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M.

ALEJANDRA SVETAZ IMPORTANCIA DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES DE


ASESORAMIENTO PARLAMENTARIO. Clases dictadas en el Instituto de
Capacitacin Parlamentaria de la H. CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN
(ICAP) 1995-1999.

COMISIONES DE ASESORAMIENTO PARLAMENTARIO


La actividad legislativa se encuentra sujeta a un procedimiento determinado por la
Constitucin Nacional y los Reglamentos de las Cmaras.
En trminos generales la labor parlamentaria se divide en tres etapas:
- presentacin de las iniciativas legislativas
- estudio y dictamen de Comisin
- consideracin y aprobacin por las Cmaras
Su desarrollo se caracteriza por:
1) la estacionalidad: sesiones ordinarias (del 1 de marzo al 30 de noviembre), sesiones de
prrroga y sesiones extraordinarias convocadas por el Poder Ejecutivo,
2) el vasto nmero de legisladores, personas con distinta formacin ideolgica, provenientes
de mbitos geogrficos diferentes, con diversas profesiones u oficios, hombres o mujeres,
jvenes o mayores.
3) su dinmica de cambio constante, renovacin de miembros y de funciones
4) la diversidad de temas de importancia diversa, que determina una importante divisin del
trabajo por reas de competencia
5) el carcter urgente de casi todas las tareas,
6) la utilizacin del procedimiento de deliberacin
Y es severamente criticado por la sociedad
7) la lentitud en la toma de decisiones
8) la falta de dedicacin de sus legisladores y su disenso
9) la insuficiencia de organismos tcnicos de informacin y consulta para atender la demanda
de asesoramiento suficientemente capacitado
10) el marcado protagonismo de los grupos de inters
11) el excesivo protagonismo de los partidos polticos
A pesar de todas las objeciones nadie propone su disolucin sino por el contrario y tal como lo
expresaba Ortega y Gasset, la propuesta es reformarlo, modernizar su funcionamiento
En definitiva nuestros parlamentos deben procurar nuevos procedimientos internos que
permitan responder ms rpidamente a las necesidades de la sociedad y mecanismo de
comunicacin con los representados que le permitan recuperar prestigio.
Deben cumplir con responsabilidad sus diversas funciones: de gobierno,
legislativa,
educadora, de mediacin en conflictos, y vnculo entre representantes y representados.
La comprensin de esta multiplicidad de funciones es fundamental
Antonio Carlos Pojo Do Rego1con claridad expresa que el objetivo del Legislativo es producir
acuerdos, leyes que sean acuerdos realizados entre las partes en conflicto, productos
de la ingeniera poltica y no codificaciones de decisiones tcnicas. Las leyes principal
1

Antonio Carlos Pojo Do Rego La Reforma del Congreso Nacional Brasileo Estudio de Caso- en
Seminario y Encuentro Iberoamericano sobre Modernizacin y Reforma Parlamentaria, Valparaso,
Chile, 4/6 de Setiembre de 1997.

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producto legislativo - son segn este autor acuerdos temporarios que pueden ser
revisados cuando ya no sean ms apropiados
Esta necesaria transformacin debe centrarse en dos temas principales:
a) fortalecimiento del funcionamiento de las comisiones legislativas
b) profesionalizacin del empleado legislativo

Las comisiones legislativas


Las comisiones de asesoramiento legislativo son el centro de la actividad
parlamentaria.
Segn Woodrow Wilson El Congreso reunido en comisiones es el Congreso
trabajando
Entre las principales caractersticas del trabajo en Comisin podemos sealar:
1)

Su funcin especfica es la de asesoramiento.

2) Las comisiones reflejan la composicin poltica del cuerpo y en su integracin proporcional


respetan el derecho constitucional de las minoras
3) En las comisiones la formacin de la decisin poltica parte del anlisis de los temas que
tratan los proyectos que le son girados en virtud de su competencia.
4) La Comisin delibera para alcanzar un resultado. Este procedimiento de por s provoca
situaciones conflictivas, en tanto supone confrontacin y tolerancia y debe ser encauzado
hacia un fin productivo
Procedimiento que si bien puede producir resultados mediocres en lo tcnico, por estar sujeto
a transacciones y compromisos, siempre son de mayor valor representativo. Estos acuerdos se
corresponden con la composicin del cuerpo
5) En la Comisin el debate de ideas puede organizarse con mayor facilidad y resultar ms
racional en tanto pueden evitarse los discursos extensos.
6) Las comisiones dictaminan asuntos en cantidad y de distintos niveles de importancia. Su
eficiencia no debe medirse en cantidad de leyes sancionadas sino por la calidad.
7) Su actividad es pblica, salvo excepciones. Todo su quehacer es documentado en distintos
instrumentos escritos que se comunican a la prensa (actas, partes de reunin, citaciones,
publicaciones que contienen los dictmenes y versiones taquigrficas que resumen la
actuacin de las comisiones en el plenario de las Cmaras).
8) Las comisiones facilitan as el cumplimiento del requisito de publicidad de los actos de
gobierno.
9) Cada una de las comisiones tiene su individualidad y su forma particular
interrelacionar personas y tareas.
10) El trabajo en comisiones es un trabajo en equipo, no de individualidades
11) En la comisin se concilia la poltica y la tcnica

de

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Una vez producida la Sesin Preparatoria (febrero de cada ao), la Cmara o su


presidente por delegacin, designa las comisiones permanentes.
Inmediatamente
las
comisiones se renen, se constituyen, designan sus autoridades, fijan das y horas de reunin
y comienzan a funcionar.
Si bien la designacin de los diputados que las integran se har en lo posible en forma
que los sectores polticos estn representados en la misma proporcin que en el seno de la
Cmara, en la realidad se realiza sobre la base de acuerdos polticos y no con un mtodo o
una proporcionalidad absolutamente rigurosos.
Las propuestas las realizan los distintos bloques parlamentarios a la Presidencia de la
Cmara, que resuelve sobre la integracin de las comisiones.
El nmero de integrantes vara de 15 a 37 en la Cmara de Diputados y de 5, 7 u 11
miembros en las comisiones del Senado.
Cada Comisin puede pedir el aumento de sus miembros cuando un tema sumamente
importante lo requiera o tambin puede solicitar a la Cmara que se le una otra Comisin para
el tratamiento de determinado tema
Los vicepresidentes de la Cmara de Diputados pueden ser miembros de las
comisiones.
Nada dice el Reglamento sobre la presencia del Presidente, pero la imposibilidad se
desprende claramente de las facultades que tiene, no puede ser juez y parte. El presidente
tendr el deber de resolver la cuestin con su voto en los casos de empate. Fuera de esto,
solo podr votar en aquellos asuntos en cuya discusin hubiese tomado parte siempre que no
quiera hacer uso de igual derecho el diputado que lo est reemplazando .
En la Cmara de Senadores el presidente provisional y los vicepresidentes pueden ser
miembros de las comisiones.
A las comisiones pueden asistir todos los diputados an quienes no la integran, si bien
con voz pero sin voto.
El autor del proyecto es especialmente invitado para explicar su proyecto cuando este
est en tratamiento.
..........................................
Los diputados duran dos aos como miembros de las comisiones permanentes, salvo
que por resolucin de la Cmara les haya sido aceptada su renuncia como tales.
Los senadores integran las comisiones hasta la prxima renovacin de la Cmara.
Los miembros de las Comisiones especiales duran hasta que terminen su cometido, o
hasta la extincin del plazo que se les hubiere fijado.
Cuando se integrase una Comisin o se constituyese una nueva de carcter
permanente, sus miembros durarn hasta la nueva renovacin de la Cmara.
...............................................
Las autoridades de las comisiones son segn el Reglamento de la Cmara de
Diputados, 1 presidente, 1 vicepresidente 1, 1 vicepresidente 2do y 2 3 secretarios, salvo la
Comisin de Relaciones Exteriores y Culto que tiene 4 Secretarios.
En el Senado, son autoridades de las comisiones, 1 presidente, 1 vicepresidente y un
secretario.
Si bien existe acuerdo previo sobre la designacin de autoridades, estas son
designadas por eleccin en oportunidad de constituirse la Comisin.

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Dado el nmero de comisiones existe una especie de ordenamiento respecto de los


das y horarios de modo que no se superpongan. Si no existe una severa razn se mantienen
los das y horas de reunin.
...................................
Si bien los Reglamentos Parlamentarios no lo establecen expresamente, existen
derechos y obligaciones que corresponden a los legisladores en su carcter de integrantes de
una Comisin.
Los legisladores tienen derecho a:
- integrar las Comisiones y ser elegidos como autoridades de ellas,
-recibir las citaciones a las reuniones y asistir a ellas,
-participar de las reuniones, expresar sus opiniones y votar en todas las cuestiones, y
- a reclamar por el incumplimiento de las reglas parlamentarias.
De ellos se espera una asistencia continua a las reuniones, la participacin en los
distintos temas, y el respeto y conocimiento de las reglas que hacen al funcionamiento de las
Comisiones y al trmite parlamentario.
...........................................
CLASIFICACIN DE LAS COMISIONES
Podemos clasificar las comisiones:
a) En razn del tipo de trabajo
comisiones judiciales: resuelven cuestiones jurisdiccionales.
La Comisin de Peticiones, Poderes y Reglamentos de la Cmara de Diputados cuando
juzga los diplomas de los legisladores, hace un verdadero juicio de los ttulos en base a las
normas constitucionales y a las normas electorales, con connotaciones de tipo poltico.
La Comisin de Juicio Poltico de la Cmara de Diputados cuenta con reglamento propio y
hace las veces de juez de instruccin, instruye sumario. Su correlato en la Cmara de
Senadores realiza tambin una funcin de tipo jurisdiccional previa a la constitucin como
tribunal para el juzgamiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
al Presidente de la Nacin, Vicepresidente, Jefe de Gabinete de Ministros, a los Ministros
Las Comisiones de Asuntos Constitucionales de ambas Cmaras cuando juzgan a los
propios legisladores en virtud de las facultades disciplinarias segn lo establece la CN en su
art. 66, estudian sanciones a aplicar a los legisladores.
comisiones propiamente legislativas: tiene el propsito de ilustrar a cada una de las
Cmaras en el procedimiento de sancin de la ley.
Son la mayora de las comisiones que integran las Cmaras como comisiones
permanentes y participan del procedimiento de sancin de las leyes. Estn divididas segn su
competencia.
b) En razn de las caractersticas de constitucin:
comisiones permanentes: las establecidas en el Reglamento de las Cmaras.

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comisiones especiales. Son creadas por resolucin especial de la Cmara para cumplir
un objeto determinado en un tiempo determinado. Ese tiempo lo determina expresamente
la resolucin o se interpreta a travs del cumplimiento del objeto. No se incorporan al
reglamento.
Las comisiones especiales pueden ser a su vez clasificadas en:
a) legislativas o
b)investigadoras: llevan a cabo una tarea de investigacin de tipo fctica y tienen por
fin ejercer las funciones de control propias del Parlamento.
La facultad de investigacin es un poder implcito que resulta de responsabilidades
legislativas expresamente asignadas. Su creacin est prevista en el inciso 32 del artculo 75
de la CN
Tiene carcter instrumental, es un medio para el mejor ejercicio de los poderes del
Congreso2
La corte Suprema de los EEUU ha interpretado de igual modo el antecedente de
nuestra norma, el artculo 1 Seccin VIII, clusula 18 de la Constitucin americana en el caso
MC Grain vs Daugherty (273 EUA, 135, 161) donde se sostuvo que el Congreso posee todos
los poderes implcitos que fueren necesarios para hacer efectivos los poderes expresos
Por su parte el voto del Juez Warren en el caso Waltkins vs Usa (354 EUA 178) Ninguna
investigacin es un fin en s misma, debe guardar relacin con alguna tarea legtima del
Congreso y contribuir a fomentarla
La investigacin en principio ha de ser amplia para aportar los datos que son
importantes o fundamentales para hacer su trabajo, tratndose siempre de materias
concernientes o vinculadas con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente
corresponden al Congreso o a cada una de sus Cmaras 3
Puede allanar domicilios, incautar papeles privados, citar testigos y en caso de que se
nieguen a presentarse puede llegar a la compulsin, siempre que exista una ley previa que las
autorice para ello, de lo contrario la accin queda librada exclusivamente a los jueces quienes,
de acuerdo al Cdigo de Procedimiento, estn autorizados a realizar este tipo de medidas que
afectan los derechos y las garantas individuales.
No existe an una ley reglamentaria de las funciones de las comisiones investigadoras,
pero s numerosos proyectos que esperan su tratamiento en ambas Cmaras. En trminos
generales podemos sealar una coincidencia mayoritaria respecto de los siguientes aspectos:
1. El objeto de estas comisiones debe versar sobre materias concernientes o vinculadas con el
ejercicio de las funciones que constitucionalmente corresponden al Congreso o a cada una de
sus cmaras (Vannosi)
2. Su integracin debe comprender a legisladores de una o de ambas Cmaras, segn el caso,
elegidos por sus pares , de conformidad con los reglamentos de las respectivas Cmaras,
respetando la representacin proporcional de los bloques parlamentarios

2
3

Ricardo Gil Lavedra, Clarn Seccin Tribuna Abierta del 9/4/97


Vannosi

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3. El congreso de la Nacin, en su caso, cada una de las Cmaras que lo integran, al momento
de la creacin de una Comisin Investigadora debern establecer el plazo dentro del cual se
expedirn
Excepcionalmente, en los casos en que no hayan cumplimentado el objeto para el que fueron
creadas, podrn solicitar a la Cmara una prrroga de su plazo.
4. Cumplido el plazo de actuacin la Comisin deben elevar un informe al Congreso de la
Nacin o en su caso, a la Cmara correspondiente
El informe final debe precisar sus propuestas de modificacin a la legislacin vigente y las
responsabilidades que pudieran emerger de la investigacin.
Las comisiones podrn brindar informes peridicos a las Cmaras o al Congreso segn el
caso, detallando la actuacin realizada
5. Entre sus facultades deben considerarse la posibilidad de recibir denuncias, recibir
testimonios, allanar establecimientos pblicos y semipblicos con previa decisin de mayora
calificada, allanar domicilios y lugares privados e intervenir comunicaciones telefnica y
dispositivos informticos con autorizacin judicial y previa decisin de mayora calificada de la
Comisin, requerir informes judiciales, administrativos, requerir colaboracin de funcionarios
pblicos y empresas, etc.
Sus facultades y atribuciones deben ser indelegables en persona u organismo alguno.
6. Cada Comisin debe dictar su propio reglamento interno
7. La Comisin debe reunir elementos probatorios y elevarlos al juez de turno cuando haya
indicios vehementes de la Comisin de un delito
c) En razn de su pertenencia a una u otra Cmara, las comisiones pueden clasificarse en:
unicamerales
bicamerales. Surgen de una decisin de ambas Cmaras del Congreso.
Normalmente son creadas por resolucin conjunta de ambas Cmaras, o de cada una
de las Cmaras. En algunos casos estas comisiones son creadas por ley, por ej. la Comisin
Mixta Revisora de Cuentas de la Administracin Pblica
La creacin por ley implica dar intervencin en el proceso de formacin y sancin de la
ley al Poder Ejecutivo. Podra el Poder Ejecutivo vetar esta creacin?
Entre las bicamerales, hay comisiones legislativas e investigadoras
...............................................
Las Comisiones anan el esfuerzo de legisladores, personal tcnico y personal
administrativo, as como reciben el soporte de las distintas direcciones del Parlamento, tanto
administrativas como parlamentarias y de los organismos de apoyo en investigacin legislativa
y biblioteca.
El trabajo en Comisin proporciona ventajas insustituibles a la tarea parlamentaria:
1. El nmero reducido de sus miembros facilita la investigacin y tratamiento de cada tema.
(Segn el Reglamento de la Cmara de Diputados entre un mnimo de 15 y un mximo de 37
miembros, comparado a una integracin de 257 legisladores en el plenario del Cuerpo)

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2. Los legisladores se nuclean a partir de sus intereses profesionales o sus oficios o


preferencias personales. As, tenemos una Comisin de Legislacin General cuyos integrantes
son en su totalidad abogados, una Comisin de Accin Social y Salud Pblica integrada por
mdicos, odontlogos y asistentes sociales, comisiones relacionadas con lo econmico
integradas por contadores y licenciados en economa, administracin de empresas y
comisiones polticas integradas por los principales miembros de los respectivos bloques.
En algunos casos la distribucin de legisladores por Comisin puede obedecer a la
necesidad del bloque poltico de estar representados en algunas comisiones especficamente,
pero an en estos supuestos se respeta la formacin personal del legislador por razones de
eficiencia.
Estos criterios de eleccin y en su caso distribucin de los legisladores permiten
concentrar capacidades y conocimientos necesarios para legislar las distintas materias.
3. Resulta ms sencillo convocar a las comisiones a reuniones extraordinarias o especiales
que al plenario de las Cmaras.
En ellas es ms simple resolver el problema del qurum, inclusive con la posibilidad de
funcionar en minora. (En la Cmara de Diputados, luego de la primera media hora las
comisiones pueden funcionar con la asistencia de la tercera parte de sus miembros, salvo la
Comisin de Presupuesto y Hacienda que requiere de la presencia de la cuarta parte de sus
integrantes)
4. La periodicidad de sus reuniones permite trabajar con un plan de labor programado para
cierto tiempo.
5. La Comisin recibe con mayor facilidad informacin de los organismos el Estado, ya que
puede citar a su seno sin mayores formalidades a funcionarios del Poder Ejecutivo, del Poder
Judicial.
En ellas participa ms fcilmente el Poder Ejecutivo Nacional, a travs de los enlaces
de los distintos Ministerios y de la oficina del Jefe de Gabinete
7. En las Comisiones puede recibirse el aporte de entidades intermedias y de los distintos
sectores interesados en el tema en tratamiento.
Estas audiencias pblicas sirven a varios propsitos: a)explorar las necesidades de
legislacin, b) recibir adhesiones, c) hacer pblica la labor de la Comisin, d) revisar leyes
vigentes, e) proveer un espacio para que se manifiesten las preocupaciones y frustraciones del
ciudadano.
En casos muy excepcionales las audiencias se celebran en conjunto entre Comisiones
de ambas Cmaras (ej: en oportunidad del tratamiento de la ley de creacin del Consejo de la
Magistratura)
8.

Las comisiones tienen la facultad de crear subcomisiones o grupos de trabajo ad hoc.


Las subcomisiones se crean para el estudio de temas determinados. Su principal tarea
es la de anlisis del proyecto, redaccin de anteproyectos de dictmenes para elevar al
plenario de la Comisin, cooperacin en la elaboracin del consenso final y en la relacin con
otras comisiones competentes en el tema.
A veces, estas subcomisiones se integran solo por legisladores y otras, se conforman
con expertos bajo la coordinacin de un legislador designado por la propia Comisin de entre
sus miembros (por ej: tratamiento de la ley de Unificacin de la Legislacin Civil y Comercial).
En definitiva ahorran energa legislativa concentrando el esfuerzo de pocas personas
en la resolucin de un tema.

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La creacin de subcomisiones de carcter permanente ha sido sugerida como medio


para evitar la proliferacin de Comisiones. Contando con una adecuada reglamentacin podra
agilizarse el trmite de los proyectos, por ejemplo si se autorizase a que la Comisin distribuya
entre sus subcomisiones los proyectos y determine cules no debern ser tratados por el
plenario, siendo despachados directamente por la subComisin.
El riesgo que encierra esta propuesta es la multiplicacin de subcomisiones, y la acumulacin
de responsabilidades en las Comisiones permanentes que se mantienen.
9. Pueden actuar como mediadoras de conflictos o interlocutoras entre el Poder Ejecutivo y
organizaciones intermedias.
10. Muchos de sus dictmenes se convierten en proyectos sancionados casi sin correcciones.
Existen sin embargo, algunos inconvenientes en el funcionamiento de las comisiones,
tales como:
1. Las comisiones carecen de personal y elementos materiales de trabajo suficientes para
poder responder a las demandas mltiples, diversificadas y no jerarquizadas a las que son
sometidas por los legisladores, sus colaboradores y las Cmaras.
2. El aumento constante del nmero de Comisiones dificulta el tratamiento de los proyectos ya
que los mismos son pasibles de giros mltiples.
A su vez, la proliferacin de Comisiones produce indefectiblemente superposicin de
competencias en un mismo tema.
(Un caso especial es el de las Comisiones avocadas al MERCOSUR: En el tema existen: la
Comisin
Parlamentaria Conjunta del Mercosur, creada por ley 23.981 de 1991,
comprometindose los poderes ejecutivos a informar permanentemente a los respectivos
poderes ejecutivos de los Estados Partes
Comisin Bicameral del Mercosur creada por ley 24.109 integrada por 8 senadores y 8
diputados. El PE a travs del Ministerio de RREEyC y de Economa debe informarle
peridicamente de toda circunstancia y decisin que se adopte en el orden nacional respecto al
MERCOSUR, as como los acuerdos y protocolos que se celebren en el orden internacional
remitiendo toda la documentacin necesaria vinculada con el mismo. compete a la Comisin
informar peridicamente a sus respectivos cuerpos
-Comisin del Mercosur permanente de la Cmara de Diputados, compuesta por los 16
diputados que integren la Parlamentaria Conjunta. Dictamina sobre todo asunto que pueda
afectar el proceso de integracin
-Comisin del Mercosur permanente de la Cmara de Senadores)
La diversificacin de Comisiones competentes en el tema facilita la actuacin de los
grupos de presin.
3. Al no existir lmites al nmero de comisiones que puede integrar un legislador, la tendencia
es a extralimitarse y no poder cumplir luego con la presencia o actuacin en las distintas
comisiones
4. Otra dificultad es la burocratizacin de los trmites internos de la Comisin.
5. Presentan conflictos en cuanto a su dependencia ya que funcionalmente dependen de la
Cmara que puede pedirles un pronto despacho de un tema u ordenarles el nuevo tratamiento
de un proyecto con la remisin del dictamen del Recinto a la Comisin. Pesa tambin sobre
ellas la estructura poltica y reciben instrucciones de la Mesa Directiva.
Sus empleados no son debidamente jerarquizados

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Mara Alejandra Svetaz