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EL RGIMEN CONSTITUCIONAL

DE LOS SERVICIOS PBLICOS*


Allan R. Brewer-Caras

Al participar en la instalacin de estas VI Jornadas Internacionales


de Derecho Administrativo que organiza la Fundacin Estudios de
Derecho Administrativo, quiero ante todo, agradecer a la Fundacin,
en la persona de su Presidenta Beln Ramrez Landaeta y de sus colaboradoras y colaboradores, el esfuerzo que han venido realizando en
los ltimos aos en el pas por el desarrollo de nuestra disciplina. Ustedes y la Asociacin Venezolana de Derecho Administrativo son y
deben seguir siendo, en el futuro, el motor de propulsin de los estudios del derecho administrativo en el pas.
Gracias por todo lo que hacen.
Pero a la vez, quisiera hoy agradecer tambin a todos los que durante los ltimos cuarenta aos han hecho posible el desarrollo del
derecho administrativo en el mundo de habla hispana y que hoy podamos reunirnos a estudiar temas de nuestra disciplina
Hoy quisiera personificar ese agradecimiento en la memoria de
dos amigos recientemente fallecidos. Por una parte, en el mbito latinoamericano, en la de Rodolfo Piza Escalante, quien particip en va-

Exposicin inaugural en las VI Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan R. Brewer-Caras, Caracas, 5-8 marzo 2002.

rias de nuestras Jornadas Internacionales. Fue Profesor de Derecho


Administrativo en Costa Rica, y junto con Eduardo Ortiz Ortiz, tambin gran amigo fallecido, fueron los principales motores del desarrollo del derecho administrativo en Centro Amrica. Desde finales de la
dcada de los sesenta, colaboraron activamente con la idea de establecer la asociacin de profesores de derecho administrativo latino, en la
cual tambin colabor el Profesor Agustn Gordillo, aqu presente.
Rodolfo Piza, adems, fue miembro del Consejo Directivo del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, desde su fundacin, y fue
Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
de Costa Rica, desde su creacin, desde donde contribuy grandemente al desarrollo de la justicia constitucional en Amrica Latina.
Por otra parte, tambin quiero personificar mi agradecimiento, en
relacin con todos los profesores y estudiosos venezolanos, en la memoria del Profesor Eloy Lares Martnez, autor del Manual contemporneo de nuestra materia, por el que tantos alumnos han estudiado.
Quiero hoy, rendir homenaje acadmico a su faceta de profesor constante, como lo fue desde 1947, materializada en las actualizaciones
sucesivas de su Manual de Derecho Administrativo, publicado inicialmente en 1964, el mismo ao en que apareci publicada mi tesis de
grado sobre Los Principios Fundamentales del Derecho Administrativo y la
Jurisprudencia Venezolana.
Lares Martnez no fue mi profesor en la Facultad de Derecho de la
Universidad Central de Venezuela; lo fueron Gonzalo Prez Luciani y
Toms Polanco Alcntara; pero s fue miembro en 1966, del jurado, de
mi Concurso de la Ctedra de Derecho Administrativo. En el trabajo,
que present a dicho Concurso, siempre indito, sobre El sistema y
mtodo de enseanza del derecho administrativo en Venezuela (Caracas mayo 1966, 178 pginas) formul las crticas que a un joven profesor recin llegado de or los cursos de profesores tan polmicos como
2

Charles Eisenman, en Pars, le merecan los programas de enseanza


de la asignatura que se haban elaborado aos antes en la Facultad de
Derecho, precisamente por quienes eran miembros del jurado del
Concurso de Ctedra. Se imaginarn ustedes la reaccin inicial de
estos, entre ellos, del Profesor Lares, pues en aquella poca no haba el
hbito de polmicas acadmicas. Pero todo se super, como deba ser
en una universidad democrtica, mediante el dilogo, la explicacin y
el respeto intelectual. Tan se super que dos dcadas despus, en 1984,
fui yo quien tom la iniciativa de proponer a la Facultad la edicin de
un Libro Homenaje al Profesor Lares Martnez, cuya coordinacin general
asum.
He querido hacer hoy esta referencia personal a la memoria del
profesor Lares Martnez pues precisamente, a partir de los comienzos
de la dcada de los sesenta, cuando apareci su Manual y nosotros nos
iniciamos en la Ctedra, el derecho administrativo, con el concurso de
muchos, comenz a transformarse en el pas, como se puede constatar
de los logros que hoy vemos, no ya de alumnos de Lares Martnez o
mos, sino de alumnos de los alumnos de nuestros alumnos. Y todo
ello, con excelentes resultados que hoy quiero materializar en un solo
ejemplo vinculado al tema de nuestra disciplina: la excelente obra
colectiva que coordin el Profesor Jos Araujo Jurez, con la participacin de jvenes especialistas en derecho Administrativo de la Universidad Catlica Andrs Bello, sobre Servicio Pblico, Balance y Perspectiva, publicada en 1999, que es la obra ms completa que se ha publicado en Venezuela sobre el tema central de estas Jornadas.
I.

LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO

La nocin de servicio pblico, a pesar de las sucesivas crisis que


ha tenido en la historia del derecho administrativo, contina siendo
clave para nuestra disciplina. Creo, incluso, que su carcter escurridizo
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y multivalente, no puede impedir que podamos definir el concepto


como referido a las actividades prestacionales que debe asumir el
Estado, tendientes a satisfacer necesidades generales o colectivas, en
cumplimiento de una obligacin constitucional o legal y en relacin
con las cuales, los particulares no tienen derecho a desarrollarlas libremente.
De esta definicin resulta lo siguiente:
En primer lugar, que se trata siempre de una actividad, es decir, de
un conjunto de operaciones y tareas a cargo de un sujeto de derecho,
consistente en dar o hacer algo a favor de otros, en suma, de prestar.
Se trata, por tanto, de una actividad prestacional; pero no de cualquier
tipo de prestacin sino de una que es de inters de todos, de inters
pblico o colectivo por lo que los sujetos a los cuales se destina son
todos, es decir, al pblico en general.
En segundo lugar, esa actividad prestacional corresponde cumplirla
obligatoriamente al Estado, es decir, a los entes pblicos, por estar as
establecido en la Constitucin o en una Ley. Por tanto, no toda actividad prestacional de inters pblico que realicen los entes pblicos
puede considerarse como un servicio pblico, sino slo aquellas que
stos asumen en cumplimiento de una obligacin constitucional o
legal.
En tercer lugar, tratndose de una actividad prestacional que corresponde como obligacin al Estado, de acuerdo al principio de alteridad, los particulares, es decir, el pblico en general, tienen un correlativo derecho constitucional o legal a recibir la prestacin, el cual,
como todo derecho, debe ser esencialmente justiciable y protegible.
En cuarto lugar, desde el momento en el cual una actividad se configura como servicio pblico a cargo de los entes pblicos, la misma
queda sustrada de las que pueden ser desarrolladas libremente por
4

los particulares. No es que necesariamente la actividad queda excluida


del mbito de la libertad econmica de los particulares, sino que en
relacin con ella, sta no puede desarrollarse libremente.
Es decir, la libertad econmica, como derecho de toda persona de
dedicarse libremente a la actividad econmica de su preferencia (art.
112 de la Constitucin), est limitada, constitucional o legalmente, en
una proporcin inversa al grado de asuncin de la actividad por parte
del Estado.
As, por ejemplo, en otros tiempos, cuando la Ley de Correos de
1938 deca, en su artculo 1, que el correo es un servicio pblico federal exclusivo del Estado, la norma quera decir precisamente eso, que
esa era una actividad exclusiva del Estado y, adems, excluyente de
toda prestacin por parte de particulares.
II. EL
SERVICIO
PBLICO
PRESTACIONAL DEL ESTADO

COMO

OBLIGACIN

En todo caso, la idea clave a los efectos de la conceptualizacin jurdica del servicio pblico, es la existencia de una obligacin constitucional o legal a cargo del Estado para la realizacin de la actividad
prestacional. Ello contribuye a deslindar los servicios pblicos de las
actividades prestacionales que el Estado realiza como mero empresario, que no se ejecutan en virtud del cumplimiento de obligacin constitucional o legal alguna, y respecto de las cuales existe el derecho de
los particulares a desarrollarlas libremente.
En consecuencia, la declaracin de una actividad como servicio
pblico que, por tanto, se cumple por el Estado en ejecucin de una
obligacin constitucional o legal, da origen a dos consecuencias fundamentales en relacin a los particulares:
Por una parte, que con motivo de la obligacin jurdica del Estado
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surge una relacin jurdica, en cuyo otro extremo est como correlativo a la obligacin, un derecho de los administrados a percibir la prestacin de tales servicios pblicos; y por otra parte, que la presencia del
Estado como prestador de servicios pblicos restringe, a la vez, la
libertad econmica de los administrados.
El servicio pblico as entendido, se presenta entonces siempre,
como una restriccin a la libertad econmica de los particulares. Por
ello es que la creacin de un servicio pblico, es decir, el establecimiento de la obligacin prestacional a cargo del Estado, slo puede
tener su origen directamente en la Constitucin o en la ley, pues slo
en esos textos, conforme al principio de la reserva legal previsto en la
propia Constitucin (art. 112), es que puede limitarse o restringirse la
libertad econmica.
En mi criterio, esta consecuencia de la nocin de servicio pblico
es la ms importante desde el punto de vista jurdico; que cuando una
actividad prestacional se erige en servicio pblico, es decir, se impone
obligatoriamente al Estado, sea a la Repblica, a los Estados o a los
Municipios, se restringe automticamente la libertad econmica de los
particulares en el sentido de que no pueden, libremente, ejercer dicha
actividad.
Es evidente, por supuesto, que el mbito de esta restriccin no es
uniforme, pues depende de la regulacin concreta que se establezca en
la Constitucin o en la ley. Las normas pueden establecer una variada
gama de restricciones a la libertad econmica que pueden ir desde la
exclusin total de la actividad econmica de los particulares en el mbito de la actividad prestacional, por ejemplo, cuando el Estado se la
reserva con carcter de exclusividad; hasta la previsin de una concurrencia casi sin restricciones, entre la actividad pblica y la actividad
privada, pasando por los supuestos en los cuales, a pesar de que el
Estado se reserve el servicio, los particulares pueden prestarlo median6

te concesin.
Es conveniente distinguir estas categoras de servicios pblicos, segn la mayor o menor incidencia y restriccin de la libertad econmica,
pues ello permitir determinar el grado de intervencin del Estado.
III. LAS DIVERSAS CATEGORAS DE SERVICIOS PBLICOS
En efecto, segn la intensidad de la restriccin a la libertad econmica que acarrea la consideracin de una actividad como servicio
pblico, he distinguido tres grandes categoras de servicios pblicos:
los servicios pblicos exclusivos y excluyentes; los servicios pblicos
exclusivos, pero concedibles; los servicios pblicos concurrentes.
La primera categora de servicios pblicos abarca aquellos reservados al Estado en forma absoluta, de manera que los particulares no
pueden, en forma alguna, prestarlos. La Constitucin, en general,
salvo en relacin con los servicios pblicos vinculados a los derechos
de la Nacin y a los fines del Estado, no establece directamente ningn
servicio pblico de esta naturaleza, pero permite que la ley los establezca en determinados supuestos.
En efecto, el artculo 302 de la Constitucin establece expresamente la posibilidad que tiene el Estado de reservarse, mediante Ley Orgnica, y por razones de conveniencia nacional, industrias, explotaciones, servicios y bienes de inters pblico.
De acuerdo a este artculo, por tanto, mediante ley orgnica podra
establecerse un servicio pblico para ser prestado en forma exclusiva
por el Estado, excluyendo a los particulares del mbito del mismo. Una
reserva de este tipo tendra por efecto fundamental establecer una exclusin a la libertad econmica de los administrados, la cual no podra
desarrollarse, en forma alguna, respecto del servicio reservado. En estos
casos, la reserva de servicios, provocara el establecimiento de un mo7

nopolio de derecho a favor del Estado, configurndose el supuesto del


artculo 302 de la Constitucin como una excepcin a la prohibicin de
los monopolios que regula el artculo 113 de la propia Constitucin.
Una segunda categora de servicios pblicos estara configurada
por aquellos que an siendo atribuidos en forma obligatoria y exclusiva al Estado, es decir, a la Repblica, a los Estados o a los Municipios,
y estando reservados a los entes pblicos, ello no se ha hecho en forma
excluyente, por lo que, mediante concesin, podra permitirse a los
particulares la prestacin de los mismos en determinadas condiciones.
La Constitucin ha regulado, en muchas normas esta categora de
servicios pblicos, como servicios pblicos exclusivos y no excluyentes, por tanto, concedibles, a cuyo efecto ha regulado en general, en el
artculo 113 que cuando se trate de:
Prestacin de servicios de naturaleza pblica con exclusividad o sin ella, el Estado
podr otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al inters pblico.

Esta norma establece, por tanto, que cuando se trate de una actividad declarada como servicio pblico exclusivo del Estado, pero no
excluyente, sea que se vaya a prestar en forma exclusiva o no, el Estado puede otorgar concesiones por tiempo determinado.
Por supuesto, corresponde a la Ley la determinacin del carcter
exclusivo del servicio que permita, sin embargo, que su prestacin se
pueda conceder a los particulares.
La consecuencia de ello es que en virtud de la reserva, los particulares no tienen libertad econmica respecto de las actividades que
configuran estos servicios, es decir, los particulares no tienen derecho a
realizar las actividades econmicas que los configuran. Pueden, s,
obtener ese derecho mediante un acto administrativo bilateral, que es
la concesin de servicio pblico, mediante la cual se transfiere a los
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particulares un derecho que antes no tenan y que se constituye por


dicho acto.
Un tercer tipo de servicio pblico est configurado por aquellas
actividades prestacionales impuestas obligatoriamente al Estado, pero
respecto de las cuales el ordenamiento tambin consagra un derecho
de los particulares a prestarlos.
En estos casos, el establecimiento de una actividad como servicio
pblico lo que produce, como consecuencia, es una limitacin a la
libertad econmica de los particulares. No se trata de que la misma se
excluya, como sucede en los casos anteriores, sino de una limitacin a
su ejercicio. Por ello, en estos casos, el derecho de los particulares a
prestar los servicios est establecido directamente en el ordenamiento
jurdico, y lo nico que en ste se establece son los mecanismos de
control, para asegurar que los servicios se presten en forma adecuada
al inters general envuelto.
IV. LA CONSTITUCIONALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Ahora bien, como hemos dicho, la calificacin de una actividad
prestacional como servicio pblico, exige que la Constitucin o la ley
establezcan la obligacin a cargo del Estado de realizarla.
En tal sentido puede decirse que la Constitucin de 1999, a diferencia de la de 1961, es una Constitucin de servicios pblicos en el
sentido de que no slo utiliza la nocin misma de servicio pblico,
constitucionalizndola, sino que regula mltiples actividades como
obligaciones estatales, que constitucionalmente se pueden calificar
como tales servicios pblicos.
Quisiera destacar las normas constitucionales pertinentes para determinar con precisin estos servicios pblicos constitucionales.
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1.

Los servicios pblicos en la Constitucin

En efecto, en cuanto a la utilizacin del concepto de servicio pblico, podemos hacer referencia a los siguientes artculos de la Constitucin:
1. El artculo 84 al regular el derecho a la salud, se refiere a
los servicios pblicos de salud.
Asimismo, en el artculo 83 se regula la obligacin del Estado de
asegurar el acceso a los servicios; y el artculo 86 se refiere a los
servicios mdicos y asistenciales. Por otra parte, el artculo 156,24 le
atribuye al Poder Nacional competencia en materia de los servicios
nacionales de salud.
2. Por su parte, el artculo 86, al regular el derecho a la seguridad social, la declara como servicio pblico de carcter no lucrativo.
3. El artculo 102, al regular a la educacin como derecho
humano, agrega que la educacin es un servicio pblico; y el artculo 103 establece la obligacin del Estado de sostener servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso, permanencia y culminacin en el servicio educativo. Adems, el artculo 156,24 le atribuye al
Poder Nacional competencia en relacin con los servicios nacionales
de educacin.
4. El artculo 108, al exigir que los medios de comunicacin
social, pblicos y privados, contribuyan a la formacin ciudadana,
establece que el Estado garantizar servicios pblicos de radio, televisin y redes de biblioteca informtica, con el fin de permitir el acceso
universal a la informacin.
5. El artculo 113 se refiere a las concesiones administrativas
en los casos de servicios de naturaleza pblica.
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6. Los artculos 156, ordinal 29 y 178 se refieren a los servicios pblicos domiciliarios y, en especial, los servicios pblicos de
electricidad, de agua potable y de gas domstico, de alcantarillado, de
canalizacin y de disposicin de aguas servidas.
7. El artculo 164, ordinal 8 se refiere a los servicios pblicos estadales
8. El artculo 173, al regular las parroquias como entidades
locales, se refiere a la desconcentracin de competencias hacia las
mismas para la mejor prestacin de los servicios pblicos.
9. El artculo 184 se refiere a la descentralizacin de los Estados y Municipios hacia las comunidades y grupos vecinales organizados y a la participacin de los ciudadanos respecto de la ejecucin,
evaluacin y control de servicios pblicos.
10. El artculo 196, ordinal 6 se refiere a la creacin, modificacin o suspensin de servicios pblicos mediante decreto-ley, en
caso de urgencia comprobada y en receso de la Asamblea Nacional.
11. El artculo 259 atribuye competencia a los rganos de la
jurisdiccin contencioso administrativa para conocer de reclamos por
la prestacin de servicios pblicos.
12. El artculo 281, ordinal 2 atribuye competencia al Defensor del Pueblo para velar por el correcto funcionamiento de los servicios pblicos; y
13. El artculo 302 establece la posibilidad de que el Estado se
reserve, mediante ley orgnica y por razones de conveniencia nacional, servicios de inters pblico.
En esta forma, a diferencia de la Constitucin de 1961, en la que
slo se utiliz la expresin servicio pblico, respecto de los servicios
pblicos de salud (art. 136,17); de la creacin de servicios pblicos por
va ejecutiva en caso de urgencia comprobada (arts. 179,5; 190,11); y de
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la limitacin a la huelga en los servicios pblicos (art. 92); en la Constitucin de 1999, la expresin servicio pblico puede decirse que se ha
constitucionalizado definitivamente en 13 artculos, lo que, sin duda,
permite su conceptualizacin doctrinal.
2.

Los servicios a cargo del Estado en la Constitucin

Pero adems, otras normas de la Constitucin, utilizan la expresin servicios para referirse a actividades estatales, las cuales tambin encajaran en la nocin de servicio pblico. Ello ocurre en las
siguientes otras 13 normas:
1. El artculo 76, al regular el derecho a la proteccin de la
maternidad, se refiere a la obligacin del Estado de asegurar servicios
de planificacin familiar integral.
2. El artculo 82, al regular el derecho a la vivienda, establece que la misma debe contar con servicios bsicos esenciales es decir, servicios pblicos domiciliarios.
3. El artculo 110 establece la obligacin del Estado de reconocer el inters pblico de los servicios de informacin necesarios por
ser instrumentos fundamentales para el desarrollo econmico, social y
poltico del pas, as como para la seguridad y soberana del pas.
4. El artculo 112 establece la obligacin del Estado de garantizar servicios que satisfagan las necesidades de la poblacin y el
artculo 117 garantiza el derecho de las personas a disponer de servicios de calidad.
5. El artculo 156, ordinal 5 se refiere a la competencia del
Poder Nacional en materia de los servicios de identificacin.
6. El artculo 156, ordinal 28 se refiere a la competencia del
Poder Nacional en cuanto al rgimen del servicio de correo y de las
telecomunicaciones.
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7. El artculo 164, ordinal 6, al atribuir competencias a los


Estados en la organizacin de la polica, se refiere a la determinacin
de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal.
8. El artculo 165, al regular el rgimen de las competencias
concurrentes, establece la obligacin de los Estados de transferir a los
Municipios los servicios que gestionen.
9. El artculo 178, que regula las competencias municipales,
se refiere a los servicios de transporte pblico urbano de pasajeros
(ord. 2); a los servicios de limpieza, de recoleccin y tratamiento de
residuos y proteccin civil (ord. 4); a los servicios de integracin
familiar de los discapacitados y a los servicios de prevencin y proteccin, vigilancia y control de bienes y las actividades relativas a las
materias de la competencia municipal (ord. 5); a los servicios funerarios (ord. 6); y a los servicios de polica municipal (ord. 7).
10. El artculo 184 que regula los mecanismos para que los
Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen,
establece que la ley debe promover la transferencia de servicios en
materia de salud, educacin, vivienda, deporte, cultura, programas
sociales, ambiente, mantenimiento de reas industriales, mantenimiento y conservacin de reas urbanas, prevencin y proteccin vecinal,
construccin de obras y prestacin de servicios pblicos.
11. El artculo 185, que regula el Consejo Federal de Gobierno,
precisa que el Fondo de Compensacin Interterritorial est destinado,
entre otros, al financiamiento de servicios esenciales en las regiones y
comunidades de menor desarrollo relativo.
12. El artculo 268, en el marco del funcionamiento de la justicia se refiere al servicio de defensa pblica; y

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13. El artculo 306, al regular el desarrollo rural integrado,


asigna al Estado el fomento de servicios de capacitacin y asistencia
tcnica.
Todas estas normas, sin duda, se refieren a la nocin de servicio
pblico como actividad prestacional obligatoriamente a cargo del
Estado, correlativo con el derecho de las personas a su prestacin, sin
que de las mismas se pueda deducir que se trate de actividades que
son excluyentes de las actividades de los particulares en dichas reas.
La exclusin, sin embargo, podra establecerse mediante ley, como
consecuencia de limitaciones a la libertad econmica por razones de
desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del ambiente u
otras de inters social a que se refiere el artculo 112 de la Constitucin.
V. LOS SERVICIOS PBLICOS CONSTITUCIONALES
Ahora bien, de todas estas normas constitucionales en nuestro criterio pueden identificarse los siguientes cuatro grupos de servicios
pblicos constitucionales:
En primer lugar, los servicios pblicos vinculados a los derechos
de la Nacin, para garantizar su goce; en segundo lugar, los servicios
pblicos vinculados a los fines del Estado, para su logro; en tercer
lugar, los servicios pblicos de carcter social, para hacer efectivos los
derechos sociales; y en cuarto lugar, los servicios pblicos para garantizar el ejercicio de derechos y libertades individuales.
1.

Los servicios pblicos vinculados a los derechos de la Nacin

En primer lugar, los servicios pblicos derivados de los derechos


de la Nacin. En efecto, el artculo 1 de la Constitucin declara como
derechos irrenunciables de la Nacin, la independencia, la libertad, la
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soberana, la inmunidad, la integridad territorial y la autodeterminacin. Se trata de un derecho colectivo, de la Nacin, es decir, de toda
persona e instituciones, vinculadas a la soberana y que origina la
obligacin del Estado de resguardarla. Estas prestaciones dan origen a
los siguientes servicios pblicos exclusivos del Estado, y en muchos
casos, excluyentes.
A. El servicio pblico de defensa y seguridad: la Fuerza Armada
Nacional
La seguridad de la Nacin es competencia esencial y responsabilidad del Estado dice el artculo 322 de la Constitucin; an cuando
precise que la defensa de la Nacin sea responsabilidad de los venezolanos y dems personas que se encuentren en el espacio geogrfico
nacional.
La Fuerza Armada Nacional, por tanto, constituye la institucin
organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberana
de la Nacin y asegurar la integridad territorial (art. 328). Es una institucin que debe ser esencialmente profesional, sin militancia poltica,
organizada por el Estado que est al servicio exclusivo de la Nacin
y en ningn caso al de persona o parcialidad poltica alguna (art.
328).
La competencia en esta materia corresponde al Poder Nacional,
resumida en las siguientes atribuciones que el artculo 156 de la Constitucin le asigna:
Ord. 2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la Repblica,
la conservacin de la paz pblica y la recta aplicacin de la ley en todo el
Territorio Nacional.
Ord. 7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional.
Ord. 8. La organizacin y rgimen de la Fuerza Armada Nacional.

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Dentro de los cometidos de este servicio, la Constitucin destaca,


en especial, la proteccin de los espacios fronterizos para preservar la
integridad territorial, la soberana, la seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el ambiente (art. 15); declarando que la
atencin de las fronteras es prioritaria en el cumplimiento y aplicacin
de los principios de seguridad de la Nacin (art. 327).
B.

El servicio pblico exterior y diplomtico

Con fundamento en las mismas normas constitucionales antes


mencionadas otro servicio pblico vinculado a los derechos de la Nacin, es el servicio pblico exterior y diplomtico, que actualiza las
relaciones internacionales de la Repblica para que respondan a los
fines del Estado en funcin del ejercicio de la soberana y de los intereses del pueblo (art. 152).
La competencia en relacin con la poltica y la actuacin internacional de la Repblica se atribuye en la Constitucin al Poder Nacional (art. 156, ord. 1); y se obliga a la Repblica a la defensa de los
principios de independencia, igualdad entre los Estados, libre determinacin y no intervencin en asuntos internos, respeto a los derechos
humanos y solidaridad entre los pueblos en las luchas por su emancipacin y el bienestar de la humanidad (art. 152).
C. El servicio pblico de promocin y ordenacin de la economa
De acuerdo con el artculo 299 de la Constitucin, el rgimen socio
econmico de la Repblica se fundamenta en los principios de justicia
social, democracia, eficiencia, libre competencia, proteccin del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad.
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A tal efecto, se responsabiliza al Estado para que, conjuntamente


con la iniciativa privada, promueva el desarrollo armnico de la economa nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor
agregado nacional, elevar el nivel de vida de la poblacin y fortalecer
la soberana econmica del pas, garantizando la seguridad jurdica,
solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economa, para lograr una justa distribucin de la riqueza mediante una planificacin estratgica, democrtica, participativa y de consulta abierta (art. 249).
A tal fin, la Constitucin atribuye al Estado en sus artculos 112,
299, 308, 309 y 310, competencia para promover la iniciativa privada
con facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular
la economa e impulsar el desarrollo integral del pas; promover el
desarrollo armnico de la economa nacional; proteger la artesana e
industrias populares; velar por la creacin y fortalecimiento del sector
turstico nacional; y proteger y promover la pequea y mediana industria.
La Constitucin por otra parte, asigna a la Asamblea Nacional la
competencia exclusiva para aprobar las lneas generales del plan de
desarrollo econmico y social (art. 187,8) y atribuye al Presidente de la
Repblica competencia exclusiva para formular el Plan Nacional de
Desarrollo y dirigir su ejecucin previa aprobacin de la Asamblea
Nacional (art. 236,18). Ello implica, por supuesto, que puede y debe
haber planes estadales y municipales de desarrollo, para lo cual los
Estados y Municipios tienen competencia. Por ello, en cada Estado
debe existir un Consejo Estadal de Planificacin y Coordinacin (art.
166) y en cada Municipio, un Consejo Local de Planificacin (art. 182).
Los Municipios, adems, tienen competencia exclusiva, en cuanto
concierne a la vida local, en materia de ordenacin y promocin del
desarrollo econmico y social (art. 178).
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Por otra parte, como rgano intergubernamental, el Consejo Federal de Gobierno tiene la misin de planificar y coordinar las polticas y
acciones de los tres niveles territoriales para el desarrollo del proceso
de descentralizacin (art. 185).
La Constitucin, por otra parte, establece una extensa regulacin
sobre el rgimen fiscal y monetario, donde se detallan normas sobre el
rgimen presupuestario (art. 311 a 315); y el sistema tributario (art. 316
y 317); el sistema monetario nacional (art. 318 y 319) y la coordinacin
macroeconmica (art. 320). En ellas se regulan, por primera vez a nivel
constitucional, las competencias del Banco Central de Venezuela, rgano al cual corresponde el ejercicio de manera exclusiva y obligatoria de las competencias monetarias del Poder Nacional (art. 318); y
los principios de la poltica macroeconmica, imponindose al Estado
la obligacin de promover y defender la estabilidad econmica, evitar la vulnerabilidad de la economa y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social (art. 320).
Para cumplir todas estas obligaciones la Constitucin, en su artculo 156, asigna al Poder Nacional competencia en las siguientes materias:
Ord. 11. La regulacin de la banca central, del sistema monetario, de la moneda
extranjera, del sistema financiero y del mercado de capitales; la emisin y
acuacin de moneda.
Ord. 15. El rgimen del comercio exterior y la organizacin y rgimen de las
aduanas.
Ord. 17. El rgimen de metrologa legal y control de calidad
Ord. 18. Los censos y estadsticas nacionales.
Ord. 21. Las polticas macroeconmicas, financieras y fiscales de la Repblica.

De todo este conjunto de regulaciones constitucionales, por tanto,


deriva otro servicio pblico esencial vinculado a los derechos de la
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Nacin y su soberana econmica, que en sus componentes esenciales


es de carcter exclusivo y excluyente.
2.

Servicios pblicos vinculados a los fines del Estado

De acuerdo con el artculo 2 de la Constitucin, el Estado democrtico y social de Derecho y de Justicia que constituye Venezuela,
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico y de
su actuacin, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad,
la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia
de los derechos humanos, la tica y el pluralismo poltico.
A tal efecto, el Estado tiene como fines esenciales la defensa y el
desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y
amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitucin (art. 3).
Por otra parte, respecto de los particulares, la libertad consiste en
el derecho de toda persona al libre desenvolvimiento de su personalidad, sin ms limitaciones que las que derivan del derecho de los dems y del orden pblico y social (art. 20).
Para el logro de todos estos principios y fines y para garantizar el
ejercicio de los derechos y garantas constitucionales, precisamente, se
regulan los servicios pblicos de seguridad y proteccin ciudadana, de
justicia y de proteccin ambiental.
A. Los servicios pblicos de seguridad y proteccin ciudadana: la
polica y la administracin de riesgos
El artculo 55 de la Constitucin garantiza el derecho de toda persona a la proteccin por parte del Estado, a travs de los rganos de
19

seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyen amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad fsica de
las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
La norma asigna esta obligacin de proteger al Estado, y como se
ha dicho, la expresin Estado comprende la totalidad de los entes
que conforman su organizacin poltica como Estado Federal. En consecuencia, esta obligacin corresponde, concurrentemente, a la Repblica, a los Estados y a los Municipios, como lo confirma expresamente
el artculo 332 de la Constitucin, tanto por lo que se refiere a la polica
como a la administracin de riesgos y emergencias, al indicar que la
funcin de los rganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente. Esto lo confirma, adems, el artculo 184 de la
Constitucin al reconocer como competencia de los Estados y los Municipios la materia de prevencin y proteccin vecinal.
En cuanto al servicio pblico de polica, adems el Poder Nacional
tiene competencia exclusiva en materia de polica nacional (art.
156,6), del rgimen de los extranjeros (art. 156,4) y de los servicios de
identificacin (art. 156,5); correspondiendo al Ejecutivo Nacional organizar, de conformidad con la ley, un cuerpo uniformado de polica
nacional (art. 332).
Por su parte, los Estados tienen competencia exclusiva para la
organizacin de la polica y la determinacin de las ramas de este
servicio atribuidas a la competencia municipal, de conformidad con la
Ley (art. 164,6); y los Municipios tienen competencia exclusiva, en
cuanto concierne a la vida local, en materia de prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica municipal, conforme a la legislacin
nacional aplicable (art. 178,7). Adems, se atribuye a los Municipios
competencia exclusiva tambin en cuanto concierne a la vida local, en
materia de servicios de proteccin civil(art. 178,4), de servicios
20

prevencin y proteccin, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal (art.
178,5), y de circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos y personas por vas municipales (polica de trnsito) (art. 178, ord. 2).
Esto implica, tambin, una concurrencia de competencias en materia de servicios pblicos de administracin de riesgos y emergencias:
el artculo 156, ordinal 9, atribuye al Poder Nacional el rgimen de la
administracin de riesgos y emergencias, y el artculo 332 encarga al
Ejecutivo Nacional, de conformidad con la ley, para organizar un
cuerpo de bomberos y administracin de carcter civil y una organizacin de proteccin civil y administracin de desastres, como parte de
los rganos de seguridad ciudadana. La misma norma considera como
una competencia concurrente de los Estados y Municipios la funcin
de los rganos de seguridad ciudadana, por lo que aqullos, conforme
con los artculos 164,8 y 178,4, 5, y 7, de conformidad con la legislacin
nacional, pueden establecer los servicios pblicos respectivos.
B.

El servicio pblico de justicia

De acuerdo con lo establecido en el artculo 26 de la Constitucin,


toda persona tiene derecho de acceso a los rganos de administracin
de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela judicial efectiva de los mismos y a obtener
con prontitud la decisin correspondiente.
Para asegurar la efectividad de este derecho, se impone la obligacin al Estado de garantizar una justicia gratuita, accesible, imparcial,
idnea, transparente, autnoma, independiente responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones
intiles (art. 26).
Para garantizar el derecho a la justicia y la obligacin de prestarla,
la Constitucin regula el sistema de justicia, atribuyendo las compe21

tencias en la materia a los rganos del Poder Judicial, independientes y


autnomos (art. 253 y sigts). La competencia para regularlos se atribuye al Poder Nacional al asignarle el artculo 158, ordinal 31 la atribucin en materia de La organizacin y administracin nacional de la
justicia; y al Poder Municipal, en materia de justicia de paz (art.
178,7).
Por otra parte, en particular, y como parte del sistema de justicia,
el artculo 268 de la Constitucin regula el servicio de defensa pblica.
C. Los servicios pblicos en materia de desarrollo rural integral y
seguridad alimentaria
Los artculos 305, 306 y 307 de la Constitucin tambin asignan al
Estado obligaciones de promover el desarrollo rural integral; promover las condiciones para fomentar la actividad agrcola y la agricultura sustentable, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, y alcanzar niveles estratgicos de autoabastecimiento; proteger las comunidades y asentamientos de pescadores artesanales; proteger y promover las formas asociativas y particulares de propiedad, y velar por la
ordenacin sustentable de las tierras de vocacin agrcola y establecer
servicios de capacitacin y asistencia tcnica. Estas obligaciones del
Estado, de nuevo, dan origen a servicios pblicos de competencia
concurrente de todos los entes que conforman la organizacin poltica
del mismo, es decir, a la Repblica, a los Estados y a los Municipios.
En esta materia, adems, el Poder Nacional tiene competencia exclusiva para dictar la legislacin agraria (art. 156,32) y definir la
poltica nacional en materia tanto de seguridad alimentaria (art. 156,23)
como de produccin agrcola, ganadera, forestal y pesquera (art. 25).
Por tanto, los Estados y Municipios tienen competencia, respectivamente, para definir la poltica estadal y municipal en materia de segu22

ridad alimentaria y para la produccin agrcola, ganadera, pesquera y


forestal.
D. Los servicios pblicos de proteccin ambiental
Los artculos 127 a 129 de la Constitucin regulan los derechos
ambientales de las personas, entre ellos, el derecho de proteger y mantener el ambiente en beneficio de las generaciones y del mundo futuro;
y el derecho a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y
ecolgicamente equilibrado.
A tal efecto, se regulan las obligaciones del Estado de proteger el
ambiente, la diversidad biolgica, los recursos genticos, los procesos
ecolgicos, los parques nacionales y monumentos naturales y dems
reas de especial importancia ecolgica; de garantizar que la poblacin
se desenvuelva en un ambiente libre de contaminacin, donde el aire,
el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies
vivas, sean especialmente protegidos (art. 127) y de desarrollar una
poltica de ordenacin del territorio.
En materia de ambiente, adems, el artculo 156, ordinal 23 de la
Constitucin, atribuye al Poder Nacional competencia exclusiva en
cuanto a las polticas nacionales y la legislacin en materia de ambiente y aguas, por lo que los Estados y Municipios tienen competencia en las polticas estadales y municipales en la materia.
Adems, el artculo 178,4 le atribuye en forma exclusiva a los Municipios, en cuanto concierne a la vida local, competencias en materia
de proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental. El artculo 184 de la Constitucin, adems, confirma la competencia de Estados y Municipios en materia de servicios ambientales.

23

En materia de ordenacin del territorio, al atribuir el artculo 128


de la Constitucin al Estado competencia en materia de ordenacin
territorial, se trata de una competencia concurrente entre la Repblica,
los Estados y los Municipios.
Adems, el artculo 156, ordinal 23 de la Constitucin le atribuye
al Poder Nacional competencia exclusiva en cuanto a las polticas nacionales y la legislacin en materia de ordenacin de territorio, por lo
que a los Estados y Municipios les corresponde la poltica estadal y
municipal, respectivamente, en la ordenacin del territorio de las respectivas entidades.
Adicionalmente, el artculo 178 le atribuye expresamente a los
Municipios competencia exclusiva, en cuanto concierne a la vida local,
en materia de ordenacin territorial, y el artculo 184 confirma la
competencia de Estados y Municipios en la materia, por ejemplo, al
referirse al mantenimiento de reas industriales.
3.

Los servicios pblicos sociales

Los artculos 75 y siguientes de la Constitucin, al regular los derechos sociales y de las familias (art. 75 a 97) y los derechos culturales
y educativos (art. 98 a 118), establecen un conjunto de obligaciones de
prestacin que se imponen a los entes pblicos, que originan diversos
servicios pblicos sociales constitucionales, la mayora de los cuales
son de la competencia concurrente de todos a los rganos del Estado,
es decir, de la Repblica, de los Estados y de los Municipios.
A. Los servicios pblicos de asistencia y proteccin social
Conforme a los artculos 75 a 81 de la Constitucin, el Estado
tiene un conjunto de obligaciones tendientes a asegurar la proteccin de
las familias y de quienes ejerzan la jefatura de la familia; la garanta de
24

asistencia y proteccin integral a la maternidad; los servicios de planificacin familiar; la proteccin del matrimonio entre hombre y mujer;
asegurar la proteccin integral a los nios y adolescentes y promover
su integracin progresiva a la ciudadana activa; la creacin de oportunidades para estimular el trnsito productivo de los jvenes a la
vida adulta, su capacitacin y acceso al primer empleo; garantizar a los
ancianos el pleno ejercicio de sus derechos y garantas, as como atencin integral; el respeto de los discapacitados, garantizar el respeto a su
dignidad humana, la equiparacin de oportunidades, condiciones
laborales satisfactorias y promover su formacin, capacitacin y acceso
al empleo acorde con sus condiciones.
Todas estas responsabilidades, sin duda, originan obligaciones de
prestacin de servicios pblicos que corresponden en forma concurrente tanto a la Repblica, como a los Estados y Municipios.
La legislacin nacional en la materia corresponde en forma exclusiva al Poder Nacional pero, por ejemplo, la Constitucin atribuye
en forma expresa a los Municipios, competencia exclusiva, en cuanto
concierne a la vida local, en materia de servicios de proteccin a la
primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, as
como en materia de servicios de integracin familiar del discapacitado
al desarrollo comunitario (art. 178,5).
Estos servicios pblicos de asistencia y proteccin, dado el carcter de materia de competencia concurrente, tambin seran, en los
trminos del artculo 164,8 de la Constitucin, servicios pblicos estadales.
B.

Los servicios pblicos de salud y sanidad

Las obligaciones pblicas en materia de salud, derivadas del derecho a la salud, conforme a los artculos 83, 84 y 85 de la Constitucin,
originan servicios pblicos constitucionales en la materia, que tambin
25

se atribuyen al Estado, es decir, tanto a la Repblica como a los Estados y Municipios. En consecuencia, se trata de servicios pblicos que
son de la competencia concurrente de los tres niveles territoriales.
En la materia, sin embargo, el artculo 156,23 atribuye al Poder
Nacional competencia exclusiva en materia de polticas y servicios
nacionales de salud (156,24) y de legislacin sobre sanidad nacional y
vegetal (art. 156,32).
En particular, los artculos 84 y 85 precisan como obligacin y
competencia del Poder Nacional el establecimiento de un Sistema
Pblico Nacional de Salud integrado al sistema de seguridad social. En
consecuencia, los Estados y Municipios tienen competencia en materia
de polticas y servicios estadales y municipales de salud.
El Poder Nacional, adems, tiene competencia exclusiva para dictar la legislacin sobre sanidad animal y vegetal (art. 156, 32) y los
Municipios tienen competencia exclusiva expresa, en cuanto concierne
a la vida local, en materia de salubridad y atencin primaria en salud
(art. 178,5).
En cuanto a los Estados, los servicios pblicos de salud como materia de la competencia concurrente, seran servicios pblicos estadales
(art. 164,8). Ello lo confirma adems, el artculo 184, al establecer la
descentralizacin de los servicios de salud de los Estados y Municipios a las organizaciones comunitarias.
La Constitucin precisa, en todo caso, que los servicios pblicos
de salud son propiedad del Estado y no podrn ser privatizados (art.
84).
Por supuesto, de esta previsin no podra deducirse que los servicios pblicos de salud sean exclusivos del Estado y de carcter excluyente; sino que aqullos que asuma el Estado no pueden ser transferidos a los particulares. Estos pueden prestar servicios de salud, al pun26

to de que el artculo 85 establece como obligacin del Estado el regular las instituciones pblicas y privadas de salud.
Por ltimo, en materia de sanidad, debe sealarse la competencia
municipal en materia de cementerios y servicios funerarios (art.
178,6).
C. Los servicios pblicos de seguridad social
El artculo 86 de la Constitucin establece que toda persona tiene
derecho a la seguridad social como servicio pblico de carcter no lucrativo, que garantice la salud y asegure proteccin en contingencias
de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades
catastrficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales,
prdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda,
cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de
previsin social.
De acuerdo con la misma norma, el Estado tiene la obligacin de
asegurar la efectividad de este derecho, es decir, de prestar este servicio pblico, creando un sistema de seguridad social universal, integral,
de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas.
Por su parte, el artculo 156, ordinal 22 de la Constitucin, atribuye al Poder Nacional competencia en cuanto al rgimen y organizacin de la seguridad social.
D. Los servicios pblicos de educacin
Como antes se dijo, conforme al artculo 102 de la Constitucin, la
educacin, que debe ser democrtica, gratuita y obligatoria, es un
derecho humano y un deber social fundamental que el Estado debe
asumir como funcin indeclinable, por lo que declara que la educa27

cin es un servicio pblico. Dicho servicio pblico, sin embargo, ni es


exclusivo ni excluyente, pues la propia Constitucin no slo regula las
instituciones pblicas o privadas de educacin (art. 103 y 104), sino el
derecho de las personas a fundar y mantener instituciones educativas
privadas bajo la estricta inspeccin y vigilancia del Estado, previa
aceptacin de este (art. 106).
Los artculos 102 a 109 de la Constitucin, por otra parte, asignan
el conjunto de obligaciones educativas, es decir, los servicios pblicos
educativos, al Estado lo que implica que la competencia en la materia sea concurrente entre la Repblica, los Estados y los Municipios.
As, el artculo 156, ordinal 24 atribuye al Poder Nacional competencia
exclusiva para las polticas y los servicios nacionales de educacin. En
consecuencia, los Estados y Municipios tienen competencia, respectivamente, para las polticas y los servicios estadales y municipales de
educacin.
Los servicios pblicos de educacin, por tanto, tambin seran
servicios pblicos estadales en los trminos del artculo 164, ordinal 8;
y en cuanto a los Municipios, el artculo 178, ordinal 5, les atribuye
competencia exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en materia
de educacin preescolar. La competencia estadal y municipal en servicios de educacin, tambin la confirma el artculo 184 de la Constitucin.
E.

Los servicios pblicos de vivienda

El artculo 82 asigna al Estado en todos sus mbitos la obligacin de satisfacer progresivamente el derecho de toda persona a la
vivienda; por lo que se trata de un servicio pblico que corresponde,
en forma concurrente, a la Repblica, a los Estados y a los Municipios.
Adems, la Constitucin atribuye como competencia exclusiva del
Poder Nacional la poltica nacional y la legislacin en materia de vi28

vienda (art. 156, 23), por lo que los Estados y Municipios tienen competencia en materia de polticas estadales y municipales de vivienda,
respectivamente. Ello tambin lo confirma el artculo 184 de la Constitucin.
Adems, los Municipios tienen competencia expresa exclusiva, en
cuanto concierne a la vida local, en materia de vivienda de inters social
(art. 178,1) y de aplicacin de la poltica inquilinaria conforme a la delegacin prevista en la ley nacional (art. 178).
F.

Los servicios pblicos de empleo

Los artculos 87 y siguientes de la Constitucin regulan los derecho laborales, y asignan al Estado un conjunto de obligaciones que
se configuran como servicios pblicos, como la adopcin de medidas
para asegurar empleo, el fomento del empleo, y la proteccin del trabajo sin discriminacin.
En todos estos casos, las obligaciones asignadas al Estado, sin
duda, corresponden tanto a la Repblica como a los Estados y Municipios. Se trata, por tanto, de servicios pblicos de competencia concurrente que se ejercen de acuerdo con la legislacin nacional en materia
de trabajo, previsin y seguridad sociales (art. 156,32).
G. Los servicios pblicos culturales
Los artculos 98 a 101 de la Constitucin establecen el conjunto de
derechos de las personas a la cultura, regulando en consecuencia un
conjunto de obligaciones asignadas al Estado, en materia de cultura,
de patrimonio histrico, cultural y arquitectnico, de cultura popular y
de informacin cultural, lo que los configura como servicios pblicos de
la competencia concurrente entre la Repblica, los Estados y los Muni-

29

cipios, que se ejercen de acuerdo con la legislacin nacional en materia


de patrimonio cultural y arqueolgico (art. 156,32).
Adems, el artculo 156, ordinal 32 de la Constitucin le asigna al
Poder Nacional competencia exclusiva para dictar la legislacin en la
materia. El artculo 178, ordinales 1 y 5 le atribuyen en forma expresa
competencia exclusiva a los Municipios, en cuanto concierne a la vida
local, en materia de actividades e instalaciones culturales y de patrimonio histrico.
Los servicios culturales adems constituiran servicios pblicos estadales, en los trminos del artculo 164,8 de la Constitucin.
El artculo 184 de la Constitucin, adems, confirma la competencia de los Estados y Municipios en materia de servicios culturales.
H. Los servicios pblicos deportivos y de recreacin
El artculo 111 de la Constitucin establece el derecho de todas las
personas al deporte y a la recreacin, como actividades que benefician
la calidad de vida individual y colectiva. Ello da origen a diversos
servicios pblicos.
En materia de servicios pblicos deportivos la Constitucin atribuye al Estado la responsabilidad de asumir el deporte y la recreacin como poltica de educacin y salud (art. 111), correspondiendo
dicha responsabilidad, por tanto, a la Repblica, a los Estados y a los
Municipios.
El artculo 178 adems, atribuye a los Municipios la competencia
exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en materia de actividades deportivas, parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de
recreacin; y el artculo 184 confirma la competencia de los Estados y
Municipios en materia de servicios de deporte.

30

Vinculados a los servicios de recreacin, puede decirse que la


Constitucin tambin regula los servicios de turismo.
En efecto, el artculo 310 de la Constitucin regula al turismo como una actividad econmica de inters nacional, prioritaria para el
pas en su estrategia de diversificacin y desarrollo sostenido. En tal
sentido, como consecuencia, atribuye al Estado la obligacin tanto
de dictar medidas que garanticen el desarrollo del turismo, como de
velar por la creacin y fortalecimiento del turismo nacional.
El Estado, en esa norma, igualmente, es tanto el Estado Nacional (Repblica) como los Estados federados y los Municipios, configurndose la materia como de la competencia concurrente entre los tres
niveles territoriales.
Adems, debe destacarse, en particular, que en materia turstica,
el Poder Nacional tiene asignada competencia exclusiva para la poltica nacional y legislacin en materia de turismo (art. 156,23), por lo que
tambin existe una poltica estadal y municipal en la materia que corresponde a los Estados y Municipios. En especial, a estos ltimos se
asigna competencia exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en
materia de turismo local (art. 178,1).
4.

Los servicios pblicos para garantizar el ejercicio de derechos y libertades individuales

El cuarto grupo de servicios pblicos se configura por aquellas actividades prestacionales impuestas al Estado, para garantizar el ejercicio de los derechos individuales a la circulacin, a las comunicaciones,
a la informacin y a la calidad de vida.

31

A. Los servicios pblicos para la circulacin


De acuerdo con el artculo 50 de la Constitucin, toda persona
puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar de domicilio y residencia, ausentarse del pas y volver,
trasladar sus bienes y pertenencias en el pas, traer sus bienes al pas y
sacarlos, sin ms limitaciones que las establecidas por la ley.
La consecuencia de este derecho a la libre circulacin y transito,
son las obligaciones impuestas al Estado para garantizarlo, mediante
servicios pblicos de vialidad y transporte.
a.

Los servicios pblicos de vialidad

En primer lugar, estn los servicios pblicos de vialidad, lo que


conforman una competencia concurrente en los tres niveles territoriales, distinguindose los servicios pblicos de vialidad nacional, estadales y municipales.
En efecto, conforme al artculo 156, ordinal 27 de la Constitucin
corresponde en forma exclusiva al Poder Nacional el sistema de vialidad. Lo que se reserva al Poder Nacional no es el servicio pblico de
vialidad, sino el sistema (se entiende, nacional) de vialidad nacional.
Por ello los Estados y Municipios, tienen competencia en materia de
vialidad estadal y municipal.
Por otra parte, la Constitucin atribuye a los Estados competencia
exclusiva en materia de ejecucin, conservacin, administracin y
aprovechamiento de las vas terrestres estadales (art. 164,9). Las vas
terrestres estadales son las que conforman la red vial dentro del territorio de cada Estado, con exclusin de las vas de comunicacin nacionales que se encuentren en el mismo y de las vas urbanas municipales, tal como las define el artculo 6 del Reglamento Parcial N 7 de la
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
32

Competencias del Poder Pblico, en materia de vialidad terrestre;


siendo vas de comunicacin nacionales, las carreteras que atraviesan
un Estado y salgan de sus lmites (art. 4,1).
La precisin del mbito de la materia objeto de esta competencia
exclusiva es esencial, ya que como antes se dijo, el artculo 156 asigna
al Poder Nacional competencia en cuanto al sistema de vialidad
(ord. 27); y el artculo 178,2 atribuye a los Municipios competencia en
materia de vialidad urbana.
Por otra parte, siguiendo la decisin adoptada por la Ley Orgnica
de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias
del Poder Pblico de 1989 (art. 11,3), el artculo 164, ordinal 10 de la
Constitucin, asigna competencia exclusiva a los Estados en materia
de la conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y
autopistas nacionales... en coordinacin con el Poder Nacional.
Esta competencia, por supuesto no slo est sujeta al ejercicio de
la competencia nacional en materia de sistema de vialidad (art.
156,27) sino a la coordinacin con el Poder Nacional que este debe
regular.
b.

Los servicios pblicos de transporte

En segundo lugar, estn los servicios pblicos de transporte, que


tambin se configuran como de la competencia concurrente de la Repblica, de los Estados y de los Municipios.
En el mbito nacional, el artculo 156, ordinal 26 de la Constitucin, atribuye competencia exclusiva al Poder Nacional, en materia de
el rgimen de la navegacin y del transporte areo, terrestre, martimo fluvial y lacustre, de carcter nacional...; el ordinal 27, adems,
atribuye al Poder Nacional competencia en materia de ferrocarriles
nacionales.
33

En consecuencia, existe el servicio pblico de transporte nacional,


pero tambin puede haber servicios pblicos de transporte estadales y
municipales, cuyo rgimen compete a Estados y Municipios. Sin embargo, slo compete al Poder Nacional las polticas nacionales y la
legislacin en materia naviera (art. 156,23), lo que no excluye que
pueda haber polticas estadales y municipales en esa materia.
Los Municipios, en cuanto concierne a la vida local, tienen competencia en materia de servicios de transporte pblico urbano de pasajeros (art. 178,2).
Por otra parte, debe destacarse que la Constitucin, siguiendo la
descentralizacin de competencia efectuada a favor de los Estados por
el artculo 11,5 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin
y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, tambin asigna
competencia exclusiva a los Estados en materia de la conservacin,
administracin y aprovechamiento de ... puertos y aeropuertos de uso
comercial, en coordinacin con el Poder Nacional.
En esta materia, sin embargo, la competencia estadal es de ejercicio parcial, pues el Poder Nacional tiene competencia en materia de El
rgimen de... los puertos, aeropuertos y su infraestructura (art. 156,26)
y en todo caso, la competencia estadal debe ejercerse en coordinacin
con el Poder Nacional conforme al rgimen establecido en la legislacin nacional.
B.

Los servicios pblicos para las comunicaciones

La comunicacin es libre, como lo seala el artculo 58 de la


Constitucin, por lo que todas las personas tienen derecho a comunicarse en todas las formas, de manera que, incluso, la Constitucin
garantiza el secreto e inviolabilidad de las comunicaciones (art. 48).

34

El Estado, por otra parte, tiene la obligacin de garantizar el ejercicio de este derecho, mediante los servicios pblicos de comunicaciones.
En la materia, el artculo 156,28 de la Constitucin atribuye al Poder Nacional competencia en cuanto al rgimen de servicio de correo
y de las telecomunicaciones, as como el rgimen y la administracin
del espectro electromagntico.
C. Los servicios pblicos para la informacin
El artculo 58 de la Constitucin establece el derecho de toda persona a la informacin oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de
acuerdo con los principios de la Constitucin; y en particular, el derecho de los nios y adolescentes a recibir informacin adecuada para
su desarrollo integral.
Por otra parte, el artculo 101 impone la obligacin del Estado de
garantizar la emisin, recepcin y circulacin de la informacin cultural; y el artculo 108 le impone la obligacin de garantizar servicios pblicos de radio, televisin y redes de bibliotecas y de informtica, con el fin de permitir el acceso universal a la informacin.
Estos derechos ciudadanos y obligaciones estatales dan origen a
los servicios pblicos de informacin, cuya prestacin, por supuesto,
ni es exclusiva ni excluyente del Estado, pues toda persona tiene derecho a establecer medios de comunicacin que, por tanto, pueden ser
pblicos y privados, teniendo stos la obligacin general, sin embargo,
de contribuir a la formacin ciudadana (art. 108).

35

D. Los servicios pblicos para la calidad de vida: servicios pblicos


domiciliarios
La Constitucin, por ltimo, regula expresamente los servicios
pblicos domiciliarios, en particular, el de electricidad, el de agua
potable y el de gas.
En efecto, el ordinal 29 del artculo 156 de la Constitucin atribuye
al Poder Nacional competencia en materia de el rgimen general de
los servicios pblicos domiciliarios y en especial, electricidad, agua
potable y gas.
La exclusividad de la competencia nacional, en esta materia, slo
se refiere al rgimen general de los servicios, pero no al rgimen
particular y la prestacin, que puede corresponder a los Estados (art.
164,8) y Municipios (178,6).
En particular, corresponde a los Municipios como competencia
exclusiva, el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin
de las materias que le asigna la Constitucin y las leyes nacionales, en
cuanto concierne a la vida local (art. 178), en particular, la dotacin y
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios; los servicios de agua
potable, electricidad y gas domstico, alcantarillado, canalizacin y
disposicin de aguas servidas; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recoleccin y tratamiento de residuos (Encabezamiento y ords. 4 y 6).
APRECIACIN FINAL
De todo lo anteriormente analizado sobre el rgimen de los servicios pblicos en la Constitucin de 1999, resulta que si bien el sistema
econmico que regula, se fundamenta en la libertad econmica, la
iniciativa privada y la libre competencia, tambin tiene como pilar la
participacin del Estado en la economa como promotor del desarrollo
36

econmico, regulador de la actividad econmica, prestador de servicios pblicos, como empresario y planificador de la economa con la
participacin de la sociedad civil. Este aspecto, particularmente en
relacin con la materia de servicios pblicos nos muestra una Constitucin con una gran carga de paternalismo estatal en el campo social.
La Constitucin de 1999, en efecto, como toda Constitucin contempornea, regula la constitucin econmica, estableciendo las reglas
de juego del sistema econmico del pas, el cual sigue concibindose,
en principio, como un sistema de economa mixta, que se basa en reconocer la iniciativa privada y los derechos de propiedad y libertad econmica, pero fundamentndolo en principios de justicia social, lo que
permite la intervencin del Estado en la economa, en algunos casos en
forma desmesurada.
En esta materia, sin embargo, puede decirse que existe un marcado acento estatista, lo que aunado a las consecuencias fiscales del paternalismo social y del populismo que contiene, hacen materialmente
inviable financieramente el rol del Estado, previndose incluso un
esquema de terrorismo tributario que informa la Disposicin Transitoria Quinta, contrario a la iniciativa privada.
La Constitucin, as, no slo es manifiestamente estatista en materia econmica, al atribuir al Estado la responsabilidad fundamental en
la gestin y prestacin de los servicios pblicos, que hemos analizado,
sino que ello tambin deriva de la regulacin, en el mismo, de un conjunto de potestades reguladoras, de control y de planificacin.
Las normas relativas a la economa, por tanto, resultan ser, bsicamente, las destinadas a prever la intervencin del Estado, destinndose a lo privado, en realidad, las escuetas normas reguladoras de la
libertad econmica (art. 112) y de la propiedad privada (art. 115). No
existe, sin embargo, el equilibrio necesario entre lo pblico y lo privado, privilegindose en el sector privado slo actividades no funda37

mentales en la generacin de riqueza y empleo, como la agrcola (art.


305), la artesana (art. 309), la pequea y mediana empresa (art. 308) y
el turismo (art. 310).
A ello se agregan normas de control y persecucin como las relativas a los monopolios y a los delitos econmicos (arts. 113 y 114); la
declaracin como del dominio pblico del subsuelo, las costas martimas y las aguas (arts. 112 y 304), lo que abre un campo importante
adicional respecto del control estatal del uso y aprovechamiento de
dichos bienes; la reserva al Estado de la industria petrolera, y la posibilidad de reserva de otras actividades, servicios o explotaciones de
carcter estratgico (art. 302); y las normas que preven las potestades
planificadoras del Estado, tanto a nivel nacional (arts. 112 y 299) como
a nivel local (art. 178).
El Estado, as, en la Constitucin, es responsable de casi todo, y
puede regularlo todo. La iniciativa privada aparece marginal y marginada. No se asimil la experiencia del fracaso del Estado regulador, de
control, planificador, de servicios pblicos y empresario de las ltimas
dcadas, ni se entendi la necesidad de privilegiar las iniciativas privadas y estimular la generacin de riqueza y empleo por la sociedad.
Por ello, el 30 de noviembre de 1999, 15 das antes del referendo
aprobatorio de la Constitucin de 15 de diciembre de 1999, en el documento que publiqu argumentando mis Razones del voto no en
dicho referendo, y a pesar de haber colaborado en la redaccin de la
Constitucin en la Asamblea Nacional Constituyente, sealaba lo siguiente:
El resultado del texto constitucional en materia econmica, visto globalmente y en
su conjunto, es el de una Constitucin hecha para la intervencin del Estado en la
economa y no para el desarrollo de la economa por los privados bajo el principio
de la subsidiariedad de la intervencin estatal.
Por otra parte, el Estado que se concibe en el texto constitucional, cuando se anali38

za en su conjunto el enorme cmulo de responsabilidades que se le atribuyen en el


campo social, de la salud, educacin, seguridad social y cargas laborales, con exclusin sistemtica de las iniciativas privadas; lo hacen totalmente incapaz, financieramente, para atenderlas. Para la previsin de las regulaciones del Estado paternalista previstas en la Constitucin, no hubo clculo alguno de costos, lo que coloca al
Estado, si pretendiese asumirlas y cumplirlas, de entrada, en una situacin de
quiebra, por estar obligado a pagar ms de lo que es capaz y puede recaudar en
impuestos, mxime en un pas en el cual no hay hbito ciudadano de contribuyente.
Si a ello se agrega la previsin con rango constitucional de que la gestin fiscal debe equilibrarse en un marco plurianual del presupuesto de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios (art. 311); no
se entiende cmo ser posible la atencin por el Estado de todas las obligaciones
que se le imponen.
En todo caso, la enorme responsabilidad social atribuida al Estado y los costos financieros que conlleva su atencin, por supuesto que implicarn la exacerbacin
del ejercicio de la potestad tributaria del Estado en sus diversos niveles territoriales
y, de inmediato, en el nivel nacional y en el nivel municipal. (Vase Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente (aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo
III, (18 octubre-30 noviembre 1999), Caracas, 1999, pp. 336-337; vase tambin La
Constitucin de 1999, Caracas, enero 2000, pp. 225-226).

Lamentablemente, en todo caso, han bastado slo dos aos de vigencia para que en el pas se hayan comenzado a dar los efectos de
aquellos temores, como lo evidencia la actual crisis econmica que
vivimos.
Caracas, 5 de marzo de 2002

USR:ATORRES/PONENCIA/EL REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS.DOC

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