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POR UMA LEI ORGNICA DO ENSINO SUPERIOR1

Luiz Antnio Cunha2

A histria recente da universidade brasileira traz a marca de um paradoxo: a


despeito da interveno violenta, da destituio de professores e da expulso de
estudantes, a despeito, tambm, de ter promovido e subsidiado o crescimento vertiginoso
das instituies privadas de ensino superior, a ditadura militar investiu muito nas
universidades federais. Com efeito, foi nos anos 70, justamente na implantao da lei no.
5.540/68, a da reforma universitria, que as universidades federais construram seus
cmpus, ampliaram seu quadro docente e instituram o regime de tempo integral e
dedicao exclusiva. No entanto, a transio e a consolidao da democracia presenciou a
continuao dos benefcios ao setor privado, ao mesmo tempo em que as universidades
federais passaram a ser tratadas com restries financeiras e cobranas de aumento do
atendimento crescente demanda de vagas.
A autonomia, que j era pouca na ditadura, foi sendo reduzida com a democracia.
A cada ano, mais e mais constrangimentos financeiros e administrativos foram sendo
aplicados s universidades federais. Com a lei no. 10.480/02, chegou-se ao cmulo da
supresso das procuradorias jurdicas prprias.
Com este texto, pretendo alertar para a continuao desse processo paradoxal, de
modo ainda mais grave: a autonomia destruindo a autonomia.
Oito anos depois da promulgada a Constituio, e apresentado o primeiro projeto
na Cmara dos Deputados, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional foi
promulgada. O longo tempo decorrido no foi suficiente para que se produzisse uma
legislao adequada para matria de to alta relevncia. Apenas para exemplificar a
inadequao de nossa segunda LDB, menciono o fato de ela ter silenciado sobre temas da
maior importncia como o Conselho Nacional de Educao, deixado para legislao de
menor hierarquia poltica. Foi por essa razo que qualifiquei a LDB de minimalista.
(Cunha, 1996b)
Diante dos dois projetos de LDB, o da Cmara e o do Senado, o Ministro da
Educao Paulo Renato Souza preferiu apoiar o desta Casa, j que o texto do senador
Darcy Ribeiro, alm de menos minucioso, tinha em seu autor maior receptividade para
modificar a verso original, de modo a adequar-se s polticas governamentais. Mas, ao
invs de buscar incluir dispositivos no projeto do Senado, o MEC preferiu que o projeto
de LDB deixasse de tratar dos temas que seriam objeto de projetos de lei especficos, ou
o fizesse de modo bastante genrico, permitindo articulaes, por omisso, com as
medidas que se tomavam. Assim, enquanto o projeto de LDB do Senado prosseguia na
tramitao parlamentar, pelas comisses e pelo plenrio, ele foi sendo adaptado s
polticas que o Poder Executivo implementava. Neste sentido, o Ministrio elaborou
importantes projetos de lei, encaminhados pela Presidncia da Repblica ao Congresso,
1

Texto apresentado na mesa Universidade XXI, resgate do futuro, estrutura e ordenao do sistema: a
tenso entre o pblico e o privado, no Seminrio Universidade: por que e para que reformar?,
promovido pela SESu/MEC e pelas Comisses de Educao do Senado e da Cmara dos Deputados,
Braslia, 67/8/03.
2
Professor Titular (Educao Brasileira) da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

traando, assim, de modo fragmentado, as diretrizes e bases da educao nacional, fora,


mas no contra o que seria a lei maior de educao.
O ideal seria a elaborao de nova LDB. Como isso no vivel, no horizonte
poltico previsvel, entendo que o possvel, nas atuais circunstncias, ser a elaborao de
leis orgnicas que possam preencher as lacunas e corrigir os equvocos daquela lei. o
que proponho agora: a elaborao de uma Lei Orgnica do Ensino Superior.
Uma lei dessa natureza precisaria, antes de tudo, definir o ensino superior, alis,
todo o ensino institucionalizado, como um servio pblico passvel de ser oferecido
diretamente pelo Estado ou por instituies privadas, em regime de concesso. Estou
ciente de que, para isso, seria necessria uma reforma constitucional, a meu ver inadivel
diante da cobia internacional, que, no momento, move processo na Organizao
Mundial do Comrcio.
Partindo da falsa premissa de que o ensino um servio econmico como as
telecomunicaes, os governos de certos pases esto a exigir da OMC que obrigue a
todos abrirem seus mercados educacionais competio internacional. Para eles, o
ensino - a habilitao profissional inclusive e principalmente em grau superior deveria
ser um servio oferecido por empresas diversas, de pases diversos, de modo que o
aluno/consumidor escolha seu provedor como faz com um telefone celular. E mais: a
validade dos certificados e dos diplomas, assim como a avaliao e o credenciamento das
instituies de ensino, deixaria os limites dos Estados nacionais. O resultado fcil de se
prever: a dissoluo dos sistemas de ensino nacionais, sobretudo nos pases de menor
integrao cultural, como o nosso.
O Brasil o mercado mais visado, por causa do tamanho de sua populao e da
fome de educao de seu povo, longe de ser saciada. Fome to maior quanto mais intensa
a deteriorao do ensino pblico em nvel bsico, o que gera uma demanda adicional de
ensino superior a busca na faculdade do que no se aprendeu na escola fundamental
nem na mdia...
Antes de tudo, pois, preciso retirar a educao, particularmente a superior, do
campo do mercado, ainda que se ressalve a atuao legtima da iniciativa privada.
Uma lei orgnica definiria melhor configurao para o campo do ensino superior,
corrigindo os efeitos no intencionados que resultaram de iniciativas inadequadas do
Poder Executivo, como os centros universitrios (decreto 2.207/97); ou at mesmo do
Poder Legislativo, como os cursos sequenciais (LDB). Ela trataria de matrias que tm
sido proteladas como a das obscuras relaes das entidades privadas ditas mantenedoras e
as IES, inclusive as universidades. A lei orgnica teria uma seo relativa s
universidades e um captulo dedicado ao sistema federal de ensino superior, inclusive as
universidades federais.
No que diz respeito s universidades, a lei orgnica trataria dos marcos da
autonomia e definiria matrias relevantes como a avaliao, abrangendo todas as
instituies. No que concerne s universidades federais, essa lei disporia sobre
importantes questes comuns a todas elas, como as seguintes: financiamento, carreira,
organizao interna, escolha de dirigentes e outras. No poderia deixar de estabelecer as
condies da interveno federal, caso os prprios estatutos sejam descumpridos, o
patrimnio dilapidado ou os recursos pblicos malversados.
Uma lei orgnica, com as caractersticas aqui indicadas, seria contrria ao
princpio da autonomia universitria ? Ela violaria o artigo 207 da Constituio Federal,

que diz gozarem as universidades de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de


gesto financeira e patrimonial ?
Como tenho estudado essa matria, no plano internacional, e refletido sobre ela no
contexto brasileiro, sustento que uma lei orgnica, enquanto tal, no contraria o
dispositivo constitucional da autonomia.
Em todos os pases do mundo, as universidades esto sujeitas legislao infraconstitucional, mesmo quando a Carta Magna reconhece sua autonomia. Assim que
currculos, diplomas, financiamento e avaliao exemplificam matrias reguladas pelos
poderes legislativo e executivo de todos os pases possuidores de sistemas educacionais
complexos. A exceo fica com os EUA, onde todo o ensino superior regulado pelo
mercado. No mesmo caminho seguiu a Gr-Bretanha, desde Margaret Thatcher.
Alguns pases possuem mesmo leis bem detalhadas sobre o funcionamento do
ensino superior e estabelecem normas para as universidades, inclusive as estatais. Esto
nesse caso:3
- Frana, com a Lei Savary (no. 84-52, de 26 de janeiro de 1984);
- Portugal, com a Lei de Autonomia das Universidades (no. 108, de 24 de
setembro de 1988);
- Nicargua, com a Lei da Autonomia das Instituies de Educao Superior (no.
89, de 5 de abril de 1990);
- Argentina, com a Lei de Educao Superior (no. 24.521, de 20 de julho de
1995);
- Espanha, com a Lei Orgnica das Universidades (no. 121/000045, de 26 de
dezembro de 2001).
Na Frana, na Nicargua e em Portugal, tais leis foram promulgadas quando seus
parlamentos tinham maioria de esquerda. Na Espanha e na Argentina, maioria de direita.
No se trata, pois, de um vis poltico-partidrio nem um atentado contra a autonomia
universitria a promulgao de leis que estabelecem os parmetros de sua autonomia. A
no ser que autonomia seja confundida com soberania, o que atributo exclusivo do povo
brasileiro e do Estado que ele constitui, jamais de uma instituio, por mais importante
que seja, nem mesmo de uma instituio estatal.
O apoio do Ministrio da Educao a um projeto de Lei Orgnica do Ensino
Superior, cuja elaborao o prprio MEC poderia patrocinar, seria a expresso ntida de
uma atuao contrria do governo passado, que primou pela induo legislao
fragmentada. Como j disse, enquanto os projetos de LDB tramitavam no Congresso, o
governo anterior patrocinava projetos de lei que tratavam de aspectos especficos da
problemtica educacional e no foram incorporados lei maior de educao.
Mas, com tristeza que vejo que a normatizao fragmentria uma tentao
difcil de resistir. Tomei conhecimento de anteprojeto de lei que circula no mbito do
MEC, dispondo sobre o processo de escolha dos dirigentes das instituies federais de
ensino, inclusive das universidades do sistema federal.
Parece que o MEC cedeu s presses do aparato sindical para promover a
mudana da legislao referente escolha de dirigentes, como se isso fosse o mais
importante e decisivo para o presente e o futuro das instituies federais de ensino
3

Lista no exaustiva.

superior. Salvo priorizar o atendimento a demandas de carter exclusivamente polticas,


seno partidrias, difcil entender por que razo o MEC seguiu na trilha da
normatizao atomizada do governo anterior.
Tampouco consigo entender a tnica desregulamentadora do anteprojeto de lei.
Com efeito, o texto divulgado transfere para dentro de cada universidade a escolha do
elemento mais decisivo para a estrutura interna de poder a ponderao dos votos das
categorias integrantes da comunidade acadmica de cada instituio. um lavar as
mos diante das disputas que enfraquecem a gesto das universidades federais ? Ou ser
a antecipao de um benefcio poltico aos sindicatos, visando a atenuar previsveis
protestos diante de possveis restries financeiras ?
Confesso que s consigo divisar um elemento positivo no anteprojeto de lei, o de
suprimir o mecanismo de cooptao na escolha dos dirigentes das universidades federais.
Mas, no fui capaz de entender por que razo o que tem sido privilgio das universidades,
em todo o mundo - a competncia para escolher seus dirigentes -, foi estendido aos
CEFETs e aos estabelecimentos isolados. Uma sndrome de Pilatos em verso
ampliada ?
Autonomia sem universidade ? J no basta o absurdo dos centros universitrios,
que ganharam a autonomia para criar e extinguir cursos de graduao, para aumentar e
diminuir vagas ?
Ao contrrio disso, entendo que preciso, justamente, aumentar as distines
entre as universidades e as demais IES, inclusive no setor pblico, at mesmo no sistema
federal. A capacidade de escolher seus dirigentes, sem cooptao, , no meu entender, s
para as universidades, no para as instituies isoladas, nem mesmo para os CEFETs.
Posso antever o resultado da aplicao do anteprojeto, se convertido em lei: a
paridade de votos na eleio dos reitores ser incorporada aos estatutos das universidades
federais, o que acarretar resultados negativos para o funcionamento acadmico das
instituies, pois o corolrio dessa medida ser a aplicao da paridade tambm
composio dos rgos colegiados, o que, alis, j faz parte do iderio das entidades
sindicais.
No tenho dvida de que o resultado no intencionado dessa medida ser o
reforo do setor privado agora pela transferncia de grupos de pesquisa e da psgraduao, assim como do financiamento que eles atraem.
O medo e a incincia, em ao recproca e com efeito cumulativo, sero os
principais elementos propiciadores do dogma da paridade no estatuto de cada instituio.
O medo proveniente da eficcia do patrulhamento, prtica bem conhecida de todos os
que ousam divergir da linha oficial dos partidos, fraes de partidos e dos sindicatos que
atuam nas universidades; a incincia do que vigora em pases mais antigos e mais
slidos na democracia, com mais antigas e mais slidas universidades pblicas. Longe de
mim pensar que s devemos copiar nada mais antiuniversitrio do que isso. Por outro
lado, nada menos universitrio do que ignorar a experincia das instituies coirms,
especialmente daquelas que so referncia acadmica para o ensino e a pesquisa aqui
desenvolvidos.
Contra o medo dos colegas, nada posso fazer, a no fazer seguir em frente com o
que penso e fao. Chamemos a isso de testemunho. Contra a incincia, posso mais. Posso
divulgar a reflexo sobre o tema em pauta, assim como divulgar informaes sobre as
solues encontradas em outros sistemas universitrios. o que fao em seguida, com

alguns dados,4 que mostram ser a paridade entre docentes-pesquisadores, estudantes e


funcionrios tcnico-administrativos algo inexistente nas instncias encarregadas de
eleger os reitores ou presidentes das universidades pblicas.
Podemos observar, na tabela anexa, que h grande variao entre as
universidades. Mas, em todas elas, os docentes-pesquisadores tm a maioria (quando no
a totalidade) dos votos na instncia dotada de competncia para eleger o reitor ou o
presidente da instituio. A participao dos estudantes varia de zero a metade dos votos
dos membros eleitos da instncia competente. A participao dos funcionrios tcnicoadministrativos, quando existe, sempre inferior dos estudantes.5 Ser que todas essas
universidades so carentes de democracia, s descoberta pela incipiente cultura poltica
da universidade brasileira ? A meu ver, esses dados devem ao menos levar o MEC a rever
o anteprojeto e encarar a difcil tarefa de coordenar a discusso de um padro brasileiro
para a escolha dos dirigentes das universidades federais, que no pode ignorar a
experincia mundial. E por que no aproveitar a oportunidade para inclu-lo, junto com
outras matrias, numa Lei Orgnica do Ensino Superior ?
Esse caminho mais vagaroso, mas melhor para quem tem pressa em garantir a
sobrevivncia e a vitalidade do patrimnio acadmico da universidade federal brasileira;
para quem capaz de distinguir entre a necessria autonomia poltico-administrativa da
universidade pblica diante dos governos e a essencial autonomia que ela precisa manter
diante das igrejas, das oligarquias, dos partidos, dos sindicatos e dos mercados.

Os dados aqui apresentados esto sendo trabalhados num estudo comparado em nvel internacional.
Mesmo na Universidade de Lisboa, onde os funcionrios tm a mais elevada participao no corpo
eleitoral para escolha do reitor (18%), dentre as da tabela anexa, a instituio procurou minimizar o efeito
da bancada sindical mediante a incluso dos tcnico-administrativos de mais alta posio na carreira, na
reitoria e nas faculdades, como membros natos da Assemblia Universitria.
5

BIBLIOGRAFIA RECENTE DO AUTOR SOBRE O TEMA

1996 a. Polticas para o ensino superior no Brasil: at onde ir a autonomia


universitria?, Educao e Sociedade (Campinas), no 55, agosto.
1996 b. Crise e reforma do sistema universitrio (debate), Novos Estudos CEBRAP
(So Paulo), no 46, novembro.
1997. Poltica para o ensino superior: do GERES LDB, Sociedade e Estado
(Braslia), vol XII, no. 1, janeiro/junho.
1998. Reforma universitria em crise: gesto, estrutura e territrio, Avaliao/Rede de
Avaliao Institucional da Educao Superior (Campinas), vol. 3, no. 2, junho
(encarte CIPEDES).
1999 a. O pblico e o privado na educao superior brasileira: fronteira em
movimento?, in Hlgio Trindade (org.) Universidade em runas na repblica
dos professores, Petrpolis, Vozes.
1999 b. A universidade brasileira entre o taylorismo e a anarquia, Revista Brasileira de
Educao (So Paulo), no. 10, janeiro/abril.
2002. A nova reforma do ensino superior: a lgica reconstruda, in Hlgio Trindade e
Jean-Michel Blanquer (orgs.) Os desafios da educao na Amrica Latina,
Petrpolis, Vozes.
2003. O ensino superior no octnio FHC, Educao e Sociedade (Campinas), no. 82,
abril.

PARTICIPAO DIFERENCIADA NO RGO COLEGIADO DOTADO DE COMPETNCIA


PARA ELEGER O REITOR OU PRESIDENTE EM UNIVERSIDADES SELECIONADAS

TOTAL
DE DOCENTESINSTITUIO MEMBROS
PESQUISADORES
Universidade
Livre de
N
N
Bruxelas
Universidade
Nac. Autnoma
15
15
do Mxico
Universidade
de Tkio
N
N
Universidade
de Bolonha

N+23

Universidade
de Moscou

91 a 153

65 a 127

MEMBROS
EXTERNOS

FUNCIONESTUDANTES RIOS

23

21

20

57

20% a 25%

10% a 15%

109

50

(a)
Universidade
de Frankfurt

90

62

Universidade de
Buenos Aires

213

109

46
(b)

Universidades
estatais
francesas
Universidade de
Lisboa

30 a 60

40% a 45%

273

114

20% a 30%
(c)
_

FONTE: Documentos legais, assim como estatutos e textos de divulgao institucional obtidos na internet
em julho de 2003.
NOTAS:

(N) Todos os docentes-pesquisadores da universidade.


(a) O nmero de representantes de professores das faculdades e de pesquisadores dos
institutos depende do efetivo de cada uma delas.
(b) Os membros externos so graduados pela UBA.
(c) As personalidades externas incluem docentes-pesquisadores de outras instituies de
ensino superior.