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Innovacin y

desarrollo:
desafos
pendientes para
Uruguay
Cristina
Zurbriggen
Mariana Gonzlez
Lago

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IDRC CRDI

Innovacin y
desarrollo: desafos
pendientes para
Uruguay
Cristina Zurbriggen
Mariana Gonzlez
Lago
NMEROS ANTERIORES:

1. Reforma institucional del Mercosur. Anlisis de un


reto Gerardo Caetano, Mariana Vzquez y Deisy
Ventura
2. La equidad de gnero en los pases del MERCOSUR
Lilin Celiberti y Serrana Mesa
3. Aportes para una formacin innovadora en temas de
integracin regional
4. Las negociaciones entre la Unin Europea
y Amrica Latina (I). Dos visiones complementarias
Gerardo Caetano, Deisy Ventura, Janina Onuki y Liza
Sant'Ana Lima
5. La crisis mundial y sus impactos polticos en Amrica
del Sur Gerardo Caetano
6. Polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en los
pases del MERCOSUR
Cristina Zurbriggen y Mariana Gonzlez Lago
7. Anlisis de las iniciativas MERCOSUR para
la promocin de la Ciencia, la Tecnologa y la
Innovacin Cristina Zurbriggen y Mariana Gonzlez
Lago

Innovacin y
desarrollo: desafos
pendientes para
Uruguay
Cristina Zurbriggen
Mariana Gonzlez Lago

V INTEGRACIN
REGIONAL

La investigacin presentada en esta publicacin es


fruto del proyecto "Polticas regionales de Innovacin
en el MERCOSUR: obstculos y Oportunidades
(Proyecto 104958)", coordinado por Fernando Porta y
Cristina Zurbriggen apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(www.idrc.ca).

IDRC CRDI Caada

2010, CEFIR
Centro de Formacin para la Integracin Regional
Av. Joaqun Surez 3568
11700 Montevideo, Uruguay
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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

CEFIR
Fundado en 1993, el Centro de Formacin para la Integracin Regional
-CEFIR- ha sido testigo y partcipe activo de los procesos de integracin
en Amrica Latina y en la constitucin del MERCOSUR. Desde su sede,
propicia el intercambio creativo de ideas y prcticas de integracin,
facilita el desarrollo de experiencias y la participacin social y refuerza la
capacidad de negociacin y toma de decisiones a travs de la formacin
permanente de actores claves en el proceso.
Dedicado a la investigacin, reflexin, impulso del dilogo,
comunicacin, formacin y accin poltica en materia de integracin
regional, y abierto a la participacin de los distintos actores de la
sociedad civil, el CEFIR tiene por objetivo contribuir a democratizar y
profundizar los procesos de integracin regional en Amrica Latina, en
particular el MERCOSUR, y fortalecer sus dimensiones social, cultural y
ciudadana.
Las actividades del CEFIR estn basadas en los objetivos de impulsar
la formacin y la investigacin sobre los procesos de integracin
regional en Amrica Latina; contribuir al estudio de los problemas de
inters general, especialmente; sensibilizar a la ciudadana del
MERCOSUR sobre los aspectos positivos de la integracin; establecer
mecanismos de prevencin y resolucin de conflictos; incubar iniciativas
innovadoras que ordenen, impulsen y refuercen la integracin regional;
defender los valores morales y los principios de justicia, igualdad y
libertad, as como las formas democrticas de gobierno.

Centro de Formacin para la Integracin


Regional Av. Joaqun Surez 3568 11700
Montevideo, Uruguay Tel. (++ 598)

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Prlogo
En el presente documento se analizan las importantes transformaciones
que ha experimentado Uruguay en materia de polticas de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (CTI), durante el primer gobierno de izquierda.
La inflexin sobre este particular se traduce sobre todo en el diseo de
una nueva institucionalidad, con la creacin de la Agencia Nacional de
Innovacin e Investigacin (ANII), en la elaboracin del primer plan
nacional en CTI, y en el aumento significativo del gasto pblico en el
sector.
En la revisin y comparacin de estas nuevas polticas nacionales se
realiz un releva- miento de las principales orientaciones e
instrumentos, concentrando nuevamente los focos de anlisis en temas
cruciales como el de los mbitos de cobertura, la asignacin de fuentes
especficas de financiacin, la institucionalidad puesta en marcha, las
capacidades demostradas a nivel de ejecucin y capacidad de
articulacin, as como las posibilidades de regionalizacin.
De la investigacin de Cristina Zurbriggen y de Mariana Gonzlez
Lago surge la evidencia acerca de diversas demandas de cambios, en
campos como el del fortalecimiento institucional, y de modo particular,
en el sistema de informacin generado. Tambin surge el imperativo de
la elaboracin de documentos y estudios para el apoyo a la implementacin, monitoreo y evaluacin de polticas e instrumentos en CTI. Se le ha
dado especial relevancia a las polticas verticales, con sus estrategias de
apoyo a los sectores productivos detectados como estratgicos para el
pas. Asimismo, se han fortalecido una serie de instrumentos que tienen
como objetivo fortalecer la vinculacin entre la oferta y la demanda, a
travs de la conformacin de redes.
Sin embargo, cabe destacar que el mayor xito en la implementacin
se ha registrado en los instrumentos orientados a fortalecer la
investigacin y generacin de conocimiento cientfico-tecnolgico. Por su
parte, los mayores desafos pendientes radican en los esfuerzos
institucionales orientados a la generacin de cultura empresarial
innovadora. Si bien existe en el pas un ncleo innovador, el mismo no
alcanza a propagar el cambio tecnolgico hacia el resto de la economa
debido a diversos factores. En esa direccin aparece como estratgica la
necesidad de fortalecer la interaccin contina entre los agentes del
Sistema Nacional de Innovacin, que estimule la actividad innovadora,
de singular relevancia para la preparacin de las generaciones futuras a
los efectos de su insercin ms plena en una sociedad del conocimiento.

Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

Gerardo Caetano
Director Acadmico del
CEFIR

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0

Innovacin y desarrollo
Desafos pendientes para
Uruguay
Cristina Zurbriggen1
Mariana Gonzlez
Lago2

Introduccin
Las polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) no fueron
prioridad en la agenda de los gobiernos anteriores. Esto se constata en
el bajo gasto pblico en actividades de innovacin; el valor mximo
alcanzado en relacin al PBI durante la dcada de los 90 fue de 0.39%
en 1997, mientras que en el 2002 fue tan slo un 0.26%, pasando en el
2006 a alcanzar un 0.36% (RICYT, 2010). El gasto uruguayo en el sector
presenta caractersticas similares al resto de los pases de Amrica
Latina. Entre ellos se destacan: la baja inversin en recursos destinados
a la CTI en relacin al Producto Bruto Interno (PBI), la concentracin del

11 - Cristina Zurbriggen es doctora en Ciencias


Polticas por la Universidad Eberhard - Karls de
Tbingen, Alemania. Profesora de Historia y
Licenciada en Sociologa egresada de la Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica
(Uruguay). Es docente e investigadora del rea
Estado y polticas pblicas en el Instituto de
Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la Repblica (Uruguay). Actualmente
es directora del Proyecto Flacso-Uruguay. Autora de
diversas publicaciones en Estado, gobernan- za,
gestin pblica y polticas de desarrollo.
2 Mariana Gonzlez es licenciada en Sociologa por
la Universidad de la Repblica. Con estudios de
especializacin en ciencia, tecnologa e
innovacin, y en investigacin social aplicada. Ha
realizado trabajos de consultora para organismos
como PNUD, UDM y AECID en proyectos vinculados al
mbito de las relaciones internacionales,
cooperacin internacional y gnero.

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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

gasto y los recursos humanos en CTI en un grupo reducido de


instituciones pblicas, la baja participacin del sector privado, y por
ltimo, la concentracin de los gastos de las empresas en la
incorporacin de tecnologas externas.
En este escenario, el primer gobierno uruguayo de izquierda que
asume en 2005 se propone dar un impulso a las polticas de CTI, en el
entendimiento de que "no hay desarrollo sin innovacin". La inflexin
que se produce durante este perodo se traduce en el diseo de una
nueva institucionalidad, en la elaboracin del primer plan nacional en
CTI, y en el aumento significativo del gasto pblico en el sector.
No obstante, an quedan importantes desafos para avanzar hacia un
Sistema Nacional de Innovacin (SNI) maduro. En ese sentido, una
adecuada interaccin entre oferta y demanda de CTI se vuelve urgente.
Para ello es fundamental comprender que la innovacin es resultado de
un fenmeno sistmico complejo, cuyo protagonista principal son las
empresas pero que se hace posible o no, en la medida que exista una
verdadera red de actores pblicos y privados que generen lo que se ha
dado en llamar un "entorno propicio" para la innovacin. Con otras
palabras, la competitividad no se basa solo en la lgica de mercado, ni
en la jerarqua (Estado), sino que es un asunto de toda la sociedad, de
su capacidad de aprender y resolver problemas mediante un entramado
de organizaciones e instituciones. Esta complejidad organizacional que
ha sido designada como la "sociedad en red" (Messner, 1997; Castells,
1997) tiende a indicar que el desarrollo es resultado de un sistema
complejo de vnculos entre la economa y la sociedad en su conjunto.
En el presente artculo se analizar en primer lugar, el contexto
institucional en CTI cuando asume el nuevo gobierno y los cambios
propiciados por ste, a travs de un rediseo institucional y la
promocin de nuevas polticas e instrumentos que se analizarn en el
siguiente captulo. Luego se presentaran los balances y resultados de las
polticas implementadas, pasando finalmente a plantear los desafos a
futuro que debe asumir la poltica del sector.

El escenario de las polticas de CTI hacia el 2005


Uruguay careci de polticas pblicas de largo plazo en materia de CTI,
con limitados avances en las mismas, diseadas de forma desarticulada
y desvinculada de un plan estratgico. Asimismo, los fondos asignados
por el presupuesto nacional al gasto en CTI, han sido bajos como ya se
hizo referencia, y fueron por tanto de limitado alcance, no conformando
un rea estratgica de los gobiernos. En trminos generales, el gasto en
Investigacin y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PBI se ha
mantenido por debajo del 0.3% durante la dcada de los 90 y comienzos
del siglo XXI, principalmente financiado por el exterior y ejecutado por el
sector pblico, Universidad de la Repblica (UdelaR) y en el Instituto

1
2

Nacional de investigacin Agropecuaria (INIA). Sin embargo, el actual


gobierno ha dado un fuerte impulso a las polticas de CTI a travs de la
asignacin de mayor carga presupuestaria y la bsqueda de recursos
con organismos internacionales. En comparacin con los pases de la
regin, el gasto en Uruguay ha sido sensiblemente ms bajo, en especial
en comparacin con Brasil que durante la dcada de los 90 registr
valores que triplicaban (0.92% en 1994), mientras que en Argentina
duplicaban (promediando en 0.4%)3 el gasto nacional. Estas cifras son
insuficientes si se las compara con el nivel de inversin en I+D en
relacin al PBI de los pases desarrollados, en Estados Unidos un 2.6%,
Japn 3.4%, Finlandia 3.5%, Repblica de Corea 3.5% y Suecia 3.7%
(RECYT, 2009; UNESCO, 2009).4
Con respecto a los recursos humanos, se confirma una baja cantidad de
investigadores (2.153 en 2008 que representan un 1.35 por mil de la
Poblacin Econmicamente Activa, PEA) principalmente actuando en la
rbita pblica o acadmica. Ello se explica por las carencias del sistema
educativo en todos sus niveles. En cuanto a la educacin secundaria y
terciaria no universitaria, es importante mencionar que menos del 40%
de la poblacin entre 25 y 34 aos complet la educacin secundaria o
alguna educacin tcnica, comparado con 80-85% en los pases
europeos y 60% en Chile. Con respecto a la calidad, si bien en el Informe
Pisa el pas ocupa un lugar destacado junto con Chile; sin embargo,
Uruguay se aparta de los estndares de los pases desarrollados. En
particular, las carencias en la educacin secundaria pblica repercuten
en el nivel que tienen los alumnos que ingresan a la educacin terciaria
y en la temprana desercin del sistema educativo (Administracin
Nacional de Educacin Pblica, ANEP, 2007).
Cabe destacar tambin que no existe oferta suficiente de posgrados
nacionales, y los que existen no alcanzan los estndares de excelencia
dado que no cuentan con recursos suficientes. Una excepcin a esto son
los posgrados en ciencias bsicas, que se desarrollan en el marco del
Programa de Desarrollo de las Ciencias Bsicas (PEDECIBA).
No hubo una poltica explicita ni se desarrollaron capacidades
institucionales a nivel del Estado para disear programas e instrumentos
en el rea. Recin en el ao 2001 se crea la Direccin Nacional de
Ciencia y Tecnologa (DINACYT) como Unidad Ejecutora dentro del
Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) con las funciones de asesorarlo,
administrar fondos, coordinar, administrar y ejecutar proyectos en la
materia. Hasta ese momento slo funcionaba el Consejo Nacional de
Innovacin, Ciencia y Tecnologa (CONI- CYT) como Consejo Asesor

3- Valores obtenidos de la RICYT. Por ms


informacin ver:
http://www.ricyt.org/interior/interior.asp?
Nivel1=1&Nivel2=1&Idioma=
4- http://www.unesco.org/new/es/mediaservices/single.

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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

dentro del MEC, con presencia hegemnica de la Universidad de la


Repblica (UDELAR).
No obstante, en los aos 90 se implementaron diversos programas
que financiaron actividades de CTI, entre ellas se puede mencionar la
investigacin bsica y aplicada, los servicios tcnicos y extensin de
tecnologa, el apoyo a investigadores, el fomento de proyectos de I+D y
de innovacin del sector empresarial, siendo la mayora de ellos de
carcter horizontal5.
Asimismo, el SNI de Uruguay se ha caracterizado histricamente por
el predomino de las instituciones pblicas. Dentro de l, la produccin de
conocimiento se concentra fundamentalmente en la Universidad de la
Repblica y el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA),
siendo la participacin de las universidades privadas incipiente. Otras
instituciones relevantes que realizan actividades de I+D en el pas son:
la Direccin Nacional de Recursos Acuticos (DINARA), la Divisin de
Laboratorios Veterinarios (DILAVE), el Instituto Nacional de Vitivinicultura
(INAVI), el Instituto de Investigaciones Biolgicas Clemente Estable
(IIBCE), el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU), y el Instituto
Pasteur Montevideo (IP Montevideo).
En los aos noventa, se comenzaron a desarrollar los primeros
formatos institucionales de relacionamiento pblico-privado para
fomentar el asociacionismo y la cooperacin empresarial. Entre ellos se
pueden mencionar los Ncleos Empresariales Sectoriales (NES), los
parques tecnolgicos como el Polo Tecnolgico de Pando o la
incubadoras de empresas como Ingenio, surgidos por iniciativa privada,
universitaria y/o municipal. En lo que respecta a las cadenas
agroindustriales, la forma de interaccin entre los actores de la cadena y
especialmente en lo relacionado con la generacin, incorporacin y
transferencia de tecnologa, se dio a travs de las Mesas Tecnolgicas
Sectoriales. Entre las ms relevantes se pueden mencionar la Mesa del
Trigo, la Mesa de la Cebada, y algunas de reciente creacin como la
Mesa de Oleaginosos6. Otros ejemplos institucionales de articulacin
pblico-privado son el Centro de Gestin Tecnolgica (CEGETEC), creado
por iniciativa de la CIU con apoyo del Programa CONICYT-BID. Tambin
han surgido Centros Mixtos y/o de Excelencia como el Centro Uruguayo
de Inmunologa Molecular (CUDIM) o el Centro de Ensayo de Software
(UDELAR).
Este conjunto variado de organismos que conforman el SNI se ha
caracterizado
por
su
dbil
coordinacin
poltico-estratgica,

5- Para profundizar en las polticas anteriores


vese: Brtola et al (2005). Ciencia, Tecnologa e
Innovacin en Uruguay: Diagnstico, Prospectiva y
Polticas. Documento de Trabajo del Rectorado. N
26.
6- Para mayor informacin de las mesas tecnolgicas
vase http://www.fagro.edu.uy/index_investiga.html

1
4

principalmente pblica y con limitada articulacin con el sector privado.


Sin embargo, con la asuncin del nuevo gobierno se introducen cambios
institucionales relevantes con el fin de revertir estos problemas.

Polticas e izquierda

El nuevo gobierno que asumi en el ao 2005 ha dado fuerte impulso a


las polticas de CTI, a travs de: 1- el diseo de una nueva
institucionalidad con la creacin del Gabinete de la Innovacin (GMI), la
Agencia Nacional de Innovacin e Investigacin (ANII) y la redefinicin
del CONICYT; 2- la elaboracin del primer Plan Estratgico Nacional en
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI) 2010 -2030; y 3- la
consolidacin del apoyo financiero a las polticas en el sector.
En lo que refiere al diseo de la nueva institucionalidad, en primer
lugar, por Decreto del Poder Ejecutivo 136/005 del 14 de abril de 2005
se cre el Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI) con el objetivo
general de coordinar y articular las acciones gubernamentales
vinculadas a la temtica. Dado el carcter transversal de la gestin de
las polticas de CTI el mismo se integra por el Ministro de Educacin y
Cultura (MEC), quien lo preside; el Ministro de Agricultura y Pesca
(MGAP); el Ministro de Industria, Energa y Minera (MIEM); el Director de
la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); y el Ministro de
Economa y Finanzas (MEF).
En lo que respecta a las definiciones poltico-estratgicas en CTI, el
GMI encomend a su equipo operativo la elaboracin de un Plan
Estratgico Nacional en Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI 20102030). Para su concrecin se convocaron talleres, seminarios y
diferentes consultoras7. Tambin le fue asignado al GMI el cometido de
proponer las necesarias reformas institucionales de los organismos del
Estado involucrados, para adecuarse a los nuevos papeles asignados a
la CTI en los planes de desarrollo del pas.
En segundo lugar, se cre la Agencia Nacional de Innovacin (ANII)
por Ley Presu- puestal N 17.930 y posteriormente, en la Ley N 18.084
del 28 de diciembre de 2006, se definieron las competencias de la
misma. Los objetivos principales incluyen el diseo, organizacin y
administracin de planes, programas e instrumentos orientados al
desarrollo cientfico-tecnolgico y al despliegue y fortalecimiento de las
capacidades de innovacin. Es tambin objetivo estratgico de la ANII
fomentar la articulacin y coordinacin entre los diversos actores
involucrados en la creacin y utilizacin de conocimientos de modo de
potenciar las sinergias entre ellos y aprovechar al mximo los recursos
disponibles. La ANII es una persona pblica no estatal, y su Directorio
est integrado por siete miembros, de los cuales cinco son designados
por el Poder Ejecutivo (PE) a propuesta de los Ministros integrantes del
GMI, y dos a propuesta del CONICYT (Art. N 6 de la Ley N 18.084).

7- Disponibles en www.anii.gub.uy

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Innovacin y desarrollo. Desafos pendientes para Uruguay

En tercer lugar, se redefini la conformacin del Comisin Nacional de


Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT)8 y se ratific su rol de
rgano de consulta y asesoramiento al GMI y al Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo (PL) de supervisin de la ANII. El organismo est integrado
actualmente por cinco representantes del Poder Ejecutivo, un
representante de los entes del Estado, siete representantes del sector
acadmico- cientfico, cinco representantes del sector productivo, un
representante del Congreso de Intendentes, un representante de los
trabajadores, un representante de la Administracin Nacional de
Educacin Pblica, y por ltimo su Presidente, elegido por el propio
CONICYT y cuyo suplente ocupar el lugar de aqul en el Consejo. La
misma tiene como cometido proponer planes, lineamientos de polticas
generales y prioridades relacionadas con la CTI al GMI, al PE y al PL, as
como su reglamentacin, revisin y seguimiento del PENCTI.
Tambin tiene por finalidad promover y estimular el desarrollo de las
investigaciones en todos los rdenes del conocimiento, y propiciar
acciones conducentes al fortalecimiento del SNI.
Cuadro 1 - Esquema de la nueva institucionalidad

Fuente: Elaboracin Propia

La creacin del GMI representa el diseo de una nueva


institucionalidad de carcter transversal para coordinar acciones entre
diferentes ministerios que tienen competencia en la temtica y que
tradicionalmente trabajaban descoordinadamente. Asimismo, se ha
fortalecido la gestin de las polticas de innovacin centralizando la
gestin de la mayora de los instrumentos en la ANII.
Al nuevo diseo institucional se suma otro indicador significativo del
estmulo para el desarrollo de la CTI en el pas durante el perodo, como

8- Por Ley N 17930, Art. 307.

1
6

ser el aumento del gasto pblico en el sector. De acuerdo a datos de la


RECyT, en el ao 2006 el gasto en actividades de I+D correspondi a un
0.36% del PBI, en el 2007 fue de un 0.44% y en el 2008 alcanz un
0.64%. Con otras palabras, la inversin pblica durante este perodo de
gobierno, prcticamente se ha triplicado. En trminos comparativos, en
relacin con la regin el pas mejora considerablemente su
posicionamiento, ya que si bien son valores inferiores a los de Brasil
(1.11% del PBI en 2007), se aproxima a los de Argentina (0.51% del PBI
en 2007).
Sin embargo, es importante sealar que el aporte fue principalmente
pblico, si en el ao 2006 el 40% provena del Estado, en el 2008 pasa a
un 60%, bajando la inversin del sector privado de un 33% a un 25%
durante esos aos, y tambin la de la educacin superior, que pasa de
de un 27% en 2006 a un 13% en 2008 (RICYT, 2010). Esta baja participacin del sector privado cifra es comparable con el promedio
latinoamericano pero muy inferior a la de los pases industrializados
como EE.UU o Japn o la regin europea, que llega representar casi al
70% del gasto que es financiado por las empresas (RICYT, 2008). El caso
de Corea del Sur es uno de los ms representativos, donde el gasto
privado en I+D representaba en el ao 1970 el 28,6% del total para
alcanzar la cifra del 74.5 % de la inversin en el ao 2004.

Cuadro 2 - Gasto Pblico en CTI en relacin al PBI en el perodo


1990-2009 Gasto Pblico en CTI en relacin al PBI (1990-2009)
Q
.

e
q
j

r
e

1819

10111213

1415

1617

Aos

Fuente: elaboracin propia en base a datos de la RECyT

Nuevas polticas e instrumentos


El Plan Estratgico Nacional en Ciencia,
Tecnologa e Innovacin - PENCTI
El PENCTI constituye el primer programa estratgico que el pas posee en
materia de CTI. El proceso que llev a su resultado tuvo sus dificultades,
y si bien existen opiniones crticas en cuanto a la conformacin de sus
contenidos, el pas ha logrado dar un paso importante en trminos de
planificacin y proyeccin.
La estrategia se fundamenta en una concepcin integral del
desarrollo, equidad y crecimiento econmico. As la competitividad se
sustenta cada vez en la disponibilidad de recursos humanos y en la
capacidad de generar y aplicar conocimiento. En consecuencia, en una
economa basada en el conocimiento se le da cada vez ms relevancia a
la innovacin, y a las organizaciones, otorgando un papel central a las
redes de articulacin pblico - privada en los procesos de generacin y
difusin de conocimiento. En dicho contexto, el capital humano se
convierte en un recurso central del proceso, fundamentndose en la
amplia evidencia emprica reciente que vincula la inequidad, entendida
como desigualdad de oportunidades, y crecimiento: la primera opera
como una restriccin a la segunda (Sen y Kliksberg, 2008; World Bank,
2006; Bourguignon and Dessus, 2009 citado por Snoeck y Bianchi, 2009).
En virtud de lo anterior, el PENCTI plantea la necesidad de "constituir
una sociedad equitativa, democrtica y competitiva, basada en el
conocimiento, la sostenibilidad y los valores humanos". A partir de esta
visin, la misin del plan se define como "la creacin de las condiciones
para que el conocimiento y la innovacin se vuelvan instrumentos
primordiales del desarrollo".

Ello demanda articular polticas macroeconmicas con polticas de


desarrollo productivo consistentes con una mejor distribucin de
oportunidades y productividades, ypolticas sociales orientadas a la
reduccin de la desigualdad y la eliminacin de diversas formas de
discriminacin mediante la inversin en capital humano y la construccin
de capital social. En este marco, las polticas de innovacin son claves
para el desarrollo productivo y la educacin.
Cuadro 3 - Objetivos generales del PENCTI
Objetivos estratgicos

Sub-Objetivos

1- Consolidar el sistema
cientfico- tecnolgico y su
vinculacin con la realidad
productiva y social

Conformar o consolidar masas crticas para la


investigacin cientfica y tecnolgica en las reas de
mayor relevancia para el desarrollo del pas, con un
enfoque de corto, mediano y largo plazo
Incrementar la participacin de Uruguay en redes
regionales e internacionales de investigacin

Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sistemas


productivos
Construir espacios laborales
para jvenes investigadores
y para la insercin de investigadores radicados en el
2- Incrementar la
Contribuir a transformarexterior
la estructura productiva va la
competitividad de los
diversificacin y la agregacin de valor
sectores productivos en el
la innovacin en PYMES insertas en clusters
escenario de la globalizacin Estimular
dinmicos basados, en particular, en especializaciones
regionales
3- Desarrollar capacidades y Generar y aplicar conocimientos para la resolucin de
oportunidades para la
problemas sociales y la inclusin social
apropiacin social del
conocimiento y la innovacin Divulgar los avances cientfico- tecnolgicos en trminos
'inclusive
que los hagan comprensibles para el conjunto de los
ciudadanos y favorecer la apropiacin social del
conocimiento
Fomentar el espritu emprendedor de nios y jvenes a
travs de programas de popularizacin de la ciencia y
tecnologa
4- Contribuir a la formacin y capacitacin de los recursos humanos requeridos para
atender las exigencias de la construccin de una sociedad del conocimiento
5-Desarrollar un sistema de prospectiva, vigilancia y evaluacin tecnolgica como
soporte a la consecucin de los otros
objetivos propuestos
Fuente: Bianchi y Snoeck

Adems de los objetivos generales, en el PENCTI se plantean objetivos


sectoriales a partir del anlisis de las necesidades especficas de cada
una de las reas que el GMI ha priorizado: cadenas agroindustriales
(crnica, lctea, arrocera, granjera, forestal, pesquera); alternativas
energticas; desarrollos farmacutico y biotecnolgicos en los campos
de salud humana, sanidad animal y fitosanitario; tecnologas de la
informacin y la comunicacin; uso y preservacin de los recursos
naturales; y turismo sustentable.
La formulacin del PENCTI implica un cambio en la orientacin de las
polticas de CTI en el pas, dado que hasta entonces haban predominado
las polticas de carcter horizontal orientadas ms a la oferta que a la

demanda. Para poder evaluar los objetivos de este plan con las polticas
implementadas se analizaran a continuacin los instrumentos que han
sido incorporados a la ANII y otros nuevos que se incorporan al
entramado del SNI.

La Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin ANII


En consonancia con los lineamientos estratgicos proporcionados por el
GMI, la ANII para cumplir con sus fines defini y program las actividades
asociadas a cuatro Programas y diseo una serie de instrumentos.
Con relacin al Programa 1-Fortalecimiento Institucional para la
Ejecucin de Polticas Estratgicas de CTI, ha desarrollado actividades
orientadas a fortalecer las capacidades institucionales para el fomento y
la ejecucin de polticas estratgicas de CTI, consolidando y mejorando
los instrumentos existentes, generando informacin y capacidades de
evaluacin en la materia. Asimismo, se ha buscado profundizar la articulacin tcnica y financiera entre actores nacionales e internacionales
vinculados a la CTI, promoviendo la cooperacin a nivel internacional y la
transferencia de conocimientos y buenas prcticas en materia de diseo
e implementacin de polticas pblicas.
En este sentido, se ha mejorado desde su creacin la gestin y los
procesos de mo- nitoreo y evaluacin de instrumentos. En el ao 2009,
la ANII comenz a trabajar para la obtencin de la Certificacin en
Gestin de Calidad9. En el marco de dicho proceso, se define la misin,
visin y poltica de calidad de la agencia. En su poltica de calidad se
define por un lado, como uno de sus compromisos, que los servicios que
brinda estn alineados tanto a la direccin como a las necesidades y
expectativas del SNI, as como de la sociedad en su conjunto, y por otro,
a realizar una gestin en forma ejecutiva, gil, flexible, transparente,
proactiva y participativa
El Programa 2- Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico tiene
por objetivos potenciar la investigacin cientfico-tecnolgica, el
desarrollo de capital humano, y la transferencia de conocimientos hacia
las redes productivas y la sociedad en general.
Para este programa, los instrumentos se organizan en tres
Subprogramas:
a) Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico: la ANII incorpor
instrumentos que ya existan en el pas como el Fondo Profesor Clemente
Estable o las becas administradas por PEDECIBA y DICyT en la rbita del
MEC; mientras que dise otros instrumentos para los cuales no existen
antecedentes en el pas, como es el caso de reas Estratgicas de
Escaso Desarrollo.
b) Transferencia del Conocimiento Cientfico y Tecnolgico: incluye
instrumentos que incorporan las experiencias anteriores, como

9- De acuerdo a Resolucin de Directorio N


365/009. Disponible en Web:
http://www.anii.org.uy/web/static/Res_365009_Mision_ Vision_y_Politica_de_Calidad.pdf

Generacin y Fortalecimiento de Servicios Cientfico-Tecnolgicos, y


Popularizacin de la Ciencia y la Tecnologa; pero ha desarrollado otros
instrumentos nuevos tales como Impacto Social y Alto Inters Pblico.
Con respecto al fortalecimiento de Recursos Humanos. Para cumplir con
los objetivo de cada uno de ellos se absorbieron instrumentos que ya
estaban funcionando en otros organismos del Estado y se disearon
nuevos.
c) Fortalecimiento de los Recursos Humanos: se desarrollaron instrumentos
ampliamente demandados como es el caso del Sistema Nacional de
Investigadores y el Sistema Nacional de Becas. El diseo e
implementacin de estos instrumentos se combin con la absorcin de
las Becas de Postgrado y de Insercin en el Sector Productivo
originalmente administradas por PEDECIBA y DICyT; y con el desarrollo
de otros instrumentos para los cuales no existen antecedentes en el
pas, como el de Apoyo a Programas Nacionales de Postgrado, el de
Apoyo a Programas de Educacin Tcnico Terciaria
Prioritarios, o el de Vinculacin con Cientficos y Tecnlogos en el Exterior.
Tambin en el marco del fortalecimiento de las capacidades de los
recursos humanos para la investigacin, se cre el Portal Timb (Trama
Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografa On-Line) que provee
acceso on-line a bibliografa cientfico-tecnolgica y a bancos de
patentes. Paralelamente, y como herramienta de apoyo a la
implementacin de sus Programas, la ANII desarroll el Sistema CVUy a
partir de la adecuacin de la base de datos curricular de investigadores
"CVLAC" a las necesidades de informacin, tanto de la propia institucin
como de otras instituciones de fomento a la CTI en el pas.
El Programa 3- Promocin de la innovacin y de la articulacin
pblico-privada tiene por objetivo fomentar la innovacin en el sector
productivo y consolidar vnculos entre las empresas y el sector
acadmico. Con tal fin se disearon dos Subprogramas: A) Subprograma
de Apoyo a la Innovacin Empresarial, que incorpora nuevos instrumentos como es el ejemplo de Emprendedores Innovadores, mientras que
otros adaptaron las experiencias de programas anteriores por parte de
otras instituciones; tal es el caso de Innovacin de Amplia Cobertura (en
sus diferentes modalidades) e Innovacin de Alto Impacto. B)
Subprograma de Desarrollo de Alianzas de Innovacin y Redes Tecnolgicas Sectoriales.
Asimismo,
en
elpresenteaosehancomenzadoa
diseare
implementarlos FondosSecto- riales,orientadosala promocinde las
actividadesdeinvestigacin,desarrollo einnovacinen determinadas reas
estratgicas. Los recursos se constituyen a travs de recursos propios de
la ANII y otros provenientes de cooperacin internacional, o de fondos
pertenecientes a distintos organismos pblicos y/o privados cuyo fin sea
la promocin de todas o alguna de las actividades mencionadas
anteriormente. Los aportes de la ANII podrn establecerse como
contrapartes conformadas por Proyectos de Excelencia en reas
Prioritarias, de los de Alto Inters Pblico y de los de Escaso Desarrollo.
El programa financia proyectos que estn sujetos a una rigurosa
evaluacin a cargo de un Comit de Evaluacin y Seguimiento de
Programas (CES), conformado por al menos cinco miembros designados

por el Directorio de la ANII y homologados por el CONICYT, as como por


integrantes de cada una de las instituciones que aportan financieramente al Fondo.
El primer Fondo Sectorial de Promocin de I+D que se crea, es en el
rea de Energa, en el que participan Administracin Nacional de Usinas
y Transmisiones Elctricas (UTE) y Administracin Nacional de
Combustibles, Alcoholes y Portland (ANCAP), aportando cada empresa un
milln de dlares. Por su parte, en el marco de un acuerdo suscrito con el
INIA, se realiz en el 2009, la primer convocatoria del Fondo Sectorial
Agro-Industrial (Fondo INNOVAGRO). Tambin en coordinacin con el
Ministerio de Salud Pblica se lanz en dicho ao la primer convocatoria
del Fondo Sectorial de Salud, y estn en conformacin otros dos fondos,
con OSE y los Ministerios de Transporte y Obras Pblicas, y de Ganadera,
Agricultura y Pesca, el Fondo Sectorial de Medio Ambiente; y con el
Ministerio de Defensa el Fondo Sectorial de Promocin de Investigacin,
Desarrollo e Innovacin de Inters Estratgico.
Cuadro 4 - Presupuesto ANII (2007-2008)
MONTOS EN (US$)
Monto
Monto
Monto
%
PROGRAMA Incidenci Planificaci
n ejecucin comprometi
comprome ejecuta
Ejecuci
a
do
tido +
do
n
POA anual POA
2008
Aprobado
2008
anual
139% 7.035.000 10.520.633 10.520.633
4.252.
60%
Fortalecimie
900
nto para la
Ejecucin
de Polticas
Estratgicas
de CTI
2- Investigacin
40% 7.147.000
8.521.375 10.758.956
1.133.
16%
Cientfica
y
084
Desarrollo
Tecnolgico
321% 3.780.000
444.294
2.872.585 94.157
2%
Innovacin
en ei
Sector
TOTAL
100% 17.962.000 19.486.301 24.152.173
5.480.
31%
141
Fuente: ANII
En el cuadro se muestra como la ANII ha destinado sus recursos hacia
el Programa 1 y 2, y en menor medida al Programa 3; reflejando un nivel
de avance en la ejecucin financiera muy heterognea entre Programas.
El mayor avance se registra en el Programa 110, asociado al desarrollo
de actividades vinculadas a la consolidacin de la estructura
organizacional y operativa de la ANII, y a la administracin de fondos del
Programa Innova Uruguay. Por su parte, la ANII concentr sus esfuerzos
en desarrollar los instrumentos del Programa 2 y 3, diseando un total
de 24 instrumentos, con un claro predominio de los orientados al
fortalecimiento y orientacin de la investigacin cientfica y el desarrollo
tecnolgico, ms que al fomento de la innovacin en el sector
productivo.10

10- En el 2008 desarrollo 18 orientados a la oferta


y solo 6 a la demanda.

Por otra pa rte, el Programa 4- Cooperacin internacional y


administracin de fondos de terceros tiene por objetivo promover
nuevos acuerdos y actividades que sean consistentes con la estrategia
de desarrollo de la ANII, o que deriven de las polticas pblicas definidas
al respecto. En el marco de este programa se han desarrollado convenios
con organismos pblicos nacionales y organismos internacionales, para
administrar fondos y ejecutar programas.
A nivel nacional, un ejemplo son los convenios firmados con diferentes
unidades ejecutoras del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM):
1) Convenio ANII-Direccin Nacional de Industria con el fin de
implementar el Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP). 2)
Convenio ANII- Direccin Nacional de Pequeas y Medianas Empresas
con el fin de implementar el Programa CARPE (Creacin, Asistencia
tcnica y Redes para la Profesionalizacin Empresarial). 3) Convenio
ANII-Direccin Nacional de Propiedad Intelectual con el fin de generar
insumos para la toma de decisiones en materia de diseo,
implementacin y evaluacin de polticas pblicas en las reas de
propiedad intelectual e innovacin; y fortalecer las capacidades
nacionales en el conocimiento, difusin y uso de las herramientas de
propiedad intelectual en apoyo a los procesos de innovacin del pas.
Igualmente ha firmado convenio con otros organismos del Estado como
el Ministerio de Educacin y Cultura y entre otros.
Con relacin a la administracin de fondos de organismos
internacionales es de destacar la administracin de los fondos del
Programa de Apoyo Sectorial a la Estrategia Nacional de Innovacin
INNOVA URUGUAY, convenio entre Uruguay y la Unin Europea. El
Presupuesto total estimado del programa es de 12,5 millones de euros
para el perodo 2007-2013. La ANII tiene la responsabilidad por la
ejecucin del Programa en todo lo que hace al seguimiento tcnico y
financiero del mismo, y es quien realiza las transferencias de fondos a
las instituciones beneficiarias.
El programa INNOVA URUGUAY tiene cinco grandes lneas de accin:
1) Dar sustento a un centro de Excelencia como lo es el Institut Pasteur
de Montevideo, apoyando la puesta en marcha de programas de
investigacin liderados por jvenes cientficos, y el dictado de cursos
internacionales en reas de frontera del conocimiento en Biotecnologa;
2) Apoyar el proceso de internacionalizacin del Centro de Ensayos de
Software; 3) La creacin de Parque Cientfico Tecnolgico de Pando
(PcTP), que representa la evolucin de lo que comenz en 2003 como
Polo Tecnolgico de Pando (PTP); 4) La promocin de aplicacin de I+D
en procesos de clusterizacin, con foco en el interior del pas; 5) La
ejecucin de un programa de Becas con la finalidad de lograr la insercin
de RRHH altamente calificados en el sector productivo.
El trabajo en materia de cooperacin ha rendido importantes frutos
para la ANII, que se reflejan en una serie de tratados y convenios tanto
con pases y organismos de la regin, como fuera de ella. Es as que
actualmente la agencia interacta con pases como Paraguay, Per,
Mxico, Israel, China, Corea, Espaa y Austria. En los prximos aos, se
plantea profundizar los vnculos a nivel MERCOSUR y Amrica Latina, y
dar continuidad a los pasos ya concretados con la ejecucin del

Programa Innova Uruguay, el Programa Regional de Emprendedurismo e


Innovacin en Ingenieras; AMSUD-PASTEUR y STIC-MATH AMSUD y
VERTEBRAL ALCUE de ALFA III; as como cumplir con el rol que le fue
asignado en el 2009 como Organismo Gestor "Iberoeka" (OGI).
Entre los factores relevantes en la mejora de la gestin de la ANII se
destaca la gestin de los sistemas de informacin, la transparencia con
la sistematizacin de informacin sobre programas e instrumentos, as
como el desarrollo de un monitoreo y evaluacin de los mismos. Con
respecto a la evaluacin general, se puede afirmar que los instrumentos
del Subprograma 1, Investigacin Cientfica y Desarrollo Tecnolgico, son
lo que mejor han funcionado, teniendo una amplia recepcin. Sin
embargo, en el Subprograma destinado a fomentar la Transferencia de
Conocimiento Cientfico y Tecnolgico, slo logro amplia recepcin el
instrumento de Popularizacin de la Ciencia y la Tecnologa, mientras
que el de Impacto Social como el de Fortalecimiento Servicios
Tecnolgicos no lograron una eficaz implementacin. Esta evaluacin
plantea la necesidad de revisar su diseo dado que en ese mbito se han
detectado en el pas relevantes debilidades.
Con respecto al Subprograma de Fortalecimiento de los Recursos
Humanos, los instrumentos Sistema Nacional de Investigadores como el
Sistema Nacional de Becas lograron un buen desempeo. Sin embargo,
las propuestas de formacin de estudios tcnicos prioritarios para el pas
como las becas de insercin laboral, si bien se recibieron propuestas, no
se financiaron pues no se ajustaron al llamado, lo cual ha dado lugar a
un proceso de evaluacin y rediseo de este instrumento.
Los programas asociativos como Alianzas de Innovacin y Redes
Tecnolgicas Sectoriales han encontrado dificultades de implementacin.
La baja propensin innovadora de las empresas as como su dbil
comportamiento asociativo hace que este tipo de instrumentos
asociativos sea particularmente complejo. Asimismo, otros programas
han recibido algunos ajustes como los de mejora de Gestin y
Certificacin, mejora de Gestin para Micro y Pequeas Empresas y el
Programa CARPE (Creacin, Asistencia tcnica y Redes para la
Profesionalizacin Empresarial).
En trminos generales, se puede afirmar que el Programa de
Fortalecimiento Institucional e Investigacin Cientfica y Desarrollo
Tecnolgico ha tenido un mejor desempeo que el Programa orientado al
Sector Productivo. Ello implica la necesidad de aunar esfuerzos
institucionales orientados a la generacin de cultura empresarial
innovadora y de estmulo a la demanda, aspectos que exceden
ampliamente el alcance de un proceso estndar de difusin de
convocatorias. En efecto, a la baja propensin innovadora y de
vinculacin de las empresas sealadas en prrafos anteriores, se suma
una muy marginal propensin a la bsqueda de apoyos pblicos para el
desarrollo de actividades de innovacin, lo cual hace necesario el
desarrollo de una estrategia de promocin de instrumentos muy activa
por parte de la ANII.

Los instrumentos verticales


Las polticas verticales son de reciente creacin, recin en el ao 2009
se han comenzado a disear e implementar los Fondos Sectoriales
orientados a la promocin de las actividades de investigacin, desarrollo
e innovacin en determinadas reas estratgicas. El primer Fondo
Sectorial de Promocin de I+D+i que se crea, es en el rea de Energa,
al que se la han ido sumando nuevos como el Fondo Sectorial AgroIndustrial, el Fondo Sectorial de Salud, mientras que otros se encuentran
en proceso de conformacin, como es el caso del Fondo Sectorial de
Medio Ambiente, y el Fondo Sectorial de Promocin de Investigacin,
Desarrollo e Innovacin de Inters Estratgico. La reciente creacin de
este tipo de instrumentos, representa una dificultad para una actual
evaluacin.
Con respecto a los Programas de apoyo a la conformacin de clusters
y conglomerados Productivos en Uruguay se estn ejecutando dos
programas de promocin de clusters productivos que han sido
promovidos por iniciativas diferentes. Por un lado, el Programa de Apoyo
a la Competitividad y Promocin de Exportaciones de la Pequea y
Mediana Empresa (PACPYMES), acordado entre la Unin Europea y Uruguay, ejecutado desde el MIEM en la rbita de DINAPYME. Dicho
programa comenz su perodo de ejecucin en enero de 2006 y tiene por
objetivo del fortalecimiento de mecanismos de clusterizacin, capacidad
exportadora e insercin internacional de las empresas uruguayas. En
una primera etapa se trabaj en la clusterizacin de sectores ya
identificados en la fase de formulacin de proyecto, que tomaron en
cuenta la densidad del tejido empresarial, la capacidad de colaboracin
de los actores y la distribucin geogrfica. A mediados de 2006 se
comenzaron a trabajar cuatro iniciativas cluster: cadenas de quesera
artesanal en San Jos y Colonia, el Turismo en Punta del Este, Logstica y
Transporte en Montevideo y Ciencias de la Vida en Montevideo. En 2007,
se comenzaron a desarrollar otras tres iniciativas: Turismo en Rocha,
Industria Naval en Montevideo y Fruti-hortcola Agroindustrial en el
Litoral Norte del pas. El trabajo se realiza tanto a nivel de empresa
(PACPYMES Empresas), apuntando a promover las capacidades individuales y la asociatividad, como a nivel de redes (PACPYMES Redes).
Por otro, se est desarrollando el Programa de Competitividad de
Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC), iniciado en 2005, y
ejecutado por la Direccin de Proyectos de Desarrollo (DIPRODE),
entidad dependiente de la Direccin de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la Repblica. Su objetivo es
dinamizar el conglomerado en el que las empresas estn insertas,
aumentando as su competitividad. Los conglomerados seleccionados
fueron: apicultura (Litoral, Centro y Sur), arndanos (Norte y Sur),
vitivincola (Sur), piedras preciosas (Artigas), calzado y marroquinera
(rea Metropolitana), turismo (Colonia), software (rea Metropolitana), y
audiovisuales (rea Metropolitana y Costa).
Con respecto a estos programas novedosos para el pas, tienen el
creciente reconocimiento de la contribucin de la asociatividad al
desarrollo econmico y la importancia de la aplicacin de polticas de

promocin de las aglomeraciones productivas en varios pases, con


variados grados de xito. Sin embargo, existen hoy sustanciales
oportunidades y desafos al respecto en Uruguay. Estos desafos
requieren de un compromiso activo de todos los actores de la sociedad:
las empresas como actores prominentes, el Estado llamado a fortalecer
las capacidades de gestin y dar continuidad a los mismos, dado que
dependen del financiamiento de la cooperacin internacional y su mayor
articulacin con la ANII.
En trminos generales, estas polticas comparten debilidades
similares, en especial, su bajo alcance. El interrogante es s se trata de
un problema de la demanda o de la oferta. Por un lado, si bien existe
baja capacidad innovadora de las empresas, tambin se han detectado
problemas en el diseo de instrumentos. Asimismo, se constata que
estas herramientas estn sesgadas ms hacia la oferta que hacia la
demanda, teniendo lugar una baja participacin del sector privado en el
diseo de la poltica de CTI, y a su vez, son incipientes los instrumentos
de articulacin de empresas, instituciones y universidades. Tambin se
seala la incompatibilidad de sus metas con la poltica macroeconmica (estructura tributaria que desestimula la inversin, y
localizacin por ventajas fiscales), problemas de articulacin de los
instrumentos, y entre stos y la demanda de las empresas.
En lo que refiere a las polticas de calidad, la ANII tiene como misin
ejecutar los lineamientos poltico-estratgicos del Estado en materia de
Investigacin e Innovacin promoviendo, articulando y fortaleciendo las
capacidades del Sistema Nacional de Innovacin para alcanzar el
desarrollo productivo y social del pas.
Por otra parte, durante este perodo fue creado el INCAL 11, en el ao
2005 por el Artculo 175 de La ley 17.930 con el fin de orientar y
coordinar las acciones de un Sistema Nacional de Calidad. Dentro de sus
programas se encuentra el Modelo de Mejora Continua, que consta de un
portafolio de modelos validados por el Instituto, de manera de hacerlos
adaptables a todas las empresas; y el Premio Nacional de Calidad, que
intenta estimular y dar reconocimiento al conocimiento e
implementacin en las empresas uruguayas de procesos de Calidad
Total, mejorando as la competitividad de los productos destinados tanto
al mercado interno como a la exportacin.
En cuanto a las polticas de incentivos fiscales, los beneficios para la
realizacin de I+D existentes fueron recientemente modificados por la
nueva Ley de Reforma Tributaria N 18.083 (con vigencia 1 de julio de
2007), especialmente en el rea de biotecnologa. Sus artculos
principales establecen: la deduccin de la renta bruta a las donaciones
efectuadas al LATU y al INIA con destino a financiar actividades de
investigacin e innovacin en reas prioritarias, que se incrementen las
deducciones de los gastos en capacitacin del personal en reas
consideradas prioritarias y los destinados a financiar proyectos de investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico, y que se consideren
proyectos de investigacin cientfica o de desarrollo tecnolgico todos

11 Por ms informacin dirigirse a www.incal.org.uy

aquellos que contribuyan a mejorar de modo trascendente el


conocimiento humano y la utilizacin de los recursos productivos
(Decreto No. 150/007, Art. 49).
Por ltimo, en materia de propiedad intelectual, a partir de la creacin
de la ANII se establecen convenios con la Direccin Nacional de la
Propiedad Industrial del Ministerio de Industria, Energa y Minera y con
el Consejo de Derechos de Autor. Con esto se busca poder tener insumos
para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas en
temas de propiedad intelectual e innovacin, as como tambin
fortalecer las capacidades nacionales en el conocimiento, difusin y uso
de las herramientas de propiedad intelectual para apoyar a los procesos
de innovacin del pas.

Resultados y balances
El nuevo gobierno ha dado un impulso relevante a las polticas de CTI por
lo que ha implicado una inflexin relevante en la trayectoria histrica del
pas.
En primer lugar, es importante sealar la elaboracin del primer
programa estratgico que tiene el pas en materia de CTI, el PENCTI,
donde no slo se establecen los objetivos generales en el rea cientfico
tecnolgica, el rea productiva y el rea social, sino que se plantean
objetivos sectoriales priorizando las cadenas agroindustriales,
alternativas energticas; desarrollos farmacutico y biotecnolgicos,
sanidad animal y fitosanitario; tecnologas de la informacin y la
comunicacin; y turismo sustentable.
En segundo lugar, se le ha dado una gran relevancia a fortalecer las
capacidades institucionales de gestin de las polticas.
La ANII se ha convertido el organismo responsable de la ejecucin en
las polticas sobre la materia, absorbiendo programas de otros
organismos, diseando nuevos, as como administrando fondos de
terceros. Por lo tanto, es de destacar el fortalecimiento institucional, en
particular, el sistema de informacin generado, as como la elaboracin
de documentos de apoyo a la implementacin, monitoreo y evaluacin
de los instrumentos. Asimismo, a los efectos de promover sinergias,
evitar superposiciones y facilitar un servicio integral a los usuarios, se
necesita avanzar en una coordinacin ms efectiva de los programas.
Sin embargo, cabe preguntarse si el fortalecimiento de la ANII ha tenido
impacto en los ministerios sectoriales fundamentalmente en lo que
respecta a la formulacin y ejecucin de polticas sectoriales orientadas
a la innovacin. Tambin cabe preguntarse acerca del rol que le compete
a la DICYT dependiente del MEC que en otros contextos tuvo similares
competencias que el GMI y ANII.
En tercer lugar, como se ha sealado en el documento, en los ltimos
dos aos se han implementado una serie de programas e instrumentos
que van ms all de las tradicionales polticas horizontales. Se le ha
dado relevancia a las polticas verticales dando apoyo a los sectores
productivos detectados como estratgicos para el pas. Con respecto a
ello es importante destacar la implementacin de los Fondos Sectoriales.

Asimismo se han fortalecido una serie de instrumentos que tiene como


objetivo fortalecer la vinculacin entre la oferta y la demanda, a travs
de la conformacin de redes.
Sin embargo, el mayor xito en la implementacin se ha tenido en los
instrumentos orientados a fortalecer la investigacin y generacin de
conocimiento cientfico-tecnolgico (oferta). Entre ellos es de destacar el
Sistema Nacional de Investigadores, el Sistemas de Becas y los
Programas de Popularizacin de la Ciencia. Por su parte, los instrumentos
orientados a la innovacin empresarial son an incipientes y han tenido
ms dificultades en su implementacin. Tanto los programas orientados
a fortalecer la transferencia como a la consolidacin de redes
empresariales han mostrado escasa receptividad por el sector privado.
Como se seala en el informe de evaluacin de la ANII del ao 2008
se requiere de importantes esfuerzos institucionales orientados a la
generacin de cultura empresarial innovadora y de estmulo a la
demanda, aspectos que exceden ampliamente el alcance de un proceso
estndar de difusin de convocatorias. En efecto, a la baja propensin
innovadora y de vinculacin de las empresas, se suma una muy marginal
propensin a la bsqueda de apoyos pblicos para el desarrollo de
actividades de innovacin, lo cual hace necesario el desarrollo de una
estrategia de promocin de instrumentos muy activa por parte de la
ANII.
En cuarto lugar, se ha dado mayor relevancia a la dimensin
internacional y regional de las polticas en CTI. Sin embargo, la
articulacin con las autoridades regionales del MERCOSUR responsables
de la temtica o con iniciativas regionales, tales como PROCI- SUR,
BIOTECH, CABBIO, no ha tenido lugar.
Como se ha sealado, en la actual administracin de gobierno, se han
introducido cambios institucionales relevantes, al asignar al GMI la
elaboracin de una Plan estratgico, mejorar la gestin a travs de la
creacin de la ANII como organismo responsable de disear y ejecutar
las polticas en CTI. Por su parte, como factor de legitimacin de la
poltica se ha ampliado el espacio de consulta y asesoramiento a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo al mximo nivel institucional, a travs de
la ampliacin del Consejo Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa
(CONICYT) con 21 integrantes que representan diferentes sectores de la
sociedad civil y de las instituciones pblicas y privadas vinculadas en la
temtica de la CTI (Snoeck y Bianchi 2009). Asimismo, la implementacin
del Plan Ceibal desde 2007 con el objetivo de proveer el acceso al
conocimiento informtico para todos los nios del Uruguay se convertir
en un crculo virtuoso para la innovacin y generar un proceso de
innovacin endgena.
Si bien se han logrado avances significativos quedan algunos desafos
pendientes muy relvenantes, es reconocida la dbil articulacin entre el
sector pblico y el sector privado, que explica la limitada aplicacin de
los conocimientos generados en el mbito cientfico en el sector
productivo. Debe sealarse entonces, la necesidad de hacer mayor
hincapi en diseos institucionales con mayor participacin del sector

privado. Si bien existe en el pas un ncleo innovador 12, el mismo no


alcanza a propagar el cambio tecnolgico hacia el resto de la economa
debido a la ausencia de una interaccin contina entre los agentes de la
oferta y la demanda, que estimule la actividad innovadora, de singular
relevancia para la preparacin de las generaciones futuras hacia una
sociedad del conocimiento.
Por otra parte, resta resaltar los retos institucionales que presentan
las polticas de CTI en el Uruguay. Aunque este gobierno ha promovido
una agenda de CTI muy importante, an debe analizar cmo mejorar la
lgica de transversalidad que caracteriza al conjunto de los organismos
creados para llevar adelante la poltica del Uruguay Innovador. En este
sentido, debe evaluarse qu capacidades institucionales de la
administracin central actan como obstculos, y cules como
potencialidades para el desarrollo de polticas pblicas de gestin
transversal al interior del aparato estatal y de mayor articulacin de
todos los actores del sistema nacional de innovacin.

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nm. 6, OEI. http://www.campusoei.org/revistactsi/
numero6/articulo00.htm.

12 - Entre las fortalezas en materia de CTI, se


destaca la existencia de una masa crtica de
empresas y organizaciones relacionadas con
actividades intensivas en conocimiento (software y
servicios informticos, servicios de ingeniera,
biotecnologa, bienes y servicios ambientales, y
farmacutica) en todos los sectores del aparato
productivo. Se han desarrolladas capacidades de
investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico
de excelencia en determinadas reas -vinculadas a
las ciencias bsicas, agrarias yde ingeniera-, a
pesar del bajo nivel general de inversin en I+D
que explica la instalacin del Instituto Pasteur,
entre otros.

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