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La planificacin y su relacin con las polticas

Carlos Yepes Delgado


Mdico, Especialista en Administracin de Servicios de Salud, Magister en Salud Pblica, Doctor en Epidemiologa.
Profesor y Jefe del Centro de Investigaciones
Facultad de medicina. Universidad de Antioquia
e-mail: caenyede@hotmail.com

Orfilia Martnez Ruiz


Enfermera, Magister en Salud Pblica
Profesora Facultad Nacional de Salud Pblica
e-mail: orfilia@geo.net.co
Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O. La planificacin y su relacin con las polticas.
Curso Polticas Pblicas y Salud. Medelln: Universidad de Antioquia. Facultad Nacional de salud Pblica; 2011

Se me debe exigir que busque la verdad,


Pero no que la encuentre.
Diderot.

Los estados del arte se elaboran con la finalidad


especfica de llegar a una comprensin crtica sobre
lo que se ha logrado en un problema de inters, en
este caso la planificacin, para que a partir de all
puedan escalarse otros niveles de re-comprensin
sinttica; en este sentido, el resultado de sopesar
lo aprehendido en diferentes experiencias, lo que
se ignora, las suficiencias e insuficiencias en el
conocimiento, es lo que genera nuevas
construcciones
conceptuales,
tericas
y
metodolgicas que recuperen reflexivamente esas
distintas lecturas que se han venido produciendo
para avanzar en la comprensin del complejo
entramado de conocimientos1 y ms all,
potenciar el desarrollo social objetivo bsico de la
panificacin.
1

Se pretende iniciar este apartado desde la relacin


que el hombre tiene con la realidad, y a partir de
ella, con todas esas exigencias de cambio en lo
referente al papel que cumplimos como seres
humanos. Nuestro pensamiento, por idealista que
sea, es afectado por su propio criterio de
correccin llamado realidad. Es as como la praxis
se convierte en el ltimo criterio de validacin de la
ciencia, implicando a su interior una relacin
dialctica de teora y prctica, donde sta ltima es
determinante (Fals Borda, 1986). La concepcin
anterior se apoya en la definicin de praxis como
accin poltica para cambiar estructuralmente la
sociedad, de la ciencia social critica, la cual se
contrapone al positivismo que la interpreta como
manipulacin tecnolgica y control racional de los
procesos naturales y sociales.

GAITN C. Fundamentos epistemolgicos de la


investigacin histrico-hermenutica.
Manizales:
Cinde 1988 p. 63
1

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

En dicho contexto la teora implica preconceptos,


ideas preliminares o informaciones externas
relacionadas a cosas, procesos, hechos o
tendencias de la realidad, y prctica es la aplicacin
de informacin derivada de la observacin y
realizada por los actores del proceso. La relacin
dialctica entre teora y prctica asumida como
praxis, permite tambin evidenciar la relacin entre
el sujeto y el objeto del conocimiento. As
entonces la praxis social del ser humano, no se
puede reducir a su forma de producir, sino que
toma diversos modos desde su actividad cientfica,
poltica, cultural, ldica, el arte, y en general
participa en todos los escenarios de la vida de la
sociedad.
Con el avanzar de la prctica social en el ser
humano se suscitan sensaciones e impresiones en
forma permanente, que generan cambios en su
cerebro alimentando el proceso de conocimiento,
haciendo que surjan los conceptos. Estos mediante
el juicio y el racionamiento permiten la expresin
de conclusiones lgicas, y stas se comparan con la
realidad, dndoles su validez. Desde la filosofa
contempornea, el problema ms importante no es
comprender el mundo y sus leyes para
interpretarlo, sino que es la aplicacin del
conocimiento de esas leyes para transformarlo
activamente. El anterior concepto es el
fundamento de la intervencin como praxis (teora
y prctica), la cual deber ser antecedida por una
intencin, en el sentido de un firme propsito u
objetivo unido a la decisin de alcanzar el resultado
deseado, partiendo de una clara postura ideolgica
que sirva de soporte conceptual, y donde dicha
intencionalidad ser la que defina la visin, la
fuerza y el grado de transformacin de la realidad
intervenida.
Por lo anterior toda intervencin, al implicar la
accin de fuerzas sociales, es un proceso poltico, y
es all donde el poder cobra dinamismo como
capacidad que es apropiada por algn individuo o
grupo, y no meramente como la asignacin hecha
por otro. Aqu entra en juego el concepto de
viabilidad como categora poltica pues es la que
permite en ltimo trmino la realizacin de la
intervencin. La viabilidad se entiende como la

disposicin de poder acumulado y suficiente para


decidir la accin y mantener dicha decisin durante
la ejecucin (Testa, 1981).
Desde esta ptica, intervenir implica no solo la
decisin de no asistir al mundo como meros
espectadores, sino la capacidad de modificar las
condiciones dadas en busca de una mejor situacin
de la realidad, y es ah donde la planificacin
aporta, pero no desde su quehacer en s, sino
desde la intencionalidad con la que se utiliza. En
este sentido, retomando el concepto de
planificacin de Matus2 de 1987es pretender
someter a nuestra voluntad el curso encadenado
de los acontecimientos, y as contribuir al
movimiento de las cosas en la direccin que
deseamos. Dicho movimiento tiene fuerza y
dinmica propias, producto de las diversas
intencionalidades con diferentes grados de poder
all involucrados, esto hace que nuestro destino se
construya da a da, as no sepamos completamente
hacia donde nos lleva; de ah que planificar implica
un gran esfuerzo para alcanzar un objetivo que
requiere de voluntad, poder y recursos, o
planteado de otra manera, planificar es hacer que
ocurran cosas que de otro modo no hubieran
ocurrido.

1. Conceptualizacin
Al momento de abordar conceptualmente la
planificacin, se puede encontrar desde
definiciones tan elaboradas como la citada por
Ander Egg y Aguilar Ibaez3 que plantean la
planificacin como la accin consistente en utilizar
un conjunto de procedimientos mediante los cuales
se introduce una mayor racionalidad y organizacin
en un conjunto de actividades y acciones
articuladas entre s que, previstas anticipadamente,
tienen el propsito de influir en el curso de
determinados acontecimientos, con el fin de
2

MATUS, C. Planificacin, libertad y conflicto. Caracas:


Cuadernos Iveplan- planificacin 2000; 1985 p. 203
3
ANDER EGG E, AGUILAR IBAEZ, MJ. Cmo elaborar un
proyecto-gua/ disear proyectos sociales. Buenos
Aires: Lumen; 2002 p. 148

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alcanzar una situacin elegida como deseable,


mediante el uso eficiente de medios y recursos
escasos o limitados; de ella emergen elementos
fundamentales para darle un sentido integral a la
misma; hasta definiciones tan elementales como la
mencionada por Nehru4 siendo primer ministro de
la India en 1961: planificacin es aplicar la
inteligencia para tratar los hechos y las situaciones
como son, y para encontrar un modo de resolver
problemas.

a la prctica lo formulado tanto en los planes, como


en los programas y en los proyectos. Esta situacin
pudiera superarse si se llega a desarrollar un
sistema funcional que permita planificar la
planificacin, como lo sostuvo en su momento
Matus5, que a su vez genere mayor efectividad en
la planeacin. Es impresionante, como entre 1945
y 1990 se realizaron ms de 5000 planes globales
de desarrollo y cientos de miles locales en Amrica
Latina6 y hoy en da se cuestiona su real utilidad.

De stas y otras definiciones, se puede inferir que


la planificacin ms que tratarse de un asunto
tcnico, como ha sido tradicionalmente manejado,
es un asunto poltico, el cual incorpora el
reconocimiento de diversos tipos de actores,
intereses y decisiones. Es por ello que ante la
pregunta de por qu planificar?, surjan
inicialmente respuestas de tipo poltico, antes que
las razones de racionalidad y de programacin. Lo
anterior se debe mirar sobre la base de las diversas
intencionalidades que han acompaado la
planificacin en los contradictorios escenarios en
los cuales se ha privilegiado la intervencin del
Estado, o la preponderancia de la dinmica del
mercado.

Si bien, de Roux7 en su asombroso elogio de la


incertidumbre, sostiene:somos seres que buscan,
que se buscan y que se hacen buscndose. Pero
somos tambin seres vanidosos, inclinados a no
reconocer la limitada perspectiva desde la cual
abordamos la realidad, se nos olvida que el
escenario que habitamos est inmerso en la
incertidumbre, pues el futuro no est dado, est en
construccin. La lgica sobre la cual planificamos
es la de la vida o sea la de la irracionalidad, en este
sentido, la planificacin entonces slo pretendera,
como bien lo deca Mass8, reducir dicha
incertidumbre a partir del mejor conocimiento de
la realidad y de la previsin de lo que pudiese
acontecer, de mantenerse algunas situaciones;
conscientes del fin de las certidumbres, que hasta
la dinmica clsica y la fsica cuntica plantean en
sus leyes9; lo que poseemos son solo
acontecimientos.

As toda planificacin parta de una decisin


poltica, y todo plan sin autoridad poltica sea letra
muerta, el plan ms que un fin en s mismo, es un
medio para lograr la trasformacin deseada, sea en
trminos de eficacia al permitir el logro de
objetivos de las polticas pblicas, de eficiencia al
conseguir los objetivos al menor costo posible y de
efectividad obteniendo el impacto esperado. Es
justamente la viabilidad como fenmeno dinmico,
la que posibilita el alcance real que tiene el plan
como instrumento de cambio y desarrollo.

El conocimiento de la realidad al que apuntamos en


una planificacin soportada en la sociologa
cualitativa, es el que se descubre a partir de las
definiciones que de las diferentes situaciones
hacen los actores, es decir, desde la interpretacin
subjetiva que de los hechos y posibilidades
5

La coherencia y la articulacin entre la lgica de la


formulacin y la lgica de la realizacin que
conforman el proceso planificador, siempre ser un
asunto anhelado; en los ltimos aos se han
encontrado grandes dificultades a la hora de llevar
4

SOLANA, V. M del C. Nehru, hombre del sur. Discurso


inaugural en la conferencia de relaciones asiticas.
Nueva Delhi 1947. Barcelona: Tarus; 1994 p. 162

MATUS, C. Poltica, planificacin y gobierno. Caracas:


Planeta; 1987 p. 110.
MALSQUEZ, L. R. Planes de desarrollos locales.
Enfoques y tendencias. www.neticoop.org.uy.
DE ROUX, R. R. Elogio de la incertidumbre. Bogot:
Hombre Nuevo; 1988 p. 418.
MASS, P. Le plan ou lanti-hasard (Pars: Gllimard;
1965.
En: Miklos T. Catlogo de metodologa
prospectiva. Mxico: Fund. J. Barros 1983.p. 64
PRIGONINE, I. El fin de las certidumbres. Barcelona:
Taurus 1992 p. 11

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construyen, dado el entramado de interacciones


sociales en las cuales los mismos actores son
protagonistas; es entonces el resultado del
significado que dan las personas a fenmenos lo
que es relevante, y que el positivismo reclama
como objetivo, porque en veces consigue
cuantificarlo; lo que no toma en cuenta es que se
est ante un todo que lo integran tanto la
facticidad objetiva como sus significados subjetivos,
y si el fin es llegar a una comprensin que permita
la transformacin, como se persigue con la
planificacin, la opcin es captar esta realidad en
sus ms amplias dimensiones. La realidad fctica es
pues abordable por mtodos de las ciencias
naturales, pero stos no aplican para sus
significados subjetivos, por esto la reiteracin de la
necesidad de la cualificacin, que no es otra cosa
que el nombre que impartimos al esfuerzo de
comprensin de la experiencia humana, al esfuerzo
de entender el mundo del sujeto10. A construir
sentido que es donde radica el potencial
transformador. La realidad es interpretacin, no es
que no se den los acontecimientos, sino que su
sentido surge de la interpretacin resultando
edificada esa realidad.
La interpretacin significa en su expresin ms
profunda la actividad por la que todo ser constituye
su realidad11; es lo que media entre las personas y
la realidad, el momento histrico de explicitacin
de sentido; de ninguna manera es algo adicional,
superfluo, sino por el contrario es lo que lleva a
constituir la vida misma, el soporte slido sobre el
que, en medio de la incertidumbre y el azar, florece
la vida y por supuesto de dnde deriva el
10

HERRERA, G. J. Los modos de comprender la


experiencia humana. Manizales: Cinde 1988 p. 5
11
Si la realidad es la voluble estructura que se genera
de la interpretacin que los instintos hacen reconocer
con el fin de asegurar para la vida un suelo firme, y si
estas fuerzas instintivas se configuran de manera
diferente en cada especie vital y cada individuo, lo que
se obtiene al final son entonces mltiples e
innumerables realidades. GAMA, L.E. Muchas
perspectivas o un nico horizonte: El problema de la
interpretacin en Nietzsche y Gadamer. En: C.
GUTIRREZ. No hay hechos solo interpretaciones.
Bogot: Uniandes 2004 p.17

conocimiento, el conjunto del mundo orgnico es


un encadenamiento de seres rodeado cada uno de
pequeos universos que ellos han creado
proyectando hacia fuera su fuerza, sus deseos, sus
experiencias habituales para hacerse su mundo
exterior. Todo aquello que constituye para cada
uno su mundo exterior representa un conjunto
de juicios de valor12.
Heidegger13 nos ensea que no es que
comprendamos el mundo en cuanto interpretamos
y solo despus accedemos a la interpretacin; la
cosa no es as. La interpretacin determina el
conocimiento humano no como una accin de una
persona en forma individual y autnoma; obran
una serie diversa de instintos que actan segn la
experiencia acumulada; cuando vemos una imagen
la construimos valindonos de la ayuda de
anteriores experiencias en un proceso continuo
que no tiene final; nos valemos de una experiencia
guardada, o dicho de otro modo, nos apropiamos
de una interpretacin anterior con la que hacemos
una re-configuracin segn necesidades; lo que
12

Creer que el mundo es algo dado y buscar los medios


y caminos para llegar a l como si fuese la verdad es
propio de los impotentes que no quieren crear
configurando un mundo, por eso la objetividad es
signo de pobreza de voluntad y de fuerza
interpretativa. La verdadera tarea del ser humano no
es constatar estados de cosas, sino la del poner,
querer, y disponer creativos, fijando objetivos y
configurando lo fctico hacia ellos, todo lo cual es
interpretar GUTIRREZ, C. No hay hecho slo
interpretaciones.
La universalidad de la
interpretacin. En: Varios autores: No hay hechos
solo interpretaciones: Bogot: Uniandes 2004 p. 94
13
El proyectar del comprender tiene la posibilidad
peculiar de desarrollarse.
Al desarrollo del
comprender lo llamamos interpretacin. En ella el
comprender se apropia, comprendiendo, lo
comprendido. En la interpretacin no se vuelve el
comprender otra cosa, sino l mismo.
La
interpretacin se funda existenciariamente en el
comprender, en lugar de surgir ste de ella. La
interpretacin no es tomar conocimiento de lo
comprendido, sino el desarrollo de las posibilidades en
el comprender. HEIDEGGER, M. Ser y tiempo. 2
reimpresin de la 3 edicin. Bogot: Fondo de
Cultura Econmica 1995 p.166

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ponemos en juego en este ejercicio es la fuerza de


la vida, por lo tanto la opcin es potenciar la
interpretacin, evitar el peligro de una accin
inercial de los instintos, de las experiencias
inadvertidas influenciadas por un entendimiento
equivocado. En lo que hay que recabar es entonces,
en ese asunto vivencial de los seres humanos
respecto a la posicin permanente de comprensin
de la realidad, la cual sale a relucir en las mltiples
interpretaciones socio histricas que vienen a
articular el sentido del mundo del cual forma parte;
se vive inconscientemente de la interpretacin de
las cosas que nos pasan, la que se modifica cuando
una nueva experiencia llega o porque otras
interpretaciones se hacen ms palpables14;
interpretar es pues las actividad bsica de la
existencia humana por medio de la cual se le da
sentido a la realidad.
La comprensin la realiza un sujeto que est
partiendo de unos presupuestos que como
memoria cultural se erigen en estructuras previas
en el proceso: mitos, relatos, ficciones, prejuicios,
imaginarios, teoras, saberes, creencias, tradiciones
que no son el pasado como comnmente se les
considera sino su efecto, algo en lo que estamos
inmersos, avanzan con nosotros15 y conforman la
realidad histrica del ser humano, y a su vez
fundamentan nuestro conocimiento de lo que es el
mundo, en una aparente paradoja que muestra,
que para ganar en comprensin hay que ir a un
entendimiento previo, alimentarse de l para poder
moverse dentro de lo comprendido, buscando una

respuesta desde una pregunta que de antemano ya


se ha anticipado a contestar porque presagiamos
aquello que queremos conocer en una cierta
circularidad natural, inevitable, bastante criticada
por el cientificismo y por la lgica que la miran
como un error; tal es el caso de la obra de arte,
para saber que es, es necesario saber previamente
qu es el arte; y cmo conozco a ste si no
reconozco las obras de arte?; es ste el crculo de
las interpretaciones que lejos de sealarse como
lmite o error del conocimiento se ofrece como
oportunidad positiva, no restrictiva, de conocer el
todo a travs de las partes o a partir de stas llegar
al todo.
Quedan por ahora expuestos los presupuestos
conceptuales de orden cualitativo, en la
perspectiva de servirnos de sus fortalezas adems
de conceptuales, tambin tericas y metodolgicas
de la planificacin estratgica que promovemos, en
el arreglo de consecucin de metas sociales,
partiendo, como se ha expuesto, del conocimiento
que tienen los actores de la realidad que ellos
mismos construyen, mantienen o deciden
transformar; este concepto de planificacin lleva
por su naturaleza a quienes la protagonizan a una
intensa implicacin con el escenario social, a
asumir la intencionalidad sin concesiones de la
comprensin de los hechos en trminos de
significados socialmente compartidos, a plantearse
los contextos como marcos interpretativos.

2. Un poco de historia
14

Pero esta interpretacin callada que hacemos del


mundo se quiebra constantemente, digamos, por una
nueva experiencia que no encaja en el esquema
habitual de las cosas....Y en este momento, ante
aquello otro que en su extraeza pone en evidencia la
insuficiencia del sentido hasta ahora admitido, se hace
explcita la necesidad de la tarea interpretativa, es
decir la necesidad de remitir esa realidad que se
resiste a los significados usuales dentro de las
generalidades ms amplias de sentido que nos
cobijan . GAMA, L. E. op cit pg. 39

Cardona16 en su intervencin en el Congreso


Internacional: Salud para todos y desarrollo de
polticas en salud pblica para el siglo XXI, realizado
en Medelln en l999 retom un poco la historia de
la planificacin y de la planificacin en salud y
plante algunas importantes apreciaciones que
aqu se recogen.

15

GADAMER, HG. La tradicin no se detiene, no queda


fijada de una vez para siempre En: Verdad y Mtodo.
Salamanca: Sgueme 1992 p.563

16

CARDONA, J. La meta de salud pblica de salud para


todos-SPT/2000.Medelln: Facultad Nacional de Salud
Pblica, Universidad de Antioquia. 1993 p. 23

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

La planificacin puede entenderse desde la


perspectiva de ser una funcin del ciclo
administrativo, en cuyo caso no queda la menor
duda de que existe y se ha utilizado desde los
comienzos de la humanidad. Pero tambin hay
otra manera de entenderla y es desde la
perspectiva del desarrollo econmico social de una
sociedad.
Esta posibilidad de visualizar la
planificacin como algo ms que una funcin de la
administracin, surgi con la Revolucin de
Octubre de 1917 y se consolid con la formulacin,
por primera vez en la historia de la humanidad, del
primer plan quinquenal de la Unin Sovitica 1929
a 193317. Tal planificacin del desarrollo de un
pas, rompe con el esquema imperante hasta ese
momento de una imposibilidad de esa tarea,
puesto que eran las fuerzas del mercado las que
regulaban absolutamente todas las relaciones
econmicas existentes en un pas determinado.
Esta diferencia es conocida por muchos como
imperativa y global e indicativa y sectorial.
La ruptura fue terica y prctica. Terica, porque
ya los lderes de los procesos de cambio segn
Anderson18 haban definido la planificacin como
"una
proporcionalidad
constante
y
conscientemente mantenida de la economa
nacional, siendo la condicin necesaria para el
desarrollo de dicha economa a un ritmo veloz".
Con esta definicin, se desvirta cualquier posible
confusin que se pueda presentar con lo que
comnmente se denomina planificacin en el
sistema capitalista. Y prctica, porque desde el
mismo momento de la implantacin del plan
quinquenal, todas las fuerzas activas del pas se
encaminaron a lograr las metas fijadas y se fue
esbozando
una
metodologa,
ciertamente
normativa, pero no por ello menos efectiva, al
desarrollarse en una sociedad, que si bien todava
en condiciones de guerra interna, permita el
desarrollo armnico y planificado de cada uno de
los sectores de la misma.

Simultneamente, en el mismo ao de 1929, se


produca la fractura ms severa que hasta entonces
haba tenido el capitalismo en su conjunto,
acostumbrado ya a las crisis peridicas que se
presentaban cclicamente con intervalos de 6 a 10
aos: la crisis de la bolsa de valores de Wall Street
que casi signific el derrumbe total del sistema. La
reflexin llev al surgimiento de las teoras
econmicas expuestas por Keynes19, en su obrateora general del empleo, el inters y la moneda,
de 1936-, que da un nuevo aire al capitalismo
explicando que el origen del paro, se encontraba en
la insuficiencia de la "demanda efectiva".
Para evitar las situaciones de depresin econmica,
los Estados deban estimular la "demanda
efectiva", bien fuera con medidas monetarias o
realizando gastos de consumo e inversin por su
propia cuenta, algo completamente contradictorio
con la doctrina prevaleciente del liberalismo
manchesteriano, la ideologa del "laissez faire" y el
rol de servir de simple rbitro entre el patrono y el
obrero. Las teoras keynesianas van a producir el
auge de la llamada planificacin capitalista, hasta
mucho despus de terminada la segunda guerra
mundial, pero que, comparada con la expresin de
Lenin20, no hay otra manera de definirla sino como
"un conjunto sistematizado de formas pblicas y
privadas de programacin y control que pretenden
un cambio parcial en un determinado sector".
La planificacin de la salud (recurdese que lo que
se planifica son los servicios de salud), es hija de la
propuesta
del primer plan quinquenal.
Al
esbozarla para la Europa Oriental, se van
describiendo diferentes metodologas que con el
tiempo se depuran y alcanzan gran efectividad. Por
su parte, el capitalismo occidental, que nunca antes
haba hablado de planificacin comienza a exigir la
elaboracin de planes generales y sectoriales, para
poder acceder a los prstamos que prometa el
programa de la Alianza para el Progreso,
19

17

PEREIRA, P. J. Historia econmica mundial. Madrid:


UNED, Facultad de Ciencias Econmicas 2004 p- 10418
ANDERSON, K. Lenin and the practice of dialectical
thinking. A political Life, Rev. Vol. 2 No. 4 1999 p. 40-62

BLASCO, E. F. Crtica a la teora general de la


ocupacin, el inters y el dinero de Keynes.
www.cumed.net/
curseecon/economistas/keynes.htm+keynes &hl
20
ANDERSON op. cit pg. 59

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presentado a todos los pases latinoamericanos en


la reunin de Punta del Este (Uruguay) en 1961.

pblica y a ser adoptado prcticamente en todos


los pases latinoamericanos.

Al no existir una metodologa de planificacin de


salud, se hace en el trmino de unos pocos aos y
surge as la de CENDES/OPS21 que comienza a
ensearse en las escuelas de salud pblica de
Amrica Latina y entre otras cosas fue uno de los
motivantes acadmicos de nuestra hoy Facultad
Nacional de Salud Pblica. La tcnica CENDES/OPS
cumple con todo el proceso administrativo de
planificacin, organizacin de recursos, direccin y
control. De ella hace parte la toma de decisin
poltica, la normalizacin, el diagnstico de la
situacin de salud, la formulacin de alternativas y
la aprobacin de las mismas. Luego contina el
proceso de asignacin de los recursos, direccin de
los mismos y el control. Las crticas a esta
metodologa son suficientemente conocidas; se
basan en su carcter eminentemente economicista
y racionalizador de recursos, a su surgimiento en
un momento en que los sistemas de informacin
apenas estaban naciendo y a la poca viabilidad
poltica de los planes, que eran hechos por tcnicos
recin egresados pero a quienes nadie en el sector
poltico les haba pedido que hicieran planes.

La asamblea general de la Organizacin Mundial de


la Salud-OMS. Reunida en Ginebra (Suiza) en 1977
lanza al mundo su propuesta de la meta de salud
para todos, entendida como la consecucin, para
los ciudadanos del mundo, de un nivel (o mejor de
un estado) de salud, que les permitiera llevar una
vida social y econmicamente productiva. Como
haba sucedido con la definicin de salud emitida
por la misma OMS en su carta de constitucin de
1945, la propuesta de la meta es acogida
acrticamente por casi todos los pases del orbe, sin
saber cmo se podra lograr tan ambiciosa
pretensin. Al ao siguiente, 1978, en la reunin
de Alma Ata, los pases firman su compromiso con
la estrategia de atencin primaria en salud,
relegando a un segundo plano la atencin
secundaria que era el eje central de en la mayora
de sistemas sanitarios del mundo.

A comienzos de la dcada de los 70s, ante las


insuficiencias del modelo CENDES/OPS para las
instituciones de salud y del sector en su conjunto,
ya que se limitaba a diferentes establecimientos
por separado, surge en Amrica Latina el
diagnstico sectorial y anlisis institucional-DSAI,
que no solo complementaba el anterior, sino que
entra a ser enseado en las escuelas de salud

21

La Organizacin Panamericana de la Salud-OPS haba


encargado al Centro de Estudios del Desarrollo
Econmico y Social de la Universidad Central de
Venezuela, CENDES, la elaboracin de una gua para
programas nacionales y regionales de salud. De all
surgi la metodologa CENDES/OPS, ampliamente
difundida a todos los pases de la regin a partir de
1965. La Escuela Nacional de Salud se convirti en uno
de los centros de difusin de esta metodologa.
ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD. La OPS
y
el
Estado
Colombiano:
www.col.opsoms.org/centenario

Rpidamente, en el trmino de pocos aos, se supo


que el objetivo rgido de alcanzar la meta en el ao
2000, era prcticamente imposible de conseguir y,
por lo tanto, se sugiri un horizonte flexible, de
acuerdo a las posibilidades y recursos de cada
regin y pas. Para la planificacin de salud, la
meta y la estrategia representaban
retos
interesantes, pues era obvio que las metodologas
normativas, utilizadas hasta entonces en Amrica
Latina, no se compadecan con ellas, ni con los
escenarios demogrficos, epidemiolgicos, sociales,
econmicos y polticos, ni con las condiciones en
que se desenvolvan los sistemas de salud, ni con el
estilo nacional de planificacin.
Para esta poca, y proveniente del sector
econmico, ya estaba en auge la planificacin
estratgica y por lo tanto se sugiri que era
aceptable llevarla al sector de la salud. Dentro del
sinnmero de aproximaciones, vale la pena
destacar la planificacin situacional, muy bien
referenciada por su impulsor Matus22, la
planificacin prospectiva, la planificacin por
22

MATUS, C. La planificacin 25 aos despus. Caracas:


Limusa 1983 p. 81

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

escenarios y el enfoque estratgico, el cual fue el


nico
que
se
present
completamente
instrumentalizado. El impulso de ste ltimo
estuvo a cargo de la Organizacin Panamericana de
la Salud- OPS y de la Facultad Nacional de Salud
Pblica de Colombia, hasta el punto, que en alguna
bibliografa fue reconocido como el enfoque
Medelln. Debe mucho a Barrenechea, Trujillo y
Chorny23; esta Facultad lo acogi para ensearlo en
todos sus cursos, tanto de pre como de posgrado.
Lamentablemente hay que reconocer que han sido
muy pocos los intentos para implementarlo en los
diversos municipios y departamentos de Colombia,
para no hablar de pases. La mayora de esos
esfuerzos son reconocidos como trabajos finales de
cursos acadmicos o tesis de grado.

dejar a las fuerzas del mercado la regulacin de las


relaciones econmicas y la satisfaccin de las
necesidades sociales, minimizando el Estado y
privilegiando la privatizacin.

Las metodologas, tcnicas y enfoques de


planificacin de salud, se han sobrestimado en
Amrica Latina; fracasado uno, por la razn que
sea, se quiere reemplazar por otro. Se hace caso
omiso de la voluntad y decisin poltica, de la
necesidad, de la importancia de la planificacin y
de los espacios donde se deba y pueda planificar.
De ah se desprende la importancia de entrar a
diferenciar la conceptualizacin entre los enfoques
normativo y estratgico, definir los lmites entre la
planeacin estratgica de las escuelas neoclsicas
administrativas y de los soportes conceptuales de
la
planificacin
estratgica
situacional
latinoamericana.

El futuro que se visualiza es la tensin por la


presentacin de nuevas metodologas, tcnicas y
enfoques participativos, las cuales durarn lo que
las decisiones polticas las hagan durar, sin cumplir
con lo que debera pretender cumplir: un
verdadero plan.

Por su parte en Colombia el estatuto orgnico de


planeacin o Ley 152 de 1994, fija procedimientos
precisos para la elaboracin de los planes
nacionales, departamentales y municipales, con
plazos perentorios para su aprobacin y la
obligacin de ser presentados. Ms de quince aos
despus de expedida, la conclusin es que es ms
retrica que real y las crticas a la elaboracin,
presentacin, aprobacin y ejecucin, son ms
aparentes que los pocos logros obtenidos. El otro
aspecto es la flagrante contradiccin, entre una Ley
que obliga a planificar y una orientacin poltico
econmica neoliberal que lo niega y que quiere

De otro lado, el movimiento por las polticas


pblicas comprendidas, como las orientaciones del
estado para atender las necesidades de los grupos
humanos y dar solucin a las grandes
problemticas que vive el pas, las han posicionado
en tal lugar, que se hace imperativo que la
planificacin sea la herramienta por excelencia
que tiene el gobierno para darle vida a las acciones
y estrategias, que ellas plantean y se hagan
efectivas, a travs de los programas y proyectos del
plan.

3. Diferentes enfoques en planificacin


Si se entiende por enfoque la observacin detallada
del estilo y la forma de desarrollar tanto la
administracin como la planificacin, se pudiera
afirmar que se reconocen por diversos autores24,
dos: el normativo y el estratgico. El enfoque
normativo ha sido el ms frecuentemente aplicado
y sin pretender sealar especficamente sus
inconvenientes, es importante reconocer que a l
se debe en gran parte el mucho o poco desarrollo
que han tenido las diferentes instituciones tanto
pblicas como privadas. Por otro lado el enfoque
estratgico ms que opuesto completamente en
algunas de sus caractersticas al normativo, parece
mejor complementarlas, aportando desde su
mirada hacia mayor integralidad.
Antes de caracterizar con ms detalle a cada uno,
es importante afirmar que en la prctica por

23

BARRENECHEA, J. TRUJILLO, E. y CHORNY, A. op. cit


pg. 73

24

Ibd. pg. 79

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

momentos se puede ser ms normativo o ms


estratgico, siendo difcil concluir que alguna
organizacin pueda ser exclusivamente normativa
o exclusivamente estratgica.

quien ejecuta las acciones y de los niveles bajos de


la organizacin, o de los niveles locales en el orden
social, a cumplir rgidamente las normas, y a
obtener los resultados por otros previstos.

3.1 Enfoque normativo

3.2 El enfoque normativo y la gerencia


estratgica

El enfoque normativo da cuenta de un proceso


continuo y predecible, en el cual se desconoce el
conflicto pues el poder se referencia solo como
propiedad de quien lo ejerce, negando la
posibilidad del reconocimiento del otro. En ese
sentido no se incorpora el concepto de viabilidad
como asunto dinmico que se consigue y sostiene
en el tiempo. La caracterizacin de las poblaciones
que se abordan con este enfoque suele hacerse con
variables claves como edad, sexo y espacio,
principalmente, sin adentrarse en formas internas
de vida. Los objetivos y las metas suelen ser fijas y
rgidas, siendo el parmetro de medicin
independiente de lo sucedido durante el proceso.
Ese hecho hace que el criterio de xito sea
exclusivamente el cumplimiento de las metas
trazadas inicialmente. Es observable que no se
incorpora la coyuntura ni la incertidumbre en el
proceso.
Los objetivos se miden bajo criterios meramente
cuantitativos, probabilsticas y se tiene en cuenta
nicamente la racionalidad tcnica, evadiendo
cualquier tipo de negociacin al no identificar
intereses diferentes a los propios. De esta manera
la norma es asumida como fin y no como principio
de la accin. As mismo a la hora de evaluar solo
cobra importancia la que tiene que ver con los
resultados o ex post, generando con frecuencia
desintegracin entre teora y prctica, lo que da
cuenta de la baja efectividad de la planificacin
diseada anteriormente. El plan que se genera en
el enfoque normativo es un plan libro
seguramente bien presentado, pero que no se
realimenta en el transcurso de su aplicacin ni sirve
de derrotero en forma integral.
El estilo que se desarrolla en el enfoque normativo
es pasivo, la elaboracin del plan est a cargo de
personal tcnico, experto, reduciendo el papel de

David25 entendi el proceso planificador desde un


modelo de gestin a la que llam gerencia
estratgica; si la gestin es la capacidad
empresarial de orientarse al largo plazo, diferente a
la administracin que tiene que ver con la destreza
de dirigir el trabajo de otros con la utilizacin de
alguna tcnica operacional, ella- la gestin- expone
un enfoque de planificacin ms abstracto, con
utilizacin de herramientas gerenciales y
capacidades cultivadas, basadas en la estrategia y
no en la puesta en marcha de las polticas.
Las condiciones de los tiempos actuales en el que el
entorno es inestable y turbulento hace necesario
que los lderes de las organizaciones den especial
relevancia a los modos de gestin y a la forma de
pensar, decidir y actuar. La estrategia para el
desarrollo de una gerencia de calidad es el
aprendizaje del pensamiento sistmico con visin
compartida, con trabajo en equipos, con alto nivel
de dominio personal en donde predomine el
respeto, la libertad y la creatividad para el logro de
resultados.
El gerente es una persona con
capacidad de orientar y tomar decisiones; de l
depende el xito de los planes, programas y
proyectos, depende la organizacin, pero estas
decisiones y acciones deben estar sustentadas en
conocimientos de la teora de la planificacin,
administrativa y gerencial, en una formacin
humanstica para una definida concepcin del ser
humano, de una concepcin ideolgica del trabajo
que le permita obtener apoyo efectivo y el
compromiso de sus colaboradores.
La esencia de la accin de planificacin hoy es
imaginar, visionar, innovar, integrar y hacer el
25

DAVID, F. R. La gerencia estratgica, 4 reimpresin.


Bogot: Legis 1990

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

seguimiento saber ser para integrar el hacer26 .


Lo que constituye el rasgo fundamental de la
planificacin es la accin y una accin eficaz
fundamentada en la autovaloracin, valoracin de
los dems y tener claridad en los fines y principios
de la organizacin. El centro es el ser humano,
aquel al que sirve y aquel que sirve27. Al que se
sirve, paga o acude a un servicio espera calidad, y
pagar o acudir con mayor devocin en la medida
en que est satisfecho. El que sirve, le agrega valor
a su trabajo de manera que su accin produzca un
bien que satisfaga.
La gerencia estratgica conduce a quienes toman
las decisiones en la organizaciones, a una manera
de pensar y a la creacin de un sistema inspirado
en una cultura estratgica. De all que reitera la
importancia de la calidad y el compromiso de las
personas que participan; requiere de lderes y esos
son estrategas que deben tener la formacin en
estos temas, capacidad analtica, habilidades de
comunicacin y ser capaces de comprometerse con
el logro de los objetivos, adems ser respetuosos
del ser humano, tener capacidad de aceptacin y
admiracin por sus logros. Crear y desarrollar
estrategias es un reto hacia el futuro. Podemos
resumirlo en la capacidad que tiene el gerente de
sustentar su accionar en una teora gerencial,
cultivar el aprendizaje y el conocimiento profundo
de la organizacin; es decir, tener una visin
sistmica, entender sus propsitos, sus elementos
e interrelaciones con el fin de canalizar los
esfuerzos de todos sus integrantes en el logro de
los objetivos, y adems desarrollar la capacidad en
ellos de leer el entorno con el fin de adecuar
permanentemente la organizacin a estos cambios,
por medio del reconocimiento de las razones para
cambiar, los beneficios del cambio y como pueden
ajustar el plan con acciones factibles, ser capaces
de imponer un enfoque de una verdadera
metanoia (de meta: trascendencia, ms all, y
noia: de la mente), esto significa un decisivo
desplazamiento o trnsito mental de una situacin
26

ALVARADO, L. G. La accin gerencial. En: Tablero de


comando: Buenos Aires: www.tablerodecomando.com
2004
27
Ibd. pg. 13

inicial caracterizada por fragmentacin a una


situacin deseada que debe estar caracterizada por
visin sistmica y valores compartidos28
La obtencin de los rditos que podran
proporcionar las fortalezas internas, el sacar
utilidad de las oportunidades externas de tal suerte
que logren reducirse las debilidades, al tiempo de
disminuir las consecuencias de las amenazas, es lo
que viene a ser esencial en la concepcin de
gerencia estratgica y planificacin de David29 que
la define como la formulacin, ejecucin y
evaluacin de acciones que permitiran que una
organizacin logre sus objetivos. La formulacin de
estrategias incluye la identificacin de las
debilidades y fortalezas internas de una
organizacin, la determinacin de las amenazas y
oportunidades externas de una firma, el
establecimiento de misiones de la compaa, la
fijacin de objetivos, el desarrollo de estrategias
alternativas, el anlisis de dichas alternativas y la
decisin de cules escoger. La ejecucin de
estrategias requiere que la firma establezca metas,
disee polticas, motive a sus empleados y asigne
recursos de tal manera que las estrategias
formuladas puedan ser llevadas a cabo en forma
exitosa. La evaluacin de estrategias comprueba
los resultados de ejecucin y formulacin.
El modelo centrado en el crecimiento y desarrollo
globales consta de tres fases a saber, formulacin,
ejecucin y evaluacin; la primera demanda de
tres acciones diferenciadas pero de gran
interrelacin, la investigacin que est dirigida a
reas de inters en la gestin tales como la
gerencia, la produccin, el desarrollo, el mercadeo
y que se complementa con una exploracin
experimental como la denomina el autor30, de
bsqueda de informacin estratgica de fuentes
secundarias, incluidas las inditas; el anlisis que
se adelanta recurriendo a tcnicas como la matriz
de posicin estratgica y evaluacin de accionesPEEA31 y la matriz del grupo consultor de Boston28

Ibd. pg. 28
DAVID FR. op cit pg. 3
30
Ibd. pg. 13
31
Ibd. pg. 197
29

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

GCB32, finalmente la toma de decisiones que se


efecta en relacin con los objetivos y con fines de
fijar las estrategias; una matriz cuantitativa de
planificacin estratgica-CPE33 resulta til en este
procedimiento. La ejecucin es plena en accin
porque pone en movimiento a colaboradores y
directivos en procura de sacar adelante las
estrategias; son muchas las dificultades que
confronta por lo que reclama disciplina personal,
sacrificios y consagracin34; si en la fase anterior el
nfasis est puesto en el raciocinio, en un actividad
ms intelectual, podramos decir que aqu las cosas
son ms operativas, con alta demanda de
destrezas. La tercera y ltima fase, bastante crtica
y necesaria, es la evaluacin de tres esferas
importantes: los factores internos y externos, el
desempeo de la organizacin y la correccin del
rumbo de tal forma que se mejore la posicin
estratgica.
Los diferentes pasos, doce en total, se sintetizan
as: 1. Establecer objetivos, estrategias y misin
actual, 2. Realizar investigacin externa con el
objeto de identificar amenazas y oportunidades
ambientales, 3. Realizar investigacin interna con el
objeto de identificar fortalezas y debilidades de la
empresa, 4. Fijar la misin de la firma, 5. Llevar a
cabo anlisis de formulacin de estrategias con el
objeto de generar y evaluar alternativas factibles,
6. Fijar objetivos, 7. Fijar estrategias, 8. Fijar metas,
9. Fijar polticas, 10. Asignar recursos, 11. Analizar
bases internas y externas para estrategias actuales,
12.
Medir los resultados y tomar medidas
correctivas del caso.

3.3 Enfoque estratgico


Por otro lado, el enfoque estratgico reconoce que
el proceso social es discontinuo en el cual variables
como el conflicto y el poder son centrales a la hora
de decidir el rumbo a tomar. De ah que la
viabilidad toma todo el sentido y la negociacin se
convierte en el gran eje articulador. Parte del
32

Ibd. pg. 202;


Ibd. pg. 210
34
Ibd. Pg. 16

reconocimiento de la historicidad, de la
complejidad y del conflicto como hecho connatural
al ser humano. Es as que la planificacin se
convierte en asunto fundamentalmente poltico
ms que tcnico. Los objetivos estn en proceso
creativo continuamente y confluyen tanto metas
cuantitativas como cualitativas. Al reconocer la
coyuntura, incorpora trayectorias flexibles en el
curso de su desarrollo.
Adems de la caracterizacin poblacional con
variables bsicas, explicita y profundiza en el
reconocimiento de las desigualdades en las
condiciones de vida, llegando inclusive a posibilitar
el anlisis sociopoltico; aqu la norma se convierte
en punto de partida para la accin y no meramente
en camisa de fuerza que sentencie una decisin.
Como la evaluacin se hace antes, durante y
despus de la ejecucin, se favorece la
realimentacin permanente del proceso y la mayor
articulacin entre plan y prctica, logrando una
praxis coherente, integral e integradora; el xito se
mide ms que por el logro del objetivo trazado al
inicio, por el avance significativo en una direccin
negociada. Es as como el plan se convierte en un
documento al alcance de todos, siendo un
derrotero de trabajo que dirige la accin y se
realimenta con la misma. En este enfoque la
administracin y la planificacin se hacen bajo
estilos anticipatorios, proactivos, exploratorios y
creativos, ya que participar en calidad de pares,
tanto la poblacin como el personal tcnico,
convierte al planificador en facilitador de procesos
de desarrollo social.
Segn la ptica de planificadores con tanta
trayectoria como Matus 35, quien ha estudiado el
asunto
responsablemente,
existen
fundamentalmente cuatro diferentes acepciones
del trmino estrategia: La primera es la estrategia
como camino al gran objetivo recogida por la
planeacin estratgica. Es conocida desde las
teoras neoclsicas administrativas e involucra
diferentes niveles a su interior como son el nivel
poltico, el nivel global y el nivel tctico operativo,
estando en relacin con planes, programas y

33

35

MATUS, C. op. cit. pg. 141

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

proyectos. Desde la lgica de Matus36 este tipo de


planificacin se llama estratgica pero su enfoque
tiene un trasfondo puramente normativo-como
ocurre con el de David que acabamos de revisar-,
ya que a pesar de realizar un anlisis del entorno y
de partir de un diagnstico de fortalezas,
debilidades, amenazas y oportunidades se apunta a
una opcin estratgica sin la valoracin y el
reconocimiento suficiente de los actores
involucrados en dicho proceso, no dando cuenta de
las caractersticas del enfoque estratgico.
La segunda acepcin es la estrategia del juego,
deportiva o de inteligencia, en la cual la
participacin se da voluntariamente y en ella
interviene un juez que se supone imparcial,
garantizando la igualdad de condiciones para la
participacin a partir del reconocimiento de unas
reglas claras para todos. La tercera acepcin hace
alusin a la teora matemtica de juegos y
probabilidades de Von Neumann y Morgenstern37
en la cual se realizan clculos interactivos de
movimientos finitos.
La ltima de las acepciones es la estrategia del
juego social, de la guerra y de la poltica en la cual
las reglas son difusas, las posibilidades de accin no
son finitas, la participacin no depende
exclusivamente de la voluntad, los problemas
abordados son cuasi-estructurados y la inequidad
suele ser la condicin ms frecuente. Al entender
la planificacin como asunto poltico, es esta ltima
forma de estrategia la que toma mayor fuerza y la
que tiene sentido en la dinmica social.
Revisemos diferentes tendencias en los enfoques
estratgicos, a saber: la planificacin estratgica
situacional-PES, la planificacin prospectiva-PP y la
planificacin de proyectos orientada a objetivosZOPP.

36
37

Ibd. pg. 152


Von NEUMAN J, MORGENSTERN O. The mathematical
foundations
of
quantum
machines.
www.infoamrica.org/teora/neuman

3.4 La planificacin estratgica situacional-PES


Abordar el significado de lo situacional para la PES,
es clave para entender al otro (actor social) desde
su mirada. Si ignoro la explicacin del otro y solo
tengo en cuenta la ma a la hora de planificar, ser
un mal estratega. Es all donde lo situacional cobra
sentido, en la medida que permita diferenciar las
mltiples explicaciones desde los diferentes
intereses y atribuir a ellas las explicaciones
diferenciadas, teniendo en cuenta, como afirma
Matus38, que explicaciones diferentes sobre la
misma realidad no slo significan diferentes
respuestas a las mismas preguntas, sino diferentes
respuestas a diferentes preguntas.
En ese mismo sentido ser importante reconocer
los postulados que rigen la lgica de la planificacin
estratgica situacional en los cuales queda clara la
perspectiva a la cual se le apuesta. Al mejor estilo
naturalista, aqu el sujeto que planifica y el objeto
planificado no son diferentes, reconociendo que el
planificador es sujeto transformador y resultado de
la misma en forma dialctica. As mismo se
reconoce que no existe una nica verdad, sino que
en el juego de lo social hay ms de una explicacin
verdadera. Por otro lado, se pone un lmite a las
leyes dentro del sistema social, al reconocer que
solo en parte el sistema se sujeta a dichas leyes, ya
que los actores crean permanentemente diversas
posibilidades. Todo lo anterior apoya el siguiente
postulado que reconoce al poder como escaso y
limita la posibilidad del deber ser. Por ltimo se
considera que la incertidumbre es quien domina el
sistema social y que el plan trata de intervenir
problemas cuasi-estructurados.
Al realizar el ejercicio de la aplicacin de la
planificacin estratgica situacional- PES en el
escenario social, tratando de ser fieles a estos
postulados se desarrollan cuatro momentos. El
primero de ellos es el momento explicativo en el
cual se identifica la problemtica desde la
priorizacin de los propios actores, a partir de un
anlisis situacional. El segundo de los momentos es
38

MATUS, C. Estrategias polticas. Caracas: Iveplan 1984


p. 282

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

el normativo en el cual se define la estrategia de


intervencin y se estructuran los objetivos, los
indicadores y los medios de verificacin adems de
la identificacin de los supuestos que amenacen
dicha intervencin. El tercer momento es el
estratgico en el cual se caracterizan todos los
actores que intervienen en el problema y en la
solucin, analizando sus intereses y potencialidades
en pro de construir viabilidad. Por ltimo se
desarrolla el momento tctico operacional en el
cual se direcciona la ejecucin del plan o del
proyecto en mencin.
Matus39 concibe al planificador como actor social
que hace parte de un sistema social histrico,
complejo, incierto e indefinido. Su pensamiento se
observa muy influenciado por la obra de Marx y
Weber, al plantear la tesis de que el actor social en
situacin de poder compartido, aumenta su
capacidad y la posibilidad de una mejor
gobernabilidad. l planifica desde el poder, como
fue el caso de Allende en Chile.
Por otro lado, Testa40, gran dinamizador del
pensamiento estratgico en Amrica Latina, ha sido
ms influenciado por Habermas41 y su teora de la
accin comunicativa, planteando la planificacin
como estrategia cientfica para devolverle el poder
al pueblo, haciendo de la suya una propuesta
contra-hegemnica. Afirma que la poltica es una
propuesta de distribucin de poder y la estrategia
es la forma de poner en prctica dicha poltica. Es
importante recordar que al inicio, sus
planteamientos acompaaron los trabajos de la
planificacin normativa de CENDES/ OPS, y
posteriormente, reconocido por l mismo en su
autocrtica de pensar en salud, asume una
posicin que da cuenta de una visin realmente
estratgica. De ah su postulado de coherencia
entre propsitos, mtodos e instituciones.

Por su parte, el enfoque Medelln de la


planificacin estratgica aterriza toda la
conceptualizacin anterior y hace operativa
rigurosamente la intervencin, al identificar y
caracterizar la poblacin segn las unidades
espacio poblacin- UEP con criterios de
homogeneidad interna y heterogeneidad externa, y
en ellas identifica a los grupos humanos
postergados, priorizando segn sus condiciones de
vida. Desarrolla la estrategia de ataque a los
factores de riesgo tanto desde el sector salud como
desde otros sectores. Establece unas metas de
normalizacin para optimizar el uso de los recursos
y realiza una programacin de red de servicios por
niveles para atender a la poblacin priorizada. Con
todo lo anterior se genera la opcin estratgica
conformada por uno o varios proyectos de
intervencin y otros tantos de apoyo.

3.5
El
enfoque
estratgico
planificacin prospectiva-PP

MATUS, C. Estrategia y plan. Mxico: Siglo XXI 1984


p. 16
40
TESTA, M. Pensar en salud. Buenos Aires: Lugar 1989
p. 96
41
HABERMAS, J. La lgica de las ciencias sociales, 3 ed.
Madrid: TECNOS 1996 p. 454

la

El esfuerzo de la prospectiva est puesto en la


superacin del determinismo, en la rebelin contra
una aceptacin acrtica de un destino, de un azar;
superacin que se soporta en la voluntad, ese
estado complejo en el que confluyen distintas
fuerzas ligadas al pensamiento como es el
sentimiento y el afecto, estado complejo, pero a la
vez configurador de la personalidad, de la
ordenacin inmanente de diversas visiones en
torno a un proyecto vital; una fuerza que no se da
sin objeto, y el objeto de la voluntad es
precisamente que el deseo se realice. El proyecto
arrastrado por el deseo es el motor de la accin 42,
no un deseo como instinto, como apetito. Es el
deseo que le sale al paso del tiempo futuro, mejor
se antepone a l para su conquista, para dar razn
de ser al presente, a sus vivencias, como dice
Berger43 el futuro es la razn de ser del presente;
42

39

Este combate para la antifatalidad y el antiazar lo


lleva a cabo la fuerza de la voluntad. GODET, M. De
la anticipacin a la accin. Barcelona: Alfa omega 1995
p. 1
43
En gran parte, lo que se experimenta en el futuro es el
resultado de las acciones pasadas; lo que se desea
explica las acciones presentes. Es decir, el futuro no

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

pero no es con el diseo de las diversas imgenes


objetivo idealizadas como lo prescribe la
planificacin normativa, sino en el acercamiento
del futuro con la realidad, recurriendo, eso s, a
opciones que sean viables surgidas todas ellas en
un mbito de participacin para la creatividad y la
innovacin, dado que aparecen stas como nicas
maneras de sobrevivencia en un medio sometido a
cambios constantes; la creatividad es pues una
necesidad aqu, porque es capacidad de dar
origen a cosas nuevas y valiosas y de encontrar
nuevos y mejores modos de hacerlo44; los grandes
creadores sern aquellos que tienen gran voluntad
de potenciacin, como lo sostena Nietzsche45.
Lo que hace en sntesis la prospectiva es allanar un
sendero, mejor prepararlo, para que se alcance el
futuro deseable al que objetiva para llegar a l,
direccionando las acciones en el presente. Parte de
la premisa de que las personas acceden con ms
facilidad y con mayores aciertos a consensos sobre
los fines que sobre los medios, algo as como lo que
nos enseaba Gadamer46 con su tesis de la fusin
de horizontes; y es que las distancias en una
postura que sustentan los participantes de un
proyecto planificador no se van a solucionar dando
la razn a unos y dejando de lado las dems
sustentaciones, sino en otra salida orientada por el
nuevo horizonte trazado por todos el que
seguramente llegarn a construir con menos
oposicin.

slo est explicado por el pasado, sino tambin por la


imagen del futuro que se imprime en el presente.
BERGER, G. Fenomenologa de los tiempos y
prospectiva. Citado por Godet op cit p. 2
44
Esta creatividad tiene dos caractersticas esenciales,
claramente relacionadas con la prospectiva:
la
produccin de algo nuevo y el que ste sea valioso.
RODRGUEZ, M. Psicologa de la creatividad. En
MIKLOS, T. y TELLO, M. A. Planeacin prospectiva.
Mxico: Limusa 2004 p. 73
45
BOTERO, D. La voluntad de poder de Nietzsche, 3 ed.
Bogot: Ecoe 2000 p. 75
46
GADAMER, H. G. Verdad y mtodo 7 ed. Salamanca:
Sgueme 1977 p.502

La prospectiva relanzada por Berger47 en 1957


toma un vuelo ms alto en la dcada de los 70s del
siglo anterior con la publicacin de los lmites del
crecimiento; pero sus orgenes se remontan al
discurso de la utopa que inaugur Platn en La
Repblica48 y dio continuidad Moro49 en su
propuesta de una sociedad ideal cuyas bases eran
la virtud como fundamento de la moralidad estatal;
ms adelante F. Bacon50 que tambin sigui la tesis
de la comunidad ideal, critic fuertemente los
mtodos cientficos tradicionales por considerarlos
meras especulaciones, por eso su llamado al
escepticismo, a descubrir un rol distinto del
cientfico en un mundo futuro ojala exento de
peligros originados en la misma ciencia.
Finalizando la segunda guerra mundial los estudios
sobre el futuro cobran explicable inters; en
Estados Unidos la tcnica de delfos despus
conocida como delphi51, logra amplia difusin y
utilizacin; en ella un grupo de expertos hacen
pronsticos que devienen en acciones; el punto de
partida es entonces obvio, la afirmacin de que si
bien el futuro no consigue predecirse si es posible
disearlo; la tcnica lleg hasta los altos despachos
47

Si Gastn Berger ha relanzado la palabra prospectiva


es porque la palabra previsin estaba demasiado
impregnada del perfume de su sentido clsico y de un
buena dosis de prediccin (Bernard de Jouvenel,
1964). El presente pude ser rico o pobre del futuro
que tiene ante s. GODET, M. op cit. pg. 3
48
PLATN. La Repblica. Madrid. Alianza 1957
49
PEA, L. Fragmentos de la Utopa de Toms Moro.
Madrid: Universidad Complutense de Madrid 1994 p.
71
50
GUASH BORRAT, J. Francis Bacon. Madrid: Rialpi 1991
51
El mtodo Delphi aprovecha la sinergia del debate en
grupo del que espera obtener un consenso lo may
fiable posible. Es un mtodo de expertos, se basa en
consultas a personas que tienen grandes
conocimientos sobre el entorno en el que organizacin
desarrolla sus labores; antes de iniciar un delphi se
debe delimitar el contexto del tema en estudio,
seleccionar el panel de expertos y explicar los fines y la
forma de trabajo que generalmente es a travs de una
consulta con cuestionarios sucesivos que se llevan a
ellos, los expertos, en varias oportunidades en la
medida que se va requiriendo nueva informacin y se
van decantando las apreciaciones.

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

gubernamentales. La preocupacin de Francia y de


toda Europa por su reconstruccin despus del
devastador conflicto blico, exigi la elaboracin de
planes nacionales de desarrollo con acento
definido en el devenir. Berger52 insisti en sus
trabajos en la prospectiva, cre un centro de
estudios sobre esa forma de pensamiento, y puso
especial nfasis en la manera como contribua a dar
respuestas oportunas y efectivas, a movilizar, a ser
proactivos: quienes practican la prospectiva deben
estar preparados para la accin, afirmaba. A sus
estudios siguieron los investigadores Decoufl53,
para quin existen dos nociones nuevas, que es
necesario analizar: lo que no puede conocerse,
opuesto a lo desconocido y lo imprevisible, opuesto
a lo imprevisto, tambin Mass54, un espritu en
rebelin contra el azar y de Jouvenel55 que trabaj
duro para liberar la prospectiva de su alta dosis de
prediccin; todos ellos tienen una enorme
responsabilidad en el despliegue conceptual y de
mtodo de la novel disciplina, mxime cuando sus
planteamientos recibieron impulso de fundaciones
privadas y acadmicas estadounidenses como la
Fundacin Ford y el Instituto Tecnolgico de
Massachussets-MIT, respectivamente.
Lo que resaltan los diferentes autores de la
prospectiva56 es: la apertura del anlisis de
opciones futuras de eventos cuya presencia puede
52

BERGER, G. Etapas de la prospectiva. En: MIKLOS, T. y


TELLO, M. A. Planeacin prospectiva, Mxico: Limusa,
2004 p. 36
53
DECOUFL, A-C. La prospectiva: Barcelona: Oikus-tau,
1974 p. 66
54
MASS, P. op. cit pg. 321
55
En 1976 se funda la asociacin mundial de
prospectiva social y unos aos despus en Porto Novo,
se crea el centro panafricano de prospectiva social, con
el propsito de estudiar problemas socioeconmicos
de la regin y sugerir su solucin desde una
perspectiva de transformacin de las condiciones de
vida. Y en 1975 se crea en Mxico la fundacin Javier
Barros Sierra, centro de prospectiva, con el objetivo
bsico de contribuir mediante la investigacin sobre el
futuro a largo plazo, al bienestar de la humanidad.
MIKLOS, T y TELLO, M. A op. cit pg. 37
56
COHELO NETO, A. Gerencia y planificacin prospectiva.
Washington: Organizacin Panamericana de la Salud,
1996 p. 16 y ss.

anticiparse con alto grado de probabilidad; la


facilitacin para que esas opciones sean
debidamente caracterizadas segn su nivel de
incertidumbre a la que no pretenden suprimir sino
llevarla a una reduccin que posibilite la toma de
decisiones sobre un horizonte deseado; la reflexin
creativa; la puesta en evidencia de diversas reas
claves precursoras de futuros particulares57; el
examen de las implicaciones de planteamientos
hipotticos; un mayor aporte a los procesos de
conocimiento/ interpretacin / comprensin que
permita lo que con ella se persigue, concentrarse
con mucha dedicacin en el devenir pero
agudizando la imaginacin para construirlo desde
el futuro no del presente, sin adivinaciones ni
predicciones, sino desde la previsin.
Los propsitos ms relevantes podran resumirse
en: 1) La generacin de diversas perspectivas de
futuros deseables, ya no de una sola de ellas, desde
un enfoque sistmico. 2) La movilizacin del
accionar, una vez se ha logrado una concienciacin
sobre el contexto que se enfrenta.3)La posibilidad
de la explicitacin de diferentes escenarios de
futuros posibles y deseables, soportado en la
creatividad.4)El alcance de los futuros posibles se
hace sobre valores y normas decisionales.
En lo que concierne a la metodologa utilizada en
este enfoque de planificacin, se implementa en
cuatro etapas: una de diseo visional o de
configuracin del futuro, que algunos autores
nombran como normativa; una segunda etapa de
anlisis o percepcin de la realidad pero
interpretada desde el futuro; otra de contrastacin
o sntesis y finalmente la de construccin de
estrategias. Veamos en que consiste cada una de
ellas.
El diseo visional o de configuracin del futuro
deseable es una etapa fundamental que resume o
sintetiza los consensos y disensos sobre el deber
ser de la organizacin, o mejor dicho, sobre la
expectacin y anhelos de su actores; a las
preguntas que responde son: cul es el futuro que
deseamos para nuestra organizacin? y cmo
57

MIKLOS, T. y TELLO, M. A. op cit. pg. 38

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

puede ser su futuro?; lo que se sita de relieve en


este ejercicio es la forma como atrae, concita, a
quienes intervienen en la planificacin, lo que los
motiva a no ahorrar ningn aporte, alguna idea;
necesariamente esto va a traducirse en la
conformacin de un horizonte por supuesto
indeterminado, pero plural, diverso, heterogneo,
que agrega riqueza a las dems fases de la
formulacin del plan, especialmente a las ms
exigentes en creatividad; de otro lado da lugar a
reflexiones sobre los retos, los propsitos, que se
persiguen con el plan, lo que habilita a cada uno de
los participantes para entregar con mayor
propiedad y conocimiento sus planteamientos
sobre el futuro deseable o futurable como
prefieren denominarlo algunos de los que utilizan
este enfoque.
Lo que no debe perderse de vista en esta etapa es
la importancia de los valores en la consideracin
del deber ser de la organizacin a la que se est
refiriendo; pero valores construidos sobre
realidades y contextos en los que toca actuar, no
valores absolutos; Sachs58 al respecto dice no, es
tanto el diseo de un mundo ideal, sino de un
mundo en busca del ideal del mejoramiento
continuo.
Son mltiples las tcnicas a las que recurre la
planificacin prospectiva para ese objetivo; unas de
orden cualitativo como la construccin de
escenarios, la tcnica de delphi, el anlisis de
fuerzas59, el anlisis morfolgico, el ariole y laTKJ,
58

SACHS, W. Diseo de un futuro para el futuro.


Mxico: Fund. Javier Barros 1980 p. 99
59
Este recurso tiene como objetivo detectar mediante
un procedimiento sistemtico, la dinmica y
composicin de las fuerzas del entorno que pueden
impulsar el cambio futuro Para ello, el juicio de
especialistas se torna en un componente fundamental
ya que se emplea como medio de identificacin,
descripcin y anlisis de causas y repercusiones. El
procedimiento parte de la seleccin de los
participantes, la definicin de fuerza (como conjunto
de eventos, presiones, tecnologa que impactan o
impulsan, de diversos modos, el cambio), el anlisis del
presente y el pasado de las fuerzas, la seleccin de un
nmero manejable de fuerzas, la elaboracin de
sntesis que describen la naturaleza pasada de cada

otras cuantitativas: modelos de simulacin,


insumo-producto, proyeccin, matriz de impacto
cruzado. Las examinemos as sea con brevedad.
La tcnica de elaboracin de escenarios, que no
debe confundirse con la prospectiva misma ya que
aquella es un medio que muestra la realidad pero
con una finalidad definida de hacerlo sobre futuros
posibles; por escenario dicen sus creadores Bluet y
Zommer60 en 1970 que es un conjunto formado
por la descripcin de una situacin futura y la
trayectoria de eventos que permite pasar de la
situacin de origen a la situacin futura, sus pasos
son: 1. Construir un piso de anlisis histrico, el
ms detallado posible de la situacin presente de la
organizacin y generar una comprensin holstica
de lo que es la organizacin y entorno, bien por
entrevistas, brainstorming u otro tipo de ayudas,
lo principal que aqu se determinen las variables
esenciales tanto internas como externas. 2.
Elaborar escenarios que comienza por la eleccin
de las variables, sus dimensiones y las diferentes
configuraciones o hiptesis que han logrado
formarse, en esta tarea ayudan los mtodos de
consulta de expertos atrs enunciados, entre ellos
el sistema y matriz de impactos cruzados-SMIC61
para llegar a la o las imagen(es) o el o los
escenarios.
3. El ltimo eslabn es la
cuantificacin, que es una especie de medicin de
fuerza y su repercusin, el pronosticar la naturaleza
futura de cada fuerza, as como predecir su impacto.
MIKLOS, T. y TELLO, M. op cit pg. 112
60
GODET, M. op cit pg. 43
61
Diseada en 1968 por Gordon y Helmer, estudia los
efectos de diversos elementos sobre la probabilidad de
ocurrencia de un evento, as como el impacto o
consecuencia que sta pueda tener en otra serie de
eventos. Adems analiza las diversas cadenas de
impacto que un determinado evento mantiene sobre
otro(s) y determina su efecto global. El tiempo, el
efecto y la fuerza constituyen los componentes bsicos
a considerar. El primero se refiere a si el evento A es
anterior o posterior a B. El efecto engloba las
siguientes cuestiones: es A una condicin necesaria
y/o suficiente para que B ocurra? cul es la relacin
entre A y B? positiva o negativa? A incrementa o
retrasa la probabilidad de B? La tercera se entiende
como grado de influencia (fuerte o dbil) entre
eventos MIKLOS T. y TELLO, M. A. op cit pg. 126.

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

las posibles consecuencias o implicaciones del o los


escenarios.
El anlisis morfolgico es reconocido como una
tcnica exploratoria que ayuda a la obtencin de de
los datos
sobre distintas opciones futuras,
mostrando las relaciones entre distintos objetos
que han entrado al anlisis; lo que se busca con
este tipo de instrumento es que provea la
identificacin del problema como en todo proceso
investigativo, pero al tiempo llegar a entender todo
el conjunto de los fenmenos, conceptos, nociones
que tienen algn tipo de relacin estructural que
posibilite una resolucin posible; los pasos se
resumen en: a) el planteamiento del problema, b)
examen de diferentes variables o categoras de
inters en la bsqueda de opciones, c) preparacin
de una matriz con los diferentes categoras o
variable y sus relaciones llamada matriz
multidimensional o caja morfolgica, d) evaluacin
de las distintas opciones que surgen de la matriz
teniendo como horizonte los objetivos planteados,
e) escogencia de soluciones, f) poner en prctica la
o las opciones seleccionadas.
Retomemos las etapas de la planificacin
prospectiva-PP; la siguiente es de percepcin de la
realidad que viene a dar cuenta del presente pero
ahora desde el futuro que ya construimos en la
etapa previa; una realidad que muestre
interacciones, caractersticas de estas relaciones,
causas, razones, tanto de lo que es relevante, como
de lo que influye en esta relevancia; podemos ya
seguir hacia delante en un acto bien interesante de
contrastacin entre los de esa imagen creada de
futuro y el presente, contadas sus propiedades y
trayectoria; interesa ahora establecer distancias,
convergencias cmo pueden llegar a encontrarse?
o que es lo
se necesita para alcanzar tal
coincidencia entre el polo prospectivo y el polo
actual o presente; en este estadio de confrontacin
empiezan a aflorar las estrategias; el ciclo se cierra
con la etapa de formulacin de estrategias o
transformacin como lo denominan otros, que
responde al interrogante cmo hacer posible el
escenario futuro o futurable? Qu se debe hacer
para acercarse a l?

En la tercera etapa que llamamos de contrastacin


o sntesis est encaminada a poner en relieve las
dos realidades construidas, como se describe
antes de configuracin del futuro deseable con la
percepcin que tuvimos de la situacin presente,
con fines de dar respuestas a como identificar las
distancias o la cercana y principalmente a delinear
la orientacin macro de lo que debemos hacer para
que esa configuracin sea factible. Se trata de un
paso con fuerte carga valorativa, en la que surgen
situaciones intermedias o como prefiere llamarlos
Cohelo62: escenarios estratgicos intermedios,
porque pueden ser varios, lo que va a posibilitar la
situacin objetivo deseada.
La cuarta y ltima etapa es un momento de
creacin o transformacin como prefieren
denominarlo, que muestra la finalidad de la
planificacin prospectiva: construir las estrategias
que hagan posible el futuro objetivado. Las
estrategias debern presentar un carcter
generador- al provocar la creatividad y la
participacin- y adaptativo al contar con la
flexibilidad suficiente para adecuarse a los cambios
y transformaciones constantes63

3.6
El
enfoque
estratgico
y
la
planificacin de proyectos orientada a
objetivos (ZOPP-marco lgico)
El enfoque de planificacin ZOPP es la sigla de la
denominacin alemana Ziel-Orientierte Projekt
Planung, que se ha usado desde hace varios aos
para denominar a la planificacin de proyectos
orientada a objetivos. La Agencia de Cooperacin
Tcnica Alemana- GTZ1, por encargo del Ministerio
Federal de Cooperacin Econmica- BMZ del
mismo pas; evala, planea y desarrolla la
contribucin a los proyectos de cooperacin
62
63
1

COHELO NETO, A. op. cit pg. 35


MIKLOS, T Y TELLO, M. A. op. cit pg. 92
DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMM
ENARBEIT (GTZ) GmbH. Planificacin de Proyectos
Orientada a Objetivos (ZOOP). Orientacin para la
planificacin de proyectos y programas nuevos y en
curso.

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

tcnica que sean presentados por los gobiernos


solicitantes,
utilizando
este
enfoque
de
planificacin participativa.
La planificacin de proyectos orientada a objetivosZOPP es un conjunto de instrumentos sencillos para
planificar, que permiten analizar y organizar la
informacin disponible, desarrollar dicho proceso
basndose en el consenso de opiniones de los
participantes y preparar el diseo del proyecto. De
esta forma aporta tanto a manejar la planificacin
como la ejecucin del proyecto, hasta facilitar la
comunicacin y explicacin del mismo3. Si bien es
cierto los resultados de la planificacin de
proyectos orientada a objetivos-ZOPP permiten
tomar decisiones con base en un conocimiento
64
ms integral de la realidad, y a su vez direccionar
el proyecto y determinar su alcance; sus
herramientas se deben ajustar a la realidad
histrica y al contexto en el cual se aplique, ya que
en el nuevo orden mundial, la planificacin se
desarrolla en un ambiente muy diferente.
Los antecedentes de la planificacin de proyectos
orientada a objetivos- ZOPP se remontan a la
creacin de la Agencia de Cooperacin Tcnica
Alemana- GTZ como ente privado en 1975, la cual
trat de responder al objetivo de flexibilizacin y
mejoramiento de la eficiencia de la cooperacin
tcnica, mediante la adopcin de herramientas
actuales de gestin. En ese entonces se conoca
internacionalmente el logical framework approachLFA, como herramienta de gestin con un uso
especial en formulacin, desarrollo y evaluacin de
proyectos que llam la atencin de la Agencia de
Cooperacin Tcnica Alemana- GTZ. El desarrollo
original de la matriz de estructura lgica provino
de la firma Practical Concepts Incorporated- PCI, y
rpidamente fue adaptada por la Agencia de
Cooperacin Tcnica Alemana-GTZ y el Banco
Interamericano de Desarrollo-BID.4
3

JUNTERMANNS, GERD. En: CAJAS, EDMUNDO. Gestin


dinmica de proyectos. Curso TK330 348 99.
Berln. Alemania. 1999.
64
Ibid Pg. 106
4
HELMING, S y GOBEL, m. Planificacin de proyectos
orientado a objetivos. Eschbom (Alemania) 1995.
Citado por GMEZ, R. D. Gestin por proyectos,

Entre 1980 y 1981 la Agencia de Cooperacin


Tcnica Alemana-GTZ, luego de probar la aplicacin
del logical franmework aproach-LFA en algunos
proyectos, decidi incorporarle algunos elementos
nuevos como el anlisis de involucrados o
participantes, el anlisis de problemas y el anlisis
de objetivos. Esto fue puesto a prueba por medio
de trabajo en equipos interdisciplinarios usando
talleres en los cuales participaban los
representantes de la Agencia de Cooperacin
Tcnica
Alemana-GTZ,
las
organizaciones
solicitantes y los grupos beneficiarios. Fue definido
el perfil de la persona que moderaba el trabajo de
los equipos y as se capacit a muchos lderes de los
pases que se beneficiaran. Para todo lo anterior
se utilizaron tarjetas que permitan la visualizacin
del trabajo durante todo el proceso. Lo anterior da
como resultado el enfoque de planificacin de
proyectos orientada a objetivos-ZOPP.
Si se parte de reconocer que los principios
fundamentales de la planificacin de proyectos
orientada a objetivos- ZOPP son la calidad y la
orientacin hacia los procesos en la gestin de
proyectos, se identificar fcilmente la intencin
del enfoque en sus caractersticas:
-La participacin: el xito del proyecto no es
posible sin la participacin de todos los actores
importantes.
-El consenso: los actores involucrados en una
situacin tienen por naturaleza diferentes intereses
en la situacin y en la solucin. El gestor de
proyectos debe buscar el consenso en las
decisiones.
-La transparencia: los actores deben estar
suficientemente enterados de los anlisis y las
decisiones que se toman en el transcurso del
proyecto.
-La sistematicidad de la toma de decisiones: el
proceso de planificacin debe darse por pasos

enfoques y mtodos. El enfoque ZOOP. Medelln:


Universidad de Antioquia 2001 p. 21

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

sucesivos donde algunos momentos son requisito


insalvable para realizar otros.

presin, por medio de la interaccin sinrgica que


los lleve a ser un verdadero equipo.

-La aplicacin flexible: el enfoque de planificacin


de proyectos orientada a objetivos-ZOPP propone
anteponer el razonamiento lgico del analista, a los
mismos instrumentos, de ah que la aplicacin se
debe ajustar a las necesidades.5

Momentos de la planificacin de proyectos


orientada a objetivos- ZOPP: desde el comienzo de
la planificacin se requiere en forma
imprescindible, asegurar la participacin de
personas, instituciones u organizaciones que de
una u otra forma estn involucrados con el
proyecto, sea porque hacen parte del problema o
de la solucin, as como tambin las personas o
instancias que sern recurso importante en la
ejecucin del proyecto y/o su sostenibilidad. As
como los involucrados son fundamentales en el
anlisis de la situacin, es importante su
vinculacin durante el diseo del proyecto, ya que
se facilitar alcanzar consensos en torno a
objetivos, resultados y actividades del proyecto, as
como a la definicin de roles para la ejecucin del
mismo.

La aplicacin del enfoque. ZOPP no pretende ser


un libro de recetas que abarca las diversas
posibilidades en la gestin de proyectos, ni ser la
ltima palabra en cuanto a planificacin operativa
se refiere. As como se ha nutrido hasta ahora con
la puesta en prctica por los interesados, se espera
que quien lo aplique en adelante, se convierta en
un realimentador de experiencias que fortalezca su
aprovechamiento. Es importante recordar que el
enfoque de planificacin de proyectos orientados a
objetivos-ZOPP debe ser un instrumento de gestin
que acerque la distancia entre teora y prctica,
haciendo que su aplicacin sea totalmente realista,
mejorando la comunicacin y cooperacin de los
involucrados y teniendo en cuenta que su eficacia
depende de la eficacia del grupo que lo aplica.
Evaluaciones realizadas por el Ministerio Federal de
Cooperacin Econmica-BMZ en 1996 acerca de la
aplicacin del ZOPP concluyeron que el enfoque
debe conservarse sin falta, pero se debe adaptar
siempre en lo conceptual y en la prctica a la
realidad social. En el desarrollo de la planificacin y
ejecucin de proyectos, es comn encontrar
dificultades que puedan poner en riesgo el
cumplimiento de los objetivos. El proceso de
seleccin de alternativas de solucin para
contrarrestar estos problemas, requiere una
excelente coordinacin con los grupos involucrados
en el proyecto. Resolver problemas implica trabajo
en grupos integrados por personas con diversidad
de intereses, experiencias y comportamientos.
Para lograr un resultado efectivo los grupos se
deben organizar de forma que sus integrantes se
motiven a ser protagonistas del desarrollo de los
mismos, logrando consensos que promuevan la
solucin a los problemas abordados, an bajo

Anlisis de situacin: momento donde se


seleccionan y priorizan los problemas y sus posibles
soluciones, con la participacin de todos los actores
que estn involucrados en el proceso. La
interaccin de los actores sociales que intervienen
en este momento, se ve facilitada por la utilizacin
de diversas herramientas.7
Anlisis de involucrados: este es un momento
analtico dinmico que debe continuar durante
todo el desarrollo del proyecto, ya que los actores
pudieran ser cambiantes en el proceso y del
compromiso que se obtenga de ellos depende la
viabilidad del proyecto. El anlisis de involucrados
en primera instancia apuntar a identificar a las
personas, grupos e instituciones que se relacionen
con el proyecto, logrando identificar sus intereses,
potencialidades, limitaciones y las implicaciones de
ellos sobre el proyecto mismo. Posteriormente al
tener definido el diseo del proyecto, se
identificar la funcin de cada uno en el proceso,
las fases del proyecto en las cuales intervendr y se
analizar el tipo de expectativas de los actores, lo
que generar algunas acciones por parte de los
7

CAJAS, E , op cit. pg. 399

STONER-WENKEL., J. Administracin. 3 ed. Mxico:


Fondo de Cultura Econmica 1991 p. 826

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

proyectistas para con cada uno de los actores, con


el fin de asegurar el efectivo cumplimiento del rol
asignado y por ende del xito del proyecto8.
Anlisis de problemas: implica la aplicacin de una
serie de tcnicas que busca con los involucrados
analizar la situacin en relacin con una
problemtica. En dicho contexto se debe identificar
los problemas principales, entre los cuales ser
escogido un problema central de la situacin.
Usando el rbol de problemas se visualizar las
relaciones de causa y efecto de dicho problema
central.
Anlisis de objetivos: es un conjunto de tcnicas
que permiten describir la situacin futura que ser
alcanzada mediante la solucin de los problemas,
que no solo respondan a la intencionalidad o al
deseo, sino que puedan ser realizables en la
prctica. Se utiliza como sustrato el anlisis de
problemas y mediante una conversin de lo
negativo en positivo se estructura un nuevo rbol,
el cual ser denominado rbol de objetivos y en l,
las relaciones entre un nivel y otro sern de
medios- fines y ya no de causa- efecto. Lo anterior
permitir establecer posibles alternativas para el
proyecto que se fundamenta en la afectacin del
problema central.9
Anlisis de alternativas: se logra con la aplicacin
de un conjunto de tcnicas que permiten identificar
soluciones alternativas a partir de las diferentes
combinaciones de medios fines, que pueden llegar
a convertirse en estrategias del proyecto. Una vez
se han identificado diferentes estrategias
potenciales del proyecto se aplican criterios de
seleccin que permitan priorizarlas segn las
necesidades y las capacidades de los interesados.
Por ltimo se decide la estrategia que ser
adoptada por el proyecto, y que es sustrato para
iniciar el momento de diseo en el cual se aplica la
matriz de marco lgico.
8

HERRMANN, W. y HERRMANN, H. Planificacin como


instrumento de gestin y direccin de proyectos.
ZOPP.
URL:http://www.zopp2001.com
http://www.geocities.com/~jensherrmann/planning.ht
ml consulta 14-06-2001.
9
CAJAS, E. , op cit. pg. 401

Diseo del proyecto: la matriz de planificacin del


proyecto- MPP o matriz de marco lgico- MML
ofrece informacin clara sobre el impacto que
queremos alcanzar (objetivos) con lo que podemos
realizar (actividades y resultados). En su forma
original se trata de una matriz de 4 x 4 (16 casillas),
las cuales contienen los elementos bsicos del
enfoque de gestin por objetivos, para la ejecucin
de proyectos. Se organizan en cuatro columnas
siguiendo una estructura lgica la cual conserva
tanto una lgica horizontal como una lgica vertical
entre sus componentes.
La primera columna de la izquierda contiene la
estrategia del proyecto que en primera instancia es
una hiptesis pues se refinar con el tiempo. La
componen en orden de arriba abajo: el objetivo
global, el objetivo del proyecto, los resultados y las
actividades. La segunda columna contiene los
indicadores objetivamente verificables para el
objetivo superior, el objetivo del proyecto y los
resultados. En la tercera columna se escriben las
fuentes de verificacin para los diferentes
indicadores mencionados. La cuarta columna
contiene los supuestos que se deben cumplir en
cada uno de los niveles. La casilla que contempla
los costos y presupuesto est en relacin inmediata
lateral a la de las actividades. Se debe recordar que
todos los elementos de la matriz guardan una
estrecha relacin y si se cambia uno de los
elementos, se deben ajustar los dems. 10 (Ver
tabal 1)

Tabla 1. Matriz de Marco Lgico-MML


Objetivo
Global
Objetivos del
Proyecto
Resultados
Actividades

10

Fuentes de
Supuestos
Verificacin
Fuentes de
Indicador
Supuestos
Verificacin
Fuentes de
Indicador
Supuestos
Verificacin
Costos y Presupuesto
Indicador

HELMING, op cit pg. 114.

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

El objetivo global es el beneficio aspirado por el


grupo meta y es con el cual se logra la cooperacin
tcnica. El objetivo del proyecto es la utilizacin por
el grupo meta de los resultados del proyecto. Los
resultados son productos, bienes y servicios
prestados por el proyecto. Las actividades son
acciones que realiza el proyecto para alcanzar los
resultados. Los indicadores especifican en trminos
precisos el contenido de cada objetivo, resultado y
supuesto, fijando metas de cumplimiento de los
mismos, y as constituyndose en la base para el
monitoreo y evaluacin del proyecto. Las fuentes
de verificacin especifican las bases de datos de
donde se obtiene la informacin para verificar el
cumplimiento de los indicadores. Los supuestos
son factores externos al control del proyecto, que
tienen incidencia en su ejecucin siendo riesgos
para l, requirindose ser identificados.
Plan operativo: la planificacin operativa define en
forma concreta cuanto tiempo es necesario para
realizar las actividades que permitirn alcanzar los
resultados y qu tantos recursos ellas demandarn
en lo referente a personal, equipamiento y
presupuesto. Debido a que los resultados estn
inmersos en la matriz de marco lgico-MPP, la
planificacin operativa est en estrecha relacin
con el diseo del proyecto. La planificacin
operativa se desarrolla con el plan operativo, el
cual es un grupo de instrumentos de planificacin
para determinar tiempo, personal, equipos,
materiales, insumos y presupuesto que se necesita
para ejecutar las actividades del proyecto. El plan
operativo contiene el plan de actividades y el plan
de recursos y presupuesto.
Monitoreo y evaluacin: es una funcin bsica de la
gestin de proyectos que permite observar y
analizar la ejecucin de un proyecto para medir su
avance y el logro de los objetivos, con el propsito
de aprender de la experiencia para mejorar la
gestin de proyectos. El monitoreo y la evaluacin
- requieren ir de la mano con el sistema de
informacin, el cual debe generar informacin
confiable y oportuna para la comparacin y la toma
de decisiones. El monitoreo y la evaluacin,
adems de mantener la ejecucin del proyecto en
estrecha relacin con la planificacin, examina la

estrategia del proyecto desde sus diferentes


componentes respecto del problema y la afectacin
del grupo meta comparando los recursos
consumidos y verificando as los avances y logros
del proyecto. El monitoreo y la evaluacin
comprende observar y registrar continuamente la
ejecucin del proyecto, para hacer anlisis y
valoracin de los datos e informacin obtenida,
que permita adoptar medidas correctivas o
rectificacin del plan, hasta generar la
documentacin de la informacin interna y externa
al proyecto. De ser necesario se debe cambiar la
estrategia del proyecto buscando acercar la
planificacin a la realidad.

4. La planificacin y el desarrollo de las


polticas pblicas
La necesidad de afrontar los problemas de
exclusin social e inequidad exige a los estados,
implementar polticas pblicas e instrumentos para
avanzar hacia uno de los mayores desafos cual es
la garanta de los derechos sociales y en este
campo, para que el derecho a la salud sea
reconocido como prioritario en las agendas
pblicas y en las actividades gubernamentales,
comprendiendo, que toda transformacin requiere
una mayor participacin de una gama ms amplia
de agentes sociales y polticos en el desarrollo de
las polticas de salud y de otro tipo. Las polticas
pblicas son la forma como los gobiernos le dan
coherencia, integralidad y sostenibilidad a sus
decisiones y alcances de sus actuaciones.
La relacin entre la planificacin y las polticas
pblicas es directa en el sentido que la planificacin
responde a la necesidad de implementar las
polticas pblicas. Las alternativas polticas se
concretan en la planificacin.
En la prctica, las polticas pblicas se expresan
tambin en los planes, programas y proyectos
dirigidos o desarrollados directamente por el
Estado, en los cuales el contenido de la directriz se
despliega de forma detallada y sistemtica. A este
respecto, los planes nacionales y sectoriales de

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

desarrollo, los proyectos estatales y los programas


de gobierno, son mecanismos particularmente
importantes para la puesta en marcha de polticas
pblicas y constituyen factores crticos de su xito.
De lo anterior se concluye la importancia de
adoptar un modelo apropiado de planificacin que
soporte la gestin de la poltica y que desarrolle los
elementos nucleares de la directriz.
La Planificacin Estratgica Situacional PES es
una de las herramientas ms modernas para la
planificacin estratgica de polticas pblicas. El
modelo est concebido especialmente para los
problemas pblicos y es aplicable a cualquier
organismo cuyo centro de juego no es el mercado,
sino que tiene como objetivo la ciudadana y como
corolario el bien comn; en tal sentido los criterios
de eficiencia, de eficacia y de efectividad, se
trasladan hacia lo social, lo econmico y lo poltico.
La PES se basa en un anlisis situacional
concentrndose en problemas actuales o
potenciales complejos y no en sectores o materias,
en el que intervienen, no slo el gobierno, sino
todos los actores del juego social; lo que le propicia
la especificacin, la concertacin y la
responsabilidad de estos en las acciones o
estrategias de la polticas en los contextos
territoriales.

pensamiento cotidiano, para Ander Egg65, la


planificacin no es nada ms que una forma de
sistematizacin del sentido comn. De ah que se
hace necesario tener mucho cuidado en considerar
la planificacin como fenmeno asptico, pues
como fue afirmado en 1996 por Ahumada 66 en la
planificacin del desarrollo, se puede programar
para la libertad o para la esclavitud, para la miseria,
para la cultura o para la ignorancia, para la libertad
de empresa o para la centralizacin de decisiones
econmicas. La planificacin pues, est amarrada
a su intencionalidad. Para Matus La planificacin
es una herramienta de gobierno valiosa para el
poltico inteligente.

Por su parte la planificacin de proyectos orientada


a objetivos- ZOPP, con la matriz de planificacin del
proyecto- MPP o matriz de marco lgico- MML
permite hacer una adecuada planificacin, en tanto
y en cuanto toma cuenta de los supuestos crticos
que desde la realidad condicionan a las polticas
pblicas; y plantea estrategias, tcticas y acciones
orientadas a objetivos y propsitos delimitados por
indicadores de gestin, validacin y evaluacin
mensurables.
65

Ambas visiones resignifican el concepto de


Planificacin de Polticas Pblicas, alejndolo de las
visiones determinsticas tradicionales y de la
inadecuada planificacin corporativa slo aplicable
al mbito privado y al mercado.
A manera de conclusin: as como para Einstein la
ciencia no es nada ms que el refinamiento del

ANDER EGG, E y AGUILAR IBAEZ, M. J. op cit pg.


45
66
PUERTA, Z. A. Evaluacin y sistematizacin de
proyectos sociales. Una metodologa de investigacin.
Medelln: Universidad de Antioquia. 1997 p. 196