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RAMO: GESTIN Y DESARROLLO REGIONAL

UNIDAD II

LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO A NIVEL REGIONAL

CLASE 01
1. ESTADO UNITARIO, REGIONALIZACIN Y COMPLEMENTARIEDADES.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern los


principales conceptos asociados, bajo la perspectiva de su desconstruccin
individual, para as proceder a darles un sentido unvoco, segn la importancia que
le cabe al Estado en la Gestin y Desarrollo Regional en Chile.
1.1 Desconstruccin y Construccin Terica.
1.1.1 Estado.
Es el Estado la forma organizativa ms compleja que el hombre haya
podido constituir y consolidar en sociedad. Se trata de una estructura social,
comprendiendo en ella una serie de elementos que le son propios, pero que de
manera autnoma desarrollan un sentido unvoco, funcional y de perspectiva para
cada uno de los miembros de la comunidad estadual.
An cuando su concepcin como tal (Estado) se remonta a la poca
renacentista (Siglo XVI), es recin en el Siglo XVIII cuando adquiere una
determinacin de vital importancia para la generacin de una administracin
pblica, sea relativa a lo poltico principalmente, pero con un profundo cariz
organizativo y funcional a sus propsitos ms elementales. Nos referimos al
Estado Moderno, que como indica Alejandro Silva Bascun1 se trata de:
un fenmeno colectivo que se expresa en la
existencia de un grupo de hombres que,
residiendo en un territorio determinado, vive
sometido a un poder que provee al bienestar de
los asociados, ajustndose estos y la autoridad
a reglas de derecho

No obstante lo anterior, el Estado comprende una significacin ms


compleja, la cual contiene una serie de elementos que le dan forma y sentido
orgnico, pero un valor trascendental para la consecucin de objetivos superiores.
A continuacin se presenta un cuadro esquemtico (CUADRO N1), a
objeto de detallar la uniformidad de elementos que involucran al Estado en un solo
1

Silva B., A. (1997). Tratado de derecho constitucional. Santiago: Editorial Jurdica.

conjunto. A posterior, se indicar de manera individual la significacin de cada uno


de ellos.
CUADRO N1
Composicin y funcionalidad bsica del estado chileno

Poblacin.
He aqu el conjunto de personas, sean mujeres y hombres, que habitan el
territorio del Estado, sin distincin de gnero, edad, religin, pertenencia tnica,
poltica, religiosa y condicin socioeconmica, as como su nacionalidad (ver
distinciones ms adelante), sean personas nacionales o extranjeras.
Respecto a la condicin de ciudadana, el ordenamiento constitucional
chileno lo distingue con claridad al indicar que la Nacionalidad es el vnculo
jurdico que une a la persona con el Estado, que de acuerdo al Art. 10 de la
Constitucin Poltica del Estado (en adelante CPR), son chilenos:

Nacidos en territorio chileno.


Hijos de padre o madre chilenos, nacidos
en territorio extranjero.
Aquellos extranjeros a los cuales se les
concede la nacionalidad mediante una
ley.

Para el caso de los puntos a) y b), se distingue la categorizacin jurdica de


Ius Solis y Ius Sanguinis. Para el primero, ser la condicin territorial la que
determine la nacionalidad, mientras que para el segundo, la nacionalidad ser
determinada por la consanguineidad de los progenitores y/o padres.
En tanto, la Ciudadana, a razn de la misma CPR en su Art. 13, indica que
aquella se constituir de acuerdo a la Nacionalidad chilena, los 18 aos de edad
como cumplimiento, y el no haber sido condenado a pena aflictiva. Lo anterior va
aparejado a la adquisicin de derechos polticos, implicando el derecho a sufragio
y derecho a optar a cargos de eleccin popular, entre otros.
En tanto, es preciso indicar que la Ciudadana puede perderse como
condicin, a razn de la antecedente prdida de Nacionalidad, o bien por condena
de pena aflictiva.
Territorio.
Cabe hacer presente aqu los diferentes distingos que le caben al Territorio
del Estado, puesto que no es slo el espacio geogrfico del mismo, sino que
tambin el espacio jurdico de su ejercicio, comprendiendo:

Espacio Terrestre.
Espacio Martimo.
Espacio Areo.
Espacio Jurdico.

Al referirnos a Espacio Terrestre (o fsico), se indica el suelo y el subsuelo


del casco del planeta delimitado por los lmites jurdicos del pas, y que se
extiende bajo las aguas nacionales como subsuelo marino y de las aguas internas
de lagos, fiordos e islas.

En tanto, el Espacio Martimo es la prolongacin del Espacio Terrestre


hacia el mar, comprendiendo el mar territorial, o zona de extensin de la soberana
del Estado a una franja llamada de mar adyacente, entendida entre la costa y las
12 millas martimas, la zona contigua, o del mar jurisdiccional o contiguo, zona
donde el Estado ejerce su jurisdiccin hasta las 24 millas, y el mar patrimonial, o
zona econmica exclusiva, que se extiende hasta las 200 millas e incluye las
aguas, el suelo y el subsuelo respectivo.
Para el caso del Espacio Areo, se trata de la columna de atmsfera que se
proyecta hacia el espacio exterior de la Tierra contenida dentro de los lmites
polticos del territorio y del mar territorial del Estado.
Finalmente, el Espacio Jurdico comprende los lugares que los tratados y
las costumbres internacionales reconocen como parte de la jurisdiccin del Estado
(naves y aeronaves de guerra y comerciales en alta mar, embajadas y legaciones
acreditadas).
Poder.
Existe una relacin entre Poder y Bien Comn, de tal manera que el Estado
no podr cumplir la consecucin del segundo sin contar con el primero, lo que se
explica en la forma de concebir el Poder como una fuerza de la voluntad social
destinado a conducir al grupo en la bsqueda del bien comn y capaz de imponer
a los miembros la actitud que ella ordena2.
Ahora bien, es el Poder el que permite al Estado:
-

Dictar leyes y normas.


Por medio de leyes y normas, resolver conflictos y controversias.
Y as, finalmente, aplicar leyes y normas.

Las leyes y normas deben poseer una caracterstica central, la cual es la de


ser plenamente vinculantes, es decir, obligatorias, las cuales, al momento de
abordar la resolucin de conflictos y controversias, deben poseer la fuerza
necesaria, mediante los tribunales respectivos, para su cumplimiento.
CLASE 02
Valores y Principios Jurdicos.

Nogueira A., H. Cumplido, F. (1993). Derecho poltico: Introduccin a la poltica y la teora del
Estado. Santiago: Editorial Universidad Andrs Bello.

El Estado comprende una organizacin como forma de establecer un


conjunto armnico de leyes y normas, cuya solidez se expresa en Valores y
Principios Jurdicos, todos de carcter fundamental. Se dice que es armnico pues
se enmarcan dentro de la siguiente jerarqua:

Constitucin Poltica de la Repblica.


Leyes.
Decretos con Fuerza de Ley.
Decretos Supremos.
Reglamentos.

Las normas indicadas deben respetar todas aquellas que surjan por parte
del derecho internacional, en donde el Estado haya tenido participacin,
suscripcin y ratificacin.
Bien Comn.
Es la finalidad superior del Estado, para lo cual es indispensable la
existencia del Poder suficiente para hacerlo efectivo. La CPR, en su Art. 1 indica
con claridad que; el Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad
es promover el bien comn, definiendo al Bien Comn como; La creacin de las
condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantas que la Constitucin establece. Por lo anterior,
todas las acciones del Estado van encausadas hacia ese fin.
La complementariedad de los elementos descritos, junto a cada uno de sus
significantes, converge en la concepcin de Chile como un Estado Unitario, lo cual
se consolida en la CPR al indicar:

El Estado chileno es unitario, en cuanto existe


un solo centro poltico y jurdico, lo que se
traduce en la existencia de un Poder Ejecutivo,
un Poder Legislativo y un Poder Judicial con
competencia jurisdiccional en todo el territorio
nacional.

1.1.2 Regin.
An cuando Chile ostenta la caracterstica de poseer un Estado de
carcter unitario, la CPR, en su Art. 3, consolida que para el ejercicio de
sus acciones y tareas, la administracin pblica comprender diversos
rganos, de gestin gubernamental como meramente administrativa, a
objeto de promover un desarrollo territorial equitativo. Les cabe aqu un
papel fundamental a la Regin, tanto en una acepcin conceptual como
prctica. Adems, el artculo citado indica:

Los rganos del Estado promovern el


fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el
desarrollo equitativo y solidario entre las
regiones, provincias y comunas del territorio
nacional
Cabe destacar el hecho de que Chile fue formando su Estado bajo una
lgica unitaria, sin mayores contrapesos y desavenencias, bajo un ambiente de
excepcional estabilidad institucional desde sus inicios como repblica. Tras la
poca de la colonia, el pas posee un territorio compacto, sin poblacin indgena
al norte del Bo-Bo, con la mayor parte de la poblacin en la zona central. La
estructura social simple3, lo que se suma a que la omnipresencia de Santiago,
desde donde siempre ha radicado el centro de decisiones y acciones polticas del
pas, jams pudo verse amenazado ante una diversidad regional evidente. Ante
esto, Pinto Rodrguez indica4:

... se impuso con relativa facilidad la idea de


unidad en torno a un Gobierno Central, con
poderes y facultades para decidir el futuro de
Chile desde la capital... El sistema unitario se
impuso as sin mayor dificultad
En tanto, una concepcin del trmino, ms apropiada para comprender su
relacin y complementariedad con el Estado, sera la de dimensin media, segn

Cerutti, . Gonzlez, C. (2005). Notas sobre formacin del Estado nacional en Chile. Buenos
Aires: Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas.
4
Pinto R., J. (2003). La formacin del Estado y la nacin, el pueblo mapuche. De la inclusin a la
exclusin. Santiago: Centro de Investigaciones Diego Barros Arana.

determinacin geogrfica, con una identidad, valores, naturaleza, cultura y


patrimonio homogneos.
Las caractersticas comunes que posee una regin pueden ser fsicas,
econmicas, sociales, histricas, etc., pudiendo existir, segn la divisin polticoadministrativa del Estado en cuestin, ms de una en su extensin geogrfica.
La situacin chilena, as como el patrn latinoamericano, considera una
serie de variables vinculantes entre s para la composicin de la regin (o
regiones) como colectividad territorial. En ellas encontramos:
Elementos Geopolticos.
Elementos Histricos.
Elementos Culturales.
Elementos Econmicos.
Elementos Sociales.

Ahora bien, en la regin encontraremos presentes stas variables


vinculantes, las cuales se darn una sincrona mediante la combinacin de
cuestiones relacionadas con la geomorfologa, el clima, la poblacin, las razas, el
folklore tpico, fiestas tpicas, escritores, pintores, escultores, la minera, la
agricultura, nivel de industria, y las autoridades locales.
El espacio geogrfico de una regin en un pas como Chile, somete la
existencia de los diferentes servicios pblicos al Gobierno Central, recayendo en
las autoridades polticas y administrativas de la zona, armonizar los intereses
locales con las polticas, programas y/o acciones gubernamentales de directriz
nacional.
1.1.3 Descentralizacin.
La reconfiguracin del Estado ha tendido de manera certera a
descentralizarse, posibilitando que la toma de decisiones y la ejecucin de sus
diferentes polticas, programas y acciones tengan un sub-centro distinto,
depositando responsabilidades en instancias relativamente ms directas con el
asunto y/o problema a abordar.
Lo anterior tiene un carcter poltico-administrativo, en donde los espacios
de decisin comprenden ms actores, sea desde el Gobierno Central, gobiernos
regionales y las administraciones municipales. Esto equivale tambin al
surgimiento de nuevas problemticas, en donde se suma la ciudadana y su
participacin en las decisiones.
8

Para el caso chileno, no significa que el centro (de decisiones) pierda


preponderancia por sobre las decisiones que los gobiernos regionales puedan
adoptar. Cabe reconocer su enorme influencia en la actualidad. Se trata de la
aplicacin lenta y gradual de una tendencia administrativa, con bemoles y crticas
de por medio, que acogen un llamado a que sus polticas tengan una coherencia
mayor y efectividad concreta en los asuntos a tratar, pero que sigue teniendo en el
Gobierno Central al principal impulsor.
Al sealar a la descentralizacin como una tendencia, se hace referencia
directa a que se trata de un proceso incompleto, inacabado, por lo dems reciente,
el cual ha tenido principal apoyo en la visin tecnocrtica que apela a una
reduccin del tamao del Estado, pero tambin desde la visin democrtica del
Estado, en cuanto a profundizar en la democratizacin de las estructuras del
mismo, en donde la sociedad civil juegue un rol de mayor preponderancia.
Para el caso de la Descentralizacin Fiscal, se trata de una cuestin
esencialmente tcnica la cual involucra aspectos tributarios y financieros respecto
al Estado. An cuando sobresalen fuertes presiones para que se produzca una
reforma orientada en tal sentido, a razn del desequilibrio detectado, pues la
produccin regional, medida en PIB (producto interno bruto), siempre es mayor, en
tributacin, a lo finalmente recepcionado desde el Gobierno Central, Chile ha sido
un pas reacio a darle una autonoma fiscal a las regiones.
La composicin de la descentralizacin es compleja segn las reas que
comprenda, teniendo como misin cumplir con la reforma del Estado en curso (ver
CUADRO N2). En los apartados siguientes veremos con detalle los aspectos de
la Descentralizacin Administrativa y Descentralizacin Poltica, ahondando ahora
acerca de la Descentralizacin Fiscal.

CLASE 03
CUADRO N2
Centro decisional del estado y composicin de proceso de descentralizacin como
parte de la reforma del estado

No obstante subyacen claras diferencias entre descentralizacin y


autonoma, la transferencia de recursos debera ser de mayor proporcin hacia las
regiones, junto con un mayor poder de decisin sobre la inversin, ms all de los
instrumentos existentes y su lgica de procedimiento (cabe mencionar ac el
10

FNDR, visto en la unidad anterior). La clave es una estabilizacin del marco de


ingresos de las regiones, cuestin de que puedan planificar sus finanzas en un
horizonte de largo plazo, sin una dependencia frrea a fluctuaciones financieras
que afecten a la nacin en su conjunto.
La Descentralizacin, como un proceso dado al interior de la Reforma del
Estado, desarrollado en circunstancias de cambios polticos, sociales y
econmicos, comprende que los recursos y funciones, dados desde el Gobierno
Central, consoliden de cierta forma los procesos de democratizacin y
modernizacin de la administracin pblica.
En Chile, el desarrollo del proceso de Descentralizacin ha tenido su
nfasis en los ltimos cuarenta aos aproximadamente. Si bien su inicio est
marcado por la aplicacin de cambios estructurales en un contexto de dictadura,
tras la reinstauracin de la democracia, las aristas de impulso responden a
cuestiones de democratizacin y representacin poltica al interior de la estructura
del Estado, permitiendo ejecuta polticas sociales de mayor cobertura y calidad,
entre otros.
1.1.4 Regionalizacin.
Cabe sealar a priori que la Regionalizacin comprende un proceso
mediante el cual el Estado, a objeto de desarrollar de manera ms eficiente, eficaz
y correspondiente a su extensin territorial, las diferentes tareas y acciones de su
gestin. Por lo anterior, la Regionalizacin, en su composicin elemental,
comprender:
Reordenamiento y/o Redistribucin del Espacio
Territorial, segn las caractersticas geopolticas,
naturaleza, econmicas, sociales y polticas, del
total de su extensin territorial.

Ahora bien, la Regionalizacin implica una rigurosidad que posibilite el


desarrollo armnico, sistemtico y constante de la poblacin en donde se aplicar
el reordenamiento al cual se hace referencia. Para ello toda norma, procedimiento
e institucionalidad creada con esos propsitos, debe ajustarse a las caractersticas
del espacio fsico que se pretenda adscribir al proceso.
Todo proceso de Regionalizacin implica etapas de realizacin (ver
CUADRO N3), las cuales comprenden el desarrollo de capacidades, y
potenciacin de las existentes, ms all de la administracin pblica, circunscritas

11

a consideraciones de carcter poltico-institucional, las cuales podemos consignar


de la siguiente manera:
CUADRO N3
Etapas del proceso de regionalizacin

Cuando se indica acerca de Medidas e Instrumentos de Descentralizacin y


Desconcentracin del Estado, se hace referencia al espacio territorial en donde el
proceso tiene ejecucin y/o aplicacin, a objeto de no obviar el impulso al
desarrollo econmico de las zonas geogrficas en cuestin, junto con una
estructura administrativa ms cercana y cotidiana al conjunto social.
El Estado, como estructura exclusiva de alcance nacional, ya no es el nico
actor a cargo de distribuir los beneficios del desarrollo. Hoy, esta es una tarea
compartida entre una diversidad de actores nacionales, regionales, provinciales y
locales, pblicos o privados, que necesariamente deben coordinarse para llevar a
cabo las funciones que la ciudadana les demanda.
Cuando hablamos de Regionalizacin lo hacemos tambin de
descentralizacin en un nivel poltico-territorial, pues la orientacin que adquiere
es mayormente compleja que la misma descentralizacin administrativa.

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Regionalizar es crear una institucionalidad, con autoridades dotadas de poder de


decisin, sea en lo administrativo, poltico, econmico, cultural y social, segn el
territorio correspondiente.
La regionalizacin es en la prctica una descentralizacin territorial con
ribetes polticos en su esencia, pues se realiza de modo pleno y en forma
constante, en espacios institucionales uniformes y compuestos por elementos
culturales, sociales, econmicos, y por ciertos polticos. Es as como se asignan
responsabilidades, competencias y funciones a los Gobiernos Regionales, a los
diferentes servicios pblicos del Gobierno Central con presencia y participacin
regional, cuestin de que la gestin y normativa sea eficiente y efectiva.
CLASE 04

2. HISTORIA POLTICO-ADMINISTRATIVA DE LA GESTIN Y


DESARROLLO REGIONAL EN CHILE.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern las


diferentes etapas que la administracin pblica chilena ha experimentado en su
transcurso histrico, en relacin a las formas de organizacin polticoadministrativa que ha tenido en cuanto a la tensin entre centralizacin,
concentracin y regionalizacin.
Chile ha llevado a cabo, con nfasis en los ltimos veinte aos, una
compleja serie de reformas poltico-administrativas tendientes a regionalizacin,
desconcentracin y/o descentralizacin de su administracin pblica,
respondiendo as a una tendencia de poltica pblica, no slo latinoamericana,
sino que global. De esta forma, y a objeto de los contenidos a abordar, el trnsito
histrico de este proceso se clasifica de la siguiente forma:
Es importante destacar que la organizacin del Estado chileno actual tiene
una constante caracterstica, desde sus orgenes, de alta concentracin y
centralizacin del poder poltico, as como tambin en el aspecto econmico. A
mediados del siglo XX, con el robustecimiento del aparato pblico, donde se
asumen tareas y desafos en diversos sectores, sea en materia de salud, vivienda
y educacin principalmente, se hacen evidentes el crecimiento inorgnico del
Estado.

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2.1 Centralizacin.
Para Sergio Boisier5 Chile posee cinco elementos que moldean y/o
configuran su centralismo. Nos indica que; i) el modelo borbnico de concepcin
de la soberana y en consecuencia, de la organizacin del Estado y de la
administracin pblica; ii) la situacin de guerra que casi en forma permanente
afect a Chile desde la Conquista hasta fines del siglo XIX; iii) la influencia del
Ministro Diego Portales a partir de los aos treinta del siglo XIX, con justicia
considerado el "forjador del Estado-Nacin"; iv) la modernizacin decimonnica a
partir de la dcada de los sesenta, y v) el proceso de migracin rural/urbana en los
treinta, cuarenta y cincuenta de este siglo, son los principales hechos histricos
detrs de una evidente y preocupante realidad.
Cabe destacar que Chile tiene una configuracin poltico-administrativa
actual que no se condice con su origen, puesto que la centralizacin excesiva de
su Estado no fue tal desde sus inicios como colonia de la corona espaola, ni
como repblica independiente a posterior. Chile nace desde lo local, a razn de
los pueblos originarios existentes, particularmente del pueblo mapuche, y la
estructura poltica del cabildo colonial, los cuales tendieron a una distribucin de
funciones descentralizada, con canales comunicantes horizontales entre los
miembros de la comunidad, en donde la identidad y el sentido de pertenencia
emergan desde lo local.
De acuerdo a lo anterior, la conformacin socio-poltica del pas poco a
poco se va moldeando de manera centralizada, sin resolucin efectiva, por
muchos aos, de las cuestiones sociales, sean la pobreza, marginalidad y
subdesarrollo de determinadas zonas y localidades. Hoy en da persisten, en
menor grado, aquellas problemticas descritas, a pesar de que el pas posee la
economa ms abierta y globalizada del continente, con un alarmante y
preocupante grado de centralismo poltico-administrativo. Esto ltimo tiene ribetes
de atencin cuando la insercin del pas depende del fortalecimiento de las
capacidades sociales, humanas, econmico-productivas e institucionales.
Para el Consejo Nacional para la Regionalizacin y la Descentralizacin de
Chile (CONAREDE) la problemtica de la centralizacin del pas la situacin es
crtica, sealando; Durante diversos perodos de su historia, Chile ha
experimentado una creciente centralizacin en diferentes dimensiones relevantes
de su proceso de desarrollo, transformndose en el pas ms centralizado de
Amrica Latina en relacin al tamao de su economa, su poblacin y su territorio.
El estilo de desarrollo adoptado por el pas se caracteriza por su xito en el nivel
macro-nacional, en contraste con severas carencias en los niveles micro-local y
5

Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del rgimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).

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meso-regional,
sociales6.

resultando

en

pronunciadas

desigualdades

territoriales

Respecto al punto en cuestin, para Boisier (2000); Se ha sealado en


muchas oportunidades que Chile constituye una suerte de epifenmeno del
centralismo latinoamericano. Las causales apuntan a cuestiones de diverso orden,
desde la configuracin geomorfolgica del territorio nacional, pasando por la
dificultad de espaoles primero y de chilenos despus para establecer la
soberana del Estado sobre la totalidad del territorio, a causa de la tenaz
resistencia araucana.
Por cierto, se mencionan con frecuencia, adems, las guerras externas que
provocaron la anexin de importantes territorios, de manera tal que slo a partir de
la tercera dcada de este siglo queda configurado el territorio nacional tal como
hoy se le conoce, despus de resuelto el plebiscito sobre Tacna y Arica e iniciada
la real colonizacin de Aysn. Se agrega todava un asunto por dems importante:
la herencia jurdica y administrativa espaola, heredera, a su turno, del centralismo
borbnico francs7.
Todo proceso de descentralizacin se encuentra firmemente dependiente
de un factor jurdico-legal, el cual, por medio de la Constitucin Poltica de la
Repblica, y las diferentes leyes que le definen (a la descentralizacin como
proceso), hacen una distincin conceptual entre los trminos de gobierno y
administracin del Estado, condicionando el proceso de descentralizacin, a que
la facultad de gobernar slo puede desconcentrase y nicamente la facultad de
administrar puede descentralizarse.
No obstante lo anterior, subyace una percepcin general respecto a los
avances en esta materia, dando cuenta de un proceso paulatino, selectivo y
gradual, donde las iniciativas impulsadas no han configurado un modelo en
particular, as como tampoco han dado para crear uno, careciendo de una
conduccin y liderazgo del proceso global que comprende.
2.2 Concentracin.
De acuerdo a lo sealado anteriormente, las caractersticas del Estado
chileno estn marcadas por un fuerte rasgo de concentracin administrativa,
social, econmica y, por cierto, poltica, haciendo parecer perpetuo un modelo de
carcter centralizador, el cual ha sufrido modificaciones que han tendido a
perfeccionar una forma de organizacin que tiene su origen en la adopcin de un
6

CONAREDE (2009). Chile ser descentralizado o no ser desarrollado. Temuco: Universidad de


la Frontera, Instituto de Desarrollo Local y Regional (IDER).
7
Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.

15

modelo napolenico del Estado-Nacin, cuyo principal exponente es Diego


Portales, dando lugar a una institucionalidad de marcado rasgo autoritario y, por
consiguiente, de concentracin del poder poltico.
A razn de lo anterior, la Concentracin, como concepto ligado a la
administracin pblica, nos indica la aglutinacin de funciones y competencias en
un rgano o conjunto de stos, pertenecientes todos a un mismo centro decisional.
Ejemplo: En materia de obras pblicas, no slo acta concentradamente el
ministerio del ramo, sino que tambin las carteras de bienes nacionales y vivienda
y urbanismo para el caso de la construccin de una carretera.
El marcado acento centralizador del Estado chileno indica que se trata de
una institucin demasiado grande, pero que a su vez es demasiado pequea:
Esa grandeza la manifiesta con torpeza e ineficiencia, donde la distancia
entre autoridad y ciudadana no comprende espacios reales de
participacin y de control social.
La pequeez, por su parte, implica ineficacia, pues no apunta a la
resolucin de las demandas de bienes y servicios por parte de la
ciudadana.
Se debe abordar con seriedad el marcado acento uniforme de la
institucionalidad del Estado, pues en la actualidad redunda en un desconocimiento
y subutilizacin de las riquezas y bondades del pas, sin transformarle en parte del
potencial base para un desarrollo humano y productivo futuro.
El pas debe ser capaz de insertarse en el concierto internacional, en el
aprovechamiento de las oportunidades que brinda la globalizacin, previniendo
sus amenazas, fortaleciendo las capacidades regionales, en toda la amplitud del
territorio nacional.
Desde una perspectiva analtica, la Concentracin nos ofrece dos
distinciones principales (ver Cuadro N4):

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CLASE 05
CUADRO N4
TIPOS DE CONCENTRACIN

Concentracin Esttica; referida a las funciones y competencias exclusivas


de las diferentes entidades pblicas.

Concentracin Dinmica; referida a las funciones y competencias


trasladadas entre las diferentes entidades pblicas, segn condicionantes
de mando y jerarqua presentes entre ellas.

No obstante lo anterior, la Concentracin Dinmica es la que colabora de


mejor forma en el trnsito a la Desconcentracin del aparato administrativo, por
medio de la transferencia en el ejercicio de las respectivas funciones y
competencias entre las diferentes entidades pblicas, desde el Gobierno Central al
Gobierno Regional, an cuando la titularidad de los actos administrativos
permanezca en el rgano primario, puesto que se acta dentro de un mismo
mbito.
Ejemplo: El Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN), rgano
central, acta por medio de su Secretara Regional Ministerial (SEREMI) en las
diferentes regiones del pas, para la asignacin de transferencias financieras a las
familias en situacin de vulnerabilidad social, estratificadas mediante la Ficha de
Proteccin Social (FPS).

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Es importante sealar que la Desconcentracin permite racionalizar el


aparato administrativo del Estado, en cuanto prevalecer enfoques regionalistas y/o
locales frente al tratamiento y resolucin de determinados asuntos y
problemticas. De esta manera, tanto directivos como funcionarios del Gobierno
Regional podrn hacer primar factores propios del territorio, an cuando no
modificar los parmetros de directriz nacional bajo los cuales se construye la
poltica pblica en cuestin. Esto ltimo pone de manifiesto que la
Desconcentracin (bajo una significacin dinmica), es una arista de la
Centralizacin, pues depende, en la estructura regional, de la jefatura superior
central.
La Desconcentracin entonces tiene una equivalencia simple a la
transferencia en el ejercicio de funciones, tratndose de un procedimiento
meramente tcnico, con efectos circunscritos a ciertas tareas, limitado a
cuestiones administrativas y jurdicas. A modo de adelanto, ser la
Descentralizacin, en conjunto con un proceso efectivo de Regionalizacin, la que
posea mayores alcances al interior de la estructura administrativa.
La Desconcentracin es una medida adoptada mediante resolucin de la
institucionalidad que requiera una funcionalidad ms operativa que la existente,
cuestin de dar cumplimiento efectivo a su misin organizacional. Bajo ese
propsito, la responsabilidad ltima sigue siendo, como ya decamos, del superior
jerrquico, de quien ha transferido las atribuciones, manteniendo un rol de control
y fiscalizacin de las mismas.
Ahora bien, la Desconcentracin posee dos distinciones principales, pues
esta puede ser de carcter Funcional o Territorial.
-

Desconcentracin Funcional; referida a la especializacin de las


atribuciones y de la gestin pblica de determinada entidad pblica sobre
las actividades o materias de tipo ejecutivo o resolutivo que se transfieren
de una instancia jerrquica superior a una de menor rango.
Ej. Ministro de Economa a Director Servicio Nacional del
Consumidor (SERNAC).

Desconcentracin Territorial; referida a la transferencia de funciones y/o


atribuciones, entre una autoridad jerrquica superior a otra inferior,
considerando la territorialidad del ejercicio efectivo de esta autoridad de
menor rango.
Ej. Ministros a Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI).

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Para finalizar este punto, rescataremos las palabras de Joan Prats, quien
nos indica que; El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale
estructuralmente entre los pases avanzados del mundo, se encuentra bloqueado
por un haz de desigualdades anudadas por la concentracin econmica, poltica y
territorial del poder8.
2.3 Regionalizacin.
En la actualidad, la normativa legal alusiva a la gestin regional indica, por
medio de la Constitucin Poltica de la Repblica en su Captulo XIV (Art. 110 al
126), que la forma de organizacin poltico-administrativa del pas tiene una
significacin mediante el proceso de Regionalizacin, entendido este como un
mecanismo de Descentralizacin Territorial. Ejemplo de esto es la actual divisin
poltico-administrativa del pas, comprendiendo 15 regiones y 54 provincias.
No obstante lo anterior, situacin actual de la regionalizacin del pas, es
conveniente revisar en detalle el trnsito histrico de la forma de organizacin del
espacio territorial del pas, el cual, desde su origen republicano hasta el ao 1974,
se organiz, poltica y administrativamente, en provincias, siendo las regiones un
concepto relativamente nuevo.
Es importante destacar que Chile no es un pas dable a una administracin
de su territorio, puesto que representa, en trminos geogrficos y caracterizacin,
una complejidad de la suma alta, sea en cuestiones de conectividad,
comunicaciones, factores climticos y 4.000 km. de longitud.
No obstante aquello, Chile ha sido capaz d darse una organizacin polticoadministrativa desde el siglo XIV, pasando de territorios fraccionados de gran
extensin, a territorios de menor longitud, siendo ms armnicos en los tipos de
atributos que se dotan a cada regin para conformarse como tal.
Tras la Primera Junta Nacional de Gobierno (1810), la divisin polticoadministrativa del pas se inicia con la existencia de slo tres provincias, siendo
ellas las de Coquimbo, Santiago y Concepcin (determinadas en 1811, bajo la
conduccin de gobierno de Jos Miguel Carrera). Al pasar los aos, el crecimiento
demogrfico, as como a una comprensin mayor de las particularidades
territoriales del pas, las provincias aumentaron a 25.
Sera recin, a mediados del siglo XX (1950), el que las provincias se
fueran robusteciendo en zonas geogrficas de mayor amplitud. Sobre la base de
criterios esencialmente econmicos, la Corporacin de Fomento de la Produccin
8

Prats, J. (2008). Poltica de Estado y agenda compartida: Dimensiones claves, experiencias


internacionales. Temuco: VI Encuentro Nacional de Estudios Regionales.

19

(CORFO) propone una divisin ms amplia, la cual comprenda la existencia de


una divisin basada en Norte Grande, Norte Chico, Ncleo Central, Concepcin y
La Frontera, Regin de Los Lagos, y Regin de Los Canales.
La descentralizacin ha sido un tema de inquietud en Chile desde la dcada
de 1960, experimentando diversos perfeccionamientos formulados en
modificaciones a la legislacin pertinente o en la instauracin administrativa de
nuevos instrumentos descentralizados de inversin. Podemos identificar un marco
general en el cual se inserta este proceso, que se compone de aspectos internos,
como tambin de factores externos al pas que afectan y condicionan la
descentralizacin, ligndole a cuestiones de desarrollo econmico y productivo
puntualmente.
Boisier (2000) destaca; El Gobierno de Frei crea la Oficina de Planificacin
Nacional (ODEPLAN) y traspasa a su novsima Subdireccin de Planificacin
Regional las tareas respectivas en manos de la CORFO, inicindose as un
perodo de notable creatividad en la formulacin de polticas pblicas de desarrollo
regional. La descentralizacin, si bien balbuceante y ni siquiera bien
conceptualizada se instala en el centro mismo de la cuestin regional. Un cuarto
de siglo despus, el documento principal producido en esa poca (Poltica de
Desarrollo Nacional. Directivas Nacionales y Regionales) mantiene buena parte de
su validez metodolgica9.
En dicha dcada, sobresalen aristas donde predominan aspectos polticos y
culturales. Determinantes polticas se plantean en relacin a la existencia de un
Estado unitario, como estructura inamovible del proceso descentralizador, lo que
podra ser una contradiccin en s mismo, pero que tiene validez segn la
estabilidad institucional que caracterizaba al pas hasta ese entonces. Se
pretenda la compatibilidad de una estructura de ese tipo, vislumbrando un Estado
descentralizado, en la medida que los organismos de menor jerarqua, presentes
en las regiones, se concibieran como un nivel adicional para el ejercicio del poder,
y no como un servicio pblico ms adicionado.
En 1967, la Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN, actual Ministerio
de Planificacin y Cooperacin -MIDEPLAN) estableciendo nuevas regiones,
asimilando ya un nmero mayor, y tambin bajo un prisma econmico-productivo.
Es as como el territorio nacional qued dividido en 11 regiones y una zona
metropolitana.
Este sistema se caracteriz por ser determinado segn polos de desarrollo
productivo, en donde cada una de las regiones tuviera un centro (ciudad) que
concentrar las principales actividades econmicas de la regin. Esta modificacin
9

Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del gobierno militar. Santiago: Revista EURE.

20

estableci que Santiago fuera el centro de desarrollo nacional, y que las ciudades
de Antofagasta, Valparaso y Concepcin fueran los polos de desarrollo multiregional.
CLASE 06
En tanto, el proceso de regionalizacin que configura con mayor propiedad
a la actual divisin poltico-administrativa del pas es el aplicado desde el ao
1974. Bajo el rgimen burocrtico autoritario (1973-1990) se crea la Comisin
Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA), la cual tiene como principal
lograr una efectiva integracin del territorio nacional, considerando aspectos
econmicos, sociales, polticos y administrativos. Bajo esa lgica, las regiones
quedaron de la siguiente forma:
I Regin de Tarapac.
II Regin de Antofagasta.
III Regin de Atacama.
IV Regin de Coquimbo.
V Regin de Valparaso.
VI Regin del Libertador Bernardo O'Higgins.
VI Regin del Maule.
VIII Regin del Bo-Bo.
IX Regin de la Araucana.
X Regin de Los Lagos.
XI Regin de Aisn del General Carlos Ibez del Campo.
XII Regin de Magallanes y de la Antrtica Chilena.
XIII Regin Metropolitana de Santiago.
Cabe tener presente que esta divisin poltico-administrativa enumera las
diferentes regiones, asignndole una identificacin con nombre en 1978.

21

Ahora bien, la regionalizacin impulsada en el perodo dictatorial no


respondi, bajo ninguna circunstancia, a una demanda social, ni menos a un
proceso histrico en desarrollo, a diferencia de la creacin de nuevas regiones en
el ao 2005. Se trata entonces, de una racionalidad de carcter burocrtico, que
nace desde el propio Estado, siendo impuesta por las autoridades
gubernamentales de ese momento, mediante las caractersticas propias de ese
tipo de rgimen, es decir segn decreto presidencial y posteriormente con un
decreto con fuerza de ley.
Lo anteriormente sealado, para Boisier representa; En primer trmino, tal
cultura no puede ser impuesta, sino que debe ser construida a partir de las
microculturas preexistentes. En segundo lugar, la cultura regional debe
representar una mezcla virtuosa del rescate, preservacin y socializacin de las
culturas locales con la asimilacin de la cultura "universal" (si este concepto existe
como tal). Lo claro, en cualquier caso, es que se requieren varias culturas: una
cultura entendida en su acepcin ms tradicional, como cosmogona y como tica,
que muestran particularidades ligadas al territorio, y tambin una cultura en una
acepcin desarrollista si se quiere, como una mezcla igualmente virtuosa entre la
cultura competitiva/individualista y la cultura cooperativa/solidaria en relacin al
desarrollo econmico10.
Entre los aos 2004 y 2005, por medio de una modificacin al artculo de la
Constitucin Poltica de la Repblica que indica el nmero de regiones con las
cuales cuenta el pas, se crean las regiones XIV Regin de los Ros y XV Regin
de Arica y Parinacota, cuya comprensin territorial nace de las regiones I Regin
de Tarapac y X Regin de Los Lagos respectivamente.
Cabe destacar que la regionalizacin del pas ha permitido alcanzar
objetivos primordiales para el desarrollo y crecimiento del pas:
Disminucin de los niveles de concentracin de la poblacin, por medio de
la promocin del desarrollo socio-econmico de las regiones que poseen
actividades productivas de inters nacional (minera y agricultura en lo
principal), adems de la instalacin de institucionalidad pblica (servicios
pblicos) en zonas extremas y/o prioritarias del Estado.
Disminucin del Producto Geogrfico Bruto (PGB) en Santiago. Esto se ha
logrado, dando una mayor transferencia de atribuciones y competencias,
desde el nivel central a organismos regionales.

10

Boisier, S. (2000). Chile: la vocacin regionalista del rgimen militar. Santiago: Revista de
Estudios Urbanos y Territoriales (EURE).

22

No obstante lo anterior, subyacen desafos prioritarios respecto a la


profundizacin de la regionalizacin, entendida bajo la perspectiva de un proceso
continuo, flexible y perfectible en el tiempo:
Complementariedad de caractersticas regionales referidas a elementos
sociales, histricoculturales, jurdicos, administrativos, ecolgicos y
ambientales, entre otros.
Descentralizar, transfiriendo responsabilidad a la ciudadana, la decisin
poltica de eleccin de las autoridades regionales, sean el/la Intendente/a y
el Consejo Regional11.
Es importante tener en cuenta que cada una de las unidades territoriales
estructuradas como una regin, deben poseer los siguientes elementos, vitales
para su desarrollo y prosperidad:
Cada unidad territorial debe contar con una dotacin de recursos propios,
que avalen una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base.
Debe poseer una estructura urbanorural que garantice un nivel de servicio
bsico a la poblacin.
Debe contar con un lugar central que acte como centro o ncleo de las
actividades econmicas y sirva de orientador de la dinmica de crecimiento.
La base poblacional debe ser lo suficientemente grande para impulsar el
desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
El tamao de las regiones debe ser tal, que facilite una administracin
territorial adecuada y un buen manejo de los recursos naturales existentes.
Cabe tener presente que la descentralizacin en Chile, en cuanto proceso,
se ha desarrollado principalmente durante las ltimas tres dcadas. En este
perodo, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y
financiera del Estado, que han afectado mbitos como la democratizacin y
representacin poltica, la aplicacin de la poltica social, y la participacin de las
comunidades y autoridades locales en la definicin del desarrollo econmico y
social de sus territorios, distinguindose, de tal forma, las funciones de gobierno
interior y de administracin del Estado.

11

Recientemente, el gobierno del Presidente Sebastin Piera despach al Poder Legislativo una
iniciativa legal que democratiza la estructura decisional de los gobiernos regionales en Chile.

23

La funcin de gobierno interior est referida a la autoridad superior, el


Presidente de la Repblica. Su objetivo principal es conservar el orden pblico y la
seguridad exterior. La funcin de administracin se refiere a las actividades
desempeadas por los rganos competentes, para cumplir con las disposiciones
de la autoridad poltica y atender las necesidades nacionales, regionales,
provinciales y comunales de manera continua y permanente. Esta funcin tambin
puede ser considerada como el conjunto de servicios encargados de satisfacer las
necesidades pblicas.
2.4 Complementariedad y Funcionalidad.
Cabe tener presente que la descentralizacin se identifica como un
fenmeno, el cual comprende el desarrollo de un proceso continuo por un lado, o
bien, como una situacin ptima alcanzada o desarrollada a travs del tiempo.
Como ya se dijera, la descentralizacin posee una multidimensionalidad, por
cuanto es posible aplicarla o detectarla en asuntos meramente administrativos,
fiscales, y polticos. No obstante aquello, requiere siempre de un compromiso
social responsable, puesto que establece relaciones y jerarquas de poder pblico
entre el Estado, su administracin y la ciudadana.
A lo largo del apartado se ha revitalizado el sentido de la descentralizacin
(an cuando lo ser ms en el siguiente), subyaciendo una conceptualizacin
acerca de la territorialidad que asume la descentralizacin, involucrando
connotaciones alusivas al tipo de actividades administrativas, segn la
regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del desenvolvimiento adecuado
de las actividades en cuestin, del espacio vinculante con otros territorios, junto
con el espacio donde se aplicaran las polticas pblicas, de donde se produce la
inversin pblica a favor de los sectores vulnerables de la poblacin. Pues bien, la
descentralizacin tiene un componente social de fuerte arraigo, en hacer efectivo
el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.
Sin embargo, la percepcin general respecto a las complejidades de la
concentracin del pas en el centro poltico que significa la Regin Metropolitana
de Santiago, inclusive ms all de ese mbito, se ha visto relativamente alterada
por propuestas e iniciativas que involucren un desarrollo ms equitativo entre
todas las regiones del pas, lo cual es avalado por datos y cifras que muestran una
tendencia hacia una convergencia entre las regiones en materia de desarrollo, an
cuando no es suficiente.
En Chile, el proceso de desarrollo regional ha estado caracterizado por dos
cuestiones dadas histricamente:

24

Diferencias Sociales; segn indicadores de acceso a la educacin, ingreso


per-cpita, posibilidades de acceso a la poblacin, infraestructura fsica,
existencia de servicios bsicos, entre otras.
Concentracin y Centralizacin de Inversin Pblica y/o Privada; segn lo
constatado en la Regin Metropolitana de Santiago y regiones aledaas,
provocando que localidades ms alejadas de este centro urbano perciban
(y tengan) grandes dificultades para su consideracin e inclusin en la toma
de decisiones respecto al desarrollo de sus territorios.
CLASE 07
Es por eso que dentro de las iniciativas de desarrollo territorial, que
fortalecen a las regiones, podemos mencionar:
Planes especiales por zonas extremas y deprimidas.
Plan de reactivacin de Valparaso.
Plan de Desarrollo de la provincia de Arauco.
Plan Integral Lota.
Plan Austral y la Ley Austral, que establece incentivos tributarios para el
desarrollo econmico de las regiones XI, XII, y la provincia de Palena.
Chile ha llevado a cabo, con nfasis en los ltimos veinte aos, una
compleja serie de reformas poltico-administrativas tendientes a regionalizacin,
desconcentracin y/o descentralizacin de su administracin pblica,
respondiendo as a una tendencia de poltica pblica, no slo latinoamericana,
sino que global.
Los datos y cifras aludidos se representan por medio del ndice de
Desarrollo Humano, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Los indicadores econmicos y sociales que muestran una
tendencia hacia un desarrollo ms equilibrado indican que las regiones de Chile
han aumentado el nivel de desarrollo humano desde 1990 a la fecha.
La disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin, existe consenso
acerca de que se debe ahondar en la perspectiva de democratizacin de la
institucionalidad pblica, como elemento clave para el desarrollo social, econmico
y poltico del pas. Para eso, es necesario contar con una estructura institucional
que lidere el proceso de descentralizacin, incluyendo liderazgos polticos

25

representativos, elegidos mediante escrutinio popular, a nivel regional, adems de


una poltica de descentralizacin y un modelo estratgico.
De acuerdo a lo anterior, la descentralizacin siempre requerir de un
esfuerzo permanente, contando con consensos poltico-legislativos, as como
poltico-sociales, los cuales permitan que este compromiso social sea fiable, para
as la estructura administrativa del Estado pueda impulsar las iniciativas a favor de
la equidad, tanto social, pero especialmente territorial, superando cuestiones
estructurales que no le permiten mayor autonoma y cumplimiento.
En tanto, las tareas ms urgentes respecto a la materia pasan por:
Democratizacin del Estado, mediante una reforma a la Constitucin de la
Repblica, la cual otorgue un a la ciudadana la posibilidad de dar eleccin,
mediante el sufragio, de las autoridades regionales. Por otro lado, y
complementando lo anterior, instaurar legalmente los procedimientos de
participacin ciudadana, favoreciendo la relacin y vinculo entre autoridad y
comunidad, as como en medidas de informacin pblica y control
ciudadano.
Descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica, en
donde se materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde
el nivel central al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades
regionales como locales podrn enfrentar los problemas de la ciudadana
de mejor forma, hacindoles participes del proceso de desarrollo de sus
territorios y localidades.
Incremento de los recursos e inversin pblicos a disposicin de los
gobiernos regionales y administracin municipal, haciendo de los
presupuestos financieros un crecimiento sostenido en la distribucin
equitativa y eficaz de los recursos.
Cabe hacer presente, una vez ms, que la descentralizacin es una
tendencia de nivel mundial, confluyendo en ella cuestiones de diverso orden, tales
como la creencia ilusa de que las regiones, donde se impulsan stos procesos,
tienen la capacidad de resolver de manera autnoma sus problemticas. As
tambin que la evolucin econmica, que obliga al Estado a ser ms eficiente y el
avance sin precedentes de las tecnologas de informacin y comunicacin, hacen
que el gobierno (central) se comprometa de manera ms decidida a impulsar las
tendencias descentralizadoras, a objeto de poseer un ordenamiento territorial ms
moderno y eficiente.

26

Todo esto no ha significado una realidad concreta, an cuando exista


conciencia de la tendencia. La transformacin profunda de la forma en que el
Estado chileno de administracin a su territorio, y la relacin de su gobierno
central con los gobiernos regionales y dems rganos de la administracin del
Estado, as como con el sector privado, marcaran una etapa significativa en el
desarrollo institucional del pas.
Subyace as una conceptualizacin acerca de la territorialidad que asume la
descentralizacin, involucrando connotaciones alusivas al tipo de actividades
administrativas, segn la regionalidad y/o forma en la cual se va a aplicar, del
desenvolvimiento adecuado de las actividades en cuestin, del espacio vinculante
con otros territorios, junto con el espacio donde se aplicaran las polticas pblicas,
de donde se produce la inversin pblica a favor de los sectores vulnerables de la
poblacin. Pues bien, la descentralizacin tiene un componente social de fuerte
arraigo, en hacer efectivo el rol que le cabe al Estado en los territorios prioritarios.
Como se ha descrito, el caso chileno indica que la aplicacin de las
reformas ha apuntado a aspectos tcnicos, sin mayor miramiento a
consideraciones polticas, lo que se ha traducido en una desconcentracin
mediante la transferencia de dineros fiscales y limitadas atribuciones
administrativas a gobiernos regionales y municipios. Como se ver en el apartado
siguiente, una de las cuestiones ms relevantes es la consolidacin de reformas
descentralizadoras que apunten a cuestiones polticas y administrativas para la
toma de decisiones a nivel regional y municipal, pues hasta ahora la esencia del
proceso se ha basado en una mera redistribucin de recursos.

27

CLASE 08
3. DESAFOS Y PERSPECTIVAS FUTURAS.

En este apartado los/as alumnos/as conocern y comprendern las


principales discusiones tericas, polticas y tcnicas respecto a el camino que
orienta al Estado para con la Gestin y Desarrollo Regional, avanzando en la
descentralizacin administrativa y poltica de su estructura, sin obviar los
fundamentos que sostienen al Estado unitario chileno.
Las polticas pblicas y los diferentes programas que se orientan a favor de
la gestin y desarrollo regional requieren una atencin urgente para con la
descentralizacin de la toma de decisiones en Santiago, constituido como un
centro poltico exclusivo.
Uno de los principales problemas percibidos es el engrandecido
centralismo, materializado en la exacerbada concentracin econmica,
demogrfica, industrial, financiera, informativa, cultural y de servicios en la regin
metropolitana. Las grandes desigualdades y diversidades que existen en Chile no
son equiparadas por una divisin territorial adecuada, permaneciendo como un
obstculo para la modernizacin y desarrollo del pas, y al mismo tiempo como un
factor de resistencia para la descentralizacin.
Una cuestin de importancia, a destacar previo a los desafos futuros
respecto a esta materia, es el de la conviccin de que Chile es un pas con una
profunda y amplia riqueza, en cuanto a su diversidad geogrfica, climtica,
productiva, tnica y cultural, la cual se distribuye a lo largo de toda su extensin
territorial.
No obstante, la riqueza en cuestin no ha sido lo suficientemente explotada,
sino que ms bien subutilizada, a razn de una institucionalidad polticoadministrativa altamente concentrada y centralizada, donde las polticas pblicas
se caracterizan por su uniformidad y homogeneidad, siendo incapaces de
adecuarse y de aprovechar las bondades en beneficio de un mejor desarrollo
humano de todas las regiones.
Un desafo actual, ms que futuro, es aminorar las tensiones que se
producen, a partir de todo proceso descentralizador, los gobiernos regionales y la
administracin central del Estado. No pueden seguir presentndose los altos
niveles de rigidez detectados, ms all de cuestiones normativas, pues con ello se
obstaculiza an ms la descentralizacin.

28

Para poder avanzar hacia un pas descentralizado se requiere de gobiernos


regionales y comunales ms autnomos y dotados de recursos suficientes.
Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo poltico que lleve adelante
el proceso descentralizador, la regionalizacin del pas no ha avanzado como
corresponde. Es indispensable una visin sistmica de la reforma del Estado,
tanto de su institucionalidad como de su gestin, que supere la actual perspectiva
sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos
regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente
desempeo.
Cabe destacar que la descentralizacin implica un proceso del sumo
complejo que debe implicar la transferencia de poder, sea en decisiones y
responsabilidad, desde el Gobierno Central hacia gobiernos regionales y
municipios, las cuales por cuestiones de jerarqua y espacialidad se encuentran
distanciadas de ese centro.
Como se indicar ms adelante, es la descentralizacin una de las
cuestiones ms apremiantes que el Estado chileno debe asumir como desafo. No
obstante aquello, es el propio Estado el que debe dar los primeros pasos, de
antecedente a un proceso descentralizador, para impulsar de mejor forma las
reformas. Ser un modelo regional de Estado el que definir el tipo de
organizacin territorial y distribucin de facultades y competencias, cuya definicin
hara ms coherente y funcional la descentralizacin.
Reconociendo que el Estado chileno ha hecho su parte respecto a llevar a
cabo un proceso de modernizacin de la gestin pblica, sumando una
descentralizacin en menor grado, aquello no es producto de una voluntad y
demanda decidida de la sociedad civil, a excepcin de ciertas entidades
acadmicas que han generado una concientizacin regionalista.
La ciudadana, como ente organizado, no ha hecho efectiva esta inquietud
que se presenta en su relacin prctica con el Estado, siendo ste ltimo el que
por medio de una tmida voluntad poltica del nivel central, dotada de cierta
racionalidad, planifica transferir, gradualmente, cuotas de decisin (poder) a los
gobiernos regionales.
Un modelo de Estado regional permitir aprovechar las actuales
capacidades estratgicas que se poseen, junto a una aplicacin gradual de las
reformas, definiendo objetivos, etapas y metas especficas, as como tambin
respecto a plazos y responsabilidades de ejecucin, considerando el contexto
socio-cultural, histrico y poltico-institucional del pas, adems de la singularidad
de su geografa, demografa y economa.

29

Es el Estado de tipo regional el que mejor se adapta a Chile a objeto de no


perder su condicin de unidad territorial, puesto que se adapta, reconoce y
preserva a su vez, las principales caractersticas y esencia base del Estado
unitario. La aplicacin de este modelo es responder de mejor y amplia forma a la
caracterizacin del pas, transformndose en un avance significativo en materia de
descentralizacin y fortalecimiento de las capacidades y potencialidades de las
regiones, propendiendo a un desarrollo equilibrado en materia social y territorial,
acercndonos a pases desarrollados, como lo es el caso de Francia e Italia que le
han aplicado.
Cabe tener presente que la actual forma de distribucin territorial del poder
poltico y administrativo no responde a las complejas problemticas que trae el
centralismo poltico, junto con los carentes espacios de participacin ciudadana
detectados por la propia ciudadana organizada.
Se debe avanzar de manera ms seria y decidida en la construccin de un
modelo de Estado donde las regiones estn dotadas del suficiente poder poltico y
administrativo, para as poder generar proyectos de desarrollo legitimados
colectivamente. A ello se debe agregar los recursos financieros acordes.
Un Estado del tipo regional el Estado Regional dara a cada una de las
regiones del pas una categora de autonoma, con personera jurdica propia, no
obstante sin soberana, pero con potestades legislativas limitadas a ciertas
temticas y territorialidad, con una administracin condicionada y subordinada al
gobierno central. Tal es el caso de Francia e Italia, donde las unidades regionales
poseen atribuciones legislativas, administrativas y financieras, sin que la soberana
nacional del Estado central pierda el poder y/o control que le corresponde.
Se trata entonces de construir un Estado regional, claramente
descentralizado, pero con una definida autonoma poltica, que implique a su vez
los suficientes mecanismos de control jurdico, sin des-afiliarse del Estado central
y unitario. Como bien lo expresa lvaro Villanueva (2009)12, quien describe los
siguientes componentes ms caractersticos del Estado Regional:
Los rganos regionales tienen personalidad jurdica de derecho pblico,
funciones, atribuciones y patrimonio propios.
Los integrantes de los rganos regionales son democrticamente elegidos
por el cuerpo electoral de la regin mediante sufragio universal y en
votacin directa.

12

Villanueva, A. (2009). Presentacin en Mesa de Dilogos sobre Descentralizacin. Santiago:


SUBDERE.

30

Respetando la Carta Fundamental y las leyes del pas, los rganos


regionales reciben de la Constitucin competencia para darse sus propios
estatutos, esto es, para dictar y ejecutar con autonoma el derecho que rige
en las comunidades territoriales respectivas.
La administracin, la jurisdiccin y el control en general se realizan por
organismos regionales autnomos, no dependientes de, ni subordinados
jerrquicamente a, las autoridades correspondientes de la capital, aunque
sean stas las que retengan la facultad de revisar, slo a posteriori y por la
va de la tutela, si son entes administrativos o del control de
constitucionalidad y legalidad en los dems casos, lo resuelto en ciertos y
graves asuntos en la sede regional.
La transformacin de Chile en un Estado regional, que potencie su
connotacin de unitario, se grfica de mejor forma por medio del CUADRO N5,
estableciendo un paralelo con las caractersticas de un modelo centralizador:
CUADRO N5
Principales diferencias entre
Estado unitario centralizado y estado regional13

13

dem.

31

CLASE 09
Ahora bien, los principales elementos que comprende un Estado de
carcter regional son:
Existencia de rganos regionales que tienen personalidad jurdica de
derecho pblico, funciones, atribuciones y patrimonio propios.

32

Donde sus integrantes (de los rganos regionales) son


democrticamente electos por el cuerpo electoral de la regin
mediante sufragio universal y en votacin directa.
Los rganos regionales reciben de la Constitucin Poltica de la
Repblica, y el resto del ordenamiento jurdico, las atribuciones y
competencias para darse sus propios estatutos, o sea, para dictar y
ejecutar con autonoma el derecho que rige en las comunidades
territoriales respectivas, si bien respetando la carta fundamental y las
leyes del pas.
La administracin, la jurisdiccin y el control, en general, se realizan
por organismos regionales autnomos, no dependientes de, ni
subordinados jerrquicamente, a las autoridades correspondientes
de la capital central, aunque sean stas las que retengan la facultad
de revisar, slo a posterior, y por la va de la tutela, si son entes
administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los
dems casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en el gobierno
regional respectivo.
La descentralizacin una de las cuestiones ms apremiantes que el Estado
chileno debe asumir como desafo. No obstante aquello, es el propio Estado el que
debe dar los primeros pasos, de antecedente a un proceso descentralizador, para
impulsar de mejor forma las reformas. Ser un modelo regional de Estado el que
definir el tipo de organizacin territorial y distribucin de facultades y
competencias, cuya definicin hara ms coherente y funcional la
descentralizacin.
De acuerdo a lo indicado en el presente apartado, as como en el conjunto
del documento, se debe indicar que el proceso de descentralizacin, el desarrollo
de las regiones, el fortalecimiento de los municipios y la profundizacin de la
democracia, se han constituido como los objetivos fundamentales impulsados por
el Estado chileno, pero que bajo ningn punto de vista han jugado a favor de un
Estado de carcter regional.
Si bien se han desarrollado acciones tendientes a perfeccionar la
democracia, la bsqueda de la equidad territorial y la intencin de mejorar la
eficiencia en la gestin realizada por el Estado, en todos sus niveles de
administracin, ninguno de ellos ha apuntado de manera decidida a forjar un
modelo de este tipo.
Los ltimos veinte aos se han caracterizado por mltiples
transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la ciudadana
que dicho proceso es parte de la modernizacin del Estado, siendo an no
33

finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los esfuerzos
necesarios para el cumplimiento de los desafos y tareas que se desprenden de la
gestin descentralizadora del Estado.
Al respecto, an cuando se indicarn en mayor forma y detalle al final del
apartado, los desafos y tareas del Estado chileno deben apuntar a:
Formacin y capacitacin del personal profesional, tcnico y administrativo
pertenecientes al gobierno regional. El cumplimiento de este objetivo
requiere la ejecucin de programas y proyectos que otorguen un
conocimiento completo de la nueva legislacin y que, a la vez, permitan
construir una actitud funcionaria constructiva en relacin a los cambios
ocurridos en el ltimo tiempo en nuestro pas.
Programacin de transferencia en atribuciones y competencias a los
gobiernos regionales, desde el gobierno central al regional (lo mismo para
las comunas), a objeto de que sean los gobiernos regionales quienes
asuman, eficientemente, las variadas y complejas responsabilidades que
involucra el desarrollo, la equidad social y la sustentabilidad ambiental de
sus localidades.
Para finalizar este punto, cabe citar lo que indica Humberto Nogueira; a
la luz de los criterios establecidos, puede afirmarse que los procesos de
regionalizacin de Italia, Francia, Blgica, Portugal, Espaa y Per y sus
respectivos marcos jurdico-polticos superan la mera descentralizacin
administrativa, llegando a constituir Estados unitarios descentralizados
polticamente, sin que por ello pueda afirmarse que abandonan el cuadro de los
Estados unitarios.
Como ya se dijera en el apartado anterior, la descentralizacin involucra
tres tipos y/o aspectos principales (ver CUADRO N6), los que a su vez se
convierten en los principales desafos que Chile debe experimentar a futuro:

34

CUADRO N6
Tipos de descentralizacin

3.1 Descentralizacin Administrativa.


En la actualidad, los gobiernos regionales cuentan con varias atribuciones,
pero muchas de ellas superpuestas a las de otras agencias gubernamentales,
transformando su accionar en la mera asignacin de recursos, a base de un
portafolio de proyectos de inversin, haciendo seguimiento a su ejecucin.
En Chile, durante los ltimos veinte aos, la administracin pblica ha
experimentado una promocin sostenida de la descentralizacin, junto con una
evidente democratizacin de sus principales estructuras, as como la
modernizacin de su gestin. Destacan en la eleccin, mediante sufragio
universal, de alcaldes/as y concejales/as (desde 1992 a la fecha, de manera
consecutiva), la creacin de los Gobiernos Regionales, aumento de la inversin
pblica decidida desde las regiones, provisin de servicios bsicos a localidades
rurales y/o aisladas, conectividad por medio de una red de infraestructura y
comunicaciones, y dotacin de recursos financieros especiales a Gobiernos
Regionales y administraciones municipales.

35

No obstante lo anterior, apuntando a Desafos y Perspectivas Futuras, le


cabe al Estado asumir los siguientes retos, los cuales, indicados por Waissbluth y
Leyton14 (ver CUADRO N7), podemos indicar que se requiere que los gobiernos
regionales cuenten con mayores atribuciones, las cuales vayan acompaadas de
tres variables centrales:
Gradualidad.
Flexibilidad.
Certificacin.

CLASE 10
Al hablar de Gradualidad, los expertos aluden a que la reforma que implique
una mayor transferencia de atribuciones a los gobiernos regionales debe ir
acompaado de un itinerario pausado, el cual no exceda plazos y tiempos de
ajuste a la actual cultura organizacional del Estado. En el mismo sentido, la
Flexibilidad implica una aplicacin ajustada a las capacidades instaladas en los
diferentes gobiernos regionales, en tanto no homogneos entre s, siendo una
reforma piloto y transitoria. Finalmente, la Certificacin es registrar la
consolidacin de gobiernos regionales, que en su gestin cumplen con estndares
especiales de calidad, sea en manejo de recursos y ejecucin de polticas y
programas.
Las cuestiones vistas forman parte de problemas estructurales al interior de
la administracin del Estado, los cuales necesitan de cambios sustanciales para
ser abordados y subsanados. Las reformas a implementar deben aplicarse de
manera paulatina, atendiendo a los diferentes tipos y niveles de la administracin,
pero tambin a las capacidades y habilidades instaladas en su interior.
No obstante lo anterior, la modernizacin del Estado chileno ha buscado
establecer en cada regin una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los
gobiernos regionales, as como las administraciones municipales, ya no son un
complejo institucional que reproduce los procedimientos administrativos del
gobierno central, sino que constituyen entes con capacidad para enfrentar
problemas y asignar recursos.
Como ya hemos visto, el proceso de descentralizacin tiene un fuerte
componente social, por lo cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces
en la disminucin de los ndices de pobreza en los que el pas estaba sometido a
14

Waissbluth, M. Leyton, C. (2006). La descentralizacin en Chile: Asignatura pendiente. Santiago:


Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile.

36

inicios de la dcada de 1990. El hecho de que cuenten con ms capacidad de


administracin y gestin permite que los proyectos y programas sean acordes y
adecuados a la localidad donde deben son aplicados, y de esta forma,
posibilitando un control ms eficiente de la focalizacin y la eficacia de la accin
social del Estado.
Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera ms
eficaz la implementacin de las diferentes polticas sociales, canalizando las
demandas de los municipios que corresponden a su jurisdiccin territorial,
mejorando, a su vez, la asignacin de recursos de inversin pblica.
Ahora bien, se debe hacer un punto especial, an cuando contenido de
otros apartados de la unidad, respecto a la descentralizacin fiscal, puesto que no
existe una uniformidad de visiones respecto a los asuntos y mecanismos para que
los gobiernos regionales puedan tener la capacidad de creacin de tributos
propios, an cuando acotados, implicando una recaudacin destinada en forma
exclusiva a la regin.
Para poder avanzar hacia un pas descentralizado se requiere de gobiernos
regionales y comunales ms autnomos y dotados de recursos suficientes.
Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo poltico que lleve adelante
el proceso descentralizador, la regionalizacin del pas no ha avanzado como
corresponde. Es indispensable una visin sistmica de la reforma del Estado,
tanto de su institucionalidad como de su gestin, que supere la actual perspectiva
sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos
regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente
desempeo.
La modernizacin del Estado chileno ha buscado establecer en cada regin
una capacidad resolutiva adecuada a cada realidad. Los gobiernos regionales, as
como las administraciones municipales, ya no son un complejo institucional que
reproduce los procedimientos administrativos del gobierno central, sino que
constituyen entes con capacidad para enfrentar problemas y asignar recursos.
An cuando durante los ltimos veinte aos se han caracterizado por
mltiples transformaciones, mejoras y avances notables, siendo percibido por la
ciudadana que dicho proceso es parte de la modernizacin del Estado, siendo
an no finalizado y, por ende, se considera de vital importancia aunar todos los
esfuerzos necesarios para el cumplimiento de los desafos y tareas que se
desprenden de la gestin descentralizadora del Estado, la discusin polticoacadmica respecto a la profundizacin en materias de Descentralizacin
Administrativa, ha tendido a configurar un escenario favorable para la adopcin de
las siguientes medidas:

37

CUADRO N7
Medidas de descentralizacin administrativa

1. Ley de Rentas Regionales.


Una medida de este tipo apunta a la transferencia de recursos del
presupuesto nacional a las diferentes regiones y comunas del pas. An cuando,
conceptualmente, no indica nada nuevo, su propsito sera;
-

Incentivar la inversin regional, mediante desincentivos al crecimiento


urbano de ciudades sobre-pobladas, aportes compartidos con otros
gobiernos regionales, o bien con los municipios y empresas de la misma
regin.

Presupuesto nacional regionalizado, bajo un marco presupuestario que


considere a las 15 regiones del pas.

Por medio del presupuesto nacional regionalizado, integrar territorialmente


los recursos pblicos de los servicios; instrumentos de fomento y de
desarrollo social.

38

Poltica de incentivos tributarios a sectores prioritarios, tales como


educacin, salud, vivienda, empleo, etc.

2. Flexibilizacin de la Institucionalidad Pblica.


La heterogeneidad del pas se manifiesta de mltiples formas, sea en su
flora y fauna, etnicidad y cultura, as como por caractersticas geogrficas. La
administracin pblica debe reconocer y potenciar aquello por medio de una
institucionalidad que diferencie la compleja territorialidad de Chile, en cuanto a
servicios y polticas pblicas acordes segn regiones y comunas.
Bajo dicha perspectiva, la actual divisin poltico-administrativa del pas
debe dar paso a:
-

Asociatividad regional para temas prioritarios comunes.

Creacin de nuevas regiones.

Delegaciones
y clasificacin de territorios especiales
(existe
constitucionalmente desde el ao 2005, en tanto no se ha avanzado en la
elaboracin del estatuto respectivo para las zonas de Isla de Pascua y
Archipilago de Juan Fernndez).

3. Servicios Pblicos Regionales.


Existen problemticas puntuales segn cada una de las regiones del pas.
An cuando la permanencia y alcance de determinados servicios pblicos aplican
programas y polticas destinadas a afrontar las situaciones, se requieren
lineamientos con criterios regionales, adems de fondos especiales.
Servicios como el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP),
Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Servicio de Cooperacin
Tcnica (SERCOTEC), Instituto Nacional del Deporte (IND), Servicio Nacional de
la Mujer (SERNAM), Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), Direccin de
Vialidad del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), Comisin Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONICYT), entre otros, podran tener extensin especfica segn las
regiones en las cuales tengan acciones prioritarias.
No obstante lo anterior, surgen otras cuestiones de inters respecto al
punto en cuestin:
-

Designacin de Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI), as como


jefaturas de servicios pblicos regionales, al interior del Gobierno Regional
respectivo.

39

Gestin estratgica regional, respecto a desarrollo y crecimiento en reas


de inters, por medio de la transferencia de atribuciones y competencias
sobre materias como administracin, planificacin, presupuesto, ecologa y
medio ambiente, fomento productivo, innovacin cientfica y tecnolgica,
cultura, entre otros.

Articulacin de polticas, programas e instrumentos, sean pblicos y/o


privados, en los diferentes espacios de desarrollo territorial a nivel regional.

Traspasar determinacin y dependencia de bienes nacionales de uso


pblico a los Gobiernos Regionales, sean estos inmuebles, terrenos,
parques nacionales y reservas naturales, etc.

Modernizacin de la gestin administrativa por medio del uso de


tecnologas de informacin y comunicacin, particularmente de sistemas de
informacin, acceso a servicios y trmites en lnea, datos estadsticos,
finanzas pblicas, inversin, presupuesto y gasto, metas de gestin, entre
otros.

4. Conectividad e Infraestructura Regional.


Este aspecto merece especial atencin, pues la situacin geogrfica del
pas debe afrontarse con una infraestructura pblica que favorezca la conectividad
al interior de las regiones, as como entre regiones. Esto no es slo una situacin
favorable para aquellos sectores productivos que deban desplazar mercancas,
muchas de ellas hacia fuera del pas, pues tambin involucra cuestiones de tipo
socio-cultural en relacin a los habitantes del territorio nacional. Al respecto, los
desafos ms apremiantes son:
-

Ampliacin de la infraestructura productiva y/o exportadora de las regiones,


mediante la elaboracin de planes regionales de infraestructura por regin.

Remodelacin, mejoramiento y ampliacin del tendido ferroviario.

Extensin de conectividad digital, mediante un tendido de seales de


internet gratuitas a sectores vulnerables de la poblacin.

5. Capital Humano Regional, Conocimiento y Competitividad.


La descentralizacin, sea en la discusin y toma de decisiones, respecto a
las polticas educativas es prioritaria, especialmente en el reconocimiento sociocultural de la heterogeneidad que el pas presenta. Por otra parte, ante los dficits
de promocin y desarrollo de capital humano avanzado en las regiones, se debe

40

procurar un acceso especial a becas y opciones de financiamiento de


profesionales, tanto para el sector pblico como privado. En tanto, propuestas a
favor de lo indicado son:
-

Incentivos para la insercin laboral de profesionales y tcnicos en regiones,


as como el acceso para becas, crditos, vivienda y asignaciones
especiales.

Creacin de centros regionales para la ciencia, tecnologa e innovacin.

Fortalecimiento de capacidades de emprendimiento


asociatividad de actores privados en el mbito regional.

Creacin y promocin de programas educativos que detecten talentos e


invenciones en materia cientfica, tecnologa, artstica y deportiva.

Promover y unificar los programas de voluntariado profesional en regiones y


comunas que presenten dficits de profesionales y tcnicos en una
determinada rea prioritaria.

productivo

Es conveniente destacar que la descentralizacin no atenta contra el


carcter unitario del pas, sino que lo revitaliza y crea mejores condiciones para
que el Estado cumpla con eficiencia sus funciones y tareas bsicas. El Estado
nacional, a nivel central, debe retener funciones y responsabilidades
irrenunciables que garanticen no slo la vigencia del Estado Unitario, sino un
marco econmico y poltico estable y condiciones de equidad social creciente a
travs de todo el territorio. Por lo tanto, una modalidad regional de Estado viene a
favor de lo indicado, siendo discutido por las instituciones respectivas desde hace
buen tiempo.
Chile debe tender a contar con polticas pblicas de carcter nacional, pero
tambin con aquellas de tipo sectorial, lo cual es condicin apremiante para que la
descentralizacin se vaya desarrollando de manera positiva. El traspaso de
atribuciones y competencias, desde el gobierno central al regional, como ya se ha
venido indicando, no debilita, en ningn caso, las polticas de carcter nacional.
Por el contrario, las especifica, las potencia operativamente y acerca las
organizaciones sociales responsablemente a la solucin de sus problemas.

41

CLASE 11
CUADRO N8
Desafos y perspectivas futuras
de descentralizacin del estado en Chile

42

La modernizacin
del
Estado involucra necesariamente una
descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica, en donde se
materialice la transferencia de atribuciones y competencias desde el nivel central
al nivel regional, provincial y local. Tanto autoridades regionales como locales
podrn enfrentar los problemas de la ciudadana de mejor forma, hacindoles
participes del proceso de desarrollo de sus territorios y localidades.
El proceso de descentralizacin tiene un fuerte componente social, por lo
cual los gobiernos regionales han tendido a ser eficaces en la disminucin de los
ndices de pobreza en los que el pas estaba sometido a inicios de la dcada de
1990. El hecho de que cuenten con ms capacidad de administracin y gestin
permite que los proyectos y programas sean acordes y adecuados a la localidad
donde deben son aplicados, y de esta forma, posibilitando un control ms eficiente
de la focalizacin y la eficacia de la accin social del Estado.
Por medio de los gobiernos regionales, se ha podido tratar de manera ms
eficaz la implementacin de las diferentes polticas sociales, canalizando las
demandas de los municipios que corresponden a su jurisdiccin territorial,
mejorando, a su vez, la asignacin de recursos de inversin pblica.
Al respecto, Garca (2007) indica; Ms all de los esfuerzos redistributivos
de los gobiernos del siglo XX, desarrollados a travs de la asistencialidad y/o
construccin de importantes obras de bien comn y equipamientos urbanos, fue
inevitable la concentracin de riqueza y de inversiones pblicas y privadas en
sectores de mejores niveles de ingreso15.
Se requiere la formulacin y ejecucin de una reforma amplia del Estado en
Chile, la cual se planifique a base de consenso poltico, ms all de lo tcnico.
Esto no es ms que demostrar coherencia y permanencia, independiente de los
cambios polticos coyunturales que sufra la estructura de gobierno. De otra
manera no ser posible forjar un Estado moderno, requisito esencial para afrontar
los retos y desafos futuros. En dicho sentido, Marshall y Waissbluth16 proponen y
explican las siguientes orientaciones alusivas la reforma del Estado (ver CUADRO
N9) que involucra, en todas ellas, a las estructuras regionales de la
administracin:

15

Garca, J. (2007). Segregacin espacial y social en las ciudades chilenas en el contexto de una
cultura de frontera. Madrid: Revista de Pensamiento Iberoamericano.
16
Marshall, J. Waissbluth, M. (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad. Santiago:
Expansiva.

43

CUADRO N9
Seis orientaciones para la reforma del estado

3.2 Descentralizacin Poltica.


La Descentralizacin Poltica es quizs el principal escollo presente al
interior del sistema poltico chileno que trasciende a la administracin pblica.
Cabe destacar, que an cuando se han producido pequeos avances, de manera
gradual, no ha existido un proceso serio tendiente a la descentralizacin y
democratizacin, por medio de una transferencia real de poder para la toma de
decisiones, as como de recursos, desde el Gobierno Central a los Gobiernos
Regionales. Se trata en suma, de contar con una participacin efectiva e inclusiva
de la institucionalidad regional, as como de la ciudadana y sociedad civil, en la
formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y recursos
financieros que le competen directamente.

44

De acuerdo a lo planteado por Leyton (2006), quien seala; En los pases


de Amrica Latina, durante las ltimas dcadas se han verificado importantes
impulsos descentralizadores que se han asociado con la democratizacin del
Estado, la modernizacin de la gestin pblica, el surgimiento de un nuevo
perodo de regulacin estatal en lo econmico y con las posibilidades de que todo
lo anterior permita reorganizar y revitalizar los procesos democrticos17, la
descentralizacin poltica se constituye como fundamental en los procesos de
modernizacin del Estado.
Como ya se indicara, la descentralizacin poltica puntualiza en los niveles
de participacin y representacin de la ciudadana, de formas y niveles, en la
estructura de gobierno y administracin del Estado. Esta arista enfatiza en la
distribucin del poder de las autoridades electas, como tambin en aquellas
designadas, y del cmo se procura involucrar a la sociedad civil en el proceso de
toma de decisiones para la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. Lo
sealado apunta a que la descentralizacin favorece la profundizacin de la
democracia, de su perfeccionamiento y fortalecimiento.
En la actualidad, el debate poltico-legislativo, as como de expertos en la
materia, brinda las siguientes seales de un proceso orientado a materializar la
Descentralizacin Poltica (ver CUADRO N10), bajo la ptica de que se posibiliten
las reformas.
Mediante una reforma de este tipo, la designacin presidente del/de la
Intendente/a Regional quedara sujeta a la eleccin por escrutinio pblico y
ciudadano de los habitantes de la regin. Lo mismo para el caso de Consejeros/as
Regionales, cuya eleccin actual se da por votacin de Concejales/as de las
municipalidades correspondientes a la regin.
Propuestas de este tipo abogan por la legitimacin ciudadana de los cargos
ms relevantes de la estructura de los Gobiernos Regionales, as como por la
capacidad estratgica y estabilidad de la gestin. As tambin, un factor adicional
lo constituye el que la comunidad regional tenga una identificacin y
representatividad mayor con el Consejo Regional, concebido como un rgano
pleno de participacin ciudadana, donde los miembros sean electos va eleccin
democrtica directa, pudiendo contar con mayores atribuciones, sea en decisiones
como de fiscalizacin.
Lo sealado no es azaroso cuando los temas asociados a una capacidad
efectiva de accin estatal y el debate sobre poder y Estado estn, por ello,
ntimamente relacionados. El Estado requiere mecanismos concretos, recursos y
17

Leyton, C. (2006). Balance del proceso de descentralizacin en Chile 1990-2005. Una mirada
regional y municipal. Santiago: Universidad de Chile.

45

capacidad institucional para disear y poner en marcha polticas pblicas de


desarrollo humano, redistribucin de la riqueza, combate a la pobreza y seguridad
pblica. Pero ello no es posible sin una amplia base de apoyo poltico y social. Es
por ello que las reformas orientadas la descentralizacin poltica tienen un fuerte
componente electoral como veremos a continuacin.
CLASE 12
CUADRO N10
Propuesta de reformas orientadas
a la descentralizacin poltica

No obstante lo anterior, persisten intereses asociados a la mantencin del


sistema vigente, por cuanto la concentracin de poder, sea poltico y/o econmico,
se mantienen en un solo centro decisional. La discusin, en perspectiva de futuro,
tiende a ser auspiciosa cuando ciertas propuestas se acompaan de un
mejoramiento de la gestin administrativa de los Gobiernos Regionales, las cuales
no veran resultados si no se suman las voluntades, capacidades y recursos
institucionales, desde el Estado y la comunidad organizada, para de esa forma
fortalecer a la ciudadana, superando el dficit democrtico del orden vigente en la
actualidad.
Es importante sealar y graficar que lo anteriormente dicho se enlaza con la
democratizacin de la institucionalidad poltica del pas, as como de Amrica
Latina en su conjunto, a razn de los regmenes burocrticos autoritarios que le
afectaron desde la segunda mitad del siglo XX. Es por ello que la orientacin de la
Descentralizacin Poltica se ha enfocado a estrechar la relacin gobiernociudadana (ver CUADRO N11).

46

Bajo la lgica de un Estado Unitario, es imprescindible que la


Descentralizacin Poltica cuente con una fiscalizacin y control mayor, no slo a
travs de la estructura administrativa del Estado, sino que tambin, y a razn del
sentido que tiene, de la propia ciudadana. Esto se conoce como control social, o
bien, desde la literatura politolgica se le denomina accountability, cuya
significacin es la participacin efectiva de la ciudadana en el rol que le cabe
como supervisor de las autoridades que elige en el ejercicio de sus funciones.
La descentralizacin poltica involucra la participacin de la ciudadana
gente en las decisiones del ejecutivo (sea este central y/o regional), constituyendo
un requisito de la democracia moderna y una forma de mejorar la gestin del
Estado. La creciente incorporacin de la comunidad a las decisiones que ms la
afecten, requiere la descentralizacin de las estructuras del Estado para llevar,
justamente, la solucin de los problemas tan cerca de aquella como sea posible.
Esta es una demanda real del conjunto del pas y no slo una postura de
reivindicacin desde las regiones. Adems, es un medio para regular el
tratamiento de los conflictos entre grupos de presin y el gobierno central, los que,
bajo una administracin de tipo centralizado, tensionan el sistema poltico en su
conjunto y generan costos sociales y econmicos desproporcionados a la
naturaleza original de las demandas.
Es por ello que la descentralizacin, en esencia, significa posibilitar formas
de autonoma. En la situacin poltico-institucional de Chile, esto se expresa en la
transferencia de competencias, facultades y recursos desde el nivel central hacia
los gobiernos regionales, todo ello dentro del marco de un Estado Unitario.
Para finalizar este punto, es preciso indicar que la mantencin de control
sobre los gobiernos regionales, desde el gobierno central, imposibilita que la
descentralizacin sea una prctica que se desarrolle con mayor ahnco, y que
finalmente la reforma sea tal en cuanto proceso progresivo. Caben aqu
explicaciones estrictamente polticas, puesto que los gobiernos regionales
constituyen un activo poltico muy importante que no se est dispuesto a ceder
fcilmente18, lo que equivale a plantear temores y desaciertos de la autoridad y
congresistas.
Bajo la lgica de una organizacin republicana, el sistema de fiscalizacin y
control de la administracin pblica no solo comprende un sistema del cual formen
parte los poderes del Estado. Si bien debe darse y existir aquello, por medio de un
control horizontal entre los poderes, se debe involucrar tambin a la participacin
ciudadana como un mecanismo del mismo tipo.

18

Mardones, Rodrigo (2006). Descentralizacin y transicin en Chile. Santiago: Revista de Ciencia


Poltica, Vol. 26, N1.

47

A lo largo del texto nos hemos referido al trmino accountability, pero poco
hemos dicho de su contenido ms estricto y formas de clasificacin. Para ello
recurriremos a Guillermo ODonnell (2008), quien ha distinguido varios tipos de
accountability, indicando: Uno de ellos es el vertical, que en un rgimen
democrtico es ejercido por la ciudadana por medio de elecciones que
determinan quienes van a ocupar temporariamente las posiciones de gobierno.
En cuanto al segundo, explica: La accountability horizontal, que define como la
existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuestas y
capacitadas para emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta
sanciones legales o impeachment, en relacin con actuaciones u omisiones de
otros funcionarios o instituciones del Estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificadas como ilcitos. El tercer tipo es el societal, que se
pone en movimiento cuando algunos sectores sociales demandan que se anulen o
castiguen decisiones estatales que consideran ilegales o severamente gravosas
para sus intereses19.

19

ODonnell, G. (2008). Hacia un Estado de y para la democracia. Nueva York: PNUD.

48

CLASE 11

CUADRO N11
Orientacin de la descentralizacin poltica

La descentralizacin poltica puntualiza en los niveles de participacin y


representacin de la ciudadana, de formas y niveles, en la estructura de gobierno
y administracin del Estado. Esta arista enfatiza en la distribucin del poder de las
autoridades electas, como tambin en aquellas designadas, y del cmo se procura
involucrar a la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones para la
formulacin y ejecucin de polticas pblicas. Lo sealado apunta a que la
descentralizacin favorece la profundizacin de la democracia, de su
perfeccionamiento y fortalecimiento.

49

Para poder avanzar hacia un pas descentralizado se requiere de gobiernos


regionales y comunales ms autnomos y dotados de recursos suficientes.
Desgraciadamente, por la inexistencia de un liderazgo poltico que lleve adelante
el proceso descentralizador, la regionalizacin del pas no ha avanzado como
corresponde. Es indispensable una visin sistmica de la reforma del Estado,
tanto de su institucionalidad como de su gestin, que supere la actual perspectiva
sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy cuentan los gobiernos
regionales y comunales son insuficientes para lograr un correcto y eficiente
desempeo.
La descentralizacin poltica apunta a la democratizacin, en un marco de
estricta gobernabilidad y participacin ciudadana, a objeto de ampliar y profundizar
el involucramiento efectivo de la sociedad civil y la ciudadana en las decisiones
que la afectan directamente y fortalecer el ejercicio pleno de los derechos y
deberes ciudadanos. Ser mediante medidas de control social (accountability) la
forma de asegurar, desde las instituciones de la sociedad civil organizada, la
academia y la ciudadana de regiones, el cumplimiento de los programas y
compromisos contrados as como el ritmo de avance, profundidad y transparencia
de los procesos de descentralizacin y de desarrollo local y regional.

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