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La Construccin del Estado Francis Fukuyama

Captulo Uno
Elementos ausentes en la estatalidad
El Estado Moderno que dispone de grandes ejrcitos, poderes tributarios y una
burocracia centralizada capaz de ejercer una autoridad soberana en un amplio
territorio se origino hace unos 400 aos.
El surgimiento de estos estados y su capacidad para proporcionar orden, seguridad
y derechos de propiedad fue lo que hizo posible el crecimiento del mundo
econmico moderno.
El Estado Moderno no se puede calificar de universal, puesto que despus de la
segunda guerra mundial se provoc un boom en la construccin de estados (India
China), aunque en frica, Asia y Oriente prximo no pas ms all de ser el
nombre.
La oferta del mundo moderno de occidente es muy atractiva porque conjuga
prosperidad material de las economas de mercado con la libertad poltica y
cultural de la democracialiberal. Sin embargo este modelo es difcil de alcanzar
para otras sociedades en el mundo.
El discutido papel del estado
La poltica del estado en el siglo XX estuvo determinada por la fuerza y el tamao
del estado. No haba impuestos sobre la renta programas contra la pobreza o
normas de seguridad alimentara. Despus de las guerras mundiales el estado
liberal minimalista se torn mas centralizado y activo.
Alcance frente a la fuerza
Estados Unidos naci de una revolucin a la autoridad estatal y la consecuente
cultura poltica antiestadista quedo reflejada en limitaciones del poder del estado
tales como gobierno constitucional, que garantiza la proteccin de los derechos
individuales, la separacin de poderes, federalismo, etc.
Lipset seala que el estado social estadounidense se estableci mas tarde y
permanece mucho mas limitado que en otras democracias liberales (carece de
sistema sanitario con cobertura universal) que sus mercados estn mucho menos
regulados y que fue de los primeros pases en replegar el estado social en las
dcadas de de 1980 y 1990

Max weber defini estado como: una comunidad humana que reivindica con xito
el monopolio de uso legitimo de la fuerza fsica dentro de un territorio
determinado.
Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que histricamente ha
restringido el alcance de la actividad estatal.
Hay que distinguir dos elementos sumamente importantes sobre estatalidad,
alcance de las actividades estatales que consiste en las diferentes funciones y
objetivos que asumen los gobiernos, y la fuerza o capacidad de los estados para
programar o elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia que
equivale a lo que se denomina hoy en da capacidad o institucional.
Funciones estatales divididas en categoras
Suministros de bienes pblicos puros
Defensa ley y orden
Derechos de propiedad
Gestin macroeconmica
Salud publica aumentar equidad
Proteccin a los pobres
Funciones Intermedias
Abordar los efectos externos
Educacin
Medio ambiente
Regular los Monopolios
Corregir la educacin imperfecta
Seguros reglamentacin financiera
Seguridad social
Funciones dinmicas
Poltica Industrial

Riqueza
Los distintos pases se pueden colocar en cada una de las categoras o funciones:
Capacidad
Defensa
ley y orden
derechos de propiedad
proteccin a los pobres
gestin macroeconmica
Salud Publica
Educacin
Reglamentacin financiera
Pensiones redistributibas
Proteccin del medio ambiente
Seguros de desempleo
Redistribucin de activos
Fomento de los mercados
Aglomeracin de iniciativas (cluster)
Alcance de las instituciones estatales (fuerza de las instituciones del
estado)
Cuadrante 1
Alcance limitado de funciones estatales con una alta eficacia institucional (Estados
Unidos)
Cuadrante 2
Mayor cantidad de funciones estatales con eficacia institucional
(Europa, Inglaterra, Alemania, Francia, Espaa)

Cuadrante 3
Cantidad de funciones estatales baja y eficacia institucional regular (pases
latinoamericanos Per, Bolivia, Venezuela)
Cuadrante 4
En este cuadrante el estado asume una serie de actividades que no puede llevar a
cabo correctamente, en este cuadrante se ubica un gran nmero de pases.
Captulo Dos
Las organizaciones del Sector Pblico producen generalmente servicios, y medir su
productividad se hace complejo. El asunto de la transparencia y control se hace
engorroso en este tipo de sector, al igual que en menor grado se presenta el
mismo problema en el Sector Privado.
Woolcock y Pritchett (2002), distinguen dos aspectos del sector pblico:

Intensidad de transacciones: Nmero de decisiones que deben tomar las


organizaciones en todo orden de nivel.

Su carcter discrecional: Hace referencia a que la decisin la debe realizar un


especialista que emita una opinin sobre una informacin que es imperfecta u
incompleta.
El autor propone en lugar del carcter discrecional, emplear la categora de
especificad. (Modelo Israelita), entendido como la capacidad de supervisar el
rendimiento de un servicio.
Existen una serie de posibles enfoques aplicables al problema de la supervisin:

En ocasiones no est a disposicin de las organizaciones del sector pblico, la


competitividad. (Hirschmann, lo denomina la opcin de salida). Esto se relaciona
con las Privatizaciones en el Sector Pblico y la competencia con las empresas
privadas.

A las otras alternativas Hirschmann, las denomina opciones de voz, y tienen como
fin promocionar un mejor acceso a la informacin sobre la conducta de los agentes,
as como crear mecanismos que controlen su responsabilidad.
El Escaqueo o responsabilidad laboral:
Se relaciona con el esfuerzo del trabajador su desempeo en este. Los
economistas postulan que el trabajo resulta costoso y que los empleados tratarn
de minimizar cantidad que realizan por un salario determinado.

La administracin cientfica
(Taylor, 1911) genera un alto nivel de transparencia en el rendimiento del agente y
una justificacin exhaustiva de su conducta. Se trata de un sistema de
organizacin industrial que no exige confianza alguna entre trabajadores y
empresarios.
Este modelo de organizacin industrial genera altos costos econmicos, por esto a
sido desplazado de forma gradual por otros modelos ms horizontales, como el
de Produccin Ajustada, que delega un mayor grado de capacidad de decisin a los
empleados de menor jerarqua.
La descentralizacin y la Capacidad Decisoria
Una tercera causa de ambigedad en el diseo organizacional no es asunto del
control hacia los agentes, sino al grado de capacidad en la decisin que se debe
delegar en estos segn el nivel de jerarqua que tengan.
Esto en poltica se entiende como principio de subsidiariedad. Es decir, la
delegacin del poder es entregada por un directivo a un director de programa y
este es quien toma las decisiones, guiado a una programacin especfica dada por
la empresa o por programas de un organismo internacional.
El autor seala que la autoridad delegada aumenta tambin cuando la labor
realizada por el agente es compleja o implica un alto grado de capacidad en las
decisiones y en criterio.
La toma de decisiones tiene mayor rapidez cuando se lleva a cabo de manera
local, y si es repartida en un nmero elevado de unidades, que puedan fomentar
entre ellas la competencia. (Wildavsky, 1990).
Las organizaciones descentralizadas generan mayor costo de transaccin y pueden
resultar ms lentas, y con menos poder de decisin que las centralizadas. La
delegacin de autoridad implica de manera necesaria el riesgo en los niveles ms
bajos de la organizacin.
El nico mbito en el cual se recomienda es el en los campos de innovacin
tecnolgica, pues ac los riesgos constantes son a bajo nivel y siempre necesarios,
pero en otros casos puede suceder que las organizaciones deleguen
excesivamente autoridad en unidades subordinadas que vayan en prejuicio del
bienestar del la empresa.
En el sector poltico, Por ejemplo el Federalismo Americano, se plantea un
problema semejante. La delegacin de autoridad en el gobierno local y estatal
significa que la actuacin general del gobierno tendr discrepancias entre sus
sectores.

De manera global la delegacin de autoridad en gobiernos de corte local y estatal


en pases en desarrollo conlleva, frecuentemente la otorgacin de poder a ciertas
elites. Lo cual provoca un control sobre sus propios asuntos al margen de la
vigilancia externa.
Por otra parte, la centralizacin poltica se asocia a la modernidad y al progreso.
Actualmente se asocia la descentralizacin a valores positivos como la
Democracia, por lo que se considera un fin en si misma.
El Gobierno Constitucional Moderno y el Estado de Derecho:
Se instauraron para limitar la capacidad de decisin en el ejercicio del poder del
estado. Tal y como refleja la frase de Aristteles: El gobierno de las leyes y no el
de los Hombres.
En los organismos centralizados y descentralizados, existen ventajas e
inconvenientes que quedan por si solos compensados. Las ventajas y desventajas
dependen de las condiciones externas que no siempre se conocern de antemano.
Las mejores organizaciones suelen ser las que se adaptan con flexibilidad a los
diferentes niveles de descentralizacin en funcin de la evolucin de las
condiciones exteriores.
Perder el Control y Reinventar la Rueda
La problemtica central a la que se enfrenta toda organizacin es la delegacin de
la capacidad decisoria. Las 3 causas de ambigedad comentadas anteriormente.
La racionalidad limitada al planear los objetivos de la organizacin, las formas
alternativas de abordar el control de la conducta del agente y las dudas acerca del
grado de capacidad en la decisin que se debe delegar.
Esta ambigedad implica la inexistencia de mtodos ptimos desde el punto de
vista terico para determinar los derechos de decisin en una organizacin.
El autor, seala que resulta ms seguro delegar capacidad de decisin, aun en
ausencia de una estructura formal de incentivos y control, cuando agentes
principales comparten los mismos valores. Selznick & Barnard, coinciden en que
las organizaciones determinan las preferencias de sus miembros: Se favorece la
funcin educativa, comn a tales estructuras, que consiste en conformar, de un
modo imperceptible paro eficaz, los puntos de vista de los nuevos miembros,
estableciendo as un modo informal, pero eficaz, las directrices de pensamiento y
decisin.
Todos los autores de esta lnea han puesto hincapi en el liderazgo como fuente de
cultura organizacional. Selznick, Leadership in Administration(1957, 27-28); <<El
papel del lder institucional debera distinguirse claramente del papel del lder
interpersonal. [] ste contribuye principalmente a la eficacia de la empresa. El

lder institucional, por su parte es fundamentalmente un experto en fomentar y


defender los valores.>>.
Gary Miller, Managerial Dilemas (1992,217), da como conclusin que los lderes
<<ejercen influencia sobre la confianza de los subordinados en la cooperacin
entre los propios trabajadores y entre stos y sus superiores en la jerarqua>>.
La Construccin de Capacidad, en Condiciones de Ambigedad
Organizacional: Implicancias Polticas.
De la conclusin terica de que no existen organizaciones ptimas se desprende:

Las polticas de desarrollo deben ser prudentes antes de aseverar la existencia de


validez general. (La mejor prctica). Es decir, lo que funciona en una parte del
mundo se aplica a otra como modelo. James Scout, 1998. Lo denomina Metis, la
capacidad de aplicar el conocimiento local para crear soluciones locales.

Las organizaciones elaboran y promueven normas mediante la socializacin y la


formacin, pero las normas tambin emanan del entorno social.

La administracin pblica es idiosincrsica y no puede someterse a amplias


generalizaciones. La gran desventaja de la administracin pblica en comparacin
con la privada es que las empresas privadas estn expuestas a un proceso brutal
de competencia y seleccin. Lo que no sucede en el sector pblico.

Que la ambigedad organizacional exista no significa que nada marcha bien en el


sector pblico. Esta es ms susceptible de ser sistematizada y transferida. La
existencia de escuelas en la ADM pblica de todo el mundo es buena y prueba de
esto.

Las reas de la ADM Pblica ms propicias para la reforma tecnocrtica, son las
que no admiten altos grados de variacin en cuanto a su planteamiento y su
estructura institucional.

Las reas ms complicadas para reformar son las actividades de baja especificidad
y elevado volumen de transacciones, como la educacin o el derecho.

Los casos ms difciles son los que se hallan en la mitad de la matriz, de


especificad y de volumen de transacciones, de ser sometidos al diseo de buenas
prcticas.
Para disear una amplia variedad de buenas prcticas administrativas se precisa
un conocimiento de carcter local, de lo que se desprende la capacidad
administrativa, en realidad, no se transfiere de una sociedad a otra mediante un
grupo de administradores procedentes del mundo desarrollado que aleccionan a
sus homlogos, menos desarrollados. Es decir, el conocimiento de las prcticas

administrativas forneas debe adaptarse a las costumbres, normas y condiciones


locales.
La medida ptima la adoptarn quienes quieran construir la capacidad
administrativa fuera de su pas, ya sea institucin financiera, donante bilateral u
ONG, ser la concesin de subvenciones a los organismos de los pases clientes
para que estos construyan dicha capacidad.
Captulo Tres
Estados Dbiles y Legitimidad Internacional
La soberana y el estado nacin son las piedras angulares del sistema Westfalia, lo
que acontece dentro de los estados, es decir la gobernanza interna influye en gran
medida a otros miembros del sistema internacional.
Pero, existe una fuente de legitimidad internacional que no dependa de la
existencia y la fuerza de Estados-naciones soberanos?, si no es de esta forma, no
hay una contradiccin al respecto en el ataque a la soberana?.
El autor se refiere a los estados dbiles o fracasados como los que conculcan
los DD.HH., provocan desastres humanitarios, causan oleadas masivas de
inmigracin y atacan a sus vecinos. Adems, protegen terroristas internacionales
que pueden ocasionar daos significativos aEE.UU. y otros pases desarrollados.
Aparte de los Estados Fracasados, existe otro tipo de problema de gobernanza en
estos, que tambin desemboca en inestabilidad internacional; es la naturaleza de
la Leyes de la Regin, que son en si autoritarias y nada o poco se relacionan con el
pluralismo y la Democracia.
El estancamiento de estos Estados Fracasados se atribuye en parte a que su
gobernanza precaria, disuadi a las empresas y a los mercados eficientes.
El Nuevo Imperio
EE.UU., desde el 11-S desemboco en dos caminos en su poltica internacional, uno
es el asumir la responsabilidad de la gobernanza en los estados dbiles, dejar el
problema en manos de la comunidad internacional.
La ADM Bush, elabor una doctrina de anticipacin o de Guerra Preventiva, que
lo sita en posicin de gobernar a las poblaciones potencialmente hostiles de los
pases que lo amenacen con el fantasma del terrorismo. (Afganistn, 2001).
En marzo de 2003, EE.UU. se embarc en otro proyecto de mayor envergadura,
este fue el derribar el rgimen dictatorial de Irak y transformarlo, con el fin de
instaurar una Democracia Occidental, algo que no ha logrado.

Cabe sealar la pregunta: Cmo estimular la construccin del Estado en pases


con graves disfunciones internas?
La erosin de la Soberana
La Gobernanza dbil socava el principio de soberana sobre el que se ha construido
el orden mundial Poswestfaliano. Para Hassneer, (2002), las bases de la erosin de
la soberana se sentaron mucho antes de las llamadas intervenciones humanitarias
de los aos 90's (Somalia, Hait, Camboya, Los Balcanes).
En los debates sobre la intervencin humanitaria, predomin el argumento de que
el sistema de Westfalia haba dejado de constituir el marco adecuado para las
relaciones internacionales.
Las intervenciones humanitarias de los 90's llevaron a una exclusin de facto del
poder imperial sobre parte del mundo de los Estados Dbiles. Las intervenciones
estaban a menudo encabezadas por fuerzas militares americanas, pero seguidas
de una gran coalicin formada fundamentalmente por pases europeos.
El caso de los Estados Fracasados, la soberana haba dejado de existir y las
funciones de gobernanza haban sido desplazadas a la ONU, o a otros organismos
como las ONG's.
Este Imperio Internacional guiado por pases desarrollados, tal vez era
bienintencionado y basado en los DD.HH. y la Democracia, pero era igualmente un
imperio, y sent un precedente para la sumisin de la soberana a la gobernanza
de los organismos internacionales.
Cabe preguntarse entonces cmo estimular desde el exterior la construccin del
Estado en pases con graves disfunciones internas.
La Construccin de la Nacin
Si existe una ciencia para la construccin del Estado, est lograr todos sus
objetivos de manera simultnea y tendr una demanda extraordinaria. En EE.UU.,
el intento de crearla ha pasado a conocerse como Construccin de Naciones.
Existen 3 aspectos o fases en la construccin de una nacin:
La primera hace referencia a lo que se llama reconstruccin post-conflicto y que
afecta a los pases que estn saliendo de un conflicto violento. (Somalia,
Afganistn, Kosovo, entre otros), donde la autoridad central quedo hecha polvo. En
este caso, la misin de los poderes externos radica en garantizar de forma
temporal la estabilidad mediante las fuerzas de seguridad.
El segundo paso tiene como objetivo primordial crear instituciones estatales
autosostenibles y capaces de sobrevivir tras la retirada de la intervencin externa.

El tercer aspecto se funde en gran parte con el anterior, y consiste en fortalecer


a estos Estados Dbiles en los que existe una autoridad estatal con una estabilidad
razonable, pero incapaz de proporcionar derechos a propiedad o educacin.
Falencias de la ADM Bush y la ONU, segn Fukuyama:

No recurri a experiencias anteriores cuando entr en Afganistn e Irak y cay en


los mismos errores cometidos en previas operaciones de construccin de naciones.

La ONU y la comunidad internacional no han logrado grandes avances en cuanto a


la creacin de Estados Autosostenibles en ninguno de los pases que se han
propuesto construir.

Eso se traduce en que, aunque se desempean en las funciones de gobernanza, la


capacidad autctona no aumenta y es probable, por tanto, que estos pases
vuelvan a su situacin anterior una vez que la comunidad internacional pierda
inters en ellos, cambie la zona de crisis.
Pero:

El xito obtenido en la construccin de la nacin se mide normalmente con


criterios menos exigentes, como el restablecimiento del PIB al nivel previo al
conflicto o la celebracin de elecciones democrticas. (Dobbins et al, 2003).
La legitimidad Democrtica en el mbito Internacional
El autor postula las principales diferencias entre los conceptos de Legitimidad
Internacional, (Keagan, 2003):

Los europeos prefieren las normas y el derecho internacional porque son ms


dbiles que EE.UU.

Este ltimo opta por la unilateralidad porque es considerablemente ms poderoso


que cualquier otro pas o grupo de pases. Tiene poder militar, cultural y
tecnolgico.
Ms all del Estado-Nacin
Los EE.UU y Europa divergen en sus conceptos de Legitimidad Internacional. Los
primeros la consideran fruto de la voluntad general y democrtica de los EstadosNaciones, mientras los segundos la identifican con unos principios de justicia ms
elevados que las leyes o la voluntad de cada Estado-Nacin.
La visin Europea es correcta desde el punto de vista abstracto, pero errnea en la
prctica. Por otra parte, esta plantea un segundo problema importante que afecta
a la prctica: El Cumplimiento de las Leyes.

La <<Comunidad Internacional>> es una ficcin desde el momento en que su


capacidad de aplicacin de las leyes depende por completo de la accin de cada
uno de los Estados-Naciones.
Captulo Cuatro
Ms Pequeos pero Ms Fuertes
La tendencia de la poltica mundial ha consistido en recortar el tamao de los
sectores estatales y cederle al mercado o a la sociedad civil funciones, que se
haban asignado de manera inadecuada. El crecimiento en la economa global ha
tendido a erosionar la autonoma de los Estados-Naciones soberanos mediante el
incremento de la movilidad de ka informacin, capital y en menor medida, el
trabajo.
En el sistema internacional, la estatalidad ha sido atacada y erosionada de facto
por mltiples factores. Los estados del mundo menos desarrollado son dbiles y
con el fin de la guerra fra se dej tras de s una franja de Estados Fracasados o
conflictivos que abarcan desde Europa al sur de Asia. Estos Estados dbiles han
supuesto amenazas para el orden mundial, pues han sido nido de violaciones a los
DD.HH., as como cuna del Terrorismo actual.