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PORTADA

INTRODUCCION
La Constitucin Poltica del Per de 1993 incluye dentro de las garantas
constitucionales a la Accin Popular, la cual procede contra los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infraccin de la Constitucin
y de la ley. En el mbito doctrinario, Csar Landa seala que La Accin
Popular est estrechamente ligada a la accin de inconstitucionalidad de las
leyes, en la medida que su objeto tambin es asegurar el orden constitucional
objetivo, adems del legal, pero examinando las normas inferiores a la ley
En definitiva, el proceso de Accin Popular constituye un mecanismo de control
concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al
interior del Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la
defensa del artculo 51 de la Carta Magna (el cual prescribe que La
Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de
menor jerarqua, y as sucesivamente), y el artculo 118 inciso 8) del mismo
texto normativo (que considera dentro de las atribuciones del Presidente de la
Repblica la de Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas
ni desnaturalizarlas; y dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones).
As, la Accin Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y
legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un
medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas
inferiores como son las de nivel administrativo.
En el proceso de inconstitucionalidad, la resolucin que declara fundada la
demanda expulsa la norma declarada invlida por vulnerar directamente la
Constitucin, mientras que en el proceso de Accin Popular la sentencia
estimativa puede anular una norma reglamentaria no solo por infringir de forma
directa la Carta Magna, sino tambin por quebrantarla indirectamente, cuando
se vulneran los artculos 51 y 118 inciso 8) de dicho cuerpo normativo.

INDICE GENERAL

INTRODUCCIN....................................................................................... 2
CAPITULO I: LA ACCION POPULAR......................................................05
1.1 ETIMOLOGIA..05
1.2 DEFINICIN....05
1.3 NATURALEZA JURIDICA .05
1.4 ORIGEN DE LA ACCIN POPULAR..06
1.4.1.- DERECHO ROMANO.06
1.4.1.1.- ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO..06
1.4.1.2.- INTERDICTOS Y ACCIONES POPULARES
EN ROMA.11
1.5 CONSTITUCIN DE CDIZ (1812)..12
1.6 ORIGEN DEL PROCESO DE ACCION POPULAR COMO GARANTIA
CONSTITUCIONAL ...12
CAPITULO II: LA ACCION POPULAR EN EL PERU......................................13
2.1 ACCION POPULAR EN EL PER.............................................................13
2.1.1.- ANTECEDENTES DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
EN EL PER13
2.2 FINALIDAD ....14
2.3 CARACTERISTICAS PROCESO DE ACCION POPULAR14
2.4 EL CONTROL DIFUSO Y EL CONTROL CONCENTRADO .......15
CAPTULO III: LA ACCION POPULAR EN EL CODIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL PERUANO.............................................17
3.1 ANALISIS ARTICULADO DEL PROCESO DE ACCION POPULAR SEGN
EL CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL PERUANO ...17
3.1.1.- LEGITIMACIN..17
3.1.2.- COMPETENCIA .18
3.1.3.- DEMANDA19
3.1.4.- PLAZO..21
3.1.5.- ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA21
3.1.6.- EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIN DE LA DEMANDA24
3.1.7.- REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES.26
3.1.8.- CONTESTACIN DE LA DEMANDA..26
3.1.9.- VISTA DE LA CAUSA27
3.1.10.- APELACIN Y TRMITE...28
3.1.11.- MEDIDA CAUTELAR..29
3.1.12.- PROHIBICIN DE MEDIDAS CAUTELARES....30

3.1.13.- CONSULTA..31
3.1.14.- SENTENCIA....32
3.1.15.- COSTOS...34
3.2 ACCIN POPULAR CON CONTENIDO PENAL..35
CONCLUSIONES.............................................................................................36
BIBLIOGRAFIA...37
ANEXO: CASUISTICA43

CAPITULO I
LA ACCION POPULAR

1.1.- ETIMOLOGIA
Etimolgicamente el vocablo accin proviene del latn actio nis que significa
ejercicio de una potencia; efecto de hacer

1.2.- DEFINICIN
Accin popular es un proceso constitucional que tiene como finalidad que las
normas jurdicas de jerarqua inferior a la ley (ejm. decreto supremo que
reglamenta la ley) no contravenga la constitucin o la ley. Se presenta ante la
sala competente de la corte Superior del poder judicial y esta, en su sentencia
declara que la norma que ha sido impugnada contradice o no la constitucin o
a la ley. Si la sala, comprueba que la norma impugnada infringe algunas de
aquellas la declara inconstitucional y por consiguiente esta norma pierde efecto
desde el da siguiente a la publicacin de la sentencia. Accin popular procede
contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter
general, cualquiera que se ha la autoridad de la que emane, siempre que
infrinja la constitucin o la ley, o cuando no haya sido expedidas o publicadas
en la forma prescrita por la constitucin o la ley.

1.3.- NATURALEZA JURIDICA


HANS KELSEN adems de ser el padre del control de constitucionalidad, por
su aporte en la creacin del Tribunal Constitucional en la Constitucin austriaca
de 1920, tambin se refiri a la accin de inconstitucionalidad con legitimacin
popular, en los siguientes trminos: Esta legitimacin popular, conocida en la
doctrina germana como popular lage, fue tenida en cuenta por KELSEN, quien

vino incluso a reconocer, ya a la altura de 1928, su superioridad terica, al


sealar que: ciertamente la mayor garanta sera la de establecer un actio
popularis; el tribunal debera examinar la regularidad de los actos sujetos a su
jurisdiccin, en particular las leyes y reglamentos, ante la demanda de
cualquiera. De este modo, el inters poltico en la eliminacin de los actos
irregulares vendra sin duda satisfecho del modo ms pleno.
a) Objetivo: Defensa de la Supremaca normativa de la Constitucin.
b) Subjetivo: Proteccin de los Derechos Constitucionales.

1.4.- ORIGEN DE LA ACCIN POPULAR


1.4.1.- DERECHO ROMANO
Llamamos accin Popular la que ampara el derecho del propio
pueblo(Digesto, libro 47, ttulo XXIII, ley 1)
1.4.1.1.- ANTECEDENTES EN EL DERECHO ROMANO
El derecho romano fue uno de los sistemas jurdicos ms
avanzados de la antigedad, prueba de ello es su influencia hasta
nuestros das. En el caso determinado de las acciones populares,
la legitimacin popular para actuar procesalmente, fue una de las
instituciones ms caractersticamente romanas que no se ha
vuelto a repetir en toda la historia del derecho universal.
a) El Populus La cita del Digesto 47.23.1. Ttulo XXIII
denominado De las acciones populares, dice: 1. Paulus Libro
VII, ad edictum.- Eam popularem actionem dicimus, quae suum
ius populi tuetur. Paul. 8 ed. Llamamos accin popular la que
ampara el derecho propio del pueblo.
A partir de esta cita sealamos que la accin popular es aquella
que se ejercita en defensa del derecho del pueblo (ppulus). Para
especificar el concepto de populus citemos a Gayo en Inst. 1.3.,

donde seala que: ... con el nombre de pueblo se comprenden


todos los ciudadanos,... Podemos por tanto afirmar que, la accin
popular es aquella que tiende a proteger, garantizar y legitimar el
derecho del populus , integrado por una colectividad ciudadana
que a diferencia de la concepcin moderna, asuma el
compromiso no solo de abstenerse a daar al inters colectivo,
sino que tambin procuraba su arreglo de acuerdo con las
condiciones y medios procesales que el derecho romano
estableca para ello, cuando era afectado como miembro de ese
populus.
Durante la poca republicana, exista una dominacin colectiva
ideal, en la cual los poderes estaban en manos del pueblo, del
populus romanus, siendo su titular y rgano ejecutivo el Rey
primero y luego la Suprema Magistratura Republicana. Los actos
del estado demandaban para su perfeccin de la rogatio del
magistrado y la aprobacin del pueblo.
El populus, personificaba el sujeto activo de acciones e
interdictos de inters comn, era ms que un nmero plural de
personas, llevaba en su esencia la integracin de los ciudadanos.
Cicern precis tres elementos de este concepto: Reunidas por
un consenso jurdico. 3. Para lograr una utilidad superior. Estos
tres elementos daban como resultado, un ente plural que alcanz
el carcter de sujeto de derecho al igual que los municipios, las
colonias y las asociaciones de personas.
Esta condicin de sujeto de derecho del populus romano
provino, de su derecho a litigar como titular de ciertas acciones y
recursos procesales, aunque nunca logr la categora de persona
jurdica. Es evidente que en el pueblo romano, populus romanus
o populus romanus quiritium, esto era la denominacin tcnica
del Estado considerado como persona, modelo inimitable, mutatis
mutandis, por todas las dems personas jurdicas.

De estas difiere y de las personas naturales por estar dotado de


soberana. El populus era titular de derechos y de cosas, bajo
las mismas condiciones que los particulares y con el mismo
carcter excluyente.
Tambin era titular de derechos y bienes y ejercitaba el dominio
como persona de derecho pblico de manera distinta a la de los
particulares. En este caso, el populus no exclua a nadie puesto
que estos bienes eran de todos y para todos. El populus
manifestaba su condicin de sujeto de derecho pblico en la
defensa de ciertos derechos privados de los ciudadanos que
revestan especial importancia para la comunidad, tales como los
derechos de los incapaces o la libertad misma de los ciudadanos.
Ejerca tambin su condicin de sujeto, en defensa del inters
general o del bien comn. La evolucin histrica de Roma
represent siempre una fuerte relacin entre el populus y el
individuo. El dao causado al populus afectaba tambin al
individuo que instauraba la accin.
El ciudadano, al sentirse perjudicado adquira un real inters en
proteger el derecho colectivo lesionado, el bien comn que a l le
concerna directamente. As pues, la nocin de populus
constituye un elemento fundamental en la consolidacin y
desarrollo de la accin popular en el derecho romano, al punto de
perdurar el tiempo suficiente para llegar hasta nuestro sistema
jurdico.
b) La Res Publica Como se ha sealado en lneas anteriores, la
proteccin del inters colectivo, es el argumento que da vida a la
accin popular, y para comprender la importancia del mismo,
consideramos oportuno hacerlo a partir de la nocin de la res
pblica, para lo cual citaremos lo que el Digesto en el libro sobre
la significacin de las palabras nos dice: D.50.16.23. Ulpianus
Libro XIV. Ad Edictum.- Rei appellatione et causae, et iura

continentur - D. 50.16.23. En la denominacin de cosa se


comprenden as las causas como los derechos. D.50.16.17.
Ulpianus Libro X. Ad Edictum.- Inter publica habemus non sacra,
nec religiosa, nec quae publicis usibus destinata sunt, sed si qua
sunt civitatum velut bona;.... D. 50.16.17. Entre las cosas
pblicas no contamos ni las sagradas, ni las religiosas, ni las que
estn destinadas a usos pblicos, sino las que son de las
ciudades, como los bienes;... Antecediendo a esta cita veremos
que en D. 50.16.15.
Especifica. Ulpianus Libro X. Ad Edictum.-Bona civitatis abusive
publica dicta sunt, sola enim ea publica sunt, quae populi
Romani sunt. Los bienes de una ciudad se llaman abusivamente
pblicos, porque solamente son pblicos los que son del pueblo
romano.
Apoyados en Iglesias, concluimos que: La res pblica es cosa de
todos... al tiempo que todos son de ella, afirmacin que considero
resume la esencia de la res pblica, y nos acerca a comprender
con mayor claridad que el inters de todos, es en consecuencia el
inters de Roma. Esta nocin es congruente con lo que ya Marco
Aurelio deca: la razn del mundo es social. Del mismo modo
que t eres integrante del organismo social, as tambin toda
accin tuya es parte integrante de la vida social.
Por tanto cualquiera accin, cualquiera accin tuya que no tenga
ni inmediata ni remota relacin con este fin comn, perturba la
vida, escinde la unidad y es sediciosa, como sedicioso es el que
en una ciudad se aparta, separndose de la accin comn .
En la cita, la accin comn est orientada a alcanzar a su vez un
fin comn, lo cual resulta congruente con el principio de justicia y
bien comn que caracteriz a la sociedad romana. Por tanto, se
reitera el inters colectivo que da vida a la accin popular, nace a
partir de un fin comn: la proteccin de la res pblica. Hasta aqu

concluimos que: el inters colectivo, en la experiencia romana de


la poca clsica, se advierte de manera diversa a la concepcin
actual, en la que los intereses individualistas han ganado terreno y
sobre todo cuando los ordenamientos legales, niegan en algunos
casos, la posibilidad de facto, para accesar a medios procesales
que permitan legitimar la defensa de aquellos derechos que
tutelan

intereses

colectivos

del

grupo

social,

como

lo

analizaremos con mayor precisin en siguiente punto.


Esta clase de bienes era susceptible de proteccin a travs de las
acciones populares, pues con la clasificacin de los bienes en el
derecho romano, res publicae, eran las cosas pblicas,
afectadas al uso de todos y cuyo dominio se encontraba en
cabeza del populus.
Se distinguen dos clases: la res publicae usi destinatae y las res
in pecunia o in patrimonio populi.
a) La res publicae usi destinatae Se encuentran fuera del
comercio, como por ejemplo las vas pblicas, los puentes, los
foros, las plazas, los teatros, las termales, los denominados
flumina perennia, o ros de curso permanente, y sus riberas y
aunque es discutido las costas hasta el flujo de la marea . El
derecho romano consideraba que existan ciertas cosas pblicas
por su naturaleza, como los ros perennes, el mar y su ribera.
Otras construidas por el hombre que adquiran tal condicin
mediante

acto

solemne

de

la

pblica

autoridad

llamado:publicatio.
b) La res in pecunia o in patrimonio populi Era susceptible
de comercio. Exista la posibilidad de que los particulares las
adquirieran mediante oportuno negocio con el Estado. La res
universitatis, es decir las cosas de las corporaciones, estaban
cubiertas por un rgimen sustancialmente anlogo al de las res
publicae, o sea el de las cosas pertenecientes al populus, los

10

municipia y los coloniae. El populus no era concebible sin la


res publicae, ella constitua un elemento necesario para la
realizacin de la utilidad comn superior de la que habla Cicern,
y es por esta razn que el derecho romano se vio en la necesidad
de procurar al populus herramientas procesales que permitieran
su defensa ante el pretor.

1.4.1.2.- INTERDICTOS Y ACCIONES POPULARES EN ROMA


En el derecho romano, existan dos vas de carcter popular:
a) Los interdictos populares
Los interdictos, cronolgicamente, son ms antiguos que las
acciones populares. Surgen de la necesidad de defender la
res sacra y la res publicae frente a la ineficiencia de las
acciones procesales ordinarias, de creacin legal, dado el
formulismo y el rigorismo de tales procedimientos. Los
interdictos y las acciones populares a pesar de ser dos
instituciones jurdicas diferentes tenan gran similitud, teniendo
en cuenta el bien perseguido. El interdicto popular, procuraba
la defensa del inters particular a travs del restablecimiento
del interese comn vulnerado.
b) Las acciones populares
Las acciones populares en cambio ofrecan una perspectiva
ms individual ya que se presentaba el fenmeno de la tutela
del inters privado mediante el inters comn, siendo posible
que se causara una multa o indemnizacin adicional, que iba a
parar en unos al Estado y otros al actor.

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1.5.- CONSTITUCIN DE CDIZ (1812)


El soborno, el cohecho y la prevaricacin de los magistrados y jueces
producen accin popular (artculo 255), pero su extensin se remonta a finales
del siglo XIX, cuando va a ser entendida como un recurso de carcter penal
(deberes de funcin) o administrativo (infracciones en la prestacin de servicios
pblicos).

1.6.- ORIGEN DEL PROCESO DE ACCION POPULAR COMO GARANTIA


CONSTITUCIONAL
A finales del siglo XIX, se extiende como un recurso de carcter penal o
administrativo, y de este modo se legitima a cualquier persona para que
formule denuncia contra las autoridades que cometan infracciones pblicas o
delitos contra los deberes de funcin, con la finalidad de que sean procesados
y sancionados. Como accin de inconstitucionalidad o legalidad, se introduce
por primera vez en la Constitucin venezolana de 1858 y posteriormente en
Colombia en el proceso de Reforma Constitucional de 1901. ERNESTO REY
CANTOR, segn este autor La Accin Popular por sus orgenes histricos que
se remontan al siglo XIX. Pertenece al patrimonio histrico constitucional
colombiano el control de constitucionalidad en la modalidad de la accin
popular; su origen se halla en la ley de 22 de junio de 1850, por medio de la
cual se adicionan y reforman las leyes orgnicas de 3 de junio 1848 y del 30 de
mayo de 1849 relacionadas con la administracin y rgimen municipal. El
pargrafo nico del artculo 23 concedi el derecho que tiene todo ciudadano
para pedir la anulacin de una ordenanza ante la Corte Suprema de Justicia o
de un acuerdo ante el Tribunal del Distrito, por motivos de inconstitucionalidad
o ilegalidad cuando ella no ha sido propuesta por el funcionario a quien
corresponde. La accin popular de inconstitucionalidad se adopt en las
Constituciones de Venezuela de 1858 (art. 113, num. 8), Panam de 1941 (art.
188) y El Salvador de 1950 (art. 96).

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CAPITULO II
LA ACCION POPULAR EN EL PERU

2.1.- ACCION POPULAR EN EL PER


a) CONSTITUCIN 1920 1933: El artculo 157 y artculo 231, respectivamente;
pero en estos casos la accin popular tena un carcter procesal penal.
b) CONSTITUCIN DE 1933, 1979 Y 1993: El artculo 133, artculo 295 y
artculo 200 inciso 5, respectivamente; se regula la accin Popular como una
garanta constitucional.
2.1.1.- ANTECEDENTES DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
EN EL PER
En trminos generales, durante el siglo XIX, el Per no cont con
instrumentos jurisdiccionales de control, predominando la fiscalizacin
por parte del Congreso. Ha sido recin a partir del siglo XX cuando se
empiezan a introducir y fortalecer las herramientas de control.
En este sentido, destac la Carta peruana de 1979, vigente desde julio
de

1980,

que

adopt

un

"modelo

dual

de

Jurisdiccin

Constitucional"(14O), el cual fue modificado abruptamente tras la ruptura


del rgimen constitucional el 5 de abril de 1992.
En tal ocasin se dispuso, entre otras medidas, la "reorganizacin" del
Poder

Judicial,

la

desactivacin

del

Tribunal

de

Garantas

Constitucionales (TGC), la creacin de arbitrarias causales de


improcedencia de los procesos de hbeas corpus y amparo, y la
restriccin de la medida cautelar en el amparo. Incluso, un decreto ley
otorg una "nueva" competencia al des activado TGC.
Se inici as una etapa en que la Carta de 1979 quedaba en suspenso
en tanto sus disposiciones no fueran compatibles con los objetivos del
rgimen. Este fue el precedente de la Carta de 1993, la cual fue fruto de

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la presin de la comunidad internacional y de la necesidad de


constitucionalizar al rgimen de facto de Fujimori.

2.2.- FINALIDAD
El proceso de accin popular tiene por finalidad la defensa de la Constitucin
frente a infracciones contra su jerarqua normativa. Esta infraccin puede ser,
directa o indirecta, de carcter total o parcial, y tanto por la forma como por el
fondo.

2.3.- CARACTERISTICAS PROCESO DE ACCION POPULAR


a. Es Una Accin Pblica: La accin es popular porque la podr ejercer
cualquier ciudadano del pueblo. Ello resalta su carcter democrtico y, a su
vez, se considera como una de las vas de la participacin democracia; por
consiguiente, su ejercicio es eminentemente de carcter poltico, porque el
pueblo por medio de un ciudadano podr cuestionar los actos normativos que
expiden

los

gobernantes,

cuando

sean

violatorios

de

los

derechos

constitucionales (fundamentales, econmicos, sociales, culturales, colectivos,


etc.).
b. Es Sustantiva: La accin popular est estrechamente vinculada la accin de
inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto tambin es
asegurar el orden constitucional objetivo, adems del legal pero examinando
las normas inferiores a la ley.
En

ese

sentido

la Accin

Popular

los

jueces

pueden

declarar

la

inconstitucionalidad con carcter general de la norma infralegal que sea


contraria a la constitucin y las leyes. Sin embargo no concluye con la
expulsin judicial de la norma infractora del ordenamiento jurdico solo pueden
declararla inaplicable parcial o totalmente pero con efectos generales que casi
es lo mismo a declararla nula.

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Al respecto debemos mencionar que el control de los decretos reglamentos y


dems normas administrativas, deben realizase no solamente en las normas
constitucionales y legales sino tambin a las sentencias del tribunal
constitucional que hayan desde luego estimado o desestimado la declaracin
de la ley como inconstitucional.
c. Es Procesal: Considera tambin la proteccin del orden constitucional y
legal ,los valores supremos no solo del estado , sino tambin de la sociedad , la
legitimidad procesal activa es anormal y material , es decir que cualquier
ciudadano puede incoar disposiciones reglamentarias y administrativas ante el
poder judicial, por inconstitucionales e ilegales incluso los ciudadanos
extranjeros residentes en el pas , pueden ser titulares de esta accin , as
como tambin el poder judicial debe tutelar ese derecho a la accin de
cualquier ciudadano.

2.4.- EL CONTROL DIFUSO Y EL CONTROL CONCENTRADO


Para el control normativo de las normas que garantizan la supremaca
constitucional, encontramos:
a) El control difuso De origen norteamericano, que consiste en la revisin
por parte de los jueces ordinarios, bajo el control ultimo del tribunal
supremo, de la constitucionalidad de las leyes a efectos de su aplicacin
en casos concretos.
b) El control concentrado De origen austriaco, consiste en entregar a una
entidad especfica " Tribunal Constitucional" la facultad de revisar la
constitucionalidad de las leyes, el TC tiene el monopolio de las
competencias para conocer la constitucionalidad de las leyes. La
diferencia entre el control difuso y el control concentrado, est en que el
difuso es incidental, especial y declarativo, y el concentrado es principal,
general y constitutivo. ( Calamandrei).
c) El control previo, de origen francs, consiste en el sometimiento de la
norma antes de su publicacin y vigencia a un anlisis sobre su

15

constitucionalidad

por

un

Consejo

Constitucional.

DERECHO

PROCESAL CONSTITUCIONAL 16 La constitucin establece en su


artculo. 201. el control concentrado. Artculo 201.
El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la Constitucin. Es
autnomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco
aos. Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos
requisitos que para ser vocal de la Corte Suprema.
Los miembros del Tribunal Constitucional gozan de la misma inmunidad y de
las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas
incompatibilidades. No hay reeleccin inmediata.
Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la
Repblica con el voto favorable de los dos tercios del nmero legal de sus
miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los
jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un ao de anticipacin.
La constitucin establece en su artculo. 138. el control difuso. Artculo 138. La
potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder
Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a
las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y
una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma
legal sobre toda otra norma de rango inferior.

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CAPITULO III
LA ACCION POPULAR EN EL CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
PERUANO

3.1.- ANALISIS ARTICULADO DEL PROCESO DE ACCION POPULAR


SEGN EL CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL PERUANO
3.1.1.- LEGITIMACIN
ARTCULO 84 La demanda de accin popular puede ser interpuesta por
cualquier persona. A diferencia de la accin de inconstitucionalidad que
slo puede ser interpuesta, de conformidad con el artculo 203 de la
Constitucin, por el Presidente de la Repblica, el Fiscal de !a Nacin, el
Defensor del Pueblo, el 25% del nmero legal de congresistas, cinco mil
ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de
Elecciones, los Presidentes de las Regiones, los Alcaldes Provinciales,
los Colegios Profesionales en materias de su especialidad o el 1% de
ciudadanos si se trata de una ordenanza municipal, en el proceso de
accin popular la legitimacin activa recae en cualquier persona.
Por consiguiente son titulares de la accin los ciudadanos peruanos en
el ejercicio pleno de sus derechos, los extranjeros con residencia en el
Per, las personas jurdicas o constituidas en el pas a travs de sus
representantes legales, entre otros.
En efecto, la primera accin popular interpuesta en el marco de la
derogada ley 24968 fue incoada por una asociacin civil, la Asociacin
Nacional de Retirados de las Fuerzas Policiales, contra un artculo de un
reglamento aprobado por decreto supremo.
Lo que quiere decir que la expresin persona no slo abarca a las
naturales sino tambin a las jurdicas. Ms bien lo que cabe plantearse
es si el Ministerio Pblico todava est legitimado para interponer la
accin popular en defensa de la legalidad de acuerdo con su atribucin

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constitucional establecida en el inciso 1) del artculo 159 de la


Constitucin, que es el de, "promover de oficio, o a peticin de parte la
accin judicial en defensa de la legalidad y de los intereses pblicos
tutelados por el derecho". El artculo 4o de la ley 24968 se lo conceda y
lo hizo as porque entenda que formaba parte de sus atribuciones
constitucionales, en consecuencia nos parece que no existe obstculo
para que pueda plantearlo si lo cree oportuno, pese a que se trata de
una entidad pblica y no de una persona. Asimismo, recurdese bien
puede aplicarse en forma supletoria el artculo IV del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Civil.

3.1.2.- COMPETENCIA
La competencia se determina en razn de la ubicacin territorial del
rgano que emite la norma impugnada de inconstitucionalidad o de
ilegalidad. Pero tambin se alude a una competencia por razn de la
materia. El artculo 85 dice "la Sala correspondiente por razn de la
materia".
Se entiende en este caso, que si la norma impugnada es de naturaleza
penal la sala competente ser la penal, la sala civil para las materias de
esta clase y as sucesivamente. En los casos que no haya sala
establecida para la materia, lo ser la civil supletoriamente. Como el
proceso de accin popular procede contra cualquier autoridad, no debe
entenderse que las Salas de la Corte Superior del Distrito Judicial
correspondiente, slo son competentes frente a las normas que emanan
del gobierno regional o local.
Somos de la opinin que si se trata de un rgano emisor con ubicacin
territorial en un determinado gobierno regional o local sin que forme
parte de su estructura orgnica ni administrativa, pero que el radio de
accin de su normatividad no traspasa la circunscripcin territorial
correspondiente, la sala competente es la del distrito judicial que

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corresponde, entendindose en estos casos que la de Lima tiene


naturaleza residual.

3.1.3.- DEMANDA
ARTCULO 86 La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes
datos y anexos:
1) La designacin de la Sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
3) La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma objeto
del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es objeto del
proceso.
5) Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes y ao
de su publicacin.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la del
abogado Como en cualquier proceso, la demanda debe estar bien planteada y
para ello debe estar redactada con orden y con claridad, en estilo sencillo, sin
galimatas ni errores de sintaxis.
Como cabeza de proceso, la demanda debe contener elementos mnimos de
admisibilidad. La demanda escrita contendr cuando menos, los siguientes
datos y anexos:

La designacin de la Sala ante quien se interpone.- Con el objeto de


establecer la competencia en razn del territorio y la materia (juez
competente).

19

El

nombre,

identidad

domicilio

del

demandante.-

Elemento

indispensable para definir la relacin jurdica procesal vlida (legitimado


activo).

La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma


objeto del proceso.- Con el mismo objeto que el inciso anterior. Hay que
establecer la relacin jurdica procesal vlida y es de necesidad, como
es obvio, emplazar a la otra parte en el proceso si la demanda cumple
con todos los requisitos de forma (legitimado pasivo).

El petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas


constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es
objeto del proceso.- La demanda que no seala con precisin y exactitud
la norma o las normas que se suponen vulneradas sern declaradas
inadmisibles, porque el petitorio no est completo y es impreciso.

Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da, mes y


ao de su publicacin.- Requisito de forma que se entiende necesario
para facilitar a la Sala correspondiente, sobre todo en los lugares
apartados de Lima, la norma que es objeto de impugnacin, a fin de
pueda ser evaluada en su legalidad o constitucionalidad. La copia simple
no debe entenderse como una prueba sino como un simple anexo
exigido por la ley.

Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.- Los fundamentos


son siempre de puro de derecho, por la naturaleza propia del proceso,
que supone un control abstracto de constitucionalidad y/o de legalidad.

La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la


del abogado El proceso de accin popular, a diferencia de lo que
acontece con el hbeas corpus y el hbeas data, requiere de patrocinio
de abogado que autoriza el escrito de la demanda, acompaada tambin
de la firma del demandante o de su representante o apoderado.

20

Adicionalmente, a la demanda se deben acompaar las copias que sean


suficientes con la finalidad de emplazar al rgano emisor una vez que se
haya declarado su admisibilidad.

3.1.4.- PLAZO
ARTCULO 87 El plazo para interponerla demanda de accin popular prescribe
a los cinco aos contados desde el da siguiente de publicacin de la norma.
El artculo 6o de la derogada ley 24968 sealaba que la accin popular
prescriba a los cinco aos contra normas violatorias de la Constitucin y a los
tres aos contra normas que contravenan la ley.
En ambos casos, los plazos comenzaban a contarse a partir del da de la
publicacin de la norma cuestionada. La razn para el cambio es obvia. La
violacin de una ley por parte de un reglamento o norma infralegal, de carcter
general, es tambin en esencia inconstitucional, ya que contradice el principio
de jerarqua normativa establecida en el artculo 51 de la Constitucin. El
Cdigo nos trae dos diferencias.
En primer lugar unifica en cinco aos el plazo de prescripcin, bien se trate de
normas que contradicen la Constitucin, o bien de aquellas que contravienen la
ley. En segundo lugar, el llamado plazo de prescripcin no corre desde el da
de la publicacin, sino que empieza a contarse DERECHO PROCESAL
CONSTITUCIONAL 27 desde el da siguiente de la publicacin de la norma
cuestionada.
El Cdigo vuelve a repetir el error de llamar "prescripcin" a lo que es en
realidad un plazo de caducidad, porque el cumplimiento del tiempo sealado
para interponer la demanda no slo extingue el derecho sino tambin la accin.

3.1.5.- ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA


ARTCULO 88 Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisin dentro de
un plazo no mayor de cinco das desde su presentacin. Si declara la
inadmisibilidad, precisar el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si

21

declara la improcedencia y la decisin fuese apelada, pondr la resolucin en


conocimiento del emplazado.
El Cdigo establece que la Sala resuelve la admisibilidad del proceso de accin
popular en un plazo que no puede exceder de cinco das contados desde la
presentacin de la demanda.
La admisibilidad se dirige a prevenir el cumplimiento de los requisitos formales
de la demanda, conforme lo establece el artculo 86:
1) juez competente;
2) identificacin y domicilio del legitimado activo;
3) identificacin y domicilio del legitimado pasivo, que es el rgano
emisor de la norma inconstitucional o ilegal;
4) el petitorio, que comprende la indicacin de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas (objeto del
proceso);
5) anexos exigidos por la ley (copia simple de la norma objeto del
proceso precisndose el da, mes y ao de su publicacin);
6) los fundamentos en que se sustenta la pretensin;
7) la firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y
la del abogado.

El plazo para la subsanacin de la inadmisibilidad declarada puede variar,


segn el criterio de la Sala y teniendo en consideracin la dificultad de cumplir
con el requisito omitido.
Como dice el Cdigo, la propia Sala precisa el requisito incumplido y establece
hasta cuando el demandante puede subsanar el vicio o los vicios de forma. En
cuanto a la improcedencia.

22

En el proceso de accin popular la demanda debe ser rechazada de plano


cuando concurren anlogamente los mismos motivos que se establecen para el
proceso de accin de inconstitucionalidad en el artculo 104 del Cdigo:
1) cuando se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el artculo
87;
2) Cuando la Sala hubiere desestimado una demanda sustancialmente
igual en cuanto al fondo; o
3) Cuando la Sala carezca de competencia para conocer la norma
impugnada;
4) tambin es improcedente la demanda que se interpone contra una
norma que no es objeto de un proceso de accin popular, y
5) cuando ha habido sustraccin de materia.
Por ejemplo si la norma ha sido derogada antes de emitirse sentencia, o
cuando ha sido elevada a rango de ley en virtud de una ley formal. Como no
puede ser de otro modo, la resolucin que declara la improcedencia debe estar
debidamente motivada.
Cuando la declaracin de improcedencia es apelada se corre traslado al
emplazado que no puede ser otro que el rgano emisor de la norma. Pero debe
tenerse en cuenta lo que deja sentado el artculo 89 del Cdigo en su segundo
y tercer prrafo, que pensamos tambin es de aplicacin cuando se trata de la
apelacin contra la decisin que decreta la improcedencia.
La reproducimos textualmente: "Si la norma objeto del proceso ha sido
expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se emplazar al de
mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin
se dirige al primero que suscribe el texto normativo.
En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
har al Ministro que la refrenda; s fuesen varios, al que haya firmado en primer
trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
rgano que asumi sus funciones".

23

3.1.6.- EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIN DE LA DEMANDA


ARTCULO 89 Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al rgano
emisor de la norma objeto del proceso y ordena la publicacin del auto
admisorio, el cual incluir una relacin sucinta del contenido de la demanda,
por una sola vez, en el Diario Oficial El Peruano si la demanda se promueve en
Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se
promueve en otro Distrito Judicial.
Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participacin de ms de
un rgano emisor, se emplazar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos
de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el texto
normativo.
En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
har al Ministro que la refrenda; si fuesen varios, al que haya firmado en primer
trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
rgano que asumi sus funciones. Con este artculo y los que siguen a
continuacin el Cdigo ingresa a regular propiamente la tramitacin del proceso
de accin popular, aun cuando podra decirse que el trmite se da inicio con la
contestacin de la demanda.
En primer lugar, hay que emplazar al rgano emisor de la norma que es objeto
del proceso y publicar el auto admisorio. En correspondencia con la garanta
del debido proceso, ste debe incluir una relacin sucinta del contenido de la
demanda. Jorge Danos, citando a Pazco Cosmpols, sostiene y creemos que
con razn, que el auto admisorio se publica "con la finalidad que la ciudadana
resulte advertida de que se est cuestionando en la va jurisdiccional la
legitimidad constitucional y/o legal de una determinada norma, y tenga
precaucin al aplicarla en el futuro, porque de lo contrario podra no haberse
percatado que la norma en cuestin padece de posibles vicios que pueden dar
lugar a su posterior invalidacin".
La publicacin, con perdn de ser repetitivos frente a lo que dice el Cdigo
tiene lugar por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la demanda se

24

promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si


aquella se promueve en otro distrito judicial. Por el principio de gratuidad, los
gastos de la publicacin corren por cuenta del Estado.
Una innovacin de la ley es la supresin de la participacin del Ministerio
Pblico como tercero. El fiscal puede ser parte en el proceso, ya sea como
legitimado activo o pasivo, pero ya no emite dictamen previo a la sentencia
como tercero interviniente. La ley 24968 estipulaba que vencido el plazo para la
contestacin de la demanda, la Sala deba cursar oficio al fiscal para que
dentro de un plazo no mayor de diez das contados desde su recepcin,
emitiera su respectivo dictamen.
El oficio no supona traslado del expediente. Su participacin no tena sentido y
lo nico que produca era dilacin innecesaria y perjudicial. En lo dems que es
regulado por la ley, no requiere de mayor explicacin porque se entiende desde
su propia literalidad. Se trata de simples reglas para determinar el legitimado
pasivo. Cuando la norma ha sido emitida por dos rganos, se emplaza al de
mayor jerarqua.
Si son de igual nivel, al que firm primero el texto normativo. Cuando la norma
emana del Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hace al Ministro que lo
refrenda. S firman varios al que haya firmado primero. Y si el rgano ha dejado
de operar, se notifica al que asumi sus funciones. Pero todo esto no se trata
ms que de un error. El emplazado tiene que ser el procurador pblico que
corresponde, cuando se trata de rganos o poderes sin personera jurdica y
los representantes legales o apoderados, cuando gozan de personera jurdica,
como sucede con los gobiernos locales y regionales.
El control de constitucionalidad de la norma, no es un juicio intuito personae
para juzgar la conducta de quien firm la norma cuestionada, sino que es un
proceso abstracto de constitucionalidad que se dirige contra la propia norma en
s.

25

Es ella y no la conducta del funcionario la que debe pasar, en la terminologa


utilizada por Kelsen, por la tasacin de su regularidad directa o indirecta con la
Constitucin.

3.1.7.- REQUERIMIENTO DE ANTECEDENTES


ARTICULO 90 La Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el
rgano remita el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron
origen a la norma objeto del proceso, dentro de un plazo no mayor de diez
das, contado desde la notificacin de dicho auto, bajo responsabilidad.
La Sala dispondr las medidas de reserva pertinentes para los expedientes y
las normas que asilo requieran. El artculo 90 repite el artculo 15 de la
derogada ley 24698. Se intuye que lo que se persigue con una disposicin de
esta naturaleza es el tomar conocimiento de los motivos que llevaron al rgano
emisor a expedir la norma cuestionada.
Pero parece que en un procedimiento que por su propia naturaleza es de puro
derecho, los anexos que pueden pedirse de oficio resultan innecesarios. La
remisin de los informes por el emplazado debe hacerse en el plazo
improrrogable no mayor a diez das, que se cuentan a partir de la notificacin
del auto admisorio.
Cuando la ley seala que la Sala dispondr las medidas de reserva pertinentes
para los expedientes y las normas que as lo requieran, se entiende que ello
slo es posible cuando estn en juego intereses pblicos, como la seguridad
nacional, el orden pblico, la salubridad o la intimidad personal, etc.

3.1.8.- CONTESTACIN DE LA DEMANDA


artculo 91 La contestacin deber cumplir con los mismos requisitos de la
demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de
diez das. El plazo para contestar la demanda es de diez das, igual como
aconteca en la legislacin derogada.

26

La absolucin del emplazamiento debe cumplir con los mismos requisitos de la


demanda, en lo que corresponde. Es decir, debe estar bien redactada, con
orden y claridad, en estilo sencillo, sin galimatas ni errores de sintaxis.
Tambin la designacin de la Sala ante quien se dirige el contradictorio, el
nombre, identidad y domicilio del demandado.
La denominacin precisa y el domicilio del rgano que contesta la demanda,
as como la firma del emplazado o de su representante o apoderado y del
abogado patrocinante. En cuanto al petitorio de la demanda y sobre la
fundamentacin que contiene el contradictorio, el emplazado no puede
conciliar, transar, desistirse, ni allanarse o reconocer la demanda porque su
obligacin es defender la constitucionalidad o legalidad de la norma que es
objeto del proceso de accin popular, tal como ocurre en los procesos de
accin de inconstitucionalidad.
Tampoco procede el abandono. El proceso slo termina por sentencia. Porque
como dice el artculo 106 del Cdigo, perfectamente reconducible al proceso
de accin popular, "admitida la demanda, y en atencin al inters pblico de la
pretensin discutida, [la Sala correspondiente] impulsar el proceso de oficio
con prescindencia de la actividad o inters de las partes".

3.1.9.- VISTA DE LA CAUSA


ARTCULO 92 Practicados los actos procesales sealados en los artculos
anteriores, la Sala fijar da y hora para la vista de la causa, la que ocurrir
dentro de los diez das posteriores a la contestacin de la demanda o de
vencido el plazo para hacerlo. A la vista de la causa, los abogados pueden
informar oralmente.
La Sala expedir sentencia dentro de los diez das siguientes a la vista Como
dice el Cdigo, la vista de la causa se lleva a cabo en el da y hora fijados por
la Sala, que tiene que producirse dentro de los diez das posteriores a la
contestacin de la demanda o de vencido dicho plazo sin que se haya
contestado. La vista de la causa es el acto procesal en el cual la Sala de la

27

Corte Superior correspondiente examina la constitucionaldad y/o ilegalidad de


la norma cuestionada. En esta etapa los abogados de las partes pueden
informar oralmente.
Tanto el examen de la Sala como el informe de los abogados debe avocarse a
lo que es propio de un proceso abstracto de control de constitucionalidad (en
este caso indirecto).
El anlisis es de puro derecho que pone a prueba los lmites materiales de la
norma, es decir, la compatibilidad de su contenido con la Constitucin o la ley.
O la nconstitucionalidad formal si es que se ha omitido los procedimientos
establecidos para su produccin. En sentido contrario, solo se trata de
comprobar si se han cumplido todos los trmites establecidos en la ley para su
aprobacin.
Algo importante si la demanda ha sido declarada fundada pero el rgano
emisor no ha apelado, por disposicin del artculo 95 del Cdigo, los autos
debern elevarse en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema (vid infra artculo 95).

3.1.10.- Apelacin y trmite


ARTICULO 93 Contra la sentencia procede recurso de apelacin el cual
contendr la fundamentacin del error, dentro de los cinco das siguientes a su
notificacin. Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema dar traslado del recurso concediendo cinco das para su absolucin
y fijando da y hora para la vista de la causa, en la misma resolucin.
Dentro de los tres das siguientes de recibida la notificacin las partes podrn
solicitar que sus abogados informen oralmente a la vista de la causa. El
artculo es sumamente claro. En segunda y ltima instancia, el proceso de
accin popular es de conocimiento de la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema.

28

En el artculo 18 de la legislacin anterior la Sala competente era la encargada


de los asuntos contencioso-administrativos. Para apelar, el Cdigo establece
un plazo de cinco das que se cuentan desde el da siguiente de notificada la
sentencia de primera instancia. El recurso Impugnatorio debe circunscribirse a
fundamentar por qu el fallo no est arreglado a derecho.
La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema corre traslado del recurso,
para su absolucin, por cinco das. En la misma resolucin de traslado se fija
da y hora para la vista. Las partes tienen tres das para solicitar el informe oral
de sus abogados en esta fase del iterprocesal.
Aqu tambin el Cdigo establece cambios en la tramitacin. Antes, al recibir el
expediente la Sala lo pona a disposicin de las partes por el trmino de "cinco
das simultneos", vencido el cual pasaba a conocimiento del fiscal
correspondiente para su dictamen en un plazo no mayor de diez das. Una vez
emitido el dictamen la Sala recin sealaba da y hora para la vista de la causa
dentro de los cinco das que lo recibi.
El trmite es hoy ms expeditivo. Aunque el artculo 93 deja en manos de la
Sala fijar el da y la hora para la vista de la causa, sta se establece en la
resolucin que corre traslado de la apelacin a la otra parte. Se entiende que la
vista debe tener lugar en un plazo razonable y que debe ser ms rpido que
antes, en la medida que ya no participa el Ministerio Pblico emitiendo
dictmenes.

3.1.11.- MEDIDA CAUTELAR


ARTCULO 94 Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia
estimatoria de primer grado. El contenido cautelar est limitado a la suspensin
de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido
pronunciamiento.
Teniendo en consideracin que de acuerdo con el artculo 81 del Cdigo,
define, las sentencias fundadas en procesos de accin popular pueden
determinar la nulidad con efectos retroactivos y erga omnes de las normas

29

impugnadas, el Cdigo permite como medida cautelar la suspensin de su


eficacia. En tal circunstancia, para concederla, la Sala debe tener en cuenta la
gravedad del vicio inconstitucional o ilegal y slo puede proceder cuando ha
habido sentencia estimatoria de primera instancia, en la medida que produce
un grado de verosimilitud de la pretensin.
La medida cautelar sirve para garantizar el respeto de la ley que siempre se
presume constitucional en tanto que el reglamento es aplicacin y acatamiento
de la ley. Esa es la diferencia de por qu en los procesos de accin popular hay
medida cautelar pero no en los procesos de inconstitucionalidad.

3.1.12.- PROHIBICIN DE MEDIDAS CAUTELARES


La ley ha cuidado de establecer expresamente en su artculo 6 que la admisin
a trmite de la demanda de accin popular no suspende la vigencia de la
norma impugnada. De esta manera se prohbe el otorgamiento de medidas
cautelares que consistan en la suspensin de la norma demandada, sin
perjuicio de que opere el control de inaplicabilidad a que se refiere el artculo
236 de la Constitucin, en casos concretos ventilados a travs de otros tipos de
litigios.
Consideramos que el fundamento de ese dispositivo reside en la presuncin de
legitimidad de la que disfrutan los actos de los poderes vlidamente
constituidos, presuncin que tanto es ms slida, cuanto ms directa es la
conexin del rgano que expide la norma con la voluntad popular.
Es coherente que el legislador prohba el otorgamiento de medidas cautelares
en los procedimientos de accin popular, en razn que las sentencias
estimatorias de la demanda slo tienen efectividad para adelante, ex nunca, es
decir producen la invalidez de las normas descalificadas constitucionalmente
recin a partir del da siguiente al de la publicacin de la resolucin que declara
fundada la demanda. En cambio, la finalidad esencial de la medida cautelar es
diferente, consiste en preservar el objeto de la demanda, permitir que se

30

retrotraigan los efectos del fallo a la fecha de interposicin de la demanda,


situacin discrepante con este tipo de procedimientos constitucionales.

3.1.13.- CONSULTA
ARTCULO 95 Si la sentencia que declara fundada la demanda no es
apelada, los autos se elevarn en consulta a la Sala Constitucional y Social de
la Corte Suprema. La consulta se absolver sin trmite y en un plazo no mayor
de cinco das desde que es recibido el expediente.
La institucin de la consulta no es una prerrogativa de las partes ya que slo
procede de oficio, por imposicin de la ley, sin que pueda el juez incorporarlo a
otra clase de proceso que no haya sido contemplado por el legislador. Es de
trmite obligatorio y tiene lugar de oficio. Su fundamento est en que los bienes
o los intereses en juego trascienden al de las partes.
En el caso del proceso de accin popular el objeto que es la norma declarada
ilegal o inconstitucional pero que no ha sido apelada, es de orden pblico y
lleva implcito un problema de seguridad y eficacia del sistema jurdico. El
artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional en su ltimo prrafo, establece
que las sentencias recadas en el proceso de accin popular podran
determinar la nulidad, con efecto retroactivo y general, de las normas
impugnadas y, que en tal supuesto, la sentencia determinar sus alcances en
el tiempo.
De ah que resulte lgico y necesario que la Sala Especializada en asuntos
constitucionales de la mxima instancia del Poder Judicial, lleve a cabo una
revisin sobre el control de constitucionalidad y/o legalidad llevada a cabo por
la Sala correspondiente de la Corte Superior.
La norma pretende establecer unidad y criterios de interpretacin uniformes.
Recurdese el segundo prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar: "Los jueces
no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido
confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de accin
popular". Como el principio del store decisis, de aplicacin al control difuso en

31

el sistema del commom law, la norma bajo comentario busca los mismos
objetivos. Que el peso de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
convierta en obligatoria la interpretacin o la decisin asumida, a tal punto que
no exista ningn tribunal ni juez de inferior jerarqua que inaplique una ley en
un juicio nuevo si la Sala Constitucional ha hecho de ella una interpretacin
conforme a la Constitucin. Se absuelven en el plazo de cinco das. Sin ningn
trmite.
No hay participacin de abogados ni informes orales ni presentacin de
escritos. Aunque el Cdigo no lo dice, pensamos que de conformidad con la
naturaleza de la institucin, durante la tramitacin de la consulta los efectos de
la resolucin de primera instancia se suspenden hasta la decisin que asuma la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
En relacin con el control difuso, que no es el caso de un proceso de accin
popular, el inciso (3) del artculo 408 del Cdigo Procesal Civil, por ejemplo,
dispone que procede la consulta en aquellas resoluciones de primera instancia
en las que no habiendo sido apeladas, el juez prefiere la norma constitucional a
una legal ordinaria.
Este mismo Cdigo adjetivo seala que en segunda instancia tambin procede
la consulta cuando no se ha recurrido a la apelacin y se ha preferido la
Constitucin a la ley. Tambin en materia civil la competencia de la revisin
est a cargo de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la
Repblica.

3.1.14.- SENTENCIA
ARTCULO 96 La sentencia expedida dentro de los diez das posteriores a la
vista de la causa ser publicada en el mismo medio de comunicacin en el que
se public el auto admisorio. Dicha publicacin no sustituye la notificacin de
las partes. En ningn caso procede el recurso de casacin. El artculo es tan
claro que releva de mayores comentarios.

32

El plazo para expedir sentencia es de diez das posteriores a la vista de la


causa. Se publica en el mismo medio donde se public el auto admisorio, sin
que ello implique que no se tenga que notificar a las partes.
No procede el recurso de casacin. Qu ms puede decirse! Algunas
disquisiciones personales pueden ser sin embargo pertinentes. En primer lugar,
se debe recordar lo establecido en el artculo 82 del Cdigo, en el sentido que
"Las

Sentencias

del

Tribunal

Constitucional

en

los

procesos

de

inconstitucionalidad y las recadas en los procesos de accin popular que


queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los
poderes y producen efectos generales desde el da siguiente a la fecha de su
publicacin".
Esto quiere decir, que las sentencias recadas en los procesos de accin
popular constituyen - como lo deca el artculo 26 de la ley 24968 normas
prohibitivas para que cualquier rgano del Estado, bajo responsabilidad, emita
nueva norma con contenido parcial o totalmente idntico a la derogada por
mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma
constitucional o legal infringida.
Este artculo no ha sido tomado por el Cdigo pero es obvio que se desprende
como una consecuencia lgica del artculo 82. Otro aspecto que aunque no
tiene que ver con la tramitacin sino con el modo de sentenciar en los procesos
orgnicos, es que la declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad, si se
produce, no necesariamente tiene que fundarse en la norma constitucional o
legal invocada, sino que como una expresin del principio iura novit curia, la
Sala respectiva puede declarar la nulidad amparndose en la violacin de
preceptos legales o constitucionales que no han sido considerados por el
demandante.
Aunque el Cdigo no lo dice es obvio que as se produzca, porque no puede
haber ninguna norma en el ordenamiento que trasgreda el principio
constitucional establecido en el artculo 51 de la Constitucin: "La Constitucin
prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las dems normas de inferior
jerarqua, y as sucesivamente. El artculo 26 de la ley 24968 lo contemplaba.

33

3.1.15.- COSTOS
Artculo 97 Si la sentencia declara fundada la demanda se impondrn los
costos que el juez establezca, los cuales sern asumidos por el Estado. Si la
demanda fuere desestimada por el Juez, ste podr condenar al demandante
al pago de los costos cuando estime que incurri en manifiesta temeridad. En
todo lo no previsto en materia de costos, ser de aplicacin supletoria lo
previsto en el Cdigo Procesal Civil. La ley 24968 no hablaba de costos sino
de costas.
La Disposicin Complementaria Cuarta de esta norma deca que "si la accin
popular es amparada, el importe de las costas ser asumido por el Estado; en
caso contrario, las asumir el accionante. Como se sabe, los costos estn
representados por los honorarios profesionales del abogado de quien ha
vencido enjuicio, ms un cinco por ciento que se destina al Colegio de
Abogados del distrito judicial respectivo (artculo 411 del Cdigo Procesal
Civil).
Las costas, en cambio, constituyen las tasas judiciales, los honorarios de los
rganos de auxilio judicial y los dems gastos judiciales realizados en el
proceso (artculo 410 del Cdigo Procesal Civil). Aun cuando el cambio es
notorio, la ley deja en manos de la Sala decidir si condena al demandante al
pago de costos que slo proceder si se ha actuado con temeridad. Se
entiende que cuando la demanda ha sido declarada fundada, es el Estado la
parte vencida, situacin en la cual deber pagar los honorarios profesionales
del demandante. Cmo se fijan? De acuerdo con lo sealado por el Cdigo
Procesal Civil que se aplica en este caso de modo supletorio.
Dice el artculo 418 de este cuerpo adjetivo de leyes: "Para hacer efectivo el
cobro de los costos, el vencedor deber acompaar documento indubitable y
de fecha cierta que acredite su pago, as como de los tributos que
correspondan. Atendiendo a los documentos presentados, el juez aprobar el
monto".

34

3.2.- ACCIN POPULAR CON CONTENIDO PENAL


La Constitucin de 1920 introdujo saludables reformas y tubo notorios aciertos
agrupndose en la que sus reformas eran de medidas de carcter poltico con
su extenso e interesante captulo de garantas sociales y nacionales. Tomando
en cuenta el artculo 157. Producen accion popular contra magistrados y
jueces, la prevaricacin , el cohecho , la abreviacin o suspensin de los
procesos judiciales , el procedimiento igual contra las garantas individuales y la
prolongacin indebida de los procesos sumarios, La Constitucin de 1933 En lo
que se refiera al poder judicial mantuvo el anacrnico sistema, en la que quiso
crear irrumpiendo con nuestra reiterada experiencia poltica un sistema mixto
residencial parlamentario que ciertamente no pudo prosperar.
Considerando el artculo 231, Hay Accin Popular para denunciar los delitos de
funcin y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en
ejercicio de sus funciones. Tambin la hay para denunciar los delitos contra la
ejecucin de resoluciones judiciales que cometan los uncionarios del Poder
Ejecutivo.

35

CONCLUSION
El artculo 87 del Cdigo Procesal Constitucional, Ley Nro. 28237, establece el
plazo para interponer el proceso de accin popular es de 5 aos contados
desde el da siguiente de la publicacin de la norma.
Al respecto, considero que no se debe consignar dicho plazo para la
interposicin de la demanda de accin popular; ello en vista que las normas
que podran infringir la Constitucin y la ley no siempre son usadas por las
personas que podran sentirse afectadas.
El momento en que una persona se da cuenta que una norma le perjudica, es
cuando hace uso de ella; pueden haber normas que no utilizamos a pesar de
haber sido publicadas hace 20 aos por ejemplo, y no nos enteramos de la
misma; y llega el caso que por cualquier motivo, nos vemos en la necesidad de
utilizar o ampararnos en dicha normas; y es recin en este momento en que
nos damos cuenta que la misma est en contra de la Constitucin o de la ley, y
tendramos la necesidad de interponer la demanda de accin popular, a la que
toda persona se encuentra legitimada; pero aqu nos encontramos con un
problemas gravsimo, que habra vencido el plazo para la interposicin de la
demanda.
Por este motivo, es que considero que no debera limitarse a 5 aos el plazo
para interponer una demanda de accin popular, ello tambin resuelta
atentatorio de los derechos constitucionales de las personas, por las
consideraciones antes expuestas.

36

BIBLIOGRAFIA

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42

ANEXO

43

SALA CONSTITUCIONAL DE LAMBAYEQUE

EXPEDIENTE No. : 2008-194


DEMANDANTE: ENRIQUE HEBERT GONZLES PISFIL
DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE MONSEF
MATERIA: ACCIN POPULAR
VOCAL PONENTE: EDWIN FIGUEROA GUTARRA
RESOLUCIN NUMERO: TRES

En Chiclayo, a los treinta das del mes de enero de dos mil nueve, la Sala
Constitucional de Lambayeque, integrada por los Magistrados Carrillo
Mendoza, Figueroa Gutarra y Chvez Martos, pronuncia la siguiente
resolucin:

ANTECEDENTES
Con fecha 31 de octubre de 2008, el recurrente Enrique Hebert Gonzles Pisfil
interpone proceso de accin popular contra la Municipalidad Distrital de
Monsef a fin de que se deje sin efecto la Resolucin de Alcalda 057-2008a/MDM, la cual impone el pago de la suma de S/ 70.00 por concepto de
renovacin de concesin y S/ 10.00 por concepto de solicitud valorada. Alega
que la disposicin impugnada contiene una imposicin de carcter tributario y
que no se ha expedido la respectiva Ordenanza Municipal. A su vez, que si se
cataloga el pago a efectuar como tasa, que dicho concepto no ha sido
consignado en el Texto nico de Procedimientos Administrativos TUPA de la
entidad demandada, en abierta trasgresin del artculo 44.2 de la Ley 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General.

44

El Procurador Pblico de la Municipalidad, con fecha dieciocho de diciembre de


dos mil ocho, contesta la demanda y solicita que la misma sea declarada
infundada. Acota que el actor solicit en su momento la disminucin del monto
de renovacin establecido en el TUPA y que como consecuencia de dicha
peticin, se expidi la Resolucin de Alcalda materia de esta impugnacin,
ejerciendo la Municipalidad su potestad de facultad normativa. Por tanto, hubo
aprobacin de los accionistas al respecto, por lo cual corresponde desestimar
la pretensin.

FUNDAMENTOS

Sobre el proceso de accin popular


1. El artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional prescribe que la demanda
de accin popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que
emanen, siempre que infrinjan la Constitucin o la ley, o cuando no hayan sido
expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin o la ley, segn
el caso.
2. Corresponde inferir, a partir de lo expuesto, que el Poder Judicial tiene la
potestad de determinar si la Administracin ha decidido en forma correcta su
atribucin normativa para regular relaciones de orden administrativo entre
particulares. Esta competencia es exclusiva del Poder judicial y como tal, el
barmetro de ejercicio de fiscalizacin e la accin popular supone de suyo
examinar lo que ha decidido la Administracin.

Anlisis del caso concreto


3. En el caso sublitis una particularidad relevante la constituye si el derecho de
renovacin de concesin ha sido establecido o no. De no haberse insertado en
el Texto nico de Procedimientos Administrativos o de ser el caso, si no obrara

45

el respectivo Edicto u Ordenanza Municipal para la emisin de una


contribucin, tasa o impuesto municipal, nos encontraramos frente a una
irregularidad administrativa.
4. A folios treinta y seis obra, como recaudo de la emplazada, que el derecho
por concesin ascendente a la suma de S/ 80.00 ha sido fijado por la entidad
demandada oportunamente, a mrito de la Ordenanza Municipal 001-06-MDM,
de fecha veinte de enero de dos mil seis.
5. Tal como alega la emplazada, la Resolucin de Alcalda materia de
impugnacin, entonces, obedece a una circunstancia especfica de un acuerdo
con el actor, a efectos de rebajar el derecho inicialmente fijado de S/. 80.00. En
tal sentido, no nos encontramos frente a una incongruencia inmediata, cual
sera la no publicacin del derecho de concesin, caso en el cual estimaramos
la procedencia de la demanda, sino frente a una determinacin administrativa
como consecuencia de una disposicin autnoma del ente emplazado a
efectos de fijar una suma menor a la que fue objeto de reclamo.
6. Por ende, es potestad que en plazo razonable el Municipio demandado
regularice la decisin contenida en la resolucin impugnada, consignando en el
TUPA de su institucin el nuevo monto por derecho de renovacin. Bajo esta
pauta, no apreciamos manifiesta irregularidad en el accionar de la
Municipalidad demandada como decisor administrativo.

DECISIN:
Por estos fundamentos, la Sala Constitucional de Lambayeque, con la
autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per, DECLARA
INFUNDADA la demanda de accin popular interpuesta por Enrique Hebert
Gonzles Pisfil contra la Municipalidad Distrital de Monsef; consentida o
ejecutoriada que sea la presente, dispusieron su publicacin en el diario oficial
El Peruano conforme a ley. Interviene el Seor Chvez Martos por haber
integrado Sala el da de la vista de la causa.
Publquese y notifquese

46

Sres.
Carrillo Mendoza
Figueroa Gutarra
Chvez Martos

VOTO SINGULAR DEL SEOR CARRILLO MENDOZA, es como sigue:


VISTOS; en audiencia pblica; y, CONSIDERANDO:

Primero: El Proceso Constitucional de Accin Popular tiene por finalidad la


defensa de la Constitucin frente a infracciones a su jerarqua normativa, y,
procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de
carcter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanan siempre
que infrinjan la Constitucin o la Ley, segn sea el caso; de lo que se infiere
que tal pretensin puede sustentarse en consideraciones de forma o de fondo;
Segundo: En el presente caso, don Enrique Hebert Gonzles Pisfil, interpone
demanda de Accin Popular contra la Municipalidad Distrital de Monsef con la
finalidad de que el rgano jurisdiccional declare la inconstitucionalidad de la
Resolucin de Alcalda N 057-2008-A/MDM, del veintisiete de marzo de dos
mil ocho, que impone el pago de la suma de S/. 70.00 por concepto de
Renovacin de Concesin de Servicio Moto Taxi por perodo de tres aos y
S/. 10.00 nuevos soles por derecho de presentacin de Solicitud Valorada, por
contravenir el artculo 74 de la Constitucin del Estado que recoge el principio
de reserva de ley en cuyo mrito solo puede crearse tributos por ley expresa;
por otro lado, dicho tributo tampoco figura en el TUPA del referido Gobierno
Local. En tal sentido, resulta pertinente determinar si los montos que deben
pagar quienes se dedican a la actividad que se vera supuestamente afectada

47

con la imposicin de los gravmenes constituye o no un tributo que haga


necesario su establecimiento mediante ley o norma con rango de ley;
Tercero: De conformidad con el artculo 191 de la Constitucin Poltica del
Estado, Las Municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas
conforme a ley, son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Corresponden
al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y la Alcalda, las
funciones ejecutivas; entre cuyas funciones que le asigna la Carta Magna est
la de: 4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de
su responsabilidad y 5. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones , y ejecutar los planes y programas correspondientes(artculo
192);
Cuarto: Al respecto, el artculo 5 del Decreto Supremo N 004-2000-MTC,
Reglamento Nacional de Transporte Pblico Especial de Pasajeros en
Vehculos Motorizados o no Motorizados, autoriza a las Municipalidades
Distritales el cobro al transportador por derechos de trmite relacionados a la
prestacin del referido servicio que sern fijados en su respectivo Texto nico
de Procedimientos Administrativos (TUPA), de conformidad con la legislacin
vigente;
Quinto: En consecuencia, el pago de los derechos que la Resolucin de
Alcalda objeto de cuestionamiento dispone por Renovacin de Concesin de
Servicio de Taxi, as como por derecho de presentacin de la solicitud
respectiva, no constituye un tributo sino un derecho por la concesin de un
servicio pblico establecido en el marco de la Constitucin y de la Ley Orgnica
de Municipalidades. Por otro lado, tal como se puede deducir de la Ordenanza
Municipal N 001-06/MDM, del veinte de enero de dos mil seis, corriente de
folios treinta y cuatro a treinta y seis, los referidos pagos han sido dispuestos
en el Texto nico de Procedimientos Administrativos de la entidad demandada
conforme a lo normado por el artculo 70 de la Ley de Tributacin Municipal
Decreto Legislativo N 776;

48

Sexto: En consecuencia, los actos administrativos materia de cuestionamiento


en modo alguno contraviene la Ley ni ha afectado la garanta constitucional de
reserva de ley en su creacin, por lo que debe desestimarse le demanda.

49