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DA CONSTRUO DO DIREITO URBANSTICO AO DIREITO CIDADE:

DIREITOS DE PROPRIEDADE E PLANEJAMENTO NA AGENDA DA POLTICA
URBANA BRASILEIRA
DE LA CONSTRUCCIN DEL DERECHO URBANSTICO AL DERECHO A LA
CIUDAD: DERECHOS DE PROPIEDAD Y PLANEAMIENTO EN LA AGENDA DE
LA POLTICA URBANA BRASILEA
Wagner Vinicius AMORIM1

Resumo: A reflexo apresentada se desenvolve a partir da discusso crtica do direito de propriedade

e dos marcos do planejamento urbano no ordenamento jurdico brasileiro, cuja construo jurdica
assenta-se nas bases do Direito Urbanstico (ou Direito do Urbanismo), considerando a
imprescindibilidade do planejamento urbano em si, seus princpios constitucionais, institucionais e
legais, resvalando os principais problemas, obstculos e desafios para sua efetividade e organizao.
Finaliza-se com uma considerao atinente regularizao fundiria, como ato de planejar para
prevenir, evitar e produzir alternativas, salutares ao direito cidade, caminhando do direito ao espao.
Palavras-chave: Planejamento urbano. Direito Urbanstico. Direitos de propriedade. Plano diretor
municipal. Regularizao fundiria.

Resumn: La reflexin presentada desarrolla una discusin crtica respecto el derecho de propiedad y
los marcos del planeamiento urbano en el ordenamiento jurdico brasileo, cuya construccin jurdica
fundamentada en las bases del Derecho Urbanstico (o Derecho del Urbanismo), considerando la
indispensabilidad del planeamiento urbano de hecho, sus principios constitucionales, institucionales y
legales, contribuyendo con la discusin de los principales problemas, obstculos y retos para su
efectividad y organizacin. Concluimos con una consideracin respecto la regularizacin de los ttulos
de propiedad, como acto de planear para prevenir, evitar y producir alternativas sustanciales al derecho
a la ciudad, caminando del derecho al espacio.
Palabras-clave: Planeamiento urbano. Derecho urbanstico. Derechos de propiedad. Plan maestro.
Titulacin de la propiedad.

Introduo
O artigo desenvolve a discusso da importncia e do papel da poltica urbana em nvel
local, especialmente a partir da imprescindibilidade do planejamento urbano luz do
paradigma jurdico-poltico abrangente do Direito Urbanstico de controle do uso do solo e do
desenvolvimento urbano por parte do poder pblico local e da sociedade civil organizada,
numa era de urbanizao neoliberal carreada por uma vultosa produo imobiliria bastante
fortalecida e organizada, em grande medida promotora da segregao e da segmentao
socioespaciais, em funo do encarecimento galopante da terra urbana e de seu acesso pela
nica via do mercado. Assim, pois, mister se faz discutir o instituto da propriedade privada da
terra, o planejamento urbano e o significado e a dinmica das normas em nosso pas, relativas
1

Doutorando em Geografia junto ao Programa de Ps-graduao em Geografia, da FCT/UNESP, Campus de

Presidente Prudente/SP. Bolsista FAPESP. Tese de doutorado apoiado pela Lincoln Institute of Land Policy.
Correio eletrnico: wagner_g3@yahoo.com.br.

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a legislao urbana, centradas na figura do Estatuto da Cidade e dos planos diretores

municipais.
Desse encontro advm a possibilidade e a potencialidade de instrumentos destinados
ao cumprimento do princpio da funo social da cidade e da propriedade, de carter
redistributivista, e da gesto social da valorizao da terra urbana2, cuja operacionalidade
pode contribuir com a justa distribuio dos bnus e dos nus dos investimentos pblicos na
cidade, e ainda com a regulao do preo e do acesso terra urbana. Justamente por dividir
opinies entre especialistas e investigadores, esta discusso crtica se faz necessria, seja para
relativiz-la, refut-la ou fortalec-la.
Planejamento urbano, Direito Urbanstico, reforma urbana, Estatuto da Cidade etc.,
no so poucos os avanos, retrocessos, embates e consensos entre estas instncias,
instrumentos, corpos normativos e prticas polticas mais ou menos progressistas no mago
do planejamento e gesto urbanos no Brasil, embora um relativo silncio tenha esgotado
entre alguns investigadores a capacidade de encar-los como meios de justia social e direito
cidade, preferindo a crtica generalizada opo de debater, discutir e refletir sobre sua
possvel potencialidade progressista, equitativa e redistributiva.
Partimos do pressuposto de que os instrumentos da poltica, planejamento e gesto
urbanos no so bons ou ruins em si mesmos, partimos tambm do pressuposto da
possibilidade de enfrentar as dinmicas mais perversas do mercado imobilirio por meio de
polticas e instrumentos legais redistributivos e que faam cumprir a funo social da cidade e
da propriedade. Ainda que existam retrocessos, desvios, e mesmo cooptao da poltica
urbana pelo mercado e pelo poltico, inegvel a essncia progressista, redistributivista e
reguladora dos avanos legais e de alguns dos instrumentos aqui discutidos, o que se
comprova pelo simples fato de serem ferreamente alvo do prprio mercado imobilirio, ou
por serem desvirtuados e capturados pelos agentes locais que, muitas vezes, mais ganham
com sua fraqueza e inoperncia que com sua eficaz implementao e operacionalidade.
O artigo est organizado principiando pela discusso crtica do direito de propriedade
no ordenamento jurdico brasileiro; seguido por uma reflexo atinente imprescindibilidade
do planejamento urbano, das bases do Direito Urbanstico (ou Direito do Urbanismo), em
seus princpios constitucionais, institutos, leis, e principais problemas e obstculos para sua
efetividade e organizao; concluindo com uma elucidao a respeito da regularizao
fundiria como ato de planejar para prevenir, evitar e produzir alternativas, substanciais
construo do direito cidade, num sentindo em que o pensamento vai dos direitos ao
espao, ao territrio.

O direito de propriedade no ordenamento jurdico brasileiro

O direito propriedade privada assegurado pela Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, a carta magna da nao, tal como o direito vida, liberdade,
igualdade e segurana, igualmente para todos os indivduos. De acordo com a constituinte, a
propriedade atender a sua funo social, entretanto, segundo se observa, numa perspectiva
liberal, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, valores estes
expressos literalmente na Constituio Federal (CF).
H um captulo dedicado poltica urbana, fruto da luta pela reforma urbana levada
cabo no pas por diversos movimentos sociais, diferentes formas de organizao da sociedade
civil, organizaes populares, instituies etc. Neste captulo em especial encontram-se os
2

A esse respeito ver Santoro (2004) e Furtado (1997).

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dois principais artigos (182 e 183) da CF destinados regulamentar a poltica de

desenvolvimento urbano e versar sobre o direito usucapio, assim, j estabelecendo na carta
magna a separao entre direitos de propriedade e direito de posse, de domnio, de
construo, ou da usucapio.
O captulo sobre a poltica urbana continuou sendo alvo de intensa luta poltica e
social, o que ficou reconhecido como movimento pela reforma urbana, que culminou, mais de
doze anos depois, na aprovao da Lei Federal 10.257, de 2001, o Estatuto da Cidade, lei que
regulamenta o captulo sobre poltica urbana da CF e estabelece normas de ordem pblica e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana.
Antes de refletir a respeito do carter e da extenso dos direitos de propriedade
contidos e expressos no Estatuto da Cidade (EC), necessrio compreender os sentidos e as
caractersticas gerais desse amplo movimento no pas, que, de um modo geral, centralizou o
cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, bem como
compreendermos a configurao dos direitos de propriedade e sua extenso no ordenamento
jurdico brasileiro.
Na tradio jurdica brasileira, herdeira de um paradigma civilista e liberal, direitos
individuais inalienveis seguem fundamentando o sentido jurdico do direito de propriedade
imobiliria. Ou seja, predomina a noo de que o direito a usar e dispor da propriedade
privada significa tambm o direito a no usar ou no dispor da propriedade privada. Trata-se
de uma interpretao individualista, hegemnica, baseada em leituras liberais, ideolgicas e
parciais dos cdigos civis.
A interpretao civilista da propriedade privada arraigada na mentalidade popular, e
mesmo jurdica, seguiu dominante ao longo do ltimo sculo, e at hoje segue reforando e
realando os direitos de propriedade em detrimento de suas responsabilidades e obrigaes,
desconsiderando interesses sociais, coletivos, culturais e mesmo ambientais que derivam da
propriedade privada.
Essa interpretao refora a considerao dos valores de troca prprios da
propriedade privada da terra como uma mercadoria, cujo valor econmico fica determinado
pelos interesses do proprietrio, no mago da dinmica econmica do mercado. Predomina
uma total ausncia de obrigaes legais e ordens compulsivas substanciais com relao aos
direitos de propriedade, prevalecendo a quase absolutizao e sacralizao da liberdade
irrestrita individual do proprietrio, em detrimento de formas coletivas/comunais ou
restritivas dos direitos de propriedade.
Esta longa tradio que est na base de grande parte da resistncia ideolgica s
polticas urbanas mais progressistas, tem sido amplamente questionada desde algumas
dcadas por movimentos sociais, juristas, acadmicos de diversas reas etc., comprometidos
com a reforma urbana e com o Direito Urbanstico, especialmente no que toca aos direitos de
propriedade.
Como resultado de alguns avanos democrticos nesse sentido, incorporou-se CF o
princpio da funo social da propriedade, segundo o qual o direito de propriedade
imobiliria urbana est assegurado como direito fundamental desde que se cumpra sua funo
social, determinada pelo plano diretor municipal, legislao urbanstica municipal e
ambiental (FERNANDES, 2003, p. 65; FERNANDES, 2010b, p. 148). Contudo, na prtica
ainda existe uma resistncia muito grande com relao a estes princpios pelos setores
privados ligados a produo imobiliria, no qual prevalece outro sentido: o do direito de
propriedade individual no restringido, cuja base jurdica tendo em conta o novo Cdigo
Civil de 2002 continua afirmando o paradigma anacrnico do liberal e individualista Cdigo
Civil de 1916, a obstar at mesmo as aes do poder pblico no controle dos processos de
desenvolvimento urbano (FERNANDES, 2010a).
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Este processo de reforma urbana fincou suas estacas em 1988 com o captulo
constitucional sobre poltica urbana, mas, ao vincular o princpio da funo social da
propriedade urbana e o prprio reconhecimento desse direito individual aprovao de leis
municipais de planejamento urbano e territorial, a inteno dos grupos dominantes pareceu
transformar esse princpio em mera figura retrica (FERNANDES, 2010a, p. 59). No entanto,
deu-se um passo a mais no caminho aberto na CF, e consolidou-se, ao menos legalmente, em
2001, quando entrou em vigor o EC, o qual objetivou contrarrestar o princpio individualista
do Cdigo Civil pelo princpio da funo social da propriedade e de sua gesto democrtica e
participativa.
O sentido dado propriedade privada pelo EC se pauta por princpios e diretrizes
gerais que visam garantir a qualificao interna e externa do exerccio desse direito, ou seja,
no se limita apenas s restries administrativas externas ao exerccio do direito de
propriedade, mas qualifica internamente as formas de uso, gozo e disposio dos bens
imobilirios, imputando um sentido social e politicamente orientado ao contedo econmico
da propriedade imobiliria, de acordo com as leis municipais, planos diretores municipais,
projetos urbansticos etc. (FERNANDES, 2003, p. 67).
De acordo com as possibilidades propostas pelo EC, a propriedade pode ser limitada e
at mesmo objeto de interveno supressiva ou desapropriao por parte do Estado em razo
de interesse social ou utilidade pblica, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro
segundo o valor de mercado. H ainda outras modalidades de desapropriao, relacionadas ao
cumprimento de sua funo social, que no caso urbano a desapropriao para fins de
reforma urbana, direcionada queles proprietrios que no deram a seu imvel a funo
instituda em lei pelo plano diretor municipal, cuja indenizao se realiza com ttulos da
dvida pblica, segundo o valor real de arrecadao do devido imposto do imvel, descontada
a valorizao decorrida de investimentos pblicos (BARROS, CARVALHO,
MONTANDON, 2010, p. 99).
Alm desses instrumentos inovadores no tocante ao cumprimento da funo social da
propriedade e da cidade, o EC prev o direito de superfcie, o qual cria uma separao entre a
propriedade do terreno e o direito de usar a superfcie desse terreno, cuja funo social est
voltada para as regularizaes fundirias e sua justa destinao, evitando com que esse direito
seja vendido pelo usufruturio. A usucapio especial de imvel urbano, j garantida desde a
CF, tambm recebeu especial ateno e foi regulamentada pelo EC, cuja ao pode tanto ser
individual como coletiva. Esta ltima facilita ainda mais a regularizao em casos de
ocupaes consolidadas e de difcil demarcao de permetros individuais (BARROS,
CARVALHO, MONTANDON, 2010, p. 100-102).
Apesar de todos os avanos possibilitados pelo EC, muitos juristas, afirma Fernandes
(2010, p. 66), seguem vendo a cidade da perspectiva do lote privado, no entendendo nada
mais alm dos interesses individuais dos proprietrios, no entendendo que a propriedade
uma fonte de obrigaes sociais precisamente por conta do poder de obrigar intrinsecamente
derivado da propriedade privada da terra.
Em especial no que toca propriedade imobiliria, por razes histricas e polticas, o
Estado brasileiro no reforma o liberalismo jurdico tradicional, pelo que as cidades
brasileiras continuam sendo avassaladas pela lgica especulativa do mercado imobilirio e
dos interesses individuais. Para Fernandes (2010a, p. 66), regular estes processos essencial
para encontrar um equilbrio entre direitos individuais, por um lado, e direitos coletivos,
sociais, histricos, culturais e ambientais, de outro.
Em suma, o EC avanou sobre o princpio da funo social da propriedade e da
cidade, deslocando o paradigma hegemnico civilista ao aportar diversos instrumentos legais,
urbanos e fiscais que, em tese, as administraes municipais podem dispor para regular,
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induzir ou reverter os efeitos nocivos dos mercados imobilirios formais e informais, de

acordo com critrios de orientao coletiva, social e de base ambiental (FERNANDES,
2010b, p. 150).
Estabeleceu os fundamentos de um novo paradigma jurdico-poltico abrangente para
o controle e uso do desenvolvimento urbano por parte dos poderes pblicos e da sociedade
organizada, desde uma perspectiva conceitual, instrumental, institucional e da dimenso da
regularizao dos assentamentos informais consolidados (FERNANDES, 2010a, p. 61). O EC
tambm materializou e ampliou o alcance da ao municipal ao regularizar instrumentos
criados pela CF e criar outros novos, e consagrou, assim, na ordem jurdica, a separao entre
direitos de propriedade e direitos de edificao e o princpio de captura de mais-valias
urbanas (FERNANDES, 2007).
Em que pesem todos estes avanos, e apesar de toda mobilizao social, dos entraves
com relao formulao e aprovao da referida lei, ainda existem uma srie de barreiras
no liberalismo jurdico civilista e patrimonialista , obstculos e dificuldades a serem
enfrentados pela agenda da reforma urbana, sem falar na disposio das competncias entre os
entes poltico-administrativos no pas a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios , num cenrio em que os municpios possuem autonomia para definir as formas
de uso e ocupao da terra com base nas diretrizes federais sobre desenvolvimento urbano e
propriedade privada da terra e dos imveis.
no municpio em que definido, por exemplo, os conceitos de propriedade no
utilizada ou subutilizada, como sero gravadas e como sero aplicadas as sanes previstas no
EC (MARICATO, 2010, p. 6). O prprio EC prev, em seu artigo 39, que a propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da
cidade expressas no plano diretor [...], que municipal. E alm do plano diretor h, na
cultura jurdica brasileira, a prtica da criao de leis complementares especficas para a
instrumentalizao das diretrizes imediatamente superiores, tal como foi o caso da criao do
prprio EC com relao ao captulo sobre poltica urbana da Constituio de 1988. Muitos
municpios brasileiros, de acordo com Maricato (2010, p. 22), ainda no contam com estas
leis complementares aprovadas e muitos ainda apenas elaboram planos diretores genricos e
pouco efetivos na prtica.
Ainda assim, as mudanas na base jurdica no tratamento da propriedade urbana
trazida pelo EC no foi pequena, assegura Maricato (2010, p. 18). Elas inauguraram
limitaes antes impensveis ao direito de propriedade, que, apesar de todos os obstculos,
resistncias conservadoras e regressos, apoiam a transformao da realidade e da propriedade
urbanas em diversos pontos do pas.

A imprescindibilidade do planejamento urbano

A imprescindibilidade do planejamento urbano faz-se presente na histria capitalista
das sociedades urbanas ocidentais de modo a refletir as necessidades e os processos
engendrados, to logo os agrupamentos humanos foram adquirindo escalas espaciais
superiores e complexidade social, econmica, territorial e poltica no mbito de um Estadonao. Conforme Monte-Mr (2006), as primeiras intervenes urbanas cientficas datam do
sculo XIX nas grandes metrpoles europeias, corolrias da modernidade e das consequncias
socioespaciais da primeira revoluo industrial, e a partir da com consecutivos
desdobramentos nas colnias, onde se importaram teorias, estratgias e planos desse perodo.
As influncias que mais pesaram no caso brasileiro foram importadas, de acordo com
Monte-Mr (2006, p. 62 e 63), predominantemente da vertente modernista do urbanismo
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europeu, influente tanto na prpria arquitetura moderna quanto no prprio urbanismo

progressista, cuja natureza se expe com maior clareza no perodo de modernizao
econmica do pas, ps-1930, e de substituio de importaes, at meados da dcada de
1960.
Conforme afirma Pinto (2005, p. 5), a conjuntura poltico-administrativa em que se
desenvolveram os primeiros germes do que veio a ser o plano diretor se processou na Europa
Continental aps a Segunda Guerra Mundial, no contexto da adoo de Cdigos Nacionais de
Urbanismo. No Brasil, a absoro do direito urbanstico europeu, assevera Pinto (2005, p. 5),
teve como marco fundamental o Projeto de Lei n 775 elaborado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, apresentado ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo em
1983, cujo anteprojeto j era discutido desde 1974, tramitando at a Assembleia Nacional
Constituinte, o qual foi uma fonte de inspirao de muitas modificaes ocorridas na
legislao brasileira naquela Constituinte (PINTO, 2005, p. 5).
Desse perodo em diante os planos diretores comearam a se fazer presentes em nossa
realidade, os quais, numa concepo modernista, porm tradicional e pretensiosa, segundo
Villaa (1995, p. 4), so definidos por um processo de planejamento que diz respeito ao: I)
controle, reviso e atualizao dos procedimentos do planejamento urbano; II) diagnstico e
prognstico cientfico da realidade urbana; III) viso de conjunto e de longo prazo dos
problemas urbanos; IV) estabelecimento de metas com relao s proposies estabelecidas e,
por fim, VI) de elaborao democrtica, participativa e aprovados em lei.
Para Villaa (1995, p. 5), esta concepo por mais que seja ideolgica e tecnocrtica
ou no corresponda realidade, a mais difundida no Brasil, e a que responde mais
satisfatoriamente com relao ao conceito histrico constitudo no pas a partir de vrias
determinaes, dentre as quais se destacam tambm conceitos semelhantes aos desenvolvidos
no exterior, ou mesmo verificadas em algumas poucas analogias nos germes dos grandes
planos do comeo do sculo XX no Brasil, considerados por Villaa (1995, p. 6) como
precursores dos planos diretores.
A CF de 1988 obrigou a formulao de planos diretores em cidades com mais de
20.000 habitantes, embora a maioria absoluta das cidades brasileiras continuasse sem plano
diretor at a dcada de 2000, quadro que mudou quantitativamente depois da aprovao do
EC em 2001. A despeito das mudanas quantitativas, com menor ou maior nmero de cidades
possuidoras de um plano diretor, muitos continuam sendo os desafios, limitaes, fraquezas e
problemas do planejamento urbano sob a tica do plano diretor municipal.
necessrio frisar que no caso brasileiro a institucionalizao dos planos diretores
ainda se trata de algo recente, porquanto a inexistncia de leis federais ou estaduais at pouco
tempo criou um vcuo jurdico formal em que se desenvolveram tradies e experincias
urbansticas diferenciadas, nas quais planos abrangentes, discricionrios e sem vinculao
jurdica, afirma Pinto (2006), satisfaziam ndices urbansticos, zoneamentos e leis de uso do
solo na maior parte dos Estados brasileiros.
Apesar da ausncia de planos diretores e a falta de presso por sua formulao em
cidades com mais de 20.000 habitantes antes de 2001, j havia no pas a prtica de leis
infraconstitucionais relativas ao controle do uso e ocupao do solo urbano h pelo menos trs
dcadas, como a Lei 6766/1979 que, em suas alteraes dadas pela Lei 9785/1999, fixou tais
competncias aos planos diretores municipais.
Este quadro foi reforado e regularizado em 2001, com a promulgao do EC, ao
exigir que o plano diretor dispusesse sobre a aplicao destas normas, dentre outras mais ou
menos progressistas, como edificao ou parcelamento compulsrios, direito de preempo,
operaes urbanas consorciadas, outorga onerosa do direito de construir, e alterao de uso e
da transferncia do direito de construir, cujas disposies restringem-se, no mbito dos planos
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diretores, ao zoneamento e espacializao dos ndices e coeficientes urbansticos operacionais

(PINTO, 2006).
Apesar do otimismo com relao aos planos diretores aps a promulgao do EC,
muitos deles foram e ainda so alimentados por pesquisas e levantamentos elaborados por
empresas especializadas, resultando num plano diretor formal e no num plano diretor
efetivo, somente o qual, por sua natureza democrtica e participativa em todas as suas etapas,
pode atender aos preceitos progressistas do EC, e nesse aspecto muito importante residem
desafios com relao ao processo social de construo do direito cidade no Brasil.

As bases do Direito Urbanstico (ou Direito do Urbanismo): princpios constitucionais,

institutos e leis. Principais problemas e obstculos para sua organizao e efetividade
Para falarmos sobre Direito Urbanstico, sobre seus princpios constitucionais, e sobre
sua organizao e construo no Brasil necessrio compreender um processo que teve incio
h muitas dcadas, isto sem considerar o papel do urbanismo, dos planos, do ordenamento
urbano e das ordenaes/normas que nos remeteriam a uma maior elaborao histrica de
mais de trs sculos, o que foge aos objetivos deste texto. Para os fins decididos imperativo
compreender que o processo de urbanizao e consoante preocupao com o urbanismo do
ponto de vista legal e jurdico tm suas razes na dcada de 1930, ainda que do ponto de vista
jurdico esteja essa origem associada tradio civilista, marcada pela interpretao e leitura
liberal e individualista, com base no Cdigo Civil de 1916, em que a propriedade individual
foi defendida de maneira quase absoluta, natural e a-histrica, sacramentando, na prpria
mentalidade jurdica ulterior, uma tal viso da propriedade fundiria e imobiliria.
A acelerada urbanizao do territrio e o vertiginoso crescimento populacional, que
reverteu os nmeros absolutos antes maiores no meio rural, fizeram das cidades o quadro por
excelncia no s do crescimento econmico e desenvolvimento material, mas tambm, e de
maneira paradigmtica, das injustias e desigualdades socioespaciais. Este modelo de
crescimento e expanso urbana, por mais que tenha sido comumente identificado com a falta
de planejamento, tratou-se no de sua ausncia, mas de uma interao perversa entre
processos sociais, econmicos e polticos, correlatos ao planejamento e ordenamento em
todas as suas escalas. Construiu-se, assim, um modelo excludente e desigual, orquestrado sob
a insgnia do liberalismo econmico legalmente consentido e/ou formatado na histria de
nossa urbanizao e de nossas elites, tecnocracias e polticas urbanas.
Sob o contexto de uma urbanizao crtica e de paradigmas do Direito Civil e do
Direito Administrativo a entravar o desenvolvimento urbano desde uma perspectiva
socioespacial e poltica progressistas, tornou-se inexorvel a necessidade de construo de
uma nova ordem urbanstica justa, mais equitativa, redistributiva e socioespacialmente
includente.
Esta pretenso encontra-se, ponderadamente, processada no mago do que se
conheceu por reforma urbana no Brasil, um movimento nacional que ganhou maior escopo
a partir da dcada de 1970, significativamente compromissado com a luta pelo direito cidade
e em favor do cumprimento da funo social da cidade e da propriedade princpio
fundamental do Direito Urbanstico. Corolrio desse processo o prprio Direito Urbanstico
em sua organizao e em seus princpios legais, polticos e sociais atualmente formatados, em
que pesem todos os revezes e discordncias entre as doutrinas do Direito.
Contribuindo com esse debate, Allochio (2010, p. 19) afirma que o chamado Direito
Urbanstico, ou Direito do Urbanismo, corretamente denominado, [...] padece de um grave
problema: ao mesmo tempo em que estabelece relevantssimos estudos das questes sociais e
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econmicas sobre a cidade, muitas vezes esquece de estabelecer contornos precisos para os
diversos institutos jurdicos propriamente ditos, caracterstica de sua juventude enquanto
ordem jurdica no Direito. Da preocupao com a dimenso social, a disciplina jurdica do
Direito Urbanstico trata tambm de problemas macrossociais, afirma Allochio (2010, p. 23),
que recobram um Direito e abordagens amplos, de sntese, ou de encontros, que perpassem
diversas disciplinas jurdicas e, necessariamente diversas outras cincias, portanto,
interdisciplinar.
A partir de uma leitura da doutrina jurdica e da separao dos deveres, Dantas (2008,
p. 8) observa que o Direito Urbanstico pode e deve ser considerado um ramo apartado,
autnomo e mesmo interdisciplinar do Direito, j que, para o autor:
[...] trata-se de um substrato de longa decantao no leito da histria de
nosso ordenamento jurdico. Embrionrio nas ordenaes do reino, raqutico
nas nossas primeiras constituies, mas alimentado pelas leis e decretos
municipais produzidos pelas Cmaras Municipais e, posteriormente, por leis
federais, o Direito Urbanstico aos poucos foi se tornando imprescindvel at
mesmo para as intervenes fsicas que se avolumaram na primeira metade
do sculo passado, utilizando-se dos regramentos federais para a utilizao
das desapropriaes por utilidade pblica (DANTAS, 2008, p. 8).

De acordo com Lira (2006, p. 18), o Direito Urbanstico o conjunto de normas

destinadas a dispor sobre a ordenao da cidade, sobre a ocupao do espao urbano de
maneira justa e regular, procurando as condies melhores de edificao, habitao, trabalho,
circulao e lazer. Este autor compreende o Direito Urbanstico como um ramo apartado do
Direito Civil e do Direito Administrativo, sendo que sua autonomia deita razes no prprio
Direito Constitucional, previsto no art. 24 da CF, segundo o qual se diferencia de outros
ramos jurdicos, quais sejam o Administrativo ou o Pblico.
Fernandes (2003, p. 76) tambm compartilha da mesma compreenso, quando afirma
que o Direito Urbanstico to somente tem sido aceito com um sub-ramo do Direito
Administrativo ou do Ambiental, e tal resistncia em no aceitar sua maioridade de natureza
ideolgica, tendo a ver com noes pr-concebidas e questionveis atinentes aos direitos de
propriedade fundiria e imobiliria. Alhures (FERNANDES, 2010b, p. 147), o mesmo autor
afirma que foi somente com o captulo original sobre poltica urbana introduzido na CF que se
fixaram as bases poltico-jurdicas para a promoo da reforma urbana no Brasil, alm do
prprio reconhecimento legal e poltico da autonomia do governo municipal no texto
constitucional.
Lira (2006) explica que segundo o art. 21 da CF, compete Unio Federal instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento, mobilidade urbana etc.,
preceituando autonomia aos municpios para, no mbito dessas diretrizes deliberarem
localmente suas prprias normas relativas ao ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso e da ocupao do solo urbano na figura do Plano Diretor (LIRA, 2006, p.
19). Assim, para o autor em foco, o Direito Urbanstico est ao menos legalmente no texto
da constituinte e apesar de todo o peso do civilismo ainda presente nas aes e prticas
jurdicas afastado das regras clssicas do Direito Civil, quando, por exemplo, se prev, no
art. 182, 4, a faculdade do poder pblico municipal exigir do proprietrio do solo urbano
no edificado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob
de pena de: (I) parcelamento ou edificao compulsrios, (II) IPTU progressivo no tempo, e
(III) desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.
De acordo com Alves (2012, p. 62), a prpria CF remete ao municpio o poder de
estabelecer parmetros urbansticos propriedade, embora o municpio no seja o nico ente
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federativo competente para definir a funo social da propriedade urbana, j que a Unio
detm competncia privativa para dispor sobre as obrigaes dos direitos de propriedade, e
em conjunto com estados e municpios legislar sobre Direito Urbanstico, Direito Ambiental e
preservao cultural. Sem gerar conflitos, a Unio deve limitar-se a estabelecer normas e
diretrizes gerais, sem excluir a competncia suplementar dos estados e municpios, sendo que
estas normas gerais devero observar os entes federados. Muito embora seja regulada
privativamente pelos regimes jurdicos aprovados pela Unio ou em sua falta pelos estados
, o municpio que ir, em ltima instncia, especificamente definir em lei a funo social
da propriedade urbana (ALVES, 2012, p. 62).
Na CF de 1988 compareceram diretrizes sobre a definio de competncias em
matria de ordenamento regional e urbano, segundo as quais a Unio Federal possui
competncias para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenamento do
territrio alm, claro, de planos nacionais de desenvolvimento econmico e social , e
diretrizes atinentes ao desenvolvimento urbano, habitacional, saneamento, desapropriaes
etc. Quanto aos estados federados, so suas atribuies correlatas formatao de normas
sobre poltica urbana, e instituio de regies metropolitanas, de aglomeraes urbanas e de
microrregies3. J ao municpio, ento elevado categoria de ente federativo, tal qual a Unio
e os estados, compete promover o ordenamento territorial urbano, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, elaborao e aprovao de
leis orgnicas e cdigos municipais e, sobretudo, do plano diretor municipal (BRASIL,
2001b, p. 27).
Segundo Prieto (2003, p. 1 e 2), apesar de existir no ordenamento jurdico brasileiro
normas de regulao da propriedade, uso e ocupao do solo, do sistema virio etc., foi
somente com o processo de redemocratizao do pas, e com a ecloso dos movimentos
sociais em prol da reforma urbana, que o Direito Urbanstico ganhou importncia suficiente e
passou fazer parte da seara poltica, conquistando o captulo no texto constitucional. Este
marco representou tambm um grande passo no sentido da consolidao das normas e
princpios da poltica urbana no Brasil, que no s reconheceu, mas tambm institucionalizou
os germes das mudanas progressistas no sentido da construo do direito cidade, a fim de
promover a funo social da cidade e da propriedade urbana.
Se durante as dcadas precedentes constituinte o objetivo do movimento pela
reforma urbana era ampliar os espaos do Direito Urbanstico e do direito cidade, de um
modo geral, o exerccio de sua funo social ficou postergado ainda por mais de uma dcada a
partir do marco constitudo em 1988, cuja reforma legal, abertura e democratizao poltica
favoreceu o processo de reforma urbana, qual presso sobre o Congresso Nacional foi
decisiva para a aprovao da lei federal que viesse regulamentar o captulo constitucional
sobre poltica urbana, alm instrumentalizar e reger as polticas de desenvolvimento urbano.
O EC esta lei federal exigida constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de

De acordo com o documento Estatuto da Cidade: Guia para implementao pelos municpios e cidados,
elaborado sob coordenao de Raquel Rolnik e Nelson Saule Jr, os Estados, com base na competncia
concorrente com a Unio, podem editar uma lei estadual de poltica urbana na ausncia de lei federal. O Estado
pode editar normas gerais de direito urbanstico na ausncia da lei federal, visando a capacitar os Municpios
para a execuo da poltica urbana municipal. Essas normas gerais tero sua eficcia suspensa se ficarem em
desacordo com as normas gerais estabelecidas pela Unio por meio da lei federal de desenvolvimento urbano,
com base no artigo 24, pargrafo 4 da Constituio (BRASIL, 2001b, p. 27).
Os Estados podem editar uma lei estadual de poltica urbana, de modo a aplicar essas polticas de forma
integrada com seus Municpios. Aos Estados cabe instituir um sistema de poltica urbana metropolitana com
organismos e instrumentos prprios, cuja poltica deve ser destinada em especial para as reas metropolitanas
(BRASIL, 2001b, p. 27).

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poltica urbana aplicados pela Unio, estados e principalmente pelos municpios (BRASIL,
2001b, p. 27).
A atuao da poltica urbana passa pela concretizao de normas e princpios
constantes na CF, estaduais, nas leis orgnicas municipais e nas demais legislaes
especficas locais, tal como o plano diretor. O poder atribudo aos municpios, mais do que a
qualquer outro ente federativo, em funo da autonomia e da descentralizao polticoadministrativa conquistada substantivo e de toda importncia no que toca ao Direito
Urbanstico, j que tambm na escala do municpio que, apesar das desigualdades e
assimetrias polticas, institucionais e econmicas, se afirma o pacto federativo
articuladamente implementao efetiva de normas e princpios de ordenamento e
planejamento territorial.
De acordo com o art. 182 da CF e o documento Estatuto da Cidade: Guia para
implementao pelos municpios e cidados, o municpio [...] o principal ente federativo
responsvel em promover a poltica urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade [...], garantindo [...] o bem-estar de seus habitantes e [...] que a
propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos
estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento bsico da
poltica urbana (BRASIL, 2001b, p. 28).
Na opinio de Fernandes (2007, p. 508), o EC confirmou o amplo papel poltico-legal
dos municpios na formulao de seu planejamento e gesto urbanos. Rompendo com a
tradio individualista do Direito Civil, o EC se aproximou das bases do novo paradigma
poltico-legal do desenvolvimento urbano e da consolidao do enfoque global sobre os
direitos individuais e coletivos de propriedade e interesses sociais, cujos canais operativos
reservam e reconhecem a participao coletiva e da sociedade civil de um modo geral, como
critrio de legitimidade social.
Se a aprovao do EC consolidou a ordem constitucional a respeito do controle do
processo de desenvolvimento urbano de um ponto de vista mais social, sua materializao
efetiva em polticas e programas, afirma Fernandes (2010b, p. 157), depende da reforma das
ordens jurdico-urbansticas locais, isto , da criao de marcos regulatrios locais que
ordenem a ocupao e o uso do solo, bem como o desenvolvimento territorial nessa escala.
Nesse sentido, como coloca Fernandes (2010b, p. 157), o papel dos municpios e dos seus
planos diretores fundamental para que o padro exclusivista de desenvolvimento urbano
possa ser revertido.
O EC busca substituir o princpio individualista do Cdigo Civil pelo princpio da
funo social da propriedade e da cidade, estabelecendo bases para o novo paradigma do
Direito Urbanstico de controle do uso solo e desenvolvimento urbano por parte do poder
pblico local e da sociedade civil organizada4 (FERNANDES, 2010a, p. 61). Isso depende
invariavelmente da qualidade poltica, social e tcnica dos planos e da postura assumida pelos
participantes desse jogo, isto , dos agentes sociais, destacadamente da sociedade civil

A utilizao desta noo, embora dotada de carga conceitual, terica, poltica e histrica, incorre numa
generalizao no caso aqui tratado, pois engloba diferentes agentes, situados assimetricamente e at mesmo
conflituosamente nas disputas em torno aos projetos sociais e polticas pblicas em geral. Por isso a ressalva,
cujo emprego no pretende denotar coeso e/ou referendar a participao cidad, mas antes se refere a grupos de
interesses historicamente construdos, e no necessariamente compostos pelos sujeitos a quem a poltica urbana
efetivamente se destina. necessrio destacar ainda, que a falta de protagonismo do pblico alvo das polticas
urbanas, ou de habitao de interesse social, por exemplo, reflete, alm das condicionantes histrico-polticoeconmicas, a prpria dominao paternalista exercida pelas elites patrimonialistas-rentistas, enraizada e
influente na poltica local no pas, e que, mutatis mutandis, ressoa localmente entre as aes sociais praticadas
por muitas entidades de classes.

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mobilizada, dos movimentos sociais reivindicatrios etc. Somente assim pode-se efetivar e
ampliar as possibilidades reconhecidas pelo EC (FERNANDES, 2010a, p. 63).
A organizao do Direito Urbanstico e a elucidao dos principais problemas,
obstculos e possibilidades para sua implementao efetiva, seja por meio do EC e planos
diretores com leis e cdigos especficos municipais, reclama o reconhecimento, de acordo
com Fernandes (2010a, p. 68 e 69), da necessidade da articulao das escalas polticas de
interveno, que esteja articulada por uma coordenao intergovernamental, imprescindvel
da participao dos entes federativos do municpio, passando pelos estados e ao Estadonao e da sociedade civil organizada como condies sine qua non montagem de um
slido e efetivo pacto sociopoltico.
So mudanas profundas que no podem ser levadas a cabo pelas garantias legais do
EC isoladamente, e que ainda dependem de um novo arranjo de foras e da articulao
poltica multiescalar, sem a qual o Estatuto se mostra impotente (FERNANDES, 2010a, p.
70), porque depende, em ltima instncia, de mudanas no prprio pacto federativo, qual seja
participativo, escalarmente articulado e socialmente mobilizado. O maior desafio atual do
Direito Urbanstico, afirma Fernandes (2010a, p. 70), outro no seno territorializar o
iderio da reforma urbana cujo corolrio foi, em grande medida, o prprio EC, garantindo-se
assim o direito cidade e a efetividade dessa nova ordem jurdico-urbanstica.

Regularizao fundiria: planejar para prevenir, evitar e produzir espaos alternativos

A herana patrimonialista, que tem na absolutizao da propriedade privada da terra
uma mercadoria e uma reserva de capital ou ativo imobilizado, sempre foi e continua sendo
um dos entraves democratizao do acesso a esta condio da reproduo da fora de
trabalho, bem como da realizao do valor pelo trabalho. Constitui-se num dos pilares de
sustentao do mercado imobilirio especulativo excludente e da segregao e segmentao
socioespacial em nossas cidades, alimentando crculos viciosos como, por exemplo, o da
autoconstruo, dos mutires, ou da titulao da cidade ilegal enquanto um meio de rebaixar o
custo da reproduo da fora de trabalho, como tambm do acesso cidade, reproduzindo a
prpria negao da contradio do capital, ao invs de atacar o problema pelos meios do
prprio capital.
Num pas em que a prtica de ocupao irregular tornou-se estrutural ao ser
institucionalizada pelo prprio mercado imobilirio informal e formal, na ausncia de
polticas sociais, vis--vis ao processo de industrializao com baixos salrios e a dualidade
existente entre mercado formal e informal consolidada j nos anos ureos do Banco Nacional
da Habitao/Sistema Financeiro da Habitao, a questo da habitao e do acesso terra
urbana se agiganta, nas grandes e mdias cidades. Esta questo acentua-se ainda mais em
funo do patrimonialismo presente na formulao de muitas polticas pblicas, urbanas e
tributrias, sobretudo de mbito local, mantendo-se, praticamente intacta, at os dias de hoje,
a estreita relao entre terra e poder poltico e econmico-financeiro.
Conforme Bonduki (2008b, p. 87), a inadequao fundiria atingia no Brasil, em
meados da dcada de 2000, cerca de 1,5 milho de domiclios. Apenas no perodo
compreendido entre 1995 e 1999, a produo informal de moradia representou,
aproximadamente, 85% do total das habitaes produzidas, perodo este no qual enquanto a
populao em geral teve um acrscimo de 15,7%, crescendo a uma taxa anual de 1,98% ao
ano, a populao residente em reas informais e/ou precrias teve um aumento da ordem de
84%, a uma taxa de 7% ao ano.

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Numa primeira aproximao, poder-se-ia imaginar que o preo da terra urbana

informal da periferia , comparativamente, mais baixo que o da terra em reas consolidadas
da cidade e dotadas de infraestruturas de acordo com a legislao vigente. Mas, aps essa
primeira aproximao, constatamos que, na verdade, os segmentos sociais de menor poder
aquisitivo se dirigem ao mercado informal da periferia porque tm dificuldade de acesso
terra e ao crdito pelo mercado formal, encontrando contrapartida na informalidade, que, por
meios elsticos e flexveis possam satisfazer suas demandas.
Todavia, ao fim das contas, pagam preos mais altos, seja do ponto de vista
econmico, como tambm social, psicolgico, educacional, sanitrio etc., dentre outros
prejuzos a que se submetem ao viver nas reas irregulares e na ilegalidade, atinentes aos
aspectos normativos e legais da vida urbana, no por escolha pessoal, mas pelos desajustes
estruturais das polticas voltadas habitao social, proviso de infraestrutura, crdito, e da
pouca oferta de moradia a baixo custo, que culmina numa demanda no atendida por causa de
uma escassez socialmente criada e orientada a este fim.
A regularizao destas reas tambm custosa, sendo muito mais caro dot-las de
infraestrutura aps o processo de ocupao do que faz-los antes, culminando em maiores
gastos pblicos no apenas com as deficincias de infraestruturas, mas tambm com as
consequncias socioespaciais que resultam deste processo: insegurana, criminalidade,
deteriorao dos espaos pblicos, etc.
Com base em alguns autores que vem se debruando sobre a questo em foco
(SMOLKA, 2003; BIDERMAN, SMOLKA e SANTANNA, 2009; SMOLKA e CESARE,
2006 e SMOLKA e BIDERMAN, 2009), consideramos que a irregularidade urbanstica
poltica, social e psicologicamente custosa, e uma poltica consistente a fim de reduzi-la, e
assim reduzir a pobreza urbana estaria, no mnimo, disposta a equilibrar ou regular os altos
preos da terra. No entanto, a irregularidade rentvel para quem a promove.
O alto preo da terra urbana na Amrica Latina, e no Brasil por extenso,
proporcionalmente maior que aqueles encontrados em pases desenvolvidos (SMOLKA,
2003, p. 2), em sintonia com o comportamento deste mercado, isto , o da oferta que retm
terra anualmente a fim de auferir maiores lucros com a valorizao induzida pela especulao,
ou simplesmente, acentuada por conta de uma mentalidade de se manter um lote de terra
vacante como simples reserva de valor, como se fosse um mecanismo popular de
capitalizao e da demanda no satisfeita, com rendas insuficientes, porm, crescente, em
busca de novas moradias , encontra-se ainda mais incrementado em funo das normas
urbansticas elitistas, desenhadas mais para proteger a cidade formal. Assim, dificultam-se os
processos de insero de reas de habitao de interesse social em boas localizaes, limita a
disponibilidade de terra habilitada a um preo razovel, que possa ser pago pela maioria da
populao desatendida, e asseguram os privilgios de grupos j muito atendidos com os
investimentos pblicos, consolidando e reforando ainda mais o esquema supracitado.
A consequncia da inacessibilidade pela via do mercado formal de terras impele
milhes de famlias s prticas informais e resulta que, a produo de terra informal to
rentvel quanto sua produo formal, e isso por vrios motivos. A simples expectativa de que
uma rea venha a ser regularizada permite ao urbanizador formal ou informal aumentar o
preo dos lotes adjacentes a esta rea, refletindo, pois, no preo futuro as expectativas de
aumento no preo do solo.
Esta prtica tambm no est ausente nas reas irregulares onde atua o mercado
informal, e a este respeito observam Smolka e Biderman (2009, p. 7), que muitos
beneficirios de lotes em rea irregulares com visto de regularizao da propriedade, so, em
verdade, beneficirios ausentes de terrenos tursticos, responsveis em grande medida pela

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proliferao de zonas sem servios e de lotes vacantes dentro de um assentamento que

recebeu ou receber titulao de propriedade.
De acordo com Biderman, Smolka e SantAnna (2009, p. 1 e 3), a regulao do uso do
solo e as normas de construo podem reforar outros fatores que contribuam com a ocupao
informal e irregular do solo urbano, vitimando as famlias de baixa renda j muito afetadas
pela prpria dinmica do mercado.
Se, por um lado, a regulao urbana beneficia as polticas de moradia porque
soluciona um problema de direitos de propriedade, de outro, porm, de forma excludente e
seletiva, ao consolidar verdadeiros bolses de pobrezas segregados das demais reas da
cidade, assegura a proteo aos direitos de privacidade destes ltimos, resguardando-os das
externalidades negativas e dos efeitos indiretos indesejados advindos destas reas
excludas, ou, simplesmente, marginalizadas da cidade desejada pelas elites dominantes,
reduzindo o convvio social e promovendo a segregao.
Nesse sentido, algumas formas de regulao, como as leis de zoneamento, por
exemplo, podem dar lugar a uma segregao socioeconmica ao estabelecer ndices
urbansticos mximos e mnimos em determinadas reas da cidade, reiterando a desigualdade
socioeconmica.
A ateno dada concesso dos direitos de propriedade tem importncia central neste
ponto, pois, como demonstram Biderman, Smolka e SantAnna (2009, p. 6 e 7), constitui-se
num meio de contribuir com a reduo da informalidade o que, ademais, no caso brasileiro,
sempre esteve associada estabilizao econmica, ao fortalecimento das finanas municipais
locais, revitalizao do mercado hipotecrio e ao lento, mas observado, descenso dos ndices
de pobreza.
Do contrrio, a informalidade pode ser provocada pelas mesmas regulamentaes que
se aplicam aos mercados formais, o que resulta incorreto pensar polticas circunscritas apenas
s zonas informais. Assim, fica evidente que uma regulao inadequada nos pases em
desenvolvimento venha a reduzir as alternativas residenciais das famlias, incitando-as ou
pressionando-as s opes informais. Um bom exemplo disso a regulamentao em reas
pobres do tamanho mnimo dos lotes, o que, ao invs de conferir certa elasticidade ao uso,
pode limitar o acesso terra urbana pelas famlias de baixa renda, gerando assim, efeitos
negativos para o conjunto do municpio, em benefcio de uma minoria j satisfeita.
Ainda no caso brasileiro, estes trs autores (BIDERMAN, SMOLKA e SANTANNA,
2009, p. 8) observam que, no final da dcada de 1980, as normas e as regulaes urbansticas
estavam aumentando os custos da urbanizao e afetando as moradias sociais,
desfavorecendo, por uma srie de restries urbansticas, o aumento da oferta de moradias a
preos acessveis.
Um importante instrumento de regularizao das reas ocupadas irregularmente, as
chamadas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) previsto no EC , veio flexibilizar as
regulamentaes, visando regularizar ocupaes irregulares e delimit-las antecipadamente ao
demarc-las em reas especiais de interesse social (AEIS). No entanto, ausentando parcial e
indiretamente estas reas da obrigatoriedade do cumprimento das normas urbansticas
aplicadas de forma geral s zonas urbanas do municpio, o instrumento pode desobrigar o
municpio de intervir nestas reas, posto que as ZEIS, por definio, j se encontrariam
conforme as normas, ignorando-se assim o problema mais alm da simples emisso de uma
ordenana sobre o zoneamento ou regularizao e titulao do irregular e ilegal. Apesar disso,
um importante instrumento em face dos exemplos em alguns municpios que a aplicaram
junto a polticas sociais consistentes no enfrentamento do radical do problema, dando
garantias continuidade e melhoria das condies de vida do pblico alvo.

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Para concluir, argumentamos que a informalidade custosa para toda a sociedade,

uma vez que, comumente, os gastos com regularizao e melhoramento dos assentamentos
irregulares so maiores que os custos de um novo loteamento e/ou conjunto habitacional.
Mesmo assim, os nmeros dos assentamentos informais so espantosos, estando presentes em
27,6% de todos os municpios brasileiros, cujo quadro nacional apresenta dados de que a
urbanizao irregular est presente em aproximadamente 44% deles (SMOLKA e CESARE,
2006). Todavia, o problema persiste e consiste na opo por regularizar sem enfrentar as
formas pelas quais esta opo radicalmente produzida, resultando assim num crculo
vicioso, reproduzindo-o novamente na medida em que retroalimentar, na prtica social e/ou
na mentalidade das pessoas, a opo por ocupar ilegalmente porque haver regularizao,
titulao etc.
Neste sentido as experincias alternativas, como as ZEIS e AEIS, dentre outros
instrumentos previstos constitucionalmente, como a usucapio coletiva e a concesso do
direito real de uso, aplicados de forma coletiva, constituem exemplos de alternativas muito
profcuas no cerceamento da problemtica habitacional e do acesso terra urbana no pas,
sobretudo, se pensarmos na possibilidade que conferem funo social da propriedade e da
cidade, assim, potencialmente antecipando e contornando as prprias mazelas urbanas e os
obstculos impostos sob o regime e a dominncia da cultura da propriedade privada como
fonte de direitos inquestionveis.

Consideraes finais
A generalizada crtica desconstrutiva dos pressupostos do planejamento e gesto das
cidades no , em nosso ver, positiva seno contribui com uma alternativa ao atual quadro
apresentado pelas cidades brasileiras. Todavia, a aposta circunscrita apenas aos instrumentos e
ao legalismo tambm estanque e contraproducente desde um ponto de vista poltico e da
construo do direito cidade (LEFEBVRE, 1991), j que a evoluo dos aconteceres nas
cidades enseja enfretamentos escalarmente articulados e socialmente elaborados, em cuja
arena no h espaos para manipulao populista ou tecnocrtica. As impresses que tiramos
da reflexo sinalizam a urgncia de debater e refletir a respeito da dinmica do processo
poltico de construo do planejamento e gesto urbanos, carente de anlises e de construes
interdisciplinares amplas, aprofundadas e atuais, num cenrio em que a participao popular
segue lamentavelmente desrespeitada, o mercado imobilirio privilegiado e o planejamento
urbano e a gesto urbana constrangidos.
Consideramos que apesar da existncia em nosso pas da Lei Federal 10.257/2001, o
Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo sobre a poltica urbana da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, ainda h um vcuo local normativo, prtico e tcnico
no tocante aplicao dos instrumentos previstos no EC. Apesar da existncia de planos
diretores municipais, muitas so as debilidades, as amarras e a falta de vontade e coragem
polticas que impedem ou no consubstanciam a aplicabilidade de muitos destes instrumentos
nesta escala. Isso coopera com um mercado imobilirio liberalizado, vis--vis a conjuntura
macroeconmica, poltica e tambm local, onde governos e agentes definem os rumos e os
objetivos da mquina de crescimento urbano (LOGAN, MOLOTCH, 1987). Ou,
opostamente, travam conflitos e embates com essa mquina de crescimento, no sentido da
justia social e do direito cidade, reunindo foras polticas participativas, includentes,
redistributivas e progressistas em favor do cumprimento da funo social da propriedade e da

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cidade por mais paradoxal que isso soe5 , embora predomine mais a primeira que a
segunda conjuntura.

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A respeito desse paradoxo ver Carlos (2005).

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Artigo recebido em 29-09-2014

Artigo aceito para publicao em 08-04-2015

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