nuevas amenazas multidimensionales a la
seguridad (narcotrfico, trfico ilegal y uso criminal de armas de fuego, crimen organizado y violencia); enfrentar el problema de las drogas sobre la base de la responsabilidad compartida prevista en
la cooperacin multilateral, siendo uno de los mecanismos la implementacin del Mecanismo de
Evaluacin Multilateral (MEM) para la lucha antidrogas.
299
FLACSO-Chile
en la definicin de las relaciones que se establecen con los diferentes pases. De igual forma, aparte de un repunte en el papel que desempearn
los militares y el poder ejecutivo, como se seal anteriormente, estos
cambios probablemente producirn tambin un retroceso en el sentido
que se privilegiar un enfoque represivo frente a uno preventivo.
En el mbito especfico de Amrica Central (Olson, 2001; RECAL,
2001; Salomn, 2001), en los ltimos aos ha existido un proceso a
travs del cual los temas de seguridad se han desvinculado de la confrontacin poltica-ideolgica de las dcadas anteriores. En un principio
se produjo una transicin hacia la concepcin amplia asociada al concepto de seguridad humana arriba sealado. Bajo esta ltima perspectiva, se pas de un nfasis militar a uno social que, frente a las amenazas,
privilegi la prevencin ms que el combate o control (Salomn, 2001).
Por lo tanto, se seala (Rojas Aravena, 1998) que en la regin centroamericana los riesgos y vulnerabilidades en cuanto a la seguridad se
redefinieron en funcin de nuevas amenazas, entre otras, la inestabilidad poltica, la pobreza, los problemas del medio ambiente, los desastres naturales, el narcotrfico, el trfico de armas y el terrorismo. Como
se puede apreciar, muchas de estas nuevas amenazas afectan no solamente a los pases individualmente sino tambin a la regin en su conjunto, razn por la cual la idea de la cooperacin entre Estados para la
lucha contra estas amenazas se fue ampliando y est presente en el
Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica
(TMSDCA), el cual permite establecer un marco multilateral formal y
un espacio para tomar decisiones conjuntas frente a la nueva agenda en
materias de alta sensibilidad (Rojas Aravena, 1998: 36)
En la pasada dcada se propuso la elaboracin de una nueva agenda
de seguridad para Centroamrica que parta del hecho que exista un
bajo grado de amenaza en el mbito de la defensa y un alto grado de
riesgo, amenaza y vulnerabilidad en el mbito de la seguridad (Rojas
Aravena, 1996). En funcin de ello, a mediados de la dcada del noventa
surgieron dos visiones respecto a cmo lograr un equilibrio estratgico
en cuanto a la seguridad: desmilitarizar4 vs. reconvertir (Rojas Aravena,
1997). La primera parta de la premisa que en la regin centroamericana
se haban eliminado los conflictos entre pases y que los procesos se
4. Definida como la reduccin en tamao, funcin y poder de las fuerzas armadas para lo cual
deben tomarse en consideracin: redefinicin de la seguridad, fortalecimiento de las instituciones
democrticas, reforma de la fuerza policial, apoyo para el personal militar desmovilizado y desarrollo de mecanismos de seguridad cooperativa. A la vez sta ltima contempla tres tipos de mecanismos: medidas de fortalecimiento de la confianza; resolucin de disputas en forma pacfica; y seguridad colectiva en el sentido del uso de la fuerza comn para detener una agresin internacional
(Isacson, 1998).
300
Francine Jcome
desarrollaban en un escenario pacfico y que, por lo tanto, las nuevas

amenazas a la seguridad podan ser resueltas por las fuerzas policiales y a
travs de la cooperacin tanto regional como hemisfrica. Como ejemplos de la viabilidad de esta posicin, se citaron los de Costa Rica y Panam. Mientras tanto, la segunda sealaba que pese a los avances en cuanto
a la paz y a la democratizacin, continuaban existiendo conflictos que
requeran de la existencia de las fuerzas armadas. Adems, persistan tanto nuevas como tradicionales amenazas por lo cual era necesario adelantar un proceso de transformacin de las fuerzas armadas pero no su
eliminacin. En funcin de esta discusin es importante tomar en cuenta
el fuerte corporativismo militar presente en varios pases de la regin.
Adicionalmente, puede sealarse que en los ltimos aos se ha privilegiado el tema de la seguridad ciudadana tanto nacional como
regionalmente, as como el de los derechos humanos y ciudadanos.
Conceptualmente (Salomn, 2001) esto ha significado que las situaciones de violencia han sido explicadas a partir de la agudizacin de la exclusin econmica y social de sectores cada vez mayores de la poblacin.
Sin embargo, esta perspectiva deja de lado que la creciente violencia es
tambin fruto de la impunidad, las debilidades institucionales, los problemas ticos e incluso resultado de crecientes problemas de gobernabilidad.
En resumen, se produjo una transicin de una concepcin centrada
en la seguridad nacional a una fundamentada en la seguridad democrtica;
se sustituy la perspectiva tradicional y restringida por una amplia. Es as
como en el TMSDCA se sostiene la necesidad de adelantar un Modelo
Centroamericano de Seguridad Democrtica que se sustenta en la supremaca y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas,
la seguridad de las personas y sus bienes, la superacin de la pobreza y de
la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin
del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el trfico de armas. (p. 1)
No obstante, en funcin de la agenda de seguridad regional es de notar,
como se seal anteriormente, que la lucha poltico-ideolgica fue desplazada por aquella orientada hacia el narcotrfico. Olson (2001) ha sealado que
la asistencia de Estados Unidos no ha disminuido en comparacin con aos
anteriores e inclusive, en el caso especfico de El Salvador, donde se instal
una Forward Operating Location5, ha aumentado.
En el mbito de las relaciones internacionales, se plante que Estados
Unidos probablemente sera mucho menos tolerante a las crticas y posiciones que no concuerden con las suyas y que podra mostrar mayor
5. Al igual que en Aruba, Curaao y Ecuador.
301
FLACSO-Chile
tolerancia hacia tendencias autoritarias. Los recientes acontecimientos

de abril de 2002 en Venezuela podran ser un primer ejemplo de ello.
Por ltimo, tambin es preciso sealar que esta situacin ha llevado a
que la atencin se vuelque hacia otras regiones, producindose una disminucin en la cooperacin internacional.
En conclusin, pese a que la agenda de seguridad en Amrica Latina y,
ms especficamente en Centroamrica, pareca orientarse hacia una concepcin ms amplia, acorde con la perspectiva de seguridad humana, como
resultado de los acontecimientos del 11 de septiembre parece orientarse
nuevamente hacia el paradigma de la guerra (Olson, 2001). En funcin
de ello, cabe preguntarse cul ser el futuro papel del TMSDCA.
El Tratado Marco de Seguridad Democrtica en

Centroamrica
Los antecedentes ms inmediatos del Tratado (CRIES, 2001a) se ubican en la Conferencia Internacional de Paz y Desarrollo de Centroamrica,
realizada en octubre de 1994, en la cual se propuso la reactivacin de la
Comisin de Seguridad Centroamericana (CSC), la cual haba sido creada
en 1987 como parte del proceso de Esqupulas. Dicha Comisin tuvo el
objetivo fundamental de elaborar un nuevo modelo de seguridad para la
regin y fue as que se produjo el proceso de formulacin del TMSDCA. El
Tratado fue suscrito en San Pedro Sula, Honduras el 15 de diciembre de
1995 y entr en vigor el 26 de diciembre de 1997 al ser ratificado por los
gobiernos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En este caso,
se rompi con la regla del consenso que priva en la integracin centroamericana y se acept suscribir un documento que contena las reservas
de los gobiernos de Costa Rica y Panam.
Las reservas de estos dos pases (Leis 2001; Sols/Matul, 2001) se refieren fundamentalmente a temas de orden militar6, especialmente en vista
del hecho que ambos no cuentan con fuerzas armadas nacionales. En primer trmino, se destaca que existe una falta de delimitacin clara entre las
tareas de seguridad ciudadana y las de defensa. Igualmente, sostienen que
en varios artculos se abre un espacio para que las fuerzas armadas puedan
participar e intervenir en asuntos que deben estar circunscritos a la seguridad ciudadana y al poder judicial. Por esta razn, en el caso panameo, se
ha sealado que los aspectos del Tratado que se refieren a las fuerzas
militares no responden a la realidad desmilitarizada del pas.
6. Las reservas se han realizado con respecto a los artculos 26 (literales g y h), 27 (literales a, b y c),
28, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 42 y 43 (Sols/Matul, 2001).
302
Francine Jcome
No obstante estas objeciones, se sostiene (CRIES, 2001a) que a

travs del Tratado se pas de una agenda de seguridad centrada en la
doctrina de la defensa y la seguridad nacional, a una que incorpor
nociones de seguridad democrtica, seguridad regional y seguridad ciudadana. Asimismo, se considera (Salomn, 2000) que uno de sus aportes ms importantes ha sido la diferenciacin entre el papel de los militares y las policas, lo cual ha despertado el inters tanto de stos
ltimos como de las organizaciones y redes de la sociedad civil. En tal
sentido, podra ser un instrumento importante para delimitar las funciones policiales y militares, y un necesario proceso de exigencia de
cuentas a los funcionarios pblicos que firman y avalan estos Tratados,
particularmente a los poderes Ejecutivo y Legislativo. (p. 63)
Igualmente, se sostiene (Rojas Aravena, 1998) que la importancia fundamental de este tratado fue que se elabor sobre la base de una perspectiva de seguridad fundamentada en la cooperacin, as como en la construccin y fortalecimiento del sistema democrtico. En este sentido, se
adelant un modelo de seguridad [que] ser el soporte en lo que a materias de defensa y seguridad se refiere, para el xito del desarrollo sostenible. (p. 29). Adems, se defini en el marco de un concepto de seguridad
que iba ms all del tradicional, fundamentndose en una concepcin de
seguridad democrtica. No obstante, es de notar (Luis Alberto Padilla en
Isacson, 1998) que cuando se estaba elaborando el borrador, la Comisin
de Seguridad se comprometi a convocar a una reunin para presentar y
discutir este documento con la sociedad civil, la cual nunca se realiz. No
obstante, los militares s convocaron a una reunin en octubre de 1995 y
sus resultados llevaron a modificaciones en borrador.
El Tratado est dividido en cuatro secciones principales (de la Ossa,
1999; Rojas Aravena, 1998): estado de derecho; seguridad de las personas y sus bienes; seguridad regional e institucionalidad. En la primera, se
establece que los elementos principales de este documento son el estado de derecho y el imperio de la ley as como el fortalecimiento de la
democracia, lo cual se lograr limitando el poder de las fuerzas armadas
y fortaleciendo a las instituciones civiles. En el segundo, destaca la relacin que se establece entre la seguridad democrtica y la dimensin
humana al sealarse que la pobreza es una amenaza para la seguridad. En
la tercera parte, resalta la promocin de una relacin de cooperacin
para enfrentar las amenazas comunes y tambin el planteamiento de que
las controversias entre los estados deben resolverse de forma pacfica.
En funcin de la cuarta seccin, se establecen las siguientes estructuras
institucionales: las Cumbres Presidenciales; el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores; la Comisin de Seguridad (viceministros de Rela303
FLACSO-Chile
ciones Exteriores as como de Defensa y/o Seguridad Pblica); el Mecanismo Centroamericano de Informacin y Comunicacin para la Seguridad; y el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Polica.
Cabe sealar que las Cumbres Presidenciales, como organismo mximo
del Tratado, dedican la mayor parte de sus discusiones a los temas econmicos y comerciales, salvo algunas excepciones como la Declaracin
de la Cumbre Presidencial de Santo Domingo sobre La no participacin
en la adquisicin de armamentos estratgicos de alta tecnologa del 6 de
noviembre de 1997, el Tratado para la prevencin del lavado de dinero instrumento que fue preparado por la Comisin de Seguridad y aprobado en ese mismo ao en Panam as como la reciente declaracin
Centroamrica unida contra el terrorismo, sealado con anterioridad
suscrita por los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y el representante del primer ministro de Belice7.
Sin embargo, es de sealar que el tema de la seguridad ha sido incluido en la mayor parte de las discusiones del Mecanismo de Tuxtla, dentro
del cual se impulsa actualmente el Plan Puebla-Panam (PPP). Es muy
probable que el sorpresivo anuncio, en septiembre de 2002, del Presidente Fox de retirar a Mxico del Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca (TIAR) tendr repercusiones sobre la discusin de esta temtica en el marco del PPP.
Fuera del marco institucional del TMSDCA, en 1997 se conform la
Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), en documento suscrito por los presidentes de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Su estructura est compuesta por un Consejo Superior,
un Comit Ejecutivo y la Secretara General Pro Tmpore, instancias en
las cuales participan solamente militares. Se define como un modelo de
integracin militar regional que tiene como finalidad garantizar la seguridad democrtica en la regin. Actualmente Honduras ejerce la Secretara General hasta 2003.
Esta estructura, paralela a aquellas definidas en el TMSDCA, ha permitido que este sector conserve su autonoma frente a lo estipulado en
relacin al control del poder militar por parte de los civiles. Inclusive, la
CFAC ha organizado una unidad para operaciones humanitarias y de
rescate que escapa al control de los convenios e instancias regionales y
acta en forma independiente como lo hizo en el caso de los terremotos
de 2001 en El Salvador. Igualmente, ha propuesto la creacin de las Coordinadoras Interinstitucionales contra el Terrorismo.
7. Cabe sealar que en dicha declaracin no si hizo ninguna mencin al TMSDCA.
304
Francine Jcome
En relacin a la participacin de la sociedad civil, sta ha sido prcticamente inexistente, siguiendo con la tendencia que existe en la regin en
cuanto a la ausencia que ha tenido sta en las discusiones sobre seguridad,
lo cual ha influido sobre el hecho que sean los sectores militares y los
rganos del poder Ejecutivo los que continan dominando las decisiones
relacionadas a esta problemtica. En el texto del Tratado estn previstos
dos mecanismos para la participacin de la sociedad civil. El primero consiste en la canalizacin de las opiniones del Comit Consultivo del Sistema
de Integracin Centroamericano (SICA) a la Comisin de Seguridad por
medio de la Secretara General del SICA (Artculo 47). El segundo es la
contribucin de la sociedad civil, entre otros actores, en la elaboracin de
los programas anuales de actividades para fomentar la confianza mutua
que debe preparar la Comisin de Seguridad (Artculo 52).
No obstante, son pocas las iniciativas que han desarrollado las organizaciones y redes de la sociedad civil en relacin a la problemtica del
Tratado y de la seguridad. Entre ellas se puede mencionar aquella que
adelant la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano, a travs
de su Centro para la Paz y la Reconciliacin, que estableci en 1997 el
Dilogo Centroamericano como instancia de la sociedad civil en el mbito regional para incidir sobre el desarrollo de polticas de seguridad. Ms
recientemente puede observarse la iniciativa de la red CRIES que ejecuta un proyecto de anlisis del TMSDCA, el cual tiene entre sus objetivos
la sensibilizacin de las organizaciones y redes de la sociedad civil con
respecto a esta problemtica y el fomentar su participacin en la revisin y reforma del Tratado as como en su seguimiento y evaluacin.
En la actualidad parece existir un consenso entre actores tanto gubernamentales como no-gubernamentales sobre la necesidad de llevar a cabo
un proceso de revisin del TMSDCA. En la XXIII Reunin de la Comisin
de Seguridad de Centroamrica realizada en El Salvador en abril de 2001,
aparte de ratificar que sus tres ejes rectores son: desastres naturales,
seguridad de las personas y sus bienes as como seguridad regional, tambin se propuso la creacin de un grupo de trabajo que estudiara y presentara un conjunto de propuestas para la reforma del TMSDCA con el fin de
incrementar su cumplimiento y para lograr su ratificacin por parte de los
pases que an no lo han hecho e incluir a Belice8.
8. Esta propuesta se fundamenta en el Artculo 71 que establece que a los cinco aos de entrar en
vigencia y a solicitud de dos Estados parte, la Comisin de Seguridad podr convocar a una reunin
con el propsito de evaluar y acordar las modificaciones que estimen necesarias.
305
FLACSO-Chile
Conclusin
En funcin de la apertura de un espacio de discusin en torno a modificaciones del Tratado, se ha considerado pertinente identificar algunas de
sus principales limitaciones y realizar un conjunto de propuestas preliminares que podran contribuir al debate en torno a su revisin y reforma.
Seguridad democrtica y seguridad humana:

El Tratado se enmarc en una perspectiva de adelantar un nuevo
modelo de seguridad democrtica, tal como lo demuestran sus contenidos. En un principio, despus de su firma, se dieron algunas referencias a
la seguridad democrtica y humana pero estos temas fueron rpidamente desplazados. Como bien seala Bernardo Arvalo el problema fundamental estriba en el hecho que se afirman una serie de principios y se
asume una serie de compromisos que luego no se desarrollan
operativamente, ni se prevn los mecanismos para hacerles frente. (pp.
4-5). El trabajo de la instancia operativa del Tratado, la CSC, refleja
claramente que se le ha otorgado prioridad a los temas de seguridad
ciudadana, defensa y, ms recientemente, a los desastres naturales. En
este sentido, la mayor parte de sus actividades han estado orientadas
hacia los problemas de robo de vehculos, narcoactividad, la creacin del
Instituto Centroamericano de Formacin de Policas y las medidas de
confianza mutua, lo cual muestra el predominio de los aspectos policiales
y militares. Despus del Huracn Mitch, la problemtica de los desastres
naturales tambin pas a ser uno de los puntos importantes de las agendas de la CSC y se supone que despus del 11 de septiembre de 2001,
tambin el terrorismo pasar a ser incluida en dichas agendas.
Esto ha llevado a que en la prctica, segn el mismo analista, los
temas abordados sean los sealados anteriormente y no aquellos relacionados con las amenazas socioeconmicas. Por lo tanto, el problema
es que el TMSDCA no contempla los mecanismos especficos que permitan abordar una agenda de seguridad democrtica, as como tambin
el hecho que el modelo de seguridad democrtica que lo fundamenta, se
superpone al modelo de desarrollo adelantado en la ALIDES. En funcin
de ello, es importante retomar el planteamiento realizado por Hctor
Rosada (2002) relacionado a la necesidad de diferenciar entre la agenda
de seguridad y la agenda de desarrollo.
Asimismo, aunque establecidos en el Tratado, no se han desarrollado
estrategias y proyectos orientados hacia el fortalecimiento y la consolidacin de la democracia y existen pocas evidencias de coordinacin con
306
Francine Jcome
otras instancias del SICA en funcin de reduccin de la pobreza y la

problemtica del desarrollo. Al igual que la democracia, sta no est
definida como un rea prioritaria de trabajo. Por lo tanto, en la prctica
la agenda de seguridad regional est definida a partir de una concepcin
tradicional de la seguridad.
No obstante, es de notar que una de las preocupaciones fundamentales sobre una agenda de seguridad ampliada, es que pueda conducir a una
militarizacin de las tareas de los civiles, especialmente en funcin de la
debilidad de las instituciones civiles en general y de la sociedad civil en
particular. En vez de disminuir el poder de las fuerzas armadas, ms bien
podra producirse una tendencia a aumentarlo puesto que, con la excepcin de Costa Rica y Panam, los militares continan desempeando un
papel muy importante en el diseo y en la implementacin de las polticas de seguridad.
El objetivo es que los militares cada vez ms estn supeditados al
poder civil y no la militarizacin del poder civil. Esta ltima alternativa es
especialmente preocupante en el marco de sociedades en las cuales las
redes y organizaciones sociales son an dbiles. En este sentido, si se
permite que los militares acten en mbitos civiles (desastres naturales,
tareas de desarrollo econmico y social, entre otros), stos continuarn
teniendo una presencia ms importante que los civiles e incluso esto
puede conducir a que no se fortalezca la sociedad civil pues sus espacios
de accin van a estar ocupados por los militares. Esta activa participacin
de los militares no permite el desarrollo de las capacidades de los civiles,
ya que no desarrollan sus potenciales de accin y de liderazgo. Inclusive
se ha planteado (CODEHUCA, 2000) que han sido los militares los que
le han prestado ms atencin al Tratado y los que han obtenido ms
beneficios, generalmente en perjuicio de los civiles. Uno de los temores
sobre la propuesta de revisin y reforma del Tratado, especialmente
despus del 11 de septiembre de 2001, es que sta pueda conducir a una
profundizacin de los aspectos militares y a una participacin ms dominante del sector militar.
Como una posible salida a este dilema, se puede retomar lo planteado
por Rosada (2002). Seala que en el caso centroamericano las amenazas
pueden clasificarse en dos tipos: aquellas que requieren respuestas militares (ataques a la soberana o a al territorio as como conflictos armados
internos) y aquellas que requieren respuestas civiles (pobreza, desigualdad, delincuencia, crimen organizado, narcotrficos, problemas ambientales, entre otros). En este segundo caso, no debe haber intervencin de los
militares. Por lo tanto, es necesario ms bien discutir nuevas polticas de
seguridad pblica y ciudadana y no la militarizacin para enfrentarlas. Asi307
FLACSO-Chile
mismo, sostiene que si se considera que las principales amenazas a la

seguridad provienen de la pobreza y la exclusin, lo lgico es destinar la
mayor cantidad posible de recursos pblicos al desarrollo humano. Se trata de desarrollar una poltica de seguridad preventiva que mejore las condiciones de vida de los habitantes y disminuir el gasto militar.
Recomendaciones:
1. Nombrar una comisin regional que realice un diagnstico y evale
el proceso de paz, democracia y desarrollo, sobre la base de lo cual
se elaborara un programa para el futuro de la regin (Orozco, 2002).
2. Realizar una evaluacin de la pertinencia de retomar los planteamientos de seguridad democrtica y seguridad humana y sus impactos en el
entorno regional.
3. Adelantar y fortalecer los mecanismos regionales orientados hacia la
consolidacin democrtica, los cuales deben pasar a formar parte del
Tratado (Arvalo, 1999).
4. Analizar los posibles temas que deben incorporarse a la implementacin del Tratado, entre los cuales podran estar:
Transparencia (electoral y administrativa).
Rendicin de cuentas9.
Administracin de la justicia, especialmente frente a la impunidad.
Lucha contra la corrupcin.
Fortalecimiento de la autonoma de los poderes.
Descentralizacin y fortalecimientos de los poderes locales.
Libertad de prensa y de expresin.
Reforma y fortalecimiento de los partidos polticos.
Fortalecimiento de la participacin de las organizaciones y redes sociales.
Fomentar la equidad tnica y de gnero no solamente en el diseo de
polticas pblicas sino tambin en los mbitos de toma de decisiones.
5. Adelantar reformas que permitan convertir al modelo de Seguridad
Democrtica Centroamericana en una realidad operativa y funcional
al servicio del desarrollo poltico de la regin (Arvalo, 1999, p 10).
6. Disear mecanismos que permitan coordinar las acciones de la agenda de desarrollo y la de seguridad.
9. Lo cual incluye preservar, ampliar y regionalizar las normas constitucionales de evaluacin de la

actuacin de los polticos como funcionarios pblicos y de los representantes de los pases a nivel
regional, as como el ejercicio de la justicia contra la accin no correcta de funcionarios pblicos.
(de la Ossa, 1999, pp. 29-30)
308
Francine Jcome
7. Asegurar que el TMSDCA regule el papel que juegan los ejrcitos en

la integracin y no las relaciones entre los ejrcitos de los pases de la
regin (de la Ossa, 2001).
8. Mantener una posicin de transformaciones de los ejrcitos que incluya su reduccin a una mnima expresin as como la eliminacin de
prebendas y privilegios para sus miembros (de la Ossa, 2001).
La seguridad en el marco de la integracin

centroamericana
En la agenda centroamericana hay un perodo de auge de los temas de
seguridad que va desde 1995 hasta 1997, etapa en la cual se firma y ratifica
el Tratado. Sin embargo, posteriormente, hasta el 11 de septiembre de
2001, hay poco tratamiento de este tema. En sus inicios, hubo mucho
optimismo respecto al importante papel que jugara el Tratado, junto con
la ALIDES, en la integracin regional. Se consideraba que la integracin,
definida a partir de una perspectiva amplia que buscaba superar el enfoque
tradicional que la reduce a trminos econmicos y comerciales, permitira
la insercin de la regin en el proceso de globalizacin. Sin embargo, en la
medida en que el proceso de integracin centroamericano se ha debilitado
y fragmentado despus del mpetu de la dcada pasada, el Tratado tambin
ha estado sujeto al olvido. Asimismo, la integracin regional se ha orientado fundamentalmente de acuerdo al paradigma tradicional que se pretenda superar, priorizando los temas comerciales y econmicos, lo cual se
evidencia no solamente en la importancia de los tratados de libre comercio sino en el predominio que tiene la Secretara Permanente del Tratado
General de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA) dentro de la
estructura del SICA.
No obstante los objetivos de cooperacin regional en el mbito de la
seguridad contenidos en el Tratado, es importante destacar que la problemtica de la seguridad en la regin ha sufrido la misma fragmentacin
que el proceso integracionista en los ltimos aos. En este sentido, el 2
de mayo de 2000 fue suscrita la Declaracin Trinacional El Salvador,
Guatemala y Honduras: Integracin para el siglo XXI. En la agenda de
trabajo establecida se incluy el tema de la seguridad, que qued en
manos de la Comisin de Poltica que velara por la ejecucin del plan
de trabajo referido a ste y otros temas10. De igual forma, es preciso
10. Es de notar que se mantiene una perspectiva restringida de la seguridad. Los tres temas centrales abordados son: concretar el modelo de seguridad regional establecido en el TMSDCA, promover y garantizar la seguridad regional de los diferentes mbitos (defensa y seguridad) y promover
mecanismos especializados contra el crimen organizado.
309
FLACSO-Chile
sealar que hay aspectos contenidos en el Tratado que tambin estn

insertos en otras instancias de la integracin regional, como lo son los
de desarrollo sustentable y pobreza y que no existe una coordinacin
efectiva al respecto, como se seal anteriormente.
Recomendaciones:
1. Establecer mecanismos que permitan adelantar una interrelacin orgnica entre el TMSDCA y los otros instrumentos que deben desarrollarse en el marco de la integracin regional, especialmente en el
marco de la ALIDES.
2. Analizar los planteamientos respecto a la reestructuracin del SICA
con la finalidad de examinar el papel que pueden cumplir el Tratado y
su estructura institucional en este proceso.
3. Promover la inclusin del Tratado en este proceso.
4. Analizar el papel de la seguridad y del Tratado en las propuestas
referidas a la Unin Centroamericana.
La estructura institucional y la agenda del Tratado

De igual forma, se ha sealado que la estructura institucional del
Tratado adolece de una serie de limitaciones organizativas entre las cuales pueden sealarse que desde sus inicios no ha contado con el consenso de los seis pases firmantes y todo parece indicar que Costa Rica y
Panam no lo ratificarn a corto plazo. Asimismo, existe una falta de
coordinacin entre los entes nacionales y la CSC, e inclusive se sostiene
que hay una ausencia de liderazgo en el seno de esta Comisin lo cual la
debilita. Tambin se puntualiza la inexistencia de un organismo encargado de dar seguimiento a las decisiones, una escasez de recursos materiales y humanos as como el hecho que las fuerzas armadas y las policas
tienen sus propias estructuras paralelas. Los procesos de toma de decisiones son sumamente lentos puesto que la Subcomisin Tcnica enva
los proyectos a las respectivas subcomisiones para su estudio, una vez
que stas han realizado sus observaciones stos son enviados a los pases y su aprobacin depende de los estudios nacionales. Cuando regresan a la CSC comienza el proceso de bsqueda de financiamiento.
Asimismo, se han planteado una serie de crticas puntuales sobre sus
contenidos, especialmente respecto a los temas de derechos humanos y
puntos relativos a la seguridad ciudadana.
310
Francine Jcome
Recomendaciones:
1. Proponer la reforma de la CSC para que su estructura responda a los
principios de seguridad democrtica.
2. Dotar a la CSC de los recursos humanos y financieros necesarios para
que pueda gerenciarse con mayor eficiencia. Contar con un equipo de
trabajo permanente y estable en el cual exista una equidad de gnero.
3. Establecer mecanismos de coordinacin efectivos entre la CSC y otras
instancias del SICA.
4. En cuanto al tema de los derechos humanos:
Establecimiento de una relacin ms clara y precisa entre los organismos de seguridad y la aplicacin real de los derechos humanos (de
la Ossa, 1999, p. 29).
Asegurar el derecho al asilo poltico y al refugio en la forma ms
transparente posible (de la Ossa, 1999).
Fortalecer en el Tratado el reconocimiento de los acuerdos internacionales sobre derechos humanos (de la Ossa, 2001).
Solicitar que el Consejo Centroamericano de Procuradores y Defensores de los Derechos Humanos que incluyan en su agenda el tema de
la proliferacin de armas y municiones y que den seguimiento a las
conclusiones del Foro de Antigua (2000) as como que propicien un
espacio de dilogo entre la sociedad civil y los gobiernos (Fundacin
Arias, 2001).
5. En cuanto a la seguridad ciudadana:
Adelantar una visin integral sobre seguridad ciudadana que incluya la
gobernabilidad democrtica y tenga los siguientes ejes (CRIES, 2001b):
- marco normativo (promover un nuevo enfoque de la seguridad).
- construccin y fortalecimiento institucional.
- incorporacin activa de la sociedad civil.
Fortalecer el papel de los organismos regionales para abordar la problemtica del armamentismo y la seguridad ciudadana (Fundacin Arias, 2001)
Solicitar apoyo a la comunidad internacional para el establecimiento
del Cdigo de Conducta Internacional sobre las Transferencias de
Armas (Fundacin Arias, 2001).
Proponer una moratoria sobre la exportacin e importacin de armas
hacia y desde Centroamrica (Fundacin Arias, 2001).
Promover el intercambio de informacin, experiencia y prcticas entre los legisladores pertenecientes a las comisiones de seguridad, defensa y derechos humanos y la sociedad civil en relacin al control de
armas (Fundacin Arias, 2001).
311
FLACSO-Chile
Propiciar el intercambio de informacin con la Red de Accin Internacional Sobre Armas Ligeras (Fundacin Arias, 2001).
Seguridad y sociedad civil

Como se seal anteriormente, la participacin de la sociedad civil
ha sido escasa si es que no, inexistente. Entre las conclusiones de los
foros-talleres sobre el Tratado propiciados por la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica (CODEHUCA) se
seal que la pasividad e indiferencia de la sociedad civil ante este tipo
de temticas y de documentos ...[no ha permitido que] se hayan unido
para apropiarse de los contenidos de este tratado y sobretodo, que luchen porque se convierta en Derecho positivo en cada pas. (p. 21). De
igual forma, no existe una perspectiva de gnero en las polticas, estrategias y proyectos previstos tanto en el Tratado como en la integracin
regional en general. Existe un dominio de los hombres sobre los mbitos
de toma de decisiones tanto en la estructura institucional del SICA11
como en la del Tratado.
Cabe sealar que desde la perspectiva de las organizaciones y redes
de la sociedad civil, tanto nacionales como regionales, debera esperarse
que se establezca un amplio dilogo entre stas y los rganos gubernamentales encargados de adelantar la revisin y reforma del TMSDCA
para que la participacin de la sociedad civil no vuelva a ser una propuesta que no se implementa como ocurri en su elaboracin. Sin embargo,
esto depender de estas mismas organizaciones que necesitarn incorporar la problemtica de la seguridad en sus agendas.
Recomendaciones:
1. Establecer mecanismos para brindar al CC-SICA insumos respecto al
Tratado y a la problemtica de la seguridad para que puedan utilizar
los instrumentos previstos para su participacin. Una de las tareas
inmediatas podra ser el establecimiento de un canal de comunicacin
con la CSC y, ms especficamente, con el grupo de trabajo encargado
de estudiar la revisin y reforma del Tratado.
2. Solicitar a la CSC que implemente un mecanismo que permita que
representantes de la sociedad civil puedan difundir sus aportes en el
11. Absolutamente todos los puestos de direccin en la SG-SICA, las Secretaras Tcnicas Especializadas, las Instituciones Regionales y las Secretaras Ad-Hoc Gubernamentales estn ocupados por
hombres (www.sgsica.org). En el caso del CC-SICA de los 26 representantes, 6 son mujeres lo cual
equivale a un 23%.
312
Francine Jcome
grupo de trabajo que estudia la revisin y reforma del Tratado.

3. Proponer mecanismos a la SG-SICA que fortalezcan la participacin de
las redes y organizaciones sociales, especialmente en virtud de que uno
de sus objetivos es el de fomentar la participacin de la sociedad civil.
4. Disear y proponer mecanismos que permitan la participacin de
las redes y organizaciones sociales en el seguimiento y evaluacin de
la implementacin del Tratado.
5. Disear y poner en prctica un programa de sensibilizacin y anlisis
sobre la problemtica de la seguridad y del Tratado orientado a las
organizaciones y redes sociales regionales.
6. Disear estrategias para el empoderamiento de las mujeres en cuanto
a la problemtica de la seguridad, en general, y del Tratado en particular, tanto en los mbitos gubernamentales, intergubernamentales como
en las redes y organizaciones de la sociedad civil.
7. Solicitar a la SG-SICA que desarrolle un programa que promueva la
equidad de gnero en los niveles de toma de decisiones tanto en las
instancias nacionales como en las regionales.
8. Fomentar un programa de sensibilizacin sobre el tema de gnero
en las diferentes instancias de la integracin regional y del Tratado.
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315
ESTRUCTURAS Y MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS

NUEVAS AMENAZAS: LA REESTRUCTURACIN DEL
INSTRUMENTO MILITAR
JAIME GARCA COVARRUBIAS1
Desde la primera reunin de ministros defensa de las Amricas realizada en Williamsburg (Estados Unidos) en 1995, qued en evidencia la
preocupacin de los diferentes pases por las llamadas nuevas amenazas y el temor de carecer de mecanismos efectivos para resolverlas. Esta
preocupacin nuevamente se repiti en Bariloche, Cartagena y Manaos
acrecentndose en vspera de la prxima cumbre de Santiago, ahora muy
determinada por el impacto que causaron los atentados terroristas ocurridos en Washington y Nueva York en el mes de septiembre del 2001.
Como est establecido, la Conferencia de Ministros del sector defensa no es un rgano resolutivo sino que es un foro de consulta informal
pero permanente en el rea de la Seguridad para los pases de la regin.
En consecuencia, solamente se trata de una instancia de intercambio de
ideas y de debate relativo a temas de inters comn.
Desde esta perspectiva, lo ms prudente para abordar los temas de
Seguridad del continente es generar iniciativas por similitud de casos o
por bloques unidos por algn tipo de alianza o acuerdo, en reemplazo de
la puesta en ejecucin de medidas de seguridad globales bajo el alero de
algn organismo o de un sistema de seguridad supraestatal de difcil im1. Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa. Licenciado en Ciencias Militares y Brigadier (R). Profesor del Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (Washington DC).
317
FLACSO-Chile
plementacin. Lo anterior, redundar en la consolidacin de un ambiente de seguridad tal que permitir entre otras el cumplimiento de las
metas de la Cumbre Hemisfrica de Miami de 1994, acordados en su
respectiva Declaracin de Principios, cuales son preservar y fortalecer la
comunidad de democracias americanas, erradicar la pobreza y la discriminacin y garantizar el desarrollo sostenible con la conservacin del
medio ambiente para las generaciones futuras. Todas tareas difciles pero
obviamente muy deseables y urgentes.
Las nuevas amenazas

Las conocidas como nuevas amenazas se refieren a los riesgos a que
estn sometidas todas las naciones del mundo despus del trmino de la
guerra fra. A partir de ese momento comienza a surgir con fuerza el
concepto de nuevas amenazas planteando de paso la necesidad de reformar el sector defensa de los pases con el objeto de desarrollar las capacidades necesarias para afrontarlas.
Desde las primeras reuniones ministeriales del continente stas amenazas se plantearon globalmente sin especificar cuales seran resueltas
con los instrumentos propios de la defensa y seguridad pblica, esto es
con el aparato militar y/o policial o bien con organismos de otra ndole.
En efecto, en la Declaracin de San Carlos de Bariloche se seala la
preocupacin por el impacto que tienen los fenmenos econmicos en
la seguridad de los pases2. Esta ltima circunstancia paulatinamente origin una ampliacin de la cobertura de riesgos ya que se asimilaron
problemas de ndole poltico, econmico y social como eventuales amenazas a los estados.
As las cosas, en la reunin pre-citada los grupos de trabajos coincidieron en que las nuevas amenazas eran: el creciente desempleo,
marginalidad social, migraciones descontroladas, narcotrfico, terrorismo en todas sus formas, crimen organizado, violaciones a los derechos
humanos, degradacin del medio ambiente, discriminaciones diversas y
otras. Como se puede apreciar, se trata de una combinacin de diversos
riesgos que tienen en comn solamente el hecho de que no pueden ser
resueltos con un solo instrumento requiriendo por lo tanto de un tratamiento por separado.
Se deduce entonces que reconocer el impacto que tiene en la seguridad de los estados las tradicionales crisis econmicas en la regin ten2. Declaracin de San Carlos de Bariloche, Octubre 1996.
318
Estructuras y mecanismos para enfrentar...
Jaime Garca Covarrubias
di a globalizar las amenazas adjudicndoselas todas al sector defensa,

dada entre varias razones a la equivocada asimilacin que se hace entre
ambos conceptos. Complica an ms el cuadro el hecho de que algunos
identifiquen al concepto de seguridad nacional con la seguridad pblica.
Por ello, en todos estos aos se ha intensificado la necesidad de definir que se entender por Defensa y Seguridad. Cual es el mbito de una
y cual es el de la otra. Sin duda, discusin de inters ms acadmico que
poltico debido a que ms all de definiciones, los conceptos requieren
ser plasmados en una gestin concreta. No hay duda de que a los ministros de defensa les preocupa mucho ms la gestin de la defensa que la
definicin conceptual de sus trminos. Sin embargo, es necesario subrayar que esta preocupacin por definir los mbitos de la seguridad y la
defensa es recurrente en las cuatro reuniones ministeriales.
En consecuencia, es pertinente mantener vigente las interrogantes tpicas: Donde comienza una y donde termina la otra o s la seguridad es solo
un efecto global y la defensa un instrumento para resolver por la va de las
armas (disuasin) las contingencias que as lo precisen. O bien, continuar
con la afirmacin de que la seguridad es una especie de instrumento que
en s involucra a la defensa como parte componente. En lo personal mi
posicin la tengo asumida y adhiero a que la Seguridad es un efecto.
Quizs el debate as planteado, puede a la larga resultar estril porque no siempre se distingue entre fines y medios, por lo que resulta
ms recomendable dejar a los acadmicos debatiendo y centrarse en
identificar el fenmeno (en este caso a las amenazas) y definir los instrumentos aptos para resolverlas. El problema es que si el escaln poltico
de la defensa insiste en dilucidar conceptualmente sobre el mbito de la
seguridad y de la defensa se perder tiempo y quizs no se avance mucho. Tambin, si simplemente se asimila la seguridad a la defensa al disponer las misiones concretas para las fuerzas armadas podra ampliarse
excesivamente el papel de stas3.
Es importante tener presente que ha habido coincidencia entre los
ministros de la regin en que el rol principal de las fuerzas armadas de
los pases contina siendo la defensa de la soberana nacional, lo que
reconoce tcitamente que cada pas tiene libertad para definir un mbito
propio de amenazas especficas. Esto concede libertad de accin a los
pases en cuanto a la validacin de sus hiptesis de guerra (obviamente
vecinales) las que debern ser resueltas o distendidas por los propios
pases a travs de vnculos bilaterales.
3. Esta situacin ocurre en Paraguay donde no se contempla el concepto de seguridad y todo se
asimila a la defensa.
319
FLACSO-Chile
Desde mi punto de vista creo que no hay entre las nuevas amenazas alguna de ella que, por su propia naturaleza o esencia, sea del mbito
propio de la Defensa sino que ms bien es su alcance el que la tipifica.
Por ejemplo, para Chile el narcotrfico es an un problema policial mientras que en Colombia nadie duda que el narcoterrorismo subversivo es
hace rato un problema de defensa.
Lo fundamental es tener muy claro que en el mundo de hoy habr
tres escenarios que pueden cobrar vigencia simultneamente. El primero
es la paz a la que le agrego el apellido de relativa ya que las llamadas
nuevas amenazas son un fenmeno que se perciben en un escenario de
paz. El segundo es la crisis en que las Fuerzas Armadas debern plasmar
y profundizar medidas de disuasin concretas, reales y crebles. El tercer
escenario ser propio de guerra o conflicto con el empleo militar de los
medios de la defensa. Estos tres eventos podrn cruzarse y combinarse,
toda vez que hoy las guerras no se declaran coexistiendo con la paz y o
la crisis. Mientras ms grande el pas podr tener ms riesgo de la simultaneidad de los eventos. Por ejemplo, Estados Unidos vive su Paz relativa sujeto al terrorismo islmico y tiene una guerra en Afganistn. Asimismo, en cualquier momento podr ser parte de una crisis o elevada
tensin en alguna parte.
Lo concreto es que las llamadas nuevas amenazas afectan desde el
Estado hasta el ciudadano individual, y son hoy un fenmeno esencialmente de tiempos de paz, ya que si observamos con acuciosidad histrica veremos que la mayora de ellas son de antigua ocurrencia en el
mundo pero se han materializado especialmente en tiempos de guerra.
Lo confirman los actos de terrorismo en la guerra, las migraciones masivas despus de bombardeos, degradacin del medio ambiente producto
del uso de armas convencionales, qumicas o nucleares o las crisis econmicas de posguerra. En sntesis, pareciera que la nica amenaza realmente nueva (o ms bien renovada) es la interaccin de la trada
narcotrfico subversin terrorismo como la que observamos en Colombia, que por lo dems cuenta con cuarenta aos.
Desde mi perspectiva, lo que ocurre es que existen tres puntos centrales:
No es que haya nuevas amenazas, lo que ocurre es que existe una
diferente percepcin acerca de las mismas.
Estas amenazas estn afectando a los pases esencialmente en tiempos de paz
Hay un inters social de que las fuerzas armadas hagan ms cosas por
menos dinero, exigencia muy propia de una economa de mercado. Lo
320
anterior, lleva a que se le designen nuevas misiones incluyendo su

discutido papel en el desarrollo de los pases. Se agrega el inters
poltico natural de materializar una efectiva subordinacin de las fuerzas armadas centrndolas en sus tareas especficas y para ello es menester redefinirles sus misiones.
En suma, pensando en el rol de un foro solo consultivo y ms bien
motivador o articulador de acuerdos que mandatorio, se me ocurre la
realizacin de dos pasos. El primero es identificar las amenazas ms probables para la regin, dividiendo sta en sectores ya que no toda Amrica es
exactamente igual. El segundo paso es determinar el grado de alcance de
la amenaza para identificar el instrumento o medio que la resolver. En
este ltimo paso cada pas deber evaluar y reconocer sus amenazas. Las
amenazas identificadas y sectorizadas permitirn ver cun comunes son y
de serlo, dimensionar la necesidad de coordinar mecanismos, acciones
combinadas o generar instrumentos comunes de resolucin.
Modernizacin o Transformacin Militar

Hay diferentes tipos de mecanismos para resolver las amenazas, sobre todo en su fase de crisis. Sin embargo, desde mi punto de vista hay
solo dos instrumentos para resolverlas desde la perspectiva del sector
de la defensa, esto es la fuerzas armadas y las unidades policiales dependiendo el alcance de la amenaza. En atencin a esto ltimo, me abocar
con ms detalle al diseo del instrumento de la defensa nacional.
Desde la primera reunin realizada en Williamsburg en 1992, se afirma la necesidad de adaptar a las fuerzas armadas para el futuro. Esta
materia se repite en Bariloche 4 aos despus, cuando se insiste acerca
del perfil de las fuerzas armadas para el siglo XXI. En las reuniones
posteriores no hay una mayor mencin sobre este punto ni detalles
acerca de lo que se desea alcanzar. Sin embargo, las fuerzas armadas de
distintos pases abordaron esta inquietud del escaln poltico de la defensa con procesos de modernizacin militar4.
Las preguntas que surgen son: Qu persiguen estos procesos de modernizacin? Cules son sus fundamentos? En qu medidas estas modernizaciones estn sintonizadas con los futuros requerimientos polticos de la
defensa? Por cierto todas interrogantes que competen a cada pas pero
4. Chile anunci su proceso de modernizacin militar a inicios de los aos noventa. Uruguay ha
anunciado en estos das la puesta en ejecucin de un proyecto de reforma militar.
321
FLACSO-Chile
que sin duda tendrn implicaciones futuras porque cualquier interoperabilidad

de maana pasar por los procesos de modernizacin actuales.
En el intertanto, en Estados Unidos se ha anunciado el comienzo de
un proceso de Transformacin militar que viene a reemplazar al de
modernizacin de las fuerzas militares que rigi por aos la agenda de
diseo de fuerzas. A partir de esta idea se ha generado un intenso
debate acerca de los contenidos, significado y especificidades que tiene
el nuevo proceso.
Por su parte, el empleo de las fuerzas militares en Afganistn se ha
constituido en excelente laboratorio para probar los resultados del
proceso de modernizacin de los aos noventa y la necesidad de aplicar el nuevo concepto de transformacin estudiando las modificaciones que pudiera requerirse.
Son muchas las experiencias obtenidas a partir de la guerra del Golfo a inicios de la dcada de los noventa y la de Afganistn a partir de
inicios del siglo XXI, y an en desarrollo, por lo que el trabajo ser
arduo y discutido. Por ejemplo, hoy, se analiza entre otros temas, si a
futuro se privilegiar la artillera o la aviacin como forma contundente
de preparar el terreno y de apoyar a las fuerzas de infantera5.
Lo cierto es que de las muchas conclusiones ya obtenidas destacan las siguientes:
Es la primera guerra en que el comando general de las operaciones
est lejos del campo de batalla. En efecto, el Gral Tommy Franks
(Comandante de las fuerzas que combaten en Afganistn) tiene su
sistema de mando y control en Tampa (Florida) y es desde all donde
dirige las operaciones. Esta decisin ha sido criticada por algunos
pero se esgrime a su favor que un sistema de mando y control altamente tecnologizado precisa de una infraestructura de apoyo que
no brinda ni Afganistn ni Pakistn ni ningn otro estado del rea.
Hoy, un comandante superior est ms cerca del campo batalla lejos fsicamente pero con alto apoyo tecnolgico que en una posicin fsica ms cercana pero desprovisto de esos medios.
Las fuerzas expedicionarias tipo marines y las unidades especiales
cumplen un rol fundamental de reaccin rpida, flexibilidad y
polivalencia. Se agrega el rol que juegan las unidades de inteligencia
quines han cumplido tareas inmediatamente cercanas a las fuerzas
5. En Estados Unidos hay actualmente un debate pblico entre militares y especialistas acerca de la
necesidad o no del sistema mvil de artillera crusader . Este sistema est siendo descartado por
el Secretario de Defensa Donald Rumsfeld. Por ejemplo, el Gral Gordon Sullivan opina con un
artculo titulado Why we need crusader en Washington Post de Mayo 16. En el mismo diario y
fecha se publica otro artculo del Secretario Rumsfeld intitulado A choice to transform the military.
322
de tarea, resultando estas unidades, incluso, con bajas reconocidas

los primeros das.
La accin conjunta del poder areo con el terrestre es fundamental
para obtener rpidos resultados los primeros das, ya que puede ser
muy difcil revertir los fracasos iniciales.
El conflicto es, en este caso, contra un grupo tnico y no globalmente
contra el Estado afgano. Lo anterior, exige paralelamente con las acciones blicas organizar un nuevo ejrcito nacional en el pas ocupado.
La necesidad de proteger el territorio propio (homeland) de las acciones o represalias terroristas, organizando una direccin general y
fuerzas especialmente constituidas para ello.
Coordinar los esfuerzos de inteligencia. Al respecto, se estima que
las principales falencias son mucha informacin pero no necesariamente buena calidad en la inteligencia asimismo como muchos
organismos con dificultad para coordinarlos6.
Obviamente, estas conclusiones podran estar en el plano ms bien

informativo, debido a que no son aprovechables integralmente por el
resto de Amrica Latina ya que son propias de Estados Unidos, principal potencia militar del mundo, y no asimilable a ningn pas de la regin
ya que nadie tiene ni su podero econmico-militar, nivel de intereses
ni compromisos estratgicos.
No obstante, es interesante conocer el concepto con algn grado
de profundidad. En Estados Unidos se entiende por Transformacin
militar al desarrollo de nuevas capacidades militares para resolver en
mejor formas las actuales amenazas y las sorpresas estratgicas7. Para
mayor abundamiento en el mismo artculo que estoy citando se dice
que Transformacin militar implica: Superioridad en la inteligencia, maniobras dominantes, precisin en las coordinaciones, proteccin constante y logstica adecuada8.
Al plantear este tema, se insiste en que no se trata de aplicar recetas
forneas ni mucho menos de copiar modelos, sino que se trata de tomar
en consideracin las tendencias rescatando los aspectos que pudieran
ser aplicables guardando las proporciones y respetando las especificidades.
6. Precisamente en los ltimos das el Pdte Busch ha anunciado la necesidad de tener un elemento
comn de direccin y coordinacin de la Inteligencia.
7. Se recomienda Adapting Forces to a new era: Ten transforming Concepts de Hans Binnedijk
and Richard Kugler en Defense Horizons, Center for Technology and National Security Policy
(National Defense University) November 2001. Tambin se recomienda Rethinking transformation
Barry Blechman in Armed Forces Journal International, March 2001. CSBA Center for Strategic and
Budgetary Assessment (testimonies by Andrew Krepinevich and Paul Wolfowitz).
8. Ibid Binenedink and Kugler.
323
FLACSO-Chile
De acuerdo a este criterio, sera particularmente interesante que la

reunin de ministros de defensa conociera este proyecto de transformacin militar (o bien polivalencia) con el objeto de sacar conclusiones para
Amrica Latina9. Lo anterior, porque es posible que los procesos de modernizacin vayan perdiendo vigencia ms temprano que tarde y resulte
necesario realizar una transformacin ms integral en las fuerzas armadas.
Sobre este punto, se me ocurre, que en los procesos futuros o de
transformacin militar habra que tomar en consideracin al menos los
siguientes aspectos:
Fuerzas Armadas concebidas como un instrumento de la poltica exterior y no al servicio de hiptesis vecinales, a veces desligada de los
intereses y de las oportunidades de los estados. Esta definicin produce un cambio de consideracin ya que mina el basamento que han
tenido muchas FF.AA durante todo el siglo pasado.
Desarrollar capacidades conjuntas y con posibilidades de interoperabilidad internacional.
Organizaciones ms livianas y polivalentes dotadas de reservas mviles. Paralelamente, preparar fuerzas para desempeo eficiente en operaciones multinacionales.
Definir muy claramente el rol que tendrn en el desarrollo nacional,
cuidando que no se desnaturalice su funcin principal. Asimismo, desarrollar las capacidades indispensables para resolver las nuevas misiones ya que stas ltimas si que son nuevas, no as las amenazas.
Prever una efectiva coordinacin militar-policial en esa zona gris
donde las fuerzas policiales por necesidad de los pases son empleadas
en tareas netamente de combate. Por ejemplo, esto ltimo se aprecia
en Colombia, adems es importante consignar que son varios los pases que tienen a la polica en los Ministerios de Defensa.
En consecuencia, hay diferencias profundas entre Modernizacin y
transformacin militar. Modernizacin es perfeccionar lo existente para
cumplir en forma ms eficiente las misiones que se venan cumpliendo.
En cambio transformacin militar es reestructurarse en funcin de cambios en la misin y los parmetros estratgicos- tcticos-logsticos, implicando por tanto, una revolucin radical en las orgnicas, educacin y
formas de empleo de los medios.
9. Una alternativa a la transformacin que es un proceso ms global, es alcanzar una mayor polivalencia
del instrumento militar.
324
Conclusiones
No hay nuevas amenazas sino que una diferente percepcin de stas ya

que constituyen un fenmeno singular, puesto que ahora ocurren en
tiempos de paz y afectan desde el ciudadano individual hasta el Estado.
Es necesario operacionalizar las amenazas determinado los efectos
que producen. Para ello, es importante efectuar una sectorizacin de
la regin en funcin de las amenazas ya que no todas las subregiones
poseen los mismos problemas y circunstancias. Para ello, habra que
considerar al menos un bloque Mxico y Centroamrica. Otro de
pases andinos y un tercer bloque MERCOSUR y asociados.
Estudiar de acuerdo al catastro de amenazas los mecanismos de accin conjuntos o coordinados con el objeto de resolverlas en forma
realista y abordarlas en forma efectiva.
Buscar una frmula para aproximarse con un criterio coordinado a los
procesos de modernizacin o transformacin, segn sea el caso. Junto a ello, estudiar y acordar el desarrollo de alguna capacidad
interoperativa.
Adoptar nuevas misiones exigen un estudio acerca de la necesidad o no
de plantearse una transformacin militar, porque es evidente de que se
requerir el desarrollo de nuevas capacidades operativas u de accin.
Finalmente, se reitera que desde mi punto de vista resulta ms correcto hablar de nuevas misiones y no de nuevas amenazas.
325
LA HISTORIA DE LA INICIATIVA DE DERECHOS HUMANOS

1996-2002
MARGARET CRAHAN1
GEORGE VICKERS 2
Desde mediados de la dcada de los 90, los pases del Hemisferio

Occidental, se han comprometido en un amplio esfuerzo comn para fortalecer el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas militares y de seguridad en toda la regin. El Comando Sur de los Estados
Unidos (SOUTHCOM) ha encabezado dicho esfuerzo en cooperacin con
las fuerzas armadas y de seguridad de estas naciones y de un grupo de
organizaciones, entre ellas el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, el Comit Internacional de la Cruz Roja y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos nacionales e internacionales. Para el
ao 2002 las entidades participantes de 34 pases lograron producir un
documento de consenso, el cual contiene recomendaciones divididas en
cuatro reas: doctrina militar, educacin y capacitacin, control interno y
relaciones entre militares y civiles. El progreso ha de ser medido por medio de criterios especificados en los planes de accin. Actualmente el Documento de Consenso y los planes de accin estn en un proceso de
implementacin por parte de un grupo de pases participantes por medio
de una amplia gama de actividades. La cooperacin regional ha sido intensificada para promover la capacidad de eliminar las violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y de seguridad.
1. Consejo Directivo, Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
2. Director Regional para Amrica Latina. Open Society Institute.
327
FLACSO-Chile
El Comando Sur inici su poltica de derechos humanos en marzo de

1990, cuando el General Maxwell Thurman, entonces Comandante en
Jefe (CINC) del Comando Sur emiti un memorando sobre polticas. El
General Barry McCaffrey (CINC del Comando Sur, 1994-1996) estableci una Divisin de Derechos Humanos (Steering Group) para asesorar
al Comandante en Jefe en estos temas y asegurar la implementacin de
acciones y polticas especficas con el objeto de promover una mayor
observancia de los derechos humanos. En un discurso dirigido a oficiales
de Estados Unidos de Amrica y de pases latinoamericanos, en agosto
de 1994, el General McCaffrey subray el rol y la responsabilidad que
tienen los jefes militares en asegurar el respeto por los derechos humanos, e indic una serie de medidas que los comandantes deberan tomar
para prevenir su violacin:
1. Cero tolerancia a la violacin de derechos humanos y castigo a los
culpables.
2. Capacitacin efectiva en derechos humanos.
3. Reglas de enfrentamiento escritas claras y simples.
4. Trato respetuoso a los soldados.
5. Liderar dando ejemplo.
6. Control efectivo de las tropas.
7. Reconocimiento de que la conducta honorable merece reconocimiento.
McCaffrey tambin instaur una Conferencia Anual sobre Derechos
Humanos, patrocinada junto con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos con sede en San Jos, Costa Rica. La primera de ellas
tuvo lugar en febrero de 1996 y tuvo la virtud de unir a militares de alto
rango de Amrica Latina y del Caribe con lderes civiles, as como con
representantes de organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos, para discutir el rol de las fuerzas armadas en la proteccin de derechos humanos. La Conferencia, se enfoc en las obligaciones del personal de las fuerzas armadas y de seguridad en relacin con
los instrumentos internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario, as como en los procesos de capacitacin y educacin en derechos humanos dentro de las fuerzas armadas y de seguridad. La conferencia brind la oportunidad para que, en muchos casos
por vez primera, los altos oficiales militares pudieran tener un dilogo
con representantes de las organizaciones no-gubernamentales (ONG)
de derechos humanos de su propio pas y de otras naciones, as como
con los organismos internacionales.
Una segunda Conferencia en Derechos Humanos fue organizada durante el perodo del General Wesley Clark como Comandante en Jefe del
328
La historia de la iniciativa de derechos humanos...
Margaret Crahan/George Vickers
Comando Sur (1996-97). En esta ocasin se combinaron presentaciones

de muy alto nivel tcnico, tanto en derechos humanos como en derecho
internacional humanitario, con un aumentado nfasis en la promocin del
dilogo entre representantes de las organizaciones no gubernamentales y
lderes de las fuerzas armadas y de seguridad. En respuesta a las solicitudes
para un mayor dilogo con militares del nivel operacional, el General Clark
sugiri la creacin de un grupo de trabajo encargado de establecer criterios comunes para medir el progreso en el respeto de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y de seguridad.
Como resultado del reto propuesto por el General Clark naci la Iniciativa de Derechos Humanos. En junio de 1997 el Comando Sur patrocin un seminario de seguimiento compuesto por personas representantes
de varias organizaciones nacionales e internacionales de derechos humanos y oficiales militares de Amrica Latina y del Caribe con responsabilidad operacional en entrenamiento en materia de derechos humanos. A
este grupo de trabajo se le encargo el establecimiento de indicadores para
medir el progreso en respeto de los derechos humanos por las fuerzas
armadas y de seguridad. As se produjo un borrador de documento de
consenso que identifico estndares y objetivos concretos en derechos
humanos en materia de doctrina, educacin, control interno y cooperacin de las fuerzas militares con sistemas internos de control, delinendose tambin las funciones de la polica y de las fuerzas militares.
Se realizaron nuevos seminarios en febrero de 1998 y octubre de
2000 en Miami. El Instituto Militar de Derechos Humanos de las Fuerzas
Armadas de la Repblica Dominicana sirvi de anfitrin en un nuevo
seminario en Repblica Dominicana en marzo del 2001, y el Ministerio
de Defensa del Uruguay acogi otro seminario en octubre de 2001. El
seminario final de la Iniciativa ocurri en Guatemala en marzo del 2002,
sirviendo de anfitrin las Fuerzas Armadas de Guatemala. Con la evolucin del proceso la cantidad y calidad de la participacin fue creciendo
desde un grupo de personas provenientes de 22 pases en 1997 y 1998 a
ms de 30 pases representados en 2001 y 2002. Durante estas reuniones las personas participantes afinaron y concluyeron el Documento de
Consenso completndolo en sus objetivos especficos y en planes de
accin, y agregando medidas de efectividad para evaluar cada objetivo.
Los participantes en la reunin final de Guatemala en Marzo del 2002,
dieron la aprobacin final al documento de consenso cuyo fin ltimo es
reducir a tolerancia cero las violaciones de derechos humanos por parte
del personal de las fuerzas militares y de seguridad. Actualmente el documento y sus planes de implementacin estn siendo diseminados en
las Amricas con el concurso de los esfuerzos nacionales y regionales.
329
FLACSO-Chile
El proceso de los seminarios ha sido dinmico, interactivo y exigente.

Los participantes han trabajado en grupos pequeos, embarcndose en un
dialogo activo, con el propsito de lograr consenso acerca de asuntos
complejos. Treinta y cuatro pases del hemisferio han demostrado su apoyo enviando representantes de las fuerzas militares y/o de seguridad a
participar en este proceso. La iniciativa constituye un esfuerzo sin precedentes de trabajo conjunto con la comunidad de derechos humanos por
parte de las fuerzas militares y de seguridad para la consecucin de metas
comunes. Los participantes frecuentemente han manifestado que las nociones preconcebidas fueron transformadas y las barreras eliminadas mediante la experiencia de trabajo conjunto con gente de pases y organizaciones distintas. Los seminarios han contribuido al nacimiento de una red
de derechos humanos, a medida que gente de todo el hemisferio ha tenido
la oportunidad de compartir ideas, experiencias, recursos, y estrategias. La
Iniciativa de Derechos Humanos representa un avance importante en el
fortalecimiento del respeto por los derechos humanos al interior de las
fuerzas militares y de seguridad del hemisferio.
330
DOCUMENTO DE CONSENSO 2001
Prembulo
Con base en la conviccin de que la democracia y los derechos humanos son condiciones inalienables para el pleno desarrollo del ser humano, y que las fuerzas militares y de seguridad de las naciones libres y
democrticas son responsables de proteger y defender estos derechos,
establecemos lo siguiente como nuestra misin:
Misin
Prevenir y sancionar las violaciones de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario perpretadas por miembros de las fuerzas militares y de seguridad y crear tolerancia cero por parte de estas
instituciones en casos de violaciones que sus miembros pudiesen cometer. Con este fin establecemos las siguientes metas:
META I
Desarrollar una cultura institucional de respeto hacia los valores democrticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el seno de las fuerzas militares y de seguridad.
META II
Evaluar la efectividad de las iniciativas y el progreso en torno al desarrollo de una cultura institucional de respeto por los valores democrticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el
seno de las fuerzas militares y de seguridad.
Meta I
Desarrollar una cultura institucional de respeto hacia los valores democrticos, los derechos humanos, y el derecho internacional humanitario en el seno de las fuerzas militares y de seguridad.
331
FLACSO-Chile
Punto de consenso I.1

La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad incorporar los
principios de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, as como la concientizacin acerca de los mismos.
Objetivos
I.1.1. Doctrina: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad promover y garantizar el respeto por los derechos humanos de todas las
personas, incluyendo a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad, tal como ha sido establecido en las constituciones y legislaciones
nacionales, y en los instrumentos internacionales de derechos humanos
(IIDH), el derecho internacional humanitario (DIH), y el derecho internacional consuetudinario (DIC).
I.1.2. Delineacin y difusin: La doctrina de las fuerzas militares y de
seguridad definir inequvocamente las obligaciones y responsabilidades
de todos los miembros de aquellas instituciones en torno al respeto de
los principios de los derechos humanos y los principios del derecho internacional humanitario. Esta doctrina impartir a los miembros de las
fuerzas militares y de seguridad un claro conocimiento y pleno entendimiento de sus derechos, obligaciones, y responsabilidades en trminos
de los derechos humanos. La doctrina establecer sin la menor ambigedad que el comportamiento de cada miembro tiene que adecuarse a los
requerimientos de los derechos humanos contenidos en las constituciones y legislaciones nacionales, como tambin a los instrumentos internacionales de derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el
derecho internacional consuetudinario.
I.1.3. Responsabilidades e informes: La doctrina de las fuerzas militares y
de seguridad definir y enfatizar la responsabilidad individual por el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario a
cualquier nivel de la cadena de mando y comunicar claramente a todos
los miembros de las fuerzas militares y de seguridad que nadie violar los
derechos humanos ni el derecho internacional humanitario. Todas las
violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario se reportarn inmediatamente, se investigarn y no se encubrirn. Los violadores de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario tendrn que rendir cuentas pblicamente.
332
I.1.4. Jurisdiccin: Habr una delimitacin muy clara entre las jurisdicciones correspondientes de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad con la constitucin, la legislacin, el derecho internacional de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, as como
la realidad de cada pas.
I.1.5. Educacin y capacitacin: Los requerimientos de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario dentro de la doctrina de
las fuerzas militares y de seguridad se incorporarn a todos los materiales de entrenamiento y capacitacin, y a los manuales de dichas fuerzas.
I.1.6. Difusin pblica: Los requerimientos de la doctrina de las fuerzas
militares y de seguridad relacionadas con los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y las delimitaciones entre las jurisdicciones apropiadas de las fuerzas militares y de seguridad de acuerdo con la
constitucin, leyes y las realidades de cada pas sern comunicadas al
pblico a travs de un esfuerzo educativo nacional que alcance a todos
los niveles de la sociedad.
I.1.7. Reglas de enfrentamiento: Cuando las fuerzas militares y de seguridad elaboren reglas de enfrentamiento, se incorporarn los principios de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

La educacin y capacitacin de las fuerzas militares y de seguridad
incluirn los principios de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Objetivos
I.2.1. Incorporacin e integracin: Incorporar los principios de derechos
humanos y del derecho internacional humanitario en todos los niveles de
los programas de educacin y capacitacin de las fuerzas militares y de
seguridad, siguiendo una secuencia lgica en su desarrollo y presentacin, de acuerdo con los perfiles y responsabilidades profesionales de los
estudiantes. Estos principios se integrarn con todas las otras materias.
I.2.2. Control de calidad: Asegurar y mantener la calidad de los programas de educacin y capacitacin de derechos humanos y del derecho
internacional humanitario de las fuerzas militares y de seguridad.
333
FLACSO-Chile

Las fuerzas militares y de seguridad tendrn sistemas eficaces de
control interno.
Objetivos
I.3.1. Investigaciones y sanciones: Las fuerzas militares y de seguridad contarn con sistemas eficaces de control interno a fin de promover el
profesionalismo de su personal, y garantizar la imposicin de sanciones a
aquellos que hayan cometido violaciones de los derechos humanos y de las
normas del derecho internacional humanitario. Dichos sistemas poseern
la capacidad necesaria para imponer sanciones donde se confirme que se
hayan producido violaciones de los derechos humanos y de las normas del
derecho internacional humanitario. Esto no descartar la investigacin y el
posible enjuiciamiento de miembros de las fuerzas militares o de seguridad
por parte de las instituciones gubernamentales civiles, tal como lo requieren las constituciones, las leyes nacionales y el derecho internacional.
A continuacin se describen algunas de las condiciones bsicas de
efectividad de los sistemas:
(A) las imputaciones se presentarn sin temor a represalias u otro tipo
de problemas que pudieran inhibir un tratamiento eficaz del caso.
(B) los investigadores, denunciantes, testigos y vctimas contarn con las
garantas necesarias y la proteccin para cooperar libremente con las
autoridades competentes.
(C) se garantizarn los derechos fundamentales de los acusados durante
el transcurso de la investigacin y durante la posterior imposicin de
sanciones.
(D) ser obligatorio poner en conocimiento del mando superior cualquier violacin, informe, imputacin, y toda investigacin relativa a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
(E) los investigadores gozarn de la independencia necesaria y podrn
reportarse a los niveles ms altos sin temor a represalias.
(F) los sistemas se aplicarn en forma similar sin importar el rango (oficiales, suboficiales, tropas subalternas).
(G) las actuaciones judiciales por violacin a los derechos humanos o las
normas del derecho internacional humanitario estarn acompaadas de
las medidas administrativas y/o disciplinarias que correspondan.
(H) se aplicar una sancin disciplinaria y/o administrativa proporcional y
correspondiente por cada condena judicial derivada de violaciones de
los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
334
(I) las investigaciones administrativas y/o disciplinarias y las sanciones se

procesarn prontamente.
(J) existir un sistema para la revisin imparcial del proceso seguido en las
investigaciones de las denuncias de violaciones.
(K) todos los miembros de las fuerzas militares y de seguridad colaborarn
con las investigaciones, dentro de las normas del debido proceso.
(L) los investigadores tendrn pleno acceso a todos los documentos y
lugares pertinentes a las investigaciones hasta donde lo permita la legislacin interna, y a suficientes recursos materiales y apoyo logstico como
para llevar adelante las investigaciones.
(M) se dar la mayor difusin posible a los resultados definitivos de las
investigaciones.
I.3.2. Reclutamiento y promociones: Los sistemas de reclutamiento y ascenso de las fuerzas militares y de seguridad tomarn en cuenta como requerimiento indispensable el conocimiento, historial previo, y la conducta de cada
miembro en el rubro de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario. Las reglamentaciones internas sobre los ascensos incluirn
indicadores sobre antecedentes en materia de los derechos humanos. A fin
de facilitar dicho proceso, los registros de los individuos incluirn de igual
manera indicadores que sealen el grado de cumplimiento de los principios
de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
I.3.3. Colaboracin con grupos ilegales: Se crearn sistemas de control
interno que investiguen y sancionen efectivamente cualquier asociacin
ilegal o cooperacin de miembros de las fuerzas militares y de seguridad
con los grupos armados ilegales.
I.3.4. Acciones correctivas: Estos sistemas tendrn la capacidad de proponer y/
o aplicar acciones correctivas para asegurar que las violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario no vuelvan a repetirse.

Las fuerzas militares y de seguridad colaborarn plenamente con las
autoridades civiles.
Objetivos
I.4.1. Cooperacin con investigaciones civiles: Las fuerzas militares y de
seguridad apoyarn y cooperarn, sin reserva alguna, con las autoridades
civiles competentes que estn a cargo de investigar y enjuiciar a los miem335
FLACSO-Chile
bros de esas fuerzas que hayan supuestamente cometido violaciones de

los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
I.4.2. Cooperacin con la vigilancia civil: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarn y cooperarn, sin reserva alguna, con las autoridades civiles
competentes que ejerzan responsabilidades de supervisin o vigilancia en
lo que a mecanismos de control interno se refiere.
Meta II
Evaluar la efectividad de las iniciativas y el progreso en torno al desarrollo de una cultura institucional de respeto por los valores democrticos, los derechos humanos (DDHH), y el derecho internacional humanitario (DIH) en el seno de las fuerzas militares y de seguridad.
Plan de accin y medidas de efectividad

La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad incorporar los
principios de los DDHH y el DIH, as como la concientizacin acerca de
los mismos.
Objetivo
I.1.1. Doctrina: La doctrina de las fuerzas militares y de seguridad promover y garantizar el respeto por los derechos humanos de todas las personas, incluyendo a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad,
tal como ha sido establecido en las constituciones y legislaciones nacionales (CLN), y en los instrumentos internacionales de derechos humanos
(IIDH), el dih y el derecho internacional consuetudinario (DIC).
336
MEDIDAS DE EFECTIVIDAD
337
Internacional.
Nacional.
3
Regional.
I.1.1.2 Analizar y proponer adaptaciones a todos los instrumentos que

expresan dicha doctrina en un plazo razonable.
I.1.1.2.1 Nmero de anlisis

/ Nmero de instrumentos.
I.1.1.2.2 Nmero de propuestas / Nmero de anlisis.
I.1.1.2.3 Nmero de propuestas realizadas sobre el
nmero total de propuestas.
I.1.1.1 Crear, si no existe, una co- I.1.1.1.1 Existe una comisin

misin o comisiones nacional(es) o comisiones entidad(es)
interna(s) permanente(s) de exper- relevante(s)?
tos en la doctrina, en DDHH, y en
DIH (La Comisin*), con la misin de analizar y proponer adaptaciones de la doctrina y los instrumentos que la expresan, conforme
con los requerimientos relacionados con los DDHH encontrados en
CLN, IIDH, DIH, y DIC. (*Vea el
glosario para clarificacin).
PLANES DE ACCIN
I.1.1. ANLISIS
100%
100%
100%
ESTNDAR
B. Desarrollar un manual o reglamento que

gobierne, las operaciones, el funcionamiento, procedimientos y apoyo profesional de la comisin.
A. Asegurar que cualquier comisin o entidades posean el

apropiado mandato y
autoridad legal para
lograr los analices y
adaptaciones propuestas a la doctrina.
REQUERIMIENTO
Y ADAPTACIN DE LA DOCTRINA
I
1
N
2
(1-4 AOS)
3
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

338
Cada pas determinar cual es el nmero ideal de informes, acorde con su situacin.
X4
X4
X4
I.1.1.4.1 Nmero de informes publicados por ao.

I.1.1.4.2 Nmero de informes distribuidos por ao.
I.1.1.4.3 Informes anuales recibidos por funcionarios y organizaciones apropiadas.
A. Especificar en el
momento en que se
crea esta comisin la
frecuencia con que la
comisin debe presentar estos informes
EFECTIVIDAD ESTNDAR REQUERIMIENTO
I.1.1.4 Publicar y distribuir anualmente un informe o informes, de carcter publico, en donde se analice la
conformidad de la doctrina de las
fuerzas militares y de seguridad con
los requerimientos de CLN, IIDH,
DIH, y DIC y se incluya los avances
realizados y los resultados obtenidos en cumplimiento de los objetivos 1.1.2 a 1.1.7.
DE
X4
MEDIDAS
I.1.1.3 Informar peridicamente al I.1.1.3.1 Nmero de inforsuperior competente las actividades mes por ao.
desarrolladas y los resultados alcanzados.
PLANES DE ACCIN
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
FLACSO-Chile
Objetivo
I.1.2. Delineacin y divulgacin: La doctrina de las fuerzas militares y de
seguridad definir inequvocamente las obligaciones y responsabilidades
de todos los miembros de aquellas instituciones en torno al respeto de
los principios de los DDHH y DIH. Esta doctrina impartir a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad un claro conocimiento y
pleno entendimiento de sus derechos, obligaciones, y responsabilidades
en trminos de los DDHH. La doctrina establecer sin la menor ambigedad que el comportamiento de cada miembro tiene que adecuarse a
los requerimientos de los DDHH contenidos en el CLN como tambin a
los IIDH, DIH, y DIC:
I.1.2. DELINEACIN
Planes de accin
Y DIVULGACIN
Medidas de efectividad
Estndar
Referirse a I.2. EDUCACION Y CAPACITACION
Objetivo
I.1.3. Responsabilidades e informes: La doctrina de las fuerzas militares
y de seguridad definir y enfatizar la responsabilidad individual por el
respeto de los DDHH y del DIH a cualquier nivel de la cadena de mando y comunicar claramente a todos los miembros de las fuerzas militares y de seguridad que nadie debe violar los DDHH ni el DIH. Todas
las violaciones de DDHH y del DIH se reportarn inmediatamente, se
investigarn y no se encubrirn. Los violadores de los DDHH y del DIH
tendrn que rendir cuentas pblicamente.
I.1.3. RESPONSABILIDAD
Planes de accin
E INFORMES
Medidas de efectividad
Estndar
Referirse a I.3. CONTROL INTERNO
Objetivo
I.1.4. Jurisdiccin: Habr una delimitacin clara entre las jurisdicciones
correspondientes de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad
con CLN, IIDH, y el DIH, as como la realidad de cada pas.
339
FLACSO-Chile
I.I.4. JURISDICCIN
PLANES DE ACCIN MEDIDAS DE ESTNDAR REQUERIMIENTO (1-4 AOS) (5-7
I
EFECTIVIDAD
1.1.4.1 La Comisin debe analizar

y precisar el mbito de actuacin
de las fuerzas militares y de seguridad de conformidad con CLN,
IIDH, DIH y DIC.
4
1.1.4.1.1.
Nmero de
anlisis por
ao.
R I
AOS)
(8+ AOS)
R I
X4
Objetivo
I.1.5. Educacin y capacitacin: Los requerimientos de los DDHH y del
DIH dentro de la doctrina de las fuerzas militares y de seguridad se
incorporarn a todos los materiales de entrenamiento y capacitacin, y a
los manuales de dichas fuerzas. (Responsabilidad Grupo B Educacin y
Capacitacin).
PLANES DE ACCIN MEDIDAS
ESTNDAR REQUERIMIENTO (1-4 AOS) (5-7

I
DE
1.1.5.1 La Comisin realizar un

anlisis anual del
nuevo material
docente y de capacitacin, as
como de los programas de instruccin, para determinar el nmero de programas que cumplen y el nmero
que no estn.
EFECTIVIDAD
X4
1.1.5.1.1.
Nmero de
anlisis por
ao.
340
R I
AOS) (8+ AOS)
RI
Objetivo
I.1.6. Difusin Pblica: Los requerimientos de la doctrina de las fuerzas
militares y de seguridad relacionadas con los DDHH, el DIH y las delimitaciones entre las jurisdicciones apropiadas de las fuerzas militares y de
seguridad de acuerdo con la constitucin, leyes y las realidades de cada
pas sern comunicadas al pblico a travs de un esfuerzo educativo
nacional que alcance a todos los niveles de sociedad.
PLANES DE ACCIN MEDIDAS
DE
ESTNDAR REQUERIMIENTO (1-4

I
EFECTIVIDAD
1.1.6.1 Establecer, a travs de

los Ministerios
de Defensa y del
Interior o sus
equivalentes,
conjuntamente
con los Ministerios de Educacin, programas
nacionales para
el pblico explicando las responsabilidades,
autoridad, y jurisdicciones de
las fuerzas militares y de seguridad, y su relacin
con los DDHH,
como se requiere en la CLN.
1.1.6.1.1.
Nmero
de programas educativos / ao.
X4
1.1.6.1.2.
Evaluacin
de los programas educativos mediante encuestas de
efectividad.
X4
1.1.6.1.3.
Nmero de
personas
alcanzadas /
nmero de
personas
que queremos alcanzar.
100%
341
AOS)
(5-7 AOS) (8+ AOS)
R I
RI
FLACSO-Chile
Objetivo
I.1.7. Reglas de enfrentamiento: Cuando las fuerzas militares y de seguridad elaboren reglas de enfrentamiento, se incorporarn los principios de
DDHH y del DIH.
PLANES DE ACCIN MEDIDAS DE ESTNDAR REQUERIMIENTO (1-4

I
EFECTIVIDAD
1.1.7.1 La Comi- 1.1.7.1.1.

sin o entidad re- N m e r o
levante asegurar de anlisis
que los requeri- por ao.
mientos de CLN,
IIDH, DIH y DIC,
estn incorporados dentro de la
doctrina de las
fuerzas militares y
de seguridad en
trminos de las
reglas de enfrentamiento.
4
AOS) (5-7 AOS) (8+ AOS)
R I
RI
X4

La educacin y capacitacin de las fuerzas militares y de seguridad
incluirn los principios de los DDHH y del DIH.
Objetivo
I.2.1. Incorporacin e integracin: Incorporar los principios de DDHH y
DIH en todos los niveles de los programas de educacin y capacitacin
de las fuerzas militares y de seguridad, una secuencia lgica en su desarrollo y presentacin de acuerdo con los perfiles y responsabilidades
profesionales de los estudiantes. Estos principios se integrarn con todas
las otras materias.
342
I.2.1.1.2. Parmetros evaluados vs. Parmetros sugeridos.
I.2.1.1. Desarrollar el diagnstico I.2.1.1.1. Tiempo real menos

del currculo (sistema educativo tiempo programado (un ao
sugerido).
completo).
PLAN DE ACCIN
100%
ESTNDAR
A. Proceso de sensibilizacin o motivacin.

B. Asignacin de responsabilidades.
C. Conformar equipo
de trabajo interdisciplinario.
D. Realizar consultora
con expertos internos
y externos.
E. Asignacin de recursos presupustales
F. Desarrollar expertos.
G. Desarrollar capacitacin.
H. Disear e implementar sistema de informacin.
REQUERIMIENTO
I.2.1. INCORPORACIN E INTEGRACIN
X
X
X
X
X
X
X
X
343
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

MEDIDAS
DE EFECTIVIDAD
344
Igual a I.2.1.1.1.A-H
arriba mencionado.
ESTNDAR REQUERIMIENTO
100%
100%
100%
arriba mencionado.
I.2.1.3.1. Tiempo real menos

0
tiempo programado (un ao
arriba mencionado.
sugerido).
I.2.1.3.2. Programas que inclu100%
yen los DDHH y DIH / programas de formacin, capacitacin
y especializacin (total).
I.2.1.3.3. Pertinencia segn el
100%
nivel de instruccin (cualitativo) = Programas de capacitacin vs. funciones.
I.2.1.3.4. Asignaturas con eje Porcentaje
transversal de DDHH y DIH vs. a establecer
Asignaturas programadas.
I.2.1.4. Implementar las propuestas I.2.1.4.1.Cargas horarias asigelaboradas.

nadas / Cargas horarias sugeridas o recomendadas.
I.2.1.4.2. Nmero de personas
capacitadas / nmero de personas total.
I.2.1.4.3. Nmero de personas
capacitadas sobre el nmero de
personas programadas.
I.2.1.3. Desarrollar o adecuar propuestas siguiendo una secuencia lgica en su desarrollo y presentacin de acuerdo con los perfiles y
responsabilidades profesionales de
los estudiantes. Estos principios se
integrarn con todas las otras materias.
I.2.1.2. Realizar el anlisis del diag- I.2.1.2.1. Tiempo real menos

tiempo programado (3 meses
nstico
sugerido).
PLAN DE ACCIN
I
R I
(1-4 AOS)
N
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
R
FLACSO-Chile
345
I.2.1.4.4. Pertinencia = Programas de capacitacin vs. funciones.

I.2.1.4.5. Asignaturas impartidas, con eje horizontal de
DDHH y DIH / Asignaturas
propuestas.
100%
100%
ESTNDAR
REQUERIMIENTO
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
I.2.2. Control de calidad: Asegurar y mantener la calidad de los programas de educacin y capacitacin en el rea de
derechos humanos y DIH.
Objetivo
PLAN DE ACCIN

100%
100%
100%
I.2.2.1.2. Proceso de formacin (programas de formacin

para instructores) (programas
realizados / programas propuestos).
I.2.2.1.3. Proceso de actualizacin (nmero de programas

realizados / Nmero de programas sugeridos) [Nota: reas
especficas y relacionales].
ESTNDAR
I.2.2. CONTROL
I.2.2.1 Conformar equipos docen- I.2.2.1.1. Proceso de selectes del mejor nivel.
cin (nos referimos a un perfil) perfil propuesto vs. perfil
real.
PLANES DE ACCIN
346
A. Determinar los
parmetros con bases
con lo cual se realizar comparacin.
A. Contar con los parmetros de contenidos y metodolgicos

de la formacin.
B. Asegurar el tiempo
necesario para la formacin.
C. Mantener permanencia por parte del
docente.
A. Determinar trminos de referencia sobre los distintos perfiles.

B. Realizar convenios
de cooperacin con
otras entidades educativas para el intercambio de docentes y recursos.
REQUERIMIENTO
DE CALIDAD
(1-4 AOS)
I N
R
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
I
N
R I
N
R
FLACSO-Chile
DE EFECTIVIDAD
I.2.2.1.4. Proceso de evaluacin de los instructores.
MEDIDAS
100%
347
100%
100%
100%
A. Disear perfiles de los evaluadores.

B. Formular evaluaciones de todos los
evaluadores.
A. Identificar personas responsables

del mismo.
A. Formular evaluaciones de los programas.

100%
A. Formular evaluaciones de todos los
estudiantes.
La medida de calidad se basar sobre los estndares nacionales acadmicos.
I.2.2.3.4. Calidad de los programas.5

I.2.2.3.5. Evaluacin de los
estudiantes.5
I.2.2.3. Desarrollar sistemas I.2.2.3.1 Tiempo de desarrode evaluacin: Programas, llo de los sistemas menos
evaluadores y estudiantes.
tiempo programado.
I.2.2.3.2. Nmero de evaluaciones realizadas / Nmero de
evaluaciones programadas.
I.2.2.3.3. Calidad de evaluado-res. 5
A. Acceso a los medios adecuados

para utilizar la informacin en lnea.
A. Informes de expertos. Mantener

un software y una base de datos actualizados.
A. Acceso a los medios adecuados
para utilizar la informacin en lnea.
A. Revisin y actualizacin constante

del material de referencia.
A. Desarrollar diseo de un instrumento de evaluacin.
I.2.2.2. Elaborar ayudas I.2.2.2.1. Pertinencia:

100%
didcticas.
Contenido real / Contenido
requerido.
I.2.2.2.2. Calidad (diseo, fa100%
cilidad de utilizacin y actualizacin tecnolgico).
I.2.2.2.3. Nivel de utilizacin Por definir
(Numero de cursos que usan
ayudas / Numero de cursos).
I.2.2.2.4. Numero de consultas. El mximo
posible
PLANES DE ACCIN
(1-4 AOS) (5-7 AOS) (8 + AOS)
I N R I N R I N R

FLACSO-Chile

Las fuerzas militares y de seguridad tendrn sistemas eficaces de
control interno.
Objetivo
I.3.1. Investigaciones y sanciones: Las fuerzas militares y de seguridad
contarn con sistemas eficaces de control interno a fin de promover el
profesionalismo de su personal, y garantizar la imposicin de sanciones a
aquellos que hayan cometido violaciones de los DDHH y de las normas
del DIH. Dichos sistemas poseern la capacidad necesaria para imponer
sanciones donde se confirme que se hayan producido violaciones de los
DDHH y de las normas del DIH. Esto no descartar la investigacin y el
posible enjuiciamiento de miembros de las fuerzas militares o de seguridad por parte de las instituciones gubernamentales civiles, tal como lo
requieren las constituciones, las CLN y el derecho internacional. (Ver el
Documento de Consenso I.3.1. sobre condiciones bsicas (a)-(m)).
348
I.3.1.1.1. Existen normas para la investigacin?

I.3.1.1.2. Tiempo real menos tiempo programado para la creacin de
normas.
I.3.1.1.3. Con cuantas de las condiciones bsicas de efectividad de los
sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas?
I.3.1.1.4. Son las normas de investigacin especializadas?
normas especializadas.
I.3.1.1.6. Con cuantas de las condiciones bsicas de efectividad de los
sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las normas especializadas?
I.3.1.1.7. Existen normas para la sancin?
estas normas.
I.3.1.1.9. Con cuantas de las condiciones bsicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m) cumplen las
normas?
EFECTIVIDAD
I.3.1.1. Establecer normas*

para la investigacin y sancin del personal responsable de violaciones a los
DDHH y al DIH. Dichas
normas debern incorporar
sanciones proporcionales y
ejemplarizantes, incluida la
destitucin del cargo del
mencionado personal y
cumplir con las condiciones
bsicas establecidas en
I.3.1.(am).
DE
MEDIDAS
PLANES DE ACCIN
349
13
Si
13
Si
13
Si
ESTNDAR
A. Establecer en cada
pas un grupo de trabajo conformado por
miembros de las distintas fuerzas militares y de seguridad y
sus asesores legales
encargado de revisar
las normas existentes
para proponer modificaciones y mejoras.
REQUERIMIENTO
I.3.1. INVESTIGACIONES Y SANCIONES

I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

I.3.1.2 Promover el establecimiento de y/o establecer dentro de cada

fuerza de seguridad un rgano de
control autnomo e independiente, encargado de monitorear el
cumplimiento de su personal de
los DDHH y del DIH, investigar las
violaciones realizadas por su personal y castigar administrativa y
disciplinariamente a los que se
hallaren culpables.
PLANES DE ACCIN
DE
EFECTIVIDAD
350
I.3.1.2.1. Existen rganos de control especializados?

rganos de control especializados.
I.3.1.2.3. Cumplen los rganos
de control con las condiciones
bsicas de efectividad de los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m)?
I.3.1.1.10. Las normas especializadas incorporarn sanciones

proporcionales ejemplarizantes?
I.3.1.1.11. Son las normas de
sancin especializadas?
tiempo programado para la creacin de estas normas.
I.3.1.1.13. Con cuantas de las condiciones bsicas de efectividad de
los sistemas (Objetivo I.3.1: a-m)
cumplen las normas especializadas?
I.3.1.1.14. Las normas especializadas incorporarn sanciones
proporcionales y ejemplarizantes?
I.3.1.1.15. Grado de interiorizacin
de las normas entre los afectados?
MEDIDAS
Si
Si
100%
Si
13
Si
Si
ESTNDAR
A. Establecer en cada
pas un grupo de trabajo
conformado por miembros de las distintas fuerzas militares y de seguridad y sus asesores legales, encargados de estudiar los rganos de control existentes en otros
pases o experiencia anteriores de los pases, y
REQUERIMIENTO
I
(1-4 AOS) (5-7 AOS) (8 + AOS)
FLACSO-Chile
I.3.1.3 Investigar prontamente las

denuncias de violaciones a los
DDHH por parte del personal militar o de las fuerzas de seguridad,
asegurando la proteccin de las vctimas, testigos, e investigadores, y
garantizando los derechos bsicos
de los acusados
PLANES DE ACCIN
DE
proponer sugerencias
para el establecimiento de rganos de control independientes y
autnomos.
B. Desarrollar un seminario internacional
para intercambiar experiencias acerca del
funcionamiento de los
rganos de control en
aquellos pases que
los tienen.
I.3.1.3.1 El promedio de tiem- Inmediata- A. Suministrar el enpo transcurrido entre el mo- mente
trenamiento, apoyo
mento de la denuncia y el cologstico, administratimienzo de la investigacin.
3 meses vo y tcnico necesario
I.3.1.3.2 El promedio de dura- 3 meses para agilizar las investicin de las investigaciones.
gaciones.
I.3.1.3.3 El promedio de tiempo transcurrido entre el comienzo de las investigaciones
100%
y su resolucin.
I.3.1.3.4 Porcentaje de denuncias sobre violaciones de
DDHH y DIH que son investigadas.
MEDIDAS
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7AOS )
N
(8+ AOS)
351
I.3.1.4 Establecer un sistema para

facilitar el cumplimiento de la obligacin de informar al mando superior y a otras autoridades competentes acerca de cualquier
violacin e investigacin resultante
relativa a violaciones de los DDHH
y del DIH por parte de los miembros de las fuerzas militares y de
seguridad.
PLANES DE ACCIN
DE
Si
0
100 %
100 %
100%
A. Informar a los miembros de las fuerzas militares y de seguridad

acerca de la manera y
canales mas apropiados
y giles para formular
sus quejas.
B. Generar confianza
en los canales reglamentarios para formular quejas.
I.3.1.3.5 Porcentaje de sanciones administrativas y/o disciplinarias en casos de denuncias comprobadas.

I.3.1.3.6. Porcentaje de casos
que terminan en sanciones
administrativas y/o disciplinarias respecto a casos de denuncias concluidas con condena judicial.
I.3.1.3.7. Porcentaje de medidas administrativas y/o disciplinarias con respeto a casos
investigados judicialmente.
I.3.1.4.1 Existe un sistema?
tiempo programado para el
establecimiento del sistema.
MEDIDAS
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
FLACSO-Chile
352
I.3.1.5.1 El nmero de informes producidos que detallan

las clases y fechas de las denuncias, la duracin, resultados de la investigacin, el tipo
de sanciones impuestas y la
cantidad de solicitudes recibidas del pblico para acceder a informacin sobre investigaciones concluidas.
I.3.1.6.1 Porcentaje de decisiones relativas a violaciones

de los DDHH y DIH que se
hacen pblicas.
I.3.1.6.2 El nmero de informes producidos que detallan
las clases y fechas de las denuncias, la duracin, resultados de la investigacin, el tipo
de sanciones impuestas y la
cantidad de solicitudes recibidas para acceder a investigaciones concluidas.
I.3.1.6.3 Porcentaje de acceso del pblico a las investigaciones concluidas relativas a
denuncias sobre violaciones
de DDHH y DIH.
I.3.1.6 Facilitar hasta el mximo permitido por la ley o promover cuando sea necesario, el acceso del pblico a las investigaciones ya concluidas de violaciones a los DDHH
y al DIH por parte de las fuerzas
militares y de seguridad.
353
100%
I anual
100%
I anual
A. Desarrollar una
base de datos.
I.3.1.5 Desarrollar informes detallando los tipos de denuncias, fecha

de las mismas, duracin y resultado
de las investigaciones, tipo de sanciones impuestas y nmero y resultado de solicitudes pblicas pidiendo informacin sobre investigaciones concluidas.
DE
MEDIDAS
PLANES DE ACCIN
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

354
I.3.2.2. Evaluar en el reclutamiento de

los candidatos sus conocimientos,
perspectivas y opiniones en materia
de DDHH y DIH, a fin de determinar
su calificacin para servir en reas
especificas y establecer el carcter de
su entrenamiento.

comprobados de violaciones
de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los
comit de promocin.
I.3.2.1.2. Porcentaje de las
personas judicialmente condenadas por violaciones graves en materia de DDHH y
DIH que han sido seleccionadas para promocin.
I.3.2.2.1. Porcentaje de preguntas en las entrevistas y
exmenes de ingreso que
evalan el conocimiento del
candidato en materia de
DDHH y DIH.
I.3.2.1. Reclutar candidatos que no

posean antecedentes penales en el
rea de los DDHH y del DIH y
promover solo a aquellos candidatos que no han cometido violaciones a los DDHH o al DIH.
25%
0%
100%
A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros
de las distintas fuerzas, encargado de evaluar los sistemas de
reclutamiento y promocin, y proponer
mejoras en lo que
concierne a esta y las
dos acciones siguientes (I.3.2.2 y I.3.2.3).
I.3.2. R ECLUTAMIENTO Y PROMOCIONES

MEDIDAS
PLAN DE ACCIN
DE
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
I.3.2. Reclutamiento y promociones: Los sistemas de reclutamiento y ascenso de las fuerzas militares y de seguridad
tomarn en cuenta como requerimiento indispensable el conocimiento, historial previo, y la conducta de cada miembro
en el rubro de los DDHH y el DIH. Las reglamentaciones internas sobre los ascensos incluirn indicadores sobre
antecedentes en materia de los DDHH y el DIH. A fin de facilitar dicho proceso, los registros de los individuos incluirn
a igual manera indicadores que sealen el grado de cumplimiento de los principios de los DDHH y DIH.
Objetivo
FLACSO-Chile
I.3.2.3.1. Porcentaje de candidatos a promocin que tienen acceso a cursos de DDHH y DIH.
I.3.2.3.2 Porcentaje de candidatos seleccionados para promocin que hayan cursado y aprobado un curso de DDHH y DIH
para el rango recomendado.
I.3.2.3.3 Porcentaje de casos
comprobados de violaciones de
DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comits de
promocin.
I.3.2.3.4 Porcentaje de las personas judicialmente condenadas
por violaciones graves en materia de DDHH y DIH que han sido
seleccionadas para promocin.
I.3.2.4.1. Tiempo real de desarrollo o mejoramiento del sistema de registro de violaciones

menos el tiempo programado.
comprobados de violaciones de
DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comits de
promocin.
I.3.2.4. Desarrollar o mejorar un

sistema de registro de documentacin de violaciones a los
DDHH y al DIH que ha de ser
enviado a todos los comits de
promocin.
EFECTIVIDAD
I.3.2.3. Considerar en la promocin de los candidatos su

conocimiento y antecedentes
en el rea de los DDHH y del
DIH.
DE
MEDIDAS
PLAN DE ACCIN
355
100%
0%
100%
100%
100%
A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5).
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

I.3.2.5.1. Tiempo real de desarrollo o mejoramiento del sistema de registro de casos de

personal condenado menos el
tiempo programado.
comprobados de violaciones
de DDHH y DIH que se documentan en las hojas de servicio enviadas a todos los comits de promocin.
I.3.2.6.1 Tiempo real de establecimiento del sistema de

registro de violaciones menos tiempo programado.
I.3.2.7.1 Total del personal

suspendido vs. total de tal
personal investigado.
I.3.2.7.2 Total personal suspendido por grado / Total
personal investigado en cada
grado.
I.3.2.6 Establecer un sistema que

le otorgue a los rganos de reclutamiento, promocin e investigacin, amplio acceso a la informacin concerniente a violaciones de los DDHH y al DIH por
parte de aquel personal considerado para ser reclutado, promovido o que requiera acceso a informacin clasificada.
I.3.2.7 Suspender temporalmente promociones y eventuales acciones favorables* del personal

bajo investigacin administrativa, disciplinaria o judicial por
casos de denuncias de violaciones a los DDHH y al DIH.
356
100%
100%
100%
A. Referirse a la base de
datos (I.3.1.5).
A. Suministrar el entrenamiento, apoyo logstico,

administrativo y tcnico
necesario para el desarrollo de este sistema.
B. Referirse a la base de
datos (I.3.1.5).
C. Enlazar las bases de datos disponibles en torno
a antecedentes.
datos (I.3.1.5).
I.3.2.5 Desarrollar o mejorar un

sistema de registro de documentacin de los casos de personal
condenado judicialmente por
violaciones de los DDHH y del
DIH.
DE
MEDIDAS
PLAN DE ACCIN
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
FLACSO-Chile
I.3.2.9.1 Existe un sistema?

Si
I.3.2.9.2 Tiempo real en la
0
implementacin del sistema
menos tiempo programado.
I.3.2.9.3 Total miembros de las A definir
fuerzas militares y de seguri- por cada
dad que han recibido premios
pas.
y/o condecoraciones en un perodo determinado vs. Total
de miembros de cada fuerza.
I.3.2.10.1 Existe un catlogo?

I.3.2.10.2 Tiempo real en el
desarrollo del catlogo Tiempo programado.
I.3.2.9 Desarrollar un sistema de

premios y condecoraciones para
brindar reconocimiento a aquellos
cuyo respeto por los DDHH y el
DIH sea ejemplar.*
I.3.2.10 Desarrollar un catlogo

detallado definiendo las conductas que se consideran como violaciones graves a los DDHH y DIH
siguiendo, siempre que sea posible, los parmetros estipulados
en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
357
Si
0
100%
100%

suspendido de tareas al exterior vs Total de tal personal investigado.
suspendido de tareas al exterior por grado vs. Total de
tal personal investigado por
tal grado.
A. Suministrar el entrenamiento y apoyo ,

administrativo y necesario para el desarrollo de este catlogo.
A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros

de las distintas fuerzas,
encargado de evaluar
los sistemas vigentes
de premios y condecoraciones y considerar
posibles modificaciones
conformes a esta accin.
A. Referirse a la base
de datos (I.3.1.5).
I.3.2.8 Suspender temporalmente la designacin a posibles tareas

o actividades en pases extranjeros del personal bajo investigacin administrativa, disciplinaria
o judicial por denuncias de violaciones a los DDHH y al DIH.
DE
MEDIDAS
PLANES DE ACCIN
I
(1-4 AOS)
I
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)

I.3.3.1.1. Tiempo real de establecimiento de normas menos

tiempo programado.
I.3.3.1.2. La existencia de manuales de procedimiento que garanticen y faciliten la investigacin de
denuncias de asociacin y/o cooperacin de miembros de las
fuerzas militares y de seguridad,
con grupos armados ilegales.
I.3.3.1.3. Nmero de denuncias formuladas sobre asociacin o colaboracin con grupos armados ilegales u otros grupos ilegales.
I.3.3.1.4 Porcentaje de denuncias
investigadas sobre presuntas asociaciones y/o cooperacin de miembros de las fuerzas militares y de
seguridad con grupos armados ilegales, y otros grupos ilegales.
I.3.3.1 Establecer normas que faciliten y aseguren la investigacin

disciplinaria y/o administrativa y
la sancin del personal militar y
de las fuerzas de seguridad que
incurran en conductas de asociacin o colaboracin, por accin
u omisin, con grupos armados
ilegales u otros grupos ilegales.
DE
MEDIDAS
PLAN DE ACCIN
358
100%
A. Establecer un grupo
de trabajo conformado
por miembros de las
distintas fuerzas, encargado de evaluar las
normas vigentes y proponer posibles modificaciones conformes a
esta accin.
I.3.3. C OLABORACIN CON GRUPOS ILEGALES

EFECTIVIDAD
(1-4 AOS)
I N
R
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
I
N
R I
N
R
I.3.3. Colaboracin con grupos ilegales: Se crearn sistemas de control interno que investiguen y sanciones efectivamente
cualquier asociacin ilegal o cooperacin de miembros de las fuerzas militares y de seguridad con grupos armados ilegales.
Objetivo
FLACSO-Chile
359
I.3.3.4 Verificar que los miembros de las I.3.3.4.1. Total arrestos

fuerzas militares y de seguridad ejecu- cumplidos / Total rdenes
ten y cumplan con las ordenes de arres- de arresto.
to de miembros de grupos armados ilegales u otros grupos ilegales acusados
de violacin de los DDHH o del DIH.
datos (I.3.1.5).
Si
I.3.3.3.1. Existe sistema de

registro de investigaciones
y sanciones impuestas?
I.3.3.3.2. Tiempo real en la
implementacin del sistema
menos tiempo programado.
I.3.3.3.3. Total de miembros
de las fuerzas militares y de
seguridad investigados y/o
sancionados vs. Nmero total de casos registrados.
I.3.3.3 Desarrollar un sistema de registro de investigaciones y sanciones impuestas en casos de denuncias concernientes a cualquier asociacin ilegal o
colaboracin por parte de militares o
fuerzas de seguridad con grupos armados ilegales y otros grupos ilegales.
100%
100%
A. Suministrar el entrenamiento y apoyo logstico

administrativo y tcnico
necesario para el desarrollo de este catlogo.
Si
0
100%
I.3.3.2.1. Existe un catlogo?

I.3.3.2.2. Tiempo real de desarrollo del catlogo tiempo programado.
I.3.3.1.5. Porcentaje de sanciones impuestas cuando las denuncias sobre presunta asociacin y/o cooperacin de miembros de las fuerzas militares y
de seguridad con grupos armados ilegales, son comprobadas.
I.3.3.2 Desarrollar un catlogo detallado que

defina las conductas que deben ser entendidas como asociacin o colaboracin de las
fuerzas militares y de seguridad con grupos
armados ilegales u otros grupos ilegales.
PLAN DE ACCIN
(1-4 AOS) (5-7 AOS) (8+ AOS)

I N
RI
R
N
R I N

360
100%
Si
A. Apoyar e informar a
los organismos internos
encargados de esta tarea
acerca de la existencia de
sospechas.
A. Suministrar el entrenamiento y apoyo

logstico, administrativo y tcnico necesario para el desarrollo
de estos manuales.
(1-4 AOS)
N
R
I
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
N
R I
N
R
I.3.4. Acciones correctivas: Estos sistemas tendrn la capacidad de proponer y/o aplicar acciones correctivas para asegurar que las violaciones de los DDHH y del DIH no vuelvan a repetirse.
Objetivo
1.3.3.6. Monitorear a los miembros I.3.3.6.1 Nmero de miemde las fuerzas militares y de seguri- bros monitoreados vs. numedad sospechosos de asociacin o ro de miembros sospechos.
colaboracin con grupos armados
ilegales y otros grupos ilegales.
I.3.3.5.1. Existen manuales

de procedimiento?
I.3.3.5.2. Tiempo real de desarrollo de manuales de
procedimiento menos tiempo programado.
1.3.3.5. Desarrollar manuales de procedimiento que garanticen y faciliten la

investigacin de denunciar concernientes a cualquier asociacin ilegal o colaboracin por parte de militares o fuerzas de seguridad con grupos armados
ilegales y otros grupos ilegales.
DE
MEDIDAS
PLAN DE ACCIN
FLACSO-Chile
MEDIDAS
DE
EFECTIVIDAD
361
I.3.4.3 Desarrollar un sistema de registro del personal

responsable de las violaciones de los DDHH y el DIH,
indicando si, como parte de
la sancin han participado o
no en cursos de DDHH y
de DIH.
I.3.4.2 Establecer fuerzas de

trabajo o comisiones encargadas del monitoreo sistemtico de las denuncias de violaciones de los DDHH y del
DIH, y encargados tambin de
sugerir regularmente mejoras en las investigaciones y
sancin de dichas violaciones.
I.3.4.3.1. Existe un sistema de registro?

I.3.4.3.2. Tiempo real de desarrollo
del sistema de registro Tiempo
programado.
I.3.4.3.3. Nmero de personas responsables de violaciones menos nmero de personas responsables de
violaciones que han asistido a cursos
de capacitacin en DDHH.
I.3.4.3.4. Porcentaje de sanciones aplicadas a aquellos responsables por violaciones que incluyen su participacin obligatoria en cursos sobre DDHH y DIH.
100%
Si
0
Si
I.3.4.2.1. Existen fuerzas de trabajo
para el monitoreo?
0
I.3.4.2.2. Tiempo real de establecimiento de las fuerzas de trabajo menos tiempo programado.
I.3.4.2.3. Nmero de grupos de trabajo o Uno por
comisiones que efectan un seguimiento Fuerza*
sistemtico de los casos de violacin y proponen regularmente mejoras en las investigaciones y el rgimen de sanciones.
Si
A. Referirse a la base de datos (I.3.1.5).
A. Establecer un grupo de trabajo conformado por miembros de las distintas fuerzas

militares y de seguridad y sus
asesores legales, encargado
de evaluar las sanciones existentes y proponer posibles
agravaciones en caso de reincidencia.
I.3.4. ACCIONES CORRECTIVAS

I.3.4.1 Agravar las sanciones I.3.4.1.1 La existencia de normas que

en caso de reincidencias.
prevn circunstancias agravantes en
las sanciones por violaciones, en caso
de reincidencia.
PLAN DE ACCIN
(1-4 AOS) (5-7 AOS) (8+ AOS)

I1 N2 R3 I N R I N R

FLACSO-Chile
Punto de Consenso I.4

Las fuerzas militares y de seguridad colaborarn plenamente con las
autoridades civiles.
Objetivo
I.4.1. Cooperacin con investigaciones civiles: Las fuerzas militares y de
seguridad apoyarn y cooperarn, sin reserva alguna, con las autoridades
civiles competentes que estn a cargo de investigar y enjuiciar a los
miembros de esas fuerzas que hayan supuestamente cometido violaciones de los DDHH y al DIH.
362
I.4.1.1.1 Existen regulaciones

internas de las fuerzas militares y de las fuerzas de seguridad que establezcan la obligacin de sus miembros a cooperar plenamente con las autoridades civiles competentes dentro del plazo fijado?
I.4.1.1.2 Existen regulaciones
internas de las fuerzas militares y de las fuerzas de seguridad que sancionen la falta de
cooperacin con las autoridades civiles competentes?
Si
Si
A. Leyes, normas y/o reglamentos que definan

quines son las autoridades civiles competentes.
B. Leyes, normas y/o reglamentos que especifiquen plazos de tiempo.
C. Un sistema de educacin y de entrenamiento
para las fuerzas militares
o de seguridad que asegure el conocimiento de
sus obligaciones en cuanto a los DDHH y DIH.
D. Leyes, normas y/o reglamentos internos que
clarifiquen y diferencien
las violaciones de DDHH
y DIH de otros tipos de
violaciones.
E. Estructuras legales o de
apoyo a los miembros de
las fuerzas militares o de
seguridad para cumplir con
los DDHH y el DIH.
I.4.1. COOPERACIN CON INVESTIGACIONES CIVILES

(1-4 AOS)
I.4.1.1. Asegurar que las fuerzas

militares y las fuerzas de seguridad cooperen con las autoridades civiles competentes.
DE
MEDIDAS
PLANES DE ACCIN
I
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
N
R I
N
R
363
I.4.1.2.1. Existen regulaciones internas que establezcan

la obligacin de reportar imputaciones de violaciones de
los DDHH y DIH a los mecanismos de control interno de
las fuerzas militares y de las
fuerzas de seguridad que sean
rpidamente reportadas a las
autoridades civiles competentes de acuerdo con las
normas legales?
I.4.1.2.2. Violaciones a los
DDHH y DIH reportadas
por los mecanismos de control interno de las fuerzas
militares y de seguridad a las
autoridades civiles competentes en el tiempo establecido por las normas legales
dividida por el total de violaciones a los DDHH y DIH.
I.4.1.3.1. Numero de registros

y archivos puesto a disposicin de las autoridades civiles
competentes en el tiempo y
forma requeridos por las normas legales dividida en el total
de solicitudes.
I.4.1.3. Asegurar que las fuerzas militares y las fuerzas de seguridad cumplan
prestamente con los requerimientos
de las autoridades civiles competentes para tener acceso a los registros
oficiales, al personal y a los sitios en
que presuntamente se hayan violado
los DDHH y/o DIH.
EFECTIVIDAD
I.4.1.2. Asegurar que las imputaciones de violaciones de DDHH y/o

DIH reportadas a los mecanismos
de control interno de las fuerzas
militares y de fuerzas de seguridad,
sean reportadas a las autoridades
civiles competentes.
DE
MEDIDAS
PLANES DE ACCIN
364
100%
100%
Si
STNDAR
A. Leyes, normas y/o

reglamentos que definan quines son las
autoridades civiles
competentes.
B. Leyes, normas y/o reglamentos que especifiquen plazos de tiempo.

autoridades civiles
competentes.
B. Leyes, normas y/o
reglamientos que especifiquen plazos de
tiempo.
C. Un sistema de educacin y de entrenamiento para las fuerzas militares o de seguridad que asegure el
conocimiento de sus
obligaciones en cuanto a los DDHH y DIH.
D. Un sistema de control interno para la
recoleccin de los datos requeridos.
REQUERIMIENTO
I
(1-4 AOS)
I
(5-7 AOS)
(8+ AOS)
N
R I
N
R
FLACSO-Chile
365
I.4.1.3.2 Personal militar y de

seguridad que testifico y ayudo
en la investigacin de todos los
rangos para testificar y ayudar
en la investigacin en el tiempo
y forma requeridos por las normas legales dividido entre el
total de personal solicitado por
las autoridades civiles componentes.
I.4.1.3.3 Sitos a los que se dio
acceso a las autoridades civiles en el tiempo y forma requeridos dividido por el total de sitios a los que pidi
autorizacin.
100%
100%
C. Un sistema de control interno para la

D. Proveer recursos
logsticos para cumplir
con las obligaciones
con las autoridades civiles competentes.
I
1
N
2
(1-4 AOS)
3
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
I.4.2. Cooperacin con la vigilancia civil: Las fuerzas militares y de seguridad apoyarn y cooperarn, sin reserva alguna,
con las autoridades civiles competentes que ejerzan responsabilidades de supervisin o vigilancia en lo que a mecanismos de
control interno se refieren.
Objetivo
PLANES DE ACCIN

MEDIDAS
I.4.2.1.1 Porcentaje de cumplimiento en tiempo y forma

proporcionando los archivos
de las investigaciones internas o procesos, ponindolos
a disposicin de las autoridades civiles competentes.
con las solicitudes de las autoridades civiles competentes
para la disposicin del personal de todos los rangos para
evaluar los mecanismos de
control interno.
por fuerzas militares y de seguridad con las solicitudes de
las autoridades civiles competentes para visitar sitios y/o
observar los mecanismos de
control interno.
PLANES DE ACCIN
I.4.2.1 Asegurar que las fuerzas militares y las fuerzas de seguridad le

provean los historiales de las investigaciones internas o pongan los
procesos a disposicin de las autoridades civiles competentes para su
revisin y evaluacin de los mecanismos internos de control.
100%
100%
100%
autoridades civiles
competentes.
B. Leyes que especifiquen plazos de tiempo.
C. Un sistema de control interno para la
I.4.2. COOPERACIN CON LA VIGILANCIA CIVIL

DE EFECTIVIDAD E STNDAR REQUERIMIENTO
I
1
N
2
(1-4 AOS)
3
R I
(5-7 AOS)
N
(8+ AOS)
FLACSO-Chile
366
Glosario
Acciones favorables: Promociones en labor o posicin; seleccin o envo
a escuelas; traslados, salvo aquellos que sean consecuencia de medidas
adoptadas en razn de la investigacin; distinciones; beneficios; etc.
Comisin: Como comisin entendimos una entidad permanente nacional
para analizar, evaluar y proponer adaptaciones al documento de las fuerzas militares y de seguridad en relacin a los requerimientos de los derechos humanos en las constituciones y leyes nacionales, instrumento de
derechos humanos internacional, Derecho Internacional Humanitario, y
Derecho Internacional Consuetudinario. Existe en la mayora de los pases
entidades con tales responsabilidades. En algunos casos hay una entidad
principal de coordinacin y en otros no. Donde no existe tal comisin o
donde no hay una alto nivel de coordinacin, la recomendacin es crear
una comisin nueva. Tal comisin debe tomar en cuenta las doctrinas
diferentes de las fuerzas militares y de seguridad. La comisin debe estar
compuesto por expertos de los sectores relevantes incluyendo de las fuerzas militares y de seguridad, Ministerio de Defensa, Ministerio de Interior,
Ministerio de Justicia, y otros ministerios o entidades relevantes.
Comits de promocin: Juntas calificadoras de ascenso, comisiones de
ascenso, tribunales de calificacin o sus equivalentes.
Cultura: La suma total de las formas de vida desarrolladas por un grupo
de seres humanos y transmitidas de una generacin a otra.
Democracia: Forma de gobierno en que la soberana reside, en ltima
instancia, en el pueblo quien tiene mecanismos para escoger libremente
sus gobernantes y demandar que rindan cuentas de sus actos. Incluye
alguna forma de igualdad poltica entre la gente.
Derechos Humanos (DDHH): Reclamaciones de prioridad que son inherentes a personas o grupos de personas, que requieren que los individuos, la sociedad, y el Estado respondan a tales reclamaciones para satisfacer los requerimientos fsicos de la vida, as como la vida con dignidad.
Derecho Internacional: Consiste en reglas y principios de aplicacin general
concernientes a la conducta de los estados y de las organizaciones internacionales y sus relaciones, as como a algunas de sus relaciones con personas.
367
FLACSO-Chile
Derecho Internacional Consuetudinario: Una prctica general y consistente por parte de los estados de uno hacia otro que es aceptada ampliamente entre ellos y derivada del sentido de que es una obligacin legalmente requerida y exigible.
Derecho Internacional de Derechos Humanos: Aquel cuerpo de ley constituido por principios generales comunes a los sistemas legales, por ley
consuetudinaria o acuerdos internacionales, como tratados, cartas, convenios, protocolos, y por declaraciones que hace cumplir los derechos
humanos atravs de regmenes legales.
Derecho Internacional Humanitario (DIH): Aquel cuerpo de ley constituido por acuerdos internacionales tal como tratados, cartas, convenios, protocolos, declaraciones y derecho internacional consuetudinario, que delinea aquello que es legalmente permitido durante un conflicto armado sea
que se trate de un conflicto armado internacional o no-internacional.
Doctrina: En el contexto de los objetivos de derechos humanos, el trmino doctrina se refiere a los principios, valores, virtudes y las polticas
que define los deberes propios y quehacer de las fuerzas armadas y
fuerzas de seguridad, y que se guan la conducta y desempeo de sus
obligaciones en conformidad con las constituciones nacionales, los instrumentos internacionales de derechos humanos y el DIH, para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos.
Ejemplar: Acciones ms all del deber tales como la bsqueda voluntaria
de entrenamiento avanzado, la denuncia pro-activa de violaciones a los
derechos humanos y al DIH a expensas de su riesgo personal, la promocin activa de los derechos humanos y del DIH, etc.
Fuerzas militares y de seguridad: Fuerzas legtimas del gobierno que incluyen, pero no estn limitadas a fuerzas militares, fuerzas armadas, fuerzas de seguridad pblica, fuerzas civiles y militares del orden pblico, y
fuerzas de inteligencia civil y militar.
Investigacin: Incluye averiguaciones previas al comienzo formal de una
investigacin administrativa o disciplinaria.
Meta: Resultado final a lograr (Qu).
Normas: Reglas, reglamentos, regulaciones, principios, edictos, directivas, instrucciones, etc. de carcter disciplinario y/o administrativo.
368
Objetivo: Resultado especfico medible en el tiempo, que confirma el

logro de la meta (Cunto y Cundo).
Plan de accin: Conjunto de actividades para el logro de los objetivos y
por consiguiente de las metas (Cmo).
Rendicin de cuentas: Obligacin de cualquier institucin, incluido el Estado, de demostrar que sus acciones, polticas y programas no son contrarios al bien comn de la sociedad.
Sociedad Civil: Todo lo que no es gubernamental, esto es, la sociedad organizada, incluyendo pero sin limitarse a asociaciones profesionales y cvicas,
organizaciones voluntarias, iglesias, y grupos de intereses especiales.
Transparencia: Obligacin de cualquier corporacin, institucin, u organizacin del gobierno, en el sentido de actuar en forma clara y pblica
para el beneficio de la sociedad en general.
369
POSIES ESTRATGICAS E DIPLOMTICAS DO BRASIL

QUANTO SEGURANA HEMISFRICA 1
ELIZER RIZZO DE OLIVEIRA 2
Embora as teses que o Brasil apresentar na V Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas ainda no sejam conhecidas, possvel uma
aproximao ao quadro conceitual no qual elas devero fundamentar-se.
Portanto, arrisco-me a desenhar os pressupostos do que, provavelmente,
ser o cerne das posies brasileiras.
Apresento estes pressupostos em trs nveis. O primeiro diz respeito
permanncia da concepo segundo a qual o Brasil dispe-se a cooperar (e o faz, de fato) com seus vizinhos sub-regionais (amaznicos, andinos
e do Cone Sul) e com os demais Estados do Hemisfrio, no plano militar
e diplomtico, mas no almeja a criao de uma instituio sub-regional,
regional ou hemisfrica de segurana ou defesa. No entanto, a
consolidao de estruturas de integrao regional poder, num futuro
no previsvel, preceder tais formas de coordenao no plano da Defesa.
Segundo, o Brasil reconhece a importncia e o vigor das ameaas
no-militares, as chamadas novas ameaas, que ingressaram nas agendas
diplomticas e de segurana aps o fim da Guerra Fria. O instrumento
estatal para o controle destas ameaas , primordialmente, policial (da
1. FLACSO - Santiago, Chile, 16-17.06.2002 (reunio sobre a V Conferncia Ministerial de Defesa

das Amricas).
2. Ncleo de Estudos Estratgicos. Universidade Estadual de Campinas, Brasil.
371
FLACSO-Chile
Unio e dos Estados). As Foras Armadas oferecem apoio, complementam

a ao policial em aspectos importantes, inclusive com meios areos e
navais e de inteligncia. Mas as Foras Armadas se destinam a misses
de carter nacional, defesa externa e defesa do Estado democrtico3. Terceiro, o Brasil considera a Amrica do Sul como um caso privilegiado de equilbrio estratgico e de ausncia de conflitos
desestabilizadores entre Estados. Finalmente, o Brasil se associa s medidas e mecanismos de confiana vigentes em nvel bi-lateral, regional e
hemisfrico.
Estas atitudes decorrem da aplicao de uma tradicional viso diplomtica e militar, que tem cinco princpios fundadores principais: (a) a
preservao da estabilidade territorial, que se funda na negociao diplomtica e no Direito Internacional; (b) a preservao da existncia dos
Estados nacionais; (c) o intercmbio multifacetado com os pases vizinhos;
(d) a soluo diplomtica de conflitos; (e) a preveno corrida de armamentos na regio4. At agora, a Amrica do Sul est livre de armas
nucleares, vigorando na regio um nvel aceitvel de armas convencionais5.
Mais recentemente, a democracia aparece como clusula indispensvel
aos processos de integrao regional, conforme deciso da Organizao
dos Estados Americanos e do Mercosul.
Alis, a clusula democrtica consta das recomendaes da Declarao
de Manaus, firmada pela IV Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas em outubro de 2000. Na verdade, aparece com o destaque
adequado: A democracia e as instituies democrticas constituem elementos essenciais para a segurana hemisfrica. Alguns temas de elevado interesse destas Conferncias projetam-se como sugestes para
as futuras conferncias, a saber: a segurana hemisfrica; as medidas de
confiana mtua; cooperao regional para a defesa e o desenvolvimento;
o papel das Foras Armadas na democracia6.
A Declarao de Manaus reconhece a existncia de desigualdades
entre as sub-regies e no interior de cada uma delas. Reconhece tambm
que elas (as desigualdades) no devem impedir a cooperao; que a
segurana e a defesa so responsabilidades da sociedade civil e do Esta-
3. Brasil. Constituio Federal de 1988, artigo 142.

4. Elizer Rizzo de Oliveira, El caso brasileo: la poltica de defensa nacional y la seguridad regional. Francisco Rojas Aravena. Argentina, Brasil y Chile: Integracin y seguridad. Santiago, Chile:
Flacso - Chile; Caracas, Venezuela: Editorial Nueva Sociedad, 1999, pg. 165.
5. Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. O Brasil e o Mundo: Desarmamento e no-proliferao.
www.mre.gov.br/acs/diplomacia/portg/temas/np001.htm.
6. Declarao de Manaus. IV Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas. Manaus, Brasil, 16. a
21.10.2000. www.oas.org/CHS/portuguese/docminist00.htm - 15.5.2002.
372
Posies Estratgicas e Diplomticas do Brasil...
Elizer Rizzo de Oliveira
do, no apenas dos funcionrios militares; que as Medidas de Confiana

Mtua visam preservao da paz, transparncia na aquisio de armas convencionais e, o que muito importante, publicao de livros
brancos de defesa. Por ltimo, vale lembrar que o narcotrfico, o terrorismo, os desastres ambientais e os crimes transnacionais constituem
ameaas s democracias, ao passo que a educao para os direitos humanos, o direito humanitrio e a participao em foras de paz
expressam o vigor dos regimes de liberdades. Eu teria a acrescentar a
estes pontos a ampliao dos papis do Poder Legislativo em direo
co-responsabilidade pelas polticas de defesa.
Em reao aos atentados terroristas contra os Estados Unidos, em
setembro do ano passado, o presidente Fernando Henrique Cardoso
invocou o Tratado Inter-Americano de Assistncia Recproca para
conclamar os pases do hemisfrio solidariedade ao pas agredido. Segundo o presidente, a luta contra o terrorismo uma responsabilidade de
todos os pases e o Brasil est decidido a ajudar no equacionamento mais
duradouro deste problema. Portanto, alm do repdio, a comunidade
internacional precisa adotar mecanismos eficazes contra o terrorismo,
que ocupa um lugar todo especial no conjunto das novas ameaas7.
Antes de 11 de setembro, o narcotrfico tendia a ocupar o lugar
proeminente, em razo de suas graves conseqncias nos pases onde as
drogas so produzidas, naqueles pelos quais transitam e onde so consumidas, sendo evidente que estas trs fases se integram em alguns pases.
Segundo o ministro da Defesa, Dr. Geraldo Quinto,
O narcotrfico hoje um inimigo real cujas ramificaes internacionais
levam ao desenvolvimento de uma cultura de violncia e subverso,
que contamina o tecido social e ameaa as instituies nacionais e
que, portanto, precisa ser combatido com determinao. Contudo,
em nosso entender, o crime organizado no deve ser enfrentado pelas Foras Armadas regulares. Nesse sentido, h um consenso entre
os pases do Cone Sul8.
No plano regional, a associao do terrorismo com movimentos

revolucionrios constitui uma questo realmente importante para a
cooperao no plano da segurana. No entanto, o presidente Cardoso
adverte para o risco que a luta contra o terror representa para os Estados. De um lado, no correto que eles fiquem paralisados. Ao contrrio,
7. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Solenidade de Formatura dos Alunos do

Instituto Rio Branco. Palcio Itamaraty. Braslia, 10.10.2001. www.mre.gov.br.
8. Ministro da Defesa Geraldo Quinto, discurso na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional do Senado Federal, 22.11.2000.
373
FLACSO-Chile
devem reagir com firmeza, pois o terrorismo poder desestabiliz-los,

alm dos resultados desastrosos em termos de destruio e sofrimento
humano. De outro lado, preciso que os Estados evitem a emergncia
do terrorismo estatal, o qual se alimenta da lgica do medo. Numa entrevista ao jornal espanhol El Pais, o presidente postulou que
La lgica del miedo es aquella que pone en jaque nuestros valores.
(...) podemos llegar a tener tanto miedo que utilicemos instrumentos
que no sean aceptables. Hay que mantener siempre el sentir de la
libertad; no caer en la contradiccin de entrar en una lgica del terror
por causa del terror. Hay que contraponer a esa lgica del miedo una
lgica de la sensatez, de la libertad9.
Portanto, no se deve ceder ao terror nem adotar a sua lgica. O

governo brasileiro participa de cooperao regional contra o terrorismo, mas no parece disposto a caminhar em direo a uma estrutura
hemisfrica fundada nesta motivao ou, dizendo de outro modo, neste
elemento catalisador (o terrorismo, como antes o narcotrfico) da perspectiva norte-americana.
Em diversas ocasies, o presidente Cardoso destacou outras ameaas,
dentre as quais os crimes fronteirios e os delitos contra o meio ambiente. Ele reconhece que o Estado brasileiro somente capaz de
enfrent-las em razo da participao das Foras Armadas:
no fosse a organizao das nossas Foras Armadas, no teramos
poder do Estado, o governo do Brasil, o Estado brasileiro e a nao
brasileira (no teriam) a capacidade de responder (aos) desafios que
implicam a nossa soberania: o territrio nacional na sua totalidade, os
desafios do meio ambiente, as ameaas de narcotrfico, emergncias
sociais. Tudo isso s tem sido passvel de uma resposta imediata, de
uma resposta adequada dado o grau de organizao e de eficincia das
Foras Armadas10.
Ainda assim, a participao militar suplementar, ela no se confunde com a misso policial na segurana pblica, nem a substitui11. O presidente Cardoso abre a possibilidade de emprego militar contra o
narcotrfico se ele colocar em risco as estruturas polticas e o Estado de
9. Jos Manuel Calvo, 'Hay que defender la lgica de la libertad frente a la lgica del terrorismo'. El
Pas, Espanha. http://www.elpais.es/articulo.html?d_date=20011029&xref= 20011029elpepiint_
20&type=Tes&anchor=elpepipor - 30/10/01 10:00.
10. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Solenidade de Apresentao dos Novos
Oficiais-Generais. Palcio do Planalto, Braslia, DF. 14.04.1098.
11. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso em Almoo com os Oficiais-Generais Recmpromovidos. Clube da Aeronutica. Braslia, DF, 16.12.1999.
12. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimnia de Abertura da IV Conferncia
Ministerial das Amricas. Manaus, AM, 17.10.2000.
374
Direito, ou seja, a segurana institucional12. A propsito, o narcotrfico

chegou a tal nvel de complexidade e com tamanha repercusso que,
no Rio de Janeiro e em So Paulo, esto em curso operaes conjuntas
de polcias estaduais e federais, com algum apoio militar. Pois as autoridades federais consideram que o trfico est dominando o espao
societrio de regies pobres, em decorrncia da inao estatal. A
expresso estado paralelo passou a ser empregada aps o assassinato
de um jornalista por narcotraficantes cariocas. Ainda assim, o ministro
da Defesa no empregar fora militar no momento13. Ao meu ver, a
participao militar tende a ocorrer em breve.
Voltando ao presidente Cardoso, os ilcitos do capital financeiro
aparecem como graves ameaas, pois eles atuam no interior de um sistema que ultrapassa a capacidade de controle dos Estados e das instituies
financeiras internacionais.
Finalmente, a Amaznia constitui uma questo essencial para a
Defesa brasileira na perspectiva do presidente, do ministrio da Defesa
e das Foras Armadas14 . Nesta regio desenvolvem-se dois projetos
militares de grande relevncia. O Programa Calha Norte promove a
presena estatal em regies despovoadas e desassistidas, implicando
tambm a maior presena militar na fronteira norte do pas (7 mil
quilmetros). O Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM) tem
dimenses militares e projetos cientficos aplicveis ao meio ambiente. O Brasil dispe-se a compartilhar estes servios com os pases
amaznicos. At porque podero contribuir para o controle de
atividades ilcitas de diversas naturezas, ao policiamento da navegao
e ao controle do espao areo. Assim, a cooperao entre pases
vizinhos dever envolver o campo da inteligncia, a represso ao trfico de drogas, de armas e de componentes qumicos, as aes policiais
e o combate lavagem de dinheiro.
No momento, a Amaznia ocidental constitui a maior preocupao
militar, tendo em vista a atuao de guerrilheiros colombianos nas
fronteiras brasileiras. H duas semanas, ocorreu a primeira operao
militar combinada (Marinha, Exrcito e Aeronutica) depois da criao
do ministrio da Defesa. Em decorrncia da determinao de preservar
a soberania sobre a Amaznia brasileira, o Exrcito prepara ali a estratgia
13. Tnia Monteiro. Quinto descarta uso de soldados contra o crime. Ministro voltou a alegar que
as Foras Armadas no tm poder de polcia. O Estado de S. Paulo, 11.06.2002.
14. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimnia de Posse do Ministro de Estado
da Defesa, Geraldo Quinto. Palcio do Planalto, 24.01.2000.
375
FLACSO-Chile
da resistncia, a ser aplicada na eventualidade de uma agresso proveniente do exterior. Portanto, a Amaznia est, adicionalmente, revestida
de um forte valor simblico, que , ao mesmo tempo, mobilisador na
Defesa Nacional15.
Segundo o presidente Cardoso, o Brasil compartilharia com seus vizinhos
de uma concepo de segurana regional e de um novo conceito de Defesa,
que se vincula democracia e ao desenvolvimento sustentvel:
uma concepo ampla da segurana regional, que pressupe a adeso
democracia e ao desenvolvimento sustentvel (...) Tambm patrimnio
comum dos pases (hemisfricos) o compromisso com o princpio da
soluo pacfica e negociada de controvrsias, em oposio ao uso da
fora ou ameaa de seu uso contra qualquer Estado. (traduzindo a)
Amrica do Sul como uma das regies menos militarizadas do planeta.
Causou-me particular satisfao a deciso adotada na Cpula de Braslia
de se criar uma Zona de Paz Sul-Americana, que se soma Declarao
do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz e Livre de Armas Nucleares e ao Compromisso Andino de Paz, Segurana e Cooperao. (...)
Falamos (...) a linguagem da democracia, do desenvolvimento, do direito.
Queremos cooperar, para a segurana de nossos povos e para a
elaborao de um (...) conceito mais amplo (de defesa), que envolva
15. Transcrevo trecho muito significativo do papel da Amaznia para a Defesa Nacional brasileira,
que faz parte de um discurso do ministro Geraldo Quinto na Cmara dos Deputados, em agosto
de 2002: "Uma das vulnerabilidades apresentadas pelo Brasil refere-se Amaznia brasileira. Existem
analistas que contemplam a possibilidade de interveno armada na regio, protagonizada por
alguma potncia desenvolvida, respaldada ou no por consenso multilateral. Tal hiptese no julgamos
plausvel, ao menos na moldura estratgica atual, dado que o Brasil compartilha com as potncias
ocidentais (as nicas capazes de projetar poder a continentes distantes) perspectivas, princpios e
valores universais, como democracia, no-interveno, no-ingerncia, respeito autodeterminao
dos povos, soluo pacfica dos conflitos, direitos humanos, meio ambiente, livre mercado, no
proliferao de armas de destruio em massa e progresso social. Neste caso, a melhor postura a
adotar a da persuaso e do convencimento, a fim de impedir, por meio de uma ativa diplomacia
preventiva, a formao, nos principais centros de deciso, de consensos contrrios aos nossos
interesses. As atitudes adotadas pelo Governo brasileiro em relao a esses temas nos ltimos anos
tm sido percebidas de forma inequvoca pela comunidade internacional. Contudo, tambm preciso contar com um aparato defensivo suficientemente apto a explicitar a mensagem de que uma
ao militar contra o Brasil no seria conduzida a custo zero. Considera-se hoje como ameaa a
possibilidade de que conflitos internos em pases vizinhos possam gerar graves instabilidades com
reflexos externos". Dr. Geraldo Quinto, ministro da Defesa, "A Poltica de Defesa para o sculo
XXI e a Misso Constitucional das Foras Armadas". Palestra proferida no Seminrio de Poltica de
Defesa para o Sculo XXI. Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara de
Deputados. Braslia, 20.08.2002.
16. Presidente Fernando Henrique Cardoso, Discurso na Cerimnia de Abertura da IV Conferncia
Ministerial das Amricas. Manaus, AM, 17.10.2000.
376
todos os setores do Estado e da sociedade e extrapole o ambiente exclusivo das Foras Armadas16.
Do ponto de vista estratgico, lembra o Dr. Geraldo Quinto que o

Brasil no se sente ameaado nem representa ameaa os vizinhos e
ordem internacional. Em conexo com a orientao diplomtica, ele
contrrio tese de uma estrutura regional de defesa, o que no significa que esta no venha a se formar no futuro17. E afirma que o Brasil
poder dar uma contribuio essencial segurana hemisfrica. Pois, em
razo de sua dimenso territorial, o nico pas em condies de promover a integrao norte-sul da Amrica do Sul, inclusive no plano estratgico-militar, de modo a contribuir para a estabilidade regional. Da
as iniciativas em direo Argentina, Chile, Paraguai, Bolvia e Uruguai,
com o propsito de constituir grupos de trabalho bilaterais. O ministro
Quinto considera que o Brasil, a Argentina, o Chile e o Uruguai
constituem um arco de estabilidade democrtica no sul do continente.
Alm dos compromissos firmados pelo pas na Declarao de Santiago18 e em outros protocolos internacionais, as Foras Armadas brasileiras
consideram que alguns de seus programas so revestidos do sentido de
confiana mtua, no nvel bi-lateral ou sub-regional e regional. Assim,
resumidamente, a Fora Area Brasileira desenvolveu no ms passado a
Operao Cruzex, com a participao do Chile, Argentina e Frana
(Uruguai como observador). Trata-se de treinamento no espao areo
do estado do Rio Grande do Sul, envolvendo 60 avies e 1.200 militares,
segundo padres da OTAN ministrados pela Fora Area francesa19. Na
regio sul, tm ocorrido verses terrestes de treinamento militar para
Foras de Paz, com o nome de Operao Cruzeiro do Sul, envolvendo
os exrcitos do Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina20. A Marinha do
Brasil desenvolve programas bi-laterais com pases da sub-regio. As trs
Foras promovem intercmbio de estudantes militares e de oficiais.
Para encerrar estas reflexes, abro um espao para uma contribuio
17. No se trata de propor a constituio de uma aliana de defesa sul-americana. A iniciativa,
bem menos ambiciosa, refere-se ao delineamento de uma abordagem regional, baseada na existncia
de uma realidade estratgica comum, relacionada com o conceito de Amrica do Sul que se deseja
enfatizar. Dr. Geraldo Quinto, Ministro da Defesa, Defesa, Diplomacia e o Cenrio Estratgico
Brasileiro. Palestra no Instituto Rio Branco. Braslia, 28 de agosto de 2000. (www.mre.gov.br,
02.07.2001)
18. Organizao dos Estados Americanos. Conferncia Regional sobre Medidas de Fortalecimento
da Confiana e da Segurana. Santiago, 8-10.11.1995 - www.oas.org/CHS/portuguese/
declarsantiago.htm - 15.06.02.
19. Informaes sobre esta operao em www.fab.mil.br e http://planeta.terra.com.br/lazer/sbpa/
militar/cruzex2002/cruzex.htm - 15.06.02
20. www.exercito.gov.br/03Brafor/operacoes/Opcrusul99/Opcruesp/corefes.htm - 15.06.02
377
FLACSO-Chile
pessoal a respeito das medidas de confiana. Haver algo de novo, mas,

em geral, prevalecer nestas sugestes o reforo de conceitos presentes em protocolos regionais:
a. aprofundar os conceitos de segurana e defesa, conforme sugesto
da IV Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas (Manaus, 2000)
e pela Assemblia Geral da OEA em sua Declarao de Brindgetown21;
o mesmo quanto ao conceito de ameaa, distinguindo-se os fatores
societrios e estatais (nacionais, regionais e hemisfricos), instabilidade
e mudana social e suas influncias na Poltica de Defesa dos diversos
pases. preciso evitar o carter totalizante destes enfoques, que
tendem a produzir uma viso militarista do processo social;
b. reafirmar a condio democrtica para a participao nas estruturas
regionais e hemisfricas, conforme o tem 3 da XIV Reunio de Cpula do Grupo do Rio (Cartgena das ndicas, 20.06.2000) e a Declarao
de Lima: Carta Democrtica Interamericana;
c. desenvolvimento de estudos sobre Democracia e Direitos Humanos
em todos os nveis de formao dos militares e dos funcionrios civis
de Defesa Nacional;
d. preservao dos compromissos com o desarmamento e a noproliferao de armas nucleares; correlatamente, afirmao do direito
s pesquisas nucleares com finalidade pacficas;
e. estudos e troca de experincia acerca das mulheres nas Foras Armadas;
f. estmulo produo de livros brancos de Defesa Nacional e troca de
experincias acerca de metodologias j empregadas em alguns pases;
g. estabelecimento de programas de pesquisas sobre Defesa Nacional
e cooperao hemisfrica, envolvendo ministrios da Defesa e universidades;
h. estmulo ampliao da responsabilidade dos Legislativos pela Defesa
Nacional e temticas militares.
21. Organizao dos Estados Americanos, AG/Dce.27 (XXXII-0/02). www.oas.org/juridico/spanish/

ag02/agdec_27 - 15.06.2002.
378
SEGURIDAD HEMISFRICA VERSUS SEGURIDAD NACIONAL:

DETERMINANTES NACIONALES, REGIONALES Y GLOBALES
RAL BENTEZ MANAUT1
El consenso: misin imposible?

Las dificultades para alcanzar un consenso a nivel hemisfrico en materia
de seguridad y defensa son mltiples. Las dos principales son: a) la importancia que los distintos pases otorgan a su seguridad nacional como elemento
prioritario, y b) la preeminencia de diseos de seguridad global que trascienden y buscan determinar las polticas y compromisos a nivel hemisfrico.
En el primer caso, las naciones del continente Americano otorgan y
elaboran su agenda nacional de seguridad nacional de acuerdo a diferentes elementos, entre ellos destacan:
Su ubicacin geopoltica;
Las principales amenazas a su seguridad interior;
Los distintos roles asignados a las fuerzas armadas y cuerpos de seguridad e inteligencia;
Las capacidades y limitaciones para cumplir roles sub-regionales o
hemisfricos de las fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y servicios
de inteligencia;
Las doctrinas histricas de seguridad y factores legales que impiden o
limitan la participacin en actividades supranacionales;
1. Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte. UNAM-Mxico.
379
FLACSO-Chile
Los problemas con los pases vecinos;

Los compromisos internacionales signados (o no firmados);
A todo lo anterior, se agregan elementos adicionales que condicionan la posibilidad que los gobiernos efectivamente se comprometan a
polticas de seguridad a nivel hemisfrico, como es el respaldo interno a
los gobernantes (tanto poltico-legislativo como el apoyo de la opinin
pblica) y las capacidades financieras2.
En el caso de las polticas de seguridad extra-hemisfricas, se puede
afirmar que la presencia hegemnica de Estados Unidos lleva a este pas
a querer exportar su agenda de seguridad global, para lo cual los gobiernos, fuerzas armadas, cuerpos de seguridad y sistemas de inteligencia
deben cooperar de acuerdo a su diseo de prioridades. En muchos casos
hay coincidencia en las prioridades de seguridad entre Estados Unidos y
las naciones de Amrica Latina, pero en otros casos hay diferencias notables en las agendas de riesgos de seguridad nacional.
Otro factor es que, aunque las prioridades puedan coincidir, pueden
diferir los medios a emplear o simplemente las capacidades (o incapacidades)
de las instituciones de seguridad en los pases latinoamericanos.
Esto pas notablemente durante la guerra fra, donde Estados Unidos
subsumi las agendas nacionales de riesgo a la amenaza comunista, y
durante los aos noventa el narcotrfico fue la amenaza a contener. A
inicios del siglo XXI se ha ampliado notablemente el abanico de amenazas, donde el terrorismo claramente se est ubicando como riesgo principal a enfrentar, subsumiendo (o intentando subordinar) las agendas
nacionales de riesgo.
Las naciones de Amrica Latina confrontan amenazas internas de seguridad de muy distinto tipo. Claramente la amenaza terrorista (de origen interno) slo tiene prioridad en los pases andinos; el narcotrfico de igual manera subordina las agendas de seguridad de los Andes, el Caribe, Centroamrica
y Mxico; el crimen organizado emerge como variable en prcticamente
todo el hemisferio; y factores de riesgo tradicionales como disputas fronterizas, conflictos por recursos naturales (como el agua, por ejemplo entre
Mxico y Estados Unidos) o la migracin, tema que confronta a Estados
Unidos con todos los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Estados Unidos, despus del 11 de septiembre del 2001, ha elaborado
la estrategia de seguridad domestica-territorial (Homeland) como elemento
prioritario en su estrategia de seguridad nacional. A esta estrategia res2. El caso de Argentina sera el ms notable por la grave crisis interna que adems de ser una crisis
financiera se ha convertido en una crisis de gobernabilidad.
380
Seguridad hemisfrica versus seguridad nacional:...
Ral Bentez Manaut
ponde su diseo global de defensa frente a la amenaza terrorista internacional, y para responder est reorientndose su poltica de seguridad
hemisfrica. Claramente Canad y Mxico, por la determinante geogrfica, se vuelven prioritarios en esta estrategia, y la misma abarca un nmero
importante de medidas que pueden tener impacto a nivel hemisfrico3.
En primer lugar, la redefinicin del rol de las fuerzas armadas, ahora
otorgndole capacidades en su propio territorio es la reformulacin principal; la autorizacin para el trabajo internacional del FBI y la redefinicin
de prioridades de inteligencia de agencias como la CIA, la DIA y la DEA.
En segundo lugar, la proteccin inteligente de las fronteras (concepto
Smart Borders) est transmitindose como elemento bsico de seguridad, siendo prioridad toda la reformulacin de la seguridad de los aeropuertos y la informacin de pasajeros; la informacin de empresas que
realizan actividades comerciales con Estados Unidos, y la proteccin de
las fronteras fsicas, donde la modernizacin tecnolgica-informativa, el
control y supervisin militar y la vigilancia fronteriza extraordinaria, est
llevando a programas de cooperacin inditos con Canad y Mxico. En
tercer lugar, la redefinicin global de los Comandos, lleva a que, a partir
del 1 de octubre de 2002, opere el llamado Comando del Norte (NORTHCommand) en la misma base de operaciones del Comando de Amrica
del Norte (NORAD) canadiense-estadounidense. El Comando del Norte se complementar al Comando Sur y abarcara geogrficamente a Canad, el territorio de Estados Unidos, Mxico y Cuba. Todo lo anterior
lleva a Estados Unidos a intentar evitar un ataque similar al del 11 de
septiembre de 2001 y a comprometer a los pases del hemisferio a la
necesidad que se sumen a la cruzada contra el terrorismo.
Evidentemente, los pases del hemisferio comparten las preocupaciones de Estados Unidos, pero muchos de ellos tienen agendas propias o
regionales con otros diseos estratgicos. Hay pases que tienen mayor
grado de autonoma para disear su agenda de prioridades de seguridad,
muchas veces en abierta oposicin. Cuba no forma parte de la OEA ni
del sistema hemisfrico de seguridad y Venezuela los ltimos tres aos, a
partir de la llegada al gobierno de Hugo Chvez, ha rediseado su
geopoltica y su seguridad nacional, cambiando sus postulados a nivel
global (considerando aliados a algunos pases que Estados Unidos clasifica como el Eje del Mal), regional (confrontndose abiertamente con
Colombia) e interna (redefiniendo las relaciones cvico-militares y las
doctrinas de seguridad y defensa).
3. Steve Tomisek Homeland Security: The New Role for Defense, Strategic Forum, NDU, Washington, February 2002, No. 189.
381
FLACSO-Chile
Hay otros pases donde hay muchas reservas para compartir la agenda de seguridad de Estados Unidos o hemisfrica, como es el caso de
Mxico y Brasil. Mxico considera que los mecanismos existentes a nivel
del sistema interamericano, como el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) deben ser reformulados4, y Brasil tiene muchas
reticencias para respaldar las polticas de Estados Unidos.
Uno de los casos que demuestra los lmites y pone en evidencia la diferencia con los medios empleados y las estrategias para enfrentar conflictos es la
aplicacin del Plan Colombia. A pesar de que casi todos los pases del hemisferio (con la excepcin de Cuba y Venezuela) comparten la idea de buscar
soluciones multinacionales a la crisis de Colombia por su impacto externo, la
diferencia entre medios y fines es muy notable. Estados Unidos y el propio
gobierno colombiano son ms afines a una solucin militar, mientras que el
resto de Amrica Latina prefiere explorar medios poltico diplomticos. El
empantanamiento y la tendencia ascendente de este conflicto tiene paralizados los esfuerzos diplomticos (en gran medida por la resistencia de los grupos armados) y las soluciones militares tampoco se han mostrado efectivas5.
La cooperacin en materia de seguridad y defensa

Sin embargo, a pesar de las limitantes nacionales y de las formulaciones
individuales de polticas de seguridad y defensa, existen elementos de
consenso que deben ser tomados en cuenta y que apuntan a aspectos
especficos de cooperacin. Un listado de los elementos positivos que
en la historia reciente del continente han ejemplificado el xito de las
polticas de cooperacin es el siguiente:
Fueron muy exitosos en los aos ochenta y noventa del siglo XX los
esfuerzos argentino-brasileos de distensin, principalmente en materia nuclear;
Fueron muy exitosos los esfuerzos de la comunidad internacional en
el respaldo otorgado a los procesos de paz en Nicaragua (1990), El
Salvador (1990-1992) y Guatemala (1996-2000);
Los mecanismos diplomticos han prevalecido en las disputas fronterizas entre Ecuador y Per;
4. Palabras del Presidente Vicente Fox ante el Consejo Permanente de la Organizacin de Estados
Americanos. Washington, D.C., 7 de septiembre de 2001.
5. Max Manwaring (compiler) Colombia's Ambiguos Wars in Global and Regional Context:
Insurgency, Trasnational Crimen and Terror, 6. Conference Brief, Strategic Studies Institute, U.S.
Army War College, 2002.
382
Ral Bentez Manaut
Ha sido muy exitosa la cooperacin entre Estados Unidos y Canad

en materia de defensa bajo el acuerdo de defensa de Amrica del
Norte (NORAD);
El Tratado de Tlatelolco, firmado en 1967 y ratificado por la gran
mayora de los pases del hemisferio (con la notable excepcin de
Estados Unidos), es un claro ejemplo de diplomacia preventiva en
materia de defensa;
Ha avanzado mucho, aunque an con grandes limitaciones, el esfuerzo conjunto para el combate a las drogas y el crimen organizado,
tanto bajo el amparo del sistema interamericano (OEA-CICAD) como
a nivel subregional y bi-nacional;
Son muy exitosos los esfuerzos de cooperacin multinacional para el
auxilio a la poblacin civil ante la presencia de desastres naturales de
gran magnitud. Muchos ejrcitos, armadas y fuerzas areas han podido desplegar acciones humanitarias con gran xito, como es el caso
de las fuerzas armadas mexicanas en Centroamrica y Venezuela;
En trminos generales, se valora como muy positiva la participacin
de efectivos militares y policacos de algunos pases latinoamericanos
en operaciones multinacionales de paz bajo el amparo de la ONU;
Se han realizado, de forma regular y con gran xito, ejercicios militares conjuntos entre diversos ejrcitos, armadas y fuerzas areas, profundizando el conocimiento mutuo y la cooperacin en materia tecnolgica y operativa.
Estos ejemplos ponen de relieve que, a pesar de las limitantes nacionales, si es posible avanzar en el diseo de polticas comunes de seguridad y defensa. La premisa para lo anterior es la siguiente: los riesgos a la
seguridad y defensa de los pases cada vez tienen ms componentes
multinacionales y multidimensionales, por lo que es obligado el diseo de
acuerdos de cooperacin.
Conclusiones
Las catstrofes humanas provocadas por la naturaleza; la dimensin
internacional del crimen organizado, el narcotrfico y el terrorismo; la
posibilidad de resolver controversias mediante frmulas diplomticas, experimentada con mucho xito en el continente; las agendas nacionales de
riesgos a la seguridad y la defensa, donde existen muchos elementos en
comn entre los pases del hemisferio; la disminucin casi al mnimo de
rivalidades fronterizas que tengan riesgo de convertirse en problema de
383
FLACSO-Chile
defensa (con excepcin del conflicto de Colombia con sus vecinos); la

existencia de mecanismos de consulta y consenso en el sistema
interamericano (en el seno de la OEA y a travs del mecanismo de Cumbres Temticas), llevan a que si sea viable avanzar en polticas comunes de
seguridad y defensa. La premisa es clara: la agenda de riesgos hemisfrica
no debe ser impuesta por ninguna nacin y todos los pases deben asumirla como propia. De lo contrario sera muy difcil hablar de un sistema
con responsabilidades simtricas y grados de compromiso para hacer frente
a las necesidades nuevas. Claramente ante terrorismo como amenaza es
muy difcil hacer frente con el actual sistema 6.
Hay elementos muy importantes que se comparten entre los pases
del hemisferio que hacen viable la construccin de una agenda de seguridad hemisfrica:
Hoy en da, las polticas de seguridad y defensa son implementadas en
casi todos los pases mediante frmulas de consenso democrtico,
por lo que no son slo polticas del poder ejecutivo de un pas, sino
son avaladas por el resto del aparato del Estado y la opinin pblica.
Los cuerpos de seguridad pblica, las fuerzas armadas y los sistemas
de inteligencia han avanzado notablemente en el respeto a los derechos humanos y sus actividades son sujetas a la vigilancia poltica y
pblica en casi todos los pases. Si bien en este factor aun hay deficiencias, los avances cualitativos (legales) y cuantitativos (reales) con respecto al pasado son notables. Se reconoce la necesidad en (casi) todos los pases de fortalecer la profesionalizacin de los sistemas judiciales, policacos y de despolitizar a las fuerzas armadas.
Los sistemas polticos, en la gran mayora de los pases del hemisferio,
han consolidado formas democrticas de eleccin de gobernantes y
de formulacin de polticas de seguridad y defensa. Con distinto grado
de evolucin segn el pas, en los pases del hemisferio se observa un
avance notable en la materia, transformndose profundamente las relaciones cvico-militares a favor de un equilibrio entre civiles y militares, y favoreciendo la supervisin y control pblico de las instituciones de seguridad, defensa e inteligencia. En otras palabras, la desmilitarizacin de la seguridad, la defensa y la inteligencia es real, lo que
vara es la velocidad y el grado de profundidad de las reformas7.
6. Hal Klepak Hemispheric Security After the Towers Went Down, FOCAL, Policy Paper, Ottawa,
February 2002.
7. Los ms recientes anlisis al respecto vense en: Rut Diamint Democracia y Seguridad en Amrica Latina, Universidad Torcato di Tella y GEL, Buenos Aires, 2001; y Fundacin CIDOB Nuevos
Temas de Seguridad en Amrica Latina, CIDOB, Barcelona, 2002.
384
Ral Bentez Manaut
Con el ciclo de globalizacin iniciado hace 12 aos, se afirm reiteradamente que las fronteras entre las naciones estaban desapareciendo;
que la soberana se disolva aceleradamente; y que la geo-economa, a
travs del comercio, llevara a procesos de integracin sub-regionales y
hemisfricos. Los tericos de la globalizacin tambin sealaron el fin de
los sistemas polticos autoritarios, dictatoriales y despticos, y que la
democracia en su versin occidental se impondra. En Amrica Latina
estos vaticinios se cumplieron ms que en otras partes del mundo. Sin
embargo, las variables negativas, derivadas de las debilidades estructurales (econmicas, sociales, polticas y culturales) de muchos pases, no
pudieron evitar que se desarrollaran los fenmenos oscuros de la
globalizacin: el crimen organizado, el terrorismo, el despotismo teolgico, los fundamentalismos, etctera. Las amenazas a los pases no son
convencionales y las estructuras de defensa, de seguridad pblica-policiaca y de inteligencia han mostrado grandes limitaciones (el ejemplo de
las estadounidenses es ms que elocuente). Por lo anterior, dado el carcter no convencional, asimtrico y subterrneo de las amenazas, y
dada la porosidad de las fronteras, los pases se ven obligados a realizar
profundas reformas internas y en sus relaciones con la comunidad internacional (o las comunidades internacionales como la del hemisferio
occidental). Se imponen reformas institucionales muy profundas.
En el sistema interamericano la revisin de las polticas de defensa y
de los acuerdos multinacionales con una obligacin. Si no se realiza, se
corre el peligro de salir a pelear la guerra del siglo XXI con resorteras
(como se dice en Mxico), encontrar enemigos donde no se tienen, o
sobredimensionar otros. Valorar deficientemente a los enemigos puede
llevar a grandes fracasos de los sistemas de evaluacin de amenazas y
riesgos (como qued muy claramente demostrado en Estados Unidos el
11 de septiembre de 2001).
Por ltimo, cabe destacar que desde el fin de la guerra fra, en Amrica Latina se han dado importantes avances sub-regionales y bi-nacionales
que han sido la premisa para que se pueda establecer la necesidad de
consensos en materia de defensa y seguridad.
En las distintas sub-regiones del hemisferio, lo que en un primer momento fueron avances en la integracin econmica y comercial, poco a
poco han derivado en necesidad de establecer convenios de defensa y
seguridad. En ocasiones estos son muy modestos y respondiendo a las
urgencias (como los implementados despus del 11 de septiembre del
2001) y en ocasiones se van construyendo mediante consultas metdicas
y sistemticas. En la regin de Amrica del Norte, el Tratado de Libre
Comercio firmado entre Canad, Estados Unidos y Mxico ha superado
el nivel estrictamente comercial, para hablar, desde los distintos gobier385
FLACSO-Chile
nos, de la necesidad de profundizar acuerdos de integracin (postura

mexicana), o formalizar convenios en seguridad y defensa bi y tri nacionales (postura de Estados Unidos). Lo que si es un hecho es que ante
fronteras tan abiertas es necesario que sean seguras y para ello la colaboracin en defensa y seguridad es obligada. Los medios y los aspectos
especficos es lo que est en discusin, no los fines.
386
EXISTEN NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN

CENTROAMRICA QUE DEMANDEN RESPUESTAS MILITARES?
HCTOR ROSADA-GRANADOS 1
Una nueva Doctrina de la Seguridad Nacional?

Durante varias dcadas Centroamrica experiment la influencia dominante de la Doctrina de la Seguridad Nacional, como efecto de su
ubicacin estratgica para uno de los actores dominantes durante la guerra fra, debido a lo cual las polticas de seguridad y el entrenamiento de
las fuerzas armadas se orientaron hacia la generacin de capacidad de
respuesta militar, ante la existencia de amenazas internas provocadas
por la presencia insurgente en la mayora de los pases del istmo.
Previo a reflexionar sobre la posibilidad de la emergencia de nuevas
amenazas que demanden otra vez el fortalecimiento de la defensa
militar en Centroamrica lo cual implicara retrocesos en los incipientes procesos de reconversin militar que pensbamos avanzaban correctamente, el aumento de mecanismos y estructuras institucionales
militarizadas para enfrentar estas supuestas amenazas, y la distraccin de
recursos para el desarrollo asignados para financiarlas, es conveniente
tratar de responder dos preguntas: qu existe en la mente de aquellos
1. Doctorado en Ciencias Sociales con especializacin en Sociologa Militar por la Universidad de
Utrecht, Holanda; politlogo y antroplogo. Secretario de la Presidencia de la Repblica para la Paz
y Negociador del gobierno de Guatemala con la coordinadora del movimiento insurgente, durante
el perodo 1993-1995.
387
FLACSO-Chile
que asesoran hoy da la poltica exterior, de seguridad nacional y defensa de Estados Unidos?; y cul es su lgica y cules sus intenciones?
Inicialmente podra pensarse en que an guardan vigencia los objetivos
estratgicos de Estados Unidos hacia el resto de los estados Latinoamericanos2, en especial aquellos que hacen referencia al apoyo al compromiso
derivado de las normas democrticas en la regin, incluyendo el control
civil en asuntos de defensa, afianzar la cooperacin en las relaciones cvico-militares, y la promocin y defensa de los derechos humanos.
Al igual que los que buscan fomentar la solucin pacfica de las controversias, la transparencia en cuanto al gasto militar, el desarrollo de
medidas de confianza apropiadas a la regin, estimular esfuerzos para
prevenir la proliferacin de armas de destruccin masiva, las iniciativas
para el control de armas, y el compromiso de ampliar y profundizar la
cooperacin entre las fuerzas armadas de pases de la regin para hacer
frente a objetivos comunes, y mejorar la capacidad para participar en
operaciones conjuntas, inclusive misiones internacionales de paz.
Podramos continuar pensado, tal y como fuera planteado en su momento, que son vlidos an los objetivos estratgicos de trabajar en
conjunto para combatir el trfico de drogas y el terrorismo, y prevenir
que las crisis humanitarias alcancen proporciones catastrficas.
Segn otra fuente3 el propsito fundamental asignado a las fuerzas
armadas sigue siendo La Defensa Nacional, para garantizar la supervivencia nacional y la seguridad del Estado con sus fronteras y sus valores intactos. A su criterio, lo que ha variado es la naturaleza de las amenazas, ahora
ms divisivas y violentas, determinando nuevas misiones como quehaceres
legtimos de la seguridad nacional, y como desafo contra los cuales las
capacidades militares tradicionales pueden y deben ser utilizadas.
Entre ellas identifica a la pobreza y la vulnerabilidad de la democracia; las migraciones masivas y los conflictos fronterizos; el narcotrfico,
la criminalidad, violencia y corrupcin inducida; el terrorismo; las preocupaciones ambientales; los conflictos tnicos y religiosos; los desastres naturales y las operaciones humanitarias inter-agenciales; el rol de
las fuerzas armadas en apoyar el desarrollo socio-econmico; y la preservacin de las zonas de paz.
2. Seis Principios de Williamsburg en: Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional Gran
Mariscal de Ayacucho Antonio Jos de Sucre; Seminario Internacional: Arquitectura de la Seguridad y Defensa Regional y Hemisfrica; Ministerio de la Defensa, Repblica de Venezuela, Imprenta
Naval, Edicin Aniversaria 1995, pp. 14 y 15.
3. Declaraciones del Mayor General del ejrcito de Estados Unidos John Curtis Ellerson en: El Rol
de las Fuerzas Armadas en el Continente para la seguridad y defensa en el siglo XXI; en Arquitectura de la Seguridad y Defensa Regional y Hemisfrica; op.cit., pp. 113-134.
388
Existen nuevas amenazas a la seguridad...
Hctor Rosada-Granados
El enfoque se ha desplazado, segn esta fuente, de una defensa tradicional estrechamente definida, hacia una definicin ms amplia de los
intereses de seguridad que abarcan una gama de misiones nuevas y no
tradicionales. El carcter transnacional de muchas de las nuevas amenazas plantea la necesidad de respuestas igualmente transnacionales, requiriendo la intervencin de la Organizacin de las Naciones Unidas coordinando e integrando respuestas de tipo coalicin, en vez de esfuerzos
individuales de parte de los Estados-Nacin.
Una tercera fuente de aparicin ms reciente podra ser ubicada en
el contenido del documento Santa F IV 4, publicado a finales del 2000 y
elaborado por algunos de los diplomticos y expertos que asesoraron la
poltica exterior hacia Amrica Latina de la administracin Reagan en
1980, en el cual se identifican los retos que seguramente ha de enfrentar
el gobierno norteamericano durante los prximos cuatro aos.
En este documento se identifican los retos principales asocindoles al
anlisis de las nueve Ds: Defensa, Drogas, Demografa, Deuda,
Desindustrializacin, Democracia Populista, Desestabilizacin,
Deforestacin, y Declinacin de Estados Unidos.
Ubicados en la D de Defensa, se destaca la definicin de la
narcoactividad como un nuevo enemigo interno, identificado como
una nueva amenaza de destruccin masiva, alimentada por grupos de
narcoterroristas apoyados por los carteles de la droga que operan en
Colombia, Per, Bolivia, y por las guerrillas colombianas, a quienes se
plantea como la fuerza que impulsa la verdadera guerra qumica desatada
contra los ciudadanos de Estados Unidos, como la mejor forma de terminar con la democracia en Amrica.
Se propone como ladrillos bsicos para la defensa del hemisferio, la
viabilidad del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), el
funcionamiento de la Junta de Defensa Interamericana, y la revitalizacin
del Comando Sur, antes ubicado en Panam, ahora en Miami.
Segn este documento, la amenaza a la seguridad nacional de Estados
Unidos se ha vuelto infinitamente ms complicada y difcil de definir,
aunque algunos de sus componentes pueden ser fcilmente identificados: Fidel Castro alimentado por los narcoterroristas; los comunistas
chinos incursionando en Panam y el Caribe, y penetrando en puertos
estratgicos; los comunistas izquierdistas de Estados Unidos; lo que identifican como la zona de los Derechos Humanos; el lavado de dlares y la
guerra ciberntico-informtica; las drogas como nueva amenaza de des-
4. Alguna referencia puede ubicarse en: www.eurosur.org/rebelion/ddhh/docum_santefe260201.htm.
389
FLACSO-Chile
truccin masiva; y el surgimiento de un militarismo izquierdista en los

pases andinos identificado con el bolivarismo.
Se identifican como principales elementos geoestratgicos para la seguridad nacional de Estados Unidos: el control de los estrechos atlnticos; el uso del canal de Panam; una ruta surea segura alrededor del
Cabo de Hornos; y una especie de nueva versin de la doctrina Monroe,
orientada a garantizar que no habr hostilidad en contra de sus preocupaciones de seguridad nacional; y que los recursos naturales del hemisferio estarn disponibles para responder a sus prioridades nacionales.
Plantean a China tanto la Continental como Taiwn como el problema estratgico ms enojoso; y a Rusia, India, Pakistn, y todo el subcontinente
asitico, no como problema geopoltico sino por las implicaciones derivadas
de aspectos religiosos y culturales del islam y el hinduismo.
Profticamente anticipan que la era posterior a la guerra fra exige
que Washington mantenga la apariencia de no interferir en los asuntos
internos de los otros pases, incluido el terrorismo interno. Por los menos esa sera la poltica hasta que alguna crisis catastrfica impredecible
forzara a Washington a enfrentarse con la destruccin5 de la sociedad
civil por parte de organizaciones criminales en un pas tan importante
como Colombia.
Despus de los trgicos acontecimientos acaecidos el 11 de septiembre ltimo en territorio norteamericano, surge un nuevo elemento
condicionante de las polticas de seguridad en el hemisferio, directamente identificado en la guerra contra el terrorismo, -guerra del bin contra
el mal, segn el presidente Bush- sin contar con la certeza de que se han
identificado correctamente a todos los responsables, al igual que al proyecto de Estado que supuestamente patrocin esta accin destructiva.
En este contexto cobra especial importancia la propuesta de revitalizar
los ladrillos bsicos para la defensa del hemisferio el TIAR, la Junta de
Defensa Interamericana, y el SouthCom y recuperar el control sobre el
Canal de Panam, complementada por la intencin de recuperar el elemento de seguridad hemisfrica que se derivaba del ejercicio de una
influencia modeladora en la educacin y formacin de los militares de
nuestros vecinos hemisfricos.
En conclusin, es evidente que se ha identificado a un nuevo enemigo interno, para cuyo combate se precisa de medios militares, lo cual
incidir en la asignacin de nuevos roles estratgicos para los ejrcitos
aliados a la cruzada contra el terrorismo como antes lo fuera contra
5. El nfasis es nuestro.
390
el comunismo, cuya primera rplica a nivel centroamericano se expresa en la creacin de Coordinadoras Interinstitucionales contra el
Terrorismo, propuesta surgida desde el seno de la Conferencia de Ejrcitos de Amrica Central (CFAC), contando con el aval de la Embajada
de Estados Unidos.
Muy pocas de las nuevas misiones que han sido identificadas anteriormente constituyen desafos que deban ser enfrentados con medios militares; creemos que Centroamrica enfrenta amenazas reales o potenciales para su seguridad que deben ser enfrentadas por instituciones
civiles apropiadas, debiendo buscarse los mecanismos de coordinacin y
cooperacin regional indispensables.
Sin embargo, preocupa que el procedimiento seguido hasta estos
momentos es muy similar al utilizado durante las pocas de la vigencia de
la Doctrina de la Seguridad Nacional, lo cual permite visualizar la emergencia de una nueva versin de esta doctrina, basados en el principio de
la reingeniera, que si aplicamos el mismo procedimiento obtendremos
el mismo resultado.
Guatemala: nuevas funciones militares sin proceso

de reconversin
Las bases fundamentales que determinan las funciones legales del ejrcito de Guatemala se encuentran consignadas en el artculo 244 de la
Constitucin Poltica de la Repblica, vigente desde 1986, en el sentido
que: El ejrcito de Guatemala, es una institucin destinada a mantener
la independencia, la soberana y el honor de Guatemala, la integridad del
territorio, la paz y la seguridad interior y exterior. Es nico e indivisible,
esencialmente profesional, apoltico, obediente y no deliberante. Est
integrado por fuerzas de tierra, aire y mar. Su organizacin es jerrquica
y se basa en los principios de disciplina y obediencia.
De conformidad con el texto del artculo 249, el ejrcito est facultado
para prestar su cooperacin en situaciones de emergencia o calamidad
pblica; y en el artculo 245 se prohbe la existencia de grupos armados
ilegales, estableciendo que es punible su organizacin y funcionamiento
no regulados por las leyes de la Repblica y sus reglamentos.
Entre los acuerdos polticos logrados durante el proceso de las negociaciones de paz6, se encuentra el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder
Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, firmado en
6. De abril de 1991 a diciembre de 1996.
391
FLACSO-Chile
septiembre de 1996, el cual sin duda ha significado el principio del final

del poder poltico de los militares en Guatemala.
En su numeral 35 este Acuerdo establece las bases constitucionales
para un proceso de reconversin militar al consignar que: La misin del
Ejrcito de Guatemala queda definida como defensa de la soberana del
pas y de la integridad de su territorio; no tendr asignadas otras funciones y su participacin en otros campos se limitar a tareas de cooperacin. Las medidas concretadas en el presente Acuerdo adecuan su doctrina, medios, recursos y despliegue a sus funciones y a las prioridades de
desarrollo del pas.
Debido a que en la Consulta Popular efectuada en mayo de 19997 la
mayora de los sufragantes vot a favor del NO, la misin y funciones del
ejrcito consignadas en la Constitucin siguen siendo las mismas, sin
haber podido introducir los cambios acordados durante las negociaciones de paz.
A partir de la instalacin de un nuevo gobierno en enero del 2000,
durante sus intervenciones pblicas, el presidente de la repblica ha sostenido un discurso ambivalente en materia militar, ya que por un lado ha
declarado estar dispuesto a cumplir los Acuerdos de Paz como Acuerdos de Estado y, por el otro, argumenta a favor y decide en beneficio de
un nuevo acercamiento militar hacia el poder poltico en el pas, especialmente hacia la presidencia de la Repblica.
Ha asegurado que la Defensa Nacional es una funcin esencial del
Estado a cargo del ejrcito, reiterando su voluntad de continuar impulsando la plena reconversin de las fuerzas armadas, y aseverando que en
una democracia consolidada no debe existir ninguna duda que las fuerzas
militares estarn subordinadas al Poder Civil.
Ha afirmado que los enemigos que debemos vencer son la pobreza y
en general la insatisfaccin de las necesidades bsicas, as como el azote de
la delincuencia, enfatizando en que si en los aos pasados el objetivo era
lograr la paz, ahora debe ser garantizar el desarrollo y la prosperidad
como una nueva misin nacional, en la que el ejrcito de Guatemala como
institucin fundamental del Estado debe asumir un papel importante, ya
que si durante el enfrentamiento armado interno fue llamado a cumplir
tareas de guerra, ahora se le llama a las tareas de la paz.
Ha especificado nuevas funciones militares ubicndolas en el contexto de la existencia de diversas amenazas no tradicionales a la seguridad
exterior del Estado, ante las cuales deberan de actuar; siendo ellas: el
7. Sobre un total de 4.085,832 de electores inscritos aptos para votar, fueron emitidos 757,978
sufragios, de los cuales la mayora opt por el NO, habindose registrado un 81.45% de abstencin
electoral.
392
cuidado de las fronteras y zonas de adyacencia del territorio nacional;

evitar la penetracin de depredadores de nuestras riquezas naturales,
arqueolgicas e histricas; y la presencia y respaldo del Estado en esas
zonas; la defensa del territorio, mar territorial y espacio areo de jurisdiccin nacional, frente a las violaciones efectuadas por el crimen internacional organizado, en especial por el narcopoder; el combate al trfico
de armas ligeras; la prevencin del terrorismo; el apoyo a las misiones de
Paz de las Naciones Unidas y otros Organismos Internacionales; y la
cooperacin que las fuerzas armadas prestan en situaciones de desastres
causados por hechos de la naturaleza.
Ha afirmado que esas amenazas necesitan total o parcialmente la
actuacin de las fuerzas armadas, y que en tanto la Constitucin lo permita, el ejrcito ejercera tareas de combate a la criminalidad interna. A
su criterio el debate que plantea la funcin militar debe referirse solamente a la seguridad externa, porque as lo disponen los Acuerdos de
Paz. Sin embargo, ante la problemtica de la seguridad ciudadana ha decidido llamar a las fuerzas armadas a colaborar en el combate al crimen
organizado.
Lgicamente, a un aumento desproporcionado de funciones se asocia
un requerimiento por ms recursos; en este sentido ha argumentado
que las nuevas funciones y la reconversin requieren inversiones para la
renovacin de material, nuevas modalidades de despliegue territorial, y
la mejora del sistema educativo militar, ya que, segn su criterio, no se
puede pedir que el Ejrcito se adecue a las funciones del tiempo de paz,
si no se proporcionan los recursos para ello.
En coincidencia con el discurso presidencial y pese a lo acordado en
las negociaciones de paz, las funciones previstas en el texto constitucional han sido ampliadas mediante la emisin del Decreto 40-2000 del
Congreso de la Repblica8, para que: Sin carcter limitativo, la asistencia y cooperacin referidas, incluye de manera especial el control y combate de la produccin, fabricacin, uso, tenencia y trfico y
comercializacin de estupefacientes, psicotrpicos y dems drogas relacionadas con la narcoactividad; los delitos de plagio o secuestro; el contrabando y la defraudacin; la depredacin de bosques; la conservacin
del patrimonio cultural; el trasiego de armas y dems hechos que por su
gravedad y trascendencia se considere conveniente que requieran el apoyo
del Ejrcito de Guatemala.
Adicionalmente, en este mismo decreto legislativo9, se ampliaron las
funciones militares a prestar ... vigilancia en el permetro de los cen8. Decreto # 40-2000, del Congreso de la Repblica, artculo 4.
9. Ibid., artculo 5.
393
FLACSO-Chile
tros de detencin preventiva, de los establecimientos en que se cumplen

las condenas penales, centros de rehabilitacin y dems lugares de reclusin ... sin afectarse el carcter civil propiamente de los centros penales.
Nuevamente hacemos la observacin de que la mayora de las funciones antes identificadas no precisan de respuestas militares, por el
contrario, deberan ser asignadas a instituciones especializadas segn
el caso bajo mando civil; recientemente la prensa local recoge la denuncia efectuada por la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas
en Guatemala10, de la tendencia del actual gobierno hacia el fortalecimiento de un nuevo militarismo que apoya las estructuras polticas del
Estado, en forma similar a como actu durante la vigencia del enfrentamiento armado interno (1962-1996).
Tratando de lograr una opcin alternativa ante esta nueva tendencia
a militarizar de nuevo las estructuras del Estado guatemalteco, entre los
aos 1999 al 2002, el Proyecto Hacia una Poltica de Seguridad para la
Democracia desarroll un ejercicio de investigacin-accin participativa
destinado a facilitar la transformacin de los marcos de seguridad del
Estado, que se plantea indispensable como parte del doble proceso de
trnsito del autoritarismo a la democracia y del enfrentamiento armado
interno a la paz, que Guatemala ha venido atravesando desde hace ms
de una dcada.
Sirvi de base para el arranque de este esfuerzo, haber tomado en
cuenta la situacin del escenario post-conflicto guatemalteco, el cual se
ha caracterizado por: debilidad del liderazgo poltico civil tanto en las
autoridades de gobierno como en los partidos polticos para disear,
negociar e implementar las polticas pblicas necesarias para la reforma
del sector de seguridad del Estado; desconfianza, desinformacin, desorientacin y distintos niveles de resistencia a la transformacin dentro
de la institucin militar; dificultades para el dilogo poltico intersectorial
derivado del fraccionamiento y polarizacin social, y de la crisis de los
partidos polticos; y debilidad en la capacidad de propuesta de las organizaciones de la sociedad civil, como resultado de la escasa formacin e
informacin disponible, y de las dificultades para articular posiciones frente
a las autoridades estatales.
El proyecto reuni a instituciones de Gobierno incluyendo a las fuerzas
armadas, organizaciones de la sociedad civil e instituciones acadmi10. No obstante en los acuerdos de paz se fij un techo mximo al gasto militar equivalente a un
0.66% del Producto Interno Bruto, y que el Congreso de la Repblica aprob para el ao 2001
un 0.52%, la ejecucin del gasto militar para ese ao alcanz un 0.96%, casi el mismo porcentaje
registrado durante el ltimo ao del enfrentamiento armado interno; Prensa Libre, 18 de mayo
del 2002, p. 3.
394
cas, as como a un grupo de personalidades civiles y militares invitadas a ttulo personal, en grupos de investigacin multisectoriales para
analizar temas como reforma del sistema de inteligencia, doctrina militar, concepto y agenda de seguridad y funcin militar, entre otros. Los
6 Grupos realizaron ms de 202 reuniones en las que la metodologa
utilizada permiti la formulacin de recomendaciones operativas
consensuadas intersectorialmente11 .
Mas all de las recomendaciones de polticas consensuadas en cada
grupo de trabajo, algunas de las cuales se est considerando convertir en
anteproyectos de Ley, el Proyecto ha contribuido a generar dinmicas
fundamentales para la colaboracin civil-militar dentro de un marco democrtico, al facilitar el dilogo intersectorial, legitimar recprocamente
a los actores participantes, y establecer parmetros compartidos para el
anlisis de la problemtica de seguridad.
Uno de los principales productos fue el haber determinado que las
funciones militares comprenden, en esencia, una definicin de escenarios o modalidades tipo en las cuales puede preverse el empleo de las
fuerzas armadas de conformidad con la presencia de determinadas amenazas; segn nuestra constitucin en lo estipulado en su artculo 244, las
funciones del ejrcito son: mantener: (1) la independencia; (2) la soberana; (3) y el honor de Guatemala; (4) la integridad del territorio; (5) la
paz; (6) la seguridad interior; y (7) la seguridad exterior.
Ante una definicin de funciones tan amplias y ambiguas, se acord
que lo conveniente es rescatar lo acordado en el acuerdo de paz correspondiente e, interpretando el espritu del resto de los acuerdos y los
propsitos del proceso de la consolidacin democrtica, el grupo de
trabajo respectivo consider que las funciones ordinarias de las fuerzas
armadas en un rgimen democrtico deberan limitarse a12:
Mantener la defensa de la soberana del pas ante amenazas militares,
la integridad territorial, y la seguridad exterior, limitando su participacin en otros campos a tareas de cooperacin en el mantenimiento
de la seguridad pblica, bajo la autoridad civil y regulados por la ley
y por los controles parlamentarios correspondientes, y a su participacin en operaciones multinacionales de paz y humanitarias, dentro
del marco de la Organizacin de las Naciones Unidas, de la Orga11. Habiendo finalizado los debates de los grupos de trabajo, la representacin del ministerio de la
Defensa manifest oficialmente su reserva a todos los documentos producidos, argumentado necesidad de mas tiempo para estudiarlos a fondo; hasta este momento tal situacin contina.
12. Propuesta aprobada en el grupo de trabajo # 5: Funcin del Ejrcito en una sociedad democrtica, del proyecto hacia una poltica de seguridad para la democracia; FLACSO-WSP-IGEDES,
Guatemala, 2002.
395
FLACSO-Chile
nizacin de los Estados Americanos, y de los tratados internacionales

suscritos por Guatemala.
La misin principal del ejrcito de Guatemala debera orientarse a actuar en forma disuasiva, o empleando los medios de fuerza a su alcance en
forma efectiva, a fin de proteger y garantizar de modo permanente los
intereses vitales de la Nacin, consignados en la Constitucin Poltica de la
Repblica, frente a agresiones militares de origen externo.
Otras misiones complementarias podran considerar su participacin
en el desarrollo de medidas de cooperacin militar y de fomento de medidas de confianza mutua, ya sea a nivel nacional, regional o internacional. En
el mbito nacional, podra considerarse en: tareas de cooperacin en la
proteccin y auxilio a los ciudadanos en la salvaguarda de sus bienes y
vidas; tareas de bsqueda, salvamento y asistencia humanitaria en casos de
desastres naturales y antrpicos; apoyo a la comunidad; y apoyo a las
fuerzas de seguridad interior.
En todo caso estas misiones debern regularse y controlarse dentro
del marco de la cooperacin prevista en el artculo 249 de la Constitucin
Poltica de la Repblica, respetando los principios de excepcionalidad, temporalidad y control, bajo la responsabilidad de las autoridades civiles correspondientes, considerando la participacin de mandos civiles al frente
de estas tareas.
El grupo concluy en que la redefinicin de las funciones militares debe
garantizar que las fuerzas armadas asumirn un nuevo rol en sociedades
que inician su etapa de consolidacin democrtica, limitndose
prioritariamente a tareas de defensa nacional y/o regional; as mismo, delimitar las funciones militares respecto a la seguridad exterior, en el contexto de la poltica exterior del pas, de aquellas que correspondan a la seguridad interior bajo responsabilidad de instituciones civiles, y asumir el compromiso de desarrollar la institucionalidad correspondiente.
Con prioridad debe entrenarse, adiestrarse, organizarse y equiparse
a las fuerzas armadas para que estn preparadas a desempear su funcin constitucional de defensa nacional, garantizando los recursos correspondientes para que cada uno de los oficiales, soldados, y especialistas, adems tengan capacidad para desempear tareas de cooperacin
en una misin de paz, o de lucha contra el terrorismo, la delincuencia
comn y el crimen organizado, bajo los mandos civiles de la seguridad
interior vinculados a la administracin de la justicia.
Debern estar preparados para poder participar en operaciones de
coalicin y combinacin interinstitucionales, como el caso de las operaciones humanitarias, las misiones de paz, de construccin y reconstruccin de infraestructura, en la prestacin de apoyo en forma de
396
transporte, comunicaciones, y logstica, o en mantener el grado de seguridad necesaria para que las instituciones civiles puedan llevar a cabo
sus programas exitosamente.
El proceso de reconversin militar deber significar una transformacin activa y creativa, que permita aprovechar las capacidades de los militares mediante su encausamiento hacia otras reas de actividad profesional, para demostrar los efectos positivos de la desmovilizacin; cuando se
trate de cuadros profesionales y conscriptos sin formacin en este nivel,
ser indispensable la revisin de la funcin militar para garantizar que el
paso por las fuerzas armadas significar, para los soldados, una fase de
formacin tcnica y profesional para su reincorporacin a la vida civil.
Debe tomarse en cuenta que el enfoque contemporneo se ha desplazado de una defensa tradicional estrechamente ligada, hacia una definicin ms amplia de los intereses de seguridad que abarcan una gama de
misiones nuevas y no tradicionales, en defensa de los intereses nacionales. Sin embargo, el carcter transnacional de muchas de las nuevas amenazas plantea la necesidad de respuestas igualmente transnacionales, requiriendo de la intervencin de la Organizacin de las Naciones Unidas
coordinando e integrando respuestas de tipo coalicin, en vez de esfuerzos individuales de parte de cada uno de los Estados-Nacin.
Centroamrica zona de paz

Para garantizar la seguridad de las personas y sus bienes, El Tratado
Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995) se rige, entre otros, por el principio de establecer o fortalecer los mecanismos de
coordinacin operativa de las instituciones competentes, para hacer ms
efectiva la lucha, a nivel nacional y regional, contra la delincuencia y
todas las amenazas a la seguridad democrtica que requieran el uso de
fuerzas militares, de seguridad o de polica civil, tales como el terrorismo, el trfico ilcito de armas, la narcoactividad y el crimen organizado13.
En cuanto a la seguridad regional, el Modelo Centroamericano de
Seguridad Democrtica, se orienta hacia la solucin pacfica de las controversias, renunciando a la amenaza o al uso de la fuerza como medio
para resolver sus diferencias14, o contra la soberana, la integridad territorial poltica de cualquier Estado de la regin signatario del Tratado
Marco15; y la defensa colectiva y solidaria en caso de agresin armada
13. Tratado Marco, op.cit., artculo 11, inciso b), p. 22.
14. Ibid., artculo 26, inciso b), p. 26.
15. Ibid., artculo 26, inciso c), p. 26.
397
FLACSO-Chile
de un Estado situado fuera de la regin contra la integridad territorial,

la soberana y la independencia de un Estado centroamericano16.
Complementariamente plantea continuar los esfuerzos para el establecimiento de un balance razonable de fuerzas militares y de seguridad
pblica17, y la correspondiente adecuacin de las fuerzas militares y presupuestos, tomando en cuenta lo establecido en la Constitucin de cada
una de las Partes18; notificar por escrito a las Partes de cualquier maniobra, desplazamiento o ejercicio militar, terrestre, areo o naval, planificado, o de operaciones militares imprevistas frente a amenazas inmediatas a la seguridad del Estado que las lleve a cabo, e invitar a las dems
Partes a que presencien el desarrollo de las maniobras, desplazamientos
o ejercicios militares19.
En lo referente al control de armamentos, se comprometen a abstenerse de adquirir, mantener o permitir el estacionamiento o trnsito en
sus territorios de armas de destruccin masiva e indiscriminada, incluyendo las armas qumicas, radiolgicas y bacteriolgicas20, habiendo ratificado
las obligaciones asumidas en el Tratado de Tlatelolco para la Proscripcin
de Armas Nucleares en la Amrica Latina21; as mismo se comprometen a
presentar a la Comisin de Seguridad informes sobre la composicin de
sus instituciones armadas y de seguridad pblica, su organizacin, instalaciones, armamentos, materiales y equipo, salvo aquellos aspectos que por
su naturaleza se encuentren reservados en la Constitucin de cada Estado22; al igual que proporcionar informacin sobre sus respectivos gastos
militares y de seguridad pblica 23, y un informe sobre asesores y personal
militar extranjero y otros elementos forneos que participen en actividades militares o de seguridad pblica en su territorio24.
Conforme a este Tratado, cualquier agresin armada, o amenaza de
agresin armada de un Estado situado fuera de la regin contra la integridad territorial, la soberana o la independencia de un Estado centroamericano, ser considerada como un acto de agresin contra los dems estados centroamericanos25; y en caso de darse una agresin ar-
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
Ibid., artculo 26, inciso h), p. 26.

Ibid., artculo 27, inciso b), p. 27.
Ibid., artculo 33, p. 28.
Ibid., artculo 28, inciso a) y b), y artculo 29, p. 28.
Tratado Marco, op. cit., artculo 34, pp. 28 y 29.
Ibid., artculo 35, inciso a), p. 29.
Ibid., inciso b), p. 29.
398
mada, los pases centroamericanos, a peticin del Estado agredido, asegurarn para el pronto restablecimiento de la paz, la defensa colectiva y
solidaria frente al agresor26. En la eventualidad de algn conflicto armado externo y para preservar las garantas y los derechos de la poblacin, las Partes se comprometen a cumplir plenamente con las normas
y principios del Derecho Internacional Humanitario27.
Probables amenazas a la seguridad en Centroamrica

Analizando las amenazas contra la seguridad en Centroamrica a
partir del modelo sugerido por Adam Isacson28, plantearamos como
punto de partida la existencia de dos tipos de amenazas: (1) aquellas
que requieren una respuesta militar (ataques a la soberana o el territorio, incluyendo el conflicto armado interno); y (2) aquellas que requieren una respuesta civil (pobreza y desigualdad, delincuencia, crimen
organizado transnacionalmente y narcotrfico, tensiones tnicas, deterioro ambiental, gobernabilidad e incluso el militarismo).
En esta clasificacin slo las amenazas del primer tipo requieren respuestas militares y, en el caso de las amenazas civiles no se justifica el
involucramiento militar.
Sin embargo, podramos pensar en que otra forma de clasificar las amenazas a la seguridad29, sera separarlas segn se trate de aquellas que provienen del interior del pas de las que provienen del exterior del mismo, es
decir, hablar de amenazas externas e internas. En trminos convencionales, una amenaza externa sera la que se profiere contra el territorio y la
soberana de un pas; mientras que una insurreccin armada sera una
amenaza interna que requerira de una respuesta militar, una amenaza al
Estado de derecho proveniente de actos terroristas, o del deterioro del
sistema judicial como producto de la corrupcin de sus funcionarios, que
tambin sera una amenaza interna, no requerira una respuesta militar.
Al ubicarnos en el modelo de la seguridad humana propuesto por el
PNUD en 1993, tendramos una serie de amenazas internas derivadas de
factores estructurales como la pobreza, el deterioro del medio am-
26. Ibid., artculo 43, p. 31.

27. Ibid., artculo 44, p. 31.
28. Adam Isacson. Altered States. Centro para la Poltica Internacional & Fundacin Arias para la
Paz y el Progreso Humano, Washington D.C., 1997.
29. Arnoldo Brenes. Amenazas a la Seguridad en Centroamrica: Se justifican las respuestas militares?. Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano; http://www.arias.or.cr/documentos/cpr/
dilogo3.htm.
399
FLACSO-Chile
biente, la inseguridad ciudadana, la debilidad de las instituciones democrticas, la corruptibilidad de funcionarios pblicos, entre otras ms,
que no deben enfrentarse con medios militares.
Debe tomarse en consideracin que muchas de las amenazas anteriormente identificadas pueden haber sido estimuladas por factores externos, como es el caso del aumento en el nivel de la delincuencia interior en correspondencia con el incremento de las migraciones ilegales, o
que como producto de la transnacionalizacin del crimen, ciertos delitos
como el narcotrfico, el lavado de dinero, el trasigo de armas o de automviles robados, ya no se puedan clasificar estrictamente como amenazas internas, sino como amenazas que se manifiestan internamente como
producto del estmulo de hechos delincuenciales de carcter externo.
Siguiendo estas ideas haremos el doble intento de (1) establecer la
agenda de amenazas probables para Centroamrica en la actualidad; y
(2) determinar cules de ellas ameritaran una respuesta militar.
Las amenazas externas percibidas podran ubicarse en: (1) La posibilidad de que la regin Centroamericana fuera vctima de una agresin
externa, que violara su territorio y soberana; (2) la probabilidad de un
enfrentamiento armado entre pases centroamericanos; y (3) las amenazas a la integridad territorial y soberana provocadas por migraciones
masivas de ilegales y el cruce de las fronteras por grupos armados.
En cuanto a la primera de ellas es poco probable que esto suceda; tal vez
podra darse el caso de un intento norteamericano de recuperar por la fuerza el Canal de Panam, aduciendo razones estratgicas de defensa hemisfrica,
probabilidad de un atentado terrorista en contra de las instalaciones del
Canal, o si llegara a presentarse una situacin catica en la regin colombovenezolana, pero en todo caso, la capacidad militar Centroamericana unificada no servira de mucho para reaccionar ante este escenario.
En cuanto a la segunda amenaza externa, si bien es cierto que an
persisten diferendos y conflictos limtrofes y fronterizos terrestres y
martimos en Centroamrica, la mayora de ellos estn canalizndose
por la va de la negociacin y conciliacin diplomticas y, en el caso de
que fallara la actual negociacin entre Guatemala y Belice, ya se ha anunciado de parte del gobierno guatemalteco que elevara su reclamo ante
la Corte Internacional de Justicia en la Haya.
De darse una respuesta militar no sera causada por los diferendos o
conflictos existentes, sino por el alto grado de militarizacin que han
acumulado algunos de los pases del rea, la necesidad de desviar la
atencin de sus propios problemas hacia un enemigo externo, o la
presencia de nacionalismos populares mal dirigidos. Tambin en este
caso la opcin militar ni es vlida, ni es aceptable, ni es conveniente.
400
En cuanto a la tercer amenaza, si bien existe preocupacin por

los flujos de migrantes ilegales, en especial en Guatemala y Costa
Rica, no creemos que la penalizacin de un problema social colabore con su solucin, aparte que no llegaran a poner en peligro la
integridad territorial de alguno de estos pases, y que en un ltimo
extremo su control slo ameritara la intervencin de la polica civil
y nunca de respuestas militares.
An si se diera el cruce de grupos armados hacia Guatemala provenientes de Chiapas, Mxico, o hacia Panam desde Colombia, hay que
tomar en consideracin que, segn la experiencia histrica, este tipo de
violaciones territoriales se han dado debido a que los grupos insurgentes
necesitan cruzar las fronteras para huir de sus perseguidores, descansar,
atender heridos, aprovisionarse de alimento y bebidas, y no para agredir
a las poblaciones civiles o a las autoridades locales, lo cual sera estratgicamente inconveniente para ellos.
An el caso de una probable expansin del conflicto tnico de Chiapas
en territorio guatemalteco, aprovechando la correspondencia existente
en las bases tnicas de las poblaciones vecinas guatemaltecas para generalizar una supuesta etnoinsurgencia, la considero como una de las tantas
hiptesis que ha manejado la inteligencia militar en ambos pases Mxico
y Guatemala que, de darse, sus causas estaran vinculadas con la pobreza,
la exclusin, la marginacin y la explotacin que sufren en esas reas del
territorio guatemalteco, cuya solucin se asocia ms con la prestacin de
condiciones de desarrollo que mejoren sus niveles de vida, que a una
respuesta militar.
Esto ltimo nos hace puente hacia supuestas amenazas internas que
registra la regin Centroamericana, que pudieran poner en peligro la
supervivencia del Estado y la institucionalidad democrtica, por la presencia de un estallido social asociado a precarias condiciones de vida en
amplios sectores de la poblacin, debido a modelos econmicos
inequitativos y a injusticias histricas no resueltas.
No creo que la pobreza, la falta de oportunidades y la exclusin social y poltica sean suficiente causa como para llegar a provocar un dao
irreversible a la estabilidad de los estados Centroamericanos en el corto
plazo; si creo que de seguirse acumulado generarn condiciones adversas al desarrollo econmico, la gobernabilidad democrtica y la paz, lo
que nos obliga a concluir en que tampoco en este margen es aceptable
una respuesta militar y que, por el contrario, lo que se requiere son
respuestas de desarrollo con equidad.
Otro tipo de nuevas amenazas internas como el crimen organizado
transnacionalmente, que incluye el narcotrfico, el lavado de dinero, el
401
FLACSO-Chile
trasiego de autos robados, armas y personas, con su secuela de corrupcin en los aparatos pblicos y el debilitamiento de las instituciones democrticas; o la delincuencia comn en pandillas y la fcil accesibilidad a armas livianas sobrantes de los conflictos que experiment la
regin recientemente; o la degradacin ambiental; tampoco requieren
de una reaccin militar, sino ms bien del diseo, discusin amplia y
ejecucin de nuevas polticas de seguridad pblica y ciudadana, a ser
conducidas por autoridades civiles en articulacin con las instancias de
la administracin de la justicia.
Aunque el narcotrfico pueda considerarse como uno de los principales problemas para la seguridad democrtica, coincido con Arnoldo
Brenes cuando asegura que un riesgo para el fortalecimiento de las democracias centroamericanas es que este tipo de problemas sea abordado como amenaza que requiere de una respuesta militar, ya que un
problema de fondo en la lucha contra las drogas es que se plantea como
una guerra, y no como un problema de salud pblica.
Sigo coincidiendo con Brenes en que si se ha comprobado que las
principales amenazas a la seguridad ciudadana en Centroamrica provienen de la pobreza, la falta de oportunidades, el narcotrfico y la corrupcin, habra que liberar la mayor cantidad de recursos pblicos para invertirlos en el desarrollo humano, como expresin de la mejor poltica
de seguridad preventiva que orienta su accionar hacia mejorar las condiciones de vida de sus habitantes, en lugar de destinar gran cantidad de
recursos en el funcionamiento de costosos aparatos militares y en la
adquisicin de armamento, haciendo honor a la intencin de convertir a
Centroamrica en una zona de paz.
402
RARELY RELEVANT INSTITUTIONS FOR TERRIBLY RELEVANT

CHALLENGES: SOME REFLECTIONS ON THE INTER-AMERICAN
SECURITY SYSTEM AND TODAY'S LIST OF RISKS AND THREATS
HAL KLEPAK 1
Introduction
The purpose of this short paper is to give some reflections as to the
degree to which the institutions of the inter-American security 'system'
are appropriate for dealing with the current security risks and threats
faced by the hemisphere and its constituent states. I shall first look at the
sometimes vexing question of definitions not with a view to finding the
perfect one for threats or risks but rather as a way of highlighting the
difficulties of pinning down new security challenges in terms of traditional
usage. Then there will be no more than a listing of those challenges as
they are now more or less accepted by the inter-American system as a
whole, while accepting the nuance one must apply to that acceptance.
I shall then go on to very briefly look at what is available in the system
as a means to respond to these challenges and finish off suggesting where
I think difficulties lie and where some elements or progress might be
aimed for. For the subject is not about the threat in traditional terms
but rather a more vague and difficult to grasp idea of threats and risks
which is far from traditional security thinking.
1. Professor of History and War Studies. Royal Military College of Canada.
403
FLACSO-Chile
What is a threat in these traditional terms? I find it useful to remind

oneself that it is that combination of intent and capability in neighbours
or rivals which endangers my security. For someone to be a threat to
me, so the teaching goes, he must have the capability to do me harm, and
the intent so to do. Thus historically threat and capability have been
closely, indeed intimately linked.
But is this relevant today?

There is clearly a problem here in this traditional thinking which, while
obviously still relevant for some threats, is hardly so for others. Let us
look for a moment at what all our governments now consider to be a list
of new security threats which, while viewed differently in a variety of
capitals of our region, are at least accepted as being of concern by all.
With the end of the cold war, we saw increasingly imposed in this
hemisphere and frequently elsewhere, a new group of threats, variously
called non-traditional or non-conventional at the time. As is well known,
the list includes:
the illegal narcotics trade
illegal immigration
international crime
natural disasters
epidemics that cross borders and kill
the international illegal arms trade
and of course terrorism in its new or at least more dramatic forms
The first thing which should strike us about this list is that it involves
non-state actors more than state ones. But I would submit that there is
something more striking still about the list which is new and troubling
and of special interest to the Americas.
These threats are not about the menace arising directly from the
intentions and capabilities of neighbours or rivals. They are about their
lack of capabilities; in a word, their weakness.
However difficult it is for us to hoist aboard, the disturbing and largely
new fact about this list of non-traditional but ever so present threats is
that they arise through the weakness, and not the strength, of our
neighbours or others of interest to us. It should then, in no way surprise
us that this is difficult for us to grasp and deal with in traditional ways.
If one looks at this most central issue more closely, and considers the
list above, one finds this centrality of weakness to be striking indeed.
404
Rarely Relevant Institutions for Terribly Relevant...
Hal Klepak
The international narcotics trade flourishes, as Pablo Escobar himself

said, as a result of the inability of the state to control its territory and
borders. For him weak states and porous borders were the ideal contexts
for successful profiting from illegal drugs.
The same can be said for international crime and the international arms
trade, both of which thrive because many countries cannot provide the
most basic security for their citizens. And both of them do so well because
once again states are unable to control their territories or their populations.
Illegal immigration may be stimulated massively by poverty, lack of
hope, inequalities, and many other factors; but it is made possible by the
inability of states to control their populations, their borders, their ports,
and their air services. And even natural disasters, while of course by
definition natural, see their impact greatly enhanced by the inability
again of states to provide security for their populations - evacuation
potential, medical assistance possibilities, analysis of threats and weather,
and a host of other services. One can say much the same of epidemics
which, while also natural, often become of their scale through the inability
of societies to answer the challenges of the disease when it first appears.
And lastly, even the employment of terrorism, as the classic works
on the matters insist, is almost inevitably the result of weakness, not
strength. If a political grouping, or a state, has no way of getting what it
wants, of changing things, then it may opt for terrorist methods to achieve
those goals. If a grouping has political influence, for example through the
ballot box, the appeal of terrorism will be slight indeed. But if a group is
assured that there is no way it can achieve its ends through electoral
means, then terrorism may seem an answer, or at least a way of showing
one's seriousness, that one is somehow there.
If a state or group can win in a conflict by conventional means, here
again history shows that terrorism will seem neither necessary nor
appealing. But if such conventional means are unobtainable for a state or
grouping, then once again terrorist methods may appear appealing. In
both these cases, it is the weakness of the group (or state) which makes
terrorism of interest, and not its strength.
This state of affairs is not unheard of in human history. But never
before has its seemed to affect us so starkly. Part of the reason for this is
of course the potential access of terrorists to weapons of mass
destruction. And part of it is the nature of the mass media and their
particular role in the success of terrorism.
But the main point is, and it is fraught with meaning for intelligence
services, that weakness is now more often than not the source of the
problem, and not strength. This will force us to put on our thinking caps
405
FLACSO-Chile
with vigour and to change our traditional patterns of thinking to respond

to non-traditional threats.
It will also force us at times to talk about risks, and not threats.
Because often there is no one out there with an intent to do us harm,
nor necessarily a state or political grouping capable of doing so, but
rather merely a state of affairs which has the potential to have this effect.
Here again there is a need for new ways of thinking about these very
new issues.
The remaining traditional threats

This demand for new approaches is complicated by the need to
maintain capabilities to assess and deal with more traditional ones.
Unfortunately, and despite frequently impressive cooperation in recent
decades, some of these more typical elements of historic interstate
relations in the region still remain with us.
The ideological elements of most of this threat context seem now to
have all but disappeared. The region is formally dedicated to the defence
of liberal democracy and even Cuba frames its national defence in a
context of maintaining its own brand of popular democracy. No one can
afford to be left entirely out of the democratic trend.
This has not meant, however, that border disputes, rivalries over
prestige, jurisdictional conflicts, differences over matters related to
resources, maritime misunderstandings, and much else have ceased
altogether in the Americas. Indeed, as the Ecuador-Peru conflict of 1995,
several recent events in Central America, the ongoing differences
between Cuba and the United States, Venezuela-Colombia disagreements,
and the diplomatic context between Chile and Bolivia have shown; there
is still much to concern us in the progress to a solidified security situation
in the Americas. The race to deal with new and non-traditional risks and
threats should not blind us to these older realities.
Countries thus have a right and duty to ensure that their more traditional
capabilities in security are not discarded in favour of a new fashion. But it
would be foolish indeed not to consider that seeming fashion to be much
more than just that. The new security challenges show no signs of
disappearing, in the Americas or more widely. And the events of 11th
September have merely underscored this reality in a dramatic way.
406
Hal Klepak
A way forward?
If we are frank, we will admit that our institutions are remarkably ill
prepared for dealing with the intelligence challenges ahead. This is true of
the risks and challenges referred to here in general but perhaps particularly
in the key area of intelligence cooperation generally agreed as being a
central pillar in any real success of an effort to address these challenges.
At this point, however, it is necessary to briefly look at what there is
out there, set up over several decades, as a series of institutions of our
hemisphere organised to face security issues. The inter-American security
system is made up of a number of such institutions as well as many
accords of some considerable history:
The Inter-American Defence Board (IADB): set up in 1942, originally
to deal with the fascist threat by coordinating an inter-American defence
and political response to it. It was modernised to deal with the challenges
posed by the Soviet Union later on. While reformed marginally in recent
years and now doing some useful work after years of inaction, its
relationship to the wider system, and especially to the OAS, must be
decided before much more can be asked of it.
The Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (Rio Pact or
ITRA): signed in 1947, and designed to provide the region with a flexible
collective security arrangement. It must be said that it has provided some
such flexibility being converted dramatically into an anti-communist alliance
fixture in the 1960s, and more recently called into existence again (after
years of total irrelevance) as a means to at least permit cooperation in
the current anti-terrorism camapign. All states of the Americas are not
parties to the accord.
The Inter-American Defence College (IADC): set up in the early
1960s in order to respond to the export of revolution phase of the
Cuban Revolution, it has given many courses to generations of officers
of the armed forces of the Americas. Modernised more recently as a
result of the end of the cold war, its courses are now much more relevant
to current issues of concern. And it could prove more flexible still if
properly used in the future.
The Mutual Assistance Pacts (MAPs) were signed in the early to mid1950s between the United States and a number of Latin American countries,
to better coordinate their joint efforts in the defence field. They tend to
reflect the preference in Washington to do things more effectively on a
bilateral level, as well as maintaining more easily United States overwhelming
influence, and are not strictly inter-American. They do more to point to
the problems in the system than to offer a way forward.
407
FLACSO-Chile
The Charter of the Organisation of American States (OAS), itself a

statement of collective security and defence cooperation through its
chapters V and VI, was signed in 1948 for this successor central institution
of the inter-American system and the Pan American Union. The role of
the OAS, greatly expanded in security areas of late, can be chiefly
improved, in all probability, through its permanent committee dealing
with such matters.
The Permanent Hemispheric Security Committee of the OAS, set up
in 1991 and made permanent in 1995, in order to deal more effectively
with security matters faced by the organisation. To the surprise of many,
the committee has proven, admittedly on rather an off-and-on basis, of
great utility in bringing to the attention of the OAS security issues of
importance. Linking this body with the IADB may provide effective, civiliancontrolled, assistance to the hemispheric body in the security area and
should be assessed and moved forward.
The Defence Ministerials of the Americas (DMA), begun in 1995, and
bringing together all defence ministers of the region (except Cuba) roughly
every two years to discuss common issues, has given the hemisphere's
ministers of defence a forum for discussion of common issues of concern.
It must be said, however, that meetings tend to be unfocussed and relatively
unproductive, reflecting issues which will be discussed briefly below.
The conferences of commanders of American armies, navies, and air
forces take place on an annual or biannual basis among a number of the
armed forces commanders of the hemisphere. Here again there is no
universality of membership but the meetings have generated some useful
cooperation. Surely the fact that such meetings involve policy decisions
means that they should be much more closely linked to civilian diplomatic
arrangements and not remain so much a military closed shop as they
have been in the past.
More arguably, of course, the system is also made up of a host of
United States arrangements and institutions which deal with the
hemisphere and include other states as participants. Here again these
arrangements often appear to merely underscore United States dominance
of the system and do not necessarily increase greatly the efficiency of
the whole to deal with the problems at hand.
Thus it is not as if the inter-American system did not have institutions.
We have institutions in good numbers to help coordinate our security
effort. It is, however, not in the number of institutions that the problem
is found. Rather there are two much more fundamental difficulties:
a degree of disinterest and/or divergence in priorities between
governments of the hemisphere
408
Hal Klepak
a lack of confidence where cooperation in key and sensitive areas is

concerned among countries
The first of these translates into an unwillingness at times to work

together or at least a fear of doing so with the asymmetries so obvious
in the region. The second appears in the form of distrust over what kind
of cooperatuion can be undertaken and especially at this time, over what
information can and should be shared with whom, what use will be made
of it, and a host of ancillary issues. And the two combined bring about a
distressing tendency to bilateralise arrangements as a means to increase
efficiency, reduce distrust, and ensure similar priorities. While this is
understandable it is neither efficient overall within the region nor does it
build confidence more widely.
As if this were not enough, the institutional framework mentioned is
woefully lacking when it comes to efficient deployment of resources to
common priorities. For bureaucratically, and this is crucial, most of the
issues mentioned do not necessarily fall under defence ministries at all.
The illegal narcotics trade is usually the responsibility of the police in
most of our countries. The illegal arms trade is even more firmly in that
rubric. Illegal immigration is an immigration ministry, department of justice,
or police matter. Epidemics are the domain of the minister of health, as
natural disasters belong to a variety of ministries assisted by, but not
replaced by, the armed forces. Even terrorism is in many of our countries
the primary responsibility of the police services.
Little wonder then, that coordination of an inter-American security
effort in these areas proves complicated. Usually the answer is, frankly,
to aim low to achieve something since achieving much is so obviously
out of our control. CICAD may be seen as an example, however positive
in its way, of this sort of problem.
As mentioned, in this regard it will surely be necessary to do some
truly new thinking to move forward in this area. If we are honest, we will
admit that we have not always been up to the job of providing the newest
of thinking. The cold war was a long one, if not as bloody as some others
of recent memory. Habits of approach became anchored in many cases.
Thinking outside of the box was not always encouraged. The existence
of essentially one probable enemy simplified excessively much of the job
of defence, and made intelligence, for example, often rather more an
affair of number counting than of original thought or deep analysis.
Terrorism appears to be likely to be with us for some time. And as with
drugs there is much understanding of other positions on this matter but not
really much of an idea on what to do jointly about it. Distrust abounds on
409
FLACSO-Chile
this matter as on so much more, such as illegal immigration, the illegal arms
trade, narcotics, crime, and even natural disasters and health.
Is it surprising to see that institutions which in their majority were set
up decades ago, in the context of the cold war, should no longer be seen
as terribly relevant? Is it surprising that the asymmetries of the hemisphere
should remain troubling to many, especially considering that the issues at
hand tend to be so internal and sensitive to many states? Finally, is it
surprising that we should be stumbling somewhat over issues which are
often so new?
The argument here would be that it is in no way surprising that we
find obstacles to success in bringing our institutions into line in such a
way that they can find meaningful ways to cooperate in the face of the
challenges before us. What is left to do is surely to provide the original
thinking, the new think necessary in order to at least propose what
changes might be necessary and possible to contribute to addressing the
risks and threats at play.
410
REFORMAS DE LAS FUERZAS ARMADAS: DISCONTINUIDAD Y

LIMITES INSTITUCIONALES EN LA REPBLICA DOMINICANA
ALEJANDRA LIRIANO Y DE LA CRUZ1
Introduccin
La recomposicin de los escenarios mundiales de seguridad y de la
defensa en la posguerra fra, entendida a partir de su carcter
multidimensional, la participacin desigual y asimtrica de una multiplicidad de actores y del estrecho vnculo entre lo nacional y lo internacional,
presenta a la regin del Caribe demandas tendentes al establecimiento
de polticas y mecanismos institucionales que contrastan con su escasa o
limitada capacidad de respuesta ante los mismos.
Desde la ltima dcada del siglo XX una de las demandas prioritarias
en la regin ha sido la definicin de polticas de defensa y la consecuente
modernizacin de las estructuras y mecanismos de defensa y seguridad.
Esta tarea no parece resultar fcil en contextos y momentos en que la
seguridad regional es cada vez, no slo ms compleja sino, menos determinada por los actores locales participantes.
Este trabajo intenta abordar el nivel introductorio, algunos esfuerzos
de modernizacin de las fuerzas armadas dominicanas interpretados, por
un lado, a partir de la presencia de una agenda de seguridad que implica
aspectos militares y no militares, creando una especie de hbrido tanto
1. FLACSO-Repblica Dominicana.
411
FLACSO-Chile
en las nuevas misiones como en la percepcin que los ciudadanos/as

tienen de las fuerzas armadas. Y, por otro lado, en momentos de construccin de una nueva arquitectura de la seguridad interna de Estados
Unidos cuyo impacto inicial afectar significativamente a la regin.
La discontinuidad y los lmites de las acciones nacionales encaminadas
por las fuerzas armadas y de seguridad en Repblica Dominicana plantean la necesidad de una mayor y consistente profundizacin del marco
institucional y de la apertura de un proceso de dilogo nacional que
integre actores estatales y no estatales, de forma que el proceso de
reforma no quede simplemente en una institucionalidad renovada.
Las nuevas amenazas a la seguridad en el Caribe

El Caribe constituye la regin donde la confrontacin propia de la
poca de guerra fra todava no termina. La permanencia de una Cuba
excluda del mecanismo hemisfrico de participacin, la Organizacin de
Estados Americanos, y la persistente crisis poltica institucional de Hait,
la que no parece en vas de solucin en el mediano plazo, entre otros,
configuran una situacin de seguridad regional compleja y explosiva. En
el Caribe persisten adems, remanentes de estructuras de la dominacin
hegemnica colonial de finales de siglo XIX2.
Con un aumento creciente de la inseguridad ciudadana en la mayora
de sus pases Puerto Rico, Jamaica y Repblica Dominicana3, y con la amenaza que supone convertir la regin en trnsito de las redes transnacionales
de drogas, armas y personas, el Caribe intenta posicionarse en los procesos de reforma y modernizacin de sus estructuras militares y de seguridad. Se estima que entre el 30 y 40% de la cocana que ingresa a Estados
Unidos ha utilizado el Caribe como ruta 4.
La nueva agenda de seguridad pos confrontacin bipolar se redefini en
torno a las llamadas amenazas no tradicionales de seguridad. Los conflictos
tnicos, las crisis ambientales, el terrorismo, la migracin ilegal y el trfico de
drogas pasaron a considerarse amenazas a la estabilidad de la regin. Entre
todos stos, dos temas de la agenda resultaban prioritarios a los intereses
2. Nos referimos a los territorios y estados asociados de Estados Unidos, Gran Bretaa y de Holanda; los Departamentos de Ultramar (DOM) de Francia en el Caribe y Amrica del Sur.
3. Un informe del Banco Mundial sita varios pases del Caribe entre los de ms alta tasa de
criminalidad. Para una ampliacin de este tema ver, Fernando Carrin, De la violencia urbana a la
convivencia ciudadana, mimeo, Foro FLACSO-Hoy, FLACSO, Rep. Dominicana, 23 de abril 2002.
4. Brad Hittle, U.S. Counter-Drug Policy in the Caribbean, documento presentado en el Seminario Los Estados Unidos y el Caribe: construyendo una agenda regional, FLACSO-Rep. Dominicana,
octubre 2001.
412
Reformas de las fuerzas armadas: discontinuidad...
Alejandra Liriano y de la Cruz
norteamericanos: la cuestin migratoria, fundamentalmente la migracin

ilegal y el trfico de drogas. Ambos temas, la migracin ilegal y el trfico de
drogas causan particular preocupacin en tanto y cuanto impactan internamente a los Estados Unidos. La relacin entre Estados Unidos y el Caribe es
tan profunda que convierte los problemas de poltica externa de Estados
Unidos en problemas domsticos o intermstico o viceversa5.
El Caribe es principalmente rea de trnsito, con poca produccin en
los pases, pero cuyo consumo es relativamente alto en algunas de las
islas6. Los pases del rea enfrentan produccin, consumo de drogas y
lavado de dinero, aunque con niveles de diferenciacin de un lugar a otro.
Ivelaw Griffith ha sealado que entre los tipos de drogas que transitan en
el Caribe, slo la marihuana se produce en algunos pases7.
Aunque el control del narcotrfico constituye prioridad en la poltica
exterior de Estados Unidos hacia la regin es innegable el nexo existente
entre la percepcin de amenaza del pas hegemnico y la preocupacin
manifiesta en los frgiles estados caribeos que entienden que el narcotrfico
pone en peligro su libre determinacin y los escasos espacios de control de
los gobernantes locales. Sin embargo, como ha sealado Adrin Bonilla8 los
temas que eventualmente son prioritarios para Amrica Latina, como es el
caso del comercio y la inversin en reas productivas o estn ausentes o
estn condicionados por las percepciones polticas estadounidenses.
El impacto que sobre los sistemas polticos de la regin tiene el corrosivo
negocio de las drogas es bien conocido. La manera como estn siendo afectados pases con democracias dbiles, el nivel de incidencia de estos problemas en gobiernos dbiles y estructuras democrticas en transicin como los
casos de Guyana, Suriname, Repblica Dominicana, en grados diversos, nos
remite a fenmenos de tal magnitud que erosiona la ya restringida capacidad
soberana de estos pases, a la vez que incrementa el crimen, la corrupcin
sistmica e institucional, el trfico de armas entre otros delitos transnacionales.
As, sin una amenaza militar extracontinental, Estados Unidos no conceden al Caribe en una posicin prominente en sus intereses de seguridad, ms all de la lucha contra el narcotrfico. Toda la reorganizacin
de las fuerzas militares norteamericanas en la regin realizada a partir de
mediados de la dcada de los noventa tuvo el propsito de estructurar
5. Humberto Garca Muoz, Op. Cit.

6. Humberto Garca Muoz ha realizado una caracterizacin del narcotrfico en el Caribe, en
Op.Cit., p. 25.
7. Ivelaw Griffith, Drugs and the emerginf security agenda in the Caribbean, in Security in the
Caribbean Basin. Woodrow Wilson Center 1999.
8. Adrin Bonilla, Vulnerabilidad internacional y la fragilidad domstica. La crisis andina en perspectiva regional. En Nueva Sociedad, N 173, Caracas, mayo-junio 2001.
413
FLACSO-Chile
su desplazamiento a los fines de controlar el trfico de drogas. La nueva

jurisdiccin sobre el Caribe y Amrica Latina al sur de Mxico conferida
al Comando Sur en 1997, le otorg autoridad para desplegar fuerzas
militares de Estados Unidos en actividades estrictamente militares o en
otras que no lo son.
Por otro lado, el fenmeno de la emigracin ilegal hacia Estados Unidos ha sido la segunda prioridad de seguridad en el rea. Este tema est
relacionado fundamentalmente con el deterioro de las condiciones sociales y econmicas de una importante mayora de poblacin de la regin y a la precaria articulacin entre las respuestas estatales locales a
las crecientes demandas de las sociedades. Crisis de gobernabilidad e
inestabilidad social (Hait, Repblica Dominicana, Jamaica), aumento de
los ndices de criminalidad y deterioro de las condiciones de vida de la
poblacin, evidencian la profundizacin en los niveles de pobreza que
exhiben muchos pases caribeos. De acuerdo a cifras recientes, pases
como Cuba, Hait, Antigua, Belice, Domnica, Granada, Jamaica, St. Kitts,
San Vicente y Santa Luca, en el Caribe, registraron crecimientos econmicos inferiores a los promedios anuales de la dcada de 19809.
Cada ao miles de dominicanos de diferentes sectores sociales, pero
bsicamente de los sectores ms empobrecidos cruzan el Canal de la
Mona poniendo en riesgo sus vidas. En 1995 el Servicio Nacional de
Inmigracin estim que cerca de 20,000 dominicanos cruzaron dicho
canal entre Puerto Rico y Repblica Dominicana. Asimismo, segn cifras
de 1994 el volumen de ciudadanos haitianos arrestados y repatriados
sobrepas los 26,000.
La posicin de los estados caribeos hacia la emigracin ilegal es
complicada por los cambiantes efectos econmicos sobre los pases de
origen. De un lado, los flujos migratorios ponen en duda la legitimidad de
muchos gobiernos y la efectividad de sus modelos econmicos. Y por
otro lado, estos mismos gobiernos se ven forzado a reconocer el importante rol que juegan las comunidades migrantes en el exterior. Por ejemplo, la economa dominicana, como muchas economas en la mayora
de los pases de la regin, depende en gran medida de las remesas que
envan las comunidades residentes en Estados Unidos, llegando en algunos casos a igualar el turismo como principal fuente de divisas.
La percepcin de que la inmigracin ilegal constituye una amenaza a
la seguridad interna de Estados Unidos ha devenido en la aplicacin de
9. Luis Surez, Los recursos de la gobernabilidad en la Cuenca del Caribe: Hay alternativas?.
Documento presentado en el Seminario Los recursos de la gobernabilidad en la Cuenca del Caribe.
FLACSO-Repblica Dominicana, noviembre 2001.
414
medidas militares para enfrentar situaciones de naturaleza social, en

muchos casos, sin que medie ningn acuerdo entre las autoridades norteamericanas y las de los pases caribeos.
Finalmente, nuevos presupuestos son orientados para hacer ms efectivo el control y apresamiento de viajeros ilegales en la regin, a la vez
que se aprueban mecanismos e instrumentos legales que posibiliten el
control de grupos de inmigrantes en territorio de Estados Unidos. En tal
sentido, el Caribe se ha visto afectado por la aplicacin de las leyes de
inmigracin de la dcada de los noventa, mediante las cuales se ha deportado un nmero sin precedentes de indocumentados o legales convictos de crmenes que guardan prisin en crceles norteamericanas. En
los primeros tres meses de este ao (2002) 685 ciudadanos/as dominicanos han sido repatriados de Estados Unidos, despus de cumplir condenas por narcotrfico, homicidios y asalto a mano armada10.
Terrorismo y cambio en la poltica norteamericana

hacia el Caribe
Hasta septiembre de 2001 nadie pona en duda que los asuntos referidos a la lucha contra el narcotrfico y migracin ilegal constituan la
agenda central de la poltica exterior de Estados Unidos en el Caribe.
Estos temas no han sido abandonados, sin embargo, los acontecimientos
del 11 de septiembre plantean serios cuestionamientos en torno a la
nueva arquitectura de la seguridad interna de Estados Unidos y su impacto tanto en la regin.
Es todava temprano para evaluar los impactos referidos. A modo de
ejercicio heurstico, lo ms acertado es situar cual es la nueva arquitectura de la seguridad interna, que sectores locales involucra y cuales seran los futuros impactos. Asimismo los requerimientos que esta nueva
realidad de la seguridad post terrorismo estara planteando a las instituciones de la defensa y la seguridad caribea.
A primera vista, hay dos lecturas posibles de las acciones encaminadas por Estados Unidos despus de los atentado terroristas de Nueva
York y Washington: la primera, asistimos a una remilitarizacin de la
seguridad global y regional va la necesidad de controlar espacios difusos
y vulnerables por donde circulan las redes terroristas. Esta perspectiva
parece atentar contra los avances del estado de derecho que ciudada-
10. Informacin aparecida en el peridico El Caribe de fecha 21 de marzo de 2002.
415
FLACSO-Chile
nos/as de pases desarrollados habran alcanzado. La segunda hace referencia a la naturaleza de las amenazas identificadas como asimtricas y
las estrategias de enfrentamiento que este tipo de amenazas demandan.
Remilitarizacin de la seguridad regional

Algunas medidas tomadas por el gobierno del presidente George W.
Bush iran en esta direccin: la aprobacin por el Congreso norteamericano de un presupuesto militar notablemente aumentado que eventualmente podra acercarse a los $400 billones; la creacin de la Oficina de Homeland
Security, bajo la coordinacin del gobernador Tom Ridge, la que coordinar ms de 40 agencias de seguridad interna, estructurando con ello un
superministerio bajo la autoridad del cual estaran importantes agencias
del sistema de seguridad norteamericano.
De igual manera, el inicio de profundos cambios en los sistemas de
inteligencia y en los patrones de control de las actividades terroristas
dan cuenta de la securitizacin que est sufriendo el mundo con posterioridad a los atentados. Unos 3.718 agentes del FBI se centrarn en
actividades antiterroristas y unos 480 agentes del FBI sern movidos
desde drogas, la lucha contra crimenes de cuello blanco y violentos a las
acciones antiterroristas 11 . En este orden, la aprobacin de una ley
antiterrorista que concede libertad a determinadas agencias para violentar de manera provisional y transitoria las libertades individuales de aquellos ciudadanos que puedan ser considerados como enemigos por sus
vnculos con actividades terroristas.
La lucha contra el narcotrfico constituye el centro de la estrategia
de seguridad de Estados Unidos en el Caribe, sin embargo, la misma ser
afectada por los cambios de enfoque en la poltica norteamericana en
acelerado proceso de redefinicin de una estrategia donde los vnculos
entre el narcotrfico y el terrorismo sern los elementos centrales de la
lucha antinarcticos12. En mltiples ocasiones se ha vinculado la zona
conocida como Triple Frontera (Brasil, Paraguay y Argentina) con el
apoyo a actividades terroristas. Igual referencia se ha hecho con respecto a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
Con la aplicacin de excesivos controles migratorios es muy probable que los ingresos de los productores y traficantes de drogas narcticas se vean reducidos. Al decir de Eduardo Gamarra, en el Caribe estos
11. Jerry Brito: Informacin aparecida en Cato Newsletter de fecha 20 de mayo 2002.
12. Eduardo Gamarra. Op.Cit.
416
esfuerzos por controlar las redes de trfico de drogas, armas y migrantes

se redoblarn, generando con ello un impacto econmico sobre las pequeas economas.
Como resultado del recrudecimiento de las medidas de control de
inmigrantes al interior del territorio norteamericano el Caribe debe esperar una aceleracin en la deportacin de criminales, algo que ya ha
tenido sus efectos en varios pases de la regin. La nueva Directiva del
Consejo de Seguridad en Territorio Nacional para ayudar a combatir el
terrorismo tiene componente central en las polticas y prcticas de inmigracin ms efectivas13.
Otro impacto significativo se preve en el propio concepto de soberana de la regin, ya seriamente afectado por las conseciones hechas a la
lucha contra las drogas en el Caribe. Anthony Maingot destaca el hecho
de como las medidas de control de aduanas de los aeropuertos, la vigilancia de la Guarda Costa de cruceros tursticos hasta en aguas territoriales y la mayor supervisin de los aviones de lneas areas extranjeras
que aterrizan en Estados Unidos contribuir a lesionar an ms las soberanas nacionales. Que no decir de la poltica de supervisin de los parasos fiscales de tantas islas del Caribe, pues la bsqueda de las finanzas
de los terroristas a nivel global conllevar una fuerte presin sobre este
sector bancario14. Finalmente, la regin deber evaluar en un corto plazo
el impacto de los controles migratorios en la misma, ya que en trminos
generales un 10% de la mano de obra del Caribe emigra anualmente a
Estados Unidos.
La rearticulacin de la estrategia de seguridad norteamericana en
torno a la lucha antiterrorista tiene lugar en momentos en que parece
profundizarse la recesin econmica internacional, afectando sensiblemente las pequeas y vulnerables economas de la regin. Segn David
Jessup, del Caribbean Council for Europe, ha sealado algunos impactos
prevesibles de los eventos terroristas en el Caribe: En primer lugar, en el
turismo que representa un negocio de $2 billones de dlares y en todos
los negocios relacionados desde lneas areas, cruceros y hoteles. Para
16 de los 28 pases que integran la Cuenca del Caribe el turismo es la
13. Este grupo de trabajo est integrado por expertos procedentes del Departamento de Estado, la
Oficina Federal de Investigaciones (FBI), el Servicio de Naturalizacin e Inmigracin (INS), el Servicio
Secreto, el Servicio de Aduanas y la comunidad de inteligencia, bajo la coordinacin del Secretario
de Justicia. Salvaguardias de Inmigracin y mejoramiento del intercambio de informacin vital. La
efectividad de tales disposiciones estar determinada en gran medida por las posibilidades de coordinacin de tales agencias. El grado de dispersin, duplicidad y hasta conflictos de intereses entre
muchas de estas agencias se han puesto de manifiesto en los ltimos aos del siglo XX.
14. Anthony Maingot, Relaciones Estados Unidos-Caribe en un Perodo de Cambio en el Sistema
Internacional.
417
FLACSO-Chile
principal fuente de divisas. En segundo lugar, el impacto en las remesas

de las comunidades caribeas que sobrepasa unos $3 billones en la medida en que la recesin afecta la capacidad para hacer estos envos.
De amenazas asimtricas y otras amenazas

La segunda lectura a la problemtica de la seguridad regional pos 11
de septiembre, incluye como uno de sus elementos principales lo que ha
sido conceptualizado como amenazas asimtricas. Estas amenazas, por
su naturaleza, utilizan elementos no convencionales, propios de la guerra confrontacional directa del pasado.
Johanna Mendelson retomando un informe preparado tanto por el Pentgono como la Universidad Nacional de Guerra asume el tema de las
amenazas asimtricas como una clave de lectura valiosa para entender la
situacin pos atentados. En su artculo la misma se refiere a ellas como:
son amenazas que vienen de un enemigo ms pequeo o dbil que
usa elementos de sorpresa para atacar. Estos ataques demuestran la
vulnerabilidad de un pas poderoso. La meta no es ganar una victoria
estratgica sino aterrorizar a la poblacin. Estas acciones no son actos
militares sino actos que usan tecnologas fciles para causar mucho
dao a otros pases. Son amenazas que no tienen soluciones puramente militares, porque el factor ms poderoso de los ataques es el
elemento psicolgico...15.
En este orden de ideas se inaugura un nuevo contexto internacional

de seguridad, en el que las pasadas concepciones de guerra convencional
abren paso a nuevos actores no necesariamente militares sino ms bien
civiles diferentes mecanismos de enfrentamiento, no usan fuerzas armadas tradicionales; donde las propias redes que configuran el sistema
econmico mundial sirven de sostn y financiamiento a las actividades
del enemigo. En las que ms que teatro de operaciones concepto de
la otrora visin tradicional se involucra a pueblos y poblaciones enteras
sea como actores o como vctimas en este nuevo tipo de confrontacin.
La cuestin de las amenazas asimtricas, no podr ser desarrollada
en la amplitud que el concepto requiere, no obstante, me parece importante, resaltar dos elementos: En primer lugar, es evidente en esta visin
la naturaleza no militar del problema. Se trata de problemas cuyas causas
remiten a motivaciones de ndole: sociales, religiosos, fundamentalistas,
15. Johanna Mendelson, Cambios estratgicos en la Defensa de los Estados Unidos desde el ataque
terrorista en Nueva York y Washington, mimeo, Resdal, noviembre 2001.
418
segregacionistas, de pobreza, de prdida de sentido, entre muchas otras.

As las cosas, la respuesta ms efectiva a este tipo de amenazas no parece ser exclusivamente militar. El papel central corresponde a la labor de
inteligencia, pero inteligencia preventiva en el plano internacional y,
por otro, la vinculacin de la inteligencia interna con la externa16.
A partir de esta recomposicin estratgica del sistema de seguridad
de Estados Unidos y fundamentalmente, como hemos sealado anteriormente, de los cambios en el sistema de inteligencia, el Caribe recibir
demandas de un mayor involucramiento de las fuerzas militares y de
seguridad nacionales en el control y seguimiento de clulas o grupos
identificados o percibidos como terroristas.
Con respecto al segundo elemento, dado que el objetivo a enfrentar
en las amenazas asimtricas es difuso, por los medios no convencionales de enfrentamiento que utiliza, porque puede permear los ms diferentes grupos civiles, vale preguntarse hasta dnde ser posible desarrollar la labor de inteligencia al interior de las propias sociedades sin afectar las libertades fundamentales y los derechos civiles adquiridos? Este
aspecto, que ocupa hoy un lugar importante en el debate, deber ser
evaluado a partir de las estrategias de enfrentamiento empleadas y de
los cambios en los mecanismos institucionales militares/civiles involucrados
en la lucha antiterrorista dirigida a escala planetaria por Estados Unidos.
Procede cuestionarnos hasta dnde esta nueva agenda est transformando las agendas de seguridad en el Caribe. Intentar retomar algunos aspectos de la realidad de la Repblica Dominicana a partir de la
percepcin de dicha agenda y los cambios institucionales.
Continuidad y discontinuidad de la agenda de

seguridad de la Repblica Dominicana
El contexto global de la posguerra fra constituy un escenario favorable a los cambios en las concepciones de seguridad y el establecimiento de vnculos entre los civiles y los militares a travs de toda la regin.
El fortalecimiento de los gobiernos democrticos y en transicin democrtica en Amrica Latina y el Caribe, la profundizacin de su insercin
econmica internacional y el reordenamiento de un conjunto de actores
internacionales, propician las condiciones para que distintos actores so-
16. Marcelo Fabin Sain, Problemas globales y dilemas subregionales. El terrorismo transnacional
y el nuevo escenario de seguridad subregional. FLACSO-Chile, noviembre 2001.
419
FLACSO-Chile
ciales, polticos y militares inicien un debate que permita la construccin de una poltica de defensa y la seguridad para las democracias.
El marco regulatorio que articul la defensa y la seguridad por ms de
medio siglo no se corresponde con las nuevas realidades nacionales e internacionales. Los conceptos de defensa, seguridad y la definicin de la misin
de las instituciones encargadas de promoverlas pasan a ser redefinidos en
funcin de los cambios estructurales. Las reas de conflicto y la dimensin e
intensidad de los mismos se transforman afectando los medios de resolucin, las modalidades del uso de la fuerza, as como la disponibilidad y movilidad de los recursos humanos, financieros y materiales.
Los procesos de transicin democrtica iniciados en varios pases de
la regin fueron determinando la configuracin de modelos de relaciones cvico-militares a partir de la creacin de un espacio de debate en
torno a temas prioritarios, a saber:
a. La formulacin de una poltica de defensa y seguridad como requisito
institucional de todo proyecto de consolidacin democrtica, con la
participacin de sectores civiles. Dicha poltica se enmarca en una
nueva legislacin sobre la defensa y seguridad acorde a los nuevos
requerimientos;
b. La profesionalizacin y modernizacin de las fuerzas armadas y de
seguridad acorde a los escenarios de seguridad emergentes, en apego
irrestricto al poder civil y las leyes;
c. La profundizacin y fortalecimiento del vnculo entre seguridad y desarrollo sostenible, al considerar la pobreza como uno de los elementos que afectan de manera significativa la seguridad interna de los
pases de la regin;
d. La consolidacin de la cooperacin regional en materia de seguridad;
e. La articulacin de las necesidades e intereses del Estado en materia
de poltica exterior y poltica de defensa y seguridad.
No obstante, los avances institucionales en la definicin de los nuevos
roles y misiones de las fuerzas militares y de seguridad en la regin, la
Repblica Dominicana se sita fuera del proceso. An cuando a mediados de la dcada de los noventa el pas retoma el tema de las reformas
econmicas y sociales promovidas por las recomendaciones emanadas
del Consejo de Washingtons17 el tema de la reforma y modernizacin
de las fuerzas armadas dominicanas est totalmente ausente18.
17. El Consenso de Washington se refiere al conjunto de recomendaciones neoliberales para realizar reformas econmicas y sociales en los pases latinoamericanos seriamente afectados por la crisis
econmica de la llamada dcada perdida.
18. Grupo de Accin por la Democracia, Agenda Nacional de Desarrollo: planes de accin para las
diez principales prioridades, Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra, 1996.
420
Pese a los esfuerzos de reforma y modernizacin del aparato estatal introducidos en la gestin de gobierno del presidente de corte liberal Dr. Leonel
Fernndez del Partido de la Liberacin Dominicana, el cual intent alcanzar un
gran pacto social y una agenda nacional, la reforma del sector militar estuvo
nueva vez prcticamente ausente. La referencia al tema militar se circunscribi
a la participacin de las fuerzas armadas en el control de la franja fronteriza
con Hait, es decir a una amenaza tradicional en el manejo de las relaciones
interestatales entre la Repblica Dominicana y Hait.
Por tanto el debate respecto a los nuevos roles de las fuerzas armadas
y de seguridad en el marco de un nuevo contexto de seguridad regional
diferente y complejo es materia pendiente. El mantenimiento de rasgos y
elementos doctrinarios, de visiones y prcticas propios de la poca de
guerra fra, junto a la persistencia de un modelo de relacin Estado-Fuerzas Armadas que privilegia en gran medida formas institucionales del pasado, fundamentalmente neopatrimonialistas, operan en sentido de desfavorecer un proceso de debate abierto y participativo sobre el papel de las
fuerzas armadas a nivel interno y regional.
La exigua presencia de civiles debidamente formados e informados en
los asuntos que ataen a las fuerzas militares y de seguridad, y la persistencia en amplios sectores de la poblacin de una lnea que demarca los
temas de defensa y seguridad como privativos de las fuerzas armadas no
favorece que la sociedad civil se convierta en un ente promotor e impulsador
de las reformas de las fuerzas armadas dominicanas. En este orden podemos destacar la percepcin que tiene gran parte de la poblacin civil respecto del grado de confianza y credibilidad en las acciones de las fuerzas
armadas, lo que opera en propiciar la legitimacin de su actual desempeo,
va la negacin de reformas profundas en las instituciones militares.
Finalmente, el discurso modernizante ha sido impuesto por el contexto
regional de la seguridad y la necesidad de adecuarse al marco institucional
regulatorio que se establece a nivel hemisfrico. En un proceso que se
puede considerar como autoreforma las fuerzas armadas dominicanas han
creado un conjunto de instituciones con la finalidad de favorecer un nuevo
tipo de acercamiento con los sectores civiles.
La creacin del Instituto de la Defensa y la Seguridad Nacional, el
Instituto de los Derechos Humanos de las Fuerzas Armadas y la Polica
Nacional, el servicio militar voluntario responde a esta nueva visin en la
que, sin embargo, est pendiente un debate ms abierto y participativo
sobre la Poltica de Defensa y Seguridad Nacional, la creacin de mecanismos estatales que subordinen el rol de los militares al poder civil, que
hagan ms transparente las acciones de los organismos de seguridad y
defensa nacional, en el marco de definicin de las reales y potenciales
amenazas a la seguridad nacional y regional.
421
AMENAZAS Y RIESGOS. NUEVAS REALIDADES PARA AMERICA

LATINA
CARLOS GUTIRREZ P. 1
Introduccin
Se ha hecho comn en la discusin y literatura actual especializada en
los temas de seguridad, el debate sobre las viejas y nuevas amenazas
que enfrenta la humanidad, como una de las consecuencias ms palpables del trmino del perodo histrico conocido como la guerra fra, y
que ha tenido una fuerte repercusin en el tipo de desafos que dejan
planteados a los esquemas de seguridad que implementan los estados.
El trnsito de la guerra fra a un nuevo orden internacional todava en
conformacin, por lo tanto con las inestabilidades y la geopoltica del caos
que se genera 2, ha seguido estando marcado por el conflicto tradicional,
que se sustentaba esencialmente en la amenaza ideolgica bipolar, pero al
cual se la ha ido agregando una nueva realidad, y es que habran entrado en
escena nuevas inseguridades que resituaran los esfuerzos de defensa.
Este debate, sin embargo, ha estado predominantemente centrado en la
confeccin de una taxonoma de las nuevas amenazas, hegemonizado desde
un inters poltico estatal, y con fuerte influencia de una Agenda de Seguri1. Master en Ciencias Sociales y Doctor en Estudios Latinoamericanos. Director Centro de Estudios Estratgicos, Universidad ARCIS.
2. Para una fundamentacin mayor sobre este punto ver Albiana, Antonio (editor): Geopoltica del
Caos. Le Monde Diplomatique, edicin espaola, Espaa, 1999.
423
FLACSO-Chile
dad inducida desde los centros decisores de Europa y Estados Unidos,

no dejando los espacios necesarios para un debate regionalizado que
particularize sus demandas, ni tampoco que pudiera profundizar en la morfologa de tales inseguridades, que permitiera nuevas clasificaciones, escalas
e intensidades de los impactos sobre las sociedades.
La necesidad de diferenciar entre las distintas inseguridades que enfrenta actualmente el Estado y la sociedad, no es solo por una responsabilidad acadmica, sino por sobre todo ante la demanda efectiva y eficiente de polticas pblicas especficas, las que pueden desarrollarse a
condicin de una interpretacin ajustada del carcter de estos nuevos
fenmenos, y de la accin de actores estatales y no estatales que estn
positivamente involucrados.
Amenazas y riesgos
Una distincin epistmica
Hablar hoy simplemente de viejas y nuevas amenazas me parece
que tiende a confundir y a querer resolver en forma muy primaria una
compleja realidad de inseguridades que se abaten contra nuestros pueblos. Existe tambin en esta discusin un uso conceptual ms general
que es muy relajado, como hacer sinnimos amenazas de riesgos, defensa de seguridad, mezclar roles de ejrcito con el de polica, etc.., lo que
en trminos generales ayuda ms a confundir que a esclarecer. En otros
casos de identificacin de amenazas, por el contrario, vemos la indefencin
conceptual, cuando por ejemplo se trata de definir el terrorismo, lo que
tiene como resultado prctico una generalidad nula que ha sido bien
usado por el poder poltico de turno (tanto a nivel local como global)
para resolver en su favor disputas particulares3.
3. Las condiciones polticas generadas por los atentados ha servido en algunos pases para su
utilizacin maniquea en temas de poltica interior. El Presidente de El Salvador, Francisco Flores ha
declarado que en el caso particular de su pas el Farabundo Mart es una organizacin que tiene
vnculos con organizaciones terroristas, estimula y apoya ese tipo de actividades ilegales. Hay que
recordar que este conglomerado poltico es la segunda fuerza electoral en El Salvador, algo muy
similar a lo que ocurre en Nicaragua con el Frente Sandinista, que en los momentos de esa declaracin tena fuertes espectativas de triunfo electoral en las elecciones presidenciales del 4 de noviembre. Las presiones polticas en relacin a nexos con el terrorismo han estado presente en la pelea
electoral y habr que analizar cunto ha influido en estos resultados, incluyendo en ellos el del
propio Colombia. Tomado de Gutirrez, Carlos: Los primeros efectos en Amrica Latina post 11
de septiembre de 2001, revista Estudios Poltico-Militares, Ao 2, N 3, primer semestre de 2002,
Centro de Estudios Estratgicos, Universidad ARCIS.
424
Carlos Gutirrez
El tema preponderante entonces es poder distinguir fenomnicamente

entre las distintas inseguridades, teniendo en cuenta que obedecen a
distintos orgenes, contenidos, objetivos, actores, satisfactores que las
hacen distintivas y por lo tanto especficas. Hay una necesidad de profundizar este conocimiento y clasificacin, porque se estn involucrando
demandas y orientaciones que tienen incidencia en la vida poltica y pblica del estado y su pueblo.
No basta con agregar el prefijo de nuevas a las recientes inseguridades, cuando con ello no se ha resuelto ms que un acercamiento somero, superficial y ha dejado al correspondiente fenmeno en una tierra
incgnita tanto en lo conceptual como en su posibilidad de manejo.
a) Las amenazas
La tradicional concepcin de seguridad, que era un smil de la defensa, estaba fundamentada porque en su base tena que enfrentar una amenaza que atentaba contra la existencia del estado y los intereses nacionales que sta encarnaba.
Eralavisin estadocntricadela polticaexterior,derivadadelaconcepcin westfalianadelrolestatal,elcualeraactorfundamentalynico en este

tramado de poder.Se daba porentendido que elEstado eraelrepresentante excelso de una nacin a la que tena que procurarsoberana,interesesy
objetivos,demarcados por un lm ite exteriorenqueseconstitualafrontera,dentro delcualcabaelpleno desarrollo de este cuerpo4.
La interaccin de ese estado con otros similares, traa indefectiblemente el choque de intereses que se constitua en las hiptesis de conflictos,
como la mxima expresin del realismo poltico en el campo internacional. Frente a este desafo de la seguridad, por cuidar el desenvolvimiento
del propio estado-nacin, el instrumento que era convocado para dar satisfaccin a la necesidad surgida era el militar, y de all que la asociacin
entre seguridad y defensa se vuelve unvoca, tanto por lo restringido del
primer concepto, como por el sentido emprico que tiene el segundo.
Sin lugar a dudas la defensa es un componente orgnico, en cuanto
existen estructuras, teoras, recursos humanos, competencias y habilidades que pueden dar satisfaccin a esta demanda especfica, y sobre la
cual tambin ha construido una ideologa de pocisionamiento frente a la
nacin, que la constituye en s en el satisfactor adecuado.
4. Para mayor profundizacin de esto ver: David, Charles Philippe. La guerre et la paix. Approches
contemporaines de la scurit et de la stratgie, Presses de Sciences Politiques, Pars, 2000. Especialmente el captulo 2: La Scurit de LEtat ou le Domaine Rserv.
425
FLACSO-Chile
La amenaza por lo tanto tiene este encadenamiento conceptual. Parte

desde su base en la oposicin de intereses nacionales en el concierto
internacional, sobre la cual por efecto de disputa de un espacio comn
de inters surge la hiptesis de conflicto, a la cual hay que dar garantas
de resolucin positiva a travs del uso, empleo o disposicin de la fuerza, que adquiere organicidad en el instrumento militar.
Un tema secundario es la modalidad de empleo de esa fuerza, ya sea en
una accin ofensiva, defensiva o disuasiva. La cuestin de fondo es que
cada una de esas opciones est fundamentada en una hiptesis de conflicto, que tiene como una de las opciones de resolucin el uso de la fuerza.
En el Libro de la Defensa de Chile, ao 1997, se define de la siguiente
forma a la amenaza:
Acciones reales o percibidas provocadas, consciente o inconscientemente, por un eventual adversario, a quien se le supone con cierto
fundamento la intencin y la capacidad para afectar negativamente
intereses propios5.
Como podemos concluir, esta definicin es absolutamente coherente con la tradicin poltica, en el sentido de la presencia omnicomprensiva
del estado como actor esencial, y de la disputa por el choque de objetivos comunes entre partes con intereses distintos.
Por lo tanto la amenaza est asociada al conflicto ms tradicional con el
uso supremo de la fuerza y la violencia, y al instrumento orgnico que est
pensado para ese tipo de resoluciones, como son las fuerzas armadas.
b) Los riesgos
Un avance fundamental en la cuestin de los temas estratgicos ligados a la seguridad, fue el de la distincin conceptual entre seguridad y
defensa, que ha logrado hacer del primero ms abarcador y plural y del
segundo ms acotado y especfico.
Por decirlo de otra forma la seguridad del estado-nacin no se agota
en los mecanismos de la defensa, porque justamente se asume que las
fuentes de inseguridades actuales tienen orgenes distintos, multifacticos
y multidireccionales que hacen de la seguridad un todo ms complejo, no
solo para definir las causales de stas, sino especialmente para ver cules
van a ser los nuevos instrumentos que darn satisfaccin a estas demandas sociales.
5. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Chile, 1997. Pg. 213.
426
Carlos Gutirrez
En el Libro Blanco de Espaa, se le define de la siguiente forma:

Desaparecido el temor a las consecuencias de un conflicto generalizado y a la amenaza de la destruccin mutua asegurada, diversos focos
de inestabilidad ofrecen hoy un panorama de riesgos e incertidumbres de carcter multidireccional y multifactico y configuran una situacin internacional ciertamente complicada6.
Por su parte en el Libro de la Defensa de Chile, al riesgo se le define as:

Accin de exponerse a la contingencia de recibir un cierto dao en
algn rea o aspecto de inters. Se transforma en amenaza cuando
existe baja o nula capacidad de reaccin y, a la vez, un potencial adversario tiene la capacidad de explotar tal situacin7.
De aqu que sea relevante acercarse a una comprensin sobre qu

vamos a clasificar como nuevas inseguridades, las cuales conceptualizo
como riesgos, en cuanto son de naturaleza absolutamente distinta a la
tradicional inseguridad que se centra en la amenaza.
Los riesgos se caracterizan por la globalidad de su alcance y por sus
causas modernas, son riesgos propios de esta tipo de modernizacin, y
estallan por causas sistemticas, que coinciden con los niveles de progreso y la ganancia obtenida en los procesos de produccin. Podemos hablar que el conjunto de fenmenos creadores de riesgos son productos
sociales de las transformaciones tcnico-industriales, que se transnacionalizan a travs de los mecanismos propios de la actual globalizacin,
como son las inmediateces comunicacionales y las fronteras porosas que
ya no operan como diques de contencin8.
Hay una relacin directa entre la produccin social de riqueza y la
produccin social de riesgos, por cuanto el carcter y la localizacin que
asume esta produccin de riqueza concentra deterioros ambientales,
monopolio de la riqueza, marginalidades abrumadoras, y una sicologa de
la desesperanza que tienen impactos nacionales, pero que tambin superan los mrgenes de las administraciones locales.
Particularmente con las degradaciones ambientales, tanto a nivel de
deterioro de las fuentes como escasez de recursos naturales vitales, el
panorama es de urgente preocupacin, sobre todo por la nueva condicin que en este proceso ha adquirido la naturaleza.
6. Libro Blanco de la defensa 2000. Ministerio de Defensa de Espaa, pp. 33-34.

7. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Chile, 1997. Pg. 218.
8. El tratamiento ms lato de esta conceptualizacin de una sociedad del riesgo, como expresin de
la actual modernidad se puede apreciar en la obre de Beck, Ulrich: La sociedad del riesgo. Hacia una
nueva modernidad. Editorial Paids, Espaa, 1998.
427
FLACSO-Chile
Como lo expresa el socilogo Beck:

La naturaleza est sometida y agotada a finales del siglo XX, y de este
modo, ha pasado de ser un fenmeno exterior a ser un fenmeno
interior, ha pasado de ser un fenmeno dado a ser un fenmeno
producido... 9.
Esta misma caracterizacin conceptual se puede aplicar con cierto

realismo a riesgos como migraciones ilegales, trfico de drogas,
inestabilidades econmicas, etc. Incluso con la sola socializacin de las
destrucciones de la naturaleza aumentan los riesgos en otras reas como
son las sociales, econmicas y polticas, por el efecto abarcador de esta
variable fundamental del desarrollo.
Otra caracterstica fundamental de estos riesgos, que la difiere
sustancialmente de la amenaza, es que se presentan de manera universal,
que tienen como condicin de su desarrollo que son al mismo tiempo
especfica e inespecfica localmente, por lo tanto en una relacin dinmica con el territorio, y que van configurando nuevas realidades que traspasan, superan e incorporan a los territorios definidos y limitados en
fronteras administrativas.
As como el conflicto tradicional se explica en tanto fronteras de los
estados nacionales, sistemas de alianza y bloques econmicos, el conflicto nuevo de la sociedad del riesgo hace surgir comunidades objetivas
de riesgo, que no necesariamente obedecen a los patrones poltico-administrativos excluyentes.
Hay tambin un rasgo fundamental en esta sociedad del riesgo, como
la denomina Beck, y es que junto a la tradicional sociedad clasista en la
cual predomina una solidaridad de la miseria, surge bajo estas nuevas
condiciones una solidaridad del miedo, que provoca un cambio cualitativo de la sociedad, en la cual se conjugan un sistema axiolgico de la
sociedad desigual con un sistema axiolgico de la sociedad insegura.
Esta condicin cualitativa encierra eso s tambin un enorme potencial de peligrosidad poltica, porque la utopa subyacente en la igualdad es
de tono positivo, pues es la bsqueda de los cambios sociales centrado
en la dignidad humana, en cambio bajo el dominio del miedo la utopa es
de signo negativo y defensiva, no se trata de alcanzar lo bueno, sino
evitar lo peor.
Esto es lo que se refleja cuando vemos a diario, el despliegue de la
racionalidad poltica que constituye una comunidad del miedo, que opera
instalando una fijacin de los riesgos como una determinacin cientfica,
9. Beck, Ulrich: idem, pg. 13.
428
Carlos Gutirrez
que tiene como resultado esperado una construccin hegemnica que

logra posicionar agendas de seguridad consustanciales a los intereses
estratgicos determinados desde ese horizonte poltico.
El afectado principal de esta escalada racionalizada es el sistema democrtico en particular y las posibilidades ciertas de una insercin internacional independiente, en cuanto a que la tendencia principal para enfrentar estas inseguridades deriva hacia un totalitarismo legtimo? como
mecanismo de defensa. As se producen efectos secundarios en cadena
que tocan especficamente mbitos polticos, civilizatorios que cuestionan la sustancia de un sistema democrtico.
c) Una distincin entre amenaza y riesgo
Actualmente los conceptos de amenazas y riesgos aparecen confusos
para denotar realidades diferentes y complejas. Incluso en muchos casos
se les usa como sinnimos.
Esto se complejiza an ms cuando incorporamos un concepto de
seguridad ms integrador y cuando las realidades de problemas y vulnerabilidades existentes constituyen un tramado multifactico.
Hoy necesitamos la ruptura epistemolgica de ciertas definiciones y
arquitecturas conceptuales anquilosadas, de manera de generar nuevas
lgicas analticas e indicadores de desarrollo.
En esa direccin, separar conceptualmente amenazas de riesgos y
crear, en consecuencia, cadenas conceptuales coherentes ser un pilar
fundamental en la implementacin prctica de sus respectivas polticas
pblicas, que van ms all de slo el bien de la defensa.
Las amenazas estn asociados a una estructura conceptual que liga el
Inters nacional, el Estado soberano, la geopoltica tradicional, la visin fronteriza, las hiptesis de conflicto y, por lo tanto, la Defensa como el satisfactor
esencial que emana de la responsabilidad del Estado. De estas condiciones
hoy quedan pocas en capacidad de sustentarse, debido al avance notorio e
indispensable que han asumido los pases en la generacin de polticas de
buena vecindad y en los cada vez ms abundantes mecanismos internacionales para evitar y manejar los conflictos entre estados. Incluso, el caso de
guerra entre Ecuador y Per en 1995 deja en claro esta experiencia.
Este conflicto tradicional ha perdido perfil desde el momento que la
condicin bsica de su ocurrencia, la disputa fronteriza, ha perdido la
centralidad que tuvo en el siglo XIX, como fundamento de la
estructuracin de los estados nacientes. Hoy la frontera se est constituyendo en un lugar de encuentro y oportunidades, en vez de
desencuentros y conflictos.
429
FLACSO-Chile
Por lo tanto, podemos concluir que del concepto amenaza van quedando resabios minimizados, propios de cualquier condicin de vida, pero
sin la graduacin que lo constituya en el problema principal de nuestra
realidad regional. Esto debiera tener un impacto correspondiente en las
polticas de defensa y en los instrumentos armados de cada pas.
Por otro lado, surge una realidad de riesgos que se puede caracterizar con una cadena conceptual que liga esencialmente la sociedad, a la
soberana abierta, a la estabilidad, la cooperacin, reas geoestratgicas
y geoeconmicas, actores no estatales, seguridad humana, etctera.
La diferencia fundamental entre amenazas y riesgos tiene que ver con
el objeto central de referencia (Estado/sociedad), el contenido central
(inters nacional/estabilidad y desarrollo) y el satisfactor principal (defensa/cooperacin).
El origen de los riesgos est esencialmente en las falencias estructurales de los estados, ya sean econmicas, sociales, burocrticas e
institucionales, no existiendo en todos ellos actores claramente definidos y no teniendo como fin ltimo la derrota de otro Estado, y
estructurando su fortaleza en la condicin de debilidad y escurrimiento
que sufren estas unidades polticas.
Una caracterstica fundamental de los riesgos es que se constituyen
en problemas y vulnerabilidades transterritoriales y transfronterizas, es
difcil asirlos a una realidad administrativa (como pudieran ser las definiciones de fronteras exteriores), porque su esencia de constitucin y
movilidad los hace transgresores de esas limitantes.
Un caso tpico se refiere al consumo de drogas ilegales. Lo ms probable es que la produccin masiva sea en un pas, que el trfico se haga
por varios corredores que involucran a varios pases y que el consumo
masivo o interesado sea en otro distinto. Entonces, la pregunta obvia es
dnde se va a concentrar el esfuerzo principal para acabar con este
flagelo? en una de ellas o en todas al mismo tiempo?.
La nica respuesta posible tiene que ver con un esfuerzo multilateral
serio, por lo tanto la poltica tradicional de seguridad asociada a un
Estado pierde vigencia, para reemplazarla por la inevitable cooperacin.
Estas son las nuevas realidades que hay que identificar, jerarquizar, y
acotar a su vez a zonas especficas (teniendo en cuenta que tampoco los
riesgos son universales e inmutables, y que estn condicionados por las
geografas sub regionales y vecinales).
430
Carlos Gutirrez
e) Qu riesgos asumimos
En este aspecto la literatura especializada tambin ha cooperado para
ir consensuando, en trminos generales, una primera taxonoma de riesgos (o nuevas amenazas como ellas la clasifican), que tiene el mrito de
exponerlas para la discusin, pero creo que debera estar lejos de un
dictamen oficial de constitucin para todas las realidades socio-polticas.
En el Libro Blanco de la Defensa Espaola se menciona lo siguiente:
El mundo afronta riesgos derivados principalmente de la tensin
social generada por los desequilibrios econmicos, la explosin demogrfica, los dficit democrticos, las agresiones al medio ambiente y
la confrontacin entre las diferentes culturas10.
Creemos que las reas de riesgo ms socializadas son: medioambientales,

socio-econmicas, migratorias, pandemias, identidades tnicas y trficos
ilegales. Dentro de estas reas se puede identificar problemas especficos
que tienen impactos y jerarquas variables.
No creo que puedan declararse cules son los riesgos definitivos de
la regin como un todo, ms all de identificar reas generales, porque
las propias particularidades geoestratgicas y geoeconmicas hacen de
sta una zona muy diversa.

Las actuales condiciones histricas de Amrica Latina ameritan una discusin profunda sobre las conceptualizaciones en el mbito de la seguridad y
los desafos que enfrenta la regin en cuanto a las amenazas y riesgos.
Hay tres grandes factores que han modificado las estructuras y los
escenarios poltico y econmico, instalando una nueva realidad que impacta
ampliamente en el desarrollo de los estados y sus pueblos.
Estos tres factores son:
a) El trmino de la guerra fra, que trajo consigo una distensin del polarizado contenido poltico de la poca que se caracteriz por su exclusin y hegemonismo norteamericano. Hay que tener en cuenta que
este perodo signific para nuestra regin un involucramiento y toma
de posicin frente a grandes definiciones que se disputaban las elites
del mundo bipolar, y que tuvo costos directos en nuestra regin, en
10. Libro Blanco de la Defensa 2000. Ministerio de Defensa de Espaa. Pg. 34.
431
FLACSO-Chile
cuanto al menoscabo de la democracia, las violaciones de los derechos humanos y la prdida de independencia econmica.
b) Estrechamente ligado con lo anterior, el trmino de un ciclo de
dictaduras militares, particularmente en el Cono Sur, que abri
espacios a procesos democratizadores en lo poltico y a primeras
articulaciones de nuevos movimientos sociales que impulsaban demandas postergadas y reprimidas. Del mismo modo que ha tenido
distinto impacto en los esquemas institucionales y la gobernabilidad
de los distintos pases, dependiendo de las caractersticas de cada
proceso transicional.
c) La implementacin ciega de polticas econmicas neoliberales, con
fuertes dosis de fundamentalismo monetarista, ha implicado acentuar
la dependencia de economas dbiles exportadoras de materias primas, as como destruccin de su base industrial, la privatizacin de
servicios pblicos fundamentales y su traspaso a grandes conglomerados transnacionales y una dependencia asfixiante de capitales extranjeros voltiles y especulativos.
En la medida que estos factores se han articulado de distinta forma
entre s, han configurado las realidades diversas de nuestros pases. Es por
eso que hemos conocido implementaciones con distintas gradualidades en
los esquemas econmicos, experiencias populistas en lo econmico-poltico, zonas de la administracin estatal carcomidas por la corrupcin (sin
olvidar una ms oculta que se expresa en el sector privado), institucionalidades precarias por las herencias dictatoriales, etctera.
Este turbulento panorama de nuestra realidad evidencia que los problemas y vulnerabilidades que afectan la seguridad tienen ms que ver
con nuestras estructuras actuales que con la herencia de conflictos del
pasado reciente en la formacin de nuestras fronteras.
d) Securitizacin versus Seguridad Integral
Si en los diagnsticos de los problemas y vulnerabilidades que hacemos de nuestra regin cada vez aparecen con ms notoriedad asuntos
como la pobreza, la desigualdad en la distribucin, la depredacin de
nuestros recursos naturales, el deterioro de los trminos de intercambio, la frecuencia de epidemias, el abandono de los pueblos originarios
(eufemsticamente llamados minoras tnicas, aunque haya pases donde
son mayoras), la falta de oportunidades para los jvenes, etctera, es
porque efectivamente all se concentran los ncleos problemticos ms
duros que requieren de polticas adecuadas en esos niveles.
432
Carlos Gutirrez
Es casi una opinin consensuada el que la seguridad es un concepto

ms amplio que el tradicional que lo asocia slo con la defensa, restringindolo a un asunto de poltica exterior y, en su versin manipulada por
el ambiente de la guerra fra, en una poltica interna que import la
confrontacin ideolgica internacional al campo del Estado-nacin.
Hoy, el concepto de Seguridad aparece asociado a condiciones necesarias que se requieren para el impulso del desarrollo y, en otros casos, a
polticas concretas que interpreten e impulsen el desenvolvimiento integral del ser humano en su especificidad y el de la sociedad en su conjunto.
Bajo esta perspectiva, sin lugar a dudas que hay un fuerte y acentuado
desbalance entre el componente de Defensa y los componentes que
afectan el desarrollo integral, asegurando un estado de Seguridad. Esto
nos lleva a afirmar que cada vez ms las seguridades de los estados pasa
por los desarrollos integrales que por polticas de defensa, existiendo
entre ambas, curvas de evolucin que son inversamente proporcionales.
Es decir, mientras la curva de los conflictos tradicionales asociado a la
guerra fronteriza interestatal tiene una acentuada tendencia a la baja,
casi al nivel de la extincin, los nuevos conflictos asociados a los riesgos
civilizatorios, que involucran directamente a las personas y conjuntos
sociales, que son transnacionales y transfronterizos tienen una clara tendencia al alza, llegando en algunas inseguridades especficas y determinadas regiones a niveles de riesgo mximo.
En esta misma perspectiva, una enorme cantidad de viejos problemas
en nuevos formatos y nuevas dificultades propias de este tipo de crecimiento, deben ser enfrentados con esta ptica de concepcin de seguridad, y no bajo el antiguo esquema de securitizacin, en que cada problema se convierte en una amenaza para el Estado y para el cual existe,
como un acto reflejo, una respuesta que proviene desde la defensa, tanto en su conceptualizacin como en su operativizacin.
Esta es una lgica que sigue existiendo. An podemos ver, en nuestros pases, que problemas como las movilizaciones sociales son respondidos con la represin militar11; que la lucha contra el narcotrfico se
quiere militarizar; que frente a algunas epidemias humanas y animales se
moviliza a las Fuerzas Armadas, por falta de otros organismos altamente
operativos; que hay mbitos institucionales del Estado en los cuales los
11. Como ejemplos recientes son notorios los casos de movilizaciones de los agricultores productores de coca de la zona del Chapare en Bolivia, que exigen ms apoyo para una zona altamente
deprimida en lo econmico-social, particularmente por la poltica de erradicacin de estos cultivos tradicionales. Y el caso de las movilizaciones de los ciudadanos peruanos de la zona sur en
contra de privatizaciones de las empresas de servicios bsicos, en las cuales ha habido una larga
experiencia continental del tipo de negocios que esto significa para los privados y las consecuencias negativas para los consumidores.
433
FLACSO-Chile
militares tienen altas dosis de autonoma frente al poder civil, etctera.

Y todo se fundamenta en resabios constituyentes de una doctrina sobre la seguridad creada ideolgicamente.
Un ejemplo ntido lo otorga la realidad tnica de nuestra regin, que
se asume como un peligro para la identidad e integridad de los estados.
En muchas de las preocupaciones de los gobiernos de la regin se incluye el llamado terrorismo tnico. Una vez ms se considera que una
reivindicacin esencialmente en el campo de las demandas socio-econmicas y culturales, pueda cuestionar una pretendida integridad estatal
unvoca, que no considera que nuestros pases son pluritnicos12 y que
los gobiernos tienen con estas minoras (y en algunos casos mayoras)
una deuda enorme en el mbito de la satisfaccin de sus necesidades
materiales bsicas y de una integracin plena, con absoluto respeto de
sus particularidades. No es menor el dato que con respecto a nuestros
pueblos indgenas pesa una doble discriminacin, cultural y econmica,
concentrndose en esta poblacin altos ndices de pobreza, marginalidad,
analfabetismo, desamparo, etc., que la hace ser un sector de la poblacin
altamente vulnerable13.
f) Una nueva geografa poltica
La realidad dominante, que nos est hablando de una reconfiguracin
de las inseguridades apremiantes para nuestros pueblos traducidas en
12. Debemos recordar que a principios de los noventa, con el inicio de la transicin chilena, el
ejecutivo envi al Parlamento un conjunto de reformas jurdicas que tenan como objetivo el reconocimiento de la plurietnicidad y del derecho a determinados grados de autonoma dentro del
Estado, lo que fue rechazado por el Congreso en esa poca y nuevamente el ao 2001. Del mismo
modo el Convenio 169 de la OIT, sobre estas materias, no fue ratificado por el Congreso en el ao
1991 y hasta hoy se mantiene su tramitacin. El argumento principal de los parlamentarios es que
no se les puede otorgar a los indgenas la categora de pueblos.
13. En esta materia es notable la diferencia de perspectivas que existe entre la apreciacin militar del
tema tnico y el de la ciudadana, para el caso de Chile. En la encuesta del PNUD ante la pregunta
Chile es un pas ms avanzado que sus vecinos porque hay menos indgenas, el 27.1% estuvo de
acuerdo, el 69.2 % en desacuerdo, y el 1.2 % no sabe o no responde.(pg. 332). En otra encuesta para
el Gran Santiago, el 73 % considera que los esfuerzos de los mapuches por reconquistar sus tierras
y obtener una cierta autonoma del estado chileno es justa. Por otra parte el 88 % de los encuestados
estima que los mapuches son discriminados por los chilenos. El 63 % opina que si fuera mapuche
estara en las barricadas luchando por sus derechos, y mayoritariamente plantean que los mapuches
debieran tener un grado de autonoma, dependiente del estado chileno, lo que incluye educacin,
justicia y otros (estos datos son recogidos por el PNUD de una encuesta hecha por Publimetro en el
2001). Como conclusin del PNUD dice En el imaginario colectivo de los chilenos, los pueblos
originarios aparecen como una base de la raz cultural de la nacionalidad, y no se consideran como un
peso para el desarrollo del pas. Al contrario, se observa una actitud positiva a sus reivindicaciones y
una oposicin a su discriminacin (pg. 122). Todos estos datos fueron recogidos del: Informe de
Desarrollo Humano. Nosotros los chilenos: un desafo cultural. PNUD, Chile 2002.
434
Carlos Gutirrez
riesgos explcitos y latentes, nos demanda una interpretacin nueva del

territorio, donde el eje sufre un corrimiento desde los territorios
burocratizados a los territorios incgnitos.
El territorio burocratizado es el que obedece a la lgica de los estados, que es definido desde la perspectiva de limitaciones fronterizas,
dentro del cual se ejerce a plenitud una soberana estatal (aunque hoy
mediatizada por su doble tensin entre lo global y lo local) y que se
expresa en calidad de conflicto en la medida que su integridad delimitada
es puesta en cuestin por otra unidad estatal con las mismas caractersticas y ante un eventual inters comn incompatible.
Esta dimensin de lo territorial actualmente no est conflictuada, ya
que por una parte todas las disputas fronterizas esenciales estn resueltas, y por la otra porque cada vez ms el rol de los organismos
supraestatales regionales tienen un papel ms activo en prevenir y resolver este tipo de conflictos, quedando menos espacios de maniobra para
acciones de fuerza como mecanismo privilegiado de solucin.
Este mapa sigue estando configurado por los estados latinoamericanos, con una prdida importante de la antigua geopoltica, y ha dado
pasos a estructuras de integracin subregionales, particularmente en el
rea econmica atendiendo a sus propias sensibilidades geogrficas y
polticas (Pacto Andino, MERCOSUR y CARICOM).
En cambio aparece una nueva dimensin del territorio compuesto
por tierras incgnitas que van quedando al margen de las integraciones a
los nuevos flujos econmicos y de desarrollo, donde se materializan las
interacciones de riesgos para las personas, y que tienen como rasgo
principal estar por sobre las delimitaciones estatales, generando una cualidad de fronteras porosas interestatales. Hay una definicin que las caracteriza muy bien:
Muchos territorios explorados, cartografiados, fotografiados en el
ltimo siglo o siglo y medio se han vuelto, de nuevo, inexplorados,
inaccesibles, desconocidos, inseguros, misteriosos, hostiles a toda penetracin exterior. Son regiones que se alejan, que se apartan del
mundo, que se descartografan. Los dramas humanos que ah se viven
apenas son conocidos en el resto del mundo. La opacidad, es sin
duda, uno de los rasgos ms destacables de estas nuevas tierras incgnitas14.
Aqu es donde radica el nuevo desafo para identificar y operar sobre

estas tierras incgnitas, que nos va a remitir a realidades econmicas,
14. NOGU Font, Joan y Rufi, Joan Vicente, Geopoltica, identidad o globalizacin. Ariel Geografa,
Espaa, 2001, pg. 115.
435
FLACSO-Chile
sociales y polticas. Hay que producir el cruce de los riesgos con los territorios, que arrojar dinmicas geogrficas que impulsarn a los distintos
estados a desarrollar polticas cooperativas, atendiendo a estas particularidades, pero por sobre todo al carcter interestatal de estos riesgos.
As es como aparece un nuevo mapa latinoamericano que nos habla
tanto de los desafos para identificar las inseguridades, como de las oportunidades para afrontarlas en base a la cooperacin. Es una mapa ms especfico,
sobre el cual se puede operar con herramientas ms oportunas y eficientes;
ya no es la generalidad de un hemisferio que no comparte absolutamente los
mismos riesgos, intensidades, escalas, ni satisfactores y que tiende a perderse ante las imposiciones externas del poder hegemnico.
Esto mismo plantea desafos inditos para las organizaciones regionales, que ms all de asentar principios generalistas necesarios (como por
ejemplo la definicin del sistema democrtico como el rgimen poltico
ms acorde con la soberana popular, los derechos humanos, econmicos, sociales y culturales, etc.), se requiere de canalizar apoyos, respuestas y polticas especficas. As se podran identificando y clasificando estas
zonas de acuerdo a distintos anillos. Un primer anillo estratgico, ligado
a percepciones geopolticas y geoeconmicas, formado por: amrica central y el caribe, zona andina, zona mercosur. Posteriormente se pueden
identificar estos anillos menores relacionados con los riesgos especficos, por ejemplo, el compuesto por el sur peruano, el suroeste boliviano
y el norte chileno para el tema de las migraciones; o el caso de la triple
frontera para el tema de trficos ilegales de mercancas; o el caso de la
triple frontera entre Colombia, Ecuador y Per para el tema de los desplazados por la guerra y las contaminaciones de la lucha guerrillera; o el
caso de Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras para los temas de
las migraciones, epidemias o desastres naturales.
Es por este sendero que debemos seguir avanzando, as los esfuerzos
mancomunados, que significan entre otros racionalizar y hacer ms eficientes los escasos recursos que disponemos, tendrn impactos ms positivos en la resolucin efectiva de las demandas de nuestras sociedades.
g) La poltica norteamericana contra el terrorismo.
Una nueva guerra fra?
He dejado expresamente al terrorismo fuera del concepto tradicional de amenazas y de riesgos, por dos razones fundamentales.
La primera es por su vaga definicin para el caso latinoamericano, en
el cual hay un aprovechamiento poltico de corto plazo de vinculacin
de una forma de violencia (por lo tanto que no tiene un patrimonio de
436
Carlos Gutirrez
uso exclusivo) con estructuras organizativas de contenido poltico (esencialmente grupos que cuestionan el modelo de dominacin imperante y
que, en otras pocas, eran conocidos como movimientos de liberacin
nacional). No pongo en cuestin que, en algunas realidades y momentos,
ambos elementos se unifiquen, pero me parece primaria la solucin de
uniformar hacia las definiciones menos complejas del problema.
La segunda razn, es porque el terrorismo podra ser catalogado
como una amenaza asimtrica, de la cual se toman los conceptos tradicionales de amenaza por el tipo de actores involucrados y los objetivos
buscados, pero hay que hacerse cargo de los desniveles de enfrentamiento y, sobre todo, del tipo de formas que adquiere. En este sentido
cabra preguntarse si la visin tradicional con que se enfrentara una
amenaza es la respuesta adecuada para esta otra realidad. O, en cambio,
estaramos ms cerca del tipo de abordaje de un riesgo, a travs de la
cooperacin, las transversalidades, lo transterritorial.
En todo caso, creo que lo ms peligroso es entrar en la dinmica del
discurso hegemnico de Estados Unidos, el que quiere implantar un modelo y una visin sobre el terrorismo, frente al cual cabe tan slo el
diseo de polticas acordes con ese poder internacional.
Corremos el peligro de vernos envueltos en una nueva guerra fra,
que tal como aqulla, no la definimos nosotros, no la vivimos con la
intensidad del peligro que supuestamente involucraba y del cual, en cambio, nuestros pueblos fueron las principales vctimas.
Hoy nuestros gobiernos y la propia institucionalidad regional ha asumido con un compromiso desproporcionado este problema (sobre todo
porque no queda del todo claro la tan mentada universalidad de este
peligro), frente a otros que s son de nuestra cotidianidad y que arrojan
innumerables vctimas condenadas a vivir en la pobreza, la ignorancia, la
desnutricin, la enfermedad, la enajenacin, la prdida de identidad, la
violencia, las cuales s generan muertes reales.
Desde esta perspectiva, el fortalecimiento de las institucionalidades
regionales (OEA y la Comisin de Seguridad para estos efectos) es de
vital importancia. Que se asegure el debido estado de derecho para
nuestras relaciones multilaterales, una visin compartida de los valores
supremos que defenderemos, mecanismos de resolucin de los conflictos, una equilibrada relacin entre el derecho del Estado soberano y el
derecho de la persona humana ms all de ese Estado, el impulso a
acuerdos y relaciones bilaterales y multilaterales vecinales, para dar cuenta y solucionar los problemas concretos.
Creo que cada vez es ms necesaria una institucionalidad reconocida y legitimada, que sea capaz de apreciar y actuar en base a nuestra
437
FLACSO-Chile
realidades diarias e histricas concretas, y poder refundar otras instituciones, entre ellas las de seguridad y defensa, que no dan cuenta de
estas premisas, partiendo del hecho que no se necesitan estructuras
como el TIAR ni tampoco asumir con tanta facilidad nuevas recetas
hegemnicas.
La fragilidad en que algunos de los estados y pueblos latinoamericanos se encuentran hace ms imperioso que nunca una mirada regional,
que se sustente en nuestra historia y desde ella apunte al futuro, entre la
herencia y la invencin, para acercarse a los sueos de tantos grandes
americanistas.
438
LA SEGURIDAD TRADICIONAL NO ENTREGA RESPUESTAS EN

LAS AMERICAS
ALEJANDRO P. ITURRA GAMARRA1
El Centro de Estudios Estratgicos (CEE) de la Universidad ARCIS

aborda de manera institucional la nocin de seguridad a mediados del
ao 2001 cuando el Ministerio de Defensa Nacional de Chile, con motivo de los talleres que encaran el perfeccionamiento y actualizacin del
Libro de la Defensa 1997, le encarga la tarea de revisar el concepto de
seguridad tradicional y las huellas de la Doctrina de Seguridad Nacional
presentes en el texto oficial a travs de un documento en el cual instala
una renovada mirada crtica: la Seguridad Integral2.
Es un pensamiento que en lo fundamental enfrenta el realismo poltico westfaliano tradicional y hegemnico que no da cuenta de las inditas mutaciones que afectan a la humanidad desde lo personal a lo global
desde fines del siglo XX como efecto de un proceso de modernidad
cuyo eje central se levanta alrededor del poderoso Estado/Nacin y del
empleo del recurso fuerza configurando un escenario del cual es muy
difcil zafarse porque se erige en una tautologa de ese mismo Estado.
1. Periodista con especializacin en Relaciones Internacionales; Magster en Ciencias Militares,
mencin Poltica de Defensa; Director del rea de Seguridad y Defensa del Centro de Estudios
Estratgicos de la Universidad ARCIS; Diplomado en Sociologa Militar y Curso Superior de
Estudios Polticos y Estratgicos de la ANEPE.
2. El concepto de Seguridad Integral es tratado exhaustivamente en la Revista Estudios Poltico
Militares, CEE, Universidad ARCIS; N 2, segundo semestre 2001.
439
FLACSO-Chile
El autor divide la presentacin en cuatro partes ante el requerimiento titulado Nuevas amenazas a la seguridad regional y global y su
impacto en las Amricas:
1. Una introduccin que describe en lo grueso el nuevo orden.
2. La formulacin de un marco de reflexin a partir de la lgica que
genera el concepto de seguridad integral, al unsono con los aportes
que entrega seguridad humana. Ello permitira la construccin de una
perspectiva crtica cuyo propsito es afrontar las insuficiencias del
pensamiento tradicional, comprender las diferencias en la reconocida
triloga de seguridad nacional, seguridad internacional, seguridad humana y levantar una visin sinptica.
3. La exposicin de un marco de accin congruente con lo anterior a
partir de una formulacin estratgica y la relacin con la defensa.
4. La observacin de un caso hemisfrico.
Presentacin
En un mundo globalizado e interdependiente3 el continente americano
se posiciona dentro de un rgimen internacional de hecho (denominado
genricamente Occidente) que se levanta como la gran fuente del poder y
en donde se asume que los pases desarrollados transmiten grados relevantes de estabilidad poltica a la vez que conjugan una evidente legitimidad y gobernabilidad ante las oportunidades e inseguridades.
Los gobiernos de los pases ubicados al sur del Ro Grande, si bien
reafirman la voluntad de seguir la ruta del desarrollo ajustndose a los
pilares del rgimen de hecho, democracia, mercado y derechos humanos demuestran vulnerabilidades en su legitimidad y gobernabilidad
pues son incapaces de asumir las necesidades econmicas, sociales, polticas, ambientales y culturales de sus pueblos en un contexto de incertidumbre marcado por una tendencia al multipolarismo, el unipolarismo
militar, una tercera revolucin tecnolgica y la inmediatez de las comunicaciones que estimulan el resurgimiento de conflictos que aunque latentes, estuvieron sumergidos en el escenario bipolar de la guerra fra.
Ello produce la coexistencia de dos agendas de seguridad. La tradicional que dice relacin con la menor posibilidad de ocurrencia de los conflictos territoriales interestatales porque se consolidan los instrumentos para
asumirlos, y una nueva agenda que confronta las crecientes inseguridades
3. Robert O. Keohane and Joseph S. Nye Jr. Globalization: What's New?. What's Not (And so
What); en Foreign Policy; Spring 2000; pp. 104-119.
440
La seguridad tradicional no otorga respuestas...
Alejandro P. Iturra Gamarra
emergentes o no tradicionales vinculadas al escaso desarrollo de los pueblos, como la bsqueda de un posicionamiento por parte de las minoras
en la diversidad social, la destruccin de los recursos no renovables, las
migraciones masivas y no controladas, las pandemias, la desigualdad extrema, los trficos ilegales de dinero, personas, documentos legales, armas y
otras de efectos tambin dainos para las poblaciones.
La controversia desatada por el enfrentamiento en contra del trfico
de drogas en las Amricas y el denominado terrorismo global, todava a
definir para abordarlo con los medios de la agenda correcta, nace porque su resolucin est hoy muy condicionada por el poder relativo de
los actores involucrados en los sucesos del 11 de septiembre de 2001.
La realidad americana supone el reconocimiento de niveles de seguridad distintos pero interdependientes desde lo personal a lo regional o
hemisfrico. En el espacio regional denominado Sistema Interamericano,
los desequilibrios se producen por una presencia altamente significativa
de Estados Unidos frente a la dispersin, debilidad o subordinacin relativa de otros pases, condicionada por la magnitud de los desarrollos, las
fracturas histricas, la fragilidad institucional de los estados y el limitado
alcance de los poderes militares.
A partir de las asimetras indicadas es lgico que se ponga en discusin el concepto regional de las Amricas como un espacio de seguridad
comn y nico, dotado con intereses y perspectivas estratgicas compartidas y que algunos actores pongan el nfasis en la existencia de espacios subregionales con pases de estructura social, poltica, econmica,
ambiental y cultural diversa, ms proclives a conformar un ente
multicntrico que un esquema nico y abarcante.
Lo que entrelaza la diversidad de tales pases son los resultados de un
proceso comn que modific sus estructuras en la ltima dcada mediante:
El trmino de la guerra fra con sus lgicas previsibles y excluyentes
que tuvo un costo para la condicin de seguridad continental en la
medida que produjo una democracia intervenida en lo poltico, social,
econmico, cultural y ambiental.
El inicio de dificultosos procesos de transicin no finalizados desde las
dictaduras militares a unas precarias democracias que abren espacios
y permiten la reconstruccin de movimientos sociales que impulsan
demandas postergadas y reprimidas, acusando impacto en la institucionalidad de cada pas.
La implementacin de medidas econmicas que afectan la base industrial y de
servicios de aquellas economas exportadoras de materias primas, junto a la
entrega del sector estatal a grupos privados muchos de ellos transnacionales
y con una dependencia de capitales voltiles y especulativos.
441
FLACSO-Chile
La compleja articulacin de los resultados indicados a nivel pas y en

las reas de complementacin econmica (Comunidad Andina, MERCOSUR, Centroamrica y el Caribe) influye sobre una mejor insercin en el
mundo globalizado. Ello contribuye a generar una desigualdad que se
expresa en agitacin social, inestabilidad poltica y violencia poltica por la
prdida en los trminos de intercambio, agravada por experiencias populistas en lo econmico-poltico, la presencia de zonas de administracin estatal carcomidas por la corrupcin y la incapacidad para reconstruir las dbiles institucionalidades heredadas de las dictaduras militares.
De esta manera la condicin de seguridad que debera traer el retorno
de la democracia representativa y los propsitos polticos que encarna
respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales, estado
de derecho, responsabilidad de los gobernantes ante los gobernados, etc.
no es percibida por los pueblos en sus malas condiciones socio/econmicas con graves impactos en lo cultural y ambiental.
Marco de reflexin
El autor sostiene que en el escenario representado la nocin de seguridad tradicional no aporta respuestas en su intento de prevenir, gestionar y resolver el tipo de conflicto desatado precisamente por las inseguridades hoy mayoritarias y que producen temor e incertidumbre en el
conjunto de la poblacin: las emergentes.
En la reconocida triloga de seguridad nacional, internacional, humana el concepto tradicional presta sustento a la Nacional e Internacional,
con particular nfasis en la primera. An representa un pensamiento
hegemnico al interior de los centros decisores y quienes tienen la capacidad de exponerlo de una manera lgica, sistematizada y consolidada
exponen la necesidad de que se estudie con mayor profundidad pues
materializado al nivel poltico y poltico-estratgico del pas (la gran
wstrategia) constituye un Plan Maestro4.
Sin entrar a comentar varios e importantes contenidos de fondo de
tal planteamiento que ciertamente merecen un debate en cada pas por
su trascendencia, lo central para los fines del documento reside en tres
constataciones:
4. Karl Sievers; Documento Grand Strategy, The Politicians and the Military; ANEPE; National
Defense University; Curso School for National Security Executive Education (SNSEE); Washington
DC.; Noviembre 2001; p. 17.
442
1. El pensamiento tradicional e histrico concentra sus propsitos en

la defensa y supervivencia del Estado y tiende a no reconocer la
existencia de otros actores con sus intereses, derechos y obligaciones en una diversidad de fines, contextos y efectos. Es cierto que
han disminuido las atribuciones del Estado en el desarrollo tecnolgico, el control de las comunicaciones, de las finanzas, de la inversin, el comercio o las migraciones; pero y an as, sigue siendo el
primer actor en el mundo globalizado. Es un punto central a tomar
en cuenta para la construccin de polticas pblicas.
2. El resultado de su aplicacin tiende a privilegiar el uso del recurso
fuerza, pues la formulacin del concepto en su forma ms consolidada
se origina y desarrolla a partir de sucesivas experiencias estudiadas en
el nivel estratgico-militar, aunque no exclusivamente, con claras proyecciones hacia lo econmico y poltico. Lo indicado no implica que
no existe un papel idneo para el uso del instrumento militar cuando
es legitimado, sancionado y responsabilizado en la sociedad.
3. Asume la dimensin poltica y econmica de las relaciones internacionales a travs de los congruentes instrumentos polticos (diplomticos y
militares) y econmicos, pero genera una conflictividad con lo social,
cultural y ambiental pues no reconoce de manera razonable el avance de
aquellas mutaciones que desbordan la mirada de una visin estrecha.
Al intentar levantar un pensamiento alternativo (crtico) debe tomarse en cuenta la dificultad para definir y sistematizar una nocin
asociativa que no estimule la visin del otro en el territorio de las
desconfianzas como un adversario explcito, potencial o eventual. Hoy
coexisten varias expresiones crticas de seguridad: la humana, la integral, la democrtica.
El primer desafo es la construccin de una estrategia que responda a
un concepto de seguridad alternativo. Para materializarlo hay que distinguir lo que se entiende por caractersticas de las inseguridades que nos
afectan y lo que se comprende por cualidades de una nocin de seguridad a formular.
La Seguridad Humana5 nos ensea que las caractersticas de las inseguridades emergentes se insertan en procesos y estructuras de intercambio desiguales y asimtricas entre un centro desarrollado, semi-periferias y periferias empobrecidas en donde las posibilidades de desarrollo
5. Jorge Nef; Documento Seguridad Humana y Vulnerabilidad Mutua; Seminario Paz, Seguridad
Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe; FLACSO-Chile, UNESCO,
Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile; Santiago; noviembre 2001; pp. 12-13.
443
FLACSO-Chile
y subdesarrollo estn condicionadas, pero no determinadas. Tales caractersticas responden a las nociones de:
Vulnerabilidad Mutua, que discurre junto al de seguridad; esto es, en
un sistema globalizado la fortaleza de sus componentes ms desarrollados y mejor protegidos estn condicionados por los eslabones ms
dbiles. Mientras exista vulnerabilidad extrema en algunos sectores
de la globalidad, todos somos en cierta medida vulnerables.
No existe una definicin de seguridad. Lo que esta presente son mltiples concepciones formuladas y aplicadas por actores locales mediante polticas en todos aquellos espacios que van desde lo personal
a lo global y por un tiempo determinado.
Las inseguridades emergentes son transnacionales por la disminucin
de la importancia de las fronteras y las soberanas. La hegemona del
poder y el bilateralismo tienden a ser inoperantes, salvo cuando acta
Estados Unidos, a la vez que los mecanismos multilaterales todava
son inadecuados.
Tales inseguridades gozan de un carcter fraccional, vale decir, sus
resultados a nivel local tienen repercusiones macro y viceversa.
El paso siguiente apunta a la expresin de una seguridad cuyas cualidades se hagan cargo de las inseguridades tradicionales y emergentes
como resultado de la complejidad del cambio en que nos encontramos.
Tal construccin en progreso requiere un concepto integral holstico
que involucre las siguientes cualidades plurales6:
1. La seguridad alternativa prev la existencia de varios actores como
objetos y sujetos de seguridad, es multiactoral, pues son ellos quienes
reciben los impactos de las inseguridades transnacionales, fraccionales
y asociadas a la nocin de vulnerabilidad mutua.
2. La seguridad crtica es multidimensional, esto es, los actores son afectados por inseguridades en cinco dimensiones concurrentes e
interrelacionadas: la social, la cultural, la econmica, la poltica, la
ambiental. Es importante sealar que uno de los cuatro documentos
centrales que firmaron en junio pasado los Ministros de Relaciones
Exteriores y Jefes de Delegacin en Bridgetown con ocasin del 32
perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA
tiene por ttulo, Declaracin de Bridgetown: Enfoque Multidimensional
de la Seguridad Hemisfrica [AG/DEC.27 (XXXII-O/02); AG/CG/
doc.15/02].
6. Ibidem; pp. 14-15.
444
3. La seguridad alternativa es multiespacial. A modo de ejemplo, un

actor posee la capacidad de generar distintas estrategias en la bsqueda de comunidades de seguridad cada vez ms amplias. Va desde lo personal a lo global. Un Estado puede implementar estrategias
diferentes, pero coherentes en sus principios, a nivel vecinal,
subregional, regional y global.
4. Su anlisis requiere un enfoque multidisciplinario. Junto a la visin
politolgica se hace tambin necesaria la comprensin histrica, econmica, sociolgica, geogrfica o sicolgica para entender el fenmeno en su complejidad.
5. La seguridad crtica se preocupa de estudiar las causas y contextos de
las inseguridades emergentes, ms all de sus consecuencias o expresiones sintomticas.
Los actores y sus inseguridades asociadas como lo

central
El segundo desafo guarda relacin con la siguiente pregunta: cul de
las cinco cualidades nombradas es aquella que facilita la sinopsis entre los
contenidos congruentes de una visin tradicional que presta apoyo a la
Seguridad Nacional e Internacional y una mirada crtica que presta sustento a la Seguridad Humana?
En opinin del autor tal cualidad corresponde a la existencia de mltiples actores y sus inseguridades asociadas de acuerdo a como lo manifiesta la seguridad integral. Este pensamiento crtico reconoce en el espacio de la seguridad externa la irrupcin y materializacin de nociones
tales como intervencin humanitaria o la accin creciente de aquella
visin que privilegia lo asociativo mediante la dimensin econmica de la
complementacin; sin embargo, pareciera que esta perspectiva no presta la debida atencin a la multidimensionalidad y se concentra en las
consecuencias econmicas ms que en las causas y contextos globales
de seguridad.
La seguridad integral reafirma que el tradicional concepto de seguridad privilegia al Estado y su supervivencia desde un horizonte
westfaliano. Ahora bien, el actor Estado no se justifica en s mismo no
terica no histricamente como el ente que garantiza la seguridad de un
pas. La Doctrina de Seguridad Nacional es el paradigma en el sentido
que construye un Estado para defender una sociedad, an en contra de s
misma. Un Estado democrtico que da pie al debate, incentiva el espacio
para la crtica y genera condiciones para la alternativa poltica rene
445
FLACSO-Chile
mejores condiciones para cumplir tal propsito; pero y an as, necesita de otros actores que junto a l den cuenta de la nueva agenda. El
Estado, ese antiguo Leviatn objeto de referencia y reverencia, nico y
exclusivo, se percibe afectado porque est mutando su relevancia.
La Seguridad Integral interpreta la pluralidad cuando da cuenta de la
presencia de otros actores con sus intereses, derechos y obligaciones. En el
nivel supraestatal se encuentran los regmenes internacionales asumidos
como mecanismos de gobierno que manejan conflictos, as como estructuras decisorias que comprenden reglas e influencias. En el nivel infraestatal se
encuentra el pueblo que responde al conjunto de instituciones y organizaciones sociales, econmicas, polticas, culturales y ambientales no estatales,
con proyeccin internacional inclusive y la persona, el individuo-ciudadano.
Este es el punto nodal que permitira formular una estrategia a partir de un concepto de seguridad, en donde todos los actores son objetos y sujetos de seguridad.
Paralelamente la seguridad tradicional reconoce una nocin
omniabarcadora de inseguridad, la amenaza, que da cuenta de un tramado
de realidades complejas, pero en los hechos no logra desenrollar una red
embrollada y queda en un estado ms bien precario. El manejo de un solo
concepto conducira a un error en las apreciaciones y por lo tanto a la
adopcin de medidas que no garantizan el resguardo apropiado7.
La seguridad integral afirma que estn presentes cuatros tipos de
inseguridades concurrentes e interrelacionadas, pero epistemolgica y
fenomenolgicamente distintas: la amenaza global ante el rgimen internacional, la amenaza frente el Estado, los riesgos ante el pueblo y los
peligros especficos frente a la persona.
La amenaza global tiene que ver con aquellas inseguridades que afectan los regmenes polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales internacionales en una magnitud tal, que se pone en peligro la humanidad o una parte relevante de ella.
La amenaza guarda relacin con los aspectos de soberana estatal y
est acotada a realidades jurdico-institucionales. Por ejemplo, la accin
de otros Estados o corporaciones transnacionales.
Los riesgos son producciones sociales en la medida que han pasado
de ser un fenmeno natural a uno producido socialmente en el devenir
de la modernidad, asumiendo caractersticas de universalidad,
geogrficamente inespecficos, incalculables e impredecibles. En concreto hoy el riesgo tiene una impronta civilizatoria.
7.Carlos Gutirrez; Concepto de Seguridad: Ms que fronteras, un tema de supervivencia global;
en Revista Estudios Polticos Militares; Centro de Estudios Estratgicos; Universidad ARCIS; Nmero 2; Segundo semestre 2001; pp. 5-31.
446
Los peligros especficos constituyen la materializacin de los riesgos

civilizatorios en la medida que comprenden a la persona como ideal
genrico. Estn asociados a las vulnerabilidades que se arrastran producto de la aplicacin de malas polticas especficas o la ausencia de ellas.
El impacto de una inseguridad no tradicional puede afectar simultneamente al Estado, el pueblo y las personas con repercusiones en lo
supraestatal. A su vez, un actor puede percibirse vulnerado por una inseguridad de ms de una manera.
El ataque terrorista del 11de septiembre afect los regmenes internacionales, al Estado de Estados Unidos, los grupos sociales directamente impactados y una ciudadana de Nueva York que perdi a su esposo.
De la misma manera esa ciudadana puede interpretar la agresin como
una amenaza para su Estado, un riesgo para su grupo social de referencia
y un peligro especfico porque asume que fueron vulnerados sus derechos individuales.
Marco de accin
En el entendido que los objetivos de este trabajo guardan relacin
con un fin prctico-operativo, los siguientes contenidos apuntan a describir aquellas nociones, organizaciones y procesos que posibilitan la toma
de decisiones en la construccin de polticas.
1. El cumplimiento del propsito original requiere la instalacin de dos
pilares centrales: la presencia de un concepto de seguridad alternativo
y la apreciacin del escenario externo e interno de los pases en donde coexisten oportunidades e inseguridades. En relacin al ltimo punto
y su relacin con la defensa (una parte de la seguridad) el formato que
materializa la apreciacin del escenario internacional debe contribuir
a homologar tal escenario con qu defensa necesita el pas y qu
Fuerzas Armadas necesita el pas. Por consiguiente, si el instrumento
militar se percibe descontextualizado del escenario externo significa
que la apreciacin no constituye el instrumento que responde cabalmente a la seguridad del pas ni de su defensa. Por ende, cualquiera
sea la estrategia que de all se derive, el pas corre el riesgo de que no
se produzcan los resguardos necesarios para el Estado, el pueblo, la
persona y se provoquen nuevas inseguridades en lo supraestatal8.
8. Alejandro Iturra G., Cmo emana la funcin Defensa de la Seguridad Integral en el Chile
democrtico del siglo XXI; en Revista de Estudios Polticos Militares, CEE; Universidad ARCIS; N
2; segundo semestre 2001; pp. 83-84.
447
FLACSO-Chile
2. El concepto de seguridad alternativa y la apreciacin correcta del

escenario son parte central de aquellos elementos que configuran
las polticas internas y externa de seguridad y las polticas ministeriales que de all se desprendan. Ellas deben ser planificadas,
multilaterales, concertadas, preventivas, proactivas y materializarse
a travs de polticas pblicas sometidas al escrutinio ciudadano.
3. Tales polticas conllevan estrategias que en su aplicacin asumen rasgos disuasivos y/o cooperativos9. Una estrategia alternativa debe estimular el rasgo cooperativo del instrumento militar a travs de las
Medidas de Confianza Mutua en el espacio de la defensa. El estudio
Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de
defensa, elaborado por la CEPAL a peticin de los gobiernos de Chile y Argentina constituye una Medida de Confianza Mutua de transparencia ejemplar. El tema constituy una preocupacin central del 32
perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA
celebrado en Bridgetown en el mes de junio. All, mediante el documento Fomento de la Confianza y la Seguridad en las Amricas se
exhort a todos los estados Miembros a suministrar a la Secretara
General informacin sobre la aplicacin de medidas de fomento de la
confianza y la seguridad, a la luz de las disposiciones de las Declaraciones de San Salvador y Santiago y de las resoluciones AG/RES. 1284
(XXIV-O/94) y AG/RES. 1288 (XXIV-O/94). Adems, en otro documento se convoc a la Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Regin, dispuesta por la
cumbre, en Miami el 5 y 6 de diciembre de 2002, para evaluar la
implementacin y considerar los prximos pasos para consolidar ms
la confianza mutua. Si bien algunos autores estiman que las Amricas
es una de las escasas zonas de paz negativa en comparacin a
otras reas del mundo y partes de la misma avanzaran hacia una
comunidad pluralista de seguridad10, la superacin de las desconfianzas vecinales es un objetivo a alcanzar frente a los recurrentes
problemas histricos. Debido a ello la cooperacin entre los vecinos
es la ms difcil, compleja y necesaria. Existe una proposicin estratgica, la Metodologa Estratgica Dinmica, que apuesta por la conciliacin del rasgo disuasivo y cooperativo que expresa un pas mediante la distribucin de cunta disuasin a quin y qu co-
9. Jaime Garca Covarrubias, Documento La Metodologa Estratgica Dinmica: un Modelo Moderno; Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (CHDS); Washington DC.; marzo 2001; pp. 15-20.
10. Hurrel, Andrew; en Adler, Emmanuel y Barnett, Michael, An emerging security community in
South America; Security Communities; Cambridge University Press; 1998.
448
operacin con quin11. Su aporte reside en que coopera a racionalizar conjuntamente las Fuerzas Armadas y sus objetivos estratgicos en el nivel vecinal, subregional, regional y global. Este es un
tema poltico, poltico-estratgico y estratgico con vocacin de futuro pues responde a las preguntas que hoy se hacen los pases y
sus Fuerzas Armadas.
4. Las estrategias encaran el potencial, eventual o explcito conflicto
mediante la prevencin/solucin del mismo. La posibilidad de confrontarlo a partir de su prevencin depende en medida sustancial de la
capacidad de producir inteligencia, entendida como el permanente
anlisis de escenarios prospectivos y el establecimiento, para cada
uno de ellos, de las previsiones existentes o la adaptacin de soluciones previamente esbozadas.
Se puede inferir que el contrapunto entre una estrategia apoyada en
la nocin tradicional versus una estrategia alternativa que posee la capacidades de enfrentar las inseguridades emergentes (y las tradicionales),
radica en focalizar la atencin en las oportunidades versus las inseguridades, en instalar en un primer plano los rasgos cooperativos versus los
disuasivos y en colocar una mirada central en la prevencin versus la
solucin del conflicto.
Una estrategia alternativa es aquella que, junto con abordar las inseguridades tradicionales, asume las emergentes con sus cualidades
transnacionales, fraccionales y ligadas al concepto de vulnerabilidad mutua que se materializan bajo las formas de amenaza global, amenaza,
riesgo y peligros especficos cuando afectan los intereses, derechos y
obligaciones de los regmenes internacionales, el Estado, el pueblo y la
persona. Se lleva a cabo mediante polticas ajustadas al escrutinio pblico, planificadas, concertadas, multilaterales, preventivas y proactivas
que respondan a una seguridad multidimensional, multiespacial,
interdisciplinaria en su estudio y que encara las causas y contextos de las
inseguridades ms que sus consecuencias.
De esta manera se levanta la posibilidad de construir una estrategia
que confronte todas las inseguridades bajo una concepcin de seguridad
en las Amricas que recapitule los fines congruentes de la seguridad
nacional, internacional y humana en un pensamiento integral.
11. Jaime Garca Covarrubias, La Metodologa Estratgica Dinmica: un Modelo Moderno, Op.Cit.,
pgs. 20-23.
449
FLACSO-Chile
Qu actor materializa el concepto, las polticas y

las estrategias asociadas?
Se ha manifestado que en la perspectiva de esa seguridad convergen
los intereses, derechos y obligaciones de varios actores legtimos en
cada pas, pero la realidad avisa que el Estado contina siendo el actor
principal en el corto y mediano plazo porque rene las capacidades concretas y necesarias para la implementacin de las estrategias, sobretodo
en el espacio de la seguridad externa. Su representatividad en los foros
internacionales conlleva la natural vocera propia, as como todas aquellas de los otros actores que cooperan a formular las polticas cuando as
corresponda.
Ello, ms que aminorar sus responsabilidades en las complejas incertidumbres el mundo globalizado, significara un aumento o la mantencin
de las mismas en un contexto asociativo. En este sentido el fortalecimiento del Estado se percibe como una demanda ciudadana y democrtica que proviene del conjunto de los actores. Es particularmente evidente
en aquellos pases en donde el problema es la debilidad histrica del
Estado o la ausencia del mismo en su aptitud para resolver el conflicto en
cualquiera de sus formas.
En una mirada supraestatal los principales instrumentos que guardan
relacin con la seguridad en las Amricas son la Junta Interamericana de
Defensa (JID, 1942), el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca
(TIAR, 1947) y su Protocolo de Reformas o Pacto de San Jos, el Tratado Americano de Resoluciones Pacficas de Controversias o Pacto de
Bogot materializado en la Organizacin de Estados Americanos
(OEA,1948), los Pactos de Asistencia Mutua (MAP, 1950-1964) y la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA (CHS) creada en 1991 y
hecha permanente en 199512.
En los hechos los organismos activados son bsicamente dos y con
escasa relacin funcional: la OEA y sus componentes asociados en lo
poltico y la JID en el espacio ms acotado de la defensa. Ambos encaran
las actuales incertidumbres ligadas a una concepcin de seguridad del perodo de guerra fra, si bien la creacin de la CHS en el seno de la OEA fue una
decisin encauzada a la mejor comprensin, prevencin, gestin y resolucin de los conflictos provenientes de las inseguridades no tradicionales13.
12.Gerardo Covacevich, Mecanismos de la Seguridad Subregional y las nuevas amenazas; Reunin Acadmica Ministerial Preparatoria V Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas;
Santiago; 17-18 de junio 2002; pp. 3-4.
13. Juan Pablo Soriano, " La Redefinicin del Concepto y las Instituciones de Seguridad en el
Continente Americano";Center for Hemispheric Defense Studies; Seminario REDES 2001; Washington; mayo; pp. 2-4.
450
En Bridgetown, la OEA convoc a sus Estados Miembros a la Conferencia Especial de Seguridad en la primera quincena del mes de mayo
de 2003 aceptando la hospitalidad del gobierno de Mxico, adelantndose al plazo original del 2004. Establece que la CHS presente al Consejo Permanente un estudio y recomendaciones sobre la modernizacin y los cambios que se necesitan para proporcionar a la OEA la
pericia tcnica, consultiva y educativa en seguridad y defensa destinada
a prestar apoyo continuo a las instituciones del sistema interamericano
antes del 31 de enero de 2003.
Las inseguridades emergentes y la defensa

Una apreciacin central recogida en la reunin preparatoria de la V
Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas dice relacin con el
escassimo papel que tiene el empleo del instrumento militar en la confrontacin con las inseguridades que hoy afectan a las poblaciones de las
Amricas: las emergentes14. Tal consideracin queda en evidencia cuando se coteja con la misin histrica y ms tradicional de las Fuerzas
Armadas en su rol castrense: el uso del poder armado en la defensa del
territorio y la soberana del pas. La vigencia o no vigencia del TIAR debe
examinarse a la luz de lo sealado.
El uso del recurso fuerza tambin es desestimado en otras misiones de las Fuerzas Armadas: su participacin en misiones de mantenimiento de la paz bajo el Captulo VI de la Carta de Naciones Unidas,
cuando son llamadas para enfrentar las catstrofes nacionales e internacionales provocadas desde la naturaleza o intervienen en labores
de apoyo al desarrollo. En tales casos la institucin militar tiene la
posibilidad de entrar en contacto directo con los resultados de las
inseguridades no tradicionales y su respuesta debe atenerse al marco
de polticas integrales, holsticas y plurales implementadas desde el
poder poltico.
Cuando intervienen en misiones de imposicin de la Paz bajo el
Captulo VII de Naciones Unidas en respuesta a conflictos que muestran los efectos ms dainos de la globalizacin bajo la forma de
inseguridades emergentes, se generan controversias a menudo por
la calificacin poltica de la intervencin, ms que por el uso de la
herramienta armada.
14. Estimacin recogida en la Reunin Acadmica Preparatoria de la V Conferencia Ministerial de
Defensa de las Amricas; organizada por FLACSO-Chile con el apoyo del Ministerio de Defensa
Nacional; Santiago; 17-18 de junio 2002.
451
FLACSO-Chile
La seguridad integral propone un uso del poder militar los ms ajustado al concepto de guerra justa, cuyo respaldo en el derecho se descompone en tres partes o momentos15:
1. El ius ad bellum que se ocupa de la justicia relativa al recurso de la guerra.
2. El ius in bello que examina la justicia o injusticia de las conductas que
se dan o pueden darse una vez iniciadas las hostilidades.
3. El ius post bellum que trata de la justicia o injusticia de los acuerdos o
tratados de paz, de la terminacin de la guerra y de la reconstruccin
y rehabilitacin posblica.
Un caso a estudiar
En el rea ubicada al sur del Ro Grande coexisten tras zonas de
complementacin que conforman subregiones geopolticas:
Centroamrica y el Caribe, la Comunidad Andina de Naciones y MERCOSUR.
La zona andina en particular es percibida como una usina de inseguridades no tradicionales en un momento latinoamericano de agitacin social, inestabilidad poltica, crisis econmicas, exclusiones culturales y deterioros ambientales que tienden a incrementar el cuadro de incertidumbre, temores y violencia asociada.
Los pases andinos estaran atravesados por grandes contradicciones de carcter regional, por antagonismos de origen tnicos y culturales que abarcan un importante porcentaje de la poblacin y por
profundos abismos tipificados por la exclusin y la concentracin del
ingreso. Sus sociedades tienden a ser muy racistas, jerrquicas, autoritarias, complejas y dbilmente institucionalizadas16 . Las vulnerabilidades estn ligadas con la escasa consolidacin de los estados para
procesar las oportunidades versus las inseguridades a partir de los
requerimientos socio-econmico-culturales-ambientales en contextos de globalizacin y una crisis de los sistemas polticos en la participacin y representacin ciudadana, as como en la rendicin de cuentas
y erosin de la confianza en las capacidades gubernamentales.
En este escenario Colombia es la punta de un tmpano de problemas acumulados en su manifestacin y postergados en su solu15. Michael Walzer, Guerras justas e injustas. Un razonamiento moral con ejemplos histricos;
Ediciones Piados Ibrica, S.A.; Barcelona; 2001; p. VI.
16. Adrin Bonilla, Seguridad Humana en la Regin Andina; FLACSO-Ecuador; Seminario Paz,
Seguridad Humana y prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe; organizado por
FLACSO-Chile, UNESCO y Ministerio de Relaciones Exteriores; Santiago; Noviembre 2001; pp.4-6.
452
cin 17 . Sobresale en la dimensin y proyeccin de su crisis, pero no es un

caso aislado y solitario. Junto con Estados Unidos es el otro pas de las
Amricas que se encuentra en guerra declarada. El objetivo primario de su
Estado es la neutralizacin de la insurgencia guerrillera y de los paramilitares.
Si Colombia es el mayor foco de inestabilidad e inquietud continental y para contenerlo se estima probable una intervencin militar extranjera, se debe considerar:
Los ltimos esfuerzos de los gobiernos de Estados Unidos por internacionalizar el conflicto hacia la zona andina y la cuenca amaznica a
la vez que lo politiza, militarizndolo en la interpretacin de
Clausewitz. El proceso tiene varias etapas: en primer lugar la ayuda
militar se vuelve masiva y creciente a partir del Plan Colombia por un
monto de 1.300 millones de dlares y el respaldo adicional del Plan
Andino por 880 millones de dlares; en segundo lugar crea un cordn sanitario alrededor del pas cafetero y eleva su perfil a pasproblema, moviliza a los pases cercanos en una estrategia de contencin del fenmeno e incrementa una retrica oficial en torno a la
presencia de una inseguridad narcoguerrillera inexorable18.
La intromisin de Washington bajo tres modalidades de intervencin
armada, acompaada de una coalicin ad hoc latinoamericana. Primero
por imposicin. Washington acta en contra de la voluntad de los
colombianos y encabeza militarmente al grupo para establecer un nuevo orden. Segundo por desercin. El Estado colombiano no puede
contener el conflicto ni garantizar la soberana, lo que sirve de excusa a
Washington para encabezar la intromisin hasta refortalecer el poder
de Bogot. Tercero por invitacin. El gobierno solicita colaboracin
externa porque no puede preservar el orden interno, la unidad nacional, la institucionalidad democrtica y todas las fuerzas actuaran conjuntamente para evitar la implosin del pas19.
La justificacin del ataque en virtud de legtima defensa basado en el
artculo 51 de la Carta de Naciones Unidas. Es un hecho difcil de
considerar pues no existe la agresin armada previa que legitim la
penetracin en Afganistn. Estados Unidos podra alegar legtima defensa y responder unilateralmente si asimila por razones polticas y
de forma conjunta el trfico de drogas, el terrorismo y la guerrilla
con el propsito implcito de eliminar a esta ltima. La justificacin
17. Juan Gabriel Tokatlian, Colombia: un asunto de seguridad regional; Universidad de San Andrs; Victoria, Argentina; Seminario Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica
Latina y el Caribe; Santiago; Noviembre 2001; p.1.
18. Ibidem; pp. 5 y 6.
19. Ibidem; p. 6.
453
FLACSO-Chile
residira en que la proyeccin de la insurgencia contribuye a desestabilizar la regin y el gobierno de Bogot, desafa su liderazgo regional en el nuevo orden e impedira la materializacin de un rgimen
internacional importante para sus intereses, la constitucin del ALCA.
La falta de un conocimiento pblico razonablemente serio sobre la
naturaleza, el impacto y la proyeccin del denominado terrorismo
global en Colombia. No se reconocen sus caractersticas respecto al
uso de elementos de destruccin masiva e informacin avanzada en
consideracin a lo sucedido el 11 de septiembre de 2001.
El anlisis de la nocin de inseguridad asimtrica (marcada por una
expresin dinmica, letal, incierta e intensa en sus efectos e impacto
sicolgico) y su ligazn con las inseguridades no tradicionales en ese
pas. Hay que estudiar el fenmeno que transforma una inseguridad
asimtrica en una guerra similar y cmo estimula y legitima el uso del
rasgo disuasivo del instrumento militar.
Las consecuencias en derecho del Estado colombiano que acepta la
entrada de fuerzas militares extranjeras y su responsabilidad en el
tema de las represalias sobre la poblacin respecto de la soberana
del pueblo y la autodeterminacin de la persona.
La evaluacin del combate de los estados u organizaciones internacionales en contra del terrorismo global como una guerra, con todo
lo que supone desde el punto de vista jurdico y poltico. Habra que
precisar si cambian las doctrinas clsicas de guerras justas e injustas
y los derechos u obligaciones de los combatientes, habida cuenta del
carcter difuso del adversario, no estatal20.
La justificacin de la intervencin militar debido a la presencia de
adversarios globalizados. El punto es conocer si los otros productos de la globalizacin como la concentracin del poder, la desigualdad y la exclusin se combatirn con la misma determinacin.
La respuesta ineludible desde la seguridad integral porque si en la
ltima dcada se elev como nunca la violencia por el desquiciamiento
de la guerra y la violacin de los derechos humanos, nada augura que
en los prximos aos se agudicen los mismos dramas en Colombia.
La rplica debe consistir en un gran esfuerzo asociado a favor de una
salida poltica negociada como la que prevaleci en Contadora, dotado con mecanismos de alerta temprana y seguimiento que pongan
atencin en las oportunidades del desarrollo social, econmico, cultural, poltico y ambiental; las medidas basadas en la cooperacin y
las iniciativas dirigidas a la prevencin del conflicto.
20. Michael Walzer, Guerras justas e injustas. Un razonamiento moral con ejemplos histricos; p. XII.
454
Comentario ulterior
En respuesta al fin prctico del trabajo el autor propone los siguientes pasos en el tratamiento de las nuevas y viejas inseguridades que
afectan a las Amricas:
1. Materializar sobre la base de medidas concretas el renovado impulso poltico entregado por la OEA en el marco de las resoluciones
adoptadas durante el 32 perodo ordinario de sesiones de la Asamblea General, en lo que respecta al Fomento de la Confianza y la
Seguridad en las Amricas, el Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisfrica y la convocatoria a la Conferencia Especial de
Seguridad y la Reunin de Expertos sobre Medidas de Fomento
de la Confianza y la Seguridad en la Regin.
2. Se propone colocar en la agenda de la Conferencia Especial de
Seguridad de mayo de 2003 la creacin en progreso de un Observatorio Hemisfrico en Red que tenga un sitio en cada pas,
gestionado desde la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CHS) u
otro organismo designado para tal efecto, con capacidad de
monitorear el seguimiento continuo de las inseguridades emergentes sobre los actores locales. Se recomienda concentrarse en
una primera etapa en las inseguridades vinculadas directamente
al uso de la fuerza y dentro de ellas, las que provocan mayores
consecuencias fatales en las poblaciones. Hay que tomar en cuenta
la necesaria pericia tcnica, consultiva y educativa.
3. El Observatorio tendr el propsito de formular Indicadores de
Inseguridades en un cuadro que las identifique en cuanto a su
multidimensionalidad, la diversidad de sus actores y su
multiespacialidad. Hay que elegir metas concretas para alcanzar
resultados que puedan ser mensurables como recomendaciones
de poltica. En una primera etapa deben formularse medidores
especficos a partir de indicadores de uso general, debe revisarse
la metodologa con el fin de uniformarla y debe ponerse atencin
en la no existencia de indicadores en ciertos pases. En un segundo paso debe construirse un modelo que responda a la complejidad del fenmeno a estudiar, el cual debe poseer un soporte
analtico que posibilite la incorporacin de nuevos temas.
4. El Observatorio tambin identificar las condicionantes de seguridad que si bien no la definen de una manera general, permite reconocer los rasgos locales que facilitan su aparicin y desarrollo. En tal
sentido debe estudiarse la vinculacin entre las condicionantes de
seguridad y las medidas de confianza mutua, tanto frente a las inseguridades tradicionales como no tradicionales. Por lo tanto sera conve455
FLACSO-Chile
niente colocar este tema en la agenda de la reunin de expertos sobre

Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en la Regin.
5. El Observatorio recolectar y sistematizar la informacin sobre un
tema general, el avance del conocimiento sobre las inseguridades emergentes en las Amricas y cuatro temas asociados igualmente importantes: 1) Cmo el impacto de una inseguridad no tradicional o un
cmulo de ellas puede transformarse en un conflicto interestatal con
inseguridades tradicionales asociadas. 2) La vinculacin inseguridad
asimtrica/inseguridad no tradicional en relacin al proceso que deriva en una guerra asimtrica desde una inseguridad asimtrica y el
eventual estmulo del rasgo disuasivo del instrumento militar. 3) Un
mejor conocimiento del terrorismo de alcance global por su letalidad
incorporada. 4) El obstculo o estmulo en que podran transformarse
las inseguridades emergentes respecto de la construccin de regmenes internacionales econmicos como el ALCA o eventuales regmenes de seguridad regionales o subregionales. El Observatorio trabajar con organismos acadmicos, burocracias ministeriales, grupos polticos y Fuerzas Armadas de la regin.
6. En lo poltico se aprovecha el renovado impulso proveniente de la
OEA para que sugiera la implementacin de tres iniciativas a sus Estados Miembros cuyo fin es contribuir a una mejor seguridad hemisfrica:
1) La formulacin de estrategias que asuman las oportunidades del
nuevo orden, el rasgo cooperativo de las relaciones internacionales y
pongan la atencin sobre la prevencin del conflicto a travs de polticas planificadas, multilaterales, concertadas, preventivas, proactivas y
sometidas al escrutinio pblico. 2) La conformacin eficaz, eficiente y
transparente de las estructuras y funcionalidades de los entes que
aprecian el escenario interno y externo de los pases. Se recomienda
que se construyan como organismos de inteligencia porque se requieren urgentes capacidades para analizar los escenarios prospectivos y
establecer las previsiones anticipadas o aquellas ya esbozadas. 3) Se
recomienda intensificar las Medidas de Confianza Mutua a nivel bilateral e insertarlas en un marco subregional o regional con el fin de
consolidar su cobertura. El estudio Metodologa Estandarizada Comn para la Medicin de los Gastos de Defensa elaborado por la
CEPAL a peticin de los gobiernos de Chile y Argentina constituye
una medida de transparencia ejemplar.
456
TERCERA SECCIN
PARTICIPANTES
Argentina
Rut Diamint
Universidad Torcuato Di Tella
Profesora
Telfono: (54-11) 47840080
e-mail: rutd@utdf.edu
Fax: (54-11) 47840089
Direccin: Miones 2177
Argentina
e-mail: mjr@mrecic.gov.ar
Fax: 48197828
Direccin: Esmeralda 1212
Argentina
Pedro Villagra
Cancillera Argentina
Ministro
Telfono: 48271509
e-mail: pud@mirecic.gov.ar
Fax: 48271509
Direccin: Lapriela 1598, 4 piso,
1425 Buenos Aires
Argentina
Mara Julia Rodrguez
Ministerio de Relaciones Exteriores
Primer Secretario Embajada
Telfono: 48197830
Patricia Salomone
Embajada de Argentina en Chile
Consejero
Telfono: 6331942
e-mail: eargentina1@hotmail.com
Fax: 6393321
Direccin: Miraflores 285
Santiago de Chile
Angel Tello
Asesor Ministro
Telfono: (54-11) 43468864
e-mail: angeltello@mindef.gov.ar
Fax: (54-11) 43468865
Direccin: Azopardo 250, piso 11,
Argentina
459
FLACSO-Chile
Bolivia
Fax: (1-613) 5364608

Direccin: 75 Ordnance St. Kingston,
Notario, K715 1G5
Canad
Luis Fernando Azurduy

Ministerio de Defensa de Bolivia
Investigador
Telfono: (5912) 2422589
e-mail: lazurduy@hotmail.com
Fax: (5912) 2422589
Direccin: Av. Pedro Salazar 676,
La PazBolivia
Estados Unidos
Brasil
Universidade de Campinas, UNICAMP
Profesor Asociado
Telfono: (55-19) 32891541 (casa)
32894411 (trabajo)
e-mail: eliezer@unicamp.br
Fax: 32897790
Direccin: Rua Prof. Luciano, V.
Decourt 768, 13084-040 Campinas SP
Brasil
Cmg. Charles Pereira Gonalves
Embajada de Brasil en Chile (observador)
Embajada de Brasil
Capitn de Navo, Agregado de Defensa y Naval
Telfono: 6983858
e-mail: adnchi@entelchile.net
Fax: 6711325
Direccin: Alonso Ovalle 1665
Santiago de Chile
Canad
Hal Klepak
Royal Military College de Canada
Catedrtico
Telfonos: (1-613) 5416000
e-mail: klepak_h@hotmail.com
Jaime Garca C.
Center for Hemispheric Defense
Studies (CHDS)
Profesor
Telfono: (202) 6852085
e-mail: garciaj@ndu.edu
Direccin: 14201 Manifest Way,
North Potomac
Estados Unidos
Margaret Hayes
NDU-Center for Hemispheric Defense
Studies (CHDS)
Director
Telfono: (202) 6854670
e-mail: hayesm@ndu.edu
Fax: (202) 6844674
Estados Unidos
John Cope
Institute for National Strategic Studies
Senior Fellow
Telfono: (202) 6852373
e-mail: copej@ndu.edu
Fax: (202) 6853972
Direccin: Washington, DC
Estados Unidos
Monette Melanson
Office of the Secretary of Defense,
USA
Telfono: (703) 6979301
e-mail: melanson@mail.policy.osd.mil
Fax: (703) 6958404
Estados Unidos
Leana Bresnahan
Comando Sur de los Estados Unidos
460
Participantes
Coordinadora de DDHH
Telfono: (1-305) 4371560
e-mail: breslk@earthlink.net
Fax: (1-305) 4371857
Direccin: 3511 NW 91st Avenue,
Miami. Florida
Estados Unidos
David Popelier
Departamento de Estado de Estados
Unidos
Oficial de Asuntos Exteriores
Telfono: (202) 6478151
e-mail: PopelienDC@t.state.gov
Fax: (202) 7364413
Direccin: 2201 C Street NW,
Washington, DC 20520
Estados Unidos
Guatemala
Hctor Rosada
Proyecto: Hacia una poltica de seguridad ciudadana
Coordinador de investigacin
Telfono: (502) 4734057 / 4732547
e-mail: hectorrosada@citel.com.gt
Fax: (502) 4732547
Direccin: 12 Av. 20-44 zona 11, apto. 4
Guatemala C.A.
Mxico
Ral Bentez
Centro de Estudios sobre Amrica
del Norte, UNAM
Investigador
Telfono: 5255-6230303
e-mail: raulmanaut@hotmail.com
Fax: 5255-55501255
Direccin: CISAN-UNAM, Torre 2
Humanidades, piso 4, 04510 D.F.
Mxico
General Salvador Cienfuegos

Secretara Defensa Nacional
Subjefe de Estado Mayor de la Secretara de la Defensa Nacional
Telfono: (55) 571218
Direccin: Perifrico Norte
Mxico D.F.
Per
Crl. Carlos Samam Quinez
Embajada de Per
Fuerza Area del Per
Agregado Areo
Telfono: 2356237 09-9912296
e-mail: antarqui@ctcinternet.cl
Fax: 2356237
Direccin: Av. Andrs Bello 1751,
Providencia
Santiago de Chile
Franklin Rojas Escalante
Embajada del Per
Consejero
Telfono: 2369590
e-mail: frojases@entelchile.net
Providencia
Santiago de Chile
Crl. Santos Humberto Portilla
Arteta
Embajada del Per
Agregado Militar de la Embajada del
Per en Chile
Telfono: 2356240
Fax: 2356240
Providencia
Santiago de Chile
461
FLACSO-Chile
Repblica Dominicana
Alejandra Liriano
FLACSO-Repblica Dominicana
Coordinadora Area Relaciones Internacionales y Seguridad
Telfono: (809) 6863664 - 2278626
e-mail: alejandraliriano@hotmail.com
Fax: (809) 6863644
Direccin: Calle Jos Joaqun Prez
106, Gazcue, Santo Domingo
Repblica Dominicana
Uruguay
Centro de Altos Estudios Nacionales
Director
Telfono: (5982) 7091976 - 7094988
e-mail: calen@adinet.com.uy
Fax: (5982) 7075314
Direccin: Br. Artigas 1488, Montevideo
Uruguay
Venezuela
Francine Jcome
INVESP
Directora
Telfono: 58-212) 3834746
e-mail: invesp@cantv.net
Fax: 58-212) 3834746
Direccin: Apartado Postal 80948,
Caracas 1080
Venezuela
Observadores Acadmicos y Organismos Internacionales

Pablo Genta
Colegio Interamericano de Defensa
Asesor Presidente / New Iniciatives
Div.
Telfono: (202) 3142829
e-mail: gentap@fid.org
Fax: (202) 6856054
Direccin: 2111 Jefferson Davis Havy,
AP 1005 N Arlington, VA, Estados
Unidos
C.P. 22292
Estados Unidos
Gerard Peytrignet
Comit Internacional de la Cruz Roja
Delegado Regional Cono Sur
Telfono: (54-11) 45151118
e-mail: buenos_aires.bue@icrc.org
Fax: (54-11) 45151119
Direccin: Esmeralda 1320, 2 piso,
Buenos Aires 1007
Argentina
George R. Vickers
Open Society Institute
Regional Director for Latin America
Telfonos: (202) 721 5600 - 721 5611
e-mail: gvickers@osi-dc.org
Fax: (202) 530 0128
Direccin: 1120 19th. St., N.W.,
Washington, D.C: 20009
Estados Unidos
Margaret Crahan
Consejo Directivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y
City University de Nueva Cork
CUNY-Epstein Profesor
Telfono: (212) 3169423
e-mail: notmeg@rcn.com
462
Participantes
Fax: (212) 6669553

Direccin: 825 West End Ave. New
Cork, NY 100025
Estados Unidos
Chile
General Luis Guzmn
Secretario Ejecutivo V Conferencia
e-mail: comdef1@defensa.cl
Direccin: Villavicencio 364
Santiago de Chile
Crl. Joaqun Urza

CEADE
Secretario Acadmico
Telfono: 2151403
e-mail: director@ceade.cl
Fax: 2175285
Direccin: La Cabaa 711, Las Condes
Santiago de Chile
Embajador Luis Winter
Director de Poltica Especial
Telfono: 6794374-2247873
e-mail: dipesp1@minrel.cl
Direccin: Catedral 1143, piso 2
Santiago de Chile
Fernando Thauby
Armada (CEEA)
Telfono: (32) 281983
e-mail: cedestra@vtr.net
Valparaso, Chile
Mara Francisca Mller
Centro Estudios Estratgicos de la
Armada
Investigador. Abogada
Telfono: (32) 281983
e-mail: cedestra@vtr.net
Valparaso, Chile
General Jos Miguel Piuzzi
CESIM
Telfono: 4501945
Direccin: Bandera 52, piso 3
Santiago de Chile
General Mximo Venegas
CEADE
Director Ejecutivo
Telfono: 2151403
e-mail: director@ceade.cl
Fax: 2175285
Direccin: La Cabaa 711, Las Condes
Santiago de Chile
Julio Fiol Ziga

Primer Secretario
Telfono: 6794388
e-mail: dipesp21@minrel.cl
Direccin: Catedral 1143
Santiago de Chile
Embajador Carlos Portales
Direccin de Planificacin, Ministerio de Relaciones Exteriores
Telfono: 6794300
Santiago de Chile
Rodrigo Atria
Jefe Comit Asesor
Telfono: 6330719
e-mail: rvatria@defensa.cl
Fax: 6325267
Santiago de Chile
Marcos Robledo
Subjefe Comit Asesor
Telfono: 6345362
463
FLACSO-Chile
Roberto Durn
Instituto de Ciencia Poltica, Universidad Catlica de Chile
Profesor. Coordinador Area de Relaciones Internacionales
Telfono: 3547822
e-mail: rduran@puc.cl
Fax: 3547813
Direccin. Av. Vicua Mackenna
4860, San Joaqun
Santiago de Chile
e-mail: mrobledo@defensa.cl
Fax: 6325267
Santiago de Chile
Eugenio Cruz
Telfono: 6345362
e-mail: ecruz@defensa.cl
Fax: 6325267
Santiago de Chile
Carlos Gutirrez
Universidad ARCIS
Director Centro de Estudios Estratgicos
Telfono: 3866949
e-mail: cagutierrez@universidadarcis.cl
Direccin: Moneda 1490
Santiago de Chile
Renn Fuentealba
Asesor Internacional
Telfono: 6322968
e-mail: refuente@defensa.cl
Fax: 6345267
Santiago de Chile
Alejandro Iturra Gamarra

Universidad ARCIS-Centro de Estudios Estratgicos
Director Area Seguridad y Defensa
Telfono: 3355767
e-mail: aleiturra@terra.cl
Direccin: Crisantemos 995, Providencia
Santiago de Chile
General Javier Anabaln

ANEPE
Director
Telfono: 2310725 09-8293005
e-mail: janabalonq@anepe.cl
Fax: 3352208
Direccin: Eliodoro Yez 2760
Santiago de Chile
Carlos D. Martin
ANEPE
Profesor Civil
Telfono: 2315021
e-mail: cmartinf@puc.cl
Direccin: Av. Eliodoro Yez 2760,
Santiago de Chile
Jorge Heine
Universidad Diego Portales
Director de Ciencia Poltica
Telfono: 6331289
e-mail: jorgeheine@adsl.tie.cl
Fax: 6386001
Direccin: Casilla 51636, Correo Central
Santiago de Chile

ANEPE
Director Revista Poltica y Estrategia
Telfono: 2315021-3739431
e-mail: fledantec@anepe.cl
Santiago de Chile
Guillermo Pattillo
Depto. Economa, Universidad de Santiago
Instituto de Ciencia Poltica, Universidad Catlica
Profesor Asociado
Telfono: 3889195
e-mail: gpattill@lauca.usach.cl
464
Participantes
Fax: 3889074
Direccin: Alameda 3363
Santiago de Chile
Fax: 2805646
Santiago de Chile
Guillermo Holzmann
Universidad de Chile
Coordinador Area Estratgica y Defensa
Telfono: 6385885 - 09.8249464
e-mail: gholzman@uchile.cl
Fax: 6388183
Direccin: Santa Luca 240
Santiago de Chile
Hctor ssel
CEPAL
Av. Dag Hammarskjld s/n, Vitacura
Telfono: 2102000
Mara Cecilia Rodrguez

Subsecretara de Guerra
Asesora Comunicacional
Telfono: 6324543
Direccin: Edificio Diego Portales
Santiago de Chile
Crl. Gabriel Guerrero
Ejrcito de Chile
Direccin Operaciones del Ejrcito
Telfono: 6962818
Direccin: Zenteno 45 (Edificio Fuerzas Armadas)
Santiago de Chile
C.A. Gerardo Covacevich
Jefe Estado Mayor de la Defensa Nacional Subrogante
Telfono: 2805613
e-mail: sjemdn@emdn.cl
Fax: 2805615
Direccin: Zenteno 45
Santiago de Chile
Capitn de Navo Ricardo
Benavente Crest
Estado Mayor de la Defensa Nacional
de Chile
Jefe Depto. Planificacin Poltica-Estratgica
Telfono: 2805640
e-mail: cardobe@emdn.cl
Guillermo Echenique
Enlace Diplomtico del Ministerio de
Relaciones Exteriores en el Ministerio de Defensa
Telfono: 2805663
e-mail: guillermoechenique@hotmail.com
Direccin: Villavicencio 364, Edificio
Diego Portales
Santiago de Chile
Alejandro Salinas Rivera
Director Derechos Humanos
Telfono: 6794296
e-mail: ddhh1@minrel.cl
Fax: 6721843
Santiago de Chile
Coronel Juan Manuel Mozo S.
Embajada de Mxico
Agregado Militar y Areo Adjunto
Telfono: 2072688 09-8249343
e-mail: spemozo@yahoo.com
Fax: 2076136
Direccin: Flix de Amesti 128,
Las Condes
Santiago de Chile
Michael Taylor
Embajada de Estados Unidos en Chile
Tercer Secretario
Telfono: 3303425
Santiago de Chile
465
FLACSO-Chile
Gustavo Urza Lepe

ANEPE
Telfono: 2315021-3739431
Santiago de Chile
FLACSO-Chile
Av. Dag Hammarsjkld 3269, Vitacura,
Santiago de Chile
Telfono: 2900 200
Director, FLACSO-Chile
e-mail: frrojas@flacso.cl
Telfono: 2900219
Claudia Fuentes
Investigadora, FLACSO-Chile
e-mail: cfuentes@flacso.cl
Telfono: 2900206
Paz V. Milet
Coordinadora Area Relaciones Internacionales, FLACSO-Chile
e-mail: pazmilet@flacso.cl
Telfono: 2900207
Eduardo Vaz
FLACSO-Chile
e-mail: evaz@flacso.cl
Telfono: 2900256
466
Reunin Acadmica Preparatoria

V Conferencia Ministerial Defensa de las Amricas
Organizado por FLACSO-Chile
con el auspicio del Ministerio de Defensa de Chile
Santiago de Chile, 17 y 18 de junio de 2002
Programa
Lunes 17 de junio
08:45 hrs.
Inscripcin
09:00 hrs.
Inauguracin
Michele Bachelet, Ministra de Defensa de Chile
Francisco Rojas Aravena, Director de FLACSO-Chile
10:30 hrs.
Coffee Break
Primera Parte
11:00-12:30 hrs. Panel "Nuevas amenazas a la seguridad regional"

Moderador: Gral. Luis Guzmn
Introduccin al tema: Pedro Villagra
Relatora: Rut Diamint
12:30-13:30 hrs. Panel "Mecanismos y estructuras institucionales"
Moderador: Rodrigo Atria
Introduccin al tema: Ral Bentez
Relatora: Alejandra Liriano
13:30-15:00 hrs. Almuerzo
15:00-16:00 hrs. Panel "Conclusiones y recomendaciones"
Moderador: Gral. Jos Miguel Piuzzi
Introduccin al tema: Rut Diamint / Alejandra Liriano
Relatora: Claudia Fuentes
16:00-16:30 hrs. Coffee Break
467
FLACSO-Chile
Sesin Informativa:
Organismos Acadmicos
Organizaciones Internacionales
16:30-16:45 hrs. Gerard Peytrignet, Comit Internacional de la Cruz
Roja
16:45-17:00 hrs. Pablo Genta, Junta Interamericana de Defensa
17:00-17:15 hrs. Margaret Hayes, CHDS
17:15-17:30 hrs. George Vickers, Open Society Institute
Margaret Crahan, Universidad de Nueva York
17:30-18:00 hrs. Consultas y sugerencias
Martes 18 de junio
Segunda Parte
09:30-10:30 hrs. Panel Fuerzas armadas combinadas para operaciones de paz
Moderador: Gral. Javier Anabaln
Introduccin al tema: Hal Klepak
Relator: Hctor Rosada
10:30-11:00 hrs. Comentarios
11:00-11:30 hrs. Coffee Break
11:30-12:30 hrs. Panel MCM y metodologa estandarizada Gasto Militar
Moderador: Marcos Robledo
Introduccin al tema: Hctor Assel y Eugenio Cruz
Relator: Francine Jcome
12:30-13:15 hrs. Panel Conclusiones y recomendaciones
Moderador: Francisco Rojas Aravena
Introduccin al tema: Hctor Rosada
Relatora: Paz V. Milet
468
Programa
13:15-13:30 hrs. Discurso de Clausura del Subsecretario de Guerra

de Chile, Gabriel Gaspar
14:00 hrs.
Almuerzo
*******
Nota metodolgica: La dinmica del Seminario est prevista de la siguiente
manera: a una persona se le ha solicitado motivar el tema en una intervencin entre 7 y 10 minutos. A continuacin se espera que todos los participantes puedan intervenir con comentarios breves de no ms de 3 minutos.
Tambin se espera que cada uno de los participantes enve un position
paper sobre uno de los temas o una visin general, que posibilite tener un
dilogo fluido en intervenciones cortas, focalizadas en los temas de debate.
Se recomienda a los participantes traer diseada algunas recomendaciones
de poltica y sugerencias para facilitar el proceso de sistematizacin.
469

Defensa y Seguridad en Las Américas: La Búsqueda de Nuevos Concensos

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Defensa y Seguridad en Las Américas: La Búsqueda de Nuevos Concensos

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SEGURIDAD y DEFENSA EN LAS AMRICAS:

LA BSQUEDA DE NUEVOS CONSENSOS

SEGURIDAD Y DEFENSA EN LAS AMRICAS:

Rojas Aravena, Francisco; Milet, Paz, eds.

Santiago, julio 2003, FLACSO-Chile. Inscripcin N 134.098. Prohibido su reproduccin.

Mecanismos y estructuras institucionales existentes

Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR)

Existen nuevas amenazas a la seguridad en

La bsqueda de nuevos consensos en materias de defensa y seguridad

Francisco Rojas Aravena

DESAFOS CONCEPTUALES Y POLTICOS DE LA SEGURIDAD REGIONAL

MICHELLE BACHELET JERIA 1

En primer lugar, a nombre del Gobierno, deseo dar la bienvenida a

Estamos as ante un proceso que plantea un enorme desafo. Es un

Desafos conceptuales y polticos de la Seguridad...

Michelle Bachelet Jeria

nuevo actor global es la persona humana, cuestin que se fundamenta en

Desafos conceptuales y polticos de la Seguridad...

Michelle Bachelet Jeria

manera significativa, no ha desaparecido del todo, y las instituciones de

Guerra Mundial, como aquellas contenidas en el Sistema Interamericano,

Desafos conceptuales y polticos de la Seguridad...

Michelle Bachelet Jeria

Primera Cumbre de las Amricas

consumo, la produccin, el trfico y la distribucin de narcticos, as

Documentos oficiales. Cumbres de las Amricas. Conferencias...

8. El fomento de la confianza mutua

Segunda Cumbre de las Amricas

Tomarn medidas, segn lo acordado en la Declaracin y en el Plan

de Accin de Lima, a fin de prevenir, combatir y eliminar el terroris23

mo, aplicando para ello la ms firme voluntad de cumplir con los

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Encomiendan a la OEA, a travs de la Comisin de Seguridad Hemisfrica:

Apoyar la convocatoria de una Conferencia Regional de Seguimiento

Tercera Cumbre de las Amricas

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a la estabilidad poltica y al crecimiento econmico y, por tanto, amenaza

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Indiscriminados; as como los esfuerzos que realiza la OEA hacia la meta de

DECLARACIONES Y AGENDAS DE LAS CONFERENCIAS MINISTERIALES DE

1. Transparencia y medidas de confianza I. Nuevas dimensiones de la Seguridad Internacional.

2. Nuevos roles y perfiles.

a) Operaciones de Paz. Intercambio de ex- a) Cooperacin Multilateral de la preservacin

b) Democracia y Modernizacin de las fuerzas armadas.

c) Adaptacin de las fuerzas armadas para

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La confianza mutua en el continente americano

Defensa y sociedad: posibilidades de cooperacin regional

I Conferencia Ministerial de Defensa

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Theme 1: Transparency and Military Confidence and

Theme II: Defense Cooperation

The dialogue provided opportunities for expanded cooperation in

Theme III: Armed Forces in 21st Century Democracies

Williamsburg Principles and Process: Inaugurating a

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II Conferencia Ministerial de Defensa

5. Toman nota de las iniciativas propuestas en esta Conferencia y de las

Conclusiones del grupo de trabajo N 1:

1. Defensa en el siglo XXI. Rol de las fuerzas armadas

2. Riesgos, amenazas y oportunidades: consideracin de