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Susan Strange

La retirada deI Estado


La dfi'usi6n deI poder
en la economia-mundial

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La premisa que subyace a! presente libro carece de gran


. originalidad,pu~s consiste en que "las fronteras territoriales de los esta"os ya no coinciden con los limites que la
autoridad politica mantiene sobre la economia y la sociedad. En un antimanua! para estudiantes de Economia Politica Intemaciona!, esta dos y mercados, ya expuse un sencillo marco <lllalitico sustentado en cuatro estructuras basicas
para determinar quin consigoe qu en la sociedad mundia!. En ellas, el poder sobre los otros y sobre el entramado
de.valores en el sistema es ejercido dentro y a travs de las
fronteras por quienes estan en condiciones de ofrecer seguridad 0 de amenazarla, por quienes estan en condiciones
de ofrecero de negar crdito, por quienes controlan el acceso a! conocimiento y a la informacion y estan en condiciones dedefinir el tipo de conocimiento necesario. Por Ultimo, unque no es menos importante, tenemos la estructura
de producciori, en la que el poder viene determinado por 10
que se pro duce, por donde se produce, por quin 10 produce y en qu condiciones precisas. Todas estas estructuras
de poder giran en tomo a esas a menudo arbitrarias liheas
dibujadas en los mapas para indicar los limites territoriales de la autoridad de un Estado en relaci6n a la de otro .
Aunque parte deI poder estructura! sobre nuestra seguridad sigoe siendo ejercido dentro de esas lineas territoriales por la autoridad politica deI Estado, la segoridad ya no
es provista 0 amenazada nicamente por esa autoridad estata!. En la estructura financiera de la Economia Politica
intemaciona! esto es au mas cierto. Un joven especulador
sin escrupulos de un banco britnicoes capaz de provocar

La retira da deI Estado

. el hundimieuto. dei Barings gracias a la ausencia de super-.


visin suficiente so.bre el arbitraje en Singapur. .su ho.mlo.go. japo.ns de Daiwa en Nueva Yo.rk fue capaz de acumular
prdidas po.r valo.r de 1.000 millo.nes de dlares, 10. que condujo. al cierre de las o.peracio.nes dei banco. en Estados Unido.s. Apro.vechando. las grietas de 'Ia estructura regulado.ra
que aco.rdaron lo.s principales banco.s centrales dei mundo
desde mediado.s' de lo.s ano.s setenta, parece que los o.peradores privado.s pueden de alguna fo.rma actuar mas alla dei
co.ntrol de cualquiera de ellos.
Po.r 10.. que respecta a la estructura de cono.cimiento. y a
la estructura de preduccin, hace tiempo. que lo.s estados
perdieron el co.ntrol que alguna vez pudiero.n tener sobre
la pro.duccin de bienes y servicio.s. en el interio.r de sus
fronteras, asf co.mo. so.bre la creacin, almacenamfento. y
co.municacin dei co.no.cimiento. yia info.tmacin.
Este sencillo marco analiticoco.nstituy un desafio. fundamental para to.das aquellas aproximacio.nes a ra enseiianza y a la investigacinde las Relaciones Internacio.nales y de la Eco.no.mfa Po.litica Internacio.nalque segufan
centrando.se en las nego.ciacio.nes gubernamentales so.bre
el co.mercio. internacio.nal de. bienes y servicio.s, so.bre los
tipo.s de cambio. y la supervisi6n bancaria, y sobre la inversin extranjera; Para esas aproximaciones, el adjetivo politica en la Eco.no.mfa PoHtica se referfa tan s61o. a las po.lfticas de lo.s estados, y no. a las actividades y polfticas de
actores no estatales dei sistema mundial. La aproximaci6n
estructural fueacogfda con mayor facitidad po.r los socilo.gos, fue desarrollada tambin por Anthony Giddens, quien
previamente habfa acuiiado sin mucha fortuna el trmino
estructuraci6Jl)) (Giddens, 1979, 1985);y se encontraba.asimismo. implicita en el trabajo..de-Robert Cox (Cox, 1987). La
noci6n de po.der estructural en la politica, en la economfa
y en Ilj. sociedad mundial era 10. que permftfa liberar a la
Economfa Politica Internacional de la llamada tradicin realista de las Relaciones Internacio.nales. Lo que no funcionaba en estados y mercados era el tftulo, pues ensombrecfa
la idea, suficientemente clara en el texto., de que, de los
cuatro tipos de po.der estructural descritos y analizado.s,
lo.s estados manteman mi papel predominante s610 en uno
de ello.s -en la seguridad-, en el que ademas necesitaban
a menudo el apoyo de otros estados. En el resta de estruc-

Prefacio

turas eran las autoridades no estatales las que en buena


medida determfnaban quin consegufa qu.Mercado.s y
autoridades habrfa sido un tftulo mas apropiado.
Asf,eLpresente estudio es cirtamente una ampliacin
o elaboraci6n-de las mfsmas ideas sobre el poder y las relaci6nes transnacionales que caracterizan el, escenario
mundial contemporaneo. Estas ideas hunden sus raices de
hecho mucho mas alla de estados y mercados. Surgieron en
el curso de un proyecto. de investigaci6n que dirigf en la
Chatham Ho.use a mediado.s de lo.s ano.s setenta, un proyecto dedicado a las relacio.nes transnacionales .quecont
durante tres anos co.n la financiaci6n de la Fundacin Fo.rd.
Mis colegas fueron Marcello. de Cecco y Louis Turner. Marcello. desarro.ll6 algunas ideas no.vedo.sas so.bre el dinero y
las finanzas internacio.nales que, co.n una economfa verbal.
caracterfstica, comprimi en un articulo. trascendentaI publicado. en international Affairs.' Lo.uis trabaj6 sobre el negocio mundial' dei petrleo. (tema caliente porentonces). y.
realiz6 un libro.' Ya escribf do.s articulo.s, uno.' general valga
te6rico, otro especffica y empfrico..3 Aho.ra veo.este ultimo.
co.mo el precutso.r dei presente vo.lumen, pues identificaba
una serie de auto.ridades no. estatales que ejercian poder
estructural en la medida en que determinaban los mecamsmo.s mediante lo.s cuales sedesarrollaba, se regulabil y
se pagaba.el co.mercio maritimo.. Mo.straba cmo eran compartidos riesgo.s y o.po.rtunidades, co.stes y beneficios, po.r
parte de aquellos que estaban implicado.s en lo.s negacio.s
transnacio.nals dei co.mercio. maritimo., ya fuese co.mo. transportistaso..navieras, yafuese co.mo. trabajadores 0. regula.do.res. Ya entonces, co.mo abo.ra, uno. de dichos negocios., y
no. el menor,era el de lo.s seguros internacio.nales, jtinto
con el cartel de las navieras o.rganfzadas en las Conferencias de fletes (para un analisis actualizado. de ambo.s,vanse
.1o.s capftulo.s.9y 10).
Tras las dos dcadas que han .transcurrido desde aquel
proyecto. de la Chatham Ho.use so.bre relacio.nes transna1. M. de Cecco, lntermitional Financial Markets and. U.S. Domestic Policy
since 1945, international Affairs~julio de 1976.
2. L. Turner, Oil Companies in. the lnternational-Systeni;'Allen and Unwin

for RITA, 1978_

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3. S. Strange, Transnational Relations and 'Who Runs World Shipping'?,


lniernationalAffairs,julio de 1976.'

'or'
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La retira da de} Estado

Prefacio

cionales, me da la impresi6n de que los poderesde :la mayoria de estados han seguidodisminuyendo, de modo que
su autoridad sobre la gente y sus.actividades en el interior
de sus fronteras territoriales se han debilitado. Entretanto, las autoridades no estatales influyen cada vez mas sobre la gente y sobre sus actividades. El presente libro pretendeexplicar, mediante ejemplos, c6mo ha ocurridoesto y,
mediante el anlisis te6rico, par qu ha ocurrido;
Porsupuesto, no todos estar.nde acuerdoconla premisa seglin la cualla:autoridad deI Estado -con la notable excepcionde Estados Unidos-c ha disminuido en los
ultimos afios. La intrusion de los gobiernos en nuestras
vidas cotidianas durante los allOS noventa, si la comparamos por ejemplo con la dcada de 1890, es manifiestamente mayor. Ahora las normas legales 0 administrativas regulanlas horas de trabajo, las condiciones de seguridad en el
lugar de trabajo y en casa, 0 el comportamiento de los ciudadanos en las carreteras. Los institutos y las universidades estn sujetos a cada vez mas .decisiones tomadas por
los. departamentos mini.sterialesdeeducacion. Los funcio:
narios deurbanismo tienen que ser consultadosantes de
que se levante cualquier pequefio edificio ode que se corte
un solo rbol. El inspector deI ministerio-otrora un visi"
tante raro (y a vces comico)- se ha convertido en un per_
sonaje familiar y terrible. Todas estas interferimcias guber. nameIitalesno dejan de tener un coste .. La creciente
intromisi6n deI gobierno se refleja en el valor excedente
que extrae el Estado de la economia, deI trabajo diario de.
un hombre 0 una mujer en el campo, en la industria, en el
comerciooen empresas de servicios. Estosetraduce en la
parte deI Producto Interior Bruto con la que sehaceel gobierno.Ahora sus ingresos alcanzan hasta el 60% de la ren- .
ta nacional, mientras que antes eJ porcentaje maximo no
llegaba ni a la mitad. En la actualidad, reformartiEjn!ie a
significar reducir las actividades deI gobiern,' disminuir
la burocracia e imponer medidas de rigor y economia en
las oficinas gubernamentales. No hace tanto','s.o!i:i significar exactainente 10 contrario: utilizar la autoridad deI gobierno para imponer un comportanlento mas humano y
regulado a los negocios y al sector privado en general.
i.Como es posible entonces proclamar que el gobirno
se ha retirado, que la autoridad deI Estado ha disminuido

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dentro de sus fronteras territoriales? La respuesta, desarrollada mas ampliamente en el capitulo 5, no depende de
la cantidad de autoridad ejercida por los gobiernos de la
mayoria de estados, sino de la calidad de esa autoridad. La
mayoria de gobiernos han fracasado en el desempefio de
aquellas funciones mas elementales para las que fue creada la institucion deI Estado: mantener la ley y el orden civil, defender el territorio frente a los invasores extranjeros, garantizar la solvenciade la economia, y adoptar
normas claras y sometidas a interpretacion judicial con
respectoa los intercambios de propiedad basicos entre
compradores y 'vendedores, prestamistas y prestatarios,
arrendadores y arrendatarios.
_
La necesidad deI Estado como bien pUblico, en 'resumen, surgio con.Ia emergencia de una economia de mercado desarrollada. El naionalismo rnoderno (a menudo tan
imaginario como real) fue en buena parte la creacion deI
capitalismo moderno. La. economia de mercadq no podia
funcionar debidamente sin el marco politico que proporcionaba el Estado; Los sentimientos nacionales de identidad y lealtad proporcionaban'l pegamento que dia cohesion social al marco politico. Alli donde habian. existido
estados antes deI nacimiento de una economia capitalista,
constituian mas un bien pUblico que un requisito previo
de caracter privado en manOS de los poderosos! La idea
misma de.un contrato social no podria haber sido concebida sin la necesidad economica de cooperacion civica entre
elEstado y la sociedad.
La otra premisa implicita que he adoptado al escribir
el libro ha sido que el cambio en la Economia Politica internacional hasido hasta ahora descrito y diaguosticado
erroneamente por la mayoria de mis colegas en la comunidad acadmica de las Ciencias Sociales. La prueba de esta
afirmacion se encuentra en una .retahila de palabras vagas
4. La idea deI temtorio estatal como propiedad privada se mantuvo hasta
el sigla XX. Antes de ohtener la independencia, el Congo Belga era reclamado
como propiedad personaI deI Rey de los helga,s. El Sultn de Brunei y el Soberano de Kuwait reclamaban igualmente que el territorio de sus respectivos.
estados les'pertenecia personalmente y, en este Ultimo caso, que los ingresos
acumulados como reservas monetarias nacionales eran activos privados, y por
tanto no necesitahan ser. declarados al Fondo Monetario Internacional (Strange,
1971).

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La retira da deI EstadD

y. confus as, esparcidas con aibedrio en la literatura; pero


cuyo significado preciso raramente es definido,.por no dec
cr nunca.
La peor de eIlas es globalizaci6n,un trmino que puede
referirse a cualquier cosa, desde Internet a una hamburguesa. Demasiado a menudo resulta ser un enfemismo edu~
cado para la incesante americanizilCi6n de los gustos de
consumo y de las practicas culturales.
Otro termino muy anteriDr, interdependencia, esconde igualmente la verdad de la dependencia asimtrica tras
un eufemismo cargante. Es cierto que muchos autares que
han utilizado el trmino des de que el economistaDick
Cooper 10 utilizase por primera vez en el titula de un libro
a finales de los aiios sesenta (Cooper, 1968) han admitido
explicitamente que el prefijainter no transmite suficientemente la desigualdad de la dependencia entre las partes.
Sin embargo, su uso cotidiano sirve a menudo para os curecer 0 incluso ocultar la realidad de las relaciones, la crudeza de los hechos deI poder estructural impuesto a otros
gobiernos y a otras sociedades. Interdependencia se asemeja bastante a la palabra multinacional, supuestamente acuiiada por el departamento de relaciones pUblicas de
International Business Machines (IBM) a principios de los
allOS sesenta para ocultar 0 al menos para desviar la atencin de un hecho: que IBM era una empresa estadouniden,
se, por mucho quebuscase acceso a los mercados de muchos paises de todo el mundo. La empresa no era en ningt'i.n
sentido multinacional, aunque sus operaciones 10 fuesen ..
ND estoy insinuando que Cooper tambin utilizase la palabra interdependencia a prop6sito para ocultarel hecho de
que la cooperaci6n intergubernamental que l consideraba
como necesaria para el mantenimiento de la prosperidad
de todas las economias industrializadas avanzadas beneficiase mas a los intereses estadounidenses que, por ejemplo, a los suizos 0 a los suecos. Pero al fin y al cabo esta
era la verdad, pues las estadounidenses, camo guardianes.
deI armamento nuclear y par tanto de la seguridad de todos los miembros de la opulenta alianza, se reservaban el
derecho de decidir, con 0 sin consultas,. cuando uiilizarian
el poder militar 0 la amenaza de su uso.
El Ultimo de estos eufemismos semanticos.que se han
instalado en el lenguaje corriente -aunquesepamos a 10

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que nos referimos- es la expresin gobernaci6n o. gobernaci6n glabal. Ahora .existen innumerables centros para
el estudio de la gobernaci6n global, hay libros que utilizan
la expresi6n .en sus subtitulos, e incluso hay una revista
especializafaconese titulo. Lo que habitualmente se con'
sidera que significa es caoperacin y. armonizaci6n 0
estandarizaci6n de unapractica entre los gobiernos de los
estadas, en la mayoria de las ocasiones.Ilevadas a cabo por
organizaciones internacionales. La premisa implicita que
transmiten ambas palabras, gobernacin y global es que
se esta consiguiendo gobernar a una escala mundial a travs de una autoridad mundial. Pero la verdad es que, como
sabe cualquier estudiante de organizaciones intergubernamentales, los limites y la naturalezadel poder de decic
si6n de cualquier burocracia san establecidos por los .ga c
biernas de sus miembros mas poderosos. La organizaci6n
internacionales ante todo una herramienta deI. gobierno
nacional, un instrumento para la obtenci6n deI inters na- .
cional a travs de otrosmedios.Esta percepcin elemental
de las realistas.pasados de moda es dejada delado -quiza
de forma inconsciente- parla mayor parte de la abundante literatura sobret regimenes internacionales. Demasiado a
menudo un rgimen es caracterizado simplemente como la
consecuencia.deun proceso de armonizacin a travsdel
cual los gobiernos han caordinado sus interesescomunes.
El elerriento de poder es infravalorado. Sin .embargo,en realidad muchos regimenesinternacionales no han sido fruto
de una cancertaci6n entre iguales, sino.el resultadaltimo
. de una estrategia desarrollada por un Estado dominante, 0
aveces por un pequeiio grupo de estados dominantes. En
ocasiones ha sida necesario onegociar un poco. can los representantes'gubernamentales de.los miembros menospoderosas. Pero el hlDCCD stDriCD asi canformada por esa negociaci6n entre el hegem6n y los que depnden de. l en
realidad no es otra cos a .que un sutil ejercicio de hegemonia politica:Hasta las secretarias de las instituciones internacionales'implicadas son socializadassubliminalmente
para adminisirar un. orden internacional que no es en
absoluta neutro en sus intenciones ni.oen sus consecuencias (vase el capitulo H).
Contra esta ortadoxiatengo que proclamarque la.politica es algo mas que l> que hacen laspoliticos,o y que el
0

La retirada deI Estado

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poder puede ejercerse -'-:"y se ejerce cada dia- por autdri~


dades no estatales tanto como por gobiernos. Esta idea debe
mucho a trabajos anteriores. Resultaba de las conclusiones a las que condujo una estrecha colaboracion con John
Stopford en Rival States, Rival Firms. Este libro planteaba '
que la Econoniia Polftica de los paises que tratbamos venia determinada por la diplomacia triangular entre estados,entre estados y empresas" y entre empresas y otras
empresas. Algunos de esos pactos diplomaticos se fraguarOn dentro de los paises, de modo que parecian polftica
, interna. Otros se,fraguaron entre representantes gubernamentales y parecian polftica internacional, y habia otros
en los que se comprometian solo las empresas y que podian ser clasificados como politica transnacional. Como
losdatos empiricos se referian a tres paises en desarrollo
(BrasiI, Malas.ia y Kenia), parecia tratarse de uil estudio
sobre desarrollo econoniico comparado, pero el !ibro surgiO de la ccmviccion compartida de que la polftica internacional no podia ser comprendida 0 analizada en su totalidad prescindiendode los negocios internacionales, y a la
inversa, que los negocios y la direccion empresarial internacionalno podian ser comprendidos en su totalidadprescindiendode la politica internacional e interna.
Sin embargo;taies ideas subvertian los fundamentos de
1fj.S disciplinas y subdisciplinas de las Ciencias Sociales.
Negaban que pudiese existiruna distinci6n basica entre
,polfticainterna dentro deI Estado y polftica internacional
entre un Estado y el resto, 0 que las econoniias nacionales
pudiesen ser analizadas aislandolas de la economia mundial. Minaban seriamente las pretensiones particularistas
planteadas por los catedraticos de Relaciones Internacionalesdesde los aiios treinta hasta hoy. Creo profundamente que el nuevo realismo de Stopford-Strange en el anaIisis
de las estrategias empresariales y de las polfticas estatales de desarrollo hace imprescindible tratar a fondo el poder ejercido por autoridades diferentes de los estados. Dichas entidades no solo han provocado canibios e.structurales
en la producci6n mundial, en la tecnologia y en la movilidad de capital, sino que tambin siguen constriiiendo las,
opciones disponibles para losestados y para los'individuos en la Econoniia Politica internacional. Este nUeVO realismo, un trmino usado tambin por el veterano analista

Prefacio

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de los negocios internacionales, Peter Drucker, para describir cambios tecnol6gicos y gerenciales fundamentales de
los, Ultimos aiios (Drucker, 1991), es un realismo bastante,
diferente deI neorrealismo desarrollado por algunos autores de Relaciones Internacionales. .stos liltimos simplemente aiiadian nuevos temas a la agenda de la diplomacia
interestatal y nuevos nombres al reparto de actores de la
politicainternacional. Pero seguian manteniendo siempr~
en el centro deI escenario al Estado y sus preocupaciones.
Que fuese asi siempl"e es 10 que 'ahora me parece inaceptable,.y loque mehace sentir que quiza he llegado por
fin a la separacion definitiva de la disciplina de las Relaciones Internacionales. He estado vinculada a ella"como
estudiante, como corresponsal extranjera y coma profesora
durante mas de medio siglo. Pero ya no puedo seguir sintindome identificada con la politica internacional si es
, definida como un ambito de estudio diferente de otras formas de politica en el cual el Estado es la unidad de anaIisis y la sociedad internacionalde estados la problemtica
principal.
Ello no implica negar la importancia que para los estudiantes tiene una formacio:e. bsica en historia politica internacional.Pero sta debe ser combinada con una formaclon similar en historia econoniica mundial, deI mismo
modo que el conociniiento de grandes autores de tedria politica esincompleto sin un conociniiento similar de los grandes autores de teoria econ6mica. TaI y como estn las
cosas, yo aiiadiria a todo ello unas nociones fuildamentales
de politica interna estadounidense, asi como quiz de politica japonesa y de politica alemana.
En definitiva, no cabe eludir la imperiosa necesidad de
multidisciplinariedad para la comprension deI cambio y de
los resultados en la Econoniia Politica internacional. Disciplinas coma la Geografia, la Demografia, la Sociologia, el
Derecho y la Antropologia pueden realizar valiosas aporta- '
ciones. En'muchostemas una comprensi6n de los principios cientificos en los que se basa el cambio tecnologico
no es s610 valiosa sino imprescindible. Al despedirme de
las 'Relaciones Internacionales solo estoy sugiriendo que
los tiempos en los que vivimos ya no nos permiten acomoc
darnos a especializaciones separatistas en las Ciencias Sociales, y que,por dificil que sea, hay que hacer un esfuerzo

16

La retirada del Estado

de sinfesis V de mezc1a, aunque sepamos que los resultados acabaran siendo imperfectos.
El otro mensaje que espero transmita implicitamente
este estudio es que la naturaleza de la investigaci6n te6rica V empirica es Inseparable. Tras la selecci6nde hechos
entre el material empmco siempre hav una teoria, sea ex. plicita a no 10 sea, V la teoria, consciente 0 inconsciente"
mente, no es el resultado de ahstracciones resultantes de
una especie de hidroponia intelectual en el que las teorias,
coma las plantas, crezcan sin tierra,con sus raices en un
agua que contengaminerales disueltos. Al igual que las
plantas en la naturaleza, las teorias y las explicaciones crecen en el terreno de las observaciones de la realidad. Puede que las observaciones no sean cientificas en el sentido en que un experimento de quimica puede ser objetivo.
Pero tampoco son una invenci6n. Enfangarseeon los deta!les sustanciososde la tecnologia 0 con los procesos de toma
de decisiones en las estrategias empresariales 0 en los asuntos ministeriales es una buena forma de poiler a prueba
las abs.tracciones de la teoria, V quiza de desarro!lar una
teoria alternativa a modificaciones a las teorias existentes.
Ademas, si se puede ilustrar una teoria.o una hip6tesis con.
referencias a una situaci6n concreta, el meollo de las ideas
a memido queda mas claramente explicado.
Esto es parte deI objetivo de mis algo desordenadas
.descripciones de autoridades no estatales V de c6mo afec-.
tan a las estructuras depoder que se encuentran en la segunda parte dellibro. Pueden haher sido escogidas un tanto al azar, en funci6n deI inters persona!. Pero pretenden
ilustrar las proposiciones te6ricas presentadas'en los ca-'
pitulos previos. Espera sinceramente que es os ejemplos sirvan para estimular a j6venes investigadores en trahajos mas
innovadores, tanto te6ricos camo empiricos, sobre la autoridad no estatal en la Economia Politica internacional.Tienen algo de senal que indica no un camino trillado sino un
basque misterioso V desconocido. Ad6ilde el camino lleve
no estoV muV segura. Ahi radica la esencia de la exploraci6n V 'su atractivo para las mentes aventureras.
Para escribir este libro he recibido la valiosa ayuda deI
Consejo de Investigaci6n deI Instituto Universitario Europeo de Florencia, donde pas cuatro anos, desde finales de
1988 a finales de 1992. Mi estancia alli me proporcion6 mas

Prefaio

17

tiempo para leer deI que nunca hahria conseguido en una


universidad britnica. y recibi generosas ayudas financieras con las que invit al InstitutiJ a un grupo de personalidades afine.s_ para que comentasen mi primer globo sonda.
Sus comentarioii V lbs de otros colegas y estudiantes, deI)lasiado numerosos para ser mencionados aqui, han sida
inestiinahles. Si no los menciono uno par uno es porque al
hacerlo me arriesgaria' a olvidar a alguno cuva afortunada
observaci6il ha sida incorporada inconscientemente a las
paginas que siguen: Para uno de los capitulas, el de las
mafias, cont con la experta colahoraci6n de Letizia Paoli,
sin la que nunca me habria atrevido a escribirlo.
Para otro de ellos, el de las telecomunicaciones, Michael
Hepbum me suministr6 material de utilidad .. l V Sheetal
Mehta tambin me ayudaron con animas y voluntad en la
busqueda de referenciasbibliogrficas; Y de JudV Weedon
en la LSE V Maureen Lechleitner en lorencia siempre .he
tenidQ el mejar, mas eficiente.e incansable soporte administrativo que nunc a nadie podria merecer.

SD:lf.I9al sOllIauprrnd
9:,.md 1U91lIJ.IcI

1. El declive de la autoridad

de los estados

En la actualidad, parece que los jefes de gobierno pueden


ser los Ultimos en darse cuenta de que ellos y sus ministros han perdido la autoridad que solian tener sobre las
sociedades y ls economias nacionales. Su control sobre los
resultados no es 10 que solia ser. E:.l!J()das.partes.Jos.polic
ticos hablan como. si tuviesen las ~olucionespara l(lsprobl~i:is_coril)1iios'y:s-olals::i:oto.~i.xe.ltriie:()ntrol8,c

seu elde~iiIlo.de. su.paj~ .. Pero la gente ya no ls cre. La


desilusion provocada por los lideres nacionales. acabocon
los lideres de la Union Sovitica y de los estados de Europa
Central. Pero la desilusion no se limita en absoluto a los
~~!!!tem!!sJCl:!!nsI:iCEraespreiC;popular;;;r-isiillnfs- .
tros y por los jefes de Estado ha crecido en la mayoria de
pruses capitalistas -Italia, Gran .Bretafia, Francia y Estados Unidos son ejemplos significativos. Y la falta de onfi8.I1Za tampoco se limita a los que estan en el poder; los
partidos de laoposicion y sus lideres no gozan de maypr
consideracion que aquellos a los que desean reemplazar.
En estos ultfmos aiios los caricaturistas y la prensa am.arillahan sido masacidos y menos contenidos en sus criticas
hacia los que tienen la autoridad gubernamntal que nunca antes a 10 largo de este siglo. Aunque existen excepciones (en su mayoria pruses peqileiiosl. parece tratarse de un
fenomeno mundial de los. afios postreros deI siglo xx, mas
evidente en unos lugares que en otros, pro suficientemente palpable como para indicarque subyacen algunas causas comunes.
Este.libro esta escritocon la conviccion de que lasper cepciones de los ciudadanos de a pie merecen mayor con-

La retirada deI Estado

22

fianza que las pretensiones de los lideres nacionalesylas


administraciones que les sirven, con la convici6n.. de.que .
el sentid> comlin de la gente corrilitesmas fiable que la.
myonade teorlas acadmices que se'ensen~:;n)a~ni:
versidedes: Los"cieiiiificossociales;espeClaIrriente en Polids"yen Econ6micas, se aferran a conceptos obsoletos y a
teorias inapropiadas. Estas teorias pertenecen a un mundo
mas estable y ordenado que el que conocemos. Era un mundo en el que las fronteras estatales significaban realmente
algo, pero ha sido barrido por un ritmo de cambios mas
rapido que el que la sociedad humanajamas habia experittientado.
Por esta raz6n creo queL~!~g.1!.40_,eJ .}gpn1ntQ.Ae
r~consi4~aralgunas de .las ideas anquilosadas de aJgunos
'cofgas univrsitirios
EcI;6micas,Polltias;'Sociologia
Y-lfelacIoris'-rnternacloii1fS:-l'estuclI-d.-l!";cononi
p. . . oHtfc"iriteh:iacioriaITillliiCclnven.cido de que tennos'q'
reconsideraralgunas de las premisas de las Ciencias SociaTeif'6tiveriCioriles;-j"speialninitde 'las Raciones __.
Internacionales:Nosrefei:fuios:Emprimerluiar;eJQi1imj~ (f)
tes"de'T 'politica como actividad social; en seguIlq,gJqgar,. '.,
a lanaturaJezay fuentes der po der en'lasoiedad; en tercerlugar,a la necsidady tambiria la IndIVisibHid.f de
laautoridad'ennieconomfade mercado; 'y"ti'carto'lil- .
gai; il fa'natlralza'anrwca-difla: 'sOciecfa<filliriiacionru
. Y' l com:pi:faillieD.~ .J:.aciiial'de-Iosesi'dos-com'tores
umtaI"ios.;eri:iGha.:si)eiedd>L-prinier 'y'l"segunda 'son
premisas habitualmente dadas por supuestas en la Ciencia
Politica. La tercera es una premisa de buena parte de la
Ciencia Econ6mica liberal oneoclasica. Y la ultima eS'una
premisa de buenaparte deI' pensamiento Hamado realista
oneorrealista de las Relaciones Internacionales. Cada una
de dichaspremisas sera exanrinada con mayor detalle mas
adelante.
Pero primero puede ser utH esbozar brevemente.el razonamiento dellibro en su conjunto, pues mostrara el contexto en el que surgen y deben ser rcOIlSiclElradas .esas...,..

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~nales
.~..,z.e~:;.de;:.p.
. ~. .;. :..u.,a:.,.o.s.r.e. ~. .;.r.l~.~. .~.n.~e.o~. .~. eq.l:e.Pl~~~~.~!z.:; .P.im.o.~.:.~..s~ 1
los merc;:a.d9s, ..muncliales, mtegradosalo largo gel \
jieiibdll~eJl()sguerra en el IIlliitod1asfinaIizs~ dela \

inslqstria .ydelomercio maS::!i.or .l 'empresa privdaquej


--

.-0 __", __ _ .-.',,"'A .

El declive de la autoridad de l'os estados

23

. P"E,.!!!ll.".<l!;c;:ill!.on.es-"gubernamentales,decooperaci6n, son
hora ma8p()!l-~:!"9.~!!s'D:wJos.es~ados.1i )o~.. quese supone
corresponde la autoridIiQ;Roliticasobre.la. . sociedlid y la,
economia:~"'-'"'''''''' ...
.
..Alifdonde los esta dos fueron una vez senores de los
mercados, ahora son los mercados los que, en muchas cues
tiones cruciales, son los senore~,.que.,estitn.por encima de
los gobiernos estatales. y el.lcleclhT",p,e laautoridad.;delos
'>=- estados se !Elflejfl,eIlunac<lifqsi6ncreci.ElIltEl'de la autoridad'
~ enbtrasfust!!~,:.i()n~~y..asociagi()Iles, en 6rganos Iocales y
.0 .regionlllEl,s~U.~l!1!easiIg!lt!1aC:!"ejElIlte entre)osest'ldos
...-<. m.llyores son.J,o!l-el"~sU,:g<:!;u~a1.y 108estados mas dbiles
b qu no 10 ti",pel)..
. !.::::='ExistEn':;buen seguro algunas paradojas chocantes so~~. bre este vuelco en el equilibrio de poder Estado-mercado.
>;;; Una que oculta para mucha gente el declive general deI po- .
der estatal es que parece crecer la intervenci6n de la auto- ( .. .
ridad estatal yde los 6rganos deI Estado en las vidas coti' ... .
[1 dianas de los ciudadanos. si antes correspondia a los
'---iridividuos buscar trabajo, comprar bienes y servicios teniendo cuidado de que fuesen 10 seguros 0 inseguros' que
parecian ser, construir 0 derruir casas, gestionar las relaciones familiares, etc., ahora los gobiernos aprueban leyes,
,-,:-establecen oficinas de inspecci6n y autoridades urbanisticas, proveen servicios de empleo, garantizan laprotecci6n
de losconsumidores en casos de agua contaminada, de alimentos en mal estado, de edificios defectuosos 0 en 108 sistemas de transporte. La sensaci!1!lu,e...s.e.trIiIl~lllite esqu'
cada vez menos parcelsdl~~g.liotidilill"soninmunes
a'la(actividads-yd,icisiolle;':q,e)li~adJninis~raciones gu-;
betnamenialiis. --.~.,....'''' .... . ."
. ..... ..'.
.
,
,
. ElIo'no "es necesariamente incohere~te con mi convic-; ;;:~,
ci6n sobre el declive deI poder estatal. Este es menos efec-'
tivo en aquellos asuntosbsiosqueel mercado, por si ; ..,
mismo, nunca'h sidopaz de asegurar: la~eguridad frente
ala violencig~la es.tabilidad IilQne.taria para el comerci y
la inversi6n, un sistema legislativo claro y los instrumentos para aplicarlo, yun:minln- de bienes publicos como
alcantrillados, suministros de agua 0 infraestructuras de".
transporte ttelecomunicaciones.No esde extrafiar que sea.
menos respetado y carezca'de la legitimidad de antes. La
raz6n fundamental de la existencia deI Estado surge de la

.--~

24

l\lL. CO .~~ t(j()c:~

(_l-

Laretirada deI Estado

", necesidad de una autoridadpoliticli, de algim tipo, l~giti


i IIlada ya sea por la .fuerza Goerc}tiva 0 Jlor:.el:cpls~itiini
topopll.lar, 0 mas a menudo por ulla combinacinderun~
L bos, Peromucnos estadosestri empezaIidoa'tener'Un'
dficit de legitimidad, y ste no se resuelve con una mayor
actividad en asuntos marginales para la sociedad que no
son hsolutamente necesarios' para el funcionamiento deI
mercado y el mantenimiento deI orden socil. La banlizaci6n deI gobierno no contribuye a que su autoridad sea
{;;. mas respetada; mas biE;m ocurre a ~enudo 10 contrario.
\ Lcc..-- La segunda paradoJa es que, Illlentras que la mayoria
'-,,' de los gobiernos de estados consolidados, en especil los
de Amrica deI Norte y Europa Occidentl, estn sufriendo
una prdida progresiva de autoridad rel, la cola de sociedades que quieren tener su propio Estado es' cada vez mas
larga. No se trata s610 de los grupos tnicos que fueron
reprimidos a la fuerza por el gobierno de partido Unico de
la Unin Sovitica. Se trata, literalmente, de cientos de minorias y grupos horigenes en todo el mundo: en Canada y
Australia, en India y Arrica, e inclusoen los Hamados estados-naci6n de Europa. Muchos de eHos,quiza la mayoria,
son reprimidos por la fuerza, como son los rudos 0 habian sido los vas cos. Otros simplemente carecen de la suficiente fuerza 0 rhia para constituir una afrenta para el
Estado al que se oponen, como los escoceses 0 los corsos. Y
otros como los nativos americanos, los horigenes, los samis
o los flamencos son apaciguados con transferencias de recursos y medidas que de lguna forma satisfacen su .aparente necesidad de mantener una identidad independiente.
S610 unos pocos, como los habitantes de Groenlandia los
eslmtacos, los eslovenos 0 los indeseadosestados insul~es
inviables deI Pacifico han consguido obtener el Estado que
querian, Pero una vez logrado, .noJJarece que les reJl,Q!:te
nin?p.~~o~tr~J ~el,~~:I'l_sp.s_pieferen~ia~i,cilaiit~a_tipo
de socledad 0 de ecoll0mia. En definitiva, el deseo de autonomia' tIiiC~icuIiurats. universl, pero la via politica
para satisfacer ese deseo en una economia de mercado
mundial integrada no 10 es. Muchas sociedades, quiza la
may?ria, se .deben(!ontentarGonla1iiei'apaniciadeail~
'tonmaf illi'fchada.estataI.A"miiii:lolresIfai:lod~ la
lchpor:l ii<iepen<ieCia:i:;a cmostrado ser una victoria
pirrica,
.

El declive de la autoridad de los esta dos

25

La Ultima paradojaque puede ofrecerse como proeba


contra mi tesis sobre 10 vacuo de la autoridad estatalen
las postrimerias deI siglo ~~~!~~e.!Eat.'!;,~e,.~,.feIl6meno
occid~ntal"o mcluso anglosaJ6Il, y ra expenencla de~.E:sta

doiiAsiasrlodi:iili~stia:-.S.afirina:queIJlsldpl'siati

Oha:sido-dhch()el instrumento con el que se ha logr:a :


i-rcrimient'-eonoiii~ Ii' indsfrializaci6n, . una

illlfaiistfitia":modrnyT::Iijofdel'ilivel'd~\li4a:de'l
geit~;EnijlfipIi:nnSsignifictiv6-de'st~O"ferte que

lgrael xito econ6mico podria serel de Smg.apur. P~ro


Jap6n, Corea 0 Taiwan son estado~ .que han t~n,;do gobIernos fuertes, gobiernos que hanutihzado con mato los medis para rstringir y controlar el come~ci? yla inversi.6n
extranjeros, asi como para asignar el credItoy para gmar '
el desarroHo empresarial en el sector privado i,Noserpre-.
maturo y, por tanto, otramanifestaci6n de eurocentrismo,
dar por sentado que la autoridad deI Estado esta en declive?
.
Existen dos explicaciones para esta tercera paradoja.
Una es ~~ todos e~tos estados asi~*9~tll)1jenm.,unasume ~'j~
s('p~rovc1i'a.r()n_ElIl )rll,s,seIlti([os..,de... s.u. ,..Je?
iliii:aci6n'ggrffCi'en:"lafrantera. occide!1t.al.Ae ,E:,sta,Cl?S
rildiis'dfuantla'GeITJiri:'sii' iillportancia estratgJca
Iilos'fisciniienfiCY,:!:iostnormente fue tal que pudieron contar con unagenerosa ayuda militar y econ6mica
estadonidense, una ayuda combinada con un eXCE:pcionalmente elevado nivel de horro internoy con un bajo consumo. Esta combinacn les dia una ventaja inicial hacia el
rapido desarroHo econ6mico, En segundo lugar, y tambin
.por razones estratgicas, pudieron estar -cas tuvieron :que
estar-- exentos de la presi6n para plegarse a las normas
de la economia liberal hierta, Primero formalmente y luego informalmente se les penniti6I!mi.tarJas.,importaciones
extranjeras y tamnIenrestringir la~ntr1l.<l~"L~II1.P!:~~a,~,
exti1l.jerasque:hubiEiSi~coii:stitla~::iill~c::g~p~~!e,n.~i~~p~:.
nia:siadoTei'tepara.ss~niiiresas.locales,,_Al mismo tIempo;!;e les 'dia ilnesa'basiiiiite'lihi'pimero al amplio y
rico mercado estadounidense de manufacturas, y luego al
mercado europeo, pese a algunas reticencias. Y en tercer
lugar, la tecnologia necesaria para su industrializacin se
podia adquirir ellel mercado, ya fueseen:la forma de patentes 0 a travs de lianzas empresarils con las que ac-.

XCpfnq'ues"

26

La.retirada deI Estado

cedieron a la tecnologia sin' perder por ello el control directivo.


.
En la actualidad,afinnarla que tales circunstancias es. peciales estn desapareciendo, y no solo porque se haya
acabado la Guerra Fria. Los ~obiemos'asiaticos seran 80metidos auna Jlresioncada_vezJllaY9ip~tparte~de
hingtonp'ara'adoptarppllticas libElrales noruscifmii-ainas
enmatenacl.e com.ercio einversion. Ytallbiil' desdedinitrosfaraiCsmtfdS-a:liresl6il'para liberalizar y para
permitir
mayor competencia, incluida la extranjera, en
aras de los consumidores y deotros productores. En defi.nitiva, la excepcionalidad deI Estado asitico durante la
GuerraFTlyahasTif'susfaiiCialri,Ilte .erosiolla~riii~
nuara'sindl:--CmO-lia-cliiTIcl. otraS" veces'i: en. ot~~s

was:-

Ulla

ligats;-~i:i]'ii!~Y!aa::de:pals~.s=sIi(;;i~l=~ntroLiipJ~

lalfifistifliciones y los organos de gobiemo sera disputado.


Habrdisptaseritiefcdon~-depa:rticl.opoTftiCos7itre
intereses creados tanto en los sectores priva dos como en el
sector publico, y entre. los diferentes cuerpos d la administracionestatal. Tanto launida:d como la autoridad de
los gobiernos. se veran resentidas.
-

El .fctor
la tecnologia .
.
- olvidado:
-.
-

'

--

Buena parte de la idea central denibro se apoya en que el


ritmo'acelerado deI cambio tecnologico es la causa principaldelvuelco en elequilibrio de poder entre Estado y
mercado.Como por definicion los cientificos sociales no
son cientificos naturales, tienen una .fuerte tendencia a
pasar por.alto la importancia de la tecnologia, que en Ultima instancia radica en los avances de la Fisica, de la Quimica yde ciencias relacionadas como la FisicaNuclear ola
Quimica Industrial. En los ultimos cien afios el cambio tecnol6gico acelerado ha sida mayor que nunca en la historia
humana. Al respectoestn en generl de acuerdo los propios cientificos. Costa cientos y en algunos sitios 'miles de
afios domesticar a los animales paraque-l()s:'c@allos pudiesen ser usados para el transp()rte y para que los bueyes
(antes que los caballos de labranza) pudiesen reemplazar a
. la mana de obra para arar y sembrar la tierra con la que
producir cultivos agricolas. Ha costado menos de cien afios
que el. coche y el camion reemplacen-al'cab-alloy-q'el
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El declivede laautoridad de los estados

27

avion suplante en parte al transppJj;ELfen;plliarioyppr.ca, .


.!i~!~tFErtelegrao"eltnf"tie inventado coma medio de
comuriicacion en 1840 y se mantuvo como el sistema predominante en Europa hasta 1920. Pero en los siguientes ochentaafios el telgrafo dio paso al telfono, el telfono dio paso
a la radio, la radio a la television y los cables a los satlites
y a las fibras 6pticas que conectan a los ordenadores entre
si. Hoy dia nadie con menas de treinta 0 treinta y cinco
afios necesita que le convenzan de que'el ritmo deI cambio
tecnologico ha sido cada vez 'mas rapido. El mundo de los
negocios, deI gobiemo,o de la educacion, que carecian de
sofisticacion tcnica alguna hasta los afios sesenta, les parecerian irreconocibles: sin faxes, sin ordenadores personales, sin fotocopiadoras, sin telfonos moviles, sin
videoclubs, sin pruebas de ADN, sin television por cable, sin
redes de satlites que conectasen mercados distantes las
24. horas deI dia. El mundo en que crecieron sus abuelos en
los afios treinta y cuarenta les es tan extrafio como el de la
Edad Media. Nad~Jglce ,SUpoll~I"q1leEllcambi~ t~cnologi~o
en productos y en procesos,' impUJ.sado por hi obtenci6l.de
.
bnefiCios, noslga acerrlld~e"nl fturo:' ......
.... Este hcho"sencill;'cotidi'an'y'de' seltido comUnen la
vida modema. es importante porque contribuye a la e'fPli,cacion .del cambio politicoy economico, y arroja luz sobre
los cambios tanto en el poder de los estados como en el
poder de. los mercados. Su dinamismo, de hecho, es basico
para mi idea central porque es un factor continuo y no un
cambio puntual,
En aras de la claridad, consideremos en primer lugar
los aSIlectOS-iiiitares'aeIYailibiq'telioI6gico'yJuego!os
aspecios'clvuSTlngue en realid.a;fi()dosellos se entremezclni: EnID' q.iise"-i::riclcomo circuloscl.e estudios
estr'ilP-cos nadie duda' de que el desarrollo de la bomba
atomica a mitad deI siglo xx, y posterionnente de las armasnuc1eares instaladas en misiles intercontinentales, han
significado un cambio radical en la naturaleza de la guerra
entre estados. La destruccion mutua asegurada era Ulla
razon poderosa par['pdset arm.snuclears, pero 19ul~
.inE!lt'ra:Uiiblli!.razlilliiianoiil.ilizarlas: 'frs la pa~
rad6jiCa:rii.e:nteiarga paz de la Gurra' Fria 'dos cosas empe~ .
zaron a cambiar. La expectativa de que, tarde 0 temprano,
la guerra nuclear destruiria la vida en el planeta empez6 a

28

La retirada deI Estado

moderarse. Y empezo a desvanecerse la confianza en que el


Estado pudiese evitar que ello ocurriese mediante una estrategia defensiva. Pas aria 0 no pasaria, pero los gobiernos
poco podrian hacer para alterar las probabilidades. De ahi
q~e}a_tecnol()gi{Lhjlya_!>Q9Il1Ta<!ouna de las razoJ;les prioritariaspara la existencia deI Estad: sifi':piCidad pararec
peler un atqe lElsde el-ex;rior,
resphsiibilidaari1ci .
queAdal:i:t Smith lIam(a dfeIlsii delIli1ii':::--"'''''. AI-mismotiempo; la lcrilogia -hii'tEiJJ.idoefectos en la
vida civil. La tecnologia mdica ha hecho la vida humana
mas larga .yt6JJ.iod ll,.;La ';JJ.ofogfaer~tri~;;'--hafiberido a
iriillollesitmujeresde.las. penalidades querecluyeron a'
las generaciones previas en el sacrificado trabajo de preparar la coiriida, limpiar y arreglar la ropa de la familia, y
mantener las casas limpias y calientes. A medida que entre
las capas sociales con ingresos,.meno,es. se.extendi\lll.las
lavadoras, las aspiradoras, los lavavajillas, l calefacci6n
central, los frigorificos y los congeladores, cada vez mas
gente tenia mas que perder en un conflicto interestatal. La
cOIll()cllad infundi6 conservaduri~mo en la politica. Aae:.mas, la nueva 'quezaestallsnd onsgruda'p'0t'los alem'anes y los japoneses, que habian sidoderrotados eIl hi
Segunda. Guerra Mundial. ~a~1l4gui~!cion de territorio . Yil ..
no era ,,:sta._c_o.1I!?. }l1!)~!lcli.()J)arll..amn~llt~l);iqueza,yll.~
der. terntono. nosignificapaque el Estado se volvise' mas
pobre 0 mas dbil. Ganar cuoi/IS de' mrild eri-riiiIDdo
~as alla de las frontras territoriales, sin embargo, capacItaba apaises otrora pobres como Japon, Taiwan 0 Hong
K0n.g para ingresar divisas con las quecomprar ):lienes de
capItal, tecnologia extranjera y las materiasprimas y recursos energticos necesarios. Como John Stopford y yo
iriisma hemos sostenido,lo que CUenta en las relaciones
.entre "statios.ya !l()_esJ1!SmpJt;nfii .p'oTnmtoril-o
p(),:"._el,.!!pn!I"()L~()pr~J9'Jf'.c1lf!l()s. niiturals"dl'territorio,
.sino la. co,mPEltencill..PQ!JilS . .
tas:d:merdo'il1l1firuales
(Stpford y Strnge, 1991; Strange en Rizopciufoslli:n99()):'
En este nuev6 juego la busqueda dealiados entre otros estados continua, pero no por las capacidades milita:res que
puedan aportar, sino por el poder. de negociaci6naiiadido
que confiere una zona econ6iriica mas extensa.
Ademas, la busqueda de aliados.no se liiriita a otros es.
tados 0 a organizaciones intergubernamentales, sino que

su-

cuo

El declive de la autoridad de los esta dos

29

se complementa con la busqueda de aliad6s entre empre. sas extranjeras. A cambio del.accesoal mercado n~cio~alt
se pue de. conV:~Ii:aesias' iu~r.sas .p~raqlle.~()ns!ga:n
capital,parlj.que introduzcll1l.s~tec!,()logIIl,pll':".a.qu,e.aplI................me
- "t'0d''d~
..t6I
y' para que den acceso a merquensus
os . e ges
1
. _ ....... _ ...._ ....__ ...... _,_. , . .
adosaeeXpoitad9]!;~llj:~injc!a~.gJlegtas ,.. Pil.:ra.qtl.~..deI1.
tooslos-pasos necesarios a fin ~e)0l!aljzarJa ..Pr()c!)lcci6n,
aenlnesoserV1cfosel.l eITirntrio. deI E,stad().P-!'.aG.o gida..
Eifla'mayona"d!1a1sesn"sarroIl6o. eX: 'socialistas, la
perspectiva de 'nuevos empleos 'yde ingresos suplementarios,- por las exportaciones qUe tales inversiones traen
consigo, se han. convertido en poderosas razones par~ el
cambio de actitud 'con respecta a las llamadas multina
cionales.

El segundo olvido: las finanzas


Para los estados de acogida, unD de los. atractivos nada .
despreciables de lasempresas transnacionales~s sucap~
cidad para consegrur capital, ya sea para lapro:Pla}illiJt~..
sionnr--e~!i'a.iinsiIDortIite-;parael-dsaITono
de _,
, qu
. ..' _... P.__ ....._._...... _...... _,..._~.. ~ ....
nueva tecll(>1gg1~Jbtroeemento clave de la idea central ~e
es. que, ademas deI ritmo acelerado decamblO
tecnol6gico, los costes' de capital asociados a la mayoria de
mJovaciones tecnol6gicas tambin se han intensificado '-'-Eln
la agricultura, en la industria y en la provisi6n de servi .
cios, y en nuevos productos y procesos. Ell)odas~l1as el . i
factor capital ha. au.m~n!~1i,9,.IlLtiempo,qugeIjsQ):'rattlio ..' 1
dTfCt6t"triqiaj)a.Mc'~id(). Este incremento de costes ha
sldo'fqeha 'hech'mas'dificil Iilantenerse a la altura de
los rivales. Esto es asi .tanto ..sLnos.referimOS,il.Ja.c()rr1pe.
tencia de otras'nlisas!W'e tambinintentan hacersecoJJ.
m~~-;;~";;-ota~
y.........,.d.e
........... '.....",.....
gobieliio'sque intentan. asegcira.rse, dque )a~~c()n(u1l1as, .
d,~' evolucion son;...E.~~p.()!'s~I~~ ..~igll~n_~s.tllJ.l9-2,,a. ... l!,.
altura ne Iaompeti,iiapor la creaci6nderiqueza. As'
exfsil f'Eiits rzonesparfo)r' "asaIillzas-enl medida en que un gobierno pueda aprovecharse' de las inver'
siones pasadas y futuras de unaempresa transnacional sin
soportar la mayorparte de los costes.
Pero la intensificacion de los costes deI cambio tecno16gico tamliin es importante por una raz6n de mayor c61a-

este']fbrc,'

merado,com"sCnosrefHm(Dos.
' J. . . . , . . ' , . . . . .

,."...

..

'.'

30

La retirada de1 Estado

do, y no s6lo porque explique laspoliticas. cambiantes de


losestados.de acogida hacia las empresas transnacionales.
Se trata 'deI cambio en el sistema mundial. El coste de la
nueva tecnologiaen laestructlira de producci6n-liasiiDfai<:J.o la-flliportalicia:' dl:H-ditif"jii'l-Econoini'PolitiCa.'lltrndoIaI~-N-'resilta"exgrad(),"deCir-que7-on-'iirgrias

'j:icis'exe,;pciones notables, los expertos en Relaciones Internacionales se han desentendido descaradamente de los
aspectos poUticos de la creaci6n deI crdito y de.1os cambiosenla estructura financiera global.'En bUEl.~!l,J!.a.n_d,El
, la teoria de las Relaciones InternacionaleS0 incluso de la
Ecfibniia'Polrtic~Gfoj)~rn';--sem~;;:ciona' en:'iibsolitla
esffud;llra fmll,cira(~;' 'taiiio'que aIgo 'dil'remia.dodel'
ordehmOritafio'intefriacional'quft dgi{)'1as:.r!ll~io:tis
cambiarias entrelasno:ii.e<:J.as-nacitlesJ:~En pocas palabras';a intenMficac!6n deJoscostesde capita1cie)as nu.ee,
vas tecil7icigiasnImbiese podidoser soportada,eIlPrIller
lugai:', sillalgunoscaInbios ffuid!W\entalesm' el vol111Ilen
Yl'rurtrileiadCr<:J.itOcreacio, por a'ec()nomia de
Iilercad' :pftitlistaY;'iJ11"segirndo. fiigai,'si la llovffidad.
acrecentada que en 'loshltilns.fis-caractenza a'ese' cr:

dITo' creado-:-L-'oferta'de'caprtilfpar-rfilallCiar1iiiriiliT:

c'i6i'teoI6gica (y para otros fines) ha sido tan importante


como la demanda de mas dinero por parte de los
innovadores para i:rear productos cadavez'mas sofisticados
mediante procesos de pniducci6n cada vez mas intensivos
en capital.
'
Estos cambios en la oferta y en la demanda tuVieron
lugar y se hicieron efectivos en el mercado. Y son los mercados, mas que las relaciones de esta,dosaE'std~fqu'

mllchosmaD,uales"e'ftOS();;-:'clE:poi.oIDi~l'~lit[C:a',nterna-"<

cicjnaIl:irid~n'a p;;:~aiPQr:..:rtP. Se PQi.~';;;:~cho~ma.sD.rasis


eri Ias'rlaClones monetarias internacionales que se esta~'
blecen entre los gobiernos y entre sus monedas nacionales.
En la medida en que concentramos la atenci6n en las insti-

1. Entre his excepciones notables se encu~ntran Cerny, 1993; Porter, 1994;


Veseth, 1990; Wachtel, 1986, Frieden, 1987;-Moffitt, 1983; y Calleo. 1982~ Deheria afiadirque todas estamos en deula con historiadores de la Economia como
Kindleberger, Cipolla, Feis_y de Cecco, y ms recienteIQ.ente Cain y Hopkin;
tamhin con prbfesionales como Volcker y Gyoten; y por supuesto con periodistas como lo~ fallecidos- Fred Hirsch y Yoici Funabashi.

E1,declive de la autoridad de los estados

31

tuciones privadas que 'crean crdito y comercian con l en


, la economia mundial, stas pasaran a ser consideradas
como de importanciacrucial por la volatilidad que pueden
generar en los tipos de cambio, 0 por el impacto que pueden tener en l capacidad de10s gobiernos para endeudarse en el extranjero con objeto de financiar eldesarrollo 0 el
dficit entre el ingreso y el gasto, 0 entre los ingresos por
exportaciones y los pagos por importaciones.
_.
, S,ll, embargo,aJa hora, de, dllSaIT~gar mejoresseoEias
para mq:ilicar el cambio en,la EconoIlliaPolitica internacioJ
rir-smas~sigIifii;@Y9a lar:g9~piazo ei. plvidoaiiadido d~1
las conexiones a tresbandas que se dan, anivel nacional e'
mttiiaqignal;;lltrelaoferta financiera (crdito), la ,deman~\
da de las ~mpreS~sy l~ intmven<:i6npolitica delos gobier: 1
nosefitantb ,que l'egu!<I~ores d,~ Josmercados b<lIlcariosyl
financieros y en tanto queprestatarios y prestamistas, Exis-':
ten teorias qIle expIlcancada ulla' de las tres, pero ninguna
te'oria unificadora explica sus conexiones mutas.
Por ejemplo, cabria preguntarse porqu tantas empre~
sas acuden a los, mercados financieros para obtener dinero. Puede ser para financiar una fusi6n 0 la absorci6n de
otra empresa, para finandar el desarrollo 0 la aplicaci6n
de nueva tecnologia 0 para penetrar en un nuevo mercado.
, El-onjunto de trabajos conocidos como teorias de la empresa ha aportado aIgunas respuestas. Una de las mas conocidas es la teoria deI ciclo deI producto de Ray Vernon.
Aunque ahora se admite que esta teoria, taly como fue inicialmente presentada a finales de los ses enta, estaba de, ')_
masiado influencia.da por la experiencia reciente de las empresas estadounidenses que instalaban sus filiales en
Europa, y se trataba en cualquier caso de un modelo bastante simplificado deI comportamiento empresarial real, 101
cierto es que contenia una idea central muy s6lida. En pocas ,
palabras, el cielo deI producto empieza cuando la empresa
crea un nuevo producto 0 desarrolla un nuevo proceso en
su mercado nacional. Pero cuando las rentas monopolisticas
temporales resultantes de la innovai6n se ven reducidas
por la competencia, laempresa empieza a exportar el producto anuevos mercados enlos que la competencia es muy
poca 0 nula. Cuando las rentas monopolisticas tambin se
ven reducidas por lrompeteficiB: ~8 les expprtadpre s ~a
empresa amplia el Ci~, MiIl1l!IWI1WlI0NA1rDI!OO~~
, Facult"" de Oersoho
,

La retira da deI Estado

32

jero a un coste menor y con mayor eficiencia. La reinversi6n


de todas estas rentas monopolisticasen la siguiente innovaci6n tecnol6gica inicia un nuevo cielo de producto
(Vernon, 1966).
'
Desde la idea pionera de Vernon se han desarrollado
otras teorias de la producci6n transnacional.lll!!tJ!.~LJl!L
mas conocidas es ,la teoriaec1ct,iC:.El,J:ll!L.1?llI.ticular" de
ITIfIiIling;-que<liiamiComo iifiables COrnpIejas lasjiosililes
ventiijii que uIi firmiipuxiiaer de la forma en que
orgaIiiiala'prCi6ii'y 'lomeicilliaf6il"las')osi~
hIes vritajas'de'ubicaciones altemaiivas; (trai:j' liraf
acceso ", a'~aterispfillisr(Diinmg7>J88};-Tanto-Vernon
camo Duniriii compartian 'con los 'te6ris de la economia
la preocupacion por el inters de laempresa en reducr los
costes de transacci6' a travs de 'la internaionalizacion
de las transacciones, pues al deslocalizar serian transmitidos al mercado externo. Mas sensible a los aspectos politicos 'que subyacian tras el comportamlento empresarial era
la idea de Hymer segu.n la cual reducir los costesera a
menudo menos importante para las empresas que mantener el control (Hymer, 1976).
. ' La cuesti0Ilesque,talesteorias ayudilhanaexplicar, al
menosen,prt,.,la demand.'d~GiiUio.L'qe"sncsff
paracoIllplemeritarlas es alguna ieorii que expIi.if laco~
, ,rre~p()l!de)lcill.d~ )a.()fer:tILpIJ,JEl.Iif;lIllll:rtg;)~'.eipgclon
de nJlevas JlJentesyJm:masde.cJ:,ditopru,-a .lIlantener, el
. ritmo de la demanda. Pese a la abncliuda deexpUcacio'. nes descriptivas sobre la evolucion de los mercados de
euro divisas en los alios sesenta y setenta, sobre los prstamos bancarios sindicados a los paises en desarrollo en los
anos setenta, sobre los bonos basura y la' titulizacion en
los anos ochenta, la explicaci6n teorica sobre los periodos
de expansion deI crdito no ha sido hasta allOra bien desarrollada. Los historiadores han apuntado que estos periodos de expansion a menudo.conducen, aunque no siempre,
a crecimientos desenfrenados y a burbujas que son seguidos de recesiones y qesplomes. Y por supuesto los economistas han desarrollado teorias en base a ciclos de actividad empresarial y a oleadas prolongadas, aunque en general
las han expuesto de forma bastante ahstracta.
.N 0 ,solo las teorias de la' demanda y las teorias de la
oferta nolfegan a-correspondeise;']lf;ifqge:!odasellas ti;n~
---

--_..--_.__.

~---_."-"_._- '",,< --,_.,.~~~,-"-

-.

' -

-~ .~--~ <~"-~~,-

El declive de la autoridad de los estados

33

. den a aceptaCuna especie de vacio politico ep.el.g:~~,!lada.


, "mnrrlne'1comportaIllieitde16sgbieI'li9sen sus rela~
lons mutuasy con los opewdores, dela econ()miadelll"r~
6,ad (oper!ic,lores)lj.dl,lstriales '. com~rG~~le~y' fJ~an~ie~os):
y es que Iii l", torias de la producclOn mternaclOnal nI
las teorias de la banca y el crdito tienen en cuenta la dinmica de las relaciones internacionales, no mas de 10 que
las Relaciones Internacionales tienen en cuenta el cmportamlento de las empresaso de los mercados finanderos"
La conciencia de esta falta de correspondencia entre
corpus teoricos sobre el caniliio politico y econ6mico que
los cientificos sociales tratahan hahitualmente por separado ha constituido una poderosa motivacion para escribir
este libro. Mi tratamiento deI fenomen.o._de_l.a ..difl,l!l!.sU.clEl__
la autoridad en la-:Economiapoliiica:glolJaJ.~snecesaria- ,
miif~agw~niari~e-iD.c(;!np'l~~o.Au asi, .~U~o.n'i.iJf?i.;~,
liV', tanto ,las lagunas teoricas'dniisGienpas SocIales
comTas'pruebas 'mplncas" dera.a~toTidall.,.<:!e9ient~.de
'atorsno 'estatles;-esperq)i!ii;l!sarel.tiesaI'r0llo de ..tr~~
bajosf.uiroS!anto.aLlliy:eLleor.icR.Cqmoempirico:,
'

politica, poder y legitimidd


Tres premisas subyacen tras laida cimtral deI presente
libro. Cada \ma de ellas esta directamente relacionada con
.algunas de las premisas habituales de la Economia;de las
Ciencias Politicasy Sociales, y de las Relaciones Internacionales, y de hecho las cuestiona.LaJ)~E)ra,.pmmisaA~s __ ,
que lapolitica es una actividlld_()Nen~eX,I1.<\..es:alg':t,.e~
dusivo'dtr'lo!fpolitios'Q'(f~,sus.subordinados.~!i".segun~a
s(iii"l'p6drsbbrelos~resultados de las' acdones es ejel'-

cfdt) de. foJ::n:i,i(ii:riperSOD.l'porl.s)lf"tfldOs;:Y:A,IlleD.rtdo,d:~


fornia'illvoluntria poj",aqellos que colllpran,venden y
negoian en los mercados. La terceresg:ll~ l!i,!i1it~riclacl
en la sociedad y sobre las transaccines econolIlicas esejrcida l~gitima,lllellte"piJC1Qre"'difer~ntis=gd()_s~~i~,o~; Y
hapasado ~~:r:.E~gcidaJibrementeo>pru:.ilqJle!lo.IlH::_~~,
les 'some4i'n,_
"
.'
. ""LasprlIDeras dos premisas requierenuna ,excursion a
Guestiones de teoria. Puesto que son fundamentales para
toda la idea central, seran ahordadas en primer higar,en
los capitulos 2 y 3, respctivamnte. Los lectoresnoespe

-.
Eldeclive de la autoridad de los estados

La retirada del Estado

~4

cializados llueden decidir saltarse estos dos ~allit~los .Il


ser excesivamente acadrnicos, sobre todo Sl en terrrunos
generales ya se sienten identificados co?, ~os elementos
basicos de mi idea centraLSin eII)hargo,1l1 t1en;,n du~as a~_
mfomjJrension dela Ilat11I'a~e:Z;'l,del podery ea.

. s:e- parta--"d.e)9J~o.n:veni(}l.al..

'.

,.

. - '.-

~---;"-1!:Ii"-a:piilos pc;>sterjores que se ocupan de 105 camblOS

.repientes de. la Econorn.ia: P9litica internacionallos lecto!es


"se encontraran. con tres proposiciones relativas a los pa_ ~trones de autoridad legitiIna que actualmente se estan defsarroUando en la ;Econonria Politica internacional de fina!les deI siglo xx. Una, es, g:g~_~~ste __una_asimetriB; ,g::!?(~Jent.~
e;nt~e .,!?.: ll~;rp.aJ.lQ.s""esi.a:ao_R,soberano.sc~GQ1J., .!:I:!pe9.tQ.~?, l_a~au-

t?:r~d~,~ ,.. ~~',,;~J~E~.~;g:_:,<~:t~J~;,-J~,"RQ~J!da~ -~Y-}1P)~ ,,~-p~e~~~~. En


v.RelaclOnes Internacionales, ya desde Tueldides se na reconocido siempre de algtin modo la diferencia entre estados
pequeiios y grandes potencias, tanto en la forma en que se
relacionan entre ellos como en las opciones de que disponen en sus relaciones con el resto de estados, Pero siempre
se ha tendido a asumir una cierta uniformidad en la natu'81eZiCy efectiiridaddelcon'r quecdii Eii,do pcsee'S:bielasi:l,TonessO'faJesYonomiCs"q's-dii-en'ef
intrfordlCsusrespectiVaB 'fronteras'tfjjtoriiiles:'kn otras
'plahras;'presumiaiutmatiimien; 'quTas atributos
de la dimension interna de la soberania eran equivalentes
a la regulacion que cada Estado reconoela a sus iguales.
Sostengoqueelll~actu_alidad talpresunci6n ya no seaguan~

~ 1~
t

1}

mercado.

ta~Lo(iiien'T945-era Vist:Omo"iif\-anm:alfiexcepfa~
11al, cuando Est",dosUnidos cOllcediodos votos de mas a la
Union Sovitica en la Asamblea General (uno por la republica soberanal' de Ucrania y otro por Belarus), abora ape- .
nas es objeto de .comentario alguno, Los microestados de
Vanuatu y de San Marino forman parte deI selecto circulo
de Estados miembros de Naciones Unidas. Pero nadie se
cree de verdad que el reconocimi~ntode slUoberania sea
algo mas que una elegante fachda, pues se-entiende quees solo una diferencia de grado la que separa a estos estados de muchos de los miembros mas pequeiios y pobres de
la sociedad internacional deestados que ocupan sus asientos en la ONU,
(~\La segunda proposiciones que la autoridad de los go~i

35

"; "."
d
. nequeiios, fuertes Y
'b'
os de tod.os
estad.o~l\!..an -~y-"--"';'-'-d"l'-Iiihio
j lem
. ' los
-'-;---dmo consecuenc1a e ca
i;(fe?lles ,~e~~ ,debll~ta, ..~.C\o:ii.e laintegrac~6n acel?~
tecno16gl~~JT,f!:p:~c~er(),ils~ --ei:t\Ila unica.~c(jnonna
nac1oIl~es .. ' . diri'gi.r. la econor a'd'a" de las. ec.on..onnas
~,-'''''' . pac1dad para
d-m:efcad?);r'lJ.;"',:~~ mtc!! .'. e..l empiay'lcrecimientb
..,.....-..... . 1 para man ener. ,.'
d
s
!l',~~,p:a~~~~~!-;;it~- iis~J:~t~sen l'l balanza epa~o .
eco........
nonnco,
Jl'l:t'_~e"''''''tr'
e.l tipo
,-,
-.- ...
d
ara con 0'l"'r'
a e'l"tip'.o.. -de m'te.r.s.
'. y .'
.... ,,
con ouos esta os,P._... ... ........ ""d'.... ' .' tencia tcm- ;
'aIDJjib-;-etc:~Q_es ll1l<l.f.ll~~tlOp: e mco,?pe ... .. .... , ;.i
ca,rir de- bajeza moral, Ul.. de.Jorpeza ppl,ltlCa. En mngun
aso'esCUIpa'iirecta de ellos ni de otras: No cabe culpar
de dicha incapacidad ni a otros paises m a otros gob1ernos. Son, pura y simplemente, victimas de la economia de

0r

r!'.sl'~<:M.!!S.l'u,ede iIl!~:r~sar,o!1fP:robar~Ilg:rrpo~B.~:
po

- ,

, .ftP]: La tercera proposicion complementa la segunda, y con.' ,\,..J; siste en que. algunas .de lasresponsabilidades basicas deI
C'b); x

;EstadoenxiIriecoD.oi:nid me~cado (ya identificadas, des. . ,. critasfomentadas pot'Adam:Siliitb hc~ un(js200 iios)
. D.Oestan ~iendo astunidas convei:tientemente por nadie . En'
; eFniicleo'de 'IEcolloi:ni'Politica illternacionalexiste. u.;
\Fv~Cio;lii:Cviij'~j"no lia sido cOllvellilltemellt ocupado
.. por'institucoD.es intergubernap1entale~ opor un poder be"; }gemhi6qill(jeria'elliderazgo'ell aras deI inters comun,
.;.jLapiarizadonde 'los'estadoselltreaquellos qUe cons er<;;van algtin control sobre sus destinos -y aquellos otros que
.' ;'son materialmente incapaces de ejercr ta! control no cons:..,
tituye un juego de suma cero, L!l~qll~"li.5!llJl~r,<!igp...al~nos ;
, ':.no ha sido .ganado por otros. La rufusi6n d~ !a,..a,..~ior~4ad: '.
: iia,nma"d"!oS"gonirnos'aiiial,niiCi:1j'ado un enorrii' .
"f~~~~~~~:~?:~':~t~hd~d'qllEi'P'O~i'cliipmiiia~~~d,sg?~ . '
.'

"l,rp

.~
rlmercapitulo ha presentado la idea central genex7
,1 raI con respecto'c:a-da una de las ires 'premisas y a'como'

icada"ililixdeellass'r,elaclPila con el callbio en el sistema \


segundo capitulo' defiende la segunda premisa
rlativa a la naturaleza deI poder, que resulta fundamental '
para nuestra idea central, pero que se aparta de algunas :
nociones de poder ampliamente aceptadas y, por tanto, ne- .
cesita ser explicada con mayor detalle y con el apoyo de
pruebas empiricas. El tercer capitulo defendera la premisa
relativa a la definicion mas amplia y comprehensiva de la
politica, deI gobierno y de la autoridad. Mostrara algunas

'~,mundial~El

,
'l.,

"
::~

'r'

,,~

.;-,

<J'"

36

La retirada dei Estado .

pruebas empiricas que demuestran la idea de que hi politica a escala global ya no puede concebirse como algo limitado a las relaciones interestatales. En este capitulo es donde mas difiero de buena parte deI conociniento adquirido
en las Ciencias Sociales, y seguramente sera !'lI que mas
incomode e incluso enfade a mis antiguos colegas dedicados a las Relaciones Internacionales.
La segunda parte dellibro presentara algunos datos que
refuerzan las tres proposiciones, describiendo resumidamente como media docena de fuentes'muy divers as de'autoridad no estatal determinan de hecho los resultados finales en la economia y en la sociedad mundiales. Sobre l
base de estos datos empiricos, el capitulii final considerara qu podria hacerse, y por quin, para impedir una crisis
en la economia de mercado mundial, una crisis que podria
resultar tan traumatica para la sociedad liberal occidental
comp el hundimiento de los sistemas socialistas 10 fue para
las sociedades de la Union Sovitica y China.

2. Los patrones. del poder .

De nada servira que examine los datos que demuestran mis


tres proposiciones sobre .Ios patrones cambiantes .del poder en la politica mundial,a menos que por parte dei lector exista cierto acuerdo, 0 al m!'lnos comprension,en torno
a dos temas fundamentales:!el.P?dElJ:"y)ai>~litica! Toda ~
exposicion se basa en una def"micion d ambos m~s amplia
que la que habitualmente se ofrece a los estudiante.s de
Politicas en la tradicion liberal occidental. El prsente cao.
pitulo esta dedicado"alos.llrgJIDlell~?~..!lnJavoT.de}l1}a"dec
finici61!6:as~ampli.;.r en contrad.~ .'!~r:~s, ~a~rElst:rJctl:vas.y"
. cnvnciinl:ls:Efcapftill'ii'posiiii'esta dedicado a la
chifiDiCinti la:politica i.Qu queremos decir cuando ha. blamos de cuestiones politicas 0 de desacuerdospoliticos? i.Nos referimos solo a 10 que hacen los politicos 0
. solo a 10 que OCUITe en las instituciones politicas? Si el
lector no esta interesado en estas nociones masbienabstractas, entonces le ruego salte al capitulo 4. Pero, por favor, al final deI libro no se queje de que no pueM c?mpartir las. conclusiones porqunstif1sdS-iCiiIs qu!
c1ciill"cnb-que'genrlfuenfFs-entind-por'r'coif~ep;1

d"'il'
'iii"e-no
se"'istlf
laifideaii
habituaH
tO ...
~J)o...~ ......
I.),_qu.~. ,c......
~......, ......._"
...- ................
,.... i
niente aceptadas sobrelOS limites pr()pH)~ .. de la pohtlca'i
"'1"'-' 'd"l
... ... r" . ,. (. "Ti.....s'e........'.mete en politica
mc
uyenoe qU1enY~vquequ
...'....... ; y,i
quresponsabilidad aceptaal hacerlol.Al menos, plantee,

se lampliaciodesa.sninesconvenionales sobre e~ . 'ct:.


poder y la politica, ysu aplicaci6n al tema d~l c~io en; /7'\
la Economia Politicainternacional. Greoque soloaslpuede
lograrse laverdadera sintesisde P?ic~1:~~0I~r~l5!li,
saria"na.ra"el~estudiode"la.-E'cIi01ma=PQh!:l;;.a.lte.rnaclonal,
.'.
_~,--,~.,;._K.,_.,:,,,,- ,~",".. .. ~,~'. ,~_"" '~c __ ~ __ ..;.o-.c~"._,,_,~.__ _,_
..
_ _ .. , '_"'"'-"_:~'_~'._':":;;.'"''',,;,

F'

La retira da de} Estado

38

S6lo asi pueden establecerse unas bases' soli4as para la


investigaci6n y la docencia en este campo.
'

Cmo pensar sobre el poder


Comencemos por el dificilisimo concepto de poder. Existe
abundante literatura sobre el tema, pero sigue, habiendo ,
todavi muy poco consenso entre los estudiosos 0 entre los
profesionales sobre sus aspectos semnticos y epistemologicos. En cuanto a la semntica, los teoricos de la }l0litica
no han dejaMaemscutirsoh'r'fa:s-parabl,"as:sobre si el
,;" podereslintTniiJJ? 'rIljlio"y~g~,nric-queiIiliii,desae'
'i\. lacoerci6nirectpo'rnedios violentbs nasta la influen':S,ci!'! qus ejerctravsde las'artesstiles de la persua;" 'sion; oS,obre siJ~palabra4eberi!i,stAefihl4i~dforma
';~ mas restrictiyapara ,distinguir elpoder' de la a~toridad
;;-de la inflUencia y praaplicailasol!lcUandoaquellos 'a
.~ quienes se les impone 110 lesqueda oir'remedioque'ren>, difse'(ando;'enpa!abras'del mll.fioso; se les 'p.aceuna
, ' ' CC' oferta' ~e' Il'pudell.rechazan)\ : La'discusioll.'semaniica
-;- sepioloriga en tonio llaint~rPrtacionylosmticEls,que
eIl",difer:ents Jpguas" se ;aa "a,iotialas-palaJJra,sJ~jp.~Rjrnas
o ca~fsinonimas) util:atiasPara referirse a 10lltipos de
pbder:i11aCli(im'arnr1;P9iYeren fugls;~ziissln'enfran
cs', p()tesis en, latin, etc. ' ,,', , .. .. .,c." ~"
, ' PoTrazones que espero queden adaradas,~o_~e parece
q1,le tales "discusionest.,ngan sentido, al menos'nTbque"
rs'pecia'a lo~~rYi9D., l;:;;mpri!g~:Y.:eC~Wi~isdel
cambi<i:nlaEcon!lJ:llia golitica global. Y por ta! razon prei/~() {fiero queaarme con ii'defillicion"depoder mas amplia y
::;:rY; 1 comprehensiva. Poder es simplemente la capacidad de una
'C', -t--,' 1 persona 0 de un grupo de personas para infiuir en los re~::',' ,sultados, de ta! forma que sus preferencias tengan priori-' Cdadsobre las preferencias de, los demas. EstaA~finicion
,evita Ill.' tramp a ,16gica ,de llacer depender el' po der de la
bsqueda deI iriiers (inters naciona!,intersde clase,
inters empresaria! 0 el que sea).Pueslii 'determinacion de
10 que el inters nacional esuna cuestion muy sbjetiva.
Diferentes equipos de gobierno 0 inclus~ diferentes ministros de exteriores se, han formado percepciones divergentes de 10, que era, y no era el inters nacional de su pais.
ConlO zanjaba Martin Wight en su ensayo fundamental so-

es

39

Los patrones de} poder

bre la politica deI poder, la cuesti6n crucial para los politicos era elegir entre el inters nacional inmediato y a corto
plazo, y el inters nacional clarividente y a largo plazo
(Wight, 1948). y 10 sigue siendo.
Mas alla de la cuestion semntica esta la otra cuestion
muydebatida (pero igualmente irresuelta) en tomo a la
metodologia: i.como~E~.J).!!~de, de:~qtlc3,il1!!i:vJ9,u!l~._o_aso~
ciaciones colectfva.s, tl~_!lclj.Y_d.UO~~p:gpode:o;o_s()sypo];qu?
S"dic-quFesacil reconocer a un elefante, pero que es
mucho masdificil definirlo. Lo mismo ocurrecon el poder.
A todos nosparece que podemos reconocerf;ici4ne nte.el
ejerciciodl ':!loderctiando}o"oniemplamos' (aunque a .meihdoes 'cierto"qutilqillosqstienen qu rendir ante
erpoderde los otrosrec()neran elpoder antes que los
tpospdeTosQs que lo'poseen yIn usan.;Quiza es por esto
liorlbquel"el1Jodermell.doesdef"mido, ya sea al nivel
nacional 0 internacional, 'en trminostie.recursos 0 {{capacidades/Por ejemplo, la geiit puede decir: El' gobierno
lJene''Poder porque cuenta con la policia y, en ltimo extremo, con las fuerzas armadas. Por supuesto, tambin centa con la legislacion, con los impuestos, con el entrainado
judicial, y con el poder para sancionar encarcelando multando a aquellos que transgreden sus decisiones. En el
mbito de las relaciones internacionales pue den decir:
Induslan<iia s un pais mas poderoso que Ruritania porque posee un ejrcito mayor, 0 es mas poderoso porque
tiene ingresos deI petroleo que le permiten comprar armas
y por e110 contar con mejores fuerzas defensivas. 0 en relacion a los partidos politicos pueden decir: (<El Partido Azul
tiene poder en el pais porque dispone de lealtad y puede
obtener los votos de los terratenientes, de los directivos de
las fabricas, de los banqueros y de los comerciantes. En
cada,a,sQ"el,}!{)der se},leriyaae .los recursos, ya sean mate-'
rlales,hum@()s;'o de ambos tiRos. .
l]:lproblemasurge-cuando alas estimaciones de poder /
se afiadela ~"!lluntad: Si "a: los que apoyan al partido Azul"c
les-dil,iguaLvotarquell.o'Votar,mientras que los campesinos yobreros .se, muestran muy 'activos para sacarlos deI
poder: entonces al partido no le sirve de nada disponer de
.r:e':;!ll"sos:',En1940 las fuerzas "aIemnas que invadieron Francia atravesando Blgica y Paises Bajos eran de hecho inferiores en nillero de hombres y en' armamento a las fuer-

40

La retirada deI Estado

zas francesas. Sin embargo, los' alemanes cOlisiguieron la


victoria gracias a su superioridad tactica, a su rapidez y, 10
que no fue menos importante, a su convicci6n (que result6
ser acertada) de que los franceses carecian de agallaspara
luchar y no confiaban en sus politicos nien sus generales.
.La historia esta plagada de historias de grandes ejrcitos
(0 armadas) derrotados por otros menores, mas rapidos y
con mayor determinaci6n .. Por supuesto, esto no siempre
pasa. Pero 10 que quiero decir es que, si se afiaden la vo~
luntad y l~llalJilidll<iaJ()srec1!ro!Il1lteija:resy~~';
quepllden ser contados, seestan afiadiendoaliteaciOn

dd:SiliJalc~.~~~.ri:o~cu~tifIiialiI~r~mend~
ec es.
.
..-... ..bastiffit~I.m
-."" ...
..pie~,

.~

"'-n,uemplo al respecto puede encontrarse en una de las


primeras contribuciones a la entonces incipiente Economia
politica InternacionaL a cargo deI Profesor Klaus Knorr. En
un libro titulado Power and WeaIth; The political Economy
of International Power, Knorr examinaba todos los recursos que conferian poder a los estados en las relaciones internacionales. Pero al final deI anlisis tenia que confesar
que las capacidades (la posesi6n de recursos) eran s6lo una
parte d la historia (Knorr, 1973) y que los resultados en el .
pasado no constituian un signo fiable de poseer poder en
el futuro. A,deInas, seda}a paradoja, apuntada por Stanley
. ~offman YIE;e..nIletl1,VYllI~l dequ~enormes capacidadesno
sleInpre se tradunenpodei'"sobi'elsresUltifs::ffuli
escribt EstadosUnios 'comoun Gullivermniatado,
no comoun senor con las manos libres (Hoffman, 1968). Y
al examinar las capacidades nucleares de las dos superpotencias en los afios setenta, Waltz advertia de los peligros
de confundir el uso deI pod~r COli la utilidad delpoder.
Ambos ~sta.dos apenas necesitaban utilizar la fuerza para
consegmr fmes que no fuesen su propia seguridad; bastaba cfln que mostrasen que la poseian (Waltz, 1979: 191). Pero
entdilces Waltz todavia no aceptaba laidea de Robert Dabl
segun la cual el poder se manifestaba en el contrpl sobre
los resultados finales (Dabl, 1961). E:n~opinion.de ;Wal'tz, los
estados po~er(}soEnp~i"mpre erait capacesa.1ia~r q
susp:e!,:reIlcia~ ..en ,cHan~o' a losresUJ.tdos-prevalecfsen
sobre las preferencias de ls otros. 'El pad!" il'reiad6na
otros 'estados(Io'que"ylI1imo'po'er relacional). no era el'
Unico factor. Un ejemplo de esta paradoja,segiln Waltz; po-

41

Los.patrones deI poder

driaapreciarse en las decisiones que acabaron ~on la Gue'


rra deI Golfo. Estados UIiidos, junto con sus ahados, despleg6 un poder militar apabullante sobre Irak, ~er9 no consigui6 tdos'los-resultados quehub.iese prefendo,.como la
salida deI poder de Saddam Hussem.En 10 relatlvo a los
resultados finales, Waltz concluia que el poder es solo una
causa entre oiras, de las que no puede ser aislado (Waltz,
1993). '

'.,

En definitiva, mientras que en el tema deI poder los teoricosde Relaiones Internacionales se han enzarzadoen
muchas de las mismas discusions yconfusiones que los
teoricos de laCiencia Politica, eincluso que los cientificos
sociales en general, la literatura mas reciente de la .ECOliomia politica Internacional se ha destacado por eludir estas
cuestionesdefinitorias. Les ha otorgado tan s6lo un trata- ,
miento bastant somero Y superficial. ;r.'l.]~te.Ellt!lIa_h~~t.E:Il:',_.
dido a priorizarcuestionesd!~E"IIt,~~.ala}ECla.I1a~ll!lll!lz.ll.,. ,
'd1)ddt:cllsohes fl~~iY:scE!JE!.Illl~uralcezllY:c~1l~la!x~~n
sion deI' ampdeestudio, 1l suscaracteristicas,,~~tll:t):~v,as
ffli(i'eCililia6neilersJ~ifvas'iver!f~nt~s; Un.a excp"desfiic:l.ii;qmza:; ha 'sidla distinci6n reallzada
por Joseph Nye ~ll!~~E~er dm:~~Xy-().g!lr:.J!hland()~. E~
Bound to Lead,Nye desciibeJos dos ,tipoS de poder eJercldos por Estados Unidos, eqnivalentes aproximadamente a
poder coercitivo y relacional, y apoder indirecto y,estructriral (Nye, 1990). Plantea convincentemente .crue, al centrars.e
en el primero de e11os, la escuela estadourudense deI dechve apenas se ocup6 deI segundo.Con toda, desdel~ Econ~
mia Politica Internacionalla distinci6n nunca ha sldo defl,nida ni desarro11ada con precision en una teoria general '
deI poder.
'.
.
".
",
Una de las razones de este extraii.o olvido de la naturalezadel poder puedehab,er sido la deferencia atorgada (especialmente enEstados Unidos) ala Economia: 1f1J;;"S()Eoo:.
miapretendeser una ciellc.ia: p.ero.!~p:~t~Il~i.s;rL;Il?~S
pos-ilil:sl~eti:;e~':llIJ:ls~;ht:,Ell:PPtlerJ Sencillamente, ~?O
engoIToso como el Pbder' no ha lugar en la ecua~lO~
econ6mica,.ni siquiera en un analisispuramente econom;"
co. Algunos estudiosos han. defin!tl0~i1:lcl!l$Q"lJi...llGQJ:!aIllia
PolitfCll~-mofa'm:er-iipliC:aEr.si~).a_p()l_itiC:!l"d!:E'~!()~(),sy
chcptos-onoIco's;en particular. el uso~!:lQ~:.c:Qncepc
tosCde~aCtor-racio:iil'yTCioIi-racioil7(prejemplo, Bru-

tan

.-<~. __ ,~.,-"-?,_--...~.",",,,_",_~--,.~"'"'' 'V'''_'-c."-,~~_>;,,-,-,"~>--,-~_

42

La retira da deI Estado

no Frey, 1984). Pero la racionalidad tomada de la Economia


. tiene que ser definida, a al menas habitualmente la es, de
manera restrictiva yen trininos de acci6n orientada a obtener ganancias materiales 0 a. evitar prdidas materiales .
a costes. Resulta dificil incluir en ella acciones que 5610 se
explican debido a la asimetria dei poder. Por ejemplo, los
fuertes pueden usar, y usan, su poder para reducir riesgos
a largo plazo en lugar de para inaXimizar ganancias inmediatas. Qpueden usar el poder para obtener una ganancia
trivial a costa de una gran prdida por parte de los dbiles. La vida real esta plagadadeeste tipo de. usos dei poder que segununa 16gica estrictamente econ6mia no son
racionales.
'.
. .
El otro problema qplantea la racionalidad eh tanto
que premisa bsica dei anlisis econ6mico (y la raz6npor
la que esta preinisa no puede adoptarse en la Economia
. Politica Internacional) se refierea los fines 0 a los objetivos de aquellos que poseen poder en el sistema. Antes de
los afios cincuenta los 'economistasliberales asumian que
la acci6ntacioIlai y losactores'ec()Il6inicosracionales estaban guiad().s por un uIlico' objetivo 0 fin: el vendedor queriavender:lo mas caro posible; el comprador comprar 10
mas barato posible; el inversor queria el mximo rendiiniento dei capital; el prestatario queria pagar un tipo. de inters 10 mas bajo posible; las empresas querian' maXimizar
losbeneficios; los trabajadores querian maxiinizar sus salarios. Un economista estadouuidense, Herbert Simon, alter6 entonces esta premisa simplista introduciendo la idea
de racionalidad limitada (Simon, 1962). En realidad, los
gobiernos, como las empresas, tenian en. mente objetivos
multiples cuando tomaban decisiones.En consecuencia,. no
. buscaban un resultado inmejorable u 6ptimo, sino uno que
bastase, que fuese Suficientemente bueno para satisfacer
multiples objetivos. Simon se invent6la no muy afortunada
palabra hibrida satisfaciente para describiruna decisi6n
o forma de proceder que,sin serideal, conformaserazonablemente a su autor. Sinduda se trataba'de Un avance, y su
concepto de racionalidadlimitada ha sido usado con bue. nos resultados por autoresque no son economistas; .en EconomiaPoliticaInternacional John Ruggie y Boh Keohane
son dos ejemplos.
..
Sin embargo, COplO instrumento analitico para explicar

Los patrones deI poder

43

el cambio en el mundo real, la racionalidad limitada sigue


tenimdo graves deficiencias y por ello deberia ser utilizada con cautela. La peor de estas deficiencias es su canicter
estatico, pues asume que las motivaciones 0 los fines que
cabe satisfacer se mantienen inalterables (por ejemplo, a 10
largo de una negociaci6n, ya sea entre gobiernos, entre empresas, 0 entre empresas y gobiernos). Obviamente, ste no
es el caso. El contexto de la negociaci6n cambia (un vueJco
en las opiniones politicas 0 un altibajo en el mercado) y
con l. cambianiIlevitableinente las prioridades en los fines de losprotagonistas. De menor importancia, aunque
no por ello deba ser pasado por alto, es el hecho de que los
protagonistas en muchas situaciones actuan instintivamente, .sin ser siempre conscientes de sus prioridades y
fines.
.

La obsesion hegemonica
Otra raz6n P!lEJi!,"qu!",elpo,derJla sido tratado bas tante
'lupifiCiIinente en lostrabajos de Economia Politica:In'
'rernaiifarpee'serlatTe.ll1end preoupaci6n, obsesi6n
asi;-pofeqlapeld!oshegemoD.,es:enelsistrria:Se ha'
tjlido"conll'a'iciutriodas las 'otrasuestIones referidas a la naturaleza.y al usa deI poder en el sistema mundial. Surge, como a Dlenudo he apuntado, delaconciencia e
IlcQDlodidad.-:qu:.:produce fcrcieJltdsordeIl. que -aparentement~ s,.t:d'!...en ese.sistema..Dicha. concie;n!:ia,(J....su
vez,;:SO@l!c!'LaJ1!,CoDlp!-'!'!lsib,1e.):Jusqedadeuri.a r:az6n alte~a!iy.a (aparte de la mala gestion y el abuso de poder
estadounidenses) qu~.expliquE!191i.des6rci\l;ne~,_de !os_~i~te
mas financiero ycoDleJ,:.C!alJl-!lsefil;lales . de .Ios . afi()sse:
senta:' .-.".--~-_.. _ ...--..
.
.
<'""Esabusqueda dio alas a una idea extraida de la explicaci6n que Charles Kindleberger realiz6 de la depresi6n
mundial de entreguerras, y seglin la cualla economia mundial funcionaba.mejor cuando un Estado dominante actuaba como lider ohegem6n financiero (KindJeberger, 1973).
Una economia .de mercado necesitaba alglin tipo de moneda estable para funcionareficazmente. En ausencia de una .
genuina moneda internacional, la economia de mercado que.
se estaba desarrollando en el siglo XIX utiliz6 la libra esterlina, en parte porque su valor era fijado en oro, y en

44

La retirada delEstado

pat;);e porque Gran Bretafia era la principal fuente de crdito extranjero y el prinipal mercado abierto a los bienes
extranjeros. Estados Unidos represento el mismo papel provechoso tras la Segunda Guerra Mundial. Pero en la depresion mundial de los afios treinta, comoa Gran Bretafia le
falto la capacidad y a Estados Unidos la voluntad para actuar como hegemones, el conjunto de la economia mundial
se resintio (no tanto por el proteccionismocomercial como
por la ausencia de un !fder financiero yprestamista de rutima instancia con una moneda estable). La teo,ria cie la
estabilidad hegemonica, sugerian muchos aUt;;~~s:-OfreCi
unexplicaCin pai'aeresorden-cn6illico-fiiiemaCioniil
recurrente dsdemediados ,de.IQifiios.setenta:-"---~~~'~""
Con objtode demostrar que talesd.~~6rd"i:ies no' eran
el resultado de decisiones polfticas estadounidenses malas ,0 inadecuadas,sino de unaprdida depoder de EstadosUnidos, era:_I1_e(!!l~_~o ,. encontrar prunas-a-saperdida de poder. De ,modoque-enii"tir"ir-inorno a-fa
riairalezal.aerpoder se centr de forma casi exclusiva
sobre elpodr' de losliegriiies;~y:speciabnente-s-obre
Estados Unidosen los afios.setenta y 0chenta.pocoiliters geiiriirori otris uestiones en tom'al Ilder, como por
ejemplo si China era mas poderosa que India, 0 si Irak 10
era mas que Irn. La unica excepcionfue Japon yIa cnestion de si Japon podria convertirse en el proximo hegemon
deI sistema. Ya fuese partiendo de la prdida de poder de
Estados Unidos 0 deI poder en alza de Japon, los datos
utilizados se seguian refiriendo, solo al poder procedente
de los recursos, no a la capacidad para inflf!r en los resultados finales.
Vase, por ejemplo, el trabajo de dos especialistas estadounidenses en Economia Po!ftica, Robert Gilpm y Robert
Keohane. Este Ultimo define el poder de los hegemones como
aquel basado en: {(control sobre las materias primas, control sobre las fuentes de capital, control sobre los mercados
y ventaja competitiva en la producci6n de bienes de alto
valor... Tambin debe ser mas fuerte que cualqnierotro pais
en estas dimensiones tomadas en coiijunto (Keohane, 1984:
32, 34). Los signos deI declive estadounidensese aprecian
principalmente en el declive deI porcentaje estadouniden- .'
se sobre las exportaciones mundiales,'sobre"elpNllmuii~
dial. 0 mas restrictivamente' sobre la produccioll industrial

Los patrones deI poder

45

mundia1. Se asf!miade.este.modo.queelpi:>der procedfa de


los recurso-S"ijroductivosde la economia estadouiifderis~ if'
qe cuma;; -esiabis'econooca-lieSadl.iitaday sobre~ .
.pasada por-otras ec()nomfasriiic:ionales, iamera posesion
demisiles nuc1eatllsy de .aimilJ.eriiosoffsticd() solo re~'
trasarfa:erdecliv~ KeOhiii:iii 'idialteli existencia ,lealgn:
nosdefeiSen el modelo de fuerza basica que apenas si
da cuenta de las capacidades tangibles de los actores.
Una version mas elaborada toma en cuenta los factores internos que influyen en la voluntad de mantener el orden en
la economfa internacional. Una vez mas, a las capacidades
se afiade ese factor no cuantificable, la {(voluntad, pero el
camino por el que conducea la teoria deI poder hegem6nico es bastante indermido.
~. El manual magistral de Gilpin,The PoliticalEconomy .
. of International Relations, describe el papel. de generador
de crecilniento economico que realiza el hegem6n como {(el
cemento quemantiene unido el sistema (Gilpin, 1987: 76).
Se pone asi el nfasis en el papel keynesiano deI hegemon
como lider que renueva el combustible de laniquina deI
crecimiento Bconomico mundial,mientras que Kindleberger
enfatizaba elpapel monetarfsta por el que el hegemon pro~
veia de una moneda estable. ,:rar}~: Gilpin,Ja.ftf1:ueIl,C~a"taIl: ...
ta de Gran Bretafia COII\O hege on en el sigloXIX,com9de .....
lll
stiidos'Uiiid6itn'lsiglo'xx provema. sobretodo .el~o
der eOn6riii~0.pe~oaI igualque les paso a otrosantesy
despues';'if'GiIpmle'cuest"aclarar"'qu.',:entiend.exata~'

Il~I1~e,~~()!:poder.:~conomff?{Y6m,t)1"poder:epon6nico
sedfstingue deI poder pohtico. Entre ls propiedades deI
poaer~oI1oInico"en1Ifiiriil):-l posesion de un vasto .mercado y por tanto.el p()der praimpedfr la entrada,a l; yla
, posesion de un vasto mercado de capitales qu.e ofrecep6der memante la influenciaque ptorga sobre el crdita y
sobre el valorde la moneda deI hegemon.A1 igual de
K.eO!laIle,~~ilpI!.sostienll.qtle., t)1 ..fUIldamento eSell(;ialdEi'afortaleza econoinica delhegm6nrdfca nl~fl;niibilidad
y.liJ1~,jfi[()-:d~:s:ti:e:cnonifii.:1ITTgul .(Jii; Kohane, esta'
convencido de que Estados"Unidps ha prdfdo y sigue perdiendo poder relativo, sobre todoen favor de Japon, pero
tambin en favorde EutoPa, pues sus' economlas estn re.
cortando oadelantando las capacidades pmductivas' de la
economfaestadounidense,definidas stas 'como la ctivi-

46

Los patrones dei poder

Laretirada dei Estado

dad econmica que tiene lugar dentro de las fronteras, de


Estados Unidos.
,
Gilpiri sugiere qlllil,.:lueJa,falta.deJecursos, asi como de
ingemcpar-a o:ine~l<!s, 10, que caus ~(cl.eliire(lIpoder
'ecoIlnllcobiii:nicoe:uetsJgl<ixiX;"yque la.sIl1is)nasTazo~
nessubyaceli tr'i.sJa prdida ,cie po der econ6ooc"estadoJiidensea finalesc deJsigloXx ..'I'ales"p'didas socavan l
volutiladd.el'hegemn, asi como su capacidad para gestionarel sistema. En un libro anterior tanJhin habia sostenido que Gran Bretaiia padecip las salidas de capital'i.l extranjero, y que Est'i.dos Unidos no deberi'i. permitir que sus
multinacionales se fuesen iguaIinente de rositas (Gilpm,
1975). En tal caso, se arriesgari'i. a que otros se hiciesen
con p'i.rte de los recursos humanos y fmancieros deI pais,
dejando en llos menos valiosos. L'i. ide'i. en su conjunto
nos retrotrae al concepto de poder basado en los recursos
cbntenidos en el Estado territorilll, aii'i.dindoseles ese factor intangible que es la voluntad.El pod!" silm.e siendo
percibid2g()1!l0~_(!():njunto de c~pa,ciddes~U2illo:,iiia
, propieda,1:l2_e.I~spel.Poi!s~QJil:s':-~.Q:1~cl,a,d~Jl.rg!IfIz<!2!l~<lfol
rosestados~nacin: N()_s~p,eJ;il:!e.glJ)o.lWc_~<!~g()Jlrgpi()A(l
las' re!igiie:s;:C()llq~W:lproc~~o.soia.~.~e~uye.~Jl.,!()s
re~ultadosde lasacciones, como.1a, forma en que el sistemaopera~oniendoen ventaja <\lI,IlOS eIl desventajatcifrOs,
y'dandc-pniirldad:-;mos'valre;' sCiars'sobi-eotfos;--

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La perspectiva gramsciana

Esta critica no puede aplicarse al valiente yradical mtimto


que hace Robert Cox enProduction, Power and Worid Order
de aplicar conceptos gramscianos ,(y algunos marxistas) al
ailalisis deI poder en el sistema ]lternacional. Como antiguo especialista en relaciones laborales (Cox, 1987), la preocupaci6n primordial de Cox no se reflere a los estados
smo a las clases sociales, en particular a los trabajadores
y, cmo no, a aquellos que explotan su tra.I:Jajo (en esto se
parece mas a Nicos Poulantzas que sus colegas..de Organi- '
zaCn Internacional y de Relaciones Internacionales). Por
tanto, empieza por la forma en que se realiza el trabajo
deI mundo (Cox, 1987: 5)-precisamente 10 que yo he denominadola estructura de produccin-, algo que tiene que
ver m~s con relaciones de poder que con capacidades. Es

47

la produccin 10 que crea recursos que pue den ser transformados en otras formas de poder: fmanciero, administrativo, ideolgico, militar y policial (Cox, 1984: 5). Estas
relaciones, sostiene Cox, irnplican la creacin de una autoridad politica, IdS estados, los cuales han impuesto a la
sociedad ciertas jerarquias de produccin que constituyen
10 que denomma, utilizando terminologia marxista, un sistema de acumulacin (la palabra es algo equivoca para los
no marxistas, y significa que elpoder yla riqueza son acumulados en la estructuracieproducci6n mediante la explataci6n de algunosgrupos sociales por parte de otros).
.cuandouna estructura de pr9.<luccipn se convierte,Gomo
enEena.~medida haOcurridya, en una estructura gIob(ll
O~tahs"riCionatalJJbin"sconVierte . el potencialpara la
exp16taci6ri:' Por ello;l. cnprensin deLor:den "mundial
cbhtemporaneo' (ya sea para mantenerlo 0 para cambiarlo)
exige prestar atnci6n tanto, al sistemapolitiqo internacionar de est~~2.!!:Y:N:pa:pelm(er itieneilios estados. dorfiTifiilitEiCcomoa la, estructura de produccin globaL La
prodticei6i:C ersisteriia pofiticointernacional de estados y
la Economia Politica mternacionaL (que Cox llama orden
mundial) aparecen como los tres ,niveles separados pero
mterconectados (al estilo de un sandwich), en los que los
cambios se producen mediante desarrollos mutuamente
sostenidos, en los tres niveles (Cox, 1987: 394). Del mismo
modo que el Estado y la clase hegem6nicos actuan en los
tres"iliv~e"Sparamantenerel, orden existente, aquellos que
qren canJhiarlo tanibin till.riqeactuar eriloshes
iiiveW's;'iiEif nivr,est.a,tal;Uledi,an~e ,la, organizacin, y la .
mo\1~za,9irii:ttI1laci()Ilal,:nJa', estructur!l, ,de .produc- '
cin. Debenmtentar' debilitarel poder hegemnico, conformando,' cOJlloco~sjaJJa,G,~UlscC bloqueshist6ricos
contrahegemnicos. Pero mientras que Gramsci escribia sobre"'el'biocco'siorio en el contexto italiano, Cox creia que
lamisma estrategia era viilida en, un contexto global. "El,
bJgq\leJ:tis!rico debeconformarse y actuar transnacional~
iJJente, no slnadonalmente. El analisis conduce clarac
mente a Coxa una'prescriIJ ci6n iiormativa en favor deI cambio,"mientras qtie'Keonane; Gilpin y lamayoria de sus
- cotegs- stdounidenses se muestran mas favorables al
mantenimien:toderrden existentemediante el desarrollo
de'mascooperaciny coordirJacin entre los estados (Esta"'_~"''''><~~--'''~''~---'-~-

,-,-.,-'"

,-"

48

La retira da 'de} Estado

dos Unidosy Jap6n segnGilpin, la opulenta alianzade


todos'los"estiidos'inai:tstrili sgfui'Kohane)~le' ahi" r
inters de stsenlafoririad6ri'ymateninllento de regimenes interuacionales, siempre y cuando los regimenes sean
elegidos, disefiados y dirigidos bajo la ini'luencia dominante de Estados Unidos (algo que queda claramente implicito), Asi, adaptando unD de los dichos favoritos de Cox, la
ideologia es siempre para algo, uno podria decir que la
metodologia y el tratamientodel poder tambin suelen ser
para algo, en la medidaen que refuerzan una perspectiva y
las prescripciones que contiene, en lugar de otras opuestas,
. No pretendia ofrecera lOB lectores un repaso critico
de 10 que toda la literatura de Relaciones Interuacionales
ha dicho hasta ahora sobre el poder, La escueta comp~r:a
ci6n entre Gilpin y Cox se ha hecho s610 para eil'itiZar los
qu
yona deautores IIli pe:rcepci6n:' sobre la Economia Polifica

trSnemeiitospnncipales"s5bril 15'8

difiei'edrrila-

~~~~:g~~l~{t::~~le!ri{~~j!im1t:ne~~i~e:r~~1!1!tt

v~., ce~tr,al,cleI.: pr~~~tlih~o:rq~e~~:,s:~leIllntfp~ner


derehe~e elpoderde las ~uttlr1Mdes n()estatales sobre

las sttu:ctutas'y; por tinta, sollre'alg:;;;o$defosre;;;'ita-

dos fmalesenel' slst:ril; enhr:riledien'gu-st6~s~a


a~i;el ,ver:ciadero r:ea.lism()debe):~i:o]).oce'i'J.i)m.piipa;;i6l,
de esasautoridadesen la: 'politica IDillldiaL .LOBotros dos
objetivos .. son ..insistir'eidascrienfs:'asiIhetnas=del,pQo._
dereIltre~stados e insistir en la ausencia ono'\ltilizaci6n
del'podtriaspectos Vitales de la e()nomia dem~rado
inun dial:" -..',.' . ,,' ....... , .. "". , '., ...-',"""""""'-'-'~""""" 'C_".,

El poder estructural
A! igual que Max Weber, y que Robert Dahl al nivelde goblerno local; considero quEl)as capacidades 0 los recursos
no son la mejorformadeponderarCjiocfr'feltivo;'im_
port~ mas.dete~inarelpodeobr'qu"qeen(poder
de donde,Por ello, el desmesurado infl'iiae ls"estudi~
sos estadounidensespor el p-oder hegem6nico no s610 .es
demasiado restringido, sino que su tendencia a concentrarse
. en las capacidades basadas en un rea geogrfica leslleva
a una conclusi6n equivocada, La autoridad -eI. podr sobre los resultados globales en manos de la sociedad esta-

.Lospatrones de} poder

49

dounidense y, por tanto, indirectamente deI gobierno de Estados Unidos- sigue siendo superior a la de cualquier otra
sociedad 0 gobieruo....
.
Numerososejemplos pueden ilustrar esta idea, Al principio de la Gurra Fna,el Congreso estadounidense aprob6
la Ley de Batalla (BattleActl, cuyo objetivo era evitar la venta
a la Uni6n Sovitica 0 a sus aliados de cualquier tipo de
armas, maquinaria 0 inclus~ mineraleso materias primas
considerados (<Bstratgicos (es decir, con algfui valor militar potenciall. Casi al mismo tiempo las principales dis~o
siciones de laLey de Batalla fueron aprobadaspor los aliados de Estados Uni dos, En Paris' se estableci un curioso
6rgano ad hocconocido con el acr6nimo COCOM, un comit
de coordinaci6n encargado de asegurar:se de que todos los
miembros de la OTAN y otros aliados estadounidensescomo
Jap6n y Australia adoptaban y aplicaban la misma lista de
exportaciones .prohibidas, La lista era ampliada de tanto
en cuanto, y a veces se sacaba de ella.alguno de su.s elementos (mas como consecuencia de presiones privadas en
Estados Unidos que de objeciones por parte de los gobiernos aliados), La protecci6n nuclear proporcionadaa losaliados por los misiles y armas nucleares estadounidenses se
traducia en poder estructural sobre las normas deI sistema comercial internacionaL
.
Un ejemplo mas reciente puede encontrarse en la politica medioambientaL Tras el vei'tido accidentai' de crudo
querealiz el petroleto ExxonValdez en Alaska en1992, el
Congreso estadounidense aprob6 la Ley de Contaminaci6n
Petrolera (Oil Pollution Act), aplicable a todos los ptroleros que entrasen en un puerto estadounidense, independientemente de quin fuese su propietario 0 deI pabe1l6n
que ondeasen, En enero de 1995 se oblig6 a estos buquesa
otorgar a la Guardia Costera estadounidense un aval financiero por el que garantizaban que los navieros estaban en
condiciones de asumir responsabilidad' ilimitada por los
costes de cualqnier vertido de petr61eo realizado desde el
buque, Posteriormente, s610 se les permitina entrar en el
puerto si estaban constrnidoscon una .doble armadura. A
los.propietarios de embarcaciones menores se les. prohibinadirectamente comerciar con Estados Unidos, Los costes
se afiadirian sinduda alosprecios deI petr6leo importado
por Estados Unidos. y stos son s610' dos ejemplos entre

50

La.retirada deI Estado

muchos deI ejercicio unilateral de poder estructuralsobre


otros esta dos y otros operadores deI mercado.
Una .~':,~~a ide~g~I?-~ral .es~lLeLl!lder_sgll..rjL~~
nonec'sanamente se reflere a losJe~1J).tagQ:;;,e~e_I>~~Sl
gndToiTri~Lc@~i5i~ji:I~:::Q:::{l~lil:!.e_ril.da. El po.cleL:t>Q~<!~.,s!
eje~c.gO q!:f?rIIla~fecti~ simJlI~!l).ente.~lestap.4.o.,_alll~!...siR
pretendercrear 0 explotar 1l!l privilegio nitrasladarpo~tes
oriesgosa' Iosotros ;pOr. ejempIO:-Est'reconochiientl) dl
po'dt'mcoiscient"el;iila':CoIiribuci6n realizada por los
.estudios d gnero a la Economia Politica Internacional. En
las parejas el compaiiero puede no desear ni pretender tener el control e tiene sobre los resultados que afectan a
su compaiiera. Pero coma muy bien saben muchas mujeres,
las estructuras soc<iles en las que se da el emparejamiento
se asegurarn de e exista ese poder. Y las estructuras
soCiales y las actitudes psicol6gicas enraizadas en las diferencias psicol6gicas no se cambian facilmente de un dia
para otro. Por citar una V~2: mas a Y\J:alj;z, (J,lll, ag~nt~esp?c
d~r9S()ellJ~-.Ii1edi.d.ii:n:~cN;Jll[s.il)nfl~y~ .~(jb.r.los{ii;os
mis de. 10 'que los otros influyen sobre h>, (Waltz:1979:192).
Los'Cndieiiss;' simpre 'iiisllilireCIdos'prEstds~Uni.
dos, han sido conscientes de ello desde hace tiempo, de
modo e prescindir de los efectos no buscados en las relaciones de poder, como insiste Waltz, le qnita mucha politica ala politica
, Es aquici0ll9.e"cg!>F!!r-elevancia la distincion ent la
e hlranadopod~rrelConaI y"Ijodf-estfuct\1ral:-Ehlas'.relaciohesolnos'otros~;;ltm:u'h;;ns-'Iificilp;msar

e el poder es ejercido por una parte sobre otra de forma


inconsciente, sin una pretensi6n deliberada. Pero cuando
se piensa, en el poder en trnrinos de poder sobre las estructuras, entonces es mas facilelltender que las relaciones que se dan en dichas estructuras se ven afectadas, aune sea de forma accidental.
Lo mismo ocurre con el. poder sobre la configuraci6n
, del sistema internacional deI e gozan los organismos
gubernamentales de Estados Unidos.' .Qmo;.R.ose.e~p,Qderc.
estructural, Estados. Unidos no puede evitarclQmi.!)~r~ll.s\1s
teTIiones"Q:6jrlps31emaS~S6Iopor e~tar'aIii tiene influen~"=
. cia' sobr~ los resulidos. InIuso 'ciuirido-futent-a-dfegar-po:
,di'eri-otros'nosfempre 10 consigne: si aellos en quien
delega semuestran indecisos 0 complican las cosas, difi-

Los patrones deI pader

51,

ciImente puede resistirse a retomar las riendas. Cuando


cay6 el Muro de Berlin en 1989, par ejemplo, los jefes de
Estado deI G-7 acordaron e la reconstrucci6n de los paises ex socialistas en Europa era sobre todo de inters europeo y una responsabilidad europea.Con el acuerdo deI
Presidente Bush, la Comunidad Europea fue designada como
el coordinador de la a~da y el crdito occidental. El Banco
Europeo para la Reconstrucci6n y el Desarrollo (BERD) se
, estableci6 en Londres con un presidente francs,JacqUes
Attali. Su estrategia!iedesarrollo (en favor deI sector privado y de proyectosrentables) fue adoptada, sin enbargo, en el marco de limites politicos y financieros decididos
por el Tesoro estadounidense. A Rusia, par ejemplo, se le
prestaria s610 hasta los limites de su participaci6n accionarial, es decir, hasta el monto de su contribuci6n en capital al banco. Pero cuando de verdad se tuvieron que otor~
gar prstamos"y a~das, los gobiernos tomaron sus propias
decisiones de forma individual ya medida e empeoraba
la situaci6n ecm6mica de Rusia y que acechaba el riesgo
de caos politico,Estados Unidos intervino unilateralmente
con la promesa de 23.000 millones de d6lanis de a~da de
emergencia.. , ,
.
En Yugoslavia la'historiafue muy similar. Primero existia acuerdo a nivel multilateral para dejar e la Comunidad Europea decidiese 10 e se tenia e hacer. Pero a la
luz deI desacuerdo franco-alemn sobre Croacia y de la
indecisi6n de los Estados mienbros sobre si proteger a no
a Bosnia, ademas de reconocerla, para Estados 'Unidos se
hizo cada vez mas dificil edar al margen y seguir delegando decisiones en los europeos. El hecho de que Estados,
Unidos todavia dominase la estructura de seguridad y de
e ningun otro gohierno tuviese el mismo control de las
fuerzas areas y navales, ni la misma influencia sobre otros
jefes de Estado, significaba e Estados Unidos acabaria
ineluctablemente retractndose de su renuncia inicial a
ocuparse de las masacres de musulmanes hosnios por parte deI ejrcito serbio, asi coma deI rechazo previo a utilizar
las fuerzas de tierra estadounidenses en Yugoslavia. La es~
tructura de poder estadounidense, ya fuese unilateralmente ,
o a travs de la OTAN, era el elemento decisivo de los resul- .
tados finales.

-'- ..-

52

La retira da de} Estado

. Conclusiones sobre los resultados


. Los ejemplos anteriores y los otros previos referidos al
cocoJ:VI y a la Ley de Contaminacion Petrolera de 1993 dan
pie a va~as ~~eguntas: lqu_tip,C)~fiEl_fl"S.\!t!!d()siJlales..proo
i voc~ ?!eJerclclOdelpoder",struct?-ral? lcomo influyeen la
. 1 pOSlClOn relativa (po.d,er,riquElza,:iiifnDifi,jegUrlddrif!
;.lgunlos..esta.dose~,cOlllPaI"acion on.otr()stliqrl(;i:toru~
lcae slstelIla,en,sll_<::onjl1llt ()?
.. '
.
. "El rsultado de una gui'I';'y sea entreestados a entre
facciones dentro de un Estado, parece inicialmente tiria
cues.tion bastante clara. Una parte gana y el perdedor, coma
se dice en los circulas pugilfsticos, se lleva el segundo premio. Pero ni siquiera en las guerras las casas son tan sencillas. Las guerras pueden quedar fuconc1usas lQuingano
realmente la guerra en ViegIam? lY la Guerra de los Trefuta Allos en el siglo XVII? El asunto tampoco secierra con el
reconocimiento de la derrota, coma en el casa de Francia
en 1940.0 de Alemania y Japon en 1945. Hay otros resuita~
dos.poslbles. A corto plazo, par ejemplo, los almanespa"
declero~ penu~~s, restricciones a1iuIentarias, la particion,
un gobIemo mIlitar y la ocupaci6n 'de' sus ciudades y pueb~o~ par parte de estadounidenses, rusas, franceses y britamc~s: !ero a largo plazo, la parte occidental deI pafs se
benefIclO al menas de laimposici6n de condiciones laborales ~as flexibles en la fudustria y de un rgimen nias competItHrp para los p"~nde.s negocios. Determfuar 'quresultado fmal fue maslIDportante es una cuesti6n subjetiva
sob.r~ la que n,a se pondrn de acuerdo aquellos que se ben~fIclaron de el y aquellos que la padecieron lCul fuepor
eJemplo el resultado rmal de la Guerra Civil americana?
0, par tomar otro casa no de una guerra, sfuo de sanciones. econ6micas, lcual fue el resultado rmal de las que se .
aplIcaron a Sudfrica? lProvocaron realmente el fin deI
apartheid y la reforma constitucional conDe Klerk y .
Man~ela?Puede argumentarse que 10 que empuj6la bola
d~ meve no ~ue70n t~to - 0 no tan directamente-Ias 'sanClOnes economlcas lmpuestas par otros estados coma las
~enazas ~roferidas par algunos estadounidenses que poselan aCClOnes de bancos estadounidenses. El Chase
Manhattan y otros empezaron a cerrar 0 a vender sus filia"
les sudafricanas. Los mercadosffuaIicieros sacaron la con-

Los patrones deI poder

53

clusi6n de que los efectos sobre las entradas de capital en


Sudfrica, sobre su balanzade pagos y sobre la valoraci6n
de su crdito sedan negativos. El valor deI rand comenz6 a
. caer. ,Los grandes.,negocios establecidos en Sudfrica vier.on en el horizonte problemas graves. Y les dijeron a los
politicos queera el momento deun cambio radical.
En una palabra, la complejidadesfusepa.labl~del~stu
dio. de las. causas y lOs "fect6sliniique respctt'a-Io.s re~
sU!tados'en la-EconomiaPplitt:itiiernaional:J:;ll:s:casas .

.p61llCas y. Isciiisase~n6~ica~,~ill~i".4f~I"~J:l!~~!.'l,)0
msfno'ocii'ireco--Ts-i"esUIia:dos politicos y econ6micos.

ri'iH[soCiedd lay~g~dorsy perdd~es;feleriicio'netopara elcnjunto de la .sociedad.t:l~.~lle.c:l~.s~i:.~on~


siderado sin poiIderarelperjuicio de urigrupo,en~rjll!!cip:p.
a la satisfacci6nal heneficio deotr? g-rupo. De alIique ,no
oast decl.i' 'que "(<Estadbs Utiidossali6"victorioso de ua
negociaci6n co.mo la de la ,Ronda Uruguay 0 coma la mantenidabilateralmente con Jap6n. La delegaci6n estadouni-
dense puede haberse salido con la suva en algunos.temas,
pero lq1l.n.pneg~_dei:ir,objetivamente.cuaLsera,elrestlltll,~
dP.ct:ffill,lflaquin favorecera?
'"
...,....
.
y si resi'iIffcil'pbnderar los resultados distributivos
en el futerior de las sociedades y entreel).as, todaviaes.
mas diffcil considerar los resultados sistmicos (es decir,
elentramado de valores en el sistema en'su conjuntol .Mi,
podem.0s decir que Estados U.t:lidos hatenido el podefes c .
triiCllli'lil~p'ra'>detefmjDarios-resltadgs:'de'ls-i!cciiISa
crtoplazo.Pe:oe Ib'qe'se 'reflere'al largoplazo;n'
muChll.s"oa-siones' los'resltiIQs" finaleli'resultan~'r' mis'
tiprejos,llastli-r'cffereite:s;i'ip,cliiso"p;iiversosiii-alas .
. InliICfons"'stiidoiiiridenses:Unejempoa!:iipeC:toserla
l'Jdtllecon6:ilcodeJap6n, al que sin duda contribuy6de
manera importante la ocupaci6n estadounidense. de pas"
guerra.Loque pretendian los estadounidel).ses en un pri. mermomento.no era exactamente que Jap6n adelantase.econ6micamente a Estados Unidos como sede de empresas
automovilisticas punteras.
.
.
Lo mismopodria decirse de las consecuencias sistmicas
delaspoliticasestadounidenses sobre las estructuras.fi-'
nancieras.o.deproduccion globales. Puede quepretediese
,contrumir alcrecimiento econ6mico,pero lprevi6 aca~oque
'1a:"desregulaci6n financiera cimduciria a talgrado,de

La retirada deI Estada

54

volatilidad, inestahilidad e incertidumbr en el sistema? A


corto plazo, la desregulaci6n iniciada en Estados Unidos
en los alos .setenta 0 antes proporciono ventajasiniciales
a los. bancos con sede en Estados Unidos. A largo plazo,
hasta los reguladores estadounidenses empezaron a preocuparse por las consecuencias sistmicas sobre la estahilidad y el .bienestar en la economia de mercado
mundial en '.
.
su conjunto. La literatura puede ser en estos casos una.guia
explicativa mas solida que las Ciimcis Sociales. La poesia
'yel teatro 'estn llenos de historias en las que deshacer la
maraiia de causas y efectos tieue un resultado completa.
mente imprevisto y, a menudo (como en Edfpa Rey, Macbeth
o el Rey Learj, tremendamente tragico.
Buenaparte deI. nfasis . de este capitulo s~ ha. puesto
en..rnd.~rest:'cturcae EstadQS JJ,nidos.Laraz6Ii. ~adia
,-"

Los patrones deI pader .

55

cipio reflexivo socava las pretensiones"basicas de las Ciencias Sociales de ser cientificas en el sentido mas amplio
-esto es,buscadoras de la verdad- (Soros, 1987, 1994).
La objetividad en las Ciencias Sociales noes nunca abs()luta. Quiza por esta raz6n a 10s.entificos,sQcial~.s.lespf~
c~ t~[]lff;IJi<or:p9ia;' ~l. co?-?el'to de poder de Il1r~ado a'
ss~mtodos de. anlisis~ LosmaxinlOs'responsablesd las'
multI1aiona}sD.oUenen sa:ilificl1;ad.Pr,C~IIQs;::l:po~,.
der'delc,;
mera:.a::os s unarealidadcc,tliii:'"
- ..,_.
.
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.~~ ~ ""~,,,"""",","'.-JO ",,,,~_,;,<_" "-'>','h,-.,"-",'_'~";"-

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',,-0.'

ii .la.m~~ i~cl.~1!lblecxiio~rIlJa.E;co.ri9@a:!,!itca Int~

ricinal'p'arece .haber~dejadoJaescll.el!\, declivisia'en-Esi~


dof'Qili<fs." sfil illbargo, 10 cierto es qu'eIprlllcipal' re~
sulfado de estepoder estructural ha sidoun vue1c<Len. el
equilfbridde pi:>4er:df!ol(estdiJs:1!lgs.I!lercMos. 'us-ar
su 'p()der estiu'ct.rljl!lIompr:()}:l:!etgr~!lJos~,~WOP!lOS, .a
los It1noamiiqc81!os3 ahora,a .las ,~conomia~ asiticas y
afrkanaseill<iibre eononif)e!iirca.do'nlundfal, Estad?synidospretepdia'sin dUdaexii:~erheneficios :l;nuevas
oportllidadesparajs ngociose~tadoullidenss, io que
loir politicosii'pretendian deI. todo (al iguafqen las
tradiciones literarias) .e~a que se incrementase el poder de
los lllerados sobr'losg()bierllos:'ii:lClid-ersYO~p,f<P.1:g:
Est'nisliojimjdfucom()dar-,Ciiii:hos-Cieniificos sociales que estn acostumbrados a .considerar el poder como
algo que pertenece a alguien 0 como cierta instituci6n social 0 economica. Pero los mercados no se ajustan a esta
concepci6n, pues s.on impersonales, intangibles y ni siquiera
necesitan disponer de una ubicaci6n. No tienen preferencias racionales y se pueden comportar de forma impredecible y perversa. Ademas, operan sobre el principio reflexi.
VOl) tal y como 10 describe George Soros:Signiendo las
percepciones anteriores de ,Keynes en los aiios treinta, Soros
ha puesto de manifiesto que,sobr.e todo en los. mercados
financieros, el mercado responde a las percepciones delos
observadores deI mercado y las percepciones destos influyen. a su vez sobre los resultados deI mercado. Este P,rin-

<-,

3. Los limites de la politica'

Cualquiera que deI mismo modo que yo se hava visto abocado por un camino u otro al estudio de la. Economia Politica Internacional habra experimentado los ataques tanto
de los polit610gos como de los economistas. UnD se siente
. como atrapado, indefenso y al descubierto, en una tierra
de nadie, entre dos ejrcitos atrincherados. En un flanco se
encuentraun conjunto de trincheras excavadspor los ejrcitos de Politicas y de Relaciones Internacionales. En elotro.
flanco se encuentran las poderosas fuerzas Econ6micas, dirigidas y comandadas pol' generales entrenados en la trac
dici6n neoclsica de la economia liberal. Ante los polit610gos
UllJLIl'lclama'_sID_CIlSar que se preste mayor atenci6n a los
. J~,-j;9reS~ElC!().1iQIl!_()Ll!.1()!ljn~i:~d<:>s;~-lo.sP!"ecrosyaIas
finanzas.Ante los otros, los economistas, uilo-CfaDiEiiin
cesar y.con igual vehemencia en favor de la relevancia de
decisionesque son esencialmente subjetivas y politicas, de
.. 1aimI!Q!!ancia deI derecho yde la organizaci6n para elfun~
cionamielltOde-iosmercadosypi-.-iicotarl--omportamientode los operadoresael merco, y en faYOT deTpap1
de la hlsronayde::TaS--prcePQf6nesa-ll,Cliistorien"l
P.1"Q.?Qjolitico. Los alemanes 0 loshUngam~6rej8mpio;-
no son mas radonales que, pongamos por caso, los estadounidenses, en su afn y veneraci6n por la estabilidad moc
netaria. Simplemente resulta que han tenido una memona
* Una versin previa y adaptada de este captulo fue presentada como
.,mferencia Leonard Shapiro d,e 1995 en la London School-of-Economies and_
. PoliticaJ:Science. Posteriormente fue puhlicada en Government and Opposition,
30~ n 3, verano, 1995.

. __ ___. _____ ,_" _____ .*'~"'"~,'<w"'~""""""v"',,

58 .

-~
F.
k
~

i\

La retira da. deI Estado

colectiva diferente con respecto a 10 que la inestabilidad


monetaria y la infIacion pueden representar para la prosperidad de las personas y para las relaciones sociales y
..
politicas.
Por tanto, un primerpasopara acabar con esta guerra
de trincheras entre Economicas y Politicas, y para mostrarles a ambas que sus respectivas trincheras enfrentadas han
sido excavadas exactamenteeJJ. elmismo campo, es p0JJ.eI'..
i!'_!1l!~I1if!~s~o Iaestrechez-de miras Ia3IU:~ha:)l~gado ada
~~12ecialidad~ComllzarTllogiilldo Ioruna definicion ni-:'. cho' illnos'rEistrictiva dei estudio de la politica; de hecho,
una definicion mas amplia es en mi opinion esencial para
un mayor desarrollo dei estudio de la Economia Politica
Internacional. Es sin duda necesario para determinar, como
aquise pretende, hasta. qu punto se ha difuminado la autoridad sobre los resultados sociales y economicos, ahora
. que los 'patrones de poder y de la infIuencia se han vuelto
mucho mas complejosde 10 que solian ser (0 de 10 que la
mayoriade politologos solian pensar que eran).
.
. S.a.ha..PJl!lm;Q-"cerj;gdam~te de manifiesto que el estu''''.clio _de J1LP,<ilit!!.1!_dur1l1!t.a_!1l.ayor parte
-aersIgfXX1ta
.:~ .sido__Kcolollizali.Q1LPQr..Jll Estado .. Esto significa que el obje.;? to"deestudio hasido tan limitado que la.J.eoriapoliticase
Cl ~~,l,),in~Jl;q, R9.1!19.. m:t!cl:J,0,,~ap,.sl(:uleJ()~ ..!ls1!iCi..o:omCiF'
..~ g":l1-1!'IHg~p()l!tiq()~, .~!~p:~~~sq~~en)aigyestigacion.empiric~yenla docencia la ateJJ.cion se pmtr;llJelLel anlisis
cinpara.dde.,estad9~.-0 . d~f0rill.a-a;,n . mas're;irlctiva,
comoioS- pqlitl()gqsestadoimidensii;e.il1as instdmes
pofitic~s.y..ell.t~II1aS-. prQpio~c!(iIJ::J;;st.a,<!t:UiJJ.,.Pluticular.
Sea como fuere,_.!lL:g~tadg,-ha,pa~a:<i(>.adg'11inar el objeto de
estudio hasta el punto de que casi todo 10 demas l:ia sido
d;,iija'if6-arriiargei:-Siificatos, paIronIs~grupos if-presi6n, etc. son E,itudiados y su comportamiento analizado
solo en la medida en que infIuyen en el funconamiento
dei Estado.
~Pero por qu hemos de pensar en los esta dos solo (0
siquiera principaImente) como fuentes 'ae tfoder sobre los
resultados? ~Por qu .bemos de sup,?ner que los esta dos son'
las linicas instituciones que ejer'cen autoridad sobre el resto
cuando se establecen no solo las reglas, sino tambin las
normas y los procedimientos consuetudinarios?~Es que no.
ha Ilegado el momento de preguntarse si el debate teorico

Los limites de la politica

'''''_'"'~~.;,'_".,,'_v;;.;._c_':

59

sobre el poder no ha estado demasiado concentrado y encerrado en el Estado? ~No ha dedicado ya la literatura
una atencion mas que excesiva a las competencias gubernamentales? ~No ha Uegado acaso el momento de liberarse
intelectuaImente de esta concepcion res.trictiva?
Es comprensible que, de todas las ramas de la Ciencia
Pol~!i911!.!~~,:Relaciones rnternloIl.Ieshayansido.las' que
mas han padcid"esta colonizacion: La8xperiencia candeute de dos'gub:as'ni~diales dio pie al estudio de la
problematica de la. guerra: wor qu ocurrieron? wudieron
haber sido'evitadas? En Europa durante las dcadas de
entreguerrasy en Estados Unidos despus .de 1945, los
iusinternacionalistas y los hlstoriadores de la diplomacia
acabaron desarrollando una nueva rama en el estudio de la
politica: el estudio de las relaiones internacionales. Si la
investigacion comienza eJJ. primer Iugar por la problemati:~~de la. gUEllTa,no'es de extrafiar que la atencion mental
se concentr en los estados. De acuerdo con su reivindica,
cion coniUil"8ntoino'al mcinopolio dei uso legitimo de la
violencia, los estados han sido los que han estaao mas'frecuentemente en disposicion de hacer la guerra.Aunque esto
pueda estar. cambiando ahora, durante buena parte de la
historia moderna a los rebeldes y a los revolucionarios les
ha resultado mucho mas dificilluchar en las guerras. Y sin
duda eldafio y las bajas provocados por las guerras interestataIes durante los dos ultimos siglos han superado con
mucha el dafio y las bajas provocadas por las guerras civiles y otros tipos de conflicto armado. Por ellci,..,existJa la
~E!lk'cio~,de .<f11~l'.lcu~~~!g.p!iA(:ipaJ.en la ,estructura de
seguridadeIJl.-.Como.evita:r:JtLQ.:gfIico entre estados.
~'-Siii-einbargo,~lpapel central dei Estado se viene abajo
si la estructura d seguridad es redefinida (tal y como la
estn redefiniendo ahora muchos estudiosos otrora dedicados a los estudios estratgicos) en el sentido de un conjunto de provisiones que ofrecen a la gente no solo seguri- '
dad frente a ataques fisicos .procedentes de fuerzas de otros
estados, sino tambin seguridad frente a todo tipo de riesgos: degradacion medioambiental a largo plazo, hambrunas,
escasez de petroleo 0 electricidad, desempleo y miseria, y
hasta quiza enfermedades evitables. Incluso dentro de los.
limites de su jurisdiccion tradicional algunos estados empiezan a compartir con empresas privadas una responsa-

60

La retirada deI Estado

bilidad antes bsica coma es la seguridad frente a robos y


asaltos, 0 para la detenci6n y el traslado de criminales. Yen
10 referente ala seguridad frente. aataquesdesde~eLtie
nor, los estados dependen cada vez ms de la buena voluntad de los dems para vender armamenio oalltoriiiones
de transferencias de tecnologia. Incluso sldos Uni dos
necesita ahora la colaboraci6n de otros para el desarrollo
de sus sistemas armamentisticos ms avanzados.
-7J:~a_oJ!aJuIl~i~Il_p~r:!l~al deI E~tado en lostiempos
~()del]l9JLl!a,~si!!.QJlL'l9AtL<iL<!!Ll1LI1!.01!!lda, L!!Q!ltrol.del
din!rr~9 estat<l1,. Durante buena parte de lahistoriadocuc
menlada, .ste' control ha sido tan celosamente reservado
coma el control de las fuerzas de defensa que protegian el
territorio estatal y las relaciones con los otros estados. La
palabra misma utilizada en ingls para referirse a las ventajas derivadas deI monopolio estatal sobre el cuiio y la
emisi6n de moneda, el seignorage, es un reflejo de la pretensi6n de un poder exclusivo y superior por parte deI Estado. Incluso cuando la pretensi6n dendependimciamonetaria no puede segnir mantenindose con seriedad por
parte de los gobiernos de la mayoria de' estados pequefios
y medianos, dichos gobiernos siguen aferrndose a la ilusi6n de autonomiaimprimiendo sus propiosbilletes y poniendo en circulaci6n sus propias monedas.Escociay
Luxemburgo son dos ejemplos extremos en este.sentido. Ni
siquiera los gobiernos de los tres estados principales deI
sistema (Estados Unidos, Alemaniay Jap6n).pueden estar
seguros . de que sus deseos y politicas prevalecern sobre
el juicio de los mercados. . .
_.
Aunasi, sigue siendo un axioma para la mayoria de estudiosos interesados en la po.liticifinternacional que, por
utilizar la formulaci6n de Cporaso, la unidad bsica de
anlisis continua siendo el Estado titullir de la soberania
juridica, si no de la autonomia operativaJ> (Caporaso, 1989:
9). E:.l..Rr:~~!"'Il?~~e la unidadMsica se convierte demasia<!.oY_Il!eP:llt!Q..El.n_la_~dadJal c~al,ae.nio"qu.e deJan .
de ser observadasotras autoridades deI sistem on las
_@i-~.QJ'lgslft,(Y3_Y!l9El.~.S.El,!!i!i~!).tal L..~~~o .~!!:.as aili1ti~~
.P_QhtlC_Qs:Jln.lQS..l[!!!UlJltQrida.dmL_diferent~!LlE..s:ta do .d B-.
t~!:'1'jTl1lI1_Y.!ljercen claramente. el pader sobre los resultados finales... Gilpin habla repetidameiedera-16gra~fi:ii":.
damentalmente opuesta deI mercadoydelEstado (Gilpin, .

Los limites de la politica

61

1987: 12). Pero a 10 que se refiere es a la motivaci6n fundamentalmente diferente de aquellos dedicados a la politica J[~
y de aquellos otros dedicados a la compra y venta, al co- ~ 'il
inercio, alainversi6n y al arbitraje. Su4_~fIliRi<i;:L!1!lJ!1};;Q~.t ~
nomia Po1!1jlll]].tel]lacional"!l,,.!!l.~Tlllcl0.<::itllt!ll,_c()~o.~J es- .".: ~
tudio.qlle.J<eAcupaJieJaJnteracci<iILlieLsistema.de.estados . f t'
etiJ-.~gH!?m!a _-de~i~~o:,~inlPli:ra-J1na. caexsten ci a +".,~- -~

moda de un sistema basado en la econonri c01!J!!l...istE)c \ ....


ml!asado en la poIitica ~.

Auteres pieneros
Por tanto, la cuesti6n no&remite a la esencia de la politica
y concretamente a quin consideramos implicados en la
politica. A este efecto, resulta necesario remontars~ a al- .
gunos autores pioneros de la posguerra. Uno de los mas
influyentes en la Ciencia Politica fue David Easton, cuyo
libroEl sistema politico fue publicado en 1953.J;:l!~t.Ql!..g& t'-~.
fipiilJa.PQ!1t.ica....c1llll!L1~ignacifuL4~v.l!lQSdm "fsiste- ~;':
~a..!l!!!,~iante la autoridad>i, 'Ulla dfinici6n que vaal meollo ~<t. .
deI asunto y deja de lado instituciones particulares y te-'
mas concretog (Easton, 1953: 143).Tal y como plante .en
. .. e1itruip.$=lU'!l!1rcapos, la dil!@osis deJa c~ggI<;:tQ.n~.mana,.
lmarco analitico. para el estudio de la Economia Politica
. inte!.aciQni)L!'l.m~erian d!@.ica,L.a,~!!.i6.!UlO tllllto a temas
.!l)l.P!l!<ifj.!;Q~QJ:llQ..@L'poIJ:!E)Lcio .0 Jo....,~IJfl<:tQs_.a1"llla,<lo~_~_a

la asignai6n de valores entre individuos 0 grupos de indic


. . vidi!~~-sIIJ}?7a~aq!l,\lllQ!;<!,J!!l.rdQ _<:IJI!'LAe.term!l!!ap. .erel!.tramado devalores que se manifestaba..enel sistema. en su
2Qilll!!i1~Rlls~s;vli1Orsj)sicos:eD.cutro:,lariqe

J.a;~egmid.a.tJ..&.jJJi.1iGii.:.i1ilibert(r~-~igQ.~a'-;:'ua[..

quier sociedad proveia a sus individuos de ciertariqueza,


de cierta seguridad, de ierta justicia y de cierto grado de
libertad de elecci6n.Las diferencias que se daban endife- .~.
rents periodos hist6ricosentre las sociedades 'nacionales 1:: Il
y la Economia Politica internacional en su conjnto
:r;espondianalpeso variable 0 prioridad que se asiguaba a ~;.
estos valores.basicos (Strange, 1988: cap. 1). Siguiendo a t~
2:lasfo#fPuesi.la politica podria serdefinida.como.aguellos,.::J ~
'. procesos.y .estructurasgue.determinanel entranadode.va_ ~ ~
.. lo..resen,eLsisten:La.e!!'~~!1WJo ,..~ Slh..ditrlIlQWl:l.trll0 .-=..
gmllOs.socialse.in..IDliillJ.Q-""~
.
~:

Eif

62

Loslmites de la politica

La retira da delEstado
Pues bien, I1llra~aL~nos esta__deLtoq9~!\\+0"JlJ,le no

_~Q!L~_6JQs.e~!?-d~10s que poseenJa. autoridadpar.a_asJg-

nar dichosvalores .. En respuesta al precio deI factor trabajo, deI factor fisico o. de la tecnologia en los mercados, los
directivos de empresas decidirn pagar mas 0 menos a un
tipo de empleados, u ofrecerles mas 0 menos perspectivas
laborales. Los lideres de opini6n (como algunos cientificos,
por ejemplo) pue den tener poder para convencer a los ciudadanos 0 11 los que toman las decisiones de que deberian
tomarse medidas en aras de una mayor equidad que protejaros derechos politicos y econ6micos dealgfulgrupo socialconsiderado desfavorecido en el sistema existente. Tales personas (en la segunda parte deI presente liliro me
ocupar de algunos de los gruposque ejercen este tipo de
autoridad .que asigna valores) estan claramente implicadas
en la politica; aunque no sean conscientes de ello. Como
constat6M. Jourdan, uno puede hablar en prosa durante
allOS sin ser consciente de que 10 esta haciendo.
Al. abordar la mismapregunta, es decirtJlWn.2lsta im,- 1
plicadoenJa political~,J?-e;r:trl1Il.!:t,De_J:QUven!lI,. un fil6sofo :
politico y comentarista francs de posgnerra,I!IWl!taba una :
respuesta m~j2!:.gue_!~~Jl..t:>1iticoS?l 0 s~E~~wemjl5<!.~gen.-i
t~:jl1,l~ p!)..I'J;!ciIlI!...RP-arti!lPILlwlitkQS..Q.en.moviniientoss'l- i
ciales con objetivos politicos. (De Jouvenel, 1958). Definiaj

r~::'a~t~Ji,~ai1jgliti~!lIi:i-f~,~<:i,g;,~~_ll1s_I!~it)lciones

-;"-

".

otras voluntades puede implicar una contribuci6n material,


. aunque no necesariamente (caso de los canguros). La cuesti6n clave es que el impulsor de la iniciativa no puede consegnir el objetivo por si mismo:, JJ.e~esita el apoyo de otras
~
voluntades. Por tanto, para l?2~venl~)la,Ciencia Politica, :~
es el estu~tl<l.y!!l!!.Ilglit~~.lle&f",L~<':~idadpara i
.da;: vi~Wt~.cofri~~d~y"q)..1!]J.taJies,;::"ll,gl!ljza./L,orrien -' ~ ':;
te. y're1:l::lari~areinstit'!;cionalizar la cO,Qperaci6nresultan- ~.~
te.Se._t~ata deC~s.tl!!li.9-:l!,_la,forma,~n !Llle sLcre<!!L~~ll .. ~(j
'!;~r!lg~~qll~:\,:_gjl"la~~g!lI!.dlclOnesnecesanas. parasuestablh~,:S :;;
dad, .entendindosequeagregados.Jt0se limita aJas <;;p-'-" D
tStiVf~Ifi[~soil9.f!9.i~_:~mO:::<ista.Q.Qliie-jovenel, 1953: 25); :J
La idea de .que el poder se deriva de la naturaleza social
de los seres humanos, de su capacidad para actuar de manera concertada, ya sea para cazar, para cultivar 0 para diseftar
aviones, no es s(ilo de De Jouvenel. Al fijarse en las institudones politicas en lugar de en cuestiones deI tipo quin
domina a quiID>, Hannah Arendt las veia como manifestaciones y materializaciones deI poder. EJ,po<le.r,..p_QLt'!llto,. :
corr~llQl.lJj.a<!Jd<!..,I!Pl!piQi!.4-.hl!JllE!llax.:.!.o.cJlQI.9Jl_ax1!ac:t.uar, ~

siJJQ.Pl1JI!.atllru:d.fl manera concert.adall, La politica implica ({'


p,g!:,~\lpjle~{o eljJ..SJLa~:P.Qae!:....iiio..eIiQ!j:e;ii.llS_ailQ":$e'd.e- if
riva de la voluntad de los individuos de actuar colectivamentlLparat~'e~acordada~'JiiromfuiJArendt:~flj58:
5610 afiiliria~ala-ai;:plia~pero deI todo 16gica definici6nde la politica de .De Jouvenel que su estudio ha de
comprender no s610 el nacimiento de una corriente de voluntades, sino tambin sus consecuencias mientras dure la
asociaci6n y, en el casa de que se deshaga, c6mo ocurre,
por qu y con qu resultado. Tales cuestiones (todas ellas
politicas), pueden formularse sobre el auge y caida de una
alianza de estados, sobre el auge y caida de un gobiemo de
coalici6h, sobre el auge y caida de un partido politico. Siguiendo esta 16gica, la politica participa, y de hecho es inseparable, deI auge ycaida de una gran empresa implicada
en diversas operaciones de producci6n 0 distribuci6n. Des'
de el momento en que su creador concilie la empresa, nece. sita el apoyo voluntario de acreedores, empleados, directivos y vendedores para conseguir hacerla realidad. Negociar,
per~ua_dir,ofrecer incentivos, amenazar con sanci~)lies; con-.
igiar::una)lsi6n; todas estas actividades difieren poco de .
10 que hacenlos .'poIfticos
cuando
qnieren
ser elegidos. La
-.
.
-"".,-.---"--

l'fyssY

oi

. de-Ios ..6rganos-<l.eLEstadQ,Jlb:ill.J~!l funci6n de dossupues-',


tos basicos:(priuH:0 que la acci6n sera politicasiemprE\
que la ayuda deiitra gente Bea una condici6n necesaria par~ .
lN!'! u!]. individup alclillce suthi-(le Jouvenel, 1959: 29);,
~"~!lliillM~!l" co.nl!kntemen~,)a Plllitica se da siempr$
que un proyecto requierael apoyo de.. otras. voluntades. .
'~'lCp:rtir de estos dos supuestos, cabe concluir gue la
f,:@.i!!::iQ.ll,9,e~:l!al!Il!i&r-t!I1ode'asoiaci9ngginJiividuos P-aJJl
una fil!l1lidadacordada,encomlinesIlolitica. Convencer il
la gente para que contribuya a una obra benfica 0 para
que organice el sorteo de un coche 0 turnos_ de CijUguro.
tambin es politica. Encohtrar jugadors de~tenis,para crear
un club, hacerse con pistas, redes y pelotas, o' encontrar
gente gorda para que se hagan miembros de la asociaci6n
Vigilantes deI Peso, 0 formar un grupo de aerobic para gen.
te que quiera mantenerse en forma tambin implica conseguir eL apoyo de otras voluntades. Conseguir el apoyode

63

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"-"'"""-'-

,,'._-,-

64

La retira da deI Estado

gente de negocios no iria muy lejos si dijera tal cual a sus


apoyos financieros 0 a sus empleados que la empresa iba a
reducir los costes de transaccion internalizndolos. La fria
logica de la teoria economica no conseguira el entusiasmo
de la gente para que actue de manera concertada a fin de
competir enrgicamente con las empresas rivales. .

Problemas conceptuales
Esta definicion mas amplia de la politica indica la forma
en que podrian resolverse al menos tres problemas conceptuales importantes. Cada unode ellos ha sidoreconoido como tal por los principales autoresde Economiapolitica Internacional, pero hasta ahora no ha hahido mucha
refl~on constructiva sobrela formadeabordarlos. Un pro"'-' ~e.nUU:lllli!eptuaLsurge-delaseRara:cion-erii:re politla.i:q;_
_teXA<!S~Jl.pli.<:ajntem1!..cional, .implicita~Ia mayoria de
Jilims~Q~ CienciaPolitica.:y.enJaorganizaeionde.la.docen_.
cia...unhrsitaIia. El problema es como refundlr las 'dos
cuando en la actualidad esta generalmente aceptado que el
origen de los conflictos y de la cooperacion internacionales es en la mayoria de los casosinterno.(Grieco,1990;
. Milner, 1988; Funabashi, 1989).
.
Ampliar el centro deI analisis de los estados a todas las
formas de autoridad nos permite preguntarnos como y quin
asigua los valores y toma las decisiones (en el sentido mas
amplio antes apuntado) afin de influir en los resultados
f'males. Al mismo tiempo, podemos preguntarnosporla autoridaden el interior de los estados y en el exterior,demas
de por las relaciones que mantienen entre.ellos. Podemos .
evitar la sempiterna tentacion en el estudio delas.relaciones internacionales de cosificar el Estado, esdecir, de tratarlo como una cosa, como un actor unitario, como si Francia,pongamos, 0 Japon, fuesen personajessingulares. En
cualquier situacion podemos mirar dentro deI Estado para
ver si es el Canciller de la RepUblica Federal 0 l Bimdesbank,
el Ministro de Finanzas 0 el MITI el que habla en nombre de
Alemania 0 de ({Japon, respectivamente. Losanalistasde
politica exterior han reconocidodesde hacetlempoJa,jmportancia de los canrbios en el equilibriodepoder,internp.
-entre la Secretaria: de Estado y el Tesoro;''entre la Secretaria de Estado y Defensa en Washington,por ejemplQ--':'para

Los .limites de la polftica

65

la determinllCion de la direccion y el desarrollo de la diplo"


macia estadounidense. Todo.l.().que. p;r:OROIlgO, aquJ, es.quelos..
estudiosos .de Economii'PQliticaJnt"'r:IlacionaI.deberia:rr)le~
~rajirJ,:;~a,-)()-?cac}1!l.pas.~.1I1~~,al~ar~d~\iniendQ.la, ..naturrueza de la politlca yde la autondad politlca.
~~tsgun~j?r()nliii.-onpiultllr?in. ha..sido u~
versahIleriticonocido,pero nunca ha sldo resuelto satlsfactoriamente:Consistiien'cm'lion' el..:i~I~fj.Q!L!llluI!_ E:rrusmo estudID"sjnttico el sistem~PJl.!i.\.i<::P-!!.~E1.ta.9JlJu..eL
sW.tema ~wn.6IlcAA~Gi1pin empieza con esta
ciiiistion: La xistencia paralela yla interaccion mutua deI
'Estado' y el 'mercado' en el mundo moderno conforman la
'Economia Politica' (..,) Utilizo el trmino 'Economia politica'simplemente para indicar un conjunto de cuest!o~es
que deben ser examinadas mediante.una ~e~cla ecle.ctl.ca
de mtodosanaliticos Y de perspectlvas teoncas (Grlpm,
1987: 8-9).
.'
.'
.
Laecuacion basica de Gilpin, por tanto, se .asemeJa a
algo asi:
E (estados) + M (Mercado) = Eco / Pol (Economia political .

:E;il.te es el fundamento para un analisis dec~II1o)os e~'1


tados'lnfI.!!i(l!l~ii rg:iiidc~!()nN. en Ja . .distribucion deq-l

queza. la. ec.onQ!!!jll..::mundi<rl.yd!LQfu:p...Q..k>R~w,ercadClS\

i.I\fl\lY~Il.n.l!LQi~tril!l!.i6It1.teLp.Qder~",;-dala.~riqJJ.eZJUmtLe.\

los'estadas el impacta cid.a economrade. mercado mun,.;


dialillas relaGiQJl!'!.~ est!'tales....yJll.~JOr:!1lasutilj~<!.~splJ! j .
los estados nara intentarinflufrinlsfuerzas::dl)nrca,;
..d.!uln~Ii'efkWpf;;p'i;;;;"~(Gilpin, 19S'Fo.Z'-if'para:Gllpin, de )
Sta mtfacion en doble sentido surgen tres cuestiones.
~a primera es como s~[ectada lajnterdep'ndencia,e~
el.mercado..porJ.pres.encia.o..ausencia..de.liderazgo:.pohtr.,
co,.(la.... cuestion .... del hegmon) .....Lasegunda es l'9ill() J.Il..
interaccion..deLcq.mbLpolitico:y..economicP afecta' a la 10-
calizaciln..geogrfica..deJ.a a.!i~i":~ad econo.mica.Y la terce,.
ra.es. comoel.canrbio .. en.elmer._ail2..:.mun41ilbll.fg,GJ;1l=y.. a.su
vez.. es afe.ctadopor,.los.,regi1!lenes c~a.!ibs por losestados.
para.gobernar. .estas-actividades..
.
.
Al centrarse principalmente en el papel de los estados,
Gilpin descubre que casi todos los que se ocupande estas
cuestiones acaban enontrndose en una escuela de pensa-

66

Laretirada delEstado

miento liberal, nacionalista(o mercantilista), 0 mamsta.


De esta forma se hace eco de una tendencia en el estudio y
la docencia de lapolitica internacional que ofrece a los
estudiantes tresmenus 'aprix fixe,tres perspectivas enfrentadas sobre el sistema' mundial-=a:-ves-n:iifa:a:s--'
plifralista' (libral) ;-reaIi~ta-o"neorralista-(iiialistry
estruciralfsta-(critia): Puesto"quecada-prspeti;':~"se'
efiv~-d'"pTiiiiielrpoliticas basadas en preferencias
valorativas subjetivas, existen pocas posibilidades de sintesis entre ellas. A muchas estudiantes les parece que este.
. imperativo segunel cual el que paga elige entre los tres
menus resulta algo frustrante e insatisfactorio.
Sin embargo, ampliar la definici6n de la politica mas
alla de.los estados para abarcar atodas las fuentesde autorida,paraabarcar a todas las que tienen poder para.
asignar valores, permite que los dos mbitos correspondientes a los mercados y a los estados, a los goblernos y a
los negocios, sean tratadoscomo. uno solo, en lugar. que
Gomo dos, de acuerdo con la ecuaci6n de Gilpin. Una ecuaciiinalternativa substituiria-a los estados (E) por autoridades multiples -A(n). Y s.ubstituiria al genrico mercado (M)
por mercados mUltiples -M(n). Esto es asfporque,en realiaad, com() sab~!lp1tly))ienJQ.~...~xper1:0s_!'lnEconomia Poli.. ticamternacionai;'lgunos mer~ados son mas '0 menOslk
)ir;~y~algunos . estliIl_~on:ipleta- opidahnente'controlados
. porJ9tgOpillrnos_CJ -E()r~~it~leS~Y_a.~y,eces.por_empress
6@;p,a.p.tes ..Asl. que, en lugar de Eco / Pol, que es 10 que
. Gilpin utiliza para referirse a la distribuci6n de riqueza y
de poder entre estados, tenemos en el sistema el entramado variable de val ores (seguridad, riqueza, justicia y libertad), que podriamos expresar como V(n). Pero tambin tenemos como resultado la asignaci6n de dichos valores' no
s610 entre estados 0 naciones sino' entre clases, generaciones, gneros y multiples grupos sociales y asociaciones, 10
cual podria ser expresado coma SocIn), si por sociedad entendemos que la sociedad representa agrupaciones sociales entrecruzadas y solapadas. Laecuaci6n-lilternativaseria la siguiente:
..
A(n)
M(n)

M(n)
+

A(n)

V(n)
=

.Soc(n)

Los limites de la politica

67

Este marco analitico mas exhaustivo ofrece varias ventajas de .consideraci6n. En primer lugar, P.1!s!LpoLeJJ,c!lllll_
deI problema deI actor que tan de .cabezaha llevado a las
'R.c{nei-:rnternaClo!iles.-omose lfendi6 -antenormii~
t;--n(;ci6i;-s-;;~i-;;'cual Estado es la nnica unidadde .
analisis, 0 incluso es el actor prioritario en Relaciones Internacionales, no se sostiene en Economia politica Internacional. Ni siquiera se aguanta en temas de poltica internacionaI.
.
Por ejemplo, i.c6mopueden ser analizados los problemas de seguridad de Oriente Medio sm tener en cuenta; el
importante pape! que representa la Organizaci6n para la
Liberaci6n de Palestina (OLP)? i.C6mo puederrexplicarse los
grandes cambios de la politica italiana en 1992 y 1993 sin
acudir a la politica interna y al papel econ6mico de autoridades no estatales como la mafia siciliana, la Camorra (0
incluso el Vaticano y la P2)? Y. si, guiados por el sentido
comnn, admitimos en el circulo selecto de la politica a la
OLP en tanto que autoridad capaz de negociar con Estados
. Unidos, e inclusocon Israel, i.por qu no admitir il ios barones de la droga colombianoifrNollay--da-di(que
.. reitina:'()tros' p-ara:-'sus-objefiiTosj>;nrdequesu autorldad-sqbrls'qlie'prolucii{procesan la droga es ampliamente reconocida, y casi nunca escuestionada impunemente. Las contorsiones conceptuales que adoptan autores de
Relaciones mternacionales cuando se ocupan de tales problemas provienen en su totalidad de esta idea segnn la cual
los estados son actores prioritarios. De qu manera precisa en cualqruer situaci6n pueden distinguirse los actores
prioritarios deI resto de actores' (supuestamente actores
secundarios) es algo que nunca queda claro. y la misma
premisa falsa subyace tras un debate largo y tedioso (e
inacabablemente estril) entre los te6ricos respecto de 10
que llaman la cuesti6n agente-estructura,esto es, si conforman los 'iores (agentes) las estruturas 0 las estructurlfc6nstri:iien~los agente~;. ". -.-. ----- ...
----Ens,egun.d()Jugar;eLmarco .analitico mas exha)lstivo
pasa por.l!nimade.otro problemaconceptual otro-ra\irresuelt(). Se,refiere.a.las agendasdela conniiaJ>oIiiia:! la
defiliici6n de las cuestiones politicas cruciales en una economia de mercado. Gilpin, como se mostr6 anteriormente,
considera que dichas agendas pertenecen a los intereses

68

cria de animales 0 la agricultura, los derechos de propiedad de musicostrdicionales, Y muchos otros temas que
antes eran tratados por autoridades locales .0 nacionales,
estan sobrepasando las fronteras nacionales e implicando
lainteracci6n de multiples autoridades Y mUltiples mercados. Estas temas y muchas otrosperteileen sin duda a la
agenda de la Economia ~~~itica.
,...
. ,. .
. . V(jlviendo a la deIll!lC!iOnd~ la po~tl?-!l.Jll.JQ..l<P-QhW~?)\,
se refiere s610 a la.U!80C::.1!-Il.!!t::!Q!les tlIl1cas~de.JaJIlaY?I:la;:
. -de...giihiernos, entonces la agend!!~.J~11&<:!Il PeJ:"U~.:.}oli
politico incluye toda accic).'l_lI!!eJEl21~n:I')Ja.. cC>.0I?eraclo~' ;
deotrOS;eiito.iCesla aKEl!lda !;ls m..tl~~()_lllas_~austi,:~ l.Gue
recursosdeberian destinarse a limitar la extensiOn deI
SIDA? ,Al ampliar los limites de 10 politico incluimos la
. noci6n de una sociedad mundial sacudida y aveces
traumatizadapor el sistemapolitico deestados y por el
sistema econ6rnico de los mercados. Como minimo, deberiamos inclnir en la agenda cualquier tema en el que en
algtin momento hayan considerado necesariointervenir algtin gobierno 0 alguna autoridad no estatal;sta puede ser
una pista para la siguiente cue.sti6n: i.c6m~ evalt;~ ~ des-,
plazarniento de la autoridad en la EconOIllla Politica mternacional?

de los estados, y por estados toma a Estados Unidos como


modelo. AquellW'Ltemas.q:I).e.pre(jc)ljl.!!IU!lgobierno de Washjngt..Qj~_y_mle implican_!!.!o~Qbiernos de otros E..aises son
los teIllas cruciales de la Economia Politica internacion:
las-nornis-que iiUliiiifcomii:roriiternaciall1, el con- .
trol de los tipos de cambio entre monedas, los derechos de
propiedad de los inversores extranjeros, los acuerdos para
el transporte y la comunicaci6n interestatales, etc. Como
Gilpin reconoce que el poder de EstadosUnidos y su capacidad para salirse con la suya en las relaciones con otros
gobiernos acabara siendo afectada a largo plazo por la salud de la economiaestadounidense 0 de alguria otra forma,
su percepci6n de la agenda de la Economia Politica internacional no se detiene en 10 que habitualmente se entiende
por temas de politica econ6mica exterior. Al igual que
otros patriotasestadounidenses, Gilpin afiadeJos temas de
politica industrial (vase Zysman, 1983; Tyson,1992; Reich,
1983; Prestowitz, 1988; Thurow, 1992). Por ejemplo, ldeberijln los semiconductores ser producidos en nuestra juris- ..
dicci6n 0 en otro Estado? Y si en su mayoria sonfabricados
pbr empresas extranjeras e importados,l.qu se debe hacer
al; respecto? lOfrecen oportunidades a nuestrasempresas
financieras las normas que regul.an los mercados financieros globales? Y si no es asi, una vez mas, lqucabe hacer
para crear mas oportunidades, mercados mas cerrados?
Pero este es s6lo un paso. en la direcci6n correcta.- El
l1echo_es...que..Jl.s.tadQs:.Unidos no es en absoluto represent;
. tivQ:.detod()sJ().Les.ta~(j!lJl.ll_fl.~fl:r:epcionesde.las:ageii~
gas de laE'.OnomiaPoliticaitantoanivelintemocomo~
nivel. g19l> a. i.-lllIlYElii.::deJQs oiro.s~.:g()bt~rn~ecial.
mente enpaises e:n--,<:l_ejlIT(j.!!Q4':"!l.!;!tIirianmi:ahJmicQ~d~
te~,;;....II1!!~hpIllas~aJ:l!Il!!(). Sipnsamos en una lineacont~
nua que represente la intervenci6n deI Estado enla economia, desde una posici6n maxinIalista n. un extremo hasta
una posici6n mininIalista en el otro, Estados Unidosesta
(y tradicionalmente siempre ha tendido a estar) en el extremo mnimalista de la linea.
Adems, no existe ninguna raz6nintrinseca.por la que
los estudiosos deban limitar su anlisis a .aquellas temas
que la mayoria de gobiernoshan considerado lamayoria
de veces comoparte de la agenda. Especialmente abora que.
temas como el aborto 0 la contracepci6n, laeutanasia,.la

69

Los .limites de IapoIitica

La retirad deI Estado

Clpci~nes

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metodo16gicas. . . .

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ta! modo que cada pequena iliferencla,entr".}!:,~.~~ct.?:.~s


aparecerl-tan cIra-cm:i:i7i1asdiferencias que muestran:.~n
. I:Imsma'1iacnii:;.-ua:1s~ciiimias-na:cionals: Rasta
,--.~--:"-.:_~ __ -. -, ----"' ~~"-~-"'_."'. .,-....,.-""'-'~~=~-~.,..:,,_ .... """"---"'.~'-~
'.'-, , -"'--~"-

::,' [,'c

",< _f<\.':.

.... ... . .. ..

Esta apro~aci6n mas amplia y exhaustiva de la EconomiaPoHtica Internacional podria desarrollarse de divers as
formas, y se podrian demostrar sus vntajas comparativas
cOIl respecto a la sinIple Politica Comparada 0 a la. Econo. miaComparada.
..
....
.
.....
Una.forma seria orgauizar el material disponible apar. r de los mercados, 0 a partir de sectores de la Economia
politica internacional. Al examinar el papel delEstadocYde
autoridades no estatales
tfli1lcion"ment() de m,ercados
-sPCffibs'podriaeva1uarslq;liHlJ:,iO.~Ilii~ 1.a 1illt~:,id"d
pOlitiaYlasJuejiisdelmerao, y- sus con~.eC:llenc!as. P8!"
diversos grupos sociales p0drlaIlser representadas_.clefor~

1;'. .,. ... . . \. . . . . .

. .1

~-_-;

70

<

La retira da deI Estado

con pensar en la diferencia entre elmercado .de Josdia,


mantes, asi totalmente controlado por DeBeers, y merca<
dos casi totalmente exentos de control como el de los dis<
cos compactos piratas. 0 el de las armas ligeras. En una
aproximaci6n sectorial y empfrica de este tipohay mucha
por hacer, y yo misma la he defendido y he intentado,realizarIa (Strange, 1976; Strange y Tooze, 1981). Tambin 10 han
hecho un nfunero creciente de avezados expertos en EconomiaPolitica Internacional. Algunos sectores han sido investigados mas en profundidad que otros; el deI petr6leo,
. el de los textiles 0 el de los autom6viles son temas de analisis especialmente populares.Pero .tambin se ,han realizado. valiosos estudios sohre los mercados inundiales de
zapatos,de la aviaci6n civil, deI trigoy de otros,productos
hsicos,y de servicios como el turismo, el transporte maritimo 0 las telecomunicacitmes.
-?.ELw~t(;!JJ,Q_secto.ril!.lJan:t.e.a....dQs prQblemas_~uando-.J!,!l
, util.iza enJl],Qql!!UlJ,J:QJ:esllntar un panorama holistico de
I<UJ,conomi.!.L(kme.r_Gad.p.illumllal--y_deLpJ1ftetdl'l.la autoridad.en-tilla. Uno es decidir d6nde pararse: i.cuautosmercdos hay que analizar en profundidad para ofrecer un pano. rama razonablemente preciso y exbaustivo deI entramado
de.-valo,s y en el que se aprecie quin consiguequ en el
sistema en su conjunto? El otro problema es decidirhasta
. qu. punto' es necesario suhdividir cada merado en sus
difrentes partes. Hasta en algo tan simple como el trigo
hay un niercado para el trigo duro durum y otroparatrigos hlandos, deI mismo modo que en el caf hay un mercado para el caf arabiga y otro para el cafrohusta. El mercado de.!a cebada utilizada para fabricar cervezac COexiste
y se solapa con el de lacebada para piensos.YeI'p'anorama
es todavia mas complejo para las industrias. Por ejemplo,
el mercado automovilistico abarca un puiiado de mercados
de componentes, desde el de losneumaticos hasta el de los
parabrisas 0 el de los. ordenadores. Las autoridades implicadas en un mercado de componentes plle<ien diferir hastante de las implicadas en otros mercados.:Los mercados'
de servicios son todavia mas complejos. Con estemtodo
resulta muy dificil intntar valorar el canibio sistmico
neto.
..
.
" . ....
. "'" El otro mtodo es el que se asemeja al que. ahora estau
desaJ;rollando los economistas institucionale:s. Al an<!IizJ!I

. Los limites de la politica

71

laintervenci6n d~rsas A\!1JtlLQQ!tm<J desde gohiernos


nacionales y orgamzaciones internacionales hasta fundaciones privadas y patronales, es posible ofrecer un panorama mas adecuado de la intervenci6n de la autoridad que
lleva la iniciativa que cuando el. analisis se limita a los organismos guhernamentales. Sin enibargo, se plantean asi
tres tipos de prohlemas. En primer lugar, la descripci6n .d!,
dichas5nstituciones,puede.resultararida y,'fdJ.osa ..:Ensegundo lugar,_I!Q..!;'~Jl1~~_f~~iJ eyalJlar)a importanciVela,ti T
va,~g.!L.diversas,J)l,llIltes,_institucionales, de"autoridad en,temaSdlif"eWlltes Yen. difeJ,:entes mo;rmmtos".pues...es. . diffcil
darcuent'a:a!i:fa:<AA~Tnjg:ijs:~ela~ionesentreautori
dad.y l:IleJ;"c"doco)). unmtodo que tiendeaofrecer una viJ
si6nes1~tica. En tercer lugar, el DfasisenJa organizaci6n
puelle,desviarJa,atenci6ndeIa.,dinmica. entreautoridad y
l:Iler,cado. Es decir, los canibios en el mercado, especialmente
en la demanda y en la oferta, pero a veces tambin en la
tecnologfa que afecta a productos 0 a procesos, pueden tener efectos muy destacados sobre el poder ejercido por la
autoridad sohre el mercado. Las suhidas y bajadas en la
influencia de la OPEP sohre el mercado deI petr6leo son un
ejemplo clasicoa este respecto.
Un tercer mtodo; 0 forma de proceder, es el que he escogido seguir en la segunda parte deI presente libro. No
excluye a los otros dos, sino que mas bien los complementa. podri!l-deiiominarse.fuIlS;.i2I.1ali~!a,t!l11~[DlIlQ.)).o,hu:
hies-SIdo utilizado tan extensamente en elestudio de Jas
orgaruzaiones-emCioniiies..mBiez aii.ii1i~lUuio Tiiili- .~
-vrsa.s~'ful},iQjJ,s-<lv.i:il-li~ri,q~i!,pPo!Ba. .g,QJJ.9w.i~J)gllt.j."a
-y s>E~~!~g:l:l~~noques~~E<:~e~!!()",~~,~~~fl,t1:lQl().J:!'.s."q>
~fiaJiiJi.a13d!l~coIl"4U_cl).feclQs"s.ohre,J.os;resultados

~one~sLpnsamos en la misma linea continua


lihertad-control de antes, pero no nos limitamos a estados
o a organismos estatales para apreciar la intervenci6ri de
autoridad, el mtodo ofrece la ventaja de una gran flexibilidad. Puede aplicarse a todas las formas de autoridad, desde la de los padres en una familia, la de los ancianos en
una tribu, 0 la de los sacerdotes en una comunidad religiosa, hasta la de los directivos de una empresa, la de los capos
de un grupo mafioso, 0 la de los jefes de un partido politico. En cualquier situaci6n 0 tema, el mtodo empieza pre. guntaudose por quin, si es alguien, esta ejerciendo autori-

72

Laretirad deI Estado

dad -y con qu finalidad, con qu medios y con qu consec~encias. NU hip6tesis,,.J!!LuQ,~e.~lico .en..el ul~
capltu!Q,~El. elf muchqsteIl)...,llU!layo,ri~dIL.eS111cciQ? J
han P?x.!!!.c:tQ.&L"Q!1j:rQL~()pre.,!l~gl,l.!H!l!dJLta~Jl:IMi9p.~.~~de Jai

4 .. La politica y la producci6n

autgI!~'l!LY_.I!ts...Elst!Ul.comp'lmep.~d!l.,J:J!ll!1o91!:::llt.:r!lS,~it9-=~-;;

dQs,.)JH)n .conotws . aUtoriclagEl!L(no.estat'll~l~E!! . . algunQ.$::J


cil~Q~A,re.sultado fin~ .es...9l1e l!.a.c!i.fl.,e!lJesP9p.@leAelar~J
fl],ncl()p.e,s_ !l~}<I,_lI:1J,tor!.d.acl, ..<l1J,!lqll.e_a1~en pueda.pretenl
der .serl!,,~S.e...":\lPQll!l.J!sJ_lllL~iertp deClivegenerarenerP _\
der de la mayoria de estados y un ierto aumentodeautor'rda(n)OrPaitdelfii!:~rca(f.os.DJ.nd.. .1afesI'a'e. ..1Jl.S \
empresas.que_op~nellos.
.:..
(.:.",,,,..)
Este desplaza~iento deliL<l1!tp!ida!idesdeJos estados
hi:ia'loifilifadas s probablementeelmayor camhfo:caec.:idoen 'la Economia Politica internacional.duraiite la sec
gund niitaddelsigloxX.' Es mas p.ronuncidoencestio:
nes de' pr?dcci6ri~ comercio, inversi6n y finanzas (10 que
~e den.ommado l,a estructura de producci6n y la estrnctura
fmanCI?ra). So~ ?stas las que han tenido un mayprimpacto .
en la VIda cotldiana de la gente. Sostendr que uno de los
. mayo~esdesplazamientos de autoridad provocados'por el
C~mBlO estructural ha sido el aumento de poder e:influen.Cla p~r parte de. las multinacionles.-conmaspropfedad
debenan denommarse empresas transnacionles"'-yd las
red~~. que est~bl.ecen para. operar. POl,'. tanta, e!.:])rximo
~~pI~~?,es~llcllara_~~ perspectiva histrica:hasta qu
Yjie que. tOnna las lliptes'astransnii!onfei;-sa'sfri"liii::clendo cO~I~'ati~()nddde:la~~s~~doS::~S2~1~dii4y2~n
la econo~a, a~tiempoque":V:~ll~a las teonas que pretenden exphcar dIChos cambios.' ""'"~'''7'''~'''''',:"''~:;'::':''_'''

punta

.-

,",~~.~-

,):':-"

Si algiln cambio ha afectado a la politica masque. cualquier otro tanto l nivel interestatal como, en otro. Ulve!" a
las vidas de los individuos de todo el mundo, ese cambIO
ha sido elacaecido en la estructura de la produccin de la
economia mundil. Es decir, un cambio en los bienes y servicios que se producen, en cmo se producen, dn.de y por
quin':El cambiC!. no estriba tanto en el surgimiento ~e las
llamadas <lllffriacionales, pues hace tiempo que eX1sten~.
sino .enllLtrnsitQ.!lecJ:tIl,'LPrgg;r,cci.6ncmayontariamente.pI"o- /
" yectaiia y destinad.<l.....mrra@Il!ercJ!.dg~QaLQJUlcio?al il:
una.J:l.roducci6n mayoritari!l:l!1.f:lp.!!"...p.mye.c1ad.a..y_de:stmada.
'p-at:aun nercadomundiI~~!'_?L!11!llloJlJlfITa.Yarios_merca- ,
dsnacional8:E:ri"suma,"lo multinacional no son lsempresSTeFirillino siempre ha sido impropio). Lo..multina.::
cional es .el mercado. La llI"!',du~ci{)llP1l!:a...eLgraIL11le:r.ca.il07
mundilha transfonnad.o innume.r~bles e1!1Ilresas..!l.!lciona - .
le;joca! es 'iiLempre:sas,,:trmi.l>.u.acionales. .
.'"
" Una de las I!ip6tesis pnncipales de este libro es que fI
vuek9....Jll~.qujlibrio._de.poder de Io~. estadps il los merca,dos li~liQ~a.&Ja!Le!!!lllJlll_a,_jX_8!1sl!a(~iQIl~sacto!!l~
ticos. El razonamiento no se reflere a que influ:yan en las
politicas exteriores de los' estados 0 a que constituyan, en
ningiln. sentido generl 0 importante, poderes en la sombra, aunque en circunstancias especiles puedan serIo. Mas
bien se refiere a ql1e SQIUllLl!.LmismWLinstituciones.p.olic_~f@e mantienen relacipnes p.Q!.itica,;; con la socie.da.d.Jilizi).c
Estas 'iacionespoliticas son todavia mas importantes que
sus 'contactospoliticos con otras empresas 0 condetenninados gobiernos. Y 10 son encada una de las etapas delproce- '.

74

Laretirada delEstado

so productivo, cuando actuan cOIllonnovadorestcnicos. u


organizativos, como consumidores de los bienes yservicios
de. otros, como productores y vendedores, y cbmopatrones.
Lo parad6jico es que esto no ha ocurrido deI todopor
casualidad. ELdespJazJl!l1i"!l19....flgJ!iUll!10xj~cicl~1);;~!~~
hjici!a_a1J,toridad d!lLIll~r:C_a.d(l-J.1a;.SJ.c!o:!l'!.I?.llen~:Jl~.r;t.!l..reSl!:l!~P.2_cl!J_Jloliticas estatales. No es qrie-rasempresas
transnacionales le qnitasen 0 hurtasen poder al gobierno
de. los estacios. Es que se les sirvi6 en bandeja, y ademas
por razones de Estado.
Este vuelco se entiende mejor si locontemplamos con
mayor perspectiva hist6rica, como hicieron dos de los autores clasicos de Economia Politica Internacional, Fernand
.Bra:U:deryKanP61nyi; (Braudel,1975;Polanyi,. 1944l. Sus
'-irlts:-djll daro qUe la relaci6n entre la autoridad deI .
mercado y la autoridad deI Estado nunca ha sidoestalJle
durante mucho tiempo, y que en diferentes momentos y lu-
gares el pndulo ha basculado hacia una u otra sucesivamente,a menudo de forma imprevista para los contemporaneos.Oniza.todavia no sepamos exactamellte c6mo basculara
en elfuturo este pndulo desde los mercadoshacia alguna
forma de autoridad (no necesariamente la de los estados),
pero-la historia ofrece ciertas garantias de que, de alguna
forma, en alglin momento, el vuelco se producita. Entretanto, en algunos sentidos las empresas transnacionales actuan
ellas nismas como autoridades politicas.
El objeto de este capitulo, por tanto, es analizar mas
detalladamente hasta d6nde y enqu formas las empresas
transnacionales se. han hecho Gon-la autoridad deI Estado,
preguntamos por qu ha ocurrido y, finalmente, observar
algunas de las consecuencias politicas y sociales de- este
vlielco. Una hip6tesis es que el componente territorial de
la autoriaadca.srha~despariao.~tosestaaos son aefmI2
d:i>legIY-oiivencf6iialmenteeilfuncf6n de las fronteras
teITltonaIl:js-mnjjra:itirill:d~1i:ii-rDrello-mfrnacWn1

hnmberanil,--esdefinida-como ei"cdei:ecJ:i!ue eJercerlas


fiIircrbiieinrnREstad6~a-tUUIoXlusivlfTcn_respecioa

uJ:iijioiCiiS-irgfcih)) ('lciofto;~1992:3(7)TEI-b'ereCh
1. Picciotto (1992) cita un informe deI Tribunal de La Raya d~.I932 sobre"
un falla arbitrai internacional en el Casa Isla de Palmas. Paises Bajos vs. Estados Unfdos.

La politica y la producci6n

75

internacional no llega a precisar cules son esas funciones


ni si e~os derechos de jure pue den ser ejercidos de facto 0
no. Cuando el vuelco se da en favor .de otras autoridades
-unas autoridades basadas no en el control sobre un territorio sino en el.control sobre la naturaleza, la localiza-\
ci6n y la manera de producir y distribuit bienes y servicios-, entonces aparecen algunas nuevas cuestiones sobre
la naturaleza de la soberania y la dispersi6n deI poder y
deI control politico.
Es ampliamente reconocdo entre los estudiosos de los
_ negocios internaC,males que las empresas transnacionales
se-han convertido en organizadores centrales y motores
de crecimiento de la actividad econ6mica mundial. Son la
fuerza motriz de las transacciones internacionales, incluido el comercio (Wor1d Investment Report, 1992: 1, 6). y"'Jo
son hasta el punto de que Ull-"-_Rarte_deLpoder.de-decisi6n
-.JiobrLq:ui.lL.CDnsigue_qu,._cumdo~._d6ude__ Y.J:!_6mo_ . s_e_esj;a
trasladando .a la:;; empre~.s_ tra~_snl!cjon,!!~s (ibid.: 306)
~de esta cita no escapara a los estudiantes de Relaciones
Internacionalesel eco de la definici6n clasica qUe hacia
Lasswell de la politica. De hecho, el mismo informe de Naciones Unidas afirma que en los pr6ximos allOS el resultado de. la competencia entre los estados vendra determinado mas por las empresas transnacionales que por las
empresas .nacionales que operan s610 en el interior de un
ES,tado (ibid.:'306). Esto constituye pOT si mismo un gran
. cambio.'
Pro nos te~emos. que pregu;p.~llI" lo.qul:lestosignifica
en triiinos~dicItydepoHtia, y entnninosde ubi<;a c
cioii~d1a'autoridad- en-el sistema., Desde el principio po- __
'dinos"deji CIaro'I-'que'rio significa. No_signific.a...'l.u~_Ja
soberania se encuentr acorralada n el sentido de que las
emJlresas transni<:iOllii1es-estlij:(i.e:s'pI~~~iidoafEstli.d:O,tl
y-como- pretendian mostrar aquellas comparaciones simplistas de los afios setenta entre el PNB de estados de di
mensiones medias y el volumen de negocios de General
Motors 0 de IBM. La afirmaci6n que por entonces hacia
Kindleberger en el sentido de que el Estado estalJa practicamenteacbado era una exageraci6n desmesurada
(Kindleberger, 1970). Nadie se cree en serio que los estados
desaparezcan, no al menos en un futuro previsible. Algo
diferente es sostener, como 10 hago, que la integraci6n

76

La retirada deI Estado

progresiva de la economia mundial a travs de la producci9n internacional ha desplazado el equilibrio depoder


d' los esta dos hacia los mercados mundiales. El vuelco
,Il~ eonllevado qe algunas competencias vinculal~sa"l
, sociedad ivil pasen' d lOsstadiis-t~rritpales-a
empres as ,trarlsnacionales,a!E!ITit;oriais .. Eni:ffigr~d;;deini_
portancia menor, ha influido en los limites de la cooperacion y de, la competencia' entre los' estados, y por
consiguiente en los desplazamientos de poder y de riqueza entre los estados. Por ultimo,'ha provocdo el surgimiento de algunas zonas prohibidas en las que destaca la
ausencia de cualquier tipo de autoridad. Pero antes 'de
explicar,como y donde ha ocurrido esto, deberiamos apunc
tar algunas de las tendencias' mas recientesen la
internacionalizacin de la produccion.

las:

Tendencias para las empresas transnacionales


Nadie conoce con exactitud hasta qu punto laproducci6n
hapasado a ser internacional, es decir, proyectada y destinada pra mercados mundiales, y dirigida desde mas de
-un pais. La Division para la Gestion de las Empresas
Transnacionales de Naciones Unidas (antes Hamada Centro sobre Empresas Transnacionales de Naciones Unidas
UNCTC) ofrecia para 1992 una cifraaproximada de 35.000
empresas transnacionales con unas 150.000 f"iles. Pero
~i se inc1uyen solo las principales empresas en los princIpales p~ses de inversion. Situa el valor contble:de la
inversion extranjera directa (IED) en todo el mundo en '1 7
billones de dolares -pero los valores contbles son las~a
de los costes acumulados de, inversion 0 adquisiciones, y
por ello a menudo infravaloran el valofde mercado; En
cualqnier caso, una de las principales teridencias de los
ultimos allOS ha sido la de las nuevas formas de inverSion
en otros paises (Oman, 1989), entre las que se incluyen .
acuerdos .de franquicia, joint ventures, y acuerdos de
recompra y sobre patentes. En todas ellas a menudoes el
socio lo?al el que pone el capital, mientras que,la empresa
d? propIe~a.d extranjera aportasolo (0 principlmente)'capltal no ViSIble al asumir los costes asociados al-desarro_
Il? de.~ueva~ tecnologias y/a .conocimientosdegestin_y
direcclOn, aSI como la expiotaciony promoci6n de unamaf-'

, Lapolitica y la producci6n

77

ca 0 de una reputacin empresarial. El socio local se beneficia de los esfuerzos relizados en el pasado por la empresaextranjera para consolidar la confianza y elrespaldo de
los consumidores' e inversores, obteniendo asi el acceso a
mercados naci~naies y de exportacion que de otro modo
constituirfan una empresa lenta, costosa y arriesgada.
_ .De a1llque las estadisticastradicionales de inversion
, extranjera directa, en las que de hecho 10s fondos se con"
funden en los intercambios entre A y .B, .seanun tipo de
indicador que tan solo da una idea aproximada de loque
esta ocurriendo. En esto al melios tanto empresas comogobiernos estn de acuerdo (Stopford y Strange, 1991: 14-16).
Por ejemplo, es posible que un declive aparente en la tasa
de crecimiento de la IED en 1990, comparada con la. elevada
media de crecimiento anual de los allOS ochenta, simplemente refleje un desplazamiento de las inversionesdirectas convencionales en el' extranjero hacia otras inversiones
nuevas, invisibles y en bnena parte no cuantificadas(pro'. bblement .no cuantificbles) en form' de patentes, joint
ventures,franquicias, etc.
.'
Por parciales que sean, las cifras de IEDsiguen siendo:'
impresionantes. Entre 1985 y 1990 eI.incrementoanual
media de la IED fue deI 34%, mientras que el aumento anual
medio (nominal) de las exportaciones'mundiales fue deU3%,
yel deI PIB fue dei 12%. En 1990 el stock total de las inver. siones extranjeras directas conocidas .eqnivalia a 225.000
:/milIones ddolares. Existe un acuerdo.generalizado en que
en alglin momento a mediados de los allOS ochenta la
podnccion internacional total-la de las filiales de las empres as transnacionales fuera deI pais de origen-:. supero
el valor de las exportaciones mundiales de productos manufacturados;Es mas, en 1990 losbienes y serviciosvendi~
dos por filiales extranjeras de empresas transnacionales
equivalian a casi el doble de lasexportaciones rr,tUJldiales,
si excluimos el comercio intraempresarialparaevitaruna
estimaci6n doble. Seglin una estimacion referida. a1985,las
'empresas transnalonles_i!!:"_~_1!j,~"rflsl'oIlsbls."deL,2()%
de' laPZ:0<iucci6n .y el come~ci~::r~luIl<li.llle.s". (ItobPc:)l:"_l'" 1
,'Sittfhs;--1989):-A-mediadoS.d,nosalloS noventa .ese por- 1
cent.lepde hiilir:aiiin,t~4~:P:~st~:_UJ:~ti'Ci(.);t~,,-,,"::,
.... :.~~P!ee"ei:tse-:'aaavez.oninenos propiedadque los
'Xbienes quecruzanlasJronterassean en sentido rl algu-

78

La retirada deI Estado '

no vendidos)) 0 comprados)). S610 son desplazados por orden de directivos, empresariales entre diferentes filiales de
las mismas empresas transnacionales. Contrariamente a 10
que ensefia la teoria deI comercio internacional convencional, ~o s.!l __~~s.I:Jlal'JJ..ILpo:r:-;l).I}W1jl__y.ntaj~~~~ati~~:<J:1l~
en tennmos d tl mercado ;p,ueda~tener..JIIL,palSSobre OtrO,

La politica yla producci6n

79

Desde una perspectiva hist6rica mas prolongada, durante los Ultimos cincuenta allOS 'se han dado en la producci6n internacional tres grandes cambios que ca:be destacar
por su trascendel1clapoIi~~iiO es -ra p'iaraaasCtotal +0
!!eimEo1~(;ia de las actividades de extracci6n minera.! y
plantaci6n agricola que enTas primras dcaaas deI slgro

si;;'-"p.o:rge'Xdiici";:i ,de",l~_"'mpr~J'_~_J;rM.llll~j';-Da)~i!a

xJn)uRlJaiia:l-ma:yona:"-erifirsa:s~transria:crO:riales.

mill~t{)~_lin

se realizaba en este tipo de actividades, la mayoria de empresas que contintialJ,.realfzndolas estn allOra encondiciones de diversificarlas con otras 'actividades de transfor, maci6n, de inustriay hasta de servicios.
, Pongamos por casa BAT (British American Tobacco) en
Brasil. La producci6n de ta:baco para el mercado local de
cigarrillos es alIora s610 una pequefia parte de su negocio,
aunque BAT tiene practicamente el monopolio deI mercado
brasilefio. La producci6n deI papel para los cigarrilIos lIe'v6 a la empresa a fabricar otros productos derivados deI
papel y de paqueteria, asi conio a la fuvestigaci6n sobie la
producci6n y la 'gestion maderera a gran escala.Inmediatamente fueron mucha mejor acogidos, pues la contrataci6n
de mineros o:,braceros on salarios apenas por enciIn~ de
los niveles de subsistencia siempre podia provo car airadas
acusaciones de explotaci6n. En otras partes deI mundo la
extracci6n de .cobre 0 petr6leo para venderlosen los mercados mundiales manteniendo los precios bajos para los
consumidores ricos podia ser facilmente interpretado como
robar al pais y a las generaciones futuras su patrimonio
nacional. NQ"!ts.Q~jlft!aii,ar, q!I.e, mientras los paises menos
dQ.~!irr_ol~do~S viesen d~~tI}!i!lgspo!sieIEPrejamas a
exportar materias primas a b~j{)s_pr..e<:i()~Y!i_t::lJ!lprar productos n:iriufCira,ifc'-s-c'iIros, sus jloliticos y estudiosos
considerarian a la~empJ:esa~J!:<lUsna;iIQnaTs-como
responsables de su pobreza e impClt!'tncia, Hoy las opiniones
estn inulinp.as-dIVididas.
Por supuesto, la dependencia todavia existe. Para los
pruses pobres es acaso mas dura que nunca seguir siendo
verdaderamente independientes de la economia capitalista
mundial. Pero la dependencia ya no equivale a relegar a la
mano de obra local a tareas manuales en los campos 0 en
las, IUinas. El obrero malasio, ya sea produciendo coches
con la ayuda de la tecnologia japonesa 0 acondicionadores

diidido.:ulle:S~iia:~egap;od~gy'a,_.<n!,El,iE!EliSa, ,ta,!elLW,2y!:'

cCLnj]illto se estima g-t!e .1la actl!a,Jlda(L~


'mas ne un cuar-to de todo-el4lomerciomundiaLes_detip.o
;;';tNm~iIiiIn dertospafies iincl.ertos sectorSla
cifra es mucho mas elevada. Por ejemplo, a principios de
los noventa hasta el 40% deI comercio de Mxico con Esta- ,
, dos Unids era realizado por filiales de empresas estadounidenses. A finales de los allos ochenta yprincipios de
los noventa las filiales extranjeras realizaban ,mas deI 50%
de las exportaciones de productos industriales de Malasia,
Filipinas y Sri Lanka. P;Jl.o!ombia,gracias ~~~reJo~lJ!)a
pr:a,c*.a,_creientjule_~W!ontratat~eri-C~j{tranjero a em~
presas deJlropiedad~xtranjera, en tans6lo ~trQ~~filsJli

_e~~<i~~!?ri:~e.iiirfcir:~Bf.iiia,:(l(";?g_~-:y.)a ~~,~ar_at~s

Wll'? deUil terclO. Marruecos y Eslovema son otrosdospaI':


ses:en-:los"-qu-Ias. empresas nacionales han potenciado
sustancialmente las exportaciones nacionales a travs de
. acuerdospara producir para empresas transnacionales extranjeras.Por ejemplo, una estimaci6n deI comercio alemn
con la RepUblica Checa a mediados de los allOS noventa
apuntaba que mas deI 70% de las exportaciones eran manufacturas(principalmente productos textiles) que, tras ser
procesadas por mano de obra c1lalificada mas barata, retornaban a Alemania. Algunos de los mayores promotores
de la producci6n en el extranjero durante los Ultimos allOS
han sido las saga shosha, unas corporaciones ,comerciales
japonesas cuyas operaciones a finales de los.ohenta ya
representa:banel 5% 0 el 6% deI comercio mundial .-nada
sorprendente, pues no s610 ofrecen crditos a, bajo inter:s
para financiar operaciones comerciales (habitu.1llmente con:
Jap6n),sino que asimismo ofrecen consejo' sobre comercializaci6n y sobre,contactos empresariales (tambin con empresas japonesas, ha:bitualmente). Las nueve soga.sosha mas
grandes cuentan. con mas de 3.000 filiales en el extranjero,
mas <!-e la mit ad ,de ellas en paises en desarrollo.
'

Incluso enaquelscasos"n los"que"-ralvrslonorlgmal

los

80

La retirada' deI Estado

de aire para el mercado japons, estara seguramente mejor


y tendra mejores perspectivas que su padre 0 sus abuelos.
Gracias a las empresas extranjeras l 0 su hijo tienen a su
alcance nuevas oportunidades profesionales como directivos 0 coma empresarios. La empresa extranjera ha demostrado no solo que puede ser un generaor de nqueza. (en

tTIiiiIi~ _clCii1gre~~;P~!ll'lt()-fAeiri.:bjijQ,-iI>olj;acloiiS,~

fonnacion), sino que ademas es percibida camo tal.Esuna


normagieraCfhecho d"que~-aIl.tomsantigua es la
empresa de propiedad extranjera, nias han sido los directivos locales que han sustituido a directivos expatriados.
Entre estas empresas y el gobierno de acogida pueden seguirproducindose conflictos sobre las 'condiciones de entrada, pero la negociacion que se estahlece es una clara
nianifestacion de la s i m b i o s i s . .
El resultado' es que durante la historia eonomica mundial reciente nada resulta tan sorprendllte como el giro
de 180 grados de al menos treinta gobiernos asiaticos,latinoamericanos e incluso africanos en 10 relativo a politicas
en materia de inversion extranjera y a la propiedad'privada 0 publica de las empresas. Durante la primera mitad de
los anos ochenta solo se produjeron quince expropiaciones
nacionales, mientras que durante la primera mitad de los
anos setenta se habian producido 336. Como senalaha el
UNCTC: No muchos paisesen desarrollo considerarian abora
queJas_<l<::1:tv.i.a.ileJl_dEi],ts_empresaaJ:ransnacionales_afectan_.<l..slLsok?rania [YLelsten signs claros de una nuva
apmlrllH!!:jo.nJlr<tggg1j;i<t fl,l.!l,d<tcia en lacreencia cada ve~
may()r._de..gll.~J9.lU)<tf~es __eIL<iegrrqll9._J;1ueden negociar
aC-"flr~.os con I<lL~lI!l"~.aJUgSllJg;!Q1l,als en..lQs_qutis
co.ste.Lduas-imler.siDnes--Ex.tranjerasno necsariamerite
superan--2J.os b_eA.efii9.S(UNCTC : 314) . De.s.d.a..quasar.eali?;o
~.s~..afirmaci6n, casi todos los-llilises eA_q~"grroIlo, incluidos Cuba, Myanmar y Vietnam, asi como Indig, Turquia y
todos los paises ex socialistas deI bloque :sovitico h1l r-evis."cl0L!ill!l~1I1j~1I<ic> _Slls.Jlo.Iig~lI~hacia las'. ei!!:Qresas~
tranjftl:alLy--s.!l.JilllL~.sforzl!d<;L{no sieml1re coli gran xitQ)
PQLdej<tLeILUl.anwLpriV.adas.Jas..ilmpresas_propiedad det
.J;:.:!t!l.<!",--Un caso muy sorprendente se pr'odujo en Tunez,
donde el C6digo para empresas extranjeras de 1994 les garantizaha libertad absoluta frente a cualquier tipo de.resc
triccion administrativa.

La poltica yla producci6n

81

" 1

~ E~.se~do c~iopoHticamentesignificativo..enJa:~ro

dccrou-mternaclOnal es que haya pasado. a ser .genumamente._multinacional,.en.el . sentido. ..de .que.las.empresas


. dediadas::a~la .producci6nint.ernacianal.de.bieneS:'f--servic
ci().s.:tle.nllllJ!hSlra.lilUlIigen eg..!Ilucho-paises. Hubo un tiempo en que las empresas transnacionaleseran percibidas
como un fen611leno predominantemente estadounidnse.
Esta percepcion perdur6 en Norteamrica y en Sudamrica,
y algo menos en Europa, donde britnicos, franceses, holandeses y suizos'ya hacia alios (incluso dcadas) que veian
a sus <<Illultiriacionales pulular por el mundo. 2 El punto
culminante de esta percepci6n Ileg6 en 1971 con la nacionalizaci6n total de las empresas de cobre de propiedad estadounidense por parte deI gobierno de Allende en Chile. 3
,Las empresas estadounidenses fueron acusadas por muchos
de la posterior caida de Allende, aunque la responsahilic
dad principal correspondia sin duda al Presidente Nixon y
a la CIA. Sin embargo, el incidente en su conjunto contri-buy6 a confinnar convenientemente las sospechas latinaac
mericanas de que las......ernpresas estadouujdenseS-era-q - ]lU
mstrumento deI imperialismo estadounidenseL-de qlle el
gobi;~erat:t:!_sl>~i~!s!>~_~l v~abulari~a.rrisia.).el .
corillfejecutivo de 1~..lm;nm!lSjlh-aLnfrecer:.aLcapitalismo
. esiiifourudense el aY9YQ..p.9.lit!!:;Ju!.eQesa.rio..para la ..explotain-slsim1tiade los paises en desarrollo. .
.
Talp'ercepCiIillaujiia paso-ala-readad, inclus o.. en
Amrica Latina. A 10 largo de los aftossetenta entre los
objetivos 'politicos oficiales prevalecian las nacionalizaciones, e incluso la progresiva eJ<clusi6n de las inversiones,
tal y como preveia la Decision 24 deI Pacto Andino de 1970.
Pero entretaIlto las empresas europeas y japonesas seslle
mahan a las estadounidenses estahlecindose 0 adquirieli"
do filiales en Amrica Latina, como lohacian en todas partes. En los alios ochenta muchas de eIlas consolidaron su
implantaci6n. Cuando se acaharon los crditosbancarios y
.

2. Dos grandes empresas transnationales angloholadesas,_ Unilever-y


Shell, son bnaclonalEis no s610 en su estructura, sina que en hi dcada de los
alios vent,I;l'-ya estaban bien estahleCidas en varias paises de acogida.
.
La nacionalizacin de Allende _s6lo concluy6 un proceso iniciado' cuatro
cuando' Anaconda y Kennecott hahian. sido' forzadas a' vender _ac'clones minorftarias en la emp~sa a la Codelco_de propiedad,estaial.
.

,c,

82

por correo (convencional y electr6nico); los servicios de telefonia, cable, fax, conexi6n informatica y bases de datos;
los s,ervicios financieros, no s6lo bancarios, sino tambin
de seguros yreaseguros, la 'gesti6n de activos y compwjos
acuerdos de rmanciaci6n, asi como los de leasing y las franquicias; publicidad y relaciones pblicas; las subastas de
arte, de mohiliario y de propiedad; la edici6n ycomercializaci6n de libros, musica, peliculas, videos, revistas y noticias; servicios juridicos, de consultoria y de gesti6n a nivel internacional. Tambin comprende una amplia variedad
de servicios,mdicosy educativos, y hasta el disefio profesional para larquitectura y la construcci6n.4 Los servicios turisticos y hoteleros tambin forman parte deI total
de exportaciones invisibles aunque, a excepci6n de las agencias de viaje, difieren deI resto en que no son predominantemente un 'servicio vendido a empresas de paises pobres
por parte de empresas de paises ricos, pues la mayoria de
los servicios son ofrecidos a nivellocal a clientes que proceden de paises ricos.
Esta asimetria Norte-Sur entre compradores y,vendedores de servicios recuerda la antigua asimetria entre producci6n industrial en el Norte y producci6n de materias
prinlas en eI'Sur., Pero en muchos aspectos es mas sutil y
probablemente mas difici! de eludir. Loque es evidente es_

el coste deI servicio de la deuda y de su devoluci6n se'con- ,


virti6 n un gran problema para}llUchos paises, los heneficios reinvertidos de las empresas extranjeras fueron aUn
mejor acogidos. '
Incluso' en Estado.s Ul1!c!(),sJambin,f1~!lI"imentaba...llna
,c~!'r~s~~n.lwila:rJ-P:iii:,epJ<i9p.g!;l;e los nEigoc!Q:~_ill.t~
- nacionales eran un fen6meno sobre todo-sta::doUnidense. A
iiecilida-qu~Ui~Iltbarprotedoiiisin:o' estacl.oillii.den~e,
en especial contra Jap6n, las empresas japonesas se apre, 'suraron a invertir y a producir dentro de Estados,Unidos,
al igual que hicieron los europeos. La IED pas6 a circular
en ambas direcciones.
Los paises en desarroIlo tampoco se quedaron al margen. Las empresas taiwanesas, por ejemplo, pasaron a ser
grandes inversorasen Sudfrica, sohre todo en los:,homeJands. Las cadenas hoteleras indias se expandieron en el
extranjero, por Asia y Oriente Medio. Dos grandes compafiias areas de HongKong que operahap. en el extranjero
-ambas depropiedad privada- sehicieron con cuotas de
mercadode sus competidores deJa triada.
A efectos politicos, ,ulia tercera tendencfa en.la producci6n global es quiza la mas significativa de todas, aunque
es ll menos apreciada y la peor documentada; Se tJ:ata del
-Pas9,Jl!lJaJml-l!!l!rja a los servicios en 10 relativoru emPleo
y al comercio, un amblo'siiirvolcOtimocono 10
flinrll'-s~momento el paso de la agricultura, la silvicultura y la mineria a la producci6n,industrial. Este Vl\JJlCOJlll
la estrncturade"p:L:oducci6n es el masevidente-ii-los paiseicos.-ndustriallza't"osJero"feci-dniierl-run:l:a-'"

'~f~!~:rid!F~r!-~i1!~~f::doP~Uiie:f~~:tif~tt~!i~:a~l?~~
"","~_cY-.",~."c",.""""'"

-'C"'.""_''''~'"

.. '"

.,- --""",.,-".

.,

unodeestosservicios~ Inclsoelmas simple cargamento

"parl~i'exporti6Itilene que ser asegurado antes de salir


deI puerto 0 deI aeropuerto. Aunque tenga un seguro local,
, salvo para aquellos riesgos mas predecibles, habitualmente tiene que ser rasegurado acudiendo a una de las grandes empresas interncionales de reaseguros, que por si mismas son suficientemente grandes como para aceptarlo.
cualquier cuesti6n financiera que implique el comercio 0
la inversi6n tambin requiere prohablemente los servicios
de un banco extranjero, anp.mas de los de un banco local
(vase mas abajo, cap. 9).

ment,!!"aLC:9IJj~!I:!_,i!')i!!.c9i),~!ii=4'li:tn~iif(~:W~1Ia(

Seglin Peter DruCker, s6lo un tercio de lariqueza excedentaria producida en el conjunto de la economia mundial ,du- :
rante elliltimo medio siglo ha sido utilizada para adquirir
mashienes materlales; otro tercioha ido aparar al ocio
cada vez mas importante de los trabajadores estadounidenses, europeos y japoneses; y el liltimo tercio ha sido,
destinado a mejorar los servicios' educativoS:_y_sanitarios
(Drucker, 1990: 171). Estos dos tercios no matEiriales constituyen la base de la larga y variada lista de serviciosahora
ofertados y comercializados dentro de las economias na~
cionales y entre, eIlas. La lista incluye: los serviciosde trans-,
porte por tierra, mar y aire; los serviciosde comunicaci6n

83

La politica y laproducci6n

La retirada dei Estado '

4. La British Consultants Bureau e$timaba que los honorarios obtenidos


par los arquitectos britnicos en concepto de contratos extranjeroS ~cen
dian en 1994 a 3.000 millones d d61ares (RIBA Journal,junio de 1995: ID-13).

84

La retirada' dei Estado


-)

: Ep defi~itiva,al abrirsuseconomfas al mercado mlln-II

dIa!, los palS,es epdesarrollo han aumeritad sin duda SUS!


,oportunidades, de, competir conxito en las iridustrias dei
expo.rtaci6n, pero al preciodeacept-;,rjmrecieiIte.d~Pe;-1
dencia" de, los, seryiciosJIlBI!ieJ:'()s._Lti,~s,ol:mm::iali>:ac:i6n \
que ofrecen lasgrandesempresas(lelospafses desarrolla-J
dos. Ciertamente, existen para eIlos niievas 'oprtiiIdaIs
en algunos nichos' de mercado (un ejemploes la producci6n de software en India), y aIlf estarnpara vender sus
servicios las empresas extranjeras a' travs de sus oficinas
o socios locales,'con oportunidades de empleo para 10 que
Drucker denomina los trabajadores deI conocimiento.Pero
la brecha social entre ellos y la contracultura de los obreros no cualificados acabara anIpliandose, y en los pafses
en desarrollo 10 harade lamisma forma que yaJo ha hecho
en Estados Unidos, Europa y Jap6n. Los trabajadoresindustrialespodfan organizarse ,para mejorar 'su poder de
negodaci6n frente a ladirecci6n, peroresulta mucho mas'
difcil organizar a los:nuevos trabajadores deI conocimiento para que negociencolectivamente, pues la diversidad de
sus habilidades hace imposible fijar un precio estndar para
SU trabajo. Y en cualquier caso, no son tan conscientes de
lanecesidad deI sindicalismo porque su conocimiento les
hace mucho mas m6viles entre empresas y entre pafses. De
abf que el vuelco de la industriaa los serviciosen 10 relativo a empleo y a comercio refuerce otros' factores que
erosionan la autoridad politica y el poder de lostrabl\iadores.organizados. Lo cual socava a su vez la baseneocorpoc '
r~tiva deI poder es~at~l 'en aqueIlos pases que han dependidode las negoclaclOnes a tres bandas entre 'gobierno,
patronal y sindicatos para malltener la cohsi6n social y el
apoyo'al gobierno.
, '
"
Obviamente, los estados y los partidos politic~s se enfrent~n a otra? implicaci0;'les polticas que por ahoraape- ,
nas SI se perclben. Pero sm duda algunaeste'vuelco enIa
esn;u;ctura de producci6n tendra consecuencias sociales y
pohtlcas tan' trascendentales como las tuvo la revoluci6n
industrial en el pasado. Drucker no es,el Unico en destacar
el impacto que, sobre el Estdo-n;;i6ntienn:os-c;;mbi~s
t~nol~gl~i~ociadoijl~J,difiiSf6i'diiicI~~m~iiiLte
sElnaJe,s.Aflyoz,dejmageny,digitales. Pertimecen al pa~ado
la censul'a, 'el'poder policial y el control estatitl sobre los

85

La politica y laproducci6n

flujos de informaci6n. Eso esta ~!aro. Per:' no se ~abe qu


rios deparara el futuro en relaClOn a l~s mno~clOnes sociales que aparecern con la tecnologIa, delnnsmo ~odo
que los bancosi,el servicio militarob~igatorio, las ~ficmas
de correos 0 erfuncionariado apareCleron con las lnnovaciones industriales deI siglo XIX.
,',
'
, Entretanto, me parece obvio }IJ1fLe,stas_,Jr~,j;!lll:.~ell~I~~
contribuyen a dspta".Z"ts~~ll~i~~ll!~=~l, ~,()d~I"q~},::s
esto'slITitonafeshacla los, mercadosmunlialEl~,',~flld!
rectllietehei'los' prij:paIs-6Jlrila.ores,AEl,e~O~)l:l~!'
cads.'las"iprs,nrllsD.cio~i~s" En este punto, al~
riosl't'reitobjefi-ari"'siridudiFquelas pruebas, de las tres
tendencias principales muestran con tada seguridad un
vuelco en la economia, pero que los estados segIIT~ente
,siguensiendo losactores predominantes en el slstema
mundil, y que la mera prollferaci6n de empres~~ trans?acionales no sigIIifica que ejerzanmaspoder pOhtlCO a tItu10 individual ocolectivo. ,
'"
Para hacer frente a esta objeci6n volvanIOS a las dos
ideaste6ricas ,formuladas' en capitulos previos conrespecto a la naturaleza deI poder y a ,los lfmitesde la poltica. ,"
RecordarElmQs .. que,Ia ,-v:ara, dE!, ,ll:ledir_el ,pot!eI')~a<ie~~~,!!l
iilllueic:Ia'S:obl'e los r~s1tado~, en ,lugartie)a ll:le,r~", :pOSE!;

sioif:(p~l~d~~_,".<iel.p?nirol. soPrt!.l~s"inSttl:i?~{S.

ii lapo~itica caben tQdas aquellas ~5!iVldail~~,ll:ledl!lIlte


Ias'cuales' 's" persuadeocoercff-a~tiJio,syar:a_c:ru~.s()Ia!I.?2:~n

elda"consecuci6nde""bbjetiv~':Q!Il!l,aftos~Y:".<iese.~~osJl()r

ofr6s:4'.:a~defffiicfOriiipliada de poder planteala SlguientEl,

uest1:'"l~resultad.os ,nos :enmos?"Lii"d.finiCion

anIplid.'d'la 'p~o1ftipllii~!f~~~!JJ:ll\lstioI(i:\g~~on!~~~
~qu,tipO"de"6bjetivosT''''<''- ,
'
",
' . : " ',' ,
"-~La'objeci6n'segllllla cuallas empresas transnacIOn~~s,
'pese a su crecimie:ii\5, siguen sinejercer un pod~r pohtIco
sigIIificativo si las comparanIos con los esta~os solo se sostiene si las dos cuestiones planteadas(~que resultados? y
~qu objetivos?) son respondidas de forma muy restrictiva.
E,s decir si los Unicos resultados a tener en cue,,:!~~s!'n

;Pi~Il~s~3=~[~~tiji<l'i(':s:egtI,?dall:~~eI'l1!ci~n:::t(1~:P!l~.y~a
guerra entrel()s~e!!tados)X~l,~OS~co~_?bJ.e~.".()s, ,El'!- ,511!:::~

ti6:Il.s''refleren estrictllll!entelmantenIIDIentode la paz


'.eI1tt,stados~'lfIjfgun'piIit61ogo"'qu'sbidise-:,poltic.a
""''1\.1"'''''
"
fl, :Il.aClOn 0 compar , ,:e
.NIVERSIDAD NACIONAL," DE COLOUBIA, '
:

"

'

Facultad de O.re.o

'il!"

BH!I&olfllTECA

86

La retirad'adel Estado

La politiea y la producci6n
A

nici6n tan restrictiva. NingUn resP<:lllsable de una campana politica aconsejaria <\ uncandidato que afrontase las
elecciones Unicamenteabordando temas de seguridad y de
orden, y dejando de lado todos los otros temas que pudiesen interesar a los votantes -la polftica comercial y la politica monetaria en la medida en que pueden afectar al crecimiento econ6mico y al empleo, 0 las polfticas sociales en
la medida en que pue den afectar a lavivienda, a la salud, a
la educaci6n 0 al hienestar de la gente-: i.porqu la politic. mundial deheria ser diferente7 Los t~Il!as,Jtco!li1Atcos y
.so~ia,!.El~!19}1!ljaJl MtenertaIIJin~cii J;anta,impoJ:t;iiiiCiaCOl:rlO .losgIll<\sd~.segurj.Jiad,...cOIll().l;.al.?,eA llerfectamerite
losgohi~rnos. Los. . re.slllJa,dos a los que se llega en la es"
ii]i9tw;a.,deprodjici6p,enla estruCti1ra fin@ieraYllIJ,.rae.~!ruct~ra de conocJntAto,d~l~imOIllQ~Q.queeIJ,la es- '
.t~ci~r-(re,_~~g1:illc:l<\<i(,~q~!!pJ>f!-,n!U:J,eJl'!~\lsf:1A.ill.le)ll.P():..
ltica en la econontia.mundiaL"
"~'Enlasrr~tur~ de producci6n,ohjeto de este capitulo,
existen pruehas para defender al menos cuatro hip6tesis
principales. Todas eilas fundamentanla idea de que las em("presas transnacionales han pasado a rellresentar 1II!papel .

\ relrWanterrl~:4ife!m.I!,<lc!gi!::(te:fUiiL~.ci,JJsigtle"qu, . en,.el

rf\'.sisfiri}(Airiilial .. La primer~..l.s~~l~ esta.<los,e]LJ-LcoIfc


0jurito se han retirMo-ela-propiedadydel control que antes
eJerCii;n-sohre larnd:llstria';'losseiVIlosy'fcomercfo-:e
'. in(;fiii6'de la" orfentaCl6n "d 'la: invesig:ilion 'iil'innova:
ci6ntecIHil6gias. En lalfn.ii'coritiriria ae mXiIlia:'y.riilnm'a paiilCi:p'a:C"'-estatal-no estatal en la toma de decisiones sohre 10 que se produce, c6mo, porqmny d6nde, el
punto media se hadesplazado de la izquiema a la derecha.
h\La segunda hip6tesis es que durante la' ultima dcada las
vempiesa.s"""transnacionales'hanhecho'1lfasquEflds'estlfd6s
y" i:[e"Tas-dfganizaibnesinternacionales de'ayudapara
redistrihuir-Iariqueza'd'ldspiss"ilidustrialiiadoiides~ ..
-rro1TiliIOSllaciaTo1q5fses-masponres'endesarroUo. La in
vefsi6ny-elOlifib'ha:i"gnerau,nl1uchO'mas'empleo y .'
han contrihuido a aumentar el niveldel vidade.la gente
" . mucho mas que losprogramas de ayuda oficiales. La terce0ra}l!p..<l!.~sis ..e,~_qtl!l.~l!.~L~l!IPit.'?_<!.e.~sE!l.I!l('~o~~}~.2rac
-les, lasempresas. transnacional~shan arrehatad2..!!.l(),~,goC
hiernos' elpapel"crucia:!: tle"rsl'Vet;6'iiImenosde g",stimar,
10$jdiiflieti:s"d,"Tnteresas:--r;acuiiita~li1p6i~fs:::es_que,en
.

-y

_._--_.:"-~,~ ..>,-,,~.....:._--~--_._-

87
-~

"

. cuestioIies fiscales las empresas han eludido cada vez mas


f;thpuestosgiibemamentales-Sbre-fos'neneffcIOsempresanrues;Y-llsnnsmas actuiEln-1/iunoss'itidos<:omo
recaudl:fdorne-ihfpuest6s:'-"-'--, ....,-

------.

-_.

'~'~~-

Privatizaci6n C\}
- ..,
0""""
La primera hip6tesis, la de que'los estados en su conjunto
se han retirado de la producci6n de hienes y servicios, re
sulta hastante ohvia. F,::n,.esa' sexta. parte deI mundo sohre
. la que los' viejosIfderes de la Union Sovitica se jactahan
de aplicar un sistema de gestion socialista la transici6n
hacia la propiedad privadaesta en marcha y dificilmente
retrocedera ~aunque muchas de las nuevas empresas pri
vadas sean dirigidas de hecho por antiguos funcionarios
estatales que se han cambiado de chaqueta. El cambiQ.q:t!
z]Lse,d~n,t()"peJ:'o"fleJ:~J!lex()!,@lEu!,entra..elLK1J..sia.y_en
E.llJ:oJl,a"qe!!.tr'!L~LE!lj;ll.4Q,!!Q..l<'lI!@ ..sJJ.fiGientecoI!fianza ,y ,

control deloJl..!!l.GlI!'g,~_G(]m().p.a,_aSJl:rlli!::J.!l,xespQnsahili "


dag,._dJr,El'M.,Jlphre la.JlI0<!1.l<:c!6n y eLc.om!l:r:.cio.
.
Ademas, antes deI hundimiento de 1989 la investigaci6n
y desarrollo de. la industria sovitica en su totalidad era
dingida y controlada por el Estado, yendo la parte delle6n
a laproducd6n para las fuerzas armadas. Buena parte de
la financiaci6n de la I+D se ha esfumado y se desconoce
cunto hanaportado las empresas privadas a la I+D .en la
produccion civil, pero son innegables la dimensi6n y la importancia de este vuelco.
En otros lugares como India, Brasil, Turquia, China continental y muchos otros paises en desarrollo se estan realizando esfuerzos ingentes para privatizar empresas pUblicas. y para dejar im manos privadas el desarrollo y los
procesos productivos. Aunque no todas las ventas desea
das se materializan, no existe movimiento alguno en la di
. recci6n opuesta (Stopford y Strange, 1991: 121123).
..1'llm),in elLE~tadQSeJJ.mdQs.y_eJLEw:.Qpa,sel!_,apI.Ocl.!lci
JQJm~],E!JiJ:..<!a,. d\llgohi1ilrnodeJasactividades de produc
-.ci.Qn.Yde fiDancici6n.,deJainvestigaci6n.industriaL TOnie
mospor ejemplo la industria de los semiconductores en
Estados Unidos. En 1958 se estimaba que la financiaci6n
federal cuhria un 85% deI conjunto de I+D estadounidense
en electr6nica. Entre entonces y principios de los anos se

88

La retira da 'del Estado.

tenta el gbiern mantuv este frre apyo cubriend


aproximadamente la mitad de ls cstes de desarroll de
la industria (Tyson, 1992: 89), principalmente para fines
militares. A partir de entnces, el inters deI gbiern es C
tadunidense pr las aplicacines militares de los semicnductres fue suplantad pr la expansin de la prduccin para un mercad glbal y civil que crecia
aceleradamente. En este cas, la intervencin deI gobiern
estadunidense fue de algiln md indirecta, mediante el
pryect Sematech, un pryect 'cperativo interempresariallanzad en 1988 cn bjeto de desarrollar y diseminar avanzadas tecnlgias de prcesos por semicnduccin para hacer frente a la cmpetencia japnesa.Pese
a ser inspirad y promocinad pr el gbiern, slo la
mitad de su presuPllest anual de 200 millnes de dlares
cma a cuenta de ls cntribuyentes deI Estad federal,
de ls esta ds federads y de ls municipis. El rest era
financiad pr las empresas, que 'siguieronclaborand
despus de 1993, cuand finaliz la ayuda pUblica cmprmetida para cinco afis. Pr 10 demas, la politica deI gbiern estadunidense se concentr en -la balanza comercial, especialmente ..a travs deI Acuerd Cmercial sbre
Semicnductor!ls firmad cn Japn en 1986; Sin embargo.,
el examen detallad y esclarecedr de Tysnsobre este
acuerdo sloleatribuye un xit parcial-Iaautora 10. caracterizaba cm cmerci manipulado mas que com
cmerci dirigid (Tysn, 1992: 106-154). Para Tysn;el inters nacinal seguia requiriendo el apoy deI gbierno a
Sematech, pero. recncia que, al incrementar la cmpetencia y la llegada de nuevos rivaleSCdID.O-ls-creans, las
fuerzas deI mercado habian prvca.d la aida de los precis y el cambio deI tip de cmpetencia entre empresas.
En Eurpa ls. gbierns' cntaban cn presupuests de
defllPsa mas reducids y su influencia sbre la industria
era menr. Pero. en Ids afis sesenta-y setenti! .muchs se
implicaron de frma mucho mas directa en elapoyoy la
financiacin a empresas privadas. Durante los afios ochenta y noventa, sin embargo, cesaron en su apoyo. anterior a
los campeones nacionales -empresas.a las que el Estado daba un trato preferente para ayudarlas a mantener una
presencia dominante en el mercado nacional.y una cuota
de mercado competitiva en el merca.domundial.Incluso en

La polftica y la producci6n

89

Francia, donde la burocracia y los pliticos se aferraron


mas tiempo a la idea de ls campeones nacinales, la influencia deI gobierno se ha desvanecido precisamente cuando li!s grand"s::.cempresas la encontraban necesariapara
expandir sus operaciones en Estads Unids y en otros lugares (Savary, 1984: 157-190; Sally, 1992).5
.
No. es de extraiiar que durante ls aiis chenta en la
Comunidad Europea se realizase un esfuerzo deliberado por
llevar la estrategia deI campe6n nacinal al nivel cmunitario mediantela creacin de campenes europes. Ell se
intentatravs desubvenciones aun programa de investigacin y desarrll para semicnductres que incluia el
apyo a ESPRIT (el cnsrcio de empresas cn actividades
en I+D precompetitival, el apy al pryect de colabraci6n JESSI ycierto apoyo a las alianzasestratgicas
intereuropeas entre determinadas empresas. El objetiv era
ayudar a las empresas eurpeasa mantenerse alnivel de
'lasestadounidenses y de lasjapnesas.Pero ls resultads
han sidodecepcionantes. Las empresas no dudaron en aceptar las.subvenciones que se les ofrecian, perocomocumera oriAir France y con otras compaiiias areas sub-,
vencionadas en Europa, las. subvenciones no. garantizaron
la competitividad.La colaboracin de las empresas nllnc.a
comport la emergencia de. un verdadero campe6ri europeo
en los mercads mundiales (Lawton, 1995; vanWalsum,
1994). Los afios noventa'contemplarian la retirada de la intervencin estatal unilateral y colectiva en favr de 'empresas eurdpeas.
Entretanto, la experiencia deI apyoa los campeones
europeos habia dejad al descubiert elproblema -tarnbin planteado en EstadosUnids- de decidir qu se entendia por empresa eurpea. La CE habia exclu:ido deI pt~
grama ESPRIT a la empresa britnicaIcL despus-de que
pasase a estar bajo control de Fujitsu, aunque}a empresa

5. Ellihro de Savary fue publicado originalmente en francs en 1981. Un


apndice-que le.fue aiiadido cuan!io se-public61a traducci6n D:glesa en 198:1.
apuntaba la tendencia creciente de las grandes empresas fran.cesas a expandirse con: mas rapidez en el-extranjero, aulique esto aumentase sus riesgos.
La tesis de Sally de 1992 conflrmaba esta tendencia. y apuntaha e1. debilita.- nrie:qto,"de la influencia deI gobierno francs sobre las estr~tegias. empresa:riaIe~_ en el sector quimico:
.

, 90

La retirada deI Estado

siguiese operandoen Europa. Y cuando le llegiJa hora a la


industria'automovilistica, la CE acepti de buenagana aJas
filiales europeasde Ford yde General Motors, pero no podia reconocer quelas filiales europeas de Nissan 0 de Honda fuesen 10 mismo. Esta contradicciin se sumaba a otros
argumentos en favor de que el Estado se mantuviese al
margen deI mercado. Es.1.q,~_dil~J:Ilas, de politica euroIJ~<:.JSIIJ,;
,bin subrayaban hasta'lupurito'l' in-tiiJji"!iionalizacion
de' ii1m4!ii];}ori'esiab, nlinap,~Q cf,f01:P1a'l<ll~nta 'pero
, S!:~todo~~lg~~3~,,~<ld?E!!~dad.M.iffittras'que 'lgunos Sl;udiosos de los negoclOs mternaclOnales protestan (con razon) porque multina.cional es lJ.Il trmino in,adecuado y porque las empresas transnacionales en
realidad solo son empresas,nadonales que operan en, un
merc<ido mundial (Hu, 1993). los signos soc~ales deI cambio vimen otro sentido. Es completamente cierto que toda
empresadebe tener una casa madre,una base nadonal
'desdelaque operar, que los consejos de adminisqacion
raramente incluyen a mas de un extranjerode cara a la
galeria (y a veces ni siquiera uno), y que las empresas suelendirigirse a sus gobiernos nacionales para recabar apoyo poIftico y a veces financiero. No obstante, al mismo tiempo que lamatriz puede quedarse en casa, el holding
financiero puede considerar que es ventajoso trasladarse
,al:extranjero. El'holding de Mercedes-Benz, por ejemplo,'
esta' radicado en Suiza. Es cada vez mayor el nUmero de
empresas 'transnacionales cuyo mercado nacional no constituye la parte mas importante delnegocio. Northern
Telecom esuna empresa canadiense con mas empleados y
mas benefidos en Estados Unidosque en Canada. El.Jl~g?
do querealizan varias el!resas transnacionalesgrands
11er sctor-guIi:iiI'-i sus-=-p~iSes" dIt ofigilq~eda
ensoIiibrecfil. 'por:lYolumen.totaCd producCionque, con~ ,
,!~Qlali'enQtr:9fp~~!1.,Re ahi qu; aUlique sus directivClS"se
dirijanocasionalmente a su gobierno de origen para recabar apoyo, ello no les impedira reclamar ~imultneamente
ayuda a otros gobiernos que acogensus 'oper-aciones en el '
extranjero.
','..
"
Ademas, sus relaciones con los gobiernos amenudo son
menos importantes que las negodaciones que mantienen
con otras empresas. La historia de los intentos de empresas e~tranjeras por penetrar en el mercado japons pese a

Lapolitica yla producci6n

91

los numerosos obstaculos informales que las mantienen


fuera muestra con claridad que, aunque la atencion de los
medios de comunicacion se ha concentrado en la diplomacia entre los gobiernos estadounidense y japons, muchos
de los avances deI pasado fueron negociados sobre todo '
por empresas estadounidenses con empresas japonesas
(Strange, 1995; Mason y Encarnation, 1990; Encarnation,
1992).

La reubicaci6nde

lindu~tria

Al recordar l()s aiios sesenta, hoy resulta dificil apreciar


hasta qu punto eran pesimistas las expectativas generales
sobre la modernizacion y la industrializacion de Asia, Amrica Latina y Arrica. En Arrica el panorama sigue sin ser
brillante, si dejamos de lado el Magreby sudafrica. Pero en
Amrica Latina y en Asia el proceso de industrilizacion
habia alcanzado en los aiios noventa cotas que iban mas
alla de 10 que se podia sonar en los anos sesenta. Resulta
abis~al ladiferencia entre 10 que la mayoria de eco1omis,
, t:a"s~goliieni6syorganiz~cionesc.internacionalesesperaban
q''-ocmfs-y'aque1I6'q'-realmente'ha-ocurrido, sobre

, tod6;'auirno 'sol; eri'Asia:'Laasi1lCiorigerierlritrlos


represen.fait!s'gub"manei:iiaIes tanto de paises ricos como
pobres era quela dinmica de la economia mundial mantendrialaproduccion industrial en los paises que ya estaban industrializados: Eillamado Tercer Mundo seguiria
siendo elnundo pobre. Su linica esperanza residia en un
aumento masivo de la ayuda exterior y en un cambio radi'cal de laspoliticas comerciales. sta era la idea principal
que en los, aiios setenta sostenia la Comision a la que Willy
Brandt dia su nombre y creo, con la ayuda de Robert
Macnamara en el Banco Mundial. Sin embargo, Estados
Unidos hizo oidos sardos a los Informes Brandt, y en lugar
de pasara ser mas generosos, los programas estatales de
ayuda pasaron a ser todavia mas tacaiios y a estar mas orientados a la ayuda a industrias de exportacion que a satisfacer las micesidades basicas de los pobres. Un elogiado informe que en 1977 realizo el economista Wassily Leontief
para el Banco Mundial con el titulo El futuro de la economia mundial proclamaba que no existian barreras fisicas
al desarrollo econ6mico sostenido en los paises en desarro-

La retirada' deI Estado


lIo -aunque no era 'muy optimista con respecto a un cambio, en las politicas de los pais es ricos y a los acuerdos
institucionales existentes para mejorar la situaci6n: Los
calculos input-output de Leontief le lIevaron a prever que
el obstaculo principal en el camino deI progreso econ6mico
y de la industriaIizaci6n en los paises en desarrollo seria
un inmenso y probablemente insuperable dficit de pagos.'
EnIo-!IUet()d(u~L:Il1IlIl_do_~e,e!(Il1Yoco fue en creer que el
clU11hio solo podia_venjl:d_<aJlJ?jitigas_!"1.st1!t~le.li.-Es certo
que las politicas estatales de los pases deacogida fueron
cruciales en el xito., El nivel Jie ahoITo,nacional debfa mantenersealto d~,llnaformauotra. Elgobierno dbiasres~
table y fiable. Los trahajadoresdbfan ser muchos, baratos
,y alfabetizados. Pero si se cumplfan dichas condiciones el
cambio estructural y la respuesta que generaria enJas ~"
pres.i"s de los pafses industriaIizados podriait hacer maravillas, como de hecho ocurrio. Esta erala tesis desaIToIlada en Rival States, Rival Firms (Stopford y Strange,-1991).
Dado el clU11hio tecnol6gico acelerado, cuanto mayor fuera
la movilidad deI capital y la mejora deI transporte y las
comunicaciones, mas ITesistibles serian los incentivos para

giIe, la~':"'!lmP!!l~il.ll_.!n<!.ustrt1l1eL~_1iI()ne,,-IJi~rti"-;,i=-"F:iji:1!"iiY

Jap,on (y postenormente de Corea, Taiwan, India, .BrasiI; etc,)


~gilQllseIl_s!l_,P!oduc~i9IUl 10s....pises en desarrollo. SeJ.J"-Dc_E!IJ.'I~y~n()J~sPEo.gramas gubernamentaIesd;;-YUda,
las__que..:agelerm.@~a_:Il1oil.E!.rmzf6ii-i:l-los'ijises-fFde_
...ftrmUQ, A veces esto se ha conseguido mearite Ia-venta
de derechos de patente, y mas a menudo mediante la autori~aci6n de uso de tecnologfapatentada, mediante joint
ventures con empresas locales, y mediante'aIianzas estra- '
tgicas en las que las empresas transnadonales ofrecen
acceso rapido y s6Iido a un mercado gracias a su marca

6. .~or aquel entonces Walt Rostow era une d los poces economisias con
u;ta o.~.ni6n m?s opt~mista, al considerar que los recin llegados a-la modermz~clon todaVla podian recortar distancias, como estaban hacienda entonces
los Japoneses. Pero por razones de correccin politica Rostow nuilca fue tom~do en se~o par ~:ro~ economistas liberales. Avanz6 incluso que el creci- .
llli.ento,~d? la poblaclOn. ~eguiria aumentando progresivamente, y. que ,slo'podria ?D-0dificarlo la aCClOn guhemamental med.iante'~l control de.la,natalidad
y.~llUcremel!-to de las transferencias de recursos (Rostow,-197S: Vase tam:"
blen un resumen comparativo de las predicciones de Leontif y cie Rostow en
The Economist, 19 de agosto de 1978).
.

, :: La politica y la producci6n

93

bien establecida 0 a sus redes de distribucion con intermediarios y minoristas.

'La gesti6ndeJ<is relaciones laborales () ,


La sabiduria politica convencional en Europa y Estados
Unidos desde los aiios treinta 0 antes y hasta el final de '
los aiios sesenta deda que la proteccioIl: de los trabajadores frente ~atronos era ima de las principales regE()l1Jl.aJ>l~de~de llil':"ESt,!ldOiioeiii"~. Oblener""Estado
establecfa ,estrictas normas que garantlzasen los derechos
de. los trabajadores a organizarse en defensa de sus intereses e ingresos, como ocurrio con el New Deal en Estados
Unidos,o bien el Estado promovfa y supervisaba losacuerc
dos corporativos por los que los intereses de los trahajadores se conciliasen con los de la direcci6n, con los de 'los,
inversores y con las estrategias economicas globales deI
gobiemo, como ocurrio en Jap6ny en muchas partes de
Europa. Lo tfpico era que se celebrasen negociaciones anuales en las que se fijaban objetivos relativos a prepios(y.por
tanto a indices de inflacion),a salariosy a.beneficios.,En
resumidas cuentas, <iuJ:!ill,Yl hu!!~p-an\Ldel ~!g10lQLe.ll.Ja
J!lJ!Y!lrl{uleJ()sJla,~ll.ElSj,IldJl~1;r'i.aliza<io~seco!!si!ierQ_.rrlliLl<is
~relaciones,_entreJapatr_onaty,los__tI:abajadllres...eran_~as_pe.t!Ln.esilri()Ade_l!l'politicap@!i,c~a. .

,
'"
Pero en los liltimos ailos el neocorporativfsmo se ha
, encontradocon nuevas dificultades. Las patronales nacioc
nales'hansufrido los vaivenes de los mercados financieros
y de fuerzas economicas que escapaban al controlgubernamental.No es solo en Estados Unidos donde ya nadie
puedegarantizar la seguridad laboralen la industria, y
menos todavfa el gobiemo, y no es solo en los sectores de'
la industria mas afectados por larecesion donde la gestion
polftica de las relaciones laborales 'se ha trasladado desde
los ministerios gubemamentales a los consejos de admi,
nistraci6n de las empresas transnacionales.,
SLante!LSeJllchaba ,poLlaS.,Con<UdQneS"salariales_-y_1a-.
borales enelcontexto de las leyesnaci()l1/lJ,,~_s(),~r.e_,!.El~a
'cionesTanoral;to~en-efmarci-a acuerdos institucionales
d~=tipCLhe;:;orparativQ:ahor:a:Ias_iigQa1\.dQii"s~:t;erinl7
garJIl.$..:.mlllLel1.,g1 in:tll.n!lLd.ll', hU"l!Ilpre.." A 'medida que,',
sta hariendido sus operaciones a localizaionesen mu~

La retirada deTEstado .

94

chos otros paises, l~patronal ha tenido. <Ille esti!Plcei:,1lIL.-

c,iE)r1;o .equiliJjr;i9.P91it,o.:~ii.i;J8::tg!i:!lic.iiones., de'. !qL


trbajadoreseneI pais de. origen y las r",i~dicaciones de

lcistrba}d()~es entas fia]eso'elllpresas scii<!~s.ji!i3jL

xtranjero;'apyados:iColIsitmes'pcir'siIs"gobieIT\q,s" Las
. pattonales'dVoikswagen'enWolfsbi'g;deGeilral Motors
en Detroit 0 de Matsushita en Tokio pueden decidirque la
estrategia empresarial exige que la inversion para la proxi
ma planta se realice en la RepUhlica Checa, en.Brasil 0 en
Malasia. En su momento habra que contratar a nuevos tra
bajadores V acudira nuevos proveedonis. y habra que onvencer.a los antiguos trbajadores V a los proveedores deI
pais de origen para que coope];en'v no se opongan. Al igual
qufl el candidato de un partido necesita que los votantes
crean en l, los empresarios tienen la tarea politica de convencer a: susempleados de que 10 mas importante es el xito a largo plazo de la empresa (V sus propias expectativas
de empleo). TenlraJ.lque convellcerlos de que la interna.cionalizacio.de J<l,}il(I~~~ia 'no ,'es
Jl!ego. d sumacero
. enLqll.e,los trabajadores.A!ll~Jil.ial!!.lft~iWjllra.consigen
mas' trabajgs ymejQJ;:es.,sa1arios, iJ,g.o~!a ~elO;lJrab.ldofS
d:tij!~:q(()r:igeH'
.'
.
"~'--"~- "" "-"
Muchos d los. anlisis acadmicos sobre las relaciones
laborales V el mpleo todavia no han sabidovalorar la jm.portancia de este cambio. y los"gobiernos,especialmente
en Eropa, han tardado. mucha en cambiar. El capitruo social deI Tratado de Maastricht era ya obsoleto incluso antes de que el tratado fuese firmado.

lm:

.(~,.

Cuestiones fiscales,fj .
Ninglin anlisis delpapel politico de las empresas tr~sna
cionales en la eCOIlOmiamundial seria completo si prescindiese deI tratamiento de los impuestos -tanto. deI papel
de las empresasal eludir los impuestos.enlas economias
nacionales, como su pa.pel mas sutilen tanto que organlzacones recaudadoras de impuestoscqUe ,amWiill.rentas .
procedentes de sus operaciones en la economia mundial V
luego toman decisionespolfticamente imp0rtal::(1;essobreel
destino de dichos ingresos.Analicemos~n prim.!lL!~gNJ,Qs .
cambios que han afectado al podrde los estados para C01!~'
seguir-iigTeSOs'provientes'd.e-lasnipresas~'--'-""-~~-__~-'-'_'7~_--,-~

.. ,~~__ ;-> __ ~_",__

_. _'""_'. _,J

La politica y laproducci6n

95

QQmo apuntaba Picciotto, los impuestos son la forma.


d~interyencioR,IllaS_.c:!4'!lJ<l..!lIltregObierii . y-:-'l:U;d.<lCl'ips; .
entr. el !,stado xIa economia (Picciotto, 1993: xml. Desde
tiempos remotos los gobffiantes han buscdo formas para
hacer pagar a la gente corriente los costes deI gobierno -prefereIitemente algo mas de 10 necesario, para gastos propios.
y des de .tiempos remotos la gente ha intentado eludir los
impu~stos . .l'er:o.lo..queha.cambiado.~a~sj.dQ;d@W~~Jasl
REl.!<.eJ!ldl!.<!el>"y...QEt"!!J!1!QI!S de los g.o])1ernos; (segundo" los;
medios utilizados por losgcibiernos.
consegiif?Ji1gre: i
scis;:-:tJ!c~l:2tm1ii:s'i:cil!Er.~eIl1:o]~[~~ieJ:(::i.o. de .la:
p!:g.<!1l.y~ci6n int~rnag.<?!laUa..c1lJlacidad (en declivel de los;
g.obiernos_para.ejercer.sus . . dereehos.~}lJ.l>ivQs_Jli'.la.lmpo=-\
aiclon.de,..tributos.dentro. de Jas .fronteras.de..su.ter;jJm:!o..7 ' .
Obviamente, los impuestos nofueron nunca un problema 'para economiasdeplanificacion centralizada como las
de la antigua URSS 0 la de la RepUhlica popruar China. El
Estado que poseia los medios de produccion V de dis.tribucion podia explotar con toda facilidad su control monopolistico para utilizar el factor trabajo, materiales y crdito
con el objetivo que se propusiese -inc1uido un estilo de vida
holgado para los Hderes delpartido. Inc1uso en las economias de mercado a veees los gobiernos reclutaban soldados
V dirigian mono polios estatales (por ejemplo, de la saI, deI
tabaco 0 deI alcoholl guiados por el beneficio econ6mico. Sin
embargo, a 10 largo de la historia gobernantes de todo tipo
se aproveeharon de la pasividad de los eampesinos para
imponer tributos sobre las tierras, y deI control. sobre las
fronteras para consegnfr ingresos mediante aranceles V de
re.chos de aduana. Ambas fuentes eran relativa,mente faciles
de administrar, pero reportabaningresos muy limitados.
El impuesto sobre'la renta -una forma de imposicion
tributariamas directa que.indirecta-llego a Gran Bretafia
durante las guerras napoleonicas, cuando vino a comple
mentar el recurso clasico a la inflacion para sufragar el

para.

y.

7. De hecho.l~ derechos a imponer tributos raramente han sido exclusi~


vos deI Estado. Tambin en el paSado los sacerdotes, al igual que los regula;..
dores, exigian -din~ro como mezmos 0 pagos por 'servicios prestados'; y los
propietarios y barones locales, por no mencionar a los ladrones, piratas y
salteadores de caminas, competiaD. con 105 monarca's y emperadores por 105
ingresos fiscales. Eljuego en si mismo es antiguo; son las formas que toma la
competencia 10 que es nuevo.

96

La retira da dei Estado

coste (creciente) de la guerra contra los enemigos. Una opci6n diferente como la exaccion en metilico habria provocado resistencias polfticas y habria sido dificil de imponer
por la fuerza. Pero durante un siglo 0 mas en Gran Bretana,
el pais economicamente mas avanzado, no se estableci6 distinJ6n alguna entre lnpuestos individuales e impuestos de
sociedades. No fue hasta la Primera Guerra Mundial-de
nuevo una onerosa empresa- cuando el gobierno britnico
grav6 las rentas emprsariales con un ,impuesto especial
sobre exceso de beneficios. Lo volvi6 a hacer a finales de
los afios treinta al discriminar el reparto de beneficios en
favor de su reinversion. Y hasta 1945 no fue adoptado n
impuesto especificamente orientado a las sociedades.
Para entonces, el aumento delcomercio mundial yde la
inversion . internacionf'ia'labia'liisto'aldesi:bfert-unconflicto.ile.intereses]ia~i:ent1'egobierns; AquellOs 'ii:- .
vas empresas exportaban capital y reclariiaban el derecho a'
aplicar impuestos a ({SUS empresas operasen donde"operasen. De otro modo, tales empresas habrian contado con una,
ventajainjusta con respecto a aquellas otras que no salian
deI pais. Pero los gobiernos que las acogian tambin querian aplicar impuestos a las empresas extranjeras para que
el trato que recibiesen no fuse mejor que l de las empresas locales. Atrapadas entre ambos bandos, las empresas
contaban con fuertes incentivos no s610 parevitar la doble
imposici6n sobre unos mismos ingresos, sino tambiu para
ocultar a ambos gobierns los beneficios obtenidos en el
extranjero. Conscientes de ello, ambos gobiernos tambin
coincidian en el inters comiln por evitarque se produjese
una evasi6n fiscal de ese tipo. i.Serian capaces de encontrar
una forma de resolver su conflictode interesesen aras deI
inters comiln en incrementar los ingresos? Si,.alguna.vez.ge
l':~.<'e"it9,~..:~ell_in,!~a,c:i~Il~,,~r::l!al;mejo:r.que sta?
Pero nuncise ha consegiiido. Tan solo existell acuerdos
bilaterales sobre doble imposici6n fiscal entre gobiernos,
10 cual constituye un sistema laxo y laboriosamnte construido para la cOrdinacion de jurisdicciones fiscales
(Picciotto, 1992: xml. Este precario sistema hagemefado de
hecho una especie de comunidad epistmica,d gente que
prospera gracias a esas deficiencias. y. esi que expertos
fiscales, juristas, consultores de direccion empresarial y
funcionarios tienen quenegociar caso po'r caso con sus ho-

.La politica yla producci6n

97

. mologos y, 10 que es mas destacable, hacerlo en secreto para


evitar quejas de trato injusto 0 de favor.
.'
Esta ausencia de acuerdo entre estados sobre un con. junto de prineipis globales comunes en 10 relativo al impuesto de sOcledadessemanifest6ya en los primeros dias
de la Sociedad de Naciones. Su Comit Financiero elaboro
un primer informe al respecto en 1923,nn-infof!I1e posterior de 1933, realizado por un delegadodel Departmento
iliillerCloeSl'duiiIense::::aiique-Estados"Unidos,.no

f.ese.lilienbritalaS(;idaiC<ie::Pills~laentificaba'"

"yaIltonceslas"posibilidadesde eldi!iniples~~.:C?lfqu~'
, ~ontabau)as.empresas 'mediantelo!,> . prl'cl0!lc:le~ t.r~sfe~~
''da y el,remsoa.paraisos,fiscaleS,)'.;rra l~s afios ochenta
habian crecido espectacularmente la cantldad de empresas transnacionales que intentaban evitar impuestosy la
cantidad de paraisos fiscales que les ayudaban a hacerlo.
Mas que nunca, se haefa necesaria la adopcion de,un rgimen fiscal univers al en regla. Pero el modelo de convenio
de 1988 cuidadosamente elaborado por la OCDE en colabo"
racion con el Coilsejode Europa topo con la<resisJ;encia frrea de los interesesempresariales. Los gobiernosde Gran
Bretana, Alemania, Suiza y Australia 10 rechazaron; de modo
que.se convirti6 en papel mojado.
",
~Qm!U\mmtj!.J)!c:cJot~0-Li<.I'L1!l!lyor,!l1llell!l~a _aJ<?_q)?:~}9s
e$tadQLCQ'n.s..illera!Ll>lL.dElI!l.cho. .iLaplic~L!IJ,PU_~SJQ~.c>l.}a.~
empresas su~cl.e..la_IIlQ;,ri!i<'l,a<'l ip!ern<t<::ion.al. de~<::gplta
kSll (Picciotto, 1992: 309). De tal forma que, mientrasque
los iusinternacionalistas insisten enel derecho ilimitado
de los estados . . ~apliarjIJ;lpll.est()s:ia:~e2QnoIllia,~de.mra:'
-d:iilii4iaL abi.erta.lnplic~,q~e]",.,,,a'paplqfLet.at,atE~al

f!J:-.:i~1i~~i~EW;::~~~~~e~t~t{~~::~~i!!~Jl'fj~" .

beneficios de las operaCiones en el extranjero de sus propias empresas, como para un 'gobierno quepreteilde gravaI'
los beneficios de empresas extranjerasque operan dentro
de su jurisdicci6n. Entre estas dos grupos probablemente
los que mas pierden son los paises en desarrollo, pues no
pueden obtener una recaudaci6n elevadaapartir de salarios bajos y pol' ello necesitan con mas raz6n gravar los
beneficios empresariales. Un sistema general d arbitraje
. seguramente.ponderaria sus debilidades negociadoras,v un
. ,sistema fiscal global facilltariaa sus funcionarios de Ha".

98

La retirada deI Estado

cienda el acceso a todo tipo de informaci6n'util, con la que


podrian enfrentarse con mucha mayor eficacia a los precios de transferencia, a las omisiones en las declaraciones
de bene~icios ya las deClaraciones de gastos infladas que
ahora suelen practicar las empresas extraojeras.
El linico intento serio de un Estado de acogida de hacer
valer sus derechos para aplicarmayores impuestos a las
empresas extraIljeras 10 realiza ,el Estado de California a
finales de los afros setenta. Las circunstancias eran pecu'.liaresen la medida en que eLEstado debia hacer frente a
costeselevados, y crecientespara mantener,servicios, soc:iales e infraestructuras que se adecuasen a una poblaci6n
desbordada por la inmigraci6n (de otros estadounidense~,
de mexi~anos y de otros hispanos). Los votantes califor~
nianos eran ricos y. se resistian a los impuestos. Sin embargiJ, muchas empresas japonesas, europeas y otras empresasextranjeras estaban tan avidas de entrar en el
mercado estadounidense que estaban dispuestas a 1l;sumir
prdidas a corto plazo con la expectativa de beneficios a
largoplazo. Normalmente, estas prdidas iniciales, mantendrian losimpuestos a pagar en niveles bajos, pero el im- '
puesto unitimo proponia valorarlas haciimdo que los. beneficios totales de la empresa en todo el mundo fuesen
'divididos de acuerdo con el porcentaje de las operaciones
totales ubicadas en California.
Finalmente la tntativa fracasa. ~~~Jlmpresas,,"s,E'
marGha,r.9ll,~Qt"as_a,weI1~za,~on .con. lla,c~fL(),.X,!lU!LeA.tm_~
mO)lleIlto~eIl,~Lque,se_redcl~:.~c<iDipl~p~en_las ,i~Q.g,1r!~,S.'.,
de, defens~y_se-,cerraban"basesdmlitares.Mas...impol't!l!l:J;~,
to<lavia.era,:q:ue_el_.&ohi~:g]p federal ,(y sns"tribunales) ,no
tenian,la"Yollliltadde . oj;oj;gara'los-est!l.4()s.Jedera<l,Q~..99n
trpLsobre,lapQUtica fiscaL,'~~~'._",. -.'
,', . '""
Las consecuenias sociales y politicas de esta situaci6n,
son pasadas por alto casi sin excepci6n en la abundante
'literatra sobre la inversi6n extranjera y la producci6n internacional.' Sin embargo, esta claro que elfracaso
de los
,'-,

---"-- ,

8. Una excepci6n destacada fue una monografia de Robin-Murray de' 1975,

Multinationtils and Nation States fLondres,-Spokesman'Booksl. Incluia un breve capitula sobre 'politica fiscal en el que apuntaha qUe los paraisos fiscales
y los precios de transferencia utilizados por las empresas transnacionales
habian debilitado extraordinariamente la Gapacidad deI Estado para aplicar
el impu~sto d sociedades.
.
-

La politica y la producci6n

99

gobiemos a la hora de disenar un rgimen fiscal comlin


conlleva elevados costes para todos ellos. Picciotto concluye que el fortaIecimiento de una base institucional internacional' para la fiscalidad internacional constituye una
necesidad urgente. Pero no hay motivas para suponer que
los principales actores vayan a cambiar de opini6n. Entretanto,una consecuencia obvia es que la carga fiscal naciQ~
!lal recae cada vez mas sobre el ciudadano y cada vezen
lIU!Y0r medli:IaSobre pe~A~s erii]Ji'esa~ qu'i Ijiuuie..liil.:l;"r
frente al surgimiento acelefado de imPuestos b;td,i!e~
hasados en el valor afradido. Mientras el gasto pUblico se .
mantiene en niveles altos, os-estados se sienten cada vez
mas tentados de recurrir al endeudamiento para cubrir los
gastos, habitualmente mediante la emisi6n de bonos. Los
peligros de este habita adictivo han sido bien estudiados
. por otro historiador experto en impuestos, Michael Veseth.
Su libro. Mountains of Debt, describia con intensidad los
peligros deI endeudamiento pUblico, primero por parte de
los gobernantes de la Florencia deI siglo XIV, y luego por la
Gran Bretaiia deI siglo XIX. Seglin Veseth, en tanto que mayor deudor mundial en la actuaIidad, Estados Unidos tenia
mucho que aprender de sus errores si no querfa qe su
dficit fiscal sEt convirties en inviable (Veseth, 1990).
Eue. un..catedratico de la Escuela. de Administraci6n de
H~,~1:,<l"L.ou,wns~:qurel:elaion6 pc,r.primeravez las
pl,"~ti(;as d,,,,Js. grandes empresasG()u las prcticas de)Qs
re,<:i!)1d.adQr.esprivadosAe,impuestos .del sigla xym. stos
eran tipos emprendedores que pagaban entre otros al gobierno francs para tener el dereillo de recaudar impuestos en nombre deI rey. Lo que hacia que la concesi6n valiese la pena, por supuesto, era' que en el camino el recaudador
se llenaba los bolsillos. Nadie podia determinar cunto se
podia Hegar a embolsar a CQsta de los sufridos campesinos, pero stos y las arcas pUblicas acababan siendo los
mas pobres.
En nuestros tiempos la mayorfa de gobiernos responsabilizan a las empresas deI pago deI impuesto de sociedades. Pero no existen normas claras y aplicadas univers almente sobre cual es la proporci6n de ventas 0 de valor
afradido que determine cuanto deben pagar. El impuesto es
calculado tras la deducci6n de diversos gastos. Un caso
extremo es el de las petroleras, a las que en los anos cin-

100

cuenta Estados Unidos permitio que se dedujesen de su


cuota liquida las cantidades pagadas en concepto de canon
a los gobiernos de los paises productores de petroleo en
Oriente Medio. El resultado previsible fue que rio pagaron
ningll impuesto estadounidense, y que con eltiempo tampoco pagaronnada 0 casi nada a los gobiernos europeos.'
Las cantidildes de los impuestos pagados por las operaciones en el mar deI Norte, por ejemplo, eranuna cuesti6n,
arbitrariamente negociadacon el gobiern() bnt;mico y con
otros gobiernos.,
.
" , .'. .'
'
cI,()~.J(()biernos (encabezados por el estadounidense, por
supuesto)j;mnbi.u,balLP!'l:mitido a los baJlcQLqgeutiliza,s!'Jl 10,s31!l!1!'fij,os pa!:lL9.!!~9J;i-,laL~llS2,~slllJ@La f4ul~
compensaLpJ:a.cticas,_lllpxud.!l.ntfllL!Ln-.Jl.1 otQmLgl!ento de
~:r:s!rurio..s"-r.0s elevados y crecientes tipos ~~inters que
establecian los mercados han aumentado sus mgresos procedentes de prstamos, y la creciente volatilidad e incertic
dumbre ha contribuido a que sus ingresos aumentasen con
diver~os tipos de comisiones de gestion. ~ero las cantigade.s4eiIllPllestos~<!o~flLEs.tad.()_IlO han aum_~.t,liE!Qi!n
onsecuencia.
-'D~formamas general puede afirmarse, desde que fuese '
estudiada'la cuesti6n por primera vez ya enlos allas treinta, que la delegaci6n de poderes de los accionistas en favor
, de los directivos de las empresas sigue careciendo de supervisi6n alguna (Burriham, 1943; Berle y Means, 1932). Una
consecuencia de ello '-qniza. especialmente destacable en
los sistemas financieros anglosajones- ha sido el incremento de las retribuciones que ofrece ,el mercado a los directivos. en trminos de salarios, de compiisaciones por
despido -premios a una carrera a blindajes-,y de opciones sobre acciones, por nomencionar los emolulientos que
suponen los vuelos en primera, las facturas de restaurantes, el alojamiento en lujosos hoteles y, para redondearlo,
el regimiento de ch6feres, jardineros"masajistas, secretarias sociales, e incluso doctores, dentistas y abogados -im
otros tiempos habrian constituido el squito deuna aristocracia latifundista. Lo linico que les falta hoy a los directivos de las empresas es un capelln personal,aunque qniza
este papel sea asumido en la actualidad por el psiquiatra
de la empresa.

La politica y la producCn

La retirada aelEstado

or

Conclusiones

101

~,

De todo 10 anterior podemos conclyir cme,aungue las emf pr~s trans!J,gjp.llilJ5'jl nQ.!t.l!..su]~fi:!i:l<:>,,~ los ~obier:!l0s de;
. los,estados, sin-dildase han hecho con algunalUie sUil ar-,.
celas de poder. Es cada vez mayo~ I~ autorid~d que.ejerc~?" \ '
, en paralelo ,a la d'L!9jl~01?;iern()s4n ~~j;el}!Ld~L@5',.~.lO_n\

,
\

, J

eQl:i6~<LQJLr~,sp~to '!ll2C::!l:!~~3!c;!2n_a.llJ;~_~t!ll,s~~y;

de.Ja inver~i6n, a la O,TI!'!ltaciQ,!!QeJa.",lIllwvaclQ!L. e.~!!cU:Jg~~


ca, flJ~ges!i<?nd~1.~~rel!lc~2~s_1app~a!es _y_'!J,!_ll]lP5!S1.c '
ci6n fiscals()bre los beneKii()s"
'

!
1