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s econ.

~micos de la NGP:
a los hilos y agujeros de la red
lnstitu ionalizacin y problemas organizacionales
descentralizacin educativa en Mxico:
Escuelas de Calidad (PEC)
un programa apolftico? lncidendalCfe ~--variables tcnicas
en el combate la pobreza en Mb<ico

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(agosto 2005)

Amanalco de Becerra, Estado de Mxico.

Los trabajos que aparecen en esta obra


son responsabilidad de los autores y no
necesariamente expresan el punto de vista
del Instituto de Administracin Pblica del
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Diseno Editorial:
lxchel Edith Diaz Porras
Diseno y fotografa de portada:
Guadalupe Bernal Martinez
Fotografa de interiores:
Maria del Carmen Martinez Campuzano

En la perspectiva de la reforma del Estado, la


administracinpblicaesmotivoderevisin,depuracin,

Editorial

mejoramiento y afinacin de las atribuciones que tiene


a su cargo, lo cual implica que se desenvuelve en
facetas exigentes del quehacer pblico que responden
a exigencias viejas y nuevas de la sociedad civil. En
un sentido de propuesta, la reforma del Estado debe
favorecer el mejoramiento de la administracin pblica,
ya que de la misma depende que la sociedad acceda
a etapas de desarrollo y prosperidad, debido a que no
se pueden garantizar con el concurso exclusivo de los
agentes del mercado.
Sin incurrir en dicotoma alguna, es importante que
las sociedades

co~temporneas

tengan frmulas

de cooperacin para que tanto la administracin


pblica como los mercados, aporten los elementos
que se necesitan para dar vigencia efectiva al inters
general, reconociendo la importancia de la accin del
Estado, porque garantiza el cumplimiento de las tareas
estratgicas que el orden poltico, jurdico y social de
la democracia proclama.
Ante los imperativos del desarrollo econmico con el
bienestar social, el desempeo de la administracin
pblica se enlaza con las necesidades materiales de la
sociedad y con los proyectos que se orientan a conjugar
calidad, eficiencia y ventajas comparativas, a fin de que
la vida colectiva tenga rendimientos crecientes. Por
eso, es necesario que las reformas a la administracin
pblica tengan claridad de medios y fines para contribuir
a que la vida estatal sea ms funcional y efectiva. Los
fines de la administracin pblica son la clave para

destacar que la gobernacin de la sociedad es proceso


incompleto cuando se pretende disminuirla atendiendo
a criterios empresariales, mercantiles y financieros. No
hay incompatibilidad entre eficiencia y capacidades de
gestin pblica, motivo por el cual, la reforma de la
administracin pblica debe incluir en su agenda esas
categoras, pues son aspecto medular para fortalecer
las tareas de direccin e implementacin.
Las capacidades de gestin pblica son punto toral para
comprender los tramos de formulacin e implementacin
de las polticas pblicas, para dar sentido a la accin
colectiva, la cual debe ser estimulada con el concurso
de las instituciones administrativas. En una visin
creativa, la administracin pblica debe cuidar que sus
capacidades de gestin tengan un grado efectivo de
operacin para dar cauce a problemas, demandas y
expectativas de la sociedad, las cuales son parte de las
relaciones de reciprocidad dad.as entre gobernantes y
gobernados.
Si la administracin pblica concierne a la actividad
organizada que el gobierno realiza en la sociedad,
la gestin pblica es el modo en que las polticas y
los planes se conciben, disean e implementan para
asegurar el comportamiento de las instituciones
gubernamentales. El nexo entre actividad organizada
y el modo de hacer y aplicar las polticas pblicas,
son mbitos clave en toda propuesta encaminada a la
reforma de fondo en la administracin pblica.
En consecuencia, tanto la administracin pblica como
la gestin pblica, son indispensables para estructurar

y coordinar la accin colectiva.

Una y otra tienen

importancia en el espacio de lo pblico y sera tanto


improductivo como ocioso, pretender entenderlas
por separado. En uno y otro caso, responden a los
requerimientos de la sociedad contempornea y su
aportacin en favor del inters colectivo, no admite
duda alguna.
Desde la ptica de gobernar, la administracin
pblica cumple con tareas sustantivas que nutren su
razn social y que corresponden a la organizacin
constitucional del Estado de derecho. Mientras que la
gestin pblica es el conjunto de medios -capacidades,
destrezas,

informacin

procesos,

estructuras,

tecnologas y progr.amas- que se utilizan para dar


sentido factual a valores, polticas y propuestas que
son parte esencial de la pluralidad democrtica. En
consecuencia, la reforma de la administracin pblica
no inicia ni concluye en el terreno de lo administrativomejoramiento en s de los procesos, procedimientos
y actividades de las organizaciones pblicas-, sino
que se relaciona con la economa de mercado, la
sociedad de ciudadanos y las polticas pblicas que
son indispensables para armonizar el crecimiento y la
productividad con la democracia poltica y el bienestar
compartido.
Estos referentes evitan que la administracin pblica
sea entendida como una "caja negra" o bien, como la
suma de medios instrumentales que funcionan como
si fuera un sistema ciberntico que tiende hacia la
autorregulacin y el control per se. La revaloracin de

la administracin pblica atiende a la complejidad de la


sociedad civil, la dinmica de lo pblico y los objetivos
de lo estatal. Esto significa que sus cometidos estn
influidos por las relaciones de poder, las demandas de
los ciudadanos y las expectativas que la poblacin civil
tiene. De ah que sus capacidades de gestin pblica
deben ser ptimas para atender, procesar y solucionar
problemas que tienen su origen en las condiciones
econmicas, polticas y sociales que conforman la
base material de la sociedad civil.
No obstante la importancia de la administracin pblica
en el desarrollo de las sociedades democrticas, una de
las tendencias ms sobresalientes en el tiempo actual
es que se pretende confinarla en algunas latitudes del
planeta, a los valores, tesis y prcticas de la Nueva
Gestin Pblica. Este es un movimiento intelectual,
acadmico y profesional que se extiende de manera
rpida hacia el seno de los Jparatos burocrticos y
gubernamentales. Su punto bsico es la disminucin
del tamao administrativo de los Estados, al cual
consideran como un mal pblico que debe combatirse

y eliminarse para no provocar costos perniciosos en


la vida productiva. Sin embargo, una caracterstica de
la NGP, es que no se trata de una propuesta original
y ntida, es decir, no tiene autenticidad ni races que
tengan su fuente en la disciplina de la administracin
pblica.
Es en todo caso, la combinacin hbrida de campos de
conocimiento como la economa clsica y neoclsica,
el neoinstitucionalismo, la teora de la eleccin pblica,
el enfoque del agente y el principal y los valores del

gerencialismo,

a travs de los cuales se formulan

axiomas orientados a convertirla en el centro de los


errores y los males que pblicamente vive la sociedad.
Sus propuestas se canalizan a mejorar la productividad,
la calidad y el rendimiento de la administracin pblica,
teniendo como inspiracin las ventajas del mercado. En
un esquema de ste alcance, la administracin pblica
es aislada de su compromiso social y poltico con la
democracia, entendida como una forma de gobierno
que reconoce el derecho a la participacin en los
asuntos pblicos de ciudadanos activos y organizados,
a quienes la Nueva Gestin Pblica concibe ms como
clientes y usuarios de los servicios administrativos.
La Nueva Gestin Pblica es un movimiento que se
gesta y avanza desde los aos ochenta del siglo pasado
y ha cimbrado las facultades y responsabilidades de la
administracin pblica, al confinarla predominante al
enfoque de los costos, los indicadores de medicin, la
plusvala financiera, la rendicin de cuentas gerencial,
los programas de calidad, los vouchers, el outsourcing

y la productividad en el desempeo.

Por cuanto

sistemas de aplicacin, los conceptos mencionados


son importantes para la administracin pblica, pero
no cuando se convierten en rituales, es decir, en la
exaltacin que conduce a privilegiar los medios y los
procedimientos en las organizaciones, no la legitimidad
pblica, poltica y social que deben acreditar para nutrir
la cultura democrtica.
Con la Nueva Gestin Pblica, la importancia de sus
postulados radica en que aluden ms al mejoramiento
de los procesos y estructuras no a la importancia de

que la administracin pblica se reencuentre con base


en la comunicacin, la deliberacin y la argumentacin
con los ciudadanos. En este sentido, habra, un vaco
de legitimidad para que los sistemas polticos potencien
su grado de aceptacin, a partir de modernizar a la
administracin pblica sobre la base de conjugar con
xito eficiencia y democracia.
Sin referencia a los asuntos de la gobernabilidad
y la gobernaza, la Nueva Gestin Pblica es una
alternativa restringida para que sea invocada como una
frmula confiable que contribuye a fortalecer la savia
social y poltica de las instituciones administrativas.
Desvalorizar a la administracin pblica a partir de un
gerencialismo extremo, implica entenderla distante de
los asuntos de Estado y el gobierno, para destacar
ms el utilitarismo administrativista que corresponde a
posturas ideolgicas, que no a evidencias comprobadas,
de que ms sociedad es mejor que menos Estado.
No hay duda de que la administracin pblica debe
ser eficiente, competitiva y productiva para mejorar las

'

operaciones que realiza y en las cuales utiliza recursos


pblicos que provienen de la sociedad. Pero tambin
debe ser honrada, responsable y sensible para que sea
valorada como una institucin positiva e indispensable
para la vida en comn. Su reforma, por tanto, tiene dos
puntos a considerar para ubicar mejor los compromisos
que tiene: 1) responder con eficacia al espacio de lo
pblico-estatal y 2) tener mejor capacidad de gestin
para atender y solucionar los problemas del espacio
pblico-social. Su compromiso con la accin colectiva
implica que debe apoyarse tanto en las polticas como

en la gestin pblicas, para que responda a los retos


que enfrenta en un mundo que se transforma con
rapidez.

Los problemas pblicos que enfrenta son

cada vez ms interconectados, motivo por el cual, sus


niveles de desempeio tienen que sustentarse en la
calidad de los resultados finales.
En el presente nmero se analizan temas vinculados
a la

Nueva Gestin

Pblica,

a los problemas

ambientales en Mxico tanto en su institucionalizacin


como organizacin, a la trayectoria que ha seguido la
poltica de descentralizacin educativa con nfasis en
el presente, a las implicaciones tcnicas y polticas
de los programas dedicados al combate a la pobreza,
a la conexin entre. seguridad social y Estado desde
una perspectiva internacional y la responsabilidad del
gobierno en los procesos que conducen a la medicin
de los resultados de gestin.

Contenido

Artculos
Nueva Gestin Pblica y Participacin Social

13

Magda Tamayo Rey

Fundamentos econmicos de la NGP: una mirada curiosa a


los hilos y agujeros de la red

45

Manane!a Nez Barbaza

Las agencias ambientales mexicanas: Institucionalizacin


y problemas organizacionales

63

Sa/ VB(qas Paredes

Balances y perspectivas de la descentralizacin educativa en


Mxico: El Programa de Escuelas de Cadad (PEC)

95

Jonathan Dav;d Lira Beltmn

Es Oportunidades un programa apoltico? Incidencia de las


van"ables tcnicas y polticas en el combate a la
pobreza en Mxico

147

Ignacio Macedo
Jos Antonio Pea

La seguridad social en la esfera estatal: la experiencia


intemacional

207

Maxlimliano Garca Guzmn

La responsabilidad pblica en la capacidad de gobierno y en


la medicin de resultados
Mauricio Gutirrez Corts

235

Agenda Glocal

273

Ley General de Desarrollo Social

Numeralia

313

El derecho a la informacin

Resea de Libro

329

El Fortalecimiento de los Gobiernos Estatal y Municipal en

Mxico: El Capitulo Hacendar/o de


Alfredo Carlos Victoria Marln
Resea elaborada por: Adriana E Bazn Trousselle

Criterios para colaborar en la Revista IAPEM

333

Revistas de inters

339

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

A democratic society is on/y


sustainab/e if power is dispersad.
A society dominated almost whol/y
by business interest does no provide
a stable equilibrium of power.
Herbert Simon

Mucho se ha debatido sobre la Nueva Gestin Pblica, respecto a si


constituye un nuevo paradigma, si tiene aplicacin universal o si favorece
la democracia con debates frecuentes. Aunque son populares los
conceptos de presupuestos por resultados, eficiencia, cliente, misin y
visin y rendicin de cuentas, se ha descuidado la discusin sobre el
impacto de las reformas en las relaciones Estado- sociedad; sobre el
papel que asigna a los diferentes actores polticos y sobre el esquema de
participacin social que la corriente fomenta.
La Nueva Gestin Pblica (NGP) es hoy el instrumento de transformacin
ms importante para la

administr~cin

pblica. Las reformas del Estado

y de la administracin pblica adelantadas en los noventa en Nueva


Zelanda, Gran Bretaa, Australia, Canad y Estados Unidos se han
basado en los lineamientos de la NGP. Tambin en las recomendaciones
de los organismos internacionales como Banco Mundial, OECD y FMI
para los pases en vas de desarrollo, tambin siguen este enfoque.
Producto de una combinacin de diferentes disciplinas, 1 la NGP aparece
en los aos ochenta como una frmula para lograr la eficiencia, eficacia
y legitimidad de la accin gubernamental. Su relevancia consiste en el

La NGP tiene elementos de trece diferentes disciplinas. Entre ellas: eleccin pblica, management,
administracin pblica clsica y neoclsica, anlisis de polticas, teora agente principal, teora
de derechos de propiedad, economas de costos de transaccin y nueva administracin pblica
(Gruening, 1998).

n aa
-W9Iiltapem

intento por cambiar la dinmica en las relaciones entre el Estado, la


administracin, los polticos y la sociedad, con objeto de lograr mayor
eficiencia y de limitar el poder que los gobernantes y la administracin
pblica pueden tener.
Si bien las medidas que propone la NGP han ido de la mano con una
tendencia al resurgimiento de los espacios locales y al involucramiento
de la sociedad en los asuntos pblicos, es pertinente analizar qu clase
de participacin es la que la NGP promueve y qu tipo de rol ofrece a los
actores que intervienen dentro del sistema poltico. Es necesario evaluar
qu tanto ha influido la NGP en el resurgir de espacios participativos y en
la construccin de espacios colectivos.
La participacin ciudadana ha generado un amplio debate; existen
posiciones claras a favor y en contra de la pertinencia de involucrar a
los actores sociales en la toma de decisiones pblicas. Aunque no hay
respuesta nica, existe cierto consenso sobre la viabilidad de estimular la
participacin ciudadana para mejorar la calidad del sistema democrtico.
Resulta fundamental entonces, analizar qu dinmica participativa es la
que la NGP propicia y cmo influye en el andamiaje democrtico.
El argumento central del presente artculo es, que si bien las reformas
orientadas bajo en el enfoque de la NGP pueden crear o ampliar espacios
de participacin social, promueve un tipo de intervencin de la ciudadana
ms como clientela que como actor poltico y no contribuye por tanto, al
logro de mayor legitimidad del sistema poltico ni al fortalecimiento de las
instituciones del sistema democrtico.

15

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El artculo se estructura en cinco apartados: en la primera parte se hace


la revisin general de las ventajas y desventajas de la NGP y de los
argumentos econmicos relacionados con el tema de participacin social;
en la segunda se aborda el modelo de participacin que la NGP propone,
en la tercera se analizan las limitaciones de ese esquema participativo,
en la cuarta se expone el debate entre los que defienden y se oponen
a la participacin social, y por ltimo se estudian los elementos que se
necesitan para que la participacin sea un factor clave en la construccin
de la institucionalidad y la democracia.
1. Fundamentos, logros y limitaciones de la NGP
Dentro de la administracin pblica han existido dos etapas fundamentales.
La primera, el periodo de consolidacin de los principios bsicos de
administracin 2 y de consolidacin de la disciplina. En su gnesis se
puede destacar a Woodrow Wilson, Robert Dahl y Luther Gulick, quienes
fundamentaron la dicotoma entre poltica y administracin. La necesidad
de lograr la neutralidad tcnica de la administracin pblica impuso el
distanciamiento con el ejercicio de la poltica, para evitar as el uso de
la administracin como un instrumento para alcanzar fines polticos no
colectivos.
Es a partir de la propuesta de Vincent Ostrom, en los aos setenta, que
se puede destacar una segunda etapa en la administracin pblica.
El autor reconoce la imposibilidad de lograr una separacin real
entre la administracin y la poltica, dada por la constante interaccin
e interdependencia entre la burocracia y el gobierno. La idea de la
administracin pblica democrtica propuesta por el autor buscaba limitar
2

Los principios bsicos de la administracin se refieren a los principios de la organizacin jerrquica


de Weber, aplicados con el fin de conseguir la neutralidad tcnica de la funcin administrativa.

n
::na
~opem
el poder de los representantes polticos para que no pudieran interferir
negativamente en la funcin tcnica de la administracin.
La administracin pblica democrtica se materializa con la fragmentacin
del proceso de toma de decisiones para limitar y controlar el poder;
el abandono de la dicotoma poltica - administracin; la existencia
de mltiples centros de poder y generacin de competencia; y una
organizacin pblica orientada a lograr el menor costo en tiempo y recursos
(Ostrom, 1973). La propuesta de Ostrom es relevante porque constituye
una de las primeras que buscan acercar las decisiones gubernamentales
a la ciudadana y desconcentrar el poder pblico. Plantea la necesidad de
un gobierno eficiente y dispuesto a rendir cuentas.
Teniendo como base el argumento de Ostrom, empieza a darse un
viraje entre la comunidad acadmica explicado por el inters de estudiar
el proceso de toma de decisiones pblicas, y la forma en que puede
lograrse la eficiencia en la accin gubernamental. En ese sentido, la
escuela de Public Choice intent aproximarse con elementos cientficos
a la toma de decisiones de la administracin pblica. Dentro de esta
corriente, son importantes los trabajos de Downs, Olson, Arrow y Black
porque demostraron que la accin colectiva y las reglas democrticas
pueden tener resultados no ptimos, pues dada la dificultad de agregar
preferencias siempre cambiantes, es natural llegar a decisiones o
acuerdos incongruentes.
Es en este punto, donde se produce un cambio radical en la concepcin
del individuo, cuando deja de ser considerado como un actor cooperador

y que b.usca el inters colectivo para ser

individualista, racional y

maximizador de sus propios intereses. La NGP surge a fines de los


setenta a partir de esta visin de individuo y todos los mecanismos que

17

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

propone estn diseados para lograr resultados eficientes a partir del


comportamiento racional-individual. El propsito central de esta escuela
es lograr una mayor eficiencia en la administracin, la efectividad en el
uso de recursos pblicos y en la rendicin de cuentas por desempeo.
Entre los principales cambios que propone la NGP destacan el otorgar
discrecionalidad a las agencias pblicas para determinar sus necesidades
en recursos financieros, humanos y de operacin. Asimismo, lograr una
gestin por resultados, donde se evale el desempeo por objetivos
cumplidos y se diseen los presupuestos segn los resultados que
se desean alcanzar. Tambin propone romper con el monopolio en la
provisin de servicios pblicos y abrir esta funcin a la participacin de
los actores privados, los voluntarios y las comunidades. Finalmente,
pretende imprimir la lgica del sector privado al gobierno, introduciendo
nuevos valores como competencia, eficiencia, responsabilidad y servicio
al cliente.
Las ventajas y desventajas de las medidas que propone la NGP se pueden
categorizar segn el nivel y la profundidad de la transformacin dentro de
la administracin: operativas, organizacionales e institucionales. 3 Dentro
de las ventajas o puntos positivos de los cambios propuestos bajo la
ptica de la NGP tenemos:
Operativas

El logro un mejor desempeo en la gestin, dado por la adopcin de

valores del sector privado como eficiencia, calidad y trabajo en equipo.

Introduccin de herramientas como Administracin de Calidad

Total, Reingeniera de Procesos o Planeacin estratgica para hacer


3

Para un anlisis ms profundo, los autores que apoyan las medidas de la NGP son Barzelay,
Osborn y Gaebler y Cohen.

ms eficientes los procesos, conseguir resultados mensurables y mejorar


la relacin con el cliente.

Mayor autonoma y capacidad para determinar las necesidades,

recursos y objetivos por parte de las propias agencias estatales y as


lograr mayor eficiencia presupuesta!.
Organiza e ionales

Posibilidad de participacin de otros actores en la prestacin

de los servicios pblicos, como los privados, los voluntarios o los de la


comunidad.

Competencia entre agencias pblicas por la prestacin de servicios,

para lograr segmentos de mercado y operar con mayor eficiencia.

Obligacin de las dependencias pblicas y agentes prestadores de

servicios de proveer informacin a los ciudadanos y adoptar mecanismos


de rendicin de cuentas.

Mayor flexibilidad en la toma de decisiones y profesionalizacin

del recurso humano.


Institucionales

El ciudadano adquiere cierto poder al convertirse en un cliente

que puede exigir ciertas condiciones y estndares en servicios pblicos.

El ciudadano adquiere la facultad de exigir informacin a las

dependencias pblicas y que los representantes polticos justifiquen su


gestin y puedan participar en la toma de ciertas decisiones concernientes
a su comunidad.

El gobierno puede obtener mayor legitimidad al prestar mejores

servicios, acercar los objetivos a las necesidades de las comunidades y


rendir cuentas.

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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Las criticas a la NGP ms importantes se refieren a cuestiones de carcter


institucional y en especial al impacto de las reformas sobre el sistema
democrtico.

Operativas

Existe una dificultad de establecer con claridad los objetivos de

las polticas pblicas, de medir los outcomes y outputs que se quieren


lograr.

Para los funcionarios pblicos es compleja la tarea de asignar

presupuestos segn los resultados que se esperan obtener.

Dificultad para identificar y satisfacer al cliente en algunas

actividades pblicas, como en los servicios penitenciarios.

Organiza e ion a les

Problemas en la interaccin de las agencias pblicas y privadas

por la mayor dificultad del Estado para regular las actividades de los
actores privados y de exigir condiciones en los servicios y su operacin.
Falta de claridad en la asignacin de competencias entre los
diferentes rdenes de gobierno y dificultad para descentralizar los
recursos para que los servicios sean prestados localmente.

Mayor complejidad relacional por la intervencin de ms actores,

la comunidad, los agentes privados, el sector voluntario y el pblico.

Dificultad para las dependencias pblicas y agentes privados al

tener que estar dispuestos a la rendicin de cuentas con los ciudadanos


y atender las reclamaciones.

Para un anlisis mas profundo, los autores que debaten los argumentos de la NGP son Pollit, Hood,
Schick entre otros.
5 Los outputs se refieren a los resultados de la accin gubernamental y los outcomes a su impacto
en la sociedad.

Institucionales

Incongruencia entre los valores que guan la accin pblica y los

de la lgica privada, como eficiencia, competencia, cliente.

Aplicacin de la NGP sin un anlisis profundo del contexto y de

las particularidades de cada pas. Se critica su aplicacin en pases con


desigualdades sociales y pobreza, donde an es necesaria la presencia
activa del Estado y con altos niveles de corrupcin que pueden amentar
el riesgo de captura y la malversacin de fondos.

Transformacin del ciudadano en cliente, lo que permite una

mejor provisin de servicios, pero limita su papel poltico al marginarlo de


decisiones ms all de la provisin de los servicios pblicos.

El papel poltico del Estado y de los representantes populares es

aminorado al limitar su accin a materias de provisin de servicios y al


delegar la definicin de objetivos a los agentes prestadores. Se dificulta
tambin el control poltico.

Preocupacin por la posibilidad de la rendicin de cuentas pero sin

lograr la participacin poltica del ciudadano en las decisiones pblicas


relevantes.

El cambio de concepcin sobre el ciudadano, los polticos y el

Estado debilitan las instituciones democrticas tradicionales. Se ofrece


un papel econmico a los actores polticos que no contribuye a la
profundizacin de los valores democrticos.

El poder que se le resta al Estado y a los representantes polticos

no es atribuido a las comunidades. El poder poltico se desdibuja entre


los agentes privados prestadores de servicios. Dificultad para coordinar
la accin pblica y lograr fines colectivos.
Haciendo un balance entre los elementos positivos y negativos de la
implementacin de medidas inspiradas en la NGP, se puede afirmar
que aunque hay un cambio en las relaciones entre el gobierno, la clase

21

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

poltica, la administracin y la ciudadana que puede verse traducido en


mayores niveles de eficiencia y transparencia en la gestin pblica, la
orientacin de tipo econmica de la NGP es insuficiente para lograr el
fortalecimiento de las instituciones democrticas y para lograr cambios
en trminos de equidad e igualdad en la sociedad actual.

Las reformas propuestas por la NGP no han sido diseadas para cubrir
el dficit de legitimidad y gobernabilidad que caracteriza a los paises
en va de desarrollo (Cabrero, 2003). Las reformas estn orientadas
slo a lograr mayor eficiencia, pues las necesidades de transparencia y
democratizacin son menores en los paises desarrollados. Aunque no
es posible esperar que las reformas inspiradas en la NGP solucionen
las carencias del sistema poltico, tampoco se pueden realizar los
cambios sin un anlisis del contexto y sin encontrar vfas para resolver
simultneamente el dficit democrtico.
En el contexto latinoamericano existe la limitacin de que los gobiernos
no han logrado garantizar el mfnimo de los derechos sociales y
econmicos para toda la poblacin. Es dificil imaginar a otros agentes
prestando servicios en zonas geogrficas marginadas o para poblacin
de bajos recursos donde los mrgenes de utilidades no son aceptables.
La magnitud de la exclusin y la desigualdad social en Amrica Latina
hacen prioritaria la intervencin del gobierno y no su desmantelamiento.

2. La participacin social desde la NGP


La participacin social se entiende como la participacin espontnea o
promovida por agentes externos, legislada o informal, estructurada o no
estructurada que supone la asociacin de individuos para lograr objetivos
(Chvez y Quintana, 2001 ). La participacin es importante porque faculta

~~
a los ciudadanos para aumentar su grado de influencia en las decisiones
pblicas, para definir rumbos futuros, discutir los problemas pblicos y
fortalecer sus derechos polticos y civiles.
El grado de involucramiento de los ciudadanos en los asuntos pblicos
puede diferenciarse en tres tipos de dinmicas. Existe la participacin
informativa, donde el gobierno simplemente difunde informacin sobre
las polticas pblicas y se da una relacin no recproca, es decir, slo
del gobierno hacia el ciudadano. La consultiva, donde el gobierno pide
y recibe retroalimentacin en la hechura de polticas, con una relacin
en ambos sentidos, pero limitada a algunas reas. Por ltimo, est la
participacin activa donde los ciudadanos son miembros relevantes en la
decisin y la hechura de las polticas (OECD, 2001 ).
En el presente trabajo nos centraremos en la participacin social activa,
sin descartar las otras dos, pero considerando que el objetivo ltimo de
la participacin es el logro de la accin organizada dentro del proceso
de deliberacin y la decisin de las polticas pblicas. Es esta forma
de participacin, un instrumento que contribuye de forma directa en el
avance de la relacin ciudadana - Estado y por ende, en la solidez del
sistema democrtico.
La reforma administrativa, en el esquema de prestacin de los
servicios pblicos bajo el enfoque de la NGP, permite al ciudadano
exigir estndares de calidad en los servicios pblicos. Tambin admite
esquemas descentralizados en los cuales las comunidades participan
en la satisfaccin de sus necesidades. Los prestadores de servicios
deben preocuparse por la satisfaccin del cliente para lograr cumplir con
los objetivos de mercado y en un esquema de responsabilidad, deben
estar abiertos al control ciudadano. Nos detendremos en el anlisis de

23

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

las formas en que la NGP incorpora la participacin y su contribucin


al fortalecimiento institucional y democrtico para contextos como el
latinoamericano.
Uno de los libros ms importantes de esta corriente, La reinvencin
del gobierno de Osborne y Gaebler ( 1992), refleja dos vas en que se
1 1

involucra a la ciudadana en la accin pblica. La primera es con un


gobierno de propiedad comunitaria que tiene como base la delegacin de
funciones para la prestacin de servicios a la comunidad. Este proceso de
desconcentracin persigue restarle poder a la burocracia para atriburselo
a la ciudadana.
La importancia de esta concepcin de gobierno es que se pueden obtener
mejores servicios pblicos. La posibilidad de delegar a la comunidad la
prestacin de algunos de los servicios est sustentada en las ventajas que
tiene la poblacin en la mejor comprensin de los problemas sociales, en
su mayor capacidad de resolucin de problemas, en la mayor flexibilidad
y creatividad, en los menores costos en que incurren y en el mayor
cumplimiento de la ley que pueden lograr.
La segunda va en que se involucra al ciudadano es con un gobierno
regido por el consumidor. En este sentido, se propone la adopcin de la
Administracin de Calidad Total (ACT) donde el cliente se convierte en lo
ms importante para una organizacin, obligndola a producir servicios
diferenciados, mejorados y evaluados constantemente. Son los clientes,
mediante su eleccin, los que determinan la asignacin de recursos y el
rumbo de la organizacin hacia el futuro.
Entre las ventajas que posee el esquema basado en el cliente estn:
la responsabilidad que adquieren los prestadores de servicios, la

Q~l"
despolitizacin de las decisiones sobre los servicios pblicos, el estmulo
a la innovacin, la diversiicacin de opciones para elegir, el mejor uso de
los recursos, el compromiso de los clientes al poder elegir y las mayores
oportunidades de lograr equidad. (Osborne y Gaebler, 1992).
Estos lineamientos han sido la base del esquema participativo que la NGP
ha introducido, caracterizado por la posibilidad de seleccionar y evaluar la
prestacin de los servicios pblicos. Pases como Gran Bretaa y Canad
han avanzado ms en esta materia, diseando esquemas que permiten
la participacin local 6 y que buscan la mejor provisin de servicios.
Nos detendremos en observar cmo funcionan estos mecanismos de
participacin.
Las Cartas del Ciudadano o Citizen's Charter establecidas en Gran
Bretaa en 1991 bajo el gobierno de John Major, pretendan mejorar
la prestacin de los servicios pblicos partiendo del supuesto de la
necesidad de otorgar a los usuarios la informacin necesaria para poder
establecer un control efectivo de los servicios. Bajo esta idea, las Cartas
del Ciudadano establecen estndares explcitos de calidad que los clientes
pueden exigir, asegurndose de que estos patrones sean debidamente
determinados, monitoreados y publicados, adems de que se cuente con
procedimientos de reclamo de fcil compresin y uso.
Los cuatro conceptos ms relevantes en las Cartas son: derechos,
ciudadana, estndares y reclamaciones. La importancia de estos

Una de las polticas para erradicar la pobreza de la ONU es a travs de un programa denominado

~citizen

guards" donde se busca hacer responsable a las comunidades de la prestacin de servicios

bsicos y de involucrar tambin a otros sectores como la academia, las ONG y los servidores
pblicos. Este esquema fue adoptado en Nueva Delhi India y es una experiencia recomendada para

el resto de pases.

25

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

documentos radica en que tienen en cuenta el concepto de ciudadana,


habilita poderes para poder exigir derechos y pone en igualdad de
condiciones a los participantes (Cunill, 1997). El problema de las cartas
es que slo estn asociadas a la prestacin de servicios pblicos y no
con otras esferas de la accin gubernamental.

'ilh

Otro mecanismo para acercar las decisiones a los ciudadanos en Gran


Bretaa ha sido la creacin de consejos a nivel local, elegidos por
votacin popular. En el documento gubernamental White Paper sobre
gobiernos locales se ha atribuido a los consejos la responsabilidad
de garantizar la mejor prestacin de los servicios. 7 Se establecen
indicadores de eficiencia, costos y calidad nacionales, pero sujetos a
modificaciones locales.
Los consejos pretenden incentivar la democracia local; mejorar
la rendicin de cuentas y crear un nuevo marco tico a travs del
mejoramiento de los servicis; la participacin de los consejos en el
logro del bienestar de la comunidad y la posibilidad de conocer a los
responsables de la toma de decisiones. Con respecto a la democracia
local, se pretende estimular la consulta y participacin, y elevar el
nmero de elecciones, mediante las herramientas que las autoridades
locales consideren pertinentes.
Si bien los consejos procuran fomentar las elecciones y decisiones por
referendos, se hace nfasis en la democracia como un mecanismo de
toma de decisiones por la va electoral y no se trasciende al concepto
de democracia como un sistema poltico que garantiza la igualdad

Modern Local Government: In Touch with the People, White Paper Great Britain, (1998).

n.,l~
~pem

en los derechos ciudadanos. Las decisiones que se dejan en manos


del pblico estn relacionadas con servicios pblicos pero no con los
objetivos de la accin gubernamental.
En Canad el gobierno tiene el mismo enfoque hacia la satisfaccin del
cliente, pero ha recurrido a la tecnologa" como forma de acercar las
decisiones y los servicios gubernamentales a la ciudadana. Iniciativas
como el gobierno en lnea, la atencin personalizada, telefnica o a
travs de Internet de los usuarios son algunos de los proyectos ms
importantes de reforma administrativa bajo la NGP. El objetivo de las
reformas es acercar el gobierno a los ciudadanos por medio de los
recursos tecnolgicos.
Sin duda, es un logro facilitar o acercar los servicios pblicos por vas
electrnicas al ciudadano. Sin embargo, el impacto no involucra a la
ciudadana en general y no aumenta las capacidades de deliberacin
dentro del sistema democrtico. Los problemas de acceso a los sistemas de
informacin y el tipo de relacin ms virtual que se genera con el gobierno,
son factores que impiden a las herramientas tecnolgicas ser un detonador
para el cambio estructural en la interaccin gobierno-ciudadana.
La idea de las reformas es que las decisiones sobre qu productos desea
producir el gobierno se tomen en los centros de poder de alto nivel,
mientras que las decisiones sobre cmo producir se tomen ms cerca del
pblico. Los elementos con que cuentan los gobiernos para modificar el
rol del Estado y sus relaciones con los ciudadanos son:

s The

Government of Canada has adopted an aggressive electronic government strategy to become


a model user of information management and information technology. The Government of Ganada
is working to provide accessible, connected services to citizens and continuously works at improving
client satisfaction with these services (OECD, 2001 ).

27

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Productividad: el gobierno produce ms con menos recursos.

Mercantilizacin: a travs de incentivos de mercado se cortan

las patologas del comportamiento burocrtico.

Orientacin al servicio: el gobierno puede mejorar la relacin

con los ciudadanos haciendo programas ms acordes con sus


necesidades.
1
1
'

11

Descentralizacin: diseo de programas ms eficientes y

controlables cambiando las polticas a niveles inferiores de gobierno


o asignando la responsabilidad e incentivos necesarios para que las
cabezas de las agencias respondan a las necesidades sociales.

Polticas: el gobierno mejora su capacidad de diseo de

polticas.

Rendicin de cuentas por resultados: el gobierno mejora su

habilidad de entregar lo que ha prometido (Kettl, 2000).


Dentro de la mercantilizacin, una de las principales herramientas es la
competencia. La propuesta de la NGP est enfocada hacia la provisin
de servicios pblicos en un esquema en el que varias agencias pueden
prestar el mismo servicio. El objetivo es romper los monopolios estatales
que en su mayora resultaron ser ineficientes. Bajo el diseo de cuasi
mercados se pretende que las agencias compitan por los usuarios
y por la prestacin del servicio, confiando en el argumento de que
cualquier organizacin, pblica o privada necesita competencia para
lograr la eficiencia (Le Grand, 1991 ).
El objetivo de introducir los cuasi mercados es acabar con la idea
del Estado financiador y proveedor de servicios, para convertirlo
9

Los cuasi mercados segn Le Grand (1991) son mercados porque reemplazan el monopolio estatal
por proveedores que compiten y son cuasi porque difieren de los mercados convencionales: los
consumidores tienen poder de compra pero a travs de vouchers, hay organizaciones no lucrativas
participando y las decisiones de consumo pueden ser delegadas a terceros.

~i~
en un comprador de servicios a agentes privados en un ambiente
de competencia. El mecanismo de financiamiento tambin cambia,
el proceso de eleccin se modifica, ya no es a travs de un aparato
burocrtico, ahora es la decisin de los consumidores la que determina
dnde se van a localizar los recursos pblicos. En este esquema, el
consumidor adquiere la libertad de elegir quin ser el proveedor del
servicio que demanda.

3. Limitaciones de la participacin bajo el enfoque


de la NGP
Como se analiz en la sntesis sobre las ventajas de la NGP, tratar al
ciudadano como cliente tiene algunos puntos positivos. Garantiza que los
individuos reciban atencin y calidad en la provisin de servicios pblicos.
Ampla su capacidad de eleccin y acerca un poco las decisiones de
asignacin del presupuesto al pblico.
Entre las desventajas que presenta el enfoque de la NGP, se encuentra
el acotamiento del papel poltico del Estado, el ciudadano, los cuerpos de
representacin poltica y los partidos polticos. Se construyen pequeas
democracias caracterizadas por la posibilidad de un consumo soberano
pero no de toma de decisiones colectivas (Rose, 2000). Nos detendremos
un momento en esa crtica, ya que est directamente relacionada con el
tema de la participacin social.
La oportunidad dada al ciudadano de involucrarse en los temas pblicos,
no est dada por el deseo de mejorar la gobernabilidad, de influir en el
sistema poltico y de garantizar la legitimidad de las polticas a travs de la
deliberacin ciudadana. Por la ineficiencia del sistema burocrtico anterior
se ha buscado disminuir el poder de los polticos y de la administracin;

29

1;1

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

sin embargo, aunque los esquemas de mercado atomizan el poder,


no garantizan que ste se transfiera a la ciudadana. En este sentido,
se ha adoptado el carcter utilitarista de la participacin donde: ... la
nocin que prevalece ya no es la democratizacin de las decisiones
de gobierno, sino la ampliacin de la eleccin del consumidor.

La

participacin de nuevos actores es invocada para un rol gerencial, para


1111
1

un rol complementario al estado que al ser minimizado, pierde parte de


su capacidad de accin y debe recurrir a los agentes privados para la
provisin de los servicios (Cunill, 1997).
Resulta entonces un problema ms complejo, porque el poder no est
ni en la comunidad, ni en los representantes y se desdibuja entre los
agentes que dominan el mercado.
"The term client, or customer, which is so applicable in the private sector,
contradicts the very basic notion of belonging, altruism, contribution
to society, and self-derive'd participation in citizenry actions. When
someone is defined as a client, he or she is not actively engaged in
social initiatives, but is merely a passive service consumer, dependen!
on the goodwill and interest of the owner" (Vigoda, 2002).
Con la proliferacin de actores prestadores de servicios se evidencia
una prdida del poder relativo de las autoridades electas. Adems,
disminuye la posibilidad de exigir la rendicin de cuentas, al estar ms
dispersa la accin estatal y obligar al ciudadano a tratar con agentes
privados que en ocasiones se encuentran en posiciones ventajosas. La
falta de legitimidad de los partidos polticos, la mayor autonoma de los
gerentes y la fragmentacin de la gestin en la administracin pblica
dificultan las labores de fiscalizacin y control sobre el desempeo del
aparato gubernamental.

n~apem
sra
Las iniciativas diseadas para involucrar a los ciudadanos en la
elaboracin de decisiones pblicas, sobre todo en Reino Unido,
descartan la intencin de crear espacios polticos en los cuales distintos
intereses sociales puedan ser confrontados. Sus objetivos son acotados
en trminos del mejoramiento de los productos, la mejor comprensin de
las responsabilidades de la administracin, el incremento en el apoyo a
las polticas de servicios pblicos; el compromiso social y el fomento de
la capacidad de autoayuda de las comunidades locales (Prior, Stewart,
Walsh, 1995).
Se puede evidenciar entonces un debilitamiento de las instituciones
democrticas tradicionales con las reformas inspiradas en la NGP, como
los partidos o los cuerpos colegiados. La visin de mercado y la satisfaccin
del cliente no sirven como aproximacin al inters pblico y el enfoque
de mercado desplaza los fundamentos democrticos fundamentales para
el liderazgo del sector pblico (Kettl, 1997; Moe, 1998). Se puede decir
entonces que el modelo de participacin centrado en roles tcnicos,
conlleva a un dficit de representacin poltica (Cunill, 1997).
El ciudadano llega a ser crucial como actor poltico slo en el momento
de las elecciones, cuando vota por instituciones que cada vez ms
pierden su importancia, cada vez son menos representativas y con
menor poder de gestin. El Estado tambin pierde su carcter poltico,
as como la oportunidad de conseguir uno de sus fines esenciales que
es la equidad, la cual no se lograr por medio de los mecanismos del
mercado.
El Estado desde su concepcin original es un agente activo y capaz
de transformar la realidad. Tiene la tarea fundamental de reproducir
y profundizar los valores democrticos y de rescatar el sentido de lo

31

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

pblico. Tiene adems el objetivo esencial de conseguir la igualdad,


si bien no econmica, por lo menos poltica.

Para rescatar la nocin

de lo pblico y devolver el carcter poltico a los actores sociales e


institucionales, es preciso optar por un modelo de participacin social
que tenga como objetivo la profundizacin de los valores democrticos y
el fortalecimiento de la sociedad civil.

4. El debate sobre los beneficios de la participacin


social
Una de las soluciones para detener el debilitamiento de las instituciones
;ll

y del Estado es la democratizacin de las instituciones clsicas de


representacin. Es una condicin necesaria que requiere ser impulsada
desde la sociedad. La recuperacin del papel poltico de los actores
sociales es clave para presionar la democratizacin de las instituciones
y para pluralizar el proceso y contenidos de las polticas pblicas.
La democratizacin no es el paso de la democracia representativa a
la democracia directa, sino en el paso de la democracia poltica a la
democracia social (Bobbio, 1986).
Para evitar el derrumbe de la ciudadana y la participacin social, es
preciso elaborar una propuesta ms incluyente que pueda traducirse
en mejores condiciones de legitimidad y gobernabilidad para el sistema
democrtico. Un modelo participativo implica un cambio de racionalidad
que permita ir ms all de criterios tcnicos. Un ejemplo de otro tipo
de racionalidad es la comunicativa, descrita por Habermas 10 (1992),
quien propone un modelo tripartita: el Estado, la economa y la

10

A travs de un flujo comunicativo activo se realiza un proceso democrtico de discusin, en el que


los actores establecen nuevas formas de solidaridad y configuran discursos aglutinadores.

n~psm
m
sociedad, donde la sociedad es una asociacin capaz de deliberar
sobre problemas de inters general y de racionalizar o deslegitimar las
decisiones pblicas.
La participacin social activa implica un cambio en la racionalidad que
gua la administracin pblica, que contempla adems de la neutralidad
tcnica, el consenso y la legitimidad. La participacin es uno de los
instrumentos para garantizar la gobernabilidad, la legitimidad y la
conveniencia del sistema democrtico a largo plazo. Para lograr ese
objetivo se necesita una reforma administrativa democratizadora que no
slo haga nfasis en la bsqueda de la eficiencia y la responsabilidad,
sino tambin en fortalecer las instituciones democrticas y el desarrollo
de la capacidad institucional.
Existe un amplio debate sobre la pertinencia de la participacin social en
la toma de decisiones pblicas. A favor se argumenta que la participacin
aumenta la legitimidad y la gobernabilidad pues acerca las decisiones a
los ciudadanos. Promueve la expresin de los ciudadanos, la diversidad
y el uso de canales institucionales de comunicacin.

Entre los argumentos que rechazan la participacin estn el aumento


de costos y de tiempo en la toma de decisiones; el poco valor agregado
de la participacin por la falta de conocimiento y porque es inconstante,
influenciable y escasa. Puede provocar excesos de particularismos,
lucha por intereses individuales y nfasis en el corto plazo; erosionar
las instituciones y los partidos y requiere de incentivos que implican
movilizacin de recursos (Subirats, 2001 ).

33

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

En general, se puede decir que la participacin tiene un valor poltico en


s mismo y que aunque aumenta los costos en la administracin pblica,
es una alternativa viable para profundizar los valores democrticos y para
fortalecer las instituciones. La racionalidad tcnica es insuficiente para
lograr el consenso necesario para fortalecer la capacidad institucional.
Para consolidar las instituciones democrticas es necesario abrir el
debate social, compartir costos y beneficios, alternativas y soluciones
con el conjunto de la sociedad.
" ... participar no es, en principio, ni bueno ni malo, aunque todos estamos
de acuerdo en que la ampliacin de los espacios de participacin ya tiene
un valor en s misma. No slo se trata de que la gente participe ms.
Cada vez parece ms necesario asumir que, si no se ampla la base
de consenso social de muchas decisiones la erosin de las instituciones
(

representativas ir en aumento" (Subirats, 2001, 20).


Participar va ms all del derecho a la informacin y exigir rendicin de
cuentas. Al gobierno y la administracin no slo les corresponde justificar
su desempeo, sino tambin actuar de una forma efectiva en la esfera
pblica. La corriente de la NGP se centra en la posibilidad de pedir y dar
informes sobre el desempeo de la administracin pblica, pero omite el
sentido real de la participacin que es la deliberacin en condiciones de
igualdad poltica en las decisiones de inters pblico.
Existen dos modelos de relacin Estado-ciudadano: uno bajo el principio
de responsabilidad y otro bajo el de colaboracin. La responsabilidad
se refiere a que el servicio pblico debe satisfacer las necesidades del
ciudadano y una relacin basada en la responsabilidad hace alusin a la
rapidez con que un proveedor de servicios responde a una inquietud de
informacin o accin.

Root~~J,
El tipo de relacin Estado-ciudadano basado en el principio de
colaboracin o "partnership" implica la cooperacin entre la burocracia,
el gobierno, los ciudadanos y otros actores sociales. Involucra elementos
como negociacin, participacin, flujo de informacin, mejor distribucin
de recursos de poder y acuerdo (Vigoda, 2002).
La corriente de la NGP parece enfocarse en la bsqueda de una
administracin pblica responsable con los consumidores o clientes. No
se aproxima al principio de colaboracin o corresponsabilidad entre los
diferentes actores del sistema poltico. Slo ofrece un papel activo a la
comunidad en la prestacin de servicios pblicos.
Una verdadera reforma gubernamental deberla abandonar la etiqueta
de cliente que esta corriente propone y potencializar al ciudadano como
agente poltico, para que logre influir de manera importante en la reforma
del orden institucional. El reto de los gobiernos seria encontrar la forma
de operar eficientemente pero tratando de recuperar el papel poltico del
ciudadano, de los partidos, de las instituciones y del mismo estado. A
continuacin se explica el tipo de participacin social que deberla darse
en un sistema poltico para lograr la consolidacin de las instituciones
democrticas.

5. La participacin que deberfamos tener


Fox y Miller (1995) hacen la distincin entre tres tipos de participacin. La
de clase magistral (few talk), la del parloteo (many talk) y la del dilogo
(sorne talk). Por la de clase magistral se entiende una situacin donde
existe un discurso dominante y manipulado por una lite y donde los
instrumentos de participacin social se disean a partir de la apatia, la
poca accesibilidad y la incapacidad para incorporar opiniones externas.

35

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

En la del parloteo todo el mundo habla sin llegar a consensos, sin dilogo
o conclusin alguna. En la del dilogo hay una conversacin estructurada
a partir de espacios de conflicto especficos y de la participacin de
actores informados e interesados, sobre un abanico limitado de asuntos,
con posiciones clarificadas y conclusiones operativas.
lh~<

,.1,

Es precisamente la opcin del dilogo, la que debera buscarse en


los pases latinoamericanos, pues la participacin generada a partir
del monlogo o del parloteo es dbil y conduce a una va muerta en
el trayecto hacia la regeneracin democrtica, mientras que el dilogo

1'11'

favorece una participacin fuerte y capaz de impulsar consensos que


sustenten la democracia.
Para lograr salir de la crisis de gobernabilidad y legitimidad en que se
encuentran algunos pases, es necesario abrir oportunidades reales
de participacin-dilogo,

~ara

avanzar en el proceso de deliberacin

y definicin de lo que es el Estado y de los bienes pblicos que debe


ofrecer; sobre el papel de cada uno de los actores sociales y polticos. La
sociedad debe idealmente estar capacitada para intervenir en la definicin
de los cursos de accin estatal a travs de mecanismos de participacin
diseados e implementados por la administracin.
La participacin requerida para mejorar la democracia no se limita a
la incorporacin de prestadores externos en el suministro de servicios
pblicos, sino a la necesidad de consensuar con el exterior actitudes de
colaboracin, que slo son posibles con la articulacin de mecanismos
de participacin.

Sin participacin se pierde eficiencia pues es dificil imponerse a una


realidad hostil; se pierde legitimidad y se elimina la posibilidad de
colaboracin entre los actores. La legitimidad del proceso decisional es
crucial en la medida en que genera colaboracin externa e interna. Se
justifica as el paso del tradicional binomio profesionalidad-eficiencia al
ms novedoso democracia-eficiencia (Brugu y Gallego, 2001 ).
Es clara la necesidad de establecer mecanismos de participacin
social efectivos que involucren al ciudadano en procesos de dilogo y
deliberacin reales, 11 donde adems de la participacin poltica en las
urnas, se influya en la toma de decisiones por medio de una administracin
pblica democrtica. Es ste, el tipo de participacin social que conlleva
a una mayor legitimidad de la administracin pblica y por ende, del
sistema poltico.
Entre las soluciones que pueden adoptarse para recuperar el componente
poltico de la democracia estn la expedicin de cartas del ciudadano
pero no slo en servicios pblicos sino en cada una de las tareas
gubernamentales. Tambin son importantes las redes de polticas, el
permanente monitoreo y control de los procesos de modernizacin
administrativa y estimular la innovacin y creatividad para articular
los procesos de reforma gubernamental con la reforma institucional
democrtica. El objetivo es poder armonizar la Nueva Gestin Pblica
con la Nueva Gobernanza (Cabrero, 2003).

11

En algunos municipios de Colombia se ha convocado a la ciudadana a definir la vocacin


econmica de su municipio a determinar la va de desarrollo que se quiere seguir y a formular el
plan de desarrollo municipal. En Chile tambin se involucra al pblico en la formulacin de la poltica
pblica de cultura, mediante deliberacin a travs de comits locales.

37

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Las comunidades donde hay mayor participacin son mejores lugares


para vivir, pues facilita la confianza en el gobierno, un buen desempeo
de la administracin y relaciones positivas entre estado y ciudadanos
(Putman, 1993). La historia ha demostrado que los sistemas polticos,
econmicos y sociales donde impera la exclusin y la desigualdad no
conducen a escenarios deseables.
La falta de mecanismos adecuados de expresin o canales institucionales
de deliberacin se traducen en violencia, terrorismo e ilegalidad. Ante
esta realidad compleja y conflictiva de hoy, hace falta cuestionamos
sobre la viabilidad de seguir con esquemas no incluyentes o si es hora de
un dar un giro hacia la profundizacin de la democracia caracterizada por
la recuperacin de la poltica y lo pblico.
Es el momento de empezar a trabajar para saldar la deuda histrica
en que se ha convertido la exclusin y la desigualdad de numerosos
ciudadanos. En Amrica Latina la concentracin del poder poltico y
econmico ha limitado el desarrollo y el fortalecimiento democrtico. La
exclusin empieza a quebrantar los sistemas polticos y hace imperiosa
la necesidad de reconstruir la ciudadana. No es suficiente con que una
sociedad trabaje eficiente y productivamente, tambin se espera que
distribuya bien y preste servicios de una manera justa (Simon, 1998).
Es urgente trascender la metfora del mercado presente en la NGP, y
tratar de resolver el verdadero problema de las democracias actuales,
que bsicamente es poltico e institucional. Para llegar a este punto, es
necesario ir ms all de las dinmicas de participacin que slo pretenden
informar o consultar; debemos alcanzar la participacin social en un
contexto de dilogo y deliberacin. Por qu no buscar una racionalidad
diferente a la de eficiencia, una ms incluyente y equitativa?, una que

14tt~l~
ponga a los ciudadanos en igualdad poltica, entendida como el derecho
pleno a participar en los asuntos pblicos.
Aunque son numerosos los problemas y existan tantas objeciones
sobre involucrar ms actores sociales en la toma de decisiones, es
urgente experimentar procesos que mediante la participacin de las
diferentes partes de la sociedad, como los actores polticos, conduzcan
al cambio institucional y nos aproximen a un mayor nivel de legitimidad
y gobernabilidad. Slo en un contexto de confianza en el gobierno, de
consenso en torno a las polticas, ser posible motivar la cooperacin
necesaria para resolver los problemas tan intrincados y complejos que
nos agobian.

Conclusiones
Retomando la lnea de la argumentacin y las ideas ms importantes se
pueden formular los siguientes puntos:

Es indudable la importancia de la NGP como instrumento de

transformacin para la administracin pblica, porque plantea un nuevo


balance en las relaciones dadas entre la ciudadana, la burocracia y los
representantes polticos.
La incorporacin de mecanismos del mercado a la dinmica
burocrtica, introduce nuevos valores como eficiencia, participacin y
rendicin de cuentas y logra limitar los recursos de poder de la burocracia
y de los polticos.

La NGP induce a una relacin clientelista o materialista entre el

Estado y los ciudadanos, donde el Estado -proveedor- garantiza servicios


que el cliente evala por su satisfaccin y calidad.

39

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

May&Agosto de 2005

En el esquema de participacin sugerido por la NGP no se

promueve el involucramiento de la ciudadana en la toma de decisiones de


poltica pblica. Se limita a la evaluacin de estndares en la prestacin
de servicios pblicos.

La participacin social. a pesar de las complicaciones que puede

imprimir a los procesos de toma de decisiones, puede ofrecer mayor


legitimidad a las polticas gubernamentales y motivar una relacin Estadosociedad basada en el principio de colaboracin.

La accin gubernamental debe guiarse no slo por la racionalidad

tcnica, sino por otro tipo de racionalidades como la comunicativa


(Habermas) o la deliberativa (Majone) para poder conseguir objetivos
esenciales aparte de la eficiencia, como son la equidad o la justicia.

El gobierno puede apoyarse en la NGP para conseguir resultados

ms eficientes, pero con la ayuda de la participacin ms all de la


metfora de que el cliente puede legitimar los procesos y facilitar la
implementacin de las polticas.

El deterioro del sistem democrtico en Amrica Latina exige no

slo la transformacin de la administracin pblica con la ayuda de la


NGP, sino que demanda soluciones para revitalizar el sentido poltico del
Estado y la sociedad.
Algunos pases han tenido experiencias participativas importantes. La
formulacin de la poltica cultural en Chile o la de juventud en Uruguay;
la construccin de la Agenda Interna en Colombia donde se define la
vocacin productiva y el plan de accin a futuro de cada departamento.
El presupuesto participativo y algunas polticas que responden a la
solidaridad de la sociedad, son ejemplos de experiencias donde se ha
demostrado que la sostenibilidad de las decisiones pblicas depende
cada vez ms de la opinin pblica y de su disposicin para apoyar la
gestin gubernamental.

Hoy en da, uno de los recursos ms importantes para la administracin


es la creatividad y la innovacin. Nunca antes fue tan necesaria la
capacidad de generar opciones que logren involucrar y hacer partcipes a
los diferentes actores sociales y polticos. En este sentido, la participacin
de la academia, de los jvenes y de la sociedad en general, constituyen
salidas ante el aparente agotamiento de soluciones a la crisis democrtica
de la regin.
Los requerimientos para el gobierno cada vez son mayores: que sea
honesto, eficiente, justo, participativo, modesto y econmico son anhelos
cotidianos de la ciudadana. Actualmente, se necesita de un gobierno
inteligente, entendiendo por inteligencia la capacidad de renovarse,
relacionarse e innovar constantement. Los retos parecen ser excesivos
para el gobierno, un cuerpo cada vez ms pequeo que se enfrenta a
problemticas ms complejas. De la capacidad del Estado para generar
acuerdos, dinmicas de cooperacin y estrategias en red, depende la
gestin gubernamental, el fortalecimiento institucional y la consolidacin
democrtica.

41

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

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~.,.u

~ 1 apem

Abstract

Fundamentos econmicos de

fa NGP: una mirada curiosa a


los hilos y agujeros de la red
Marianela Nez Barbaza*

La autora analiza el perfil econmico de la Nueva


Gestin Pblica, el cual tiene como eje central
la conducta racional de los seres humanos, la
importancia del mercado, la eficiencia de los agentes
productivos y el logro de la racionalidad impecable y
de ese modo, la NGP formula supuestos universales
que tienen aplicacin indiferenciada en las sociedades
contemporneas y en relacin a la administracin
pblica, pretende que sean soluciones impecables
para que pueden tinplementarse como verdades
incontrovertibles, dejando a un lado los costos de
su adopcin, . sin considerar las consecuencias que
provoca en la estmctura de la sociedad.
Palabras clave: eficiencia, egosmo, gestin, hombre
econmico e intercambio.

Candidata a obtener el grado de Maestra en


1ministraciny Polticas Pblicasporel Centro
~Investigacin y

:/DE}.

Docencia Econmicas, A. C

The author ana/yzes the economic profle of the New


Public Management, which has like central axis the
rational conduct of the human beings, the importance
of the market, the efficiency of the productive agents
and the profit ofthe impeccab/e rationality andthat way,
the NGP formula/es universal assumptions that they
have an indifferent application in the contemporary
societies and in relation to the pub/ic administra/ion,
tries that they are impeccable solutions so that they
can be implemented like incontrovertible truths, leaving
lo a side the costs ofhis adoption, without considering
the consequences that cause in the stmcture of the
sociely
Key words: efticiency, egoism, management, economic
man and interchange.
45

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

1. Introduccin
Las ideas de la corriente reformadora denominada Nueva Gestin
Pblica (NGP) han recibido una difusin tan amplia durante las ltimas
dos dcadas del pasado siglo, que en la academias y los gobiernos
de todo el mundo ha surgido por lo menos la tentacin de la curiosa
observacin de las buenas prcticas que han conducido a algunas
administraciones pblicas a tan interesantes resultados. El discurso de
la NGP se ha extendido, como lo hara una red, en un mar de inquietudes,
problemas y desafos que enfrentan los gobiernos del nuevo siglo y
que, hasta ahora, han parecido como irresolubles o de difcil solucin,
especialmente en los pases en vas de desarrollo. Los hilos de la
NGP, sus fundamentos tericos tomados del Nuevo lnstitucionalismo
Econmico y el gerencialismo, dan la apariencia de contar con la solidez
cientfica y el xito emprico suficientes para diagnosticar y proponer
acertadamente en la materia.
El objetivo de este artculo es analizar dos de esos supuestos tericos
nacidos de la economa clsica, retomados por la corriente neoclsica:
el hombre econmico y el mercado como institucin generadora de
eficiencia. Nuestro propsito es sugerir cautela en la aceptacin de
estos planteamientos debido al hecho de que, tal como pasa con los
agujeros de una red, existe el riesgo potencial de que al asumirlos como
verdades cientficas, o cuando menos dogmas de una nueva fe, estemos
propiciando que los escurridizos problemas de la Administracin Pblica
sigan eludiendo, por los agujeros de la red, la tan ansiada comprensin
y solucin, especialmente en los pases en vas de desarrollo.

Para

alcanzar nuestro objetivo, primero se har una descripcin de los


argumentos que sustentan las visiones del hombre econmico y el
mercado como instrumento de eficiencia, y su integracin en el discurso

n ara
~~-

de la NGP. En seguida se invita al lector a hacer una relectura de estos


supuestos, analizando ciertas sutilezas que pueden poner en tela de
juicio la pretendida universalidad' cientfica de los mismos, y sugiriendo
algunas implicaciones, entre las que se encuentran los riesgos potenciales
de asumir tales posturas. Finalizamos con algunas conclusiones, que
ms que un final esperan ser una parada en el camino para nuevas
indagaciones.

2. El hombre econmico, el mercado, eficiencia y


la Nueva Gestin Pblica
"Dado que todo sistema econmico es, en esencia, un conjunto de
personas, es natural comenzar el. anlisis examinando la conducta
individual" (Nicholson, 1997, p.49). Esta es la justificacin de porqu los
economistas clsicos y neoclsicos toman como punto de partida para el
anlisis el estudio del comportamiento individual. Se nos describe al ser
humano como un sujeto que posee las siguientes caractersticas:
1. Egoismo2 : el individuo tiene como fuerza motriz de sus acciones la
bsqueda de su bienestar individual.

1 La

crtica a la universalidad proviene de los argumentos expresados por Arel lana en Nueva Gestin
Pblica: el meteorito que mat al dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en pases

como Mxico, CIOE. p. 15.


2

"Cualquiera que en materia de intereses estipula con otro, se propone hacer esto: <<dame t lo
que me hace falta, y yo te dar lo que te hace falta a ti>>. Esta es la inteligencia de semejantes
compromisos, y este es el modo de obtener de otro mayor parte de los buenos oficios de que necesita
en el comercio y en la sociedad civil. No de la benevolencia del carnicero, del vinatero, del panadero,

sino de sus miras al inters propio es de quin esperamos y debemos esperar nuestro alimento.
No imploramos su humanidad, sino acudimos a su amor propio; nunca hablamos de nuestras
necesidades, sino de sus ventajas" (Smith, 1976: 14).

47

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 200S

2.

Racionalidad

limitada 3 :

el

hombre es capaz de seguir un

comportamiento racional, es decir, utilizar la razn (capacidad para


pensar) para identificar cadenas medios-fines y adecuar sus acciones
a los objetivos que persigue. Es limitada por factores neurofisiolgicos
y por razones de lenguaje, es decir, no tiene la capacidad para obtener
y analizar toda la informacin necesaria y posible para diagnosticar un
problema.
3. Estratgico: el sujeto busca maximizar su utilidad. Como consecuencia
de la racionalidad, tiene la habilidad de visualizar escenarios, calcular
costos y beneficios dentro de un cierto nmero de opciones y decidir en
consecuencia.
4. Oportunista 5 : es un individuo que tiene la tendencia a satisfacer
sus deseos o necesidades valindose del engao, la treta o cualquier
mecanismo doloso, escondiendo o falseando informacin si es necesario,
con tal de sacar ventaja en una relacin.

3 "La capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas complejos es muy pequea
en comparacin con el tamao de los problemas cuya solucin es necesaria para un comportamiento

objetivamente racional en el mundo real" (Simon, citado por Williamson, 1997: 25).
4

Una critica recurrente que se le formula al modelo de la eleccin racional basado en el clculo

estratgico, es que ninguna persona real puede hacer los tipos de clculos rpidos necesarios para
maximizar la utilidad "... los economistas suponen que los individuos se comportan como si hicieran

esos clculos, por lo que es irrelevante la queja de que posiblemente no pueden realizarse los
clculos." (Nicholson, 1997: 69).
5
" . el oportunismo se refiere a una falta de sinceridad u honestidad en las transacciones, para
incluir la procuracin con dolo del propio inters ... las tendencias al oportunismo presentan
poco riesgo en tanto se logren relaciones competitivas (con nmeros grandes) de intercambio"
(Williamson.1991: 25).

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

2.

Racionalidad

limitada 3 :

el

hombre es capaz de seguir un

comportamiento racional, es decir, utilizar la razn (capacidad para


pensar) para identificar cadenas medios-fines y adecuar sus acciones
a los objetivos que persigue. Es limitada por factores neurofisiolgicos

y por razones de lenguaje, es decir, no tiene la capacidad para obtener


y analizar toda la informacin necesaria y posible para diagnosticar un
'; 11111 "..

problema.
3. Estratgico: el sujeto busca maximizarsu utilidad. Como consecuencia
de la racionalidad, tiene la habilidad de visualizar escenarios, calcular
costos y beneficios dentro de un cierto nmero de opciones y decidir en
consecuencia.
4. Oportunista 5 : es un individuo que tiene la tendencia a satisfacer
sus deseos o necesidades valindose del engao, la treta o cualquier
mecanismo doloso, escondiendo o falseando informacin si es necesario,
con tal de sacar ventaja en una relacin.

"La capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas complejos es muy pequea
en comparacin con el tamao de los problemas cuya solucin es necesaria para un comportamiento
objetivamente racional en el mundo real" (Simon, citado por Williamson, 1997: 25).
4 Una crtica recurrente que se le formula al modelo de la eleccin racional basado en el clculo
estratgico, es que ninguna persona real puede hacer los tipos de clculos rpidos necesarios para
maximizar la utilidad "... los economistas suponen que los individuos se comportan como si hicieran
esos clculos, por lo que es irrelevante la queja de que posiblemente no pueden realizarse los
clculos." (Nicholson, 1997: 69).
5 " .. el oportunismo se refiere a una falta de sinceridad u honestidad en las transacciones, para
incluir la procuracin con dolo del propio inters.. las tendencias al oportunismo presentan
poco riesgo en tanto se logren relaciones competitivas (con nmeros grandes) de intercambio"
(Williamson,1 991: 25).

n~pam
m
5. Disposicin permutativa 6 : tiene una tendencia natural a intercambiar
con sus congneres, especialmente los excedentes de su produccin a
nivel individual.
El sujeto que presenta la economa clsica y neoclsica, en virtud de
la disposicin a intercambiar excedentes, acude a un espacio donde
otros individuos;

igualmente egostas,

racionales,

estratgicos

oportunistas; van como l a negociar bienes o servicios. Ese espacio de


intercambios, donde se unen oferentes, los que exponen sus excedentes,

y demandantes, los que necesitan de un bien o servicio ajeno para


satisfacer necesidades; va conformando un espacio para realizar los
acuerdos. As nace la institucin que se conoce como mercado. 7
Recapitulando, la disposicin permutativa da origen a la divisin del
trabajo, que tiene entre otras consecuencias la especializacin por la fuerza
del hbito (Smith, 1976: 15-16). La especializacin a su vez incentiva
el aumento de participantes en el mercado. En la medida que crece el
nmero de los mismos se generan dos efectos importantes: la rivalidad
entre ellos, origen de la competencia; y la ausencia de control individual
en las interacciones del resto, es decir, la atomizacin del poder. Esto
ltimo ocurre cuando nadie, individualmente, cuenta con la capacidad

"Esta divisin del trabajo, que tantas ventajas trae a la sociedad ... es como una consecuencia
necesaria, aunque lenta y gradual, de cierta propensin genial del hombre ... La propensin ... de
negociar, cambiar o permutar una cosa por otra" (Smith, 1976: 13).
7
El mercado se considera como un espacio (lo que no alude necesariamente a una consideracin de
ubicacin fisica) en el que vendedores y compradores obtienen informacin sobre bienes y servicios,
y en el que realizan transacciones comerciales. Las transacciones por su parte, implican el traspaso
de derechos de propiedad sobre bienes o la contratacin de prestacin de servicios. (Parkin, 2001 ).
6 "Como que la mayor parte de los buenos oficios que de otros recibimos, y de que necesitamos, los
obtenemos por contrato o por compra, esta misma disposicin permutativa es la causa original de la
divisin del trabajo". (Smith, 1976: 15).

49

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

de ejercer un efecto estratgico en el resto de los intercambios. La


atomizacin del poder conduce a una de las ms importantes ventajas
atribuidas al mercado: reducir el impacto de la tendencia oportunista
presente en la naturaleza del hombre econmico.
La pregunta lgica aqu sera cmo es posible que, sin control de alguien,
individuos con las caractersticas del hombre econmico puedan generar
ptimos colectivos, si cada uno anda buscando su propio inters en el
mercado en forma estratgica y oportunista. Y es aqu donde surge
una de las frases ms socorridas de la literatura econmica clsica:
la mano invisible del mercado, cuya accin genera eficiencia. Si cada
hombre econmico realiza la mejor eleccin posible, la sumatoria de
las elecciones individuales en condiciones de competencia conduce
al mejor resultado posible para la sociedad en su conjunto (Parkin,
2001: 51). Ese resultado eficiente tiene la caracterstica de maximizar
los excedentes, tanto del productor como del consumidor, al llegar a
una relacin ptima de intercambio expresada en el precio, que permite
maximizar tanto la utilidad o beneficio recibido al comprar un bien, como
el beneficio obtenido al venderlo en trminos de recuperar su costo y
generar utilidades.
La NGP hace suyos estos planteamientos en dos niveles: en el
diagnstico y en las propuestas. En lo referente al diagnstico, al asumir
que los actores al interior de las burocracias se comportan siguiendo las
pautas del hombre econmico, las implicaciones no son menores en los
aspectos tcnico, poltico e institucional. Como resultado, los burcratas
juegan complejas interacciones que combinan elementos tcnicos desarrollados por la especializacin de funciones y el aislamiento del
las tendencias al oportunismo presentan poco riesgo en tanto se logren relaciones competitivas
(con nmeros grandes) de intercambio" (Williamson,1991: 26).

9 " ...

resto de la sociedad del que han sido objeto- y polticos -segn los cuales
los agentes buscan obtener un beneficio individual de su posicin en el
aparato pblico-. A eso se aade, dentro de la misma esfera poltica,
el juego segn el cual las burocracias en su relacin de intercambio
con los polticos, les administran la informacin en forma estratgica
y oportunista a cambio de recursos y estabilidad en sus cargos. En
el mbito institucional el intercambio est encuadrado en un conjunto
de reglas que estn diseadas para que tanto a nivel individual como
global -de la relacin entre poderes- las burocracias sean ineficientes,
porque interesaba ms construirlas para responder a los intereses de
estabilidad del rgimen poltico democrtico que a los intereses utilitarios
o gerenciales asociados con resultados. En conclusin, el problema de
administrar gobiernos es ms que un problema tcnico y por lo tanto,
requiere soluciones que vayan ms all de los lmites de la tcnica.
En materia de propuestas, la NGP resuelve el asunto proponiendo
modificar las reglas del juego institucional de las burocracias, para que
siguiendo entre otras, la lgica del mercado (que por virtud de su mano
invisible genera eficiencia) se propicien mecanismos que hagan ms
transparente, competitivo y abierto el accionar de los actores pblicos.
En otras palabras, que se reconstruyan las reglas de juego para que
los individuos, siguiendo la misma lgica interesada, racional, etc ... ,
desarrollen intercambios que, tanto al interior de las burocracias como
al exterior -en su relacin con los otros poderes, empresarios, sociedad
civil, etc.- tengan incentivos para alcanzar resultados eficientes siendo
trasparentes, dedicndose slo a los espacios realmente necesarios,
abriendo a mercados o cuasi-mercados los espacios tradicionalmente
protegidos; compitiendo por presupuestos y generando indicadores
para medir resultados, entre otras materias.

51

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Habida cuenta de los elementos expuestos sucintamente, invitamos a


una segunda lectura del hombre econmico y la eficiencia producida
por la mano invisible del mercado, incorporando nuevos elementos en
la discusin.
de
los
supuestos
econmicos
3.
Relectura
relacionados con la concepc1on del hombre y
la eficiencia producida por los mecanismos del
mercado
Ms all de argumentos de orden moralista, o de posiciones surgidas
del mero rechazo de las nociones egosta y oportunista ... Realmente el
hombre econmico constituye un retrato acabado de las caractersticas
que condicionan el comportamiento del hombre en sociedad, o del
burcrata dentro del Estado? A la luz de ciertas experiencias, que no
son privativas de cierto tipo particular de culturas (aunque se pueda
aceptar que son ms propensas en algunos ambientes que en otros),
pareciera que al menos podran existir otras caractersticas tan vlidas
para explicar las elecciones individuales que no coinciden con la
imagen del hombre econmico. Estas experiencias pueden encontrarse
en cualquier pas, desarrollado o no, y los elementos como egosmo
y oportunismo del hombre econmico no parecen explicar de manera
acabada esa clase de asociaciones, que tienen todas las caractersticas
de organizacin. 10 Estas son las asociaciones solidarias, filantrpicas o
de voluntarios.

10 Las caractersticas de organizacin a las que se esta haciendo referencia son el de ser una accin
colectiva institucionalizada, permanente en el tiempo, dirigida a la obtencin de objetivos, con divisin
horizontal y vertical del trabajo, y con la presencia de esferas o ambientes formal e informal en su
interior (Notas de la clase de Teora de la Organizacin, impartida por Arturo del Castillo en el CID E,
en el semestre otoo-invierno del 2003).

~\~
Estas expresiones altruistas, han emergido en diferentes lugares
para hacer frente a problemas pblicos y en su mayora, por lo
menos en su nacimiento, surgen con recursos -financieros y tiempoprovenientes de la esfera privada. Han logrado no slo hacerle frente a
las demandas sociales, sino tambin han podido consolidarse y hasta
obtener financiamiento por parte de sectores privados ajenos de aquellos
en donde se origin la iniciativa, o del sector pblico inclusive. El xito
de algunas ha llegado a traspasar fronteras nacionales y consolidarse
como movimientos internacionales. El espectro va desde los extremos
religiosos (las Misioneras de la Caridad, movimiento apostlico fundado
un lider carismtico, la Madre Teresa de Calcula), hasta organizaciones
laicas de todo tipo que actan en los ms diversos mbitos tales como la
defensa ciudadana; la promocin de la educacin, ciencia, arte, cultura;
provisin de servicios de salud; defensa de los derechos humanos, etc.
(como ejemplos pueden citarse Proteccin o Defensa Civil y Gree Peace
entre muchos otros).
Dentro de la aparente diversidad -innegable- de este grupo de
organizaciones, cabe recordar como elemento comn la movilizacin de
recursos para una causa que no persigue fines egostas u oportunistas.
Los beneficios directos de la accin de muchas de estas organizaciones
suelen recibirlos personas que estn lejos de los miembros de la institucin.
Alli encontramos, sin embargo, individuos racionales que haciendo
clculos estratgicos, no parecen -al menos de entrada- oportunistas y
egostas, que en una proporcin interesante aportan trabajo voluntario, y
en muchos casos tienen resultados sorprendentes.
Resulta pertinente presentar la defensa que algunos economistas
esgrimen cuando reciben crticas a este supuesto. En tal sentido,
Nicholson sostiene (1997: 69):

53

i '

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

"Altruismo y egoismo. La segunda queja contra nuestro modelo de la


eleccin racional es que parece extraordinariamente egosta; segn
esta queja, nadie tiene unos objetivos tan egocntricos. Aunque
los economistas probablemente estn ms dispuestos que algunos
pensadores ms utpicos a aceptar que el egosmo es una fuerza motriz
(segn Ada m Smith, <<no parece posible sospechar que haya personas
carentes de egosmo>>), esta acusacin tambin va descaminada. No
existe nada en el modelo de maximizacin de la utilidad que impida
a los individuos obtener satisfaccin con la filantropa o, en trminos
generales, <<haciendo el bien>>. Tambin puede suponerse que estas
actividades reportan utilidad. De hecho, los economistas han utilizado
extensamente el modelo de la maximizacin de la utilidad para estudiar
cuestiones como el hecho de donar tiempo y dinero a instituciones
benficas, dejar herencia a los hijos o incluso donar sangre. No es
necesario tomar ninguna postura sobre si esas actividades son egostas
o desinteresadas, ya que los economistas dudan de que los individuos
las realizaran si fuera en contra de sus intereses, concebidos en un
sentido amplio."
Segn esto, el asunto del altruismo o solidaridad parece, a juicio de los
economistas, simplemente devenir en una cuestin de tomar posicin en
cuanto a si las actividades interesadas son egostas o no. Lo cierto es que
como argumento de por lo menos una corriente dentro de la disciplina,
la visin del hombre econmico en este terreno exhibe, como mnimo,
dudas en su potencial de explicacin. La pregunta que nos hacemos es
si el explorar este sector, que algunos tericos denominan lo pblico
no estatal, no ser una alternativa viable y ventajosa de potenciar en
la sociedad, que entre otros efectos, ms all de los propios bienes y
o servicios que estas organizaciones generen, mejore las bases del
ejercicio de la ciudadana en las democracias contemporneas. Si se

~Q;:JI!l~
acepta a ultranza el diagnstico propuesto por la NGP en materia de
comportamiento individual, simplemente se corre el riesgo de ni siquiera
considerar que la posibilidad enunciada arriba exista.
Continuemos con las provocaciones, esta vez con el mercado y su
pretendida eficiencia. Si bien la evidencia emprica sugiere el logro
del ptimo en algunas situaciones de mercado, conviene detenerse a
escrutar un poco qu tipos de mercados han logrado estos resultados,
y de qu eficiencia estamos hablando.
En lo que se refiere al tipo de mercado, las caractersticas presentes
en los eficientes son las propias del mercado de competencia perfecta.
Es decir, no es cualquier mercado en automtico el que conduce a
la eficiencia, sino un mercado muy especial, utilizado como tipo ideal
para explicar las relaciones entre los agentes y sus efectos. Las
caractersticas sobresalientes de estos mercados tienen que ver con un
nmero grande de oferentes y demandantes; que negocian un producto
indiferenciado; que son tomadores de precios -es decir, toman el precio
de referencia del mercado porque nadie tiene el poder individual de
imponer arreglos estratgicos a su favor-; hay libre entrada y salida de
participantes -ya que ni los costos ni el poder de otros participantes
puede crear barreras para la entrada o salida-; y al tener que competir
en condiciones de igualdad, la rivalidad genera eficiencia, porque cada
uno se ve obligado a desarrollar las mejores prcticas que le permitan
sobrevivir y ser rentable con el precio del mercado.
El asunto aqu es que, en la prctica todos los mercados generan
esas condiciones de eficiencia? La propia literatura econmica seala
que no. Los mercados tienen fallas precisamente porque por diversos
motivos, que los economistas agrupan bajo el ttulo de fallas de

55

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

mercado, resulta que no son el mecanismo ms eficiente de asignacin


de recursos y distribucin de excedentes" en todas las circunstancias.
El mercado de competencia perfecta es, en ms situaciones de las que
les gustara admitir a algunos tericos y profesionales de la economa,
una construccin terica ms que una realidad. Y una de las razones
fundamentales del surgimiento de las fallas la constituye la violacin
del supuesto de la atomizacin del poder. Al no ser equitativa la cuota

1
11111!1
',,,

de poder individual de los actores, los que de entrada tienen ms


informacin y recursos disponibles -generados por su trabajo, heredados
o sustrados por medios no lcitos-, tarde o temprano se harn con el
control del juego, que se expresar en prcticas como la fijacin de
precios, cantidades, o poniendo barreras de entrada, por ejemplo.
Cul sera el riesgo de no cuestionar al mercado y aceptar la propuesta
de la NGP sin estudiar las realidades especficas de aplicacin de los
mercados o cuasi-mercados en la administracin pblica? Algo que se
dice simple pero no es trivil. Si de entrada, cuando se retira el Estado
y se abre la competencia, existen disparidades en las capacidades
de los actores para competir y ganar poder, la apertura va a generar
incentivos para que la ausencia de control inicial sea sustituida por un
nuevo control, en manos de los actores ms hbiles para capitalizarlo;
con el posible riesgo de que se amplen y profundicen las desigualdades
que de entrada existan al momento de la apertura entre los jugadores
(individuales o colectivos). Son las fallas de mercado las que dieron
origen a la intervencin estatal (que en trminos de Williamson seria
una jerarqua, es decir, un mecanismo alternativo al mercado que

11
Cundo el mercado no es eficiente? "En virtud de los problemas a los que estn sujetos los
contratos a largo y corto plazos -a causa de la racionalidad limitada y la incertidumbre, en primera
instancia, y de la coincidencia del oportunismo con las relaciones de nmeros pequeos en segundapuede surgir en cambio la organizacin interna" (Williamson, 1975: 26)

en ciertas condiciones resulta ms eficiente para la distribucin de


recursos), y lo mnimo que debe hacerse es evaluar con cuidado si los
mercados o cuasi-mercados pueden sustituir al Estado en una forma
positiva o negativa, desde el punto de vista de la sociedad en cada caso
particular.
Revisemos ahora el asunto de la eficiencia. Dentro de la misma ciencia
econmica hay autores que admiten que ste es un concepto que
depende de un juicio de valor (Parkin, 2001 :102). As que al igual
que conviene dejar en claro en el discurso cul es el mercado que
produce eficiencia, tambin conviene precisar a qu eficiencia se
refieren los economistas, por lo menos clsicos y neoclsicos, con este
concepto, que la NGP hace propio. La eficiencia que logra el mercado
de competencia perfecta es la que se conoce como asignativa o de
asignacin de recursos, en la cual stos se destinan a las actividades
consideradas de mayor valor. Es lo que se conoce tambin como un
ptimo en el sentido de Pareto, el cual consiste en un punto donde se
igualan precios y cantidades de tal suerte que no se puede mejorar
la situacin de ningn actor sin desmejorar a otro. Si alguien puede
mejorar sin que se empeore la situacin de un tercero, estamos ante
un punto supptimo, por lo que se est generando una prdida de
eficiencia social.
Estos argumentos tcnicos encubren algunas sutilezas. Por ejemplo, no
dice si los actores que se estn beneficiando son grupos marginados,
el crimen organizado o las empresas monoplicas. Tampoco el ptimo
tiene nada que ver con el reparto proporcional de los recursos, porque
no alude a las dotaciones en trminos de equidad. Y aqu nos metemos
al espinoso asunto de la justicia. La justicia puede verse en dos sentidos:
justicia en trminos de reparto de los recursos producidos por la actividad

57

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

econmica; o justicia en trminos de reparto de oportunidades va la


claridad e igualdad en las reglas del juego (Parkin, 2001 ). En ambos
conceptos de justicia, la eficiencia asignativa no tiene respuestas
concluyentes para resolver el problema de si estamos asignando una
dotacin equitativa, mnima, proporcional a la contribucin de los bienes,
en trminos del desarrollo de la sociedad en su conjunto, considerando
elementos que van ms all de la eficiencia econmica o asignativa, y
que tiene que ver con la redistribucin del ingreso, atencin a grupos
vulnerables, y las actividades propias de la esfera estatal.
Resumiendo, si la aceptacin del supuesto esgrimido por la NGP,
basado en la economa (clsica o neoclsica),

de que el mercado

genera eficiencia no es revisado con atencin, evaluando las ventajas y


riesgos potenciales -y los costos de tratar de evitar esos riesgos, como
lo sera la implantacin de mecanismos de regulacin ms sofisticados' se corre el peligro de subestimar el impacto que las caractersticas
asimtricas puedan tener en la redefinicin de los ambientes objeto de
la apertura competitiva. Asimismo, pueden desestimarse tambin la
generacin de efectos indeseables, no slo en trminos de desarrollo
social (concentracin del ingreso, deterioro de la calidad de los servicios
sociales, entre otros), sino de aquellos que atenten contra la legitimidad
ciudadana de las democracias sujetas a estos procesos (al deteriorarse
las condiciones de vida de amplios sectores no atendidos o beneficiados
con los criterios de eficiencia asignativa del mercado, la que puede estar
en riesgo es la democracia misma).

J~~!~~
4. Conclusiones
Para finalizar, se puntualizan cuatro consideraciones que recogen de
manera sucinta la reflexin que propusimos en este artculo.
La primera tiene que ver con el hecho de que el hombre econmico y
la lgica eficiente de los mercados no tienen la universalidad esgrimida
por sus defensores. provenientes de las corrientes clsica y neoclsica
de la economa, o de la NGP, que ha abrevado de dicha fuente para
articular su discurso.
En segundo lugar, existen riesgos potenciales de la aceptacin acrtica
de estas visiones en calidad de verdades cientficas, o al menos, de
argumentos imbatibles por la sola fuerza de sus razonamientos. El
pretenderlo sera ingenuo, presuntuoso y hasta peligroso, especialmente
por parte de los responsables de la poltica pblica de los pases
interesados en implantar las reformas.
En tercer lugar, el ms importante de los riesgos potenciales lo constituye
la profundizacin de las asimetras de poder. oportunidades y grados de
calidad de vida de las sociedades sujetas a estos cambios, y este es un
factor que debe ser de especial inters para los gobiernos de los pases
en desarrollo, que frecuentemente dan la cara a cuadros agudos de
este tipo.
Por ltimo, el costo de oportunidad de asumir estas visiones puede
ser no despreciable, en trminos de nuestra capacidad de entender el
problema de la Administracin Pblica y proponer soluciones al respecto.
Al fijar el asunto en el eje intervencin estatal-ineficiente versus apertura
a los mercados-eficiencia; se dejan de explorar opciones presentes en

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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

la sociedad, pero que ni siquiera son consideradas en la discusin,


diagnstico y propuestas de solucin,

cuando los responsables de

las polticas pblicas asumen acrticamente el discurso modernizador


de la NGP. Las expresiones organizacionales de carcter asociativo,
filantrpico y hasta altruista que se consideran marginales entre otras
razones por no poder ser explicadas satisfactoriamente por los supuestos
del hombre econmico; o por su casi insignificante peso relativo en
el conjunto de bienes producidos por la sociedad, pueden encerrar
respuestas no exploradas, y que exhibiendo racionalidad, tengan la
capacidad de potenciar el espacio pblico pero desde el lado de la
sociedad, fortaleciendo a la ciudadana y su capacidad de organizacin.
Esta reflexin slo pretende comentar las dudas de que nuestra visin
de los problemas pblicos permita que se nos escapen los problemas a
travs de los hoyos que dejan los hilos de la red de la NGP.

Bibliografa
Arellano, D. (2002). Nueva Gestin Pblica: el meteorito
que mat al dinosaurio? Lecciones para la refonna
administrativa en pases como Mxico. Mxico, Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas.
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Williamson, O. E. (1991). Mercados y jerarquas: su
anlisis y sus implicaciones antitrust. Mxico, Fondo de
Cultura Econmica.

61

'"''1:111:

~~

Abstract

Las agencias ambientales


!mexicanas: Institucionalizacin
yproblemas organizacionales
Sa/ Vargas Paredes

El artculo expone cmo los asuntos y problemas


ambientales a cargo del Gobierno mexicano, centran
ms su atencin en la formulacin de las polticas
pblicas, no tanto en los procesos de implementacin,
situacin que refleja una distancia significativa entre
esas etapas, teniendo como impacto, una accin
tilsttluciona/que no responde con eficaciay oportunidad
a las demandas que se proclaman desde los sitios
diferenciados de la sociedad civil, lo cual demuestra
falta de cooperacin entre los agentes responsables
de ordenar, articular y cumplir con las tareas que se
relacionan CO(I la gestin ambiental.
Palabras clave Agencias ambientales, medio ambiente,
organizaciones, polticas pblicas e implementacin.
The article exposes how !he environmenta/ subjects
and problems til charge of the Mexican Govemment,
center plus its attention in !he formulation of the public
policies, notas much til theprocessesoftinplementation,
situation thatasignificantdistancebetween thosestages
reflects, havtilg like tnpact, an insttlutional action thal
do not respond with effectiveness and opportunity to
!he demands which they are proc/atined from the sites
differentiatedfrom the civil sacie/y, which demonstrates
/ack of coopera/ion between !he responsible agents to
arder, to articula/e and to fu/fi/1 !he tasks that are re/ateo
to the environmental management

Doctor en Cienca Politice con odentacin


en Polticas Pbcas y Profesor de tiempo

Key
words:
Environmenta/ agencies,
organizations, policies and implementa/ion.

completo en la Universidad de Quintana Roo.


Mlxiw.

63

pub/k

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Introduccin
Este artculo analiza el proceso de institucionalizacin de la poltica
ambiental mexicana entre 1982 y 2001. Este periodo incluye tres
procesos: 1) la formulacin de las leyes e instrumentos ambientales
ms importantes; 11) la resectorizacin del medio ambiente, pasando
del campo del desarrollo urbano al estratgico de desarrollo social y
111) la construccin del sector ambiental en la administracin pblica
mexicana.
La hiptesis es que la reciente institucionalizacin del sector ambiental
ha contribuido a precisar y definir problemas, agenda y formulacin
de la poltica ambiental, pero no ha incrementado la eficiencia en su
li

implementacin, debido a que las agencias ambientales mexicanas


no han sido dotadas de facultades suficientes para llevar a cabo sus
tareas.
Este artculo, que sigue la lgica del ciclo de las polticas pblicas
(formacin,

anlisis de polticas,

formulacin

e implementacin),

exceptuando la evaluacin, tiene seis secciones. La primera identifica


los problemas estructurales de las polticas ambientales de los pases
subdesarrollados, destacando el caso de Mxico. La segunda seccin
examina la formacin de la poltica y destaca el papel de la secretara de
Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) en la dcada de los aos 80.
La tercera y cuarta secciones analizan la Secretara del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Esos apartados identifican
algunos de los retos organizacionales de la poltica ambiental, en general,
y de la SEMARNAP en particular. La quinta seccin estudia el papel de
la secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y

64

la construccin del sector ambiental, en donde se examinan brevemente


al Instituto Nacional de Ecologa (INE), la Procuradura Federal de
Proteccin al Medio Ambiente (PROFEPA) y la Comisin Nacional
Forestal (CONAFOR). La ltima seccin presenta las conclusiones.

Los problemas estructurales


Aunque hay varios trabajos que analizan la poltica ambiental mexicana
(Mumme, et al 1988:1-20; Quadri, 1990: 4-58; Simonian, 1995; Umlas,
1996:243-52; 1998:161-90, Braes, 2000), pocos han examinado los
problemas organizacionales de este sector (por ejemplo, Romero,
2000:389-99).
Varios de esos trabajos han ilustrado gran parte de los problemas
estructurales que enfrenta 1a poi tica ambienta 1en pases subdesarrollados,
tales como a) las dificultades para solucionar problemas ecolgicos
y de justicia social al mismo tiempo, b) polticas econmicas que
promueven la explotacin insustentable de los recursos naturales, as
como la usual debilidad del sector pblico y e) la amplia influencia de
grupos econmicamente fuertes en favor de promover actividades de
degradacin ambiental.
Esos trabajos tambin han examinado las razones de la ineficiencia
de las polticas ambientales (que afectan tambin a la mayora de
los pases subdesarrollados). Esos factores son: a) la notable lejana
entre las organizaciones ambientales no gubernamentales (ONGs) y la
sociedad, as como la naturaleza autoritaria del sistema poltico, b) la
laxa aplicacin de la ley y la intrnseca debilidad de las ONGs e) y el que
las polticas ambientales estaban diseadas para enfrentar los efectos,
no las causas de los problemas.

65

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

En este contexto, no es sorprendente que la poltica ambiental -hasta


el comienzo de la dcada de los aos 90- se haya caracterizado por:
a) su sobre-politizacin (generalmente, implementada por polticos mas
que por especialistas), b) ser altamente influida por el Estado mexicano
(de caractersticas autoritarias y ejecutor de polticas top-down); y e) ser
llevada a cabo por actores dbiles (por ejemplo, agencias, instituciones,
ONGs y campesinos, entre los ms destacados).
En este contexto, Mumme et al. (1988: 1-20) sealan que las polticas
ambientales de los paises del tercer mundo son condicionadas por dos
factores fundamentales: a) la fuerte dependencia econmica de los
paises subdesarrollados respecto al exterior y b) factores asociados con
problemas estructurales de sus sistemas polticos. Mientras la primera
incluye la adopcin de leyes ambientales presionados por los paises
desarrollados -que tal vez no satisfacen sus necesidades locales-, la
segunda se refiere a 1) la escasa conexin entre ONGs y sociedad; 11)
las caractersticas autoritarias de los sistemas polticos de los paises
subdesarrollados; 111) limitaciones burocrticas y IV) la relativa poca
importancia de las leyes, (algo que es especialmente cierto en Amrica
Latina).
Aunque estas deficiencias por si mismas hacen interesante el estudio de
las poltica ambientales, stas ganaron ms importancia intelectual, al
menos en el mbito de la administracin pblica, debido a la coincidencia
de la creciente importancia de los temas ecolgicos con la(s) reforma(s)
del gobierno en la agenda internacional (managerialism, reinvencin
del gobierno, new public management). Paralelamente, tambin se
crearon nuevas agencias ambientales a nivel gabinete en el mundo,
principalmente en los paises subdesarrollados.

66

n,_,
' i1111
~~em
La formacin de la poltica. La SEDUE identificando
problemas
Aunque no hay consenso sobre si la variable internacional (Godau.
1984:47-89) o domstica (Mumme et al.. 1988:1-20) fue la que tuvo
ms impacto en la formacin de la poltica ambiental, es claro que el
gobierno fue el actor ms importante en esa etapa. La controversia
es si la presin social o la internacional fue la que ms influy en la
decisin gubernamental de formular una incipiente poltica ambiental
en el decenio de los setenta. El resultado fue una poltica diseada con
estrategias top-down, hechas por las burocracias de la secretara de
Salubridad y Asistencia (SSA) y sin participacin de grupos interesados
o del sector social.
Entre 1970 y 1992, los principales instrumentos para enfrentar los
problemas de contaminacin (que fue el problema ecolgico identificado
por el gobierno) fue un cdigo (de naturaleza centralista, pues otorg
la mayora de las facultades al gobierno federal) y una institucin con
nombres diferentes (Subsecretara del Medio Ambiente, SMA (19701976); la direccin de Ecologa (1977-1982) y la subsecretaria de
Ecologa, dentro de la secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,
Sedue (1983-1992).
Ese diseo institucional mostr que la poltica ambiental tena un rango
medio-bajo en el sector pblico, adems que no era considerada como
un tema independiente, pues siempre estuvo ligada a asuntos ms
amplios o ms prioritarios para el gobierno.
Por ejemplo, la SMA -durante el gobierno de Luis Echeverra- tuvo
formalmente la tarea de coordinar otras agencias dentro y fuera de la

67

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

SSA. El resultado fue que las dems organizaciones del sector pblico
no le prestaron atencin, cuestionando as su autoridad. Adems la
burocracia tradicional de la SSA puso nfasis en los temas de salud
ms que en los ambientales en ese momento (vase Godau, 1984:4789). Tampoco el medio ambiente tuvo un papel relevante en aos
posteriores, ya sea como parte del desarrollo urbano (1983-1992) o
el social (1992-1994), si se mide en trminos de recursos humanos,
materiales y financieros (lbd.).
1.'

En la dcada de los aos 80, hubo dos cambios de polticas importante.


Por un lado, ese decenio fue un puente entre la transicin de una
poltica confusa y laxa (regulacin dbil sobre los contaminadores), que
caracteriz el decenio de los setenta, y las polticas implementadas en la
dcada de los aos 90, en donde prevaleci la orientacin de mercado
(impulso a la participacin del sector privado, criterios de mercado,
mtodos de evaluacin ambiental, aplicacin ms fuerte de la ley a las
empresas).
Por otro lado, el gobierno mexicano sac la poltica ambiental del rea
del desarrollo urbano y la envi al importantsimo sector social en el
inicio del decenio de los noventa. As, la poltica ambiental qued inscrita
en el rea de atencin a la pobreza, sector fundamental en cualquier
Estado autoritario (de prcticas clienteleras y corporativistas). Esto, sin
contar que la poltica social fue la que ms cambios sufri entre los aos
ochenta y noventa.
SEDUE

La administracin De la Madrid (1982-1988) puso el medio ambiente en


la agenda decisoria de Mxico al introducir el medio ambiente a nivel
68

del gabinete federal (dentro de la SEDUE) y al formular la Ley General


de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Medio Ambiente (LGEEPA), que
fue el primer instrumento constitucional de largo alcance para enfrentar
problemas ecolgicos.
Mientras el primer instrumento otorg fuerza ejecutiva al medio ambiente
en los planes gubernamentales, el segundo expandi el tema ecolgico
a diferentes mbitos pblicos. Ellos, en el plano horizontal, involucraron
a los tres poderes de la unin y, en el vertical, distribuyeron tareas entre
las tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), adems de
formular estrategias de descentralizacin y participacin social.
Sin embargo, esos instrumentos no incrementaron la importancia del
medio ambiente en la poltica nacional, lo que se expres en pobres
resultados. Esto se debi a lagunas entre la formulacin de la ley y la
implementacin de las polticas. De hecho, aunque la SEDUE empez a
atender asuntos ecolgicos, su infraestructura institucional no construy
una Secretara que integrara los temas ambientales.
Al respecto, cabe destacar cuatro factores importantes sobre la SEDUE:
a) no fue concebida como una secretara ambiental, pues no absorbi
tareas de otros ministerios (con excepcin de las de la secretara de
Agricultura, es decir la SARH, hoy SAGARPA), b) estuvo fuertemente
orientada al desarrollo urbano ms que a la ecologa e) no signific una
reorganizacin del sector pblico pues no afect las agencias ambientales
de otros ministerios; y d) no gener estrategias de coordinacin, pues
la Comisin Nacional de Ecologa (CONADE) tuvo funciones similares
(hubo traslape de tareas). En la prctica, la SEDUE fue creada para
satisfacer necesidades gubernamentales de compactar el sector pblico
ms que para formular una poltica ambiental integral.

69

",

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2CX)5

SEMARNAP: identificando retos organizaciona/es


En la dcada de los aos 90, la poltica ambiental gan en trminos
de definicin de agenda e institucionalizacin. Pas de ser un asunto
secundario o integrante de otros problemas a uno incorporado a la
seguridad nacional. Sin embargo, los asuntos ecolgicos siguen en el
fondo de la agenda decisoria de Mxico.
!1,

... 1'

Junto a los problemas polticos comenzaron a emerger los problemas


organizacionales e institucionales del sector ambiental. Los analistas de
polticas notaron que: a) el inters gubernamental por la poltica ambiental
slo por cuestin de imagen internacional, b) la escasa importancia
de la degradacin de los recursos naturales (la agenda verde) en la
poltica mexicana, e) el presupuesto limitado, y d) la naturaleza retrica
de la poltica ambiental no eran las nicas deficiencias de la poltica
ambiental.
Esosmismosanalistasdestacaronquelosconflictosintergubernamentales,
la centralizacin y la inexperiencia de las burocracias ambientales eran
deficiencias importantes para implementar la poltica. La razn de esto se
deba a la debilidad estructural de las agencias ambientales frente a otros
intereses dentro y fuera del sector pblico.
En el caso de las relaciones intergubernamentales hay varios ejemplos
que ilustran este problema. Por ejemplo, en el estado de Campeche
-donde hice algunas entrevistas en las Secretaras de Agricultura y
de Medio Ambiente del gobierno estatal en 2002 para este trabajohubo algunos problemas intergubernamentales alrededor de la poltica
forestal.

70

~J
Los problemas derivaron de que ambas agencias tenan una oficina
de asuntos forestales. Formalmente, una se ocupaba de los temas
ecolgicos y la otra de los asuntos productivos relacionados con
lo forestal. Sin embargo, en la prctica, las dos agencias estaban
en constante conflicto que se expresaba en luchas por recursos,
manejo y ocultacin de informacin, as como por tareas, funciones y
atribuciones.
Este problema se incrementaba si se piensa que Calakmul es una
de las reservas naturales ms importantes del pas (localizada en el
estado de Campeche y con la particularidad de que una gran parte de
su territorio es materia de disputa entre Campeche y Quintana Roo),
en la que participan tambin muchas otras agencias gubernamentales,
civiles e internacionales, complicando ms el escenario organizacional
y burocrtico local.
En ese momento-mediados de 2002-los oficiales pblicos entrevistados
comentaron, off record, que un proyecto forestal tena a los funcionarios
de agricultura y medio ambiente en constante competencia por recursos
econmicos y en la definicin de las estrategias. El resultado final
fue que la Secretara de Agricultura local impuso sus criterios en las
polticas y el proyecto forestal. No es necesario decir que de manera
abierta, ninguno de los funcionarios acept que haba conflictos
interburocrticos entre ellos.
Otro ejemplo de problemas intergubernamentales se present en
Quintana Roo tambin relacionado con la poltica forestal. La distribucin
de los subsidios a los campesinos en el sur de Quintana Roo se llevaba
a cabo por SEMARNAT y SAGARPA. Mientras la primera reparta
recursos financieros a los campesinos para preservar el bosque a

71

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

principios de ao, la segunda distribua dinero a mediados de ao para


incentivar la agricultura. En otras palabras, los campesinos reciban un
doble pago: uno para no tocar el bosque y el otro para deforestar. Otra
vez, la falta de comunicacin y coordinacin entre las burocracias y
las agencias generaba estos problemas de polticas, que perseguan
objetivos encontrados.
Los problemas relacionados con la centralizacin son notorios en este
1~

sector. Aunque la SEMARNAP comenz a descentralizar varias de sus


funciones, otorgando mas facultades a los gobiernos estatales, el sector

,.,., .. ,

ambiental es menos descentralizado que otras reas del sector social


(v.g. educacin, salud, agricultura).
Varios factores han afectado la descentralizacin del sector ambiental.
Entre ellos destacan cuatro: a) no hay suficientes recursos para
implementar las funciones transferidas a las autoridades estatales y
locales; b) la estructura fiscal no incentiva a los gobiernos estatales y
locales a participar en la recaudacin por cobro de servicios ambientales;
e) la fragmentacin de responsabilidades complica la implementacin
de la poltica ambiental, pues este tipo de problemas normalmente
trascienden las fronteras municipales y estatales; y d) los gobiernos
estatales y municipales, por lo general, no tienen suficientes y eficientes
instrumentos de poltica (organizacionales, legales, burocrticos y
financieros) para participar en los asuntos ecolgicos.
Los problemas ambientales se complican adems porque la burocracia
federal ambiental prcticamente no tiene contrapesos, por lo que es
susceptible de corrupcin. Por ejemplo, la Evaluacin de Impacto
Ambiental (EIA) que debera ser un instrumento tcnico, se ha convertido

72

en un procedimiento burocrtico. No es sorprendente que se sospeche


que varios agentes privad.os negocian con las autoridades permisos
ambientales abriendo ventanas para la corrupcin.
Otro problema relacionado con la centralizacin es que la burocracia
federal formula polticas ambientales sin considerar las condiciones
locales de biodiversidad. Por ejemplo, Romero (2000: 389-99) seala
que la LGEEPA identifica slo a las agencias federales ambientales
como las nicas autoridades que pueden aprobar las EIAs, necesarias
para iniciar nuevas actividades o continuar negocios en la mayora de
los sectores de Mxico. As, otras instancias de gobierno no pueden
emitir opinin ni tienen autoridad poltica para hacer contrapeso a las
decisiones federales.
Finalmente, la insuficiente calidad de la administracin ambiental es
un problema crucial. No slo han sido los problemas estructurales
del sistema poltico mexicano (v.g. clientelismo, corporativismo,
patrimonialismo), sino tambin la burocracia poco profesional (v.g.
problemas interburocrticos ausencia de servicio civil, laxitud de leyes
y varios problemas de corrupcin) los principales problemas para la
proteccin ambiental. Esto se manifiesta en leyes confusas, ausencia
de polticas de largo plazo y deficientes instrumentos de polticas.
La ausencia de un servicio civil es un problema serio porque en cada
sexenio, los nuevos funcionarios pblicos tienen que justificar leyes
durante los primeros dos aos, quedando slo cuatro para formular
e implementar polticas. El know how de cada administracin podra
evitarse si se estableciera un servicio profesional de funcionarios.
Tambin se evitara la prdida de tcnicos y especialistas en este sector
por cuestiones polticas.

73

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Por ejemplo, desde el arribo de Alberto Crdenas en septiembre de


2002, la SEMARNAT haba perdido a la mayora de sus cientficos de
sus reas estratgicas. Su lugar haba sido ocupado por panistas y excolaboradores del Secretario, sin formacin ambiental. Los ltimos dos
en renunciar (marzo de 2005) fueron el director del Instituto Nacional de
Ecologa (INE) y el secretario ejecutivo de la Comisin Nacional de la
Biosfera (CONABIO) (Enciso, 2005). Debido a los criterios discrecionales
y la ausencia del servicio civil de profesionistas ambientales, el sector
i,",,

seguir sujeto a las necesidades polticas de cada gobierno.


Institucionalizacin de la poltica ambienta/. Los
retos de la SERMARNAP

En trminos de polticas pblicas, en el decenio de los setenta, el


gobierno intent definir y analizar los problemas de la poltica ambiental
mexicana. En la dcada siguiente puso los asuntos ambientales en el
centro de la agenda poltica nacional, formul una poltica ambiental
(con varias deficiencias an, pero con un carcter ms integral) y se
coordin con las emergentes ONGs. Finalmente, en el decenio de los
noventa, el gobierno implement varias polticas ambientales, multiplic
sus instrumentos de polticas, cre el sector ambiental y redefini la
poltica ambiental, haciendo ms complejo el sector y ms prioritarios
los asuntos ecolgicos (por lo menos formalmente) en la agenda, pero
no ms importante en la toma de decisiones.
Los cambios en el decenio de los noventa se expresaron: 1) en la
identificacin del medio ambiente como un asunto independiente de
otros (no como parte de los problemas de salud, de desarrollo urbano o
de desarrollo social), 11) en el cambio de orientacin de polticas, pues

74

pasa de correctiva a preventiva, y 111) en la multiplicacin de agencias,


que le da al sector ambiental un grado indito de especializacin.
Indudablemente se gan en precisin, pero no en importancia poltica.
El cambio de la concepcin de la poltica ambiental fue muy amplio en
las ltimas tres dcadas del siglo XX. Mientras, en el decenio de los
setenta, las etapas iniciales de la poltica ambiental fueron imprecisas
(v.g.las causas de la contaminacin no fueron claramente identificadas),
la dcada siguiente fue rica en cambios, pues hubo varias leyes e
instrumentos de poltica, as como creciente participacin poltica para
proteger el medio ambiente y presionar al gobierno a tomar en serio el
tema.
En el decenio de los noventa, el gobierno identific al medio ambiente
como un asunto no slo de carcter regulativo {administrado por el
Estado y sus burocracias), sino tambin redistributivo, en donde deba
participar activamente el mercado (a travs de impuestos y otros
incentivos y castigos econmicos).
En 1992, el gobierno de Carlos Salinas reorganiz las agencias
ambientales en la administracin pblica. Aqullas dejaron de ser
parte de los temas de desarrollo urbano y pasaron a formar parte del
estratgico sector social. La SEDUE desapareca entonces y naca la
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).
El INE y PROFEPA fueron incluidas en esa nueva secretara. Ellas
tenan un carcter semi-autnomo. Las cabezas de esas agencias
tenan contacto directo con el Secretario y varias de sus decisiones

75

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

importantes eran tomadas fuera de la burocracia tradicional, es decir,


el sector central de la SEDESOL. Sin embargo, el tema ambiental no
era autnomo. Segua siendo parte de otro asunto ms amplio, en este
caso, el social.
Mientras el INE asumi un papel de analista y formulador de polticas
(anlisis y proyeccin de la poltica ambiental), la PROFEPA ejerci
"1>~

un papel de implementador y evaluador (vigilancia, ejecutor de la ley


y tareas de seguimiento). Al frente de la primera fue nombrada una
prestigiada acadmica (Julia Carabias), mientras que la direccin de la
segunda fue ocupada por polticos cercanos al gobierno.
Esta estrategia fue usada por el gobierno para construir puentes con

.' ,,

algunos intelectuales, especialistas ambientales y algunos sectores de


la izquierda mexicana. Es importante recodar que Carabias era una
prestigiada acadmica de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM), institucin que fue urio de los smbolos de la crtica poltica e
intelectual en respecto al rgimen revolucionario, especialmente de la
institucin presidencial y el partido gobernante (Partido Revolucionario
Institucional). Carabias adems proceda de movimientos polticos
identificados con las izquierdas.
En 1994, el presidente Ernesto Zedilla crea la SEMARNAP. Esto
represent un cambio importante para la administracin pblica al
crear una nueva secretara y sentar las bases de una (re) sectorizacin
del gobierno. La fundacin de la SEMARNAP marc el inici de tres
procesos: a) la institucionalizacin del sector ambiental, b) la definicin y
especificacin de varios temas relacionados con el desarrollo sustentable
(que empezaron a ser tratados como asuntos independientes) derivando
en reformas y nuevas leyes (v.g. forestal, reformas agraria, reforestacin)
76

y e) la incorporacin del medio ambiente en la poltica mexicana como


tema de contenido propio (no como parte de otros asuntos).
La creacin de la SEMARNAP destaca cambios estructurales, legales
y estratgico-organizacionales, que se expresaron respectivamente
en: a) sectorizacin e institucionalizacin del medio ambiente, b) leyes
y regulaciones ms complejas que conectaban el medio ambiente
con otros sectores, y e) cambios organizacionales y redistribucin de
responsabilidades entre y dentro de la administracin pblica.
SEMARNAP: definiendo objetivos
SEMARNAP concentr la agenda verde (deterioro de recursos naturales)
y gris (contaminacin) bajo el mismo techo. La LGEEPA, al mismo tiempo,
fue ampliamente modificada con el consenso de varias fuerzas politicas
(prcticamente todos los partidos representados en el congreso federal)
con el objetivo de redistribuir responsabilidades entre los tres rdenes de
gobierno (federal, estatal y local), actualizar los instrumentos de poltica
ambiental y agregar otros, regular la biodiversidad, redefinir algunos
aspectos relacionados con la contaminacin, ampliar la participacin
social y formular la ley de informacin ambiental. La ley tambin reforz
los mecanismos de sancin a los delitos ambientales.
El gobierno defini tambin: 1) esferas programticas de intervencin
(v.g. forestal, agua, basura y desechos peligrosos), objetivos y regiones
prioritarias; 11) cambios organizacionales entre las agencias pblicas en
los mbitos verticales (federal, estatal y municipal y aun en los de carcter
binacional con Estados Unidos) y horizontal (dentro del gobierno) para

77

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

implementar la poltica ambiental; y 111) formul instrumentos de poltica


innovadores tales como los ordenamientos ecolgicos del territorio
(OET), los EIA y las normas oficiales mexicanas (NOM).
En palabras de Carabias y Tudela (1999:332), las estrategias de
SEMARNAP fueron llevadas a cabo en funcin de tres principales
objetivos: la contencin del deterioro del medio ambiente y los recursos
"'

naturales, el impulso del desarrollo sustentable y la formulacin de la


SEMARNAP como instrumento para contribuir a mitigar la pobreza principalmente de las reas rurales- a travs de la administracin de los
recursos naturales. Adems la SEMARNAP pona nfasis en las polticas
transversales ms que en la divisin administrativa tradicional.
Para hacer esto, la SEMARNAP estableci ligas o conexiones
(unidades administrativas) con las reas productivas (v.g. pesca, agua

y varios programas forestales) y planeacin ambiental, tal como INE


y PROFEPA. En esencia, la 'SEMARNAP fue concebida como una
organizacin para enfrentar problemas ambientales considerando los
mltiples problemas sociales derivados del deterioro de los recursos
naturales y de contaminacin. El desarrollo sustentable, en esta
perspectiva, deba ser enfrentado como una poltica transversal por la
administracin pblica.
Sin embargo, esta visin tiene tres debilidades principales: a) la dificultad
de adaptar las necesidades transectoriales del desarrollo sustentable
en las estructuras tradicionales de la administracin pblica; b) la fcil
penetracin de las redes de poltica ambiental por otros intereses
polticos y por otras redes de polticas; y e) los problemas derivados de
la coordinacin, sobre todo, en sistemas polticos como el mexicano,
donde las instituciones tienen pocos incentivos para la cooperacin
debido a las luchas interburocrticas.
78

n
'!ili\l
~ope
Uno de los argumentos que identifican la primera debilidad (tratar el
medio ambiente como un asunto transectoral en el sector pblico)
se encuentra en el trabajo de Backstrand et al. (1996:209-30). Ellos
consideran que a pesar del buen diseo de tratados, leyes y programas
gubernamentales, el desarrollo sustentable no conduce a una adecuada
formulacin ni implementacin de polticas en la administracin pblica.
Ni el desarrollo sustentable es un asunto prioritario en las agendas
gubernamentales, ni hay condiciones suficientes para que aqul propicie
un cambio organizacional.
Las formas organizativas (v.g. procedimientos de operacin estndar,
burocratismos, soluciones jerrquicas, alta sectorizacin) de las
unidades administrativas tienen un carcter tradicional y son obstculos
serios para la implementacin de polticas transectorales. Las nuevas
agencias ambientales, en esta perspectiva, tienen poco poder frente a
otras agencias ms antiguas y que han tejido intereses con anterioridad.
El caso ms evidente es el de la SEMARNAP-SEMARNAT o PROFEPA
frente a los intereses de Petrleos Mexicanos (PEMEX) en los ltimos
aos.
El segundo problema es que las organizaciones ambientales son
fcilmente penetradas por otros intereses y, ms importantemente, la
red de poltica ambiental es muy dbil (o vulnerable} debido a que sus
actores usualmente no tienden a formar un grupo cohesivo (v.g. ONGs,
campesinos, organizaciones civiles) vis

a vis otros intereses polticos o

burocrticos (SEMARNAP-SEMARNAT versus secretara de la Reforma


Agraria-representante de los intereses agrarios y campesinos- o
PROFEPA versus PEMEX).

79

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Finalmente, en la medida que la institucionalizacin del medio ambiente


creci, mas grupos polticos, agencias transectorales y grupos sociales
empezaron a emerger alrededor o entrar en relacin con el medio
ambiente, haciendo esta arena de polticas y su toma de decisiones
ms complejas. Aunque las agencias ambientales fueron supuestas a
coordinar al resto de las agencias y polticas pblicas en varios temas
transectorales, su dbil posicin en la poltica mexicana hizo difcil
''"

implementar esa tarea. (v.g. SMA en el decenio de los setenta, CONADE


en la siguiente dcada, SEMARNAP-SEMARNAT en los ltimos aos).
SEMARNA T y el sector ambiental: retos y prospectivas
Como la mayora de organizaciones administrativas, SEMARNAT
tiene tareas centrales y secundarias. Para enfrentar los retos de la
descentralizacin (cacicazgos, burocracias locales poco preparadas,
fondos insuficientes, problemas de coordinacin, insuficientes recursos
legales y organizacionales),. SEMARNAT podra descentralizar las
actividades secundarias, mientras los gobiernos estatales y locales
fortalecen sus instituciones. Las polticas de planeacin nacional, asi
como las actividades nacionales e internacionales de inters pblico de
la Secretara, quedaran en manos del sector central.
La descentralizacin gradual de las responsabilidades ambientales debe
ser llevadas a cabo dependiendo de condiciones locales ambientales
de las regiones y de las caractersticas econmicas, polticas y
organizacionales de cada estado federal (v.g. capacidad burocrtica del
gobierno del estado, condiciones econmicas del Estado, infraestructura,
biodiversidad local, el grado de institucionalizacin de la administracin
pblica del gobierno local). Por ejemplo, podra pensarse que los estados
del norte ejerceran las nuevas responsabilidades ambientales con ms

80

R!JUi~Ji~
facilidad que los del sur por tener en general mejores economas y
mejores condiciones administrativas.
El

INE

(INAP,

1999:283-4)

report

en

1999 varias

acciones

desconcentradoras ms que de descentralizacin. Esa incipiente


desconcentracin en el campo ambiental destac aspectos como
coordinacin, simplificacin y desconcentracin de procedimientos. Esto
muestra que la toma de decisiones ha quedado en manos del gobierno
federal, mientras que las tareas operativas han sido transferidas a
los gobiernos estatales. Lo mismo es cierto para los programas a ser
descentralizados, que subrayan acciones operativas ms que aspectos
decisionales.
Asimismo,

las restricciones

ms notorias de SERMANAT para

descentralizar son: a) la capacidad de las autoridades locales para


recibir nuevas funciones y tareas, b) el amplio carcter reactivo de
grupos civiles en trminos de participacin social y e) la ausencia de
coordinacin entre acciones y programas, derivados de la competencia
entre burocracias (normales en un rgimen autoritario y/o en uno en
transicin, como el presente) y la falta de intercambio de informacin
entre esas burocracias.
Construyendo el sector ambiental
Mientras la administracin del presidente Fox profundiza el carcter
transectoral de la SEMARNAT, el sector ambiental crece y se
institucionaliza. La creacin de este sector en la administracin pblica
mexicana fue influido por al menos tres factores clave en el decenio
de los noventa: 1) la emergencia de varios oficiales pblicos proambientalistas (v.g. Julia Carabias, Gabriel Quadri); 11) un escenario
81

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

domstico conflictivo (v.g. proceso de democratizacin, inestabilidad de


la economa, emergencia de grupos ambientales y el establecimiento
de redes con sus pares estadounidenses y canadienses) y 111) presiones
internacionales (v.g. integracin de Mxico a la economa mundial y la
creciente presencia de ONGs en la poltica mexicana).
A diferencia del inicio de la dcada de los aos 90, cuando slo haba
tres grandes organizaciones ambientales (INE, PROFEPA y la Comisin
Nacional de Agua o CNA) mas la sub-secretara de Ecologa, hoy existen
siete mas una secretara de Estado. Esto indica que el sector ambiental
ha ganado en especificidad y en preocupacin por el deterioro de los
recursos naturales, pero esas organizaciones siguen siendo dbiles
ante otras del sector pblico (por ejemplo, PEMEX, SRA, SAGARPA)
e intereses privados (ganaderos, sector manufacturero e industrial).
As, ahora hay tambin agencias encargadas de las reas protegidas
(Comisin Nacional de reas Protegidas o CONANP); agua (CNA, el
Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua), bosques (CONAFOR) y la
biodiversidad (CONABIO).
INE y PROFEPA

En 1992, INE y PROFEPA fueron creados dentro de SEDESOL. El


primero fue disefiado como una agencia de anlisis y formulacin de
polticas, mientras que la segunda como una organizacin de toma de
decisiones de corto plazo. Mientras el primero se ocupara de formular
las reglas ambientales, la segunda se encargara de hacerlas cumplir.
Mientras el INE desarrollara una funcin tcnica y de asesora, la
PROFEPA desempeara una funcin poltica (la polica ambiental).

82

"'
.. m
~em
Dadas las necesidades polticas del momento para ofrecer soluciones
de corto plazo, el gobierno del presidente Carlos Salinas dot de amplios
recursos a la PROFEPA. Como consecuencia, no fue una sorpresa que
mientras el INE fue encabezado por Carabias (es decir una intelectual),
la PROFEPA sera encabezada por un miembro de la clase poltica
tradicional. Lo fundamental era la poltica, no el medio ambiente.
Sin embargo, en 1994 la distribucin del poder en el sector ambiental
cambi. Julia Carbias qued al frente de la SEMARNAP integrando
consigo un equipo de tcnicos y ambientalistas que no tenan una amplia
trayectoria en el sector pblico. La nueva burocracia ambiental no tena
experiencia, pero si un proyecto que intentaba una doble integracin: la
ecolgica (contaminacin y recursos naturales) y la social (participacin
de los sectores pblico, privado y social en la toma de decisiones). Se
optaba por el proyecto, no por el trayecto. Se optaba por favorecer las
politicas ambientales que podan convivir con el libre mercado, no por
las que imponan control y regulaciones.
El cambio de administracin en 2000 mostr que la SEMARNAPSEMARNAT no haba alcanzado su maduracin institucional cuando
comenzaba a enfrentar fuertes cambios de estructura organizacional
(Pesca era enviada a SAGARPA), burocrticos (un nuevo equipo,
carente tambin de experiencia poltica pero con fuertes conocimientos
tcnicos, se colocaba al frente de la Secretara) y polticos (las nuevas
burocracias parecan tener problemas con las de la administracin
anterior, pero carecan de apoyos polticos).
Como consecuencia de esa inmadurez poltica e institucional, la
SEMARNAT no dio los resultados esperados. La nueva secretara
fue incapaz de fortalecer su red de polticas y tampoco pudo

83

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

competir con las agencias gubernamentales relacionadas con fuertes


sectores productivos. Adems, el secretario tampoco pudo gobernar
adecuadamente la SEMARNAT en vista del importante poder relativo de
uno de sus subordinados y tampoco estableci ligas slidas con la clase
poltica ni con el resto del gabinete. Fall la poltica y la estrategia.
CONAFOR

Definida como una poltica de seguridad nacional, el asunto forestal es


otro ejemplo de polticas ambientales que han ganado importancia en el
discurso, pero sus agencias permanecen dbiles en el terreno poltico.
Durante la presente administracin, el ex-jefe de seguridad nacional
de Vicente Fox justific la creacin de la CONAFOR como el primer
paso para resolver los problemas forestales (Aguilar Znser, 2001 ).
Implcitamente, Aguilar Znser sugiri el papel clave de la SEMARNAT
como coordinadora de esta poltica.
En abril de 2001 CONAFOR fue creada como una agencia descentralizada
con el objetivo de llevar a cabo la administracin forestal sustentable,
que implicaba la preservacin, impulso y restauracin de los bosques
de Mxico. La nueva agencia cre algunos problemas polticos con la
SEMARNAT {la cabeza sectorial), mientras SAGARPA (la otra secretara
involucrada) mantuvo una posicin neutral.
La Ley General de Desarrollo Sustentable (LGDS), elaborada por
CONAFOR, fue una ilustracin del conflicto. SEMARNAT la cuestion
frecuentemente. Ms que criterios de orientacin de polticas, el conflicto
pareca inspirado en luchas interburocrticas. La reorganizacin
del sector ambiental implicaba una redistribucin del poder, donde
SEMARNAT perda el control directo sobre un rea esiratgica.

84

La CONAFOR naca con responsabilidades pero sin poder. SEMARNAT


definira la poltica y CONAFOR sera la ejecutora de las decisiones
tomadas en el sector central. SEMARNAT mantendra las actividades
de importancia poltica, mientras CONAFOR sera la administradora. Un
ejemplo fue en 2002, cuando algunos funcionarios entrevistados en la
ciudad de Mxico, se quejaban acerca del lento proceso de traspaso de
funciones y, algo ms esencial, de fondos para realizar su trabajo.
En este conflicto inter-burocrtico influyeron al menos tres factores:
a) el poder relativo del subsecretario del ramo en la SEMARNAT y
su relacin personal con el presidente de la Repblica; b) la relativa
debilidad del Secretario (quien finalmente fue sustituido por motivos
polticos en septiembre de 2003); y e) el poco conocimiento sobre temas
ambientales del nuevo directivo de CONAFOR, quien tena escasas
ligas con los grupos relevantes de esta poltica.
Regresando a la LGDS. Sus mayores logros fueron que estableci
sanciones ms fuertes a la tala ilegal de rboles y la inclusin de los
gobiernos federal y local en la poltica forestal (definida como federalismo
forestal). Esta definicin haca nfasis en la toma de decisiones
compartida entre todos los rdenes de gobierno.
Adems esta ley inclua la creacin del Fondo Nacional Forestal para
pagar servicios ambientales (servicios provistos por ecosistemas
naturales, tales como produccin de agua, captura de carbono,
regulacin climtica, entre otros), as como la creacin del Servicio
Nacional Forestal (SENAFOR) con funciones de coordinacin de la
poltica forestal, donde participaban diferentes secretaras y gobiernos
estatales.

85

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Y otra vez el ejemplo de instituciones, agencias o instancias ambientales,


donde hay muchas tareas y precisiones, pero pocas facultades para
implementar las polfticas. El SENAFOR tiene una autoridad formal y
su poder es laxo. La presencia de gobiernos estatales (con poderes
incrementados debido a la presente debilidad de la institucin
presidencial) y de otras secretaras como la SAGARPA o la secretara
de la Defensa Nacional dan fuertes indicadores de esto.
Pero hay ms, el SENAFOR es una instancia poltica donde se toman
las decisiones, no un espacio donde se define las ms importantes
decisiones ambientales. Es decir, los gobiernos estatales o las
secretaras poderosas pueden imponer sus criterios (no necesariamente
pro-ambientales) con relativa facilidad. Adems, SENAFOR no est
provista con personal ni fondos propios. Tampoco atribuciones polticas.
De acuerdo al artculo 10 de esa ley, cada organizacin participante en
el SENAFOR debe contribuir con fondos y personal. Otra vez, agencias
especializadas fuertes, pero dbiles en poder poltico.

Conclusiones
La incipiente institucionalizacin del medio ambiente en Mxico ha
impactado la definicin de polticas ms que la implementacin. El
reciente cambio organizacional en SEMARNAT ha hecho nfasis en
la coordinacin entre y sobre agencias y unidades administrativas en
un sistema poltico donde las instituciones han sido construidas para
competir, no para cooperar.
Mientras el gobierno ha dotado a sus agencias ambientales con
leyes y la capacidad de coordinar a (con) otras instituciones, no las
ha empoderado con suficientes instrumentos de polticas (fondos,

86

<;a

~m

organizacionales, personal adecuado) ni poder poltico (capacidad para


la toma de decisiones, fortalecimiento institucional).
Las luchas interburocrticas han tomado lugar como resultado. Los
ejemplos abundan: las renuncias recientes de los directivos-especialistas
deiiNE y CONABIO, el constante cambio del personal de la SEMARNAT
en este gobierno, los conflictos entre la SEMARNAT y CONAFOR en
2002 y parte de 2003; o la creciente politizacin (entendida como la
presencia de polticos y no de tcnicos al frente de las instituciones
ambientales) son algunos de ellos.
La debilidad estructural (muchas funciones, poco poder) de las agencias
ambientales en Mxico se ha debido a por lo menos cuatro causas:
a) El gobierno ha preferido enfrentar las consecuencias del problemas,
no sus races. Se ha ofrecido soluciones sin afectar grandemente los
procesos productivos. Esta tendencia ha prevalecido desde el decenio
de los setenta.
b) Aunque las agencias ambientales hacen nfasis en el cambio
organizacional, los viejos problemas permanecen. As, aunque se habla
de servicio civil (como los que empieza a implementar eiiNE), eficiencia,
nuevos instrumentos de polticas basados en criterios tcnicos ms
que polticos, continan los viejos problemas. Es decir, persisten la
centralizacin de facultades, el formalismo legal y administrativo, la
administracin fuertemente politizada, conflictos interburocrticos, y la
red de poltica ambiental permanece dbil frente a otras redes.
e) Las polticas gubernamentales han subrayado la importancia de la
coordinacin en un sistema poltico diseado para competir, no para
cooperar. El resultado ha sido mucha retrica y poca implementacin, y
87

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

d) La gran distancia entre formulacin e implementacin. Esto se refleja


en la gran cantidad de leyes programticas, que ofrece respuestas
formales a los problemas, sin definir responsabilidades o sanciones a
quienes comentan crmenes ambientales. Esta situacin no es extraa si
se piensa que las polticas regulatorias son muy vulnerables en regmenes
autoritarios o donde no hay una tradicin de respeto por la ley.
Esto construye un escenario que debilita al sector. Las agencias
ambientales mexicanas sufren un doble problema, que erosiona su
capacidad. Por un lado, ellas son dbiles ante otras organizaciones
pblicas dentro del gobierno. Por otro, ellas no tienen suficientes
capacidades para responder eficientemente a las demandas planteadas
por sus "clientes", es decir las ONGs, campesinos y grupos civiles.
Por ejemplo, el sector forestal qued en el peor de los escenarios desde
el decenio de los noventa. Demasiado dbil intrnsecamente (su red de
polticas est formada por actores controlados (campesinos, intereses
madereros) o poco representativos (organizaciones civiles)) en la
poltica mexicana; altamente dependiente de los temas agrarios (SRA),
agropecuarios (SAGARPA) y sociales (SEDESOL); e irrelevante para la
opinin pblica (el agua y la contaminacin son ms conocidos por la
gente).
Finalmente, el creciente e incipiente sector ambiental ha generado
mayor precisin en las polticas pblicas, pero su poder se ha mantenido
escaso. Un ejemplo es la multiplicacin de agencias ambientales y la
frecuente presencia del tema ecolgico en los discursos polticos. Sin
embargo, el poder de esas instituciones y el contenido de las polticas ha

88

68

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94

Q,'m!
Abstract

Balances y perspectivas de
adescentralizacin educativa
en Mxico: El Programa de
Escuelas de Calidad (PEC)
Jonathan David Lira Beltrn*

Maestro en Administracin y Polti'cas


blicas por el Centro de Investigacin y

El artculo analiza cmo la poltica de descentralizacin


educativa que es administrada por el Gobierno de
Mxico, ha tenido de manera heterognea, condiciones,
impulsos y ritmos en ms de treinta aos y por lo
mismo, ha transitado por diversos momentos que
han producido resultados dismbolos, entre los cuales
destaca. El Programa de Escuelas de Calidad, mismos
que tienen como caracteristica peculia; convertir a
la escuela en el ntcleo activo del sistema educativo,
lo cual implica una transformacin importante en el
modo de formular y aplicar los programas y acciones
educativas.
Palabras clave: Calidad, descentralizacin, educacin,
modernizacin y programa.
The article analyzes how !he policy of educative
decentralzation thatis administeredby!he Govemment
of Mexico, has had of heterogenous way, condtlions,
impulses and rafes in more !han thirty years and by
the same, has joumeyed by diverse moments which
they have produced contradtctof}' results, between
which emphaszes. The Program of Schools of Quality,
same that it has like peculiar characteristic, lo turn to
!he school !he active nucleus of !he educative system,
which implies a transforma/ion importan! in the way to
formula/e and lo app/y lo !he programs and educative
actions.

>ocencia Econmicas, A. C. (CIOE); Profesor

Investigador de tiempo completo en la

niversidad del ISTMO, Campus l.xtepec en


axaca, Mxico.

Key words: Quality, decentralzation,


moderniza/ion andprogram.

95

education,

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Introduccin
El proceso de descentralizacin de la educacin bsica que se inici
en Mxico y en otros paises de Amrica Latina y Centro Amrica
durante la dcada de los setenta, surgi como respuesta a un conjunto
de reformas que pretendian mejorar el funcionamiento del Estado. Sin
embargo, en algunos paises como Mxico, este proceso respondi en
un primer momento a una politica de descentralizacin gubernamental
ms general, contrario a lo que sucedi en otros paises de la regin
donde la descentralizacin de la educacin surgi como respuesta a una
preocupacin por el contenido y la calidad de los servicios educativos.
En Mxico, al momento de llevarse a cabo la transferencia radical del
subsistema federal de educacin bsica a los estados a travs de la
firma del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin
Bsica (ANMEB) y la promulgacin de la Ley General de Educacin,
se dieron distintas maneras de entender y practicar la federalizacin
de la educacin, ya que no todos los estados, tenian las condiciones
administrativas, econmicas, institucionales y politicas necesarias para
recibir dicha transferencia. Por ello, el proceso de descentralizacin
de la educacin bsica ha sido ms lento de lo que en un principio
esperaron sus impulsores.
An cuando no se ha logrado cumplir cabalmente con los objetivos
planeados, dadas las dificultades que se han presentado durante el
proceso de implementacin en cada estado, parece que la politica
de la ambivalencia diseada por el gobierno federal ha dado algunos
resultados que no pueden ser rechazados del todo. Por un lado, con
la descentralizacin de la administracin y operacin del sistema
educativo, algunos estados han aprovechado los espacios otorgados
96

Rw~l~
para llevar a cabo prcticas innovadoras, lo cual ha repercutido en una
mayor legitimidad del Estado. Por otro lado, las facultades exclusivas
que la Ley General de Educacin otorg al gobierno federal han servido
como amarres que permiten mantener la direccin y el control de la
educacin bsica en Mxico (Cabrero, 1998: 342).
De esta forma, son ms de treinta aos desde que se iniciaron las
primeras acciones tentativas hacia el proceso de descentralizacin de
la educacin bsica en Mxico, y poco ms de diez aos de haberse
firmado el ANMEB, por medio del cual se transfiri la operacin y
la administracin del sistema de educacin bsica a los estados
(Covarrubias, 2000: 112-123).
Por lo anterior, el propsito del presente artculo es analizar el
proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico con
la finalidad de dar respuesta a las siguientes preguntas: Cmo se
ha desarrollado, en qu etapa se encuentra y hacia dnde se dirige el
proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico? Para
ello, en este trabajo se realiza un anlisis de polticas pblicas sobre
el proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico con
la finalidad de contribuir a la escasa literatura que existe al respecto,
pues si bien los trabajos realizados hasta ahora sobre este proceso
representan una buena aproximacin al anlisis del diseo de la
poltica de descentralizacin educativa, poca atencin se ha otorgado
al proceso de implementacin de la misma (Cabrero, 1998: 12). De esta
manera, se analiza el desarrollo del proceso de descentralizacin de
la educacin bsica con la intencin de observar si la transferencia del
sistema educativo en todos los estados se ha implementado conforme
a lo originalmente previsto por el Gobierno federal.

97

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

En los ltimos aos se ha realizado un gran esfuerzo por continuar


avanzando con el proceso de descentralizacin educativa. Prueba
de ello es el Programa Escuelas de Calidad (PEC), uno de los pocos
programas del gobierno federal en Mxico que, montado en el tren de
la descentralizacin de la educacin bsica, se ha encaminado a la
atencin de la escuela como el ncleo del sistema educativo.
El PEC procura transformar el diseo de la politica educativa de una
formulacin central, que concentra todas las decisiones acerca de las
prioridades, las estrategias, los recursos y su distribucin hacia un
esquema que permita generar proyectos desde la escuela hacia el
sistema educativo, pretendiendo que las entidades federativas lo ajusten
a sus condiciones particulares y le impriman un sello propio.
Definicin del Problema
Este primer apartado tiene por objeto estudiar el proceso de
descentralizacin de la educacin bsica en Mxico con la finalidad de
observar desde una perspectiva internacional y nacional, cmo se ha
desarrollado este proceso y asi sealar los avances que se han logrado
alcanzar en los ltimos aos.
La reconfiguracin del papel del Estado
En Mxico, a partir de la dcada de los aos setenta, -al igual que en
muchos otros paises del mundo tanto desarrollados como en desarrollola reforma del Estado se convirti en un tema central dentro de la agenda
pblica. Ello se debi principalmente a la crisis del modelo econmico
capitalista y al agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones,
que provocaron, por un lado, grandes desequilibrios fiscales y de

98

Roulat
balanza de pagos, y por otro, que algunos pases de Amrica Latina
-como Mxico- sufrieran severos problemas de endeudamiento externo
que se agudizaron con la cada de los precios del petrleo. Esto trajo
como consecuencia que se cuestionara el papel que juega el Estado
en el desarrollo econmico y social de los pases, lo que condujo a
juzgar como imperiosa la necesidad de reformar el Estado. En un primer
momento, la propuesta se refiri a la reduccin del tamao de ste y del
predominio total del mercado; sin embargo, sta propuesta pronto fue
rechazada debido a su carente sentido econmico y poltico, por lo que
se opt por la reconstruccin del aparato Estatal.' Es as como se busc
una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo
social burocrtico de la intervencin estatal, donde si bien se reconoce
la importancia del Estado como un instrumento para el desarrollo
econmico, poltico y social de cualquier pas, tambin se seala que su
actuacin debe de estar orientada primordialmente hacia el rea social,
asegurando la cobertura universal y la calidad de los servicios de salud

y educacin (CLAD, 1998: 249). En palabras de Kliksberg: "El tema


central no puede ser el tamao del Estado en abstracto, sino la funcin
que debera cumplir el Estado en el proceso histrico y cmo dotarlo de
la capacidad de gestin necesaria para desempearla con eficiencia"
(Kiiksberg, 1998: 284 ).
De esta manera, la crisis iniciada en la dcada de los aos setenta lleva
a plantear el rol de un Estado "inteligente" que se caracterice por llevar a
cabo funciones estratgicas para la sociedad, con un diseo institucional
y un desarrollo de capacidades gerenciales que le permitan llevarlas

Constituye una trampa encerrar el tema en una discusin sobre el tamatio del Estado y creer que
la reduccin del mismo proporcionar automticamente soluciones. Ver Kliksberg, Bernardo (1998).
Repensando el Estado para el desarrollo social: ms all de los dogmas y convencionalismos. pg.
284.

99

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

acabo con alta efectividad. Contrario a las posturas de reduccin del


Estado, la referencia a un Estado inteligente en lo social no es un Estado
mnimo ni ausente, sino uno capaz de disear e implementar polticas de
largo plazo orientadas a superar las agudas inequidades que aquejan a
muchos pases del mundo, incluidos los latinoamericanos. 2
El proceso de descentralizacin educativa en Mxico en el contexto
latinoamericano
En el proceso antes descrito de redefinicin del papel del Estado que
tiene lugar hacia finales de los setenta comienzan a surgir algunos
procesos de descentralizacin gubernamental en Amrica Latina, por lo
que la educacin no podra haber sido la excepcin. 3 Sin embargo, este
proceso adquiri diversas formas en los distintos pases, dependiendo
de la orientacin general buscada con la descentralizacin y segn el
nivel de gobierno hacia el cual se delegaron las funciones transferidas.
Siguiendo la clasificacin propuesta por Winkler y Gersberg en el ao
2000, en aquellos pases donde la descentralizacin educativa se
dio a nivel de gobierno estatal o municipal, se dice que la reforma se
centr en la estructura, es decir, responda a una descentralizacin
gubernamental ms general; ste es el caso de Mxico y Argentina, que
buscaban mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y la legitimidad
a travs de la democratizacin de los servicios educativos.

2 El nuevo debate plantea que es una amplia suma de Estado, mercado, sociedad civil, en todas
sus expresiones las que han permitido obtener mejores resultados en la historia reciente." lbid, p.p.
284.309.
3 La descentralizacin de la educacin es un fenmeno generalizado en el mundo, si bien existen
argumentos econmicos y educacionales a favor de la descentralizacin educativa las formas
particulares de descentralizacin aplicadas en la mayora de los pases de Amrica Latina obedecen
ms bien a motivos polticos. Ver Winkler, Donald R (2000). Los efectos de la descentralizacin del
sistema educacional sobre la calidad de la educacin en Amrica Latina. pg. 19.

100

Ooomu
En pases como Nicaragua y El Salvador, donde la descentralizacin
educativa se dio a nivel de la escuela, se dice que la reforma se
centr en el contenido; es decir, responda a una preocupacin por el
desempeo deficiente de las escuelas y su objetivo era mejorar la calidad
de la educacin (Winkler, 2000: 2-7). En el cuadro que se presenta a
continuacin se puede ver el grado de descentralizacin educativa en
seis pases a partir del nivel de gobierno en donde recaen las principales
decisiones y responsabilidades de la educacin.

Cuadro 1. Nivel en el
principales
decisiones
educacionales.

Grupo

Decisiones

cual

Arg.

Brasil

Min

se localizan las
responsa bi/ida des

Chile

El Sal.

Mx.

Nic.

Ger

Organizacin

Personal

Planificacin

Recursos

Nivel de descentralizacin.
Seleccin de los textos de
estudio.
Determinar los mtodos
PedagQicos.
Contratar/despedir al
Director de la Escuela.
Buscar/contratar a los

maestros.
Establecer/aumentar las
remuneraciones de los
maestros.
Establecer las Pruebas de
rendimiento.
Implementar el plan de
mejoramiento escolar.
Determinar los gastos.
Asignar el presupuesto
para el personal.
Asignar el presupuesto no
relacionado con el
personal.

N,L

N,E

101

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

A partir de la informacin que se muestra en el cuadro anterior, podemos


corroborar que mientras en Mxico la mayora de las responsabilidades
y decisiones educativas recaen en el gobierno estatal y federal,
en pases como El Salvador y Nicaragua la mayor parte de estas
responsabilidades y decisiones han recado en las propia escuelas. En
trminos comparados, hacia el ao 2000 cuando se presenta el trabajo
de Winkler y Gersberg, el proceso de descentralizacin educativa en
Mxico todava tena mucho camino por recorrer a la luz del camino
recorrido por los otros cinco pases latinoamericanos. A juicio de
estos autores, en aquellos pases en los cuales la descentralizacin
respondi a cuestiones estructurales ms que de contenido, el proceso
de descentralizacin ha sido ms lento y por consiguiente, la posibilidad
de un mejoramiento en la calidad educativa pareca difcil de lograrse
en el corto y mediano plazo (Winkler y Gersberg, 2000: 3).
De esta manera, podemos observar que en los seis paises analizados el
grado de descentralizacin educativa se ha dado con diferentes ritmos
y a distintos niveles de gobierno. Ello nos lleva a sealar que para que
una estrategia de descentralizacin sea eficaz, debe de ir acompaada
de un previo anlisis organizacional y administrativo para determinar
a qu nivel del sistema educacional deben asignarse las decisiones
y responsabilidades especficas; asimismo, no debera hacerse dicha
asignacin a menos que se cuenten con los recursos econmicos y
humanos adecuados para llevar acabo las tareas asignadas.
Sin embargo, sorprendentemente, la mayora de las reformas de
descentralizacin educativa se han hecho con muy poco estudio previo
y con una mnima planeacin (Hanson, 1997: 7). Tal es el caso de
pases como Mxico, que en un primer momento con la firma del ANMEB
transfiri de una sola vez la operacin y la administracin del sistema

102

lliJ~,,m
educativo, sin haber realizado un anlisis previo sobre las condiciones
en las que cada estado se encontraba para recibir el sistema. Ante
esta circunstancia, el proceso de descentralizacin rpidamente se
vio frenado, ya que algunos estados no contaban con las capacidades
administrativas, econmicas, institucionales y organizacionales que
les permitiera la unificacin del subsistema federal y estatal, que
junto con la aparicin de algunos conflictos sindicales, han creado
problemas econmicos y polticos en los estados, provocando que las
capacidades institucionales y administrativas de algunos estados se
hayan agotado an ms. En consecuencia de lo anterior, el proceso de
descentralizacin educativa en Mxico ha sido ms lento que el de los
dems paises analizados (Cabrero, 1997: 378). De esta manera, en el
siguiente apartado se analiza cmo se ha desarrollado el proceso de
descentralizacin educativa desde una perspectiva nacional.

El proceso de descentralizacin educativa en el


contexto nacional
El proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico
inici a partir de la dcada de 1970 con el decreto presidencial
del 5 de abril de 1973, en el cual se dispuso que la Secretaras y
departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal instrumentaran medidas que permitieran a sus
titulares llevar una delegacin de facultades efectiva. Continu en 1978
4

La descentralizacin tuvo grandes proporciones, en un lapso de tres das los estados recibieron
100,000 edificios escolares e inmuebles para la administracin, mas de 500,000 plazas de maestros
y 115, 000 puestos administrativos, con todas sus prestaciones y derechos sindicales. Ver Merino,
Gustavo (1998). Las transferencias federales para la educacin en Mxico: una evaluacin de sus
criterios de equidad y eficiencia. p.p. 355-356.
5 La magnitud del conflicto administrativo, poltico y econmico que enfrent cada estado estuvo
directamente determinada por el nmero de secciones sindicales en la entidad y el tamao del sistema
educativo a administrar. Ver Cabrero, Enrique (1997). Claroscuros del nuevo federalismo mexicano:
estrategias en la descentralizacin federal y capacidades en la gestin local. pg. 338.

103

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

con la desconcentracin administrativa de la SEP y la creacin de 31


delegaciones en los estados (Cabrero, 1998: 282). Este proceso de
desconcentracin administrativa durara hasta 1982, ano en el que se
intenta dar paso a un proceso de descentralizacin gubernamental. Sin
embargo, la propuesta de descentralizacin de los ochenta recibi una
activa resistencia sindical y no es sino hasta 1992, con la firma del ANMEB
y la promulgacin de la Ley General de Educacin 6 , cuando realmente se
.,,

formaliza la descentralizacin, bajo la denominacin de "federalizacin".


Con este proceso se transfieren la operacin y administracin de los
servicios de educacin bsica a los estados, conservando el gobierno
federal la capacidades normativas del sistema, entre las cuales que se
encuentran: I)La elaboracin del currculo nacional, II)La aprobacin de
los currculos regionales, y 111) La evaluacin y asignacin de los recursos
compensatorios y/o extraordinarios a los estados que ms lo necesitan.
Por ello, pareca que el gobierno federal quera conquistar lo mejor de
los dos mundos posibles: no deseaba un sistema centralizado, ni otro
completamente descentralizado. Estratgicamente, el Estado busc
incrementar su legitimidad con reformas graduales que impulsaran el
federalismo pero simultneamente, intent mantener la direccin de la
educacin, pareciendo ser una poltica ambivalente de legitimacin y
control (Cabrero, 1998: 283-284 ).
Sin embargo, las formas de practicar y entender la federalizacin de la
educacin bsica han sido distintas en cada estado, as como distintas

6 En la Ley General de educacin se formaliza la aspiracin de llegar a un sistema de educacin pblica


nacional, normado, evaluado y financiado en su mayor parte por el gobierno federal y operado por los
estados y de ser posible por los municipios. En la exposicin de motivos y en varios captulos de la ley
se insiste en que su sentido federalista se manifiesta en la concurrencia de los tres niveles de gobierno.
El gobierno federal centraliza las funciones esenciales y descentraliza su operacin. Ver Cabrero,
Enrique (1998). Las politicas de descentralizadoras en Mxico (1983-1993). Logros y Desencantos.
pg. 298.

104

~l~
han sido las capacidades estatales para asumir las responsabilidades
educativas, por lo que difcilmente puede afirmarse ahora de una
consolidada descentralizacin del sistema educativo.
Lo anterior lleva a plantear la relevancia no slo de atender al diseo de
una poltica conforme a un diagnstico sobre la situacin que se intenta
resolver, sino tambin que la problemtica del anlisis debe extenderse
a la implementacin de la decisin. Es decir, ms all de las decisiones
que se tomaron en un inicio y que se pueden ver expresadas en la
creacin de leyes y acuerdos, se debe tener en cuenta que durante la
etapa de implementacin, la poltica se enfrenta a una compleja red
de organizaciones pblicas, cada una con hbitos e intereses propios,
en algunos casos distintos unos de 0tros y en otros casos opuestos.
Por lo que al ser estas organizaciones las encargadas de transformar
las decisiones en acciones efectivas, se corre el riesgo de que cada
una dirija el rumbo de la poltica en funcin de sus propios intereses,
olvidndose as del objetivo original de la misma (Aguilar, 1992-IV: 35).
En sntesis, la firma del ANMEB se logr con un consenso generalizado
entre los actores involucrados al proponer la descentralizacin como
"federalizacin educativa" para asi poder transferir y fusionar el
subsistema federal y estatal de educacin bsica (Ornelas, 1995). Sin
embargo, el proceso de descentralizacin educativa ha tenido grandes
problemas de implementacin que han provocado que lo que se intent
hacer por decreto se haya prolongado por ms de diez aos.' De esta

7 Hay sorpresa y, por tanto, impulso a la bsqueda de explicacin, cuando se malogra una poltica que
desde su comienzo goz de consenso serio, disponibilidad de recursos, criterios legislativos precisos y
compatibles, y la oposicin fue inexistente. Cuando se cumplen estas condiciones y, pese a ello, sobre
viene el fracaso, porque los resultados nunca llegaron o quedaron muy lejos de los efectos esperados,

se est entonces en un sentido propio

y estricto en el campo del problema de la implementacin. Ver

Aguilar, Luis F. (1992). La Implementacin de las polticas. Cuarta antologa, pg. 43.

105

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

manera es como el proceso de descentralizacin que se inici durante


la dcada de los setenta lejos de consolidarse y darse de una manera
homognea, ha conducido a una gran heterogeneidad en las condiciones
estatales de operacin del sistema educativo y en los casos extremos
incluso, se ha reflejado en un agotamiento an mayor de las capacidades
institucionales y administrativas locales (Cabrero, 1997:378).
Por ello, resulta necesario tener presente que para que una poltica
tenga una mayor probabilidad de xito, sta debe ser capaz de convertir
un mero enunciado formal -leyes y acuerdos- en un curso de accin
efectivo, que permita durante su proceso de implementacin ir uniendo
los eslabones de la cadena causal de modo tal que se puedan alcanzar
los resultados que se propusieron originalmente en la poltica (Aguilar,
1992-IV: 43-47). En consecuencia lo que se busca es que las grandes
expectativas previstas en el diseo de una ley, un plan o un programa, no
se vean frustradas al momento de su implementacin por la intervencin
de distintos actores.
Avances alcanzados en los ltimos aos en
el proceso de descentralizacin educativa: El
Programa Escuelas de Calidad (PEC)
Como se ha observado, uno de los motivos por el cual algunos pases
en Amrica Latina y Centro Amrica han optado por la descentralizacin
educativa es por la preocupacin en el desempeo acadmico de los
alumnos (Winkler, 2000: 2); y a pesar de que la descentralizacin
no garantiza el mejoramiento de la calidad educativa, ste depende
tambin de otras variables (Hanson, 1997: 19) y existe cada vez una
mayor tendencia hacia los modelos de descentralizacin centrados en
la escuela, con la finalidad de mejorar la calidad de la educacin y la
equidad de la misma (Bracho, 2003: 1).
106

n
ln:a
~apem
En este contexto se ubica el origen del PEC, el cual se define como "Un
programa que busca responder a la necesidad de garantizar la igualdad
de oportunidades para el logro del aprendizaje de todos los alumnos,
independientemente de su origen social, tnico o del ambiente familiar
del que procedan. El PEC forma parte de la poltica nacional de reforma
de la gestin educativa que busca superar diversos obstculos para el
logro educativo como son: el estrecho margen de la escuela para tomar
decisiones, el desarrollo insuficiente de una cultura de planeacin y
evaluacin en la escuela, los excesivos requerimientos administrativos
que limitan a los directores escolares para ejercer un liderazgo efectivo,
la escasa comunicacin entre los actores escolares, el ausentismo,
el uso poco eficaz de los recursos disponibles en la escuela, la baja
participacin social y las deficiencias en infraestructura y equipamiento"
(Bracho, 2003: 30).
Cabe sealar que el PEC es uno de los pocos programas del gobierno
federal en Mxico que montado en el tren de la descentralizacin de la
educacin bsica, se ha encaminado a la atencin de la escuela como el
ncleo del sistema educativo, en el que se busca transformar el diseo
de la poltica educativa de una formulacin central, que concentra todas
las decisiones acerca de las prioridades, las estrategias, los recursos y
su distribucin, hacia un esquema que permita generar proyectos desde
la escuela hacia el sistema educativo, y se pretende que las entidades
federativas lo ajusten a sus condiciones particulares y le impriman
un sello propio. Es decir, se intenta formar una comunidad escolar
compuesta por maestros, directivos, alumnos y padres de familia, que
tenga la capacidad de identificar sus necesidades, problemas y metas
realizables; y que sea capaz de plasmarlos en un proyecto escolar y
un programa anual de actividades encaminados hacia la mejora de la
calidad educativa (Bracho, 2003: 31-32).

107

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

De esta manera, con la finalidad de visualizar los avances que se


han logrado en los ltimos aos en el proceso de descentralizacin
educativa en Mxico, en este apartado nuevamente se hace una
comparacin del proceso de descentralizacin educativa entre Mxico y
otros cinco pases latinoamericanos; sin embargo, ahora se tom como
referencia para el caso de Mxico al PEC y se emplearon indicadores
asociados a una escuela de alto rendimiento tales como: liderazgo,
maestros excelentes, concentracin en el aprendizaje y responsabilidad
por los resultados (Winkler, 2000: 9-15). As, en el siguiente se puede
corroborar a la luz del diseo del PEC, los requisitos con los cuales
las escuelas deben cumplir. Si lo hicieran cumpliran con la mayora
de los indicadores asociados a una escuela de alto rendimiento," lo
cual pondra a Mxico en un nivel de descentralizacin educativa mayor
al alcanzado por pases como Argentina; sin embargo, todava por de
bajo de la descentralizacin alcanzada por pases como Chile y Brasil
(Mina Gerais). En la prctica, lo que ha sucedido, como lo muestran
veinticinco estudios de casos realizados por Cabrero y San tizo (2004 ),
es que la mayora de las escuelas analizadas cumplen al mnimo con los
requisitos para ingresar al programa. Siendo muy pocas las escuelas que
se esfuerzan por ir ms all de la admisin y transformar sus prcticas
internas y su relacin con la comunidad. No obstante, el anlisis citado
demuestra la importancia que tiene este tipo de programas en el avance
del proceso de la descentralizacin educativa.

Ver Reglas de Operacin e Indicadores de Gestin y Evaluacin del PEC, 2004.

108

~m
Cuadro 2. Indicadores asociados
de alto rendimiento.
Caraeteristicas
de las escuelas

efectivas

Variables

de

Arg.

efectivas

La
comunidad
director.

Liderazgo

descentralizacin

relacionadas con las escuelas


selecciona

al

Brasil

Min Ger

una escuela

Chile

El Sal.

Mx.

PEC

N/D

Planes de meoramiento escolar.

Transferencias de los fondos a la

.
.

N/D

escuela.

Autoridad por el curriculum de la


escuela.
Los maestros desarrollan los
Maestros
1 vlanes de meoramiento.
capacitados y
comprometidos Los directores evalan a los
maestros.
Las
escuelas
deciden
la
capacitacin.
Concentracin
Especificacin de los objetivos de
en el
aorendizaie.
Aprendizaje
Informacin transoarente.
Designaciones de directores a
Responsabilidad 1 plazo fiio.
por los
Com etencia por los alumnos.
resultados
Los padres tienen poder de
decisin. - - -

Ni c.

N/D

N/0

.
J._

1
.L...._

.
.
.
-

Fuente: Elaboracin propia con base en Winkler. Donald y Gersberg, Alee lan (2000: 13).

Con base en lo anterior se puede afirmar que el PEC se inscribe en el


marco de la Nueva Gerencia Pblica (NGP), ya que comparte algunos
de los principios rectores de esta corriente, tales como (Kettl, 2000: V):
1. Descentralizacin de lo nacional a lo local: El PEC centra su atencin
en la escuela como instancia primordial en el diseo e implementacin
de la poltica educativa.
2. Una fuerte orientacin hacia el cliente: El PEC, al delegar la
responsabilidad a las escuelas para disear y llevar a cabo su proyecto
escolar, busca que la poltica se ajuste a las necesidades de cada
escuela.
109

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

3. La bsqueda de una mayor eficiencia: El hecho de que la


responsabilidad recaiga en la comunidad escolar permite hacer un
mejor uso de los recursos y destinarlos a lo que realmente necesita la
escuela.
4. Contracting Out: En el PEC, al hacerse la transferencia de recursos a
travs de una cuenta bancaria para cada escuela, es decir, al contratar a
una institucin financiera privada que se encargue de la administracin
y transferencia de recursos a cada una de las escuelas beneficiadas
por el programa, se evita que el monto de recursos destinado a stas se
vaya perdiendo al pasar por varias organizaciones, como comnmente
sucede cuando los recursos son administrados por el Estado.
5. Mayor capacidad para ser ms eficaces en la implementacin de las
politicas: La concurrencia y el respeto a la autonomia entre las escuelas
y los distintos niveles de gobierno en relacin a las funciones que en
materia educativa les corresponde a cada uno, permiten llevar con
mayor xito la implementacin del programa.
6. Bsqueda por la rendicin de cuentas: La existencia de un proyecto
escolar y un programa anual de trabajo permite que si una escuela no
cumple con las metas y fines que ella misma se traz, se le retiren los
beneficios del programa.
Por tanto, el PEC es un programa innovador que busca contribuir
al mejoramiento de la calidad en la educacin bsica a travs de la
mejora en la gestin escolar y dirigiendo inicialmente sus esfuerzos
hacia aquellas escuelas asentadas en zonas urbano marginadas, con
la intencin de no duplicar los esfuerzos de programas compensatorios

110

n .u

-~m

que se destinan al rea rural. As es como el PEC, enmarcado en los


principios rectores de la NGP, sienta las bases de una nueva etapa
de descentralizacin centrada en la escuela, que en la medida de lo
posible, permitir ir avanzando hacia la consolidacin del proceso de
descentralizacin de la educacin bsica en Mxico.
Comentario

A lo largo de este primer apartado se ha observado que el proceso de


descentralizacin de la educacin bsica que se inici en Mxico hace
ms de treinta aos, al igual que en otros pases de Amrica Latina
y Centro Amrica, surgi como respuesta a un conjunto de reformas
que pretendan mejorar el funcionamiento del Estado durante los aos
setenta. En Mxico, este proceso respondi en un primer momento a
una descentralizacin gubernamental ms que a una preocupacin por
el contenido y la calidad de los programas acadmicos, como sucedi
en otros pases de la regin. Esto provoc que al momento de llevarse
a cabo la firma del ANMEB y transferir de una sola vez el subsistema
federal de educacin bsica a los estados, se dieran distintas maneras
de entender y practicar el federalismo, ya que no todos los estados
tenan las condiciones administrativas, econmicas, institucionales y
polticas para recibir dicha transferencia. De esta manera se explica por
qu el proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico
ha sido ms lento de lo que en un principio se pens. Sin embargo, en
los ltimos aos se han llevado a cabo algunos esfuerzos encaminados
a continuar con el avance de este proceso; prueba de ello es el PEC,
con el cual se busca transformar el diseo de la poltica educativa de
una formulacin central, que concentra todas las decisiones acerca de
las prioridades, las estrategias, los recursos y su distribucin, hacia
un esquema que permita generar proyectos desde la escuela hacia

111

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

el sistema educativo, y se pretende que las entidades federativas lo


ajusten a sus condiciones particulares y le impriman un sello propio.
En el siguiente apartado se argumentan las principales causas que han
obstaculizando el avance del proceso de descentralizacin educativa
en Mxico.
Las
causas
del
problema:
descentralizacin educativa

Obstculos

la

Al igual que han sido distintas las formas de entender la descentralizacin


educativa, tambin han sido diferentes las causas que obstaculizan el
proceso de su implementacin en cada estado; sin embargo, es posible
!f:

identificar algunos de los obstculos a los que todos los estados se han

;,

enfrentado en mayor o menor medida durante este proceso. Los mayores


obstculos pudiesen haber sido previsibles. En tanto descuidos y en
cuanto afectan la puesta en prctica de las decisiones, se les puede
llamar en sentido amplio defecios o problemas de implementacin. Sin
embargo, considerados en sentido propio, son defectos o problemas
de administracin, organizaCin, aptitud y tica profesional y como
tales deben ser nombrados concebidos y explicados. Los principales
obstculos que se agregan a este rubro son !)Carencia de capital
humano, capacidades administrativas y autonomia financiera; II)La
oposicin del SNTE; III)EI poder o control de la politica en manos del
gobierno federal; IV)La diferencia en los escalafones y los sistemas de
seguridad social; y V)Los desequilibrios regionales.

Ver Aguilar, Luis F. (1992). La Implementacin de las polticas. Cuarta antologa, pg. 48.

112

n~pero
ra
Carencia
de
capital
humano,
capacidades
administrativas y autonoma financiera
La falta de capital humano, capacidades administrativas y autonoma
financiera para hacer frente a la transferencia del subsistema federal
han sido los problemas ms recurrentes a los que se han tenido que
enfrentar los estados durante el proceso de implementacin de la
descentralizacin educativa. Esto como consecuencia de que al momento
de llevarse a cabo la transferencia del subsistema federal de educacin
bsica, numerosos estados no contaban con el personal administrativo
suficiente y en algunas ocasiones el personal con el que contaban no
era el ms indicado para recibir dicha responsabilidad; por otro lado, la
capacidad econmica de esos estados era insuficiente para soportar la
transferencia; aunado a ello, todos los estados tuvieron que crear un
Instituto de Educacin para recibir al sistema de educacin federal que
se les transfiri, en algunos se conserv la figura del Instituto y bajo sta
se fusionaron los sistemas educativos (al menos formalmente porque
en la prctica la fusin implico ms tiempo y negociaciones entre los
docentes y las autoridades estatales). En otros estados el recin creado
Instituto fue disuelto para integrar al sistema federal con el estatal bajo
la tradicional figura de la Secretara de Educacin. Los estados tambin
debieron elaborar sus respectivas Leyes Estatales de Educacin, aunque
en algunos su redaccin tom ms tiempo, pues muchos intereses
estaban en juego en las negociaciones en los Congresos locales
(Santizo, 1997). Es decir, como consecuencia de que las condiciones
iniciales -administrativas, econmica, institucionales y polticas- bajo
las cuales se llev a cabo la transferencia del subsistema federal de
educacin bsica no estaban desarrolladas de la misma manera en
todos los estados (Cabrero, 1998: 308), y ya que ni antes ni despus
de haberse llevado a cabo la descentralizacin educativa se estudiaron

113

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

las condiciones en las que cada estado recibira la transferencia


(Cabrero, 1997: 337); el proceso de descentralizacin educativa se
ha implementado a diferentes ritmos en cada uno de los estados.
Mientras que algunos estados como Campeche, Guerrero, Hidalgo,
Michoacn, Quertaro, Tlaxcala y Zacatecas an se encuentran en
proceso de integracin del subsistema federal y el estatal de educacin,
otros estados como Veracruz y Yucatn ya han logrado fusionar sus
sistemas educativos (Ver cuadro 3). Por lo tanto, si an en aquellos
estados donde las capacidades iniciales estn ms desarrolladas se
corre el riesgo de tener problemas de implementacin, peor an si las
condiciones iniciales no estn dadas (Aguilar, 1992-IV: 43).
Cuadro 3.
Composicin
Educacin Estatales.

de

los

Sistemas

de

Despus del ANMEB

Publicacin de la
Ley Estatal de
Educacin

Aguascalientes

Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).

19/03/1997

Baja California Sur

Se cre una Secretaria de


Educacin Pblica.

10/06/1994

Campeche

Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).

01/06/1993

Estados

Guerreo

Hidalgo
Michoacn
Morelos

Oaxaca

Antes del ANMEB

Se cre un organismo
de
Sistema
Estatal
descentralizado del Gobierno
Educacin Inexistente o
del Estado (Instituto).
poco desarrollado.
Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).
Se cre una Secretaria de
Educacin Pblica.
Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).
Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).

21104/1995

10/05/2004
07/12/1998

26/08/1996

09/11/1995

(contina)

114

n
<"ti
~m
Estados

Quertaro

Quintana Roo
Tabasco
Tamaulipas
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Zacatecas
Nayarit
Puebla
San Lus Potosi
Sonora
Tlaxcala
Guanajuato

Antes del ANMEB

Despus del ANMEB

Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).
Se cre un organismo
Sistema
Estatal
de descentralizado del Gobierno
Educacin Inexistente o
del Estado (Instituto).
poco desarrollado.
Se cre una Secretaria de
Educacin Pblica.
Se cre un organismo
descentralizado del Gobierno
del Estado (Instituto).

Coexistencia de los dos


sistemas de educacin
federal y estatal, con
predominio del sistema
federal.

Se logr fusionar el sistema


estatal y el federal de
educacin.

Yucatn
Baja California
Jalisco
Mxico
Nuevo Len
Sinaloa
Veracruz

Coexistencia de los dos


sistemas de educacin
federa y estatal, con
predominio del sistema
federal.

Coexistencia de los dos


sistemas de educacin
federal y estatal, con
situacin equilibrada.

Coexistencia de los dos


sistemas de educacin
federal y estatal, con
predominio del sistema
Estatal.
Se logr fusionar el sistema
estatal y el federal de
educacin.

Publicacin de la
Ley Estatal de
Educacin
19/06/1986

30/12/1994
26/02/1997
23/10/1999
28/05/1996
28/05/1994
02/09/1981
23/12/1997
29/06/1995
No disponible
13/07/1994
31/03/2000
16/06/1995
No disponible
29/11/2000
13/08/1996

',

30/06/1995
1

29/09/1995
08/09/1997
24/10/1997
16/10/2000
No disponible
15/12/1993

_j
1

(finaliza)
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de Juan Carlos Camacho (1995)
ver Santizo, 1996: 38.

115

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El poder que sobre el sector desea conservar


el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin (SNTE)
El SNTE se ha convertido en uno de los obstculos ms importantes
del proceso de descentralizacin educativa, ya que aun cuando sus
objetivos y propuestas no se encontraban fuera del marco global de
la descentralizacin educativa durante la firma del ANMEB, 10 se han
generado conflictos y malos entendidos porque se tena la impresin
de que con la fusin de los dos subsistemas educativos -federal y
estatal- el nmero de puestos sindicales y la posibilidad de promocin
poltica se veran reducidos (Cabrero, 1998: 336-337). De esta manera
la implementacin de la descentralizacin educativa se ha compuesto
por un conjunto de acciones, en las cuales se han involucrado un sin
nmero de actores con sus propios intereses que buscan en algn
momento desviar el curso de la poltica hacia sus propios fines o lo
contrario boicotean o retrasan el rumbo de la misma 11 ; por lo tanto,
la intensidad del conflicto ha estado determinada por el nmero de
secciones sindicales y el tamao del sistema educativo en cada estado
(Cabrero, 1997: 338).

10
Los objetivos de la poltica cambian a lo largo del proceso de implementacin, sobre todo si se trata
de objetivos genricos, imprecisos y no gozan de un consenso fuerte y amplio. En efecto: "intereses
opuestos a las finalidades del mandato original de una politica pueden haber estado quietos durante la
polmica de su adopcin, precisamente porque calculaban que tendran oportunidades posteriores para
alcanzar, durante la batalla de la implementacin, victorias ms decisivas auque menos pblicas ... La
implementacin es la continuacin de la poltica por otros medios. El juego poltico de la renegociacin
de los fines puede irse por muchas direcciones. Puede cortar o reajustar los fines, distorsionarlos o
inhibirlos, sobrecargarlos de tal modo que se vuelva un peso poltico insoportable. Ver Aguilar, Luis F.
(1992). La Implementacin de las polticas. Cuarta antologa, p.p. 66-67.
11
Las diferentes perspectivas de los actores durante el proceso y particularmente sus diferentes
"sentidos de urgencia" dan origen a muchas solicitudes de informacin, estimaciones, consultas,
negociaciones ... Que dan como resultado final, por lo menos "el retraso en el tiempo que puede ser
equivalente a derrota en la sustancia". La anatoma del retraso es entonces un estudio ineludible de
toda implementacin de polticas que implica una pluralidad de actores independientes. Ver Aguilar,
Luis F. (1992). La Implementacin de las politicas. Cuarta antologa, p.p. 47-50.

116

El poder y control del Gobierno federal

~~"

Al conservar el control "absoluto" del proceso de descentralizacin


educativa, el gobierno federal ha hecho que los estados continen
dependiendo del poder central para la toma de decisiones; es decir,
a pesar de llevar a cabo la descentralizacin del sistema educativo,
las relaciones intergubernamentales se han mantenido en la misma
lgica centralista, ya que al parecer se tuvo la impresin de que la
descentralizacin era un proceso que se poda generar por decreto
(Cabrero, 1997: 329) y, sin embargo, el gobierno federal continuara
con el control desde el centro, lo cual contrara el progreso de cualquier
poltica descentralizadora. Lo anterior permite explicar, en parte, el
retraso del proceso de descentralizacin educativa, ya que la existencia
de la accin colectiva entre distintos niveles de gobierno involucra
por regla una multiplicidad de participantes, intereses y objetivos, que
permiten la aparicin de decisiones inesperadas y con ello la desviacin
de la poltica (Aguilar, 1992-IV: 49-57).
La diferencia en los escalafones y en los sistemas
de seguridad social
La diferencia en los escalafones y en los sistemas de seguridad social
no permiti que estos se pudieran fusionar de inmediato, ya que por un
lado, aun cuando los maestros que pertenecan al sistema federal tenan
ms puntos por prestar sus servicios en zonas rurales, con la fusin, un
alto nmero de maestros federales tendran derecho a plazas en las
ciudades, por lo que se tena la impresin de que los maestros estatales
seran desplazados a las zonas rurales (Cabrero, 1998: 336). Por otro
lado, exista el temor de que con la fusin de los dos subsistemas se
vieran reducidos los sueldos de los maestros dada la carente capacidad
financiera de los estados (Hanson, 1997: 9).
117

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 May()orAgosto de 2005

Por conseguiente, se puede observar cmo la transformacin en el


entorno, es decir, la transferencia del sistema de educacin bsica a los
estados que se hizo con la firma del ANMEB, fue mucho ms rpida que
el ritmo al que se han dado las transformaciones en las rutinas dentro
del mismo sistema educativo. Lo anterior comprueba como todo cambio
institucional toma tiempo en lo que se consolida, ya que una rutina por
definicin implica permanencia. Por lo tanto, dadas las caractersticas
de sistema educativo mexicano, la transferencia que se llev acabo
mediante la firmar acuerdos y promulgacin de leyes, ha permitido con
el transcurso del tiempo una modificacin progresiva en las rutinas,
las reglas informales y las tradiciones existentes alrededor de ste; lo
que ayuda a explicar en parte por qu el proceso de descentralizacin
educativa ha tomado tanto tiempo para consolidarse (March y Olsen,
1997: 28-29).

Los desequilibrios regionales


Si bien la cobertura educativa a nivel bsico en el promedio nacional
ya no parece ser un problema, an continan existiendo diferencias
regionales en trminos de la calidad de la enseanza (Winkler, 2000: 4),
que junto con las diferentes caractersticas administrativas, econmicas,
polticas e institucionales, no han permitido que se d un proceso de
descentralizacin de la educacin bsica homogneo (Cabrero, 1997:
378).
A travs del anlisis de las pruebas Third Internacional Mathematics and
Science Study (timss) y las pruebas del Programme for Internacional
Student Assessment (PISA, de la OCDE), se puede observar que los
pases que se caracterizan por ser grandes y heterogneos han sido
los peor evaluados, y a pesar de que en pases como Mxico y Estados

118

'
'
~
pe

Unidos hay muchas escuelas con resultados similares a las mejores


escuelas de los pases mejor ranqueados, tambin hay escuelas con
resultados muy bajos, en su mayora situados en entidades y regiones
que tienen agudas situaciones de pobreza como Chiapas, Guerrero y
Oaxaca (Martnez, 2002: 430-432).
An cuando se seala que la cobertura representa un problema que
ha sido atendido por las polticas nacionales a lo largo del siglo XX, no
sobra mencionar que las diferencias regionales en trminos de atencin
escolar no son menores y en algunas entidades el problema de acceso
a la escuela y permanencia en ella durante el ciclo bsico es an un
problema mayor (Bracho, 1999). A los problemas de oferta, se agregan
los de desigualdad en las capacidades institucionales para administrar
los sistemas educativos transferidos (Bracho, 2003).
Comentario
En el presente apartado se han argumentado las principales causas
que en mayor o menor medida han obstaculizado el avance del proceso
de descentralizacin de la educacin bsica en los estados, entre las
cuales se encuentran: i)La carencia de capital humano, capacidades
administrativas y autonoma financiera; ii)La oposicin del SNTE; iii)EI
poder o control de la poltica en manos del gobierno federal; iv)La
diferencia en los escalafones y los sistemas de seguridad social; y v)Los
desequilibrios regionales.
Es as como la estrategia radical y sorpresiva de descentralizacin de
la educacin bsica que se dio con la firma del ANMEB en 1992, y que
responda a un proceso estructural de descentralizacin gubernamental,
se vio rpidamente frenada por el congestionamiento y debilitamiento de

119

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

las capacidades administrativas e institucionales de los estados, incluso


poniendo en peligro la gobernabilidad en algunos de ellos (Cabrero,

1997: 378). En el prximo apartado se plantean algunos cursos de accin


con los cuales se podra hacer frente a dichos obstculos, para as
continuar avanzando con el proceso de descentralizacin educativa.
Cursos
de
accin
posibles:
descentralizacin educativa

retos

de

la

Para que las condiciones iniciales -administrativas, econom1cas,


organizacionales y polticas- no se convirtieran en un problema para
la implementacin de la descentralizacin educativa en cada estado,
era necesario que la transferencia de mayor poder y autonoma a los
gobiernos estatales y/o municipales -e incluso a la propia escuela-,
se hubiese acompaado de un diagnstico preliminar que permitiera
conocer las condiciones con que contaba cada estado para ver hasta
dnde era posible descentralizar la educacin (Hanson, 1997: 12).
Este diagnstico debi poner especial atencin en el anlisis del marco
institucional que exista en las organizaciones que se pretenda que
fueran las encargadas de recibir la transferencia del subsistema federal,
porque es ah donde se han encontrado las mayores barreras para
la implementacin de la descentralizacin educativa. Si bien intentar
modificar el conjunto de reglas informales y tradiciones resulta ser en
ocasiones una tarea difcil de lograr (March y Olsen, 1997: 9-1 0), en este
captulo se sealan los cambios de perspectiva que son relevantes para
lograr que el proceso de descentralizacin ya desarrollado tenga mayor
probabilidad de xito. Entre ellos se encuentran: 1) La importancia de
que en el diseo de la descentralizacin educativa, la parte instrumental
se acompae de una parte argumentativa que logre el mayor consenso
posible para poder hacer factible la poltica; 11) La posibilidad de que

120

el gobierno central juegue un papel de coordinador de la poltica


con miras a facilitar su implementacin y mantener la direccin de la
misma; 111) Aprovechar los espacios que se crearon como producto
de la tranferencia del subsistema federal de educacin a los estados
para emplear al personal con el perfil profesional ms adecuado; IV)
La creacin y/o aprovechamiento de programas compensatorios que
permitan disminuir o evitar que las diferencias regionales se hagan
ms grandes durante el proceso de descentralizacin educativa; V)
Implementar la descentralizacin educativa con base en las condiciones
regionales de cada estado, ciudad o municipio, permite avanzar ms
rpidamente con este proceso; VI) La transferencia de recursos y
responsabilidades como una condicin imprescindible en todo proceso
de descentralizacin; VIl) La mejora continua en las condiciones iniciales
-administrativas, econmicas, organizacionales y polticas- ayudan al
fortalecimiento y consolidacin de la descentralizacin educativa; VIII)
La creacin de mecanismos que fomenten la retroalimentacin y el
intercambio de informacin entre los actores encargados de administrar
el sistema educativo; IX) El intercambio de ideas entre autoridades
educativas de aquellos estados que administran sistemas educativos
similares para propiciar el mutuo aprendizaje y facilitar el avance de la
descentralizacin educativa.
La postura del Gobierno frente al SNTE
Para evitar que la oposicin del SNTE contine siendo un obstculo para
el avance del proceso de descentralizacin educativa, se requiere que el
anlisis de polticas no se limite exclusivamente al diseo de una poltica
correcta desde el punto de vista instrumental; asimismo, el anlisis
debe ser capaz de comunicar al pblico con evidencias y argumentos
persuasivos del por qu se ha tomado la decisin de descentralizar

121

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

la educacin, es decir, se debe alcanzar el mayor consenso posible


entre los actores y grupos involucrados en la poltica con la finalidad
de que esta pueda ser factible. Ello implica garantizar que el apoyo que
recibirn estos actores y grupos con la fusin de los subsistemas federal
y estatal ser mayor que el apoyo que han recibido con la diferenciacin
actual (Hanson, 1997: 9). Ello es condicin necesaria para que la
descentralizacin educativa avance y sea aceptada plenamente por el
SNTE y por los dems grupos involucrados tanto en el diseo como en
la implementacin de la misma. 12
La eleccin y el desarrollo de una poltica no resultan de un sofisticado
clculo tcnico o de una preferencia personal o partidista; es en sentido
estricto el producto de la discusin y persuasin recproca entre muchos
actores que participaron, participan o participarn en el diseo, la
implementacin y la evaluacin de la poltica. 13 Sera tambin necesario,
por lo tanto, que el dilogo y la discusin abierta sean elementos
imprescindibles en la elaboracin de los avances de esta poltica de
descentralizacin educativa.

El papel del Gobierno central


El Gobierno federal debiera dejar de jugar un papel de controlador para
desempear un rol de coordinador de la poltica educativa, a travs
12
En suma, la poltica se decide con referencia a la mxima eficacia-eficiencia posible bajo ciertas
circunstancias sociales (factibilidad) y tambin respecto a su mxima aceptacin posible mediante
comunicacin persuasiva. El xito del anlisis tcnico de una politica est relacionado con el triunfo
de la argumentacin poltica que los respalda y justifica. Ver Majone, Giandomenico (1997). Evidencia,
Argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. pg. 32.
13 Bajo la presin del dilogo, obliga a revisar, precisar y depurar los puntos de vista personales, a
corregirlos y generalizarlos. La aspiracin o el efecto de este proceso de dilogo argumentativo entre
muchas voces y debates es transformar al hombre comn en un ciudadano informado, lo dispone a
entender y aceptar las polticas de gobierno y, en los casos mejores, a contribuir en su elaboracin.
lbid, p.p. 26, 27.

122

QgI~J!
de la regulacin de las iniciativas estatales. Ello le permitira mantener
la capacidad de direccionamiento de la poltica de descentralizacin
(Cabrero, 1997: 382). Esto implica facilitar la implementacin de la
descentralizacin educativa, es decir, mientras menor sea el nmero
de acciones que requieran de la aprobacin del gobierno federal para
poder ejecutarse en los estados se podr continuar con el proceso de
descentralizacin educativa y mayores sern las posibilidades de xito
de la misma (Aguilar, 1992-IV: 57-58).
Para que se alcance una organizacin y administracin eficaz y eficiente
del sistema educativo deben existir simultneamente tanto decisiones
centralizadas como descentralizadas dependiendo del tipo de decisiones
y acciones involucradas (Hanson, 1997:"8). Esto implica que se debe ir
transitando de un esquema rgido donde las decisiones son impuestas
desde el poder central, hacia uno basado en ajustes mutuos, donde las
decisiones sean el resultado de las relaciones intergubernamentales
-entre federacin, estados, municipios y escuelas- que se van
construyendo cotidianamente (Cabrero, 1997: 382).
Bajo este nuevo escenario, para que la descentralizacin educativa
pueda tener una mayor probabilidad de xito se requiere adems de
lderes capaces, con cierta estabilidad laboral y comprometidos con la
poltica que estn llevando a cabo, es decir, se requiere de un reparador
de los daos que se generen durante el proceso de implementacin de
la poltica (Aguilar, 1997-IV: 76-77).

123

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Aprovechar los espacios creados para emplear al


personal adecuado
Los Institutos Secretarias que se crearon en cada estado para recibir
la transferencia del subsistema federal de educacin en algunos estados
fueron aprovechados para emplear a personal con un perfil profesional
ms adecuado para ocupar puestos importantes dentro de los mismos.
Esto ha ayudado a desarrollar la capacidad de innovacin en cuanto
a un diseo organizacional ms adecuado y un manejo ms eficiente
de los recursos transferidos por el ANMEB. Y ha generado una cultura
innovadora y creativa en los funcionarios encargados del manejo del
sistema educativo en cada estado (Cabrero, 1997: 347, 379). Es decir,
las capacidades para dar respuesta creativa a los nuevos problemas
presentados en la transferencia de la administracin del sistema
educativo hacia las entidades han sido parte del nuevo capital humano
del propio sistema educativo.

Los programas compensatorios


Elaborar, poner en marcha y/o aprovechar programas compensatorios
como: OPORTUNIDADES, PRONABES y PEC que la presente
administracin del gobierno federal a implementado en Mxico, 14
permite evitar o disminuir las diferencias regionales, ya que en muchos
casos la descentralizacin puede generar mayores desigualdades si no

14

Ver http://www".sep.gob.mx/wb2/sep/sep_Programas_Estrategicos y http:/Mww.oportunidades.gob.mx

124

va acompaada de polticas compensatorias dirigidas hacia aquellos


grupos poblacionales ms vulnerables (Cabrero, 1998: 115-116). 15
En Mxico el nivel promedio de escolaridad de 1970 al 2000 pas de 3.4
a 7.5 aos; sin embargo, la desigualdad en esta medida de escolaridad
se mantuvo sin variaciones, ya que los estados que tuvieron en 1970
el nivel de escolaridad ms bajo como fue el caso de Chiapas (1.77),
Oaxaca (1.85) y Guerrero (1.85), y los estados que tuvieron el promedio
de escolaridad ms alto en ese mismo ao como el Distrito Federal (5.71)
y Nuevo Len (4.76); para el ao 2000 a pesar de haberse registrado
un incremento generalizado en el nivel de escolaridad, Chiapas (5.35),
Oaxaca (5.62) y Guerrero (6.11) continuaron siendo los estados con
ms bajos niveles de escolaridad, mientras el Distrito Federal (9.60) y
Nuevo Len (8.85) permanecieron como los estados con mayor nivel
de escolaridad en el pas. 16 Estas diferencias se pueden ver tambin al
interior de cada estado, donde por ejemplo, el estado de Aguascalientes
en 1990 tuvo un nivel de escolaridad promedio de 6.8 aos; sin embargo,
haba municipios como el de Aguascalientes que tena un promedio
de escolaridad de 7.31 aos, mientras que otros como el municipio de
Calvillo tuvo un promedio de escolaridad de 4.8 aos (Martnez, 2002:
423-427).

15

La ley establece que las autoridades educativas deben tomar medidas para asegurar que todos los
individuos puedan ejercer su derecho a la educacin, a una mayor equidad educativa y al logro de la
igualdad de oportunidades para el acceso y la permanencia en la educacin. Ver Merino, Gustavo (1998).
Las transferencias federales para la educacin en Mxico: una evaluacin de sus criterios de equidad y
eficiencia. pg. 363.
16
Los intentos de fragmentar, focalizar o especializar la educacin en funcin de los grupos sociales
diferenciados, si no toman en cuenta las condiciones generales de la distribucin educativa. conducirn a
una mayor desigualdad social, independientemente de que se logre la universalizacin en el acceso a la
educacin bsica o a la excelencia educativa solo para algunos. Ver Bracho, Teresa (2002). "Desigualdad
Social y Educacin en Mxico. Una perspectiva Sociolgica~, en revista educar 29, pg. 36.

125

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Por lo tanto, para que el proceso de descentralizacin no contribuya


a generar una mayor desigualdad educativa, es necesario enfocar los
programas compensatorios hacia aquellas regiones y grupos sociales
que se encuentran en una situacin socioeconmica adversa (Martnez,
2002: 438); con ello las desigualdades que puedan existir resulten de
las diferencias en el esfuerzo y mritos de los estudiantes y no de las
condiciones socioeconmicas en las que vivan (Bracho, 2003: 30).

No existe un diseo perfecto de polticas


La inexistencia de un diseo uniforme de la poltica de descentralizacin
educativa y las diversas maneras como se ha puesto en prctica en
cada estado parece haber sido una virtud, ya que esto ha permitido que
cada estado ajuste el proceso de descentralizacin educativa con base
en las necesidades y los problemas que se les han presentando, para
as poder continuar con la implementacin de dicho proceso (Cabrero,
1997: 376). Aun cuando la descentralizacin de la educacin bsica
slo ha trasferido funciones administrativas y operativas, algunos
estados han ido aprovechando esos pequeos espacios de decisin a
travs de proyectos innovadores que permiten ir cambiando el sentido
descentralizador de un esquema arriba-abajo a uno abajo-arriba
(Cabrero, 1997: 381 ).

La
transferencia
de
responsabilidad
y
fortalecimiento de las condicionees iniciales

el

Las polticas de descentralizacin son ms eficaces si, por un lado,


la transferencia de autoridad se acompaa de responsabilidad por los
resultados (Hanson, 1997: 15), y por otro lado si se da un continuo
fortalecimiento en las capacidades institucionales y de gestin en las

126

~i~
entidades a las que se deleguen las responsabilidades. Esto permitir
asegurar que las transferencias realizadas por el gobierno federal no se
vean cooptadas por grupos de lite que pongan en riesgo la cobertura y
calidad de los servicios educativos (Kiisksberg, 1998: 296-299).

La creacin de mecanismos que promuevan la


retroalimentacin de la informacin entre los
actores
La construccin de mecanismos que fomenten la retroalimentacin y el
intercambio de informacin entre los distintos actores encargados de
administrar el sistema educativo, permitirn que las decisiones que sean
tomadas se adecuen a la realidad especfica de cada regin, estado
o municipio y harn que el proceso de descentralizacin educativa
sea ms transparente. Esto sugiere por un lado, la existencia de una
participacin cada vez ms activa de la sociedad civil en el proceso
de implementacin de la poltica de descentralizacin educativa -como
son los consejos estatales y escolares de participacin social que se
conforman en el PEC, los cuales se componen por padres de familia,
alumnos y maestros- que permita a todas las escuelas establecer con
mayor precisin sus necesidades prioritarias, a la vez que promueva
el desarrollo de ideas innovadoras y reduzca las posibilidades de
corrupcin." Para ello, se deben evitar las frecuentes simulaciones
de participacin, donde se promete a la comunidad dejarla participar
pero finalmente se reduce su actuacin a declaraciones y aspectos
secundarios (Kiisksberg, 1998: 300-302). Por otro lado, es necesario
pasar de un esquema vertical de organizacin a uno ms horizontal con
estructuras mas abiertas, flexibles y participativas (Kiisksberg, 1998:
305). De esta manera, se debe buscar que el proceso de descentralizacin

17

Ver Reglas de Operacin e Indicadores de Gestin y Evaluacin del PEC, 2004.

127

.,,

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

educativa se adapte a las capacidades administrativas, econmicas,


institucionales y sociales existentes en cada regin, estado o municipio;
y que no sean stas las que tengan que irse ajustando al desarrollo de
este proceso de descentralizacin.

Propuesta de Estructuras Orgnicas


ORGANIGRAMA

GOBIERNO
FEDERAL
SEP

--

GOBIERNO
ESTATAL
{Secretara o
Instituto)

GOBIERNO
MUNICIPAL
{Autoridad
educativa)

Padres de
familia

--4

ESCUELAS

ESCUELAS

f-

Padres de
familia

A travs de este esquema organizacional se busca que la federacin,


estados municipios, escuelas y los padres de familia sean coparticipes
y corresponsales del funcionamiento del sistema educativo, donde
cada uno juegue un rol especifico en la poltica educativa, pero que al
mismo tiempo lleven a cabo acciones conjuntas mediante la constante
interaccin e intercambio de informacin que ayuden a disear,
128

n~apem
sra
implementar y evaluar la politica educativa conforme a las necesidades
propias de cada regin sin perder la coordinacin y el rumbo de la
misma, y que finalmente permitan hacer ms transparente el proceso
de descentralizacin educativa.
El intercambio
de
ideas
entre
estados
administran sistemas educativos similares

que

Con la finalidad de propiciar el mutuo aprendizaje entre los estados que


administran sistemas educativos similares, se sugiere que se desarrollen
estrategias que promuevan el intercambio de ideas entre los funcionarios
encargados de administrar el sistema educativo de estos estados. Una
de estas estrategias sera llevar acabo reuniones peridicas formales o
informales entre las autoridades encargadas de administrar el sistema
educativo en cada estado, en las cuales se hablara de las experiencias
y de los problemas que han tenido que enfrentar para poder continuar
con el proceso de descentralizacin educativa, sealando cuales fueron
las acciones que se siguieron y si fue posible darle solucin a dichos
problemas. El intercambio de ideas y experiencias entre los estados, por
un lado ayudar a reducir la curva de aprendizaje, al mismo tiempo que
facilitar el avance en el desarrollo del proceso de descentralizacin.
Y por otro lado evitar que los estados continen implementando la
descentralizacin educativa a travs de esquemas de ensayo y error, lo
cual ha hecho ms costoso y largo este proceso en Mxico.

129

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Comentario

En este apartado se han propuesto algunos cursos de accin que podran


ayudar a continuar con el avance del proceso de descentralizacin de la
educacin bsica en Mxico y hacer frente a sus principales obstculos.
Las principales lneas de accin que se han propuesto son: 1) Para que la
descentralizacin educativa pueda tener mayor factibilidad, se requiere
-,

que la parte instrumental en el diseo de la poltica se acompae de una


parte argumentativa que permita alcanzar el mayor consenso posible
entre los actores y grupos involucrados en la misma; 11) Que el gobierno
central juegue un papel de coordinador de la poltica con miras a facilitar
su implementacin y mantener la direccin de la misma; 111) Aprovechar
los espacios creados por la trasferencia para emplear al personal con el
perfil profesional ms adecuado permite innovar y ser ms eficiente en

';

el manejo de la poltica de descentralizacin educativa; IV) La creacin


y/o aprovechamiento de programas compensatorios que se enfocan a
la atencin de grupos vulnerables permite disminuir o evitar que las
diferencias regionales se hagan ms grandes durante el proceso de
descentralizacin educativa; V) Implementar la descentralizacin
educativa con base en las condiciones regionales de cada estado, ciudad
o municipio ayuda a que este proceso avance con mayor rapidez; VI)
Que la transferencia de recursos y responsabilidades sea una condicin
imprescindible en todo proceso de descentralizacin; VIl) La mejora
continua en las condiciones iniciales -capacidades administrativas
e institucionales- contribuye al fortalecimiento y consolidacin de
la descentralizacin educativa; VIII) La participacin ciudadana y la
adopcin de estructuras orgnicas horizontales como mecanismos que
fomenten la retroalimentacin y el intercambio de informacin entre
los actores encargados de administrar el sistema educativo hace ms
transparente el proceso descentralizador; IX) El intercambio de ideas

130

n-'-n1
~pem
entre las autoridades que administran sistemas educativos similares
en sus estados propicia el mutuo aprendizaje y facilita el avance de la
descentralizacin. En el siguiente apartado se realiza una semblanza
del proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico,
con la finalidad de plantear algunos escenarios hacia los cuales pudiera
dirigirse este proceso durante los prximos aos.

Construccin de alternativas
En este apartado se realizar una semblanza del proceso de
descentralizacin de la educacin bsica en Mxico en funcin de los
diferentes objetivos que a lo largo de su implementacin ha tenido el
gobierno federal en dicho proceso. Esto con el fin de plantear cul o
cules son los escenarios posibles hacia donde pudiera dirigirse en los
prximos aos el proceso de descentralizacin educativa en Mxico.
En un principio el proceso de descentralizacin educativa se diseo
e implemento como una poltica inductiva de arriba-abajo por medio
de una estrategia de control impulsada por el gobierno federaL Sin
embargo, los distintos cambios econmicos, polticos y sociales que se
dieron durante gran parte de la dcada de los noventa, incentivaron la
aparicin de algunos gobiernos estatales y municipales ms innovadores,
de una sociedad ms participativa, que junto con el proceso de
democratizacin del pas iniciado en 1997, han demandado al gobierno
central mayores oportunidades de participacin en las decisiones de
la vida poltica y social de Mxico. As, el gobierno federal se oblig
durante el proceso de implementacin de la descentralizacin educativa,
a cambiar progresivamente su estrategia de control por una estrategia
de transicin, la cual se caracteriza por ceder mayores espacios de
autonoma, decisin y participacin en la toma de decisiones a los

131

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

estados, municipios e incluso en los ltimos aos a las escuelas y padres


de familia, con la finalidad de mantener un esquema de gobernabilidad.
Cabe sealar que este tipo de estrategia de transicin, hacia la fase de
descentralizacin a la sociedad civil suele ser muy larga, dado que slo
es vista como un proceso de legitimacin del grupo gobernante y es muy
probable que dure varias dcadas (Cabrero, 1998: 45). Lo anterior explica
en gran medida por que el proceso de descentralizacin educativa ha
durado ms de treinta aos desde que se dieron sus primeros intentos.
Finalmente, en los ltimos aos se han hecho esfuerzos en Mxico -a
travs de programas impulsados por el gobierno federal y encaminados
por los gobiernos estatales, municipales y la sociedad civil -como el
PEC- para pasar a una estrategia de regulacin, la cual surge cuando
existe una poltica reactiva de descentralizacin de abajo-arriba, es
decir, cuando se ha pasado a una etapa de descentralizacin hacia la
sociedad civil, en la cual la sociedad est mejor organizada y por tanto
demanda mayores espacios de inclusin en la gestin de las polticas
pblicas. De esta manera, si el proyecto de descentralizacin no va al
ritmo que la sociedad civil exige, se puede generar un escenario de
ingobernabilidad. En esta fase de descentralizacin el gobierno federal
funge como un regulador ms que como un controlador absoluto. Si
bien esto todava no resulta ser una tendencia generalizada, es evidente
que an se estn trazando las directrices para llegar a esta etapa de
descentralizacin educativa. 18 El cuadro siguiente resume cmo se ha
dado el proceso de descentralizacin educativa en Mxico.
18
Es fundamental entender la naturaleza de las polticas propuestas; si responde a un impulso estatal
central (polticas inductivas de arriba-abajo) se tratara de polticas en las que el ritmo y modalidad
son conducidos desde el centro, situacin que es de suponer responda a requisitos de eficiencia del
propio aparato. Otro caso es cuando las polticas son una respuesta a demandas sistemticas de la
sociedad civil o de los gobiernos locales se trata de polticas reactivas de abajo-arriba. Ver Cabrero,
Enrique (1998). Las polticas de descentralizadoras en Mxico (1983-1993). Logros y Desencantos.

p.p. 42-43.

132

Or:u!I~X~
Cuadro
4.
Anlisis
de
estrategias
descentralizacin educativa en Mxico.

Estrategia

Estrategia

de

de

de

Control

Transicin

Reaulacin

Polticas Inductivas

Desconcentracin

Arriba-abajo

Administrativa 19731982

de

Estrategia

Descentralizacin
gubernamental

19821992
Polticas Reactivas
Abajo-ar..-iba

Descentralizacin
gubernamental

1992-2001
Descentralizacin hacia
la sociedad civil

PEC
2001
----

Fuente: Cabrero; Enrique (1998: 46) y elaboracin propia.

Como se puede apreciar segn lo anterior, la descentralizacin


educativa ha pasado por varias etapas y desde su puesta en marcha
ha adoptado diferentes formas, variando en trminos de los cules son
las facultades y responsabilidades que se han ido descentralizando y
sobre quin o quines han sido delegadas dichas facultades (Bracho,
2003: 5). Por lo tanto, si bien lo ms deseable sera llegar a la etapa
de la descentralizacin hacia la sociedad civil con polticas reactivas
de abajo-arriba, dadas las caractersticas histricas de rgimen poltico
mexicano, debe tenerse en cuenta que una descentralizacin acelerada
puede ahondar los desequilibrios regionales internos, ya que al igual
que como sucede entre algunos pases latinoamericanos, tambin en los
estados existen diferentes formas de practicar la descentralizacin de la
educacin (Bracho, 2003: 7). Es por ello que los avances en el proceso
de descentralizacin son variados, van desde aquellos estados que
buscan la integracin del subsistema federal y el estatal de educacin,
pasando por aquellos donde la oposicin de las secciones sindicales
133

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

dificultan la accin integradora, hasta aquellos que apuntan hacia la


descentralizacin de la sociedad civil (Cabrero, 1998: 336).
Lo anterior explica por qu el proceso de descentralizacin educativa se
ha prolongado durante varios aos. En palabras de Cabrero, se trata de
"Un proceso de desconcentracin que no logro en su mnima expresin dar
una mayor eficiencia al aparato central; un proceso de descentralizacin
gubernamental que ha dejado una huella importante en materia jurdica
y legal pero que por un conjunto de situaciones no logr imprimir una
nueva dinmica en las relaciones intergubernamentales y un proceso de
descentralizacin a la sociedad civil incompleto" (Cabrero, 1998: 114115). Si bien los resultados de la poltica de descentralizacin educativa
no han sido los esperados, y a pesar de que el federalismo educativo ha
enfrentado graves problemas de implementacin, ste ha avanzado de
manera gradual y progresiva, aunque no a la velocidad esperada por sus
impulsores (Cabrero, 1998: 339). De esta manera, la descentralizacin
de la educacin bsica en Mxico se ha implementando a travs de lo
que Lindblom llama "el mtodo de irse por las ramas", 19 ya que dada
la complejidad que representaba la descentralizacin de la educacin
bsica, no fue posible formular una poltica basada en el anlisis
exhaustivo para encontrar la poltica ms adecuada para llevar a cabo
la descentralizacin educativa; en ese momento se pens que la mejor
alternativa era aquella a travs de la cual se genera el mayor consenso
posible, y as fue como se opt por hacer la transferencia del sistema

Lindblom sefiala: "El mtodo de irse por las ramas" tambin llamado "mtodo de comparaciones
limitadas sucesivas" a diferencia del "el mtodo de ir a la raz" o "mtodo racional exhaustivo", consiste
en: formular una poltica sin llevar a cabo un anlisis medios-fines; sin hacer un anlisis exhaustivo
sobre las posibles consecuencias que podra generar la implementacin de la poltica; sin estudiar las
posibles alternativas que podran existir sobre la misma; y sin tomar en cuenta los valores afectados por
la politica, que es lo que usualmente se hace cuando se utiliza "el mtodo de ir a la raz". Ver AguiJar,
Luis F. (1992). La Hechura de las Polticas. Segunda Antologa, p.p. 205-221.

19

134

~
educativo a los estados mediante la firma del ANMEB y la promulgacin
de la Ley General de Educacin. Por otro lado, no se llev a cabo un
pronstico claro y preciso sobre las posibles consecuencias que podra
generar la descentralizacin educativa en cada uno de los estados;
esto se puede comprobar con el alto costo administrativo e institucional
que ha representado para la mayora de estados la recepcin de la
transferencia del subsistema federal. Tampoco se estudiaron con
detenimiento otras alternativas de poltica educativa, lo cual se constata
al ver que la finalidad de descentralizar la educacin para el gobierno
federal en un primer momento no fue una preocupacin por la calidad de la
educacin, sino mas bien respondfa a una estrategia de descentralizacin
gubernamental ms general. Finalmente, a pesar de que los impulsores
de la descentralizacin educativa tenan conocimiento de la oposicin
del SNTE respecto a este proceso, no se tomaron en cuenta todos los
valores e intereses que se verfan afectados por la polftica, ya que an
despus del apoyo que la lfder del SNTE otorg, durante la firma del
ANMEB, los gobernadores y sus relaciones histricas con los sindicatos
de trabajadores de la educacin han sido uno de los obstculos para
que este proceso de descentralizacin contine.

Comentario
El desarrollo del proceso de descentralizacin de la educacin bsica en
Mxico ha respondido a diferentes tipos de polticas y estrategias que
van desde el diseo e implementacin de polticas inductivas de arribaabajo con una estrategia de control utilizada durante todo el periodo
de desconcentracin administrativa durante la dcada de los setenta y
la primera etapa del periodo de descentralizacin gubernamental en la
dcada de los ochenta; pasaron por el diseo y la implementacin de
polticas inductivas de arriba-abajo con una estrategia de transicin que

135

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

se utiliz a partir de la dcada de los noventa, con la firma del ANMEB


y la promulgacin de la Ley General de Educacin; y finalmente, en los
ltimos anos se ha intentado disear e implementar polticas reactivas
abajo-arriba con una estrategia de regulacin que se ha utilizado en
algunos programas gubernamentales como el PEC, con el cual se busca
pasar a una etapa de descentralizacin hacia la sociedad civil.
Conclusiones

Como se ha observado a lo largo de este artculo se ha pretendido formular


respuestas a las preguntas: Cmo se ha desarrollado?, En qu etapa
se encuentra y Hacia dnde se dirige el proceso de descentralizacin
de la educacin bsica en Mxico? Las principales respuestas que arroja
esta investigacin son: El proceso de descentralizacin de la educacin
bsica que se inicio en Mxico y en otros pases de la regin hace
ms de treinta aos, surgi como respuesta a un conjunto de reformas
que pretendan mejorar el funcionamiento del Estado. En Mxico, este
proceso respondi en un primer momento a una descentralizacin
gubernamental de carcter estructural ms que a una preocupacin por
la calidad de los servicios educativos. Esto provoc que al momento
de llevarse a cabo la firma del ANMEB y transferir de una sola vez
el subsistema federal de educacin bsica a los estados, se dieran
distintas maneras de entender y practicar el federalismo educativo, ya
que no todos los estados contaban con las condiciones administrativas,
econmicas, institucionales y polticas necesarias para recibir dicha
transferencia. Algunas causas como: la carencia de capital humano,
capacidades administrativas y autonoma financiera; la oposicin del
SNTE; el poder y/o control de la poltica educativa en manos del gobierno
federal; la diferencia en los escalafones y los sistemas de seguridad

136

~,~~
social; y los desequilibrios regionales explican por qu el proceso de
descentralizacin de la educacin bsica en Mxico ha sido ms lento
de lo que en un principio esperaron sus impulsores.
Sin embargo, en los ltimos aos se han llevado a cabo esfuerzos
encaminados a continuar con el avance de este proceso; prueba de ello
es el PEC, con el cual se pretende transformar el diseo de la poltica
educativa de una formulacin central, hacia un esquema que permita
generar un proyecto desde la escuela, con el cual se espera que cada
escuela conjuntamente con la autoridad estatal, municipal y los padres
de familia lo ajusten a sus condiciones particulares y le impriman un
sello propio.
El proceso de descentralizacin de la educacin bsica en Mxico durante
todo su desarrollo ha respondido a diferentes objetivos y estrategias
por parte del gobierno federal. Durante el periodo de desconcentracin
administrativa y el periodo de descentralizacin gubernamental, el
gobierno federal dise e implement una poltica educativa inductiva
(arriba-abajo) que se caracteriz por ser l quien tena el control absoluto
de la misma; sin embargo, en los ltimos aos el gobierno federal a travs
de una poltica reactiva (abajo-arriba) ha intentado avanzar a la etapa
de descentralizacin hacia la sociedad civil la cual se caracteriza por la
activa participacin de los estados, municipios, escuelas y sociedad civil
en la elaboracin y puesta en practica de la poltica educativa. Si bien lo
ms deseable sera avanzar hacia esta etapa debe tenerse en cuenta
que una descentralizacin acelerada puede ahondar los desequilibrios
regionales entre los estados, municipios y localidades. Por ello, las
lneas de accin que se proponen para lograr que la consolidacin del

137

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

proceso de descentralizacin educativa tenga una mayor probabilidad


de xito son:
1. Realizar un diagnstico preliminar que permita conocer las condiciones

con las que cuenta cada estado para ver hasta dnde es posible delegar
responsabilidades.
2. La parte instrumental en el diseo de la poltica educativa debe
acompaarse de una parte argumentativa que logre persuadir y generar
el mayor consenso posible entre los actores y grupos involucrados, para
as poder hacer factible la poltica.
3. El gobierno federal debe coordinar y regular la poltica educativa
con miras a facilitar su implementacin y mantener la direccin de la
misma.
4. Aprovechar los espacios que se crearon como producto de la

tranferencia del subsistema federal de educacin a los estados para


emplear al personal con el perfil profesional ms adecuado, permitir
innovar y ser ms eficiente en el diseo e implementacin de la poltica
educativa.
5. Crear y/o aprovechar programas compensatorios que estn dirigidos
a la atencin de grupos vulnerables, ayudar a disminuir evitar que
las diferencias regionales se hagan ms grandes durante el proceso de
descentralizacin educativa.
6. Que la transferencia de mayores responsabilidades vaya acompaada
de la transferencia de los recursos necesarios para hacer frente a dichas
responsabilidades.

138

Rmea
-

--!Qpem

7. Buscar la mejora contina en las condiciones iniciales -capacidades


administrativas, econmicas, institucionales y politicas- contribuir a
fortalecer y consolidar el proceso de descentralizacin educativa.
8. La creacin de mecanismos que promuevan la retroalimentacin y
el intercambio de informacin entre los distintos actores encargados
de administrar el sistema educativo como: la existencia de una
participacin cada vez ms activa de la sociedad civil en el proceso
de implementacin de la poltica de descentralizacin educativa y la
construccin de un esquema horizontal de organizacin con estructuras
mas abiertas, flexibles y participativas, permitir que las decisiones que
se tomen se adecuen a la realidad especfica de cada regin, estado
o municipio y har que el proces de descentralizacin educativa sea
ms transparente.
9. El intercambio de ideas entre estados que administran sistemas
educativos similares a travs de estrategias como la de llevar a cabo
reuniones peridicas formales informales entre las autoridades
estatales encargadas de administrar el sistema educativo, propiciar el
mutuo aprendizaje entre estos estados, al mismo tiempo que facilitar
el avance en el desarrollo del proceso de descentralizacin educativa.
Es as como a lo largo de este trabajo se ha realizado un anlisis de
polticas pblicas sobre el proceso de descentralizacin de la educacin
bsica en Mxico a travs del cual se explica cmo se ha desarrollado,
en qu etapa se encuentra y hacia dnde se dirige este proceso; con
ello se ha pretendido contribuir a la escasa literatura que existe al
respecto.

139

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

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pem

Secretaria

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Secretaria de Educacin Pblica. Programa Nacional

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http://sesic.sep.gob.mx/pe/pronabes/index.htm
Secretaria

de

Desarrollo

Social.

OPORTUNIDADES.
http://www. oportunidades.gob. mx/

145

Programa

.,

QaJilm
Abstract

Es Oportunidades un
1rograma apoltico? Incidencia
de las variables tcnicas y
polticas en el combate a la
pobreza en Mxico
Ignacio Macedo*
Jos Antonio Pea

Palabras clave: Gasto pblico, gobernantes, pobreza,


poltica y programa.

'Profesor del Oepalfamento de Economa de


~ UAM-1. Actualmente parUcipa en diversos
')(()yecfos de investigacin en el Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas A. C.
(C/OE); y se desempea como Oil9ctor de

Proyectos para

Intervencin

Estratgica

Consultores.

Maestro en Administracin y PolhCas


Pblicas por el Centro de Investigacin

r Docencia

Los autores reflexionan sobre las variables tcnicas y


polticas que concurren en elPrograma Oportunidades,
el cual se adopta como una estrategia orientada a
combatir la pobreza, pero sin desvincularse de los
aspectos electorales y polticos, porque su impacto
se extiende hacia el comportamiento del pblico
que recibe sus beneficios y ello explica cmo el
ejercicio del poder es influido por valores, intereses y
expectativas de la clase gobernante para aumentar la
base de apoyo que tiene, considerando la posibildaa
de que el nmero de opositores disminuya, a partir de
que tengan oportunidad de recibir los ventajas que se
ofrecen con l mismo.

Econmicas

A. C

(CIDE).

4ctua!mente se desempea como Director de


Anlisis PolbCo de Intervencin EsatgiCa

The authors reflect on the technical variables ano


political that concur in the Program Opportunties,
which is adopted like a oriented strategy to fight the
poverty, but without to break ties with aspects electora,
and poltica/, because its impact exlends towards the
behavior of the pub/te who receives hs benefits and t
explains how the exercise of the power is influenceo
by values, and expectations of the governing c/ass to
ncrease the base ofsupport that it has, considering !he
possibility that the number of opponents dmnishes,
from which ha ve opportunity lo receive the advantage.s
that are offered with he himself.
Key words: Public cost, governors, poverty, policy ano
program.

CMsuhores.

147

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

1. Introduccin
La sospecha del uso oportunista de las polticas pblicas con fines
electorales por parte de los gobernantes es, sin duda, un tema que
frecuentemente est presente en los debates polticos y acadmicos de
las sociedades modernas, incluso en aquellos pases que se precian de
tener regmenes democrticos consolidados'. En Mxico, a travs de

~ ..

diversos estudios acadmicos, se ha cuestionado ampliamente el uso


electoral que el rgimen prista dio a los programas sociales, destacando
los casos del Pronasoi-Programa Nacional de Solidaridad- y el Progresa
-Programa de Educacin, Salud y Alimentacin- considerados ambos
como las principales herramientas de combate a la pobreza durante
los sexenios de Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo (19942000) respectivamente. En este sentido, se pueden citar los trabajos
de Molinar y Weldon (1994), Bruhn (1996), Dion (2000) y Estevez et
al (2002) para el caso del Pronasol; y el de Rocha (2001) para el caso
de Progresa, los cuales, a travs de modelos estadsticos, ofrecieron
evidencia relevante que dio pauta a reflexionar seriamente sobre la
supuesta neutralidad de dichos programas.
En el ao 2000 ocurre la alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo
Federal, y el nuevo gobierno emanado de Accin Nacional, anuncia
la continuidad de Progresa como su principal estrategia en materia de
poltica social, realizando en l slo algunas transformaciones como el
cambio de nombre a Oportunidades, y la inclusin de zonas urbanas
marginadas a su mbito de operacin. A pesar de que bajo el nombre
de Progresa, dicho programa recibi duras crticas por parte del propio
Partido Accin Nacional (PAN) en el sentido de que su diseo focal izado

Vase Nordhaus (1975).

148

Prn1(511

-:apem
no lo exentaba de una posible manipulacin politica, hoy en da, la
administracin del presidente Vicente Fox ha utilizado al programa
Oportunidades como un instrumento propagandstico para hacer notar
que los programas del actual gobierno federal ya no se manipulan con
fines electorales. Es as como resulta pertinente analizare! funcionamiento
de dicho programa bajo las nuevas condiciones polticas del pas, es
decir, si el sesgo electoral en la distribucin del gasto del programa
era privativo del rgimen prista, o si como lo seala la literatura escrita
sobre la economa poltica de los programas gubernamentales, an en
un rgimen democrtico los polticos gobernantes tienen incentivos para
utilizar los instrumentos de poltica pblica a su alcance en favor de la
obtencin de votos para su partido.
En el mismo sentido que trabajos previos analizaron el impacto de
variables electorales en el gasto de Pronasol y Progresa respectivamente,
el presente artculo buscar responder la siguiente pregunta: En qu
medida, variables de corte poltico-electoral influyen en la asignacin de
recursos del programa Oportunidades hacia las entidades federativas?
En este sentido, la hiptesis que gua el presente trabajo es que la
distribucin del gasto del programa Oportunidades no slo atiende
a criterios tcnicos, sino que tambin est determinado por criterios
polticos. Para comprobar esta hiptesis se toma como periodo de
observacin el 2002, ao previo a las primeras elecciones federales del
2003 2 , ya que es ah cuando es posible identificar de manera ms clara
una posible manipulacin del gasto pblico por parte de los gobernantes

Es importante sealar que en ste ao se llevaron a cabo las primeras elecciones federales
realizadas bajo un partido gobernante distinto al PRI, por lo que si se pretende identificar una posible
manipulacin del programa por parte del actual partido gobernante, es probable que en el ao previo
a las elecciones de 2003 es cuando sea posible identificar.

149

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

con la finalidad de beneficiar a su partido en la eleccin prxima. Es as


como se construye un modelo economtrico 3 que incluye por un lado
las principales variables que miden el nivel de pobreza de los estados
y que fueron consideradas por el Programa Oportunidades como los
criterios oficiales para la asignacin de los recursos durante el ao
2002; y por el otro lado, variables de corte poltico que dan cuenta del
comportamiento electoral que mostraron las entidades federativas en
las elecciones federales del ao 2000, que son los comicios inmediatos
anteriores al ao estudiado, y cuyos resultados fueron probablemente
un referente para la toma de decisiones respecto a la distribucin del
gasto del programa hacia las entidades. Si efectivamente el Programa
Oportunidades obedece slo a criterios tcnicos, aquellas variables
que miden el grado de pobreza en las entidades resultarn las nicas
significativas, y por lo tanto la hiptesis resultar invlida. Pero si las
variables polticas explican de manera total o parcial la asignacin
de recursos de dicho programa, se podr afirmar que el principal
instrumento de poltica socialdel gobierno de la alternancia, opera con
un sesgo poltico. Es preciso sealar que para afirmar que la aplicacin
del Programa Oportunidades no solamente atiende a criterios tcnicos,
ser necesario que adems de ser estadsticamente significativas las
variables polticas, stas debern mostrar un sentido congruente con el
comportamiento racional de los actores polticos.

Se utilizar el mtodo de los mnimos cuadrados ordinarios (MCO), puesto que ha demostrado
ser el mtodo ms eficiente para modelar fenmenos naturales y sociales de diversa ndole por su
propiedad de obtener parmetros insesgados y eficientes.

150

Figura 1.1.

Inciden los criterios


politicos en la asignacin
de los recursos de
"Oportunidades?

Para lograr el objetivo anteriormente planteado, este trabajo se ha


estructurado en tres partes. La primera, contiene una breve revisin
sobre la literatura que ha tratado el tema de la economia politica de los
programas gubernamentales. La segunda contiene una descripcin de
las reglas de operacin del programa Oportunidades para el ao 2002. Y
finalmente, la tercera parte contiene un anlisis estadistico detallado en
el que se presentan tres modelos economtricos que buscan establecer
relaciones causales entre las variables tcnicas y polticas, sobre el
gasto social proveniente del programa en cuestin.

2. Qu patrn siguen los


distribuir el gasto pblico?

gobernantes

para

Como ya se mencion, el comportamiento oportunista de los gobernantes


es un tema que frecuentemente aparece tanto en los debates politices

151

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-AgostD de 2005

como en los acadmicos. El inters en la economa politica de los


programas gubernamentales ha llevado a la realizacin de diversos
estudios acadmicos que buscan identificar cul es el patrn que
siguen los polticos gobernantes en la posible manipulacin del gasto
pblico con la finalidad de mantenerse en el poder. Por ejemplo, Cox
y McCubbins (1987) desarrollaron un modelo para analizar qu grupos
son los ms beneficiados por los gobernantes en la distribucin del gasto
pblico ante la proximidad de comicios electorales. Para ello, clasifican
al electorado en tres tipos: los votantes leales que regularmente han
apoyado al partido gobernante en comicios anteriores existiendo la
perspectiva de que lo seguirn haciendo; el electorado de oposicin, que
'!

son aquellos quienes se han opuesto consistentemente al partido en el


poder y de los cuales no se espera un apoyo en el futuro; y el votante
indeciso, es decir, aquellos cuyo comportamiento electoral es impreciso
en lo referente a su apoyo o rechazo al partido gobernante, y por lo tanto
cabe la posibilidad de ganar su respaldo en comicios posteriores. Estos
autores sealan que el politice gobernante es adverso al riesgo y por lo
tanto distribuir el gasto gubernamental en aquellas circunscripciones
en las cuales se asegure la rentabilidad de la inversin. Segn Cox y
McCubbins, los votantes que prometen mayor rendimiento electoral son
los seguidores "leales" fcilmente identificables en los comicios previos;
por lo tanto, la distribucin del gasto estar encaminada a favorecer las
circunscripciones en las cuales se concentren en mayor medida ste
tipo de votantes.
Por otro lado, autores como Lindbeck y Weibull (1987) sealan que la
distribucin discrecional de los recursos gubernamentales no sigue un
patrn nico, ya que esto depender de qu tan reidos se presenten
los comicios: donde las preferencias electorales sean mayoritariamente
para un solo partido, los beneficios de la poltica pblica estarn dirigidos

152

~l~
a favor del electorado leal; sin embargo, en donde las preferencias se
encuentren ms divididas, los bloques de votantes indecisos sern los
beneficiados. De esta forma, los citados autores introducen la variable
llamada competencia politica y sealan que la tasa de retorno electoral
de cualquier inversin pblica es maximizada cuando los recursos son
dirigidos a los votantes indecisos. As, es a ste segmento al que los
politices favorecern, ya que en un ambiente competido "no es esperado
que las transferencias a los seguidores leales o al electorado opositor
puedan alterar seriamente las preferencias en una votacin" (Estvez
et al, 2002).
El presente trabajo parte del supuesto central sobre el comportamiento
oportunista de los gobernantes respecto a los programas de gobierno,
y toma en consideracin las hiptesis de los autores anteriormente
mencionados para la especificacin del modelo.

3.

Caractersticas
Oportunidades

operativas

del

Programa

Como se menciona en el apartado anterior, son diversas las estrategias


que pueden seguir los politices para distribuir el gasto social de tal
manera que les sea redituable electoralmente. Si esto ocurre, es lgico
suponer entonces que existe un amplio margen de maniobra de parte de
los gobernantes respecto al manejo del gasto pblico; sin embargo, en
un sistema presidencial como el mexicano, el grado de discrecionalidad
depender de diversos factores, como son: la naturaleza del rgimen
politice (si es autoritario o democrtico), la fortaleza de los poderes
Legislativo y Judicial para ejercer un control sobre el Ejecutivo, la
existencia de un gobierno unificado o dividido, entre otros ms.

153

.,

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

No obstante si se pretende analizar concretamente el margen de


maniobra del gobierno respecto al gasto de un determinado programa,
ser necesario indagar en principio, en qu medida el diseio del
mismo otorga esa discrecionalidad a quien lo est implementando. En
consideracin con esto ltimo, a continuacin se analizar el esquema
de operacin del Programa Oportunidades, tema de nuestro estudio.
Desde su origen como Progresa, el hoy llamado Oportunidades fue
definido como un programa coordinado, interinstitucional e intersectorial
de operacin permanente con participacin de los tres rdenes de
gobierno. Como parte de su estrategia de combate a la pobreza,
el programa consta de tres componentes, los cuales se describen a
continuacin:

:t
.'

- Componente alimentario, que tiene el fin de erradicar la desnutricin,


para lo cual se proporciona un suplemento alimenticio a los grupos de
edad considerados como vulnerables, as como una ayuda econmica
mensual.
-Componente de salud, que brinda gratuitamente a la poblacin objetivo,
un paquete bsico de salud con un nfasis preventivo.
- Componente educativo, que consiste en fomentar la asistencia regular
a la escuela y mejorar el aprovechamiento de los niios mediante becas
educativas.
La forma en que el programa hace llegar tales apoyos a la poblacin
es mediante un mecanismo considerado como de focalizacin mixta, ya

Ver Gmez, Parker y Hernndez: uProgresa, una nueva estrategia para combatir la pobreza en
Documento preparado para la Conferencia sobre Poltica Social, Banco Mundial, 1999,
y "Programa "Programa Institucional Oportunidades 2002-2006~, Secretara de Desarrollo Social,
Mxico, 2003.

Mxico~

154

Ornt~~
que combina la focalizacin por rea geogrfica (zonas marginadas)
y la aplicacin de un instrumento de consulta mediante el que se
trata identificar a aquellas familias que renen los requisitos para ser
beneficiadas por el Programa Oportunidades.
De acuerdo a las reglas de operacin 2002 del programa, la identificacin
de la poblacin beneficiaria se realiza a travs de tres etapas: en primer
lugar, hay una focalizacin geogrfica mediante la cual se determinan las
localidades con mayor marginacin (criterios de CONAPO) y se verifica
su acceso a servicios de educacin bsica y salud; en segundo lugar,
con el objeto de identificar los potenciales beneficiarios, se realiza un
censo socioeconmico en las localidades marginadas; finalmente, una
vez hecha esta identificacin, por medio de un mecanismo de asamblea,
la comunidad conoce la lista de posibles familias favorecidas, y en caso
de no estar de acuerdo con ella, tiene la facultad de eliminar o incluir
beneficiarios (ver figura 3.1 ).
Expresado lo anterior, es necesario mencionar que el Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades es una poltica federal de alcance
nacional que en su operacin involucra una red constituida por agencias
gubernamentales federales, los tres niveles de gobierno y la participacin
misma de la poblacin beneficiada. Al revisar el funcionamiento del
programa es posible identificar los siguientes participantes:
Del mbito federal:
- Secretaria de Desarrollo Social.
- Secretaria de Educacin Pblica.
-Secretara de Salud.
- Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
- Instituto Mexicano del Seguro Social.

155

.,

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C.

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

- Coordinacin Nacional del Programa Oportunidades.


- Coordinaciones Estatales del Programa Oportunidades.
Del mbito estatal:
- Secretarias o Institutos encargados de Desarrollo Social, Salud y
Educacin.
Del mbito local:
- Ayuntamientos.
Figura
3.1.
Oportunidades.

Operacin

del

programa

Coordinacin Nacional de
Oportunidades
(Seleccin de zonas. de
atencin)

Aplicacin de Encuesta
(Identificacin de familias.
potencialmente
beneficiarias)

Esquema de
focalizacin

Asambleas
Comunitarias/Reuniones
de orientacin
(Incorporacin al Padrn
activo de beneficiarios)

,..---'

Salud
Fuente: Elaboracin propia con base en las reglas de operacin del programa
Oportunidades 2002.

156

.~~l~
De acuerdo a lo sealado en las reglas de operacin del programa,
cada uno de los anteriores actores desempea una funcin especfica,
ya sea directamente o a travs de su incorporacin en alguna de las
instancias de decisin, asesora o control que el programa contempla.
A travs del funcionamiento de tales instancias se busca materializar el
carcter interinstitucional e intersectorial del programa, ya que en ellas
ocurre la vinculacin entre los diferentes organismos gubernamentales
participantes.
Estas instancias de decisin son: el Consejo de la Coordinacin
Nacional del Programa (cuyas facultades principales se resumen en
establecer los lineamientos generales del programa); el Comit Tcnico
del Consejo (con atribuciones para aprobar las reglas de operacin
y los lineamientos de evaluacin), y finalmente los Comits Tcnicos
estatales (con atribuciones relativas a la evaluacin y seguimiento
de las instancias encargadas de operar el programa en los estados).
La participacin de los distintos actores al interior de dichos rganos
decisorios se puede resumir en la siguiente tabla:

157

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro
3.1.
Decisin.

(;!~ !>
,0
r,
- 1,f.l
1 '

1'

Participacin

en

Instancias

de

Actor

Participacin en
Consejo Nacional

Participacin en
Comit Tcnico
Nal.

Participacin en
Comit Tcnico
Estatal

SEDESOL

Si

Si

Si (a travs de su
delegado)

SEP

Si

Si

No

SS

Si

Si

No

SHCP

Si

Si

No

IMSS

No

Si

Si (a travs de su
delegado estatal)

CNPO

Si

Si

...

CEPO

Si

G. Estatal

No

No

Si

G. Municipal

No

No

Si (cuando el caso
lo requiera)

.~,

Fuente: Elaboracin propia con base en las Reglas de Operacin del Programa
Oportunidades, 2002.

Se observa que la integracin de las principales instancias de decisin


que contempla el programa esta dada, bsicamente, por las agencias
gubernamentales federales. El nivel de gobierno ms "castigado" es el
municipal, ya que slo se contempla su integracin al Comit Tcnico
Estatal "cuando el caso as lo requiera" (Reglas de Operacin del
Programa Oportunidades, 2002).
Para efectos de realizar un diagnstico general sobre la integracin
de las diferentes estructuras de gobierno y unidades gubernamentales
en el programa, es pertinente dividir la operacin general de ste en

158

tres partes: el proceso de integracin del padrn de beneficiarios, la


implementacin del programa, y finalmente la evaluacin del mismo.
En este sentido, se analizar cul es el grado de ingerencia de las
diferentes agencias y niveles gubernamentales que son considerados
como participes en la operacin del programa.
En lo referente a la etapa de la integracin del padrn de beneficiarios
(fase fundamental para la operacin de Oportunidades), dadas las
caractersticas propias de un programa en cuyo diseo se incorpora
la localizacin administrada desde arriba, es justificable el hecho de
que slo tengan ingerencia las altas estructuras de decisin como son
el Consejo Nacional, el Comit Tcnico del Consejo, y la Coordinacin
Nacional del Programa.
Sin embargo, en lo referente a la etapa de operacin del programa
(una vez determinada la poblacin objetivo), las instancias federales
son otra vez quienes mayores facultades tienen en esta fase, siendo la
Coordinacin Nacional de Oportunidades (rgano desconcentrado de
SEDESOL) quin ms atribuciones formales concentra en el proceso
de implementacin, y el gobierno municipal la instancia que menos
ingerencia tiene'.
Finalmente en lo referente a la evaluacin del programa, la situacin no
difiere mucho de lo anterior, ya que sta tambin se concentra en las
autoridades federales a travs de la Coordinacin Nacional y el Comit

5 De acuerdo a las reglas de operacin 2002, el municipio participa en el programa mediante el


nombramiento de un funcionario de enlace con cargo al presupuesto municipal, cuya nica funcin

es facilitar la vinculacin entre la delegacin federal del programa y las familias beneficiarias.

159

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Tcnico del Consejo, siendo el primero el encargado de llevarla a cabo


y el segundo la instancia receptora de los reportes que al respecto se
elaboren. La ingerencia del gobierno estatal en dicho proceso se reduce
a su participacin dentro de los Comits Tcnicos Estatales, los cuales
son encargados de dar seguimiento al programa dentro de su mbito
de competencia, as como tambin de plantear propuestas de nuevas
actividades, estudios y proyectos a la Coordinacin Nacional para que
esta a su vez los presente al Comit Tcnico del Consejo.
La intervencin de las distintas agencias y rdenes de gobierno que
participan en la operacin del Programa Oportunidades se puede
resumir a travs del siguiente cuadro:
Ingerencia en
el Proceso de
Integracin del
Padrn

Participacin
Directa en la
Operacin del
Programa

Participacin
en la
evaluacin y
seguimiento
del Programa

Amplitud de la
participacin
en general

SEDESOL

Si

Si

Si

Alta

SEP

Si

Si

Si

Al la

Actor

SS

Si

Si

Si

Alta

SHCP

Si

No

Si

Media

IMSS

Si

Si

Si

Alta
Alta

CNPO

Si

Si

Si

CEPO

---

Si

Si

Media

G. Estatal

No

Si

Si

Media

No

Si

No

Baja

G. Municipal

En este sentido, es claro el hecho de que existe una alta concentracin


de atribuciones y funciones en las agencias federales mientras que
la ingerencia de otros niveles de gobierno en el funcionamiento del
programa es prcticamente nula, por lo que es posible afirmar que
existe un alto grado de discrecionalidad de las autoridades federales en
el manejo del programa en cuanto a los siguientes aspectos:
160

o Definicin de criterios para la asignacin de recursos a las familias


o Asignacin de los recursos
o Manejo de la informacin del programa
El hecho de que existan estos espacios de incertidumbre, no implica
que el gobierno federal los utilice para satisfacer sus intereses polticoelectorales; pero tambin es cierto que el hecho de que el diseo del
programa sea focalizado, no es factor que garantice su uso apoltico.

4.
Anlisis
economtrico
del
programa
Oportunidades: variables tcnicas vs. variables
polticas
El uso de mtodos economtricos para el estudio de fenmenos sociales
es cada vez ms recurrente, ya que estos ofrecen la posibilidad de
establecer relaciones causales verificables que permiten estudiar con
mayor precisin cierto tipo de fenmenos. En esta seccin se presenta
la estimacin de tres modelos economtricos que pretenden identificar
las relaciones causales que experimentan variables polticas y tcnicas
sobre la operacin del Programa Oportunidades. Para ello se utilizaron
datos de 31 entidades de la Repblica Mexicana, para los cuales se
tomaron en cuenta, por un lado, un grupo de variables tcnicas que
son aquellas que el gobierno federal utiliza como criterio bsico para
la asignacin de recursos en el combate a la pobreza: y por el otro, un
grupo de variables polticas, en particular, datos electorales del ao
2000. Tal y como se mencion en la introduccin, si efectivamente el
Programa Oportunidades obedece slo a criterios tcnicos, entonces

Se ha excluido al Distrito Federal, porque en el espacio temporal del anlisis estadstico, no haba

sido considerado por el programa Oportunidades.

modelos se encuentran en el anexo 1.

161

Los datos utilizados para la estimacin de los

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

aquellas variables que miden el grado de pobreza en las entidades


resultarn las nicas significativas para el modelo. Por el contrario, si
las variables polticas explican de manera total o parcial la asignacin de
recursos del Programa Oportunidades, se observar un sesgo poltico
del programa.

4.1 Especificacin del modelo economtrico


El modelo propuesto se especifica de acuerdo a la forma de la siguiente
funcin:
Oportunidades= f(Variables de Pobreza, Variables Polticas)
De acuerdo a este modelo, la variable "Oportunidades" es la variable a
explicar o dependiente. Con base en la informacin oficial disponible, se
pueden conformar tres variables tiles para efectos de nuestro anlisis:
Gasto total del Programa Oportunidades por entidad federativa 2002,
monto total de apoyos transferidos por entidad federativa 2002, y
hogares beneficiados por el programa 2002 por entidad federativa. La
descripcin de cada una de estas variables se muestra en la tabla 3.1.

162

n ..
~

4.1.1 Variables dependientes.

Variable
Gasto total del
programa
Oportunidades
por entidad
federativa

2002
Monto total de
apoyos
transferidos
por
entidad
federativa

2002
Hogares
beneficiados
por el
programa por
entidad
federativa

Tabla 4.1 VARIABLES A EXPLICAR


Abreviatura
Descripcin
GASTOPOR
Variable dependiente que indica el monto total que se
asign a los estados por parte del programa
Oportunidades. Dicha cantidad incluye tanto el gasto
operativo, como el monto de los apoyos a las familias
beneficiadas durante el ao 2002. Las cifras estn
expresadas en millones de pesos.
APOYOS
Variable dependiente que indica el monto total que se
asign a los estados por concepto de apoyos a las
familias beneficiadas en alguno de los componentes
del programa (educacin, alimentacin y salud). A
diferencia de la variable GASTOPOR, en esta no se
incluye el gasto operativo. Las cifras estn
expresadas en millones de pesos.
HOGBENTOTAL Variable dependiente que indica el nmero de
hogares beneficiados por el programa durante el ao
2002 en cada uno de los estados. Esta variable est
expresada en miles de familias.

2002

4.1.2 Variables independientes.


Las variables explicativas tcnicas y polticas que han sido seleccionadas
para estimar los tres modelos economtricos se describen y justifican
en las tablas 3.2 y 3.3 respectivamente.

163

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Tabla 4.2 VARIABLES EXPLICATIVAS


VARIABLES DE POBREZA (TECNICAS)
Variable

Abreviatura

Descripcin/Justificacin

ndice de
marginacin por
entidad federativa

IMARG

El ndice de Marginacin elaborado por el


Consejo Nacional de Poblacin es tomado,
para efectos de este trabajo, como una
medida de la pobreza, ya que en dicho
ndice se reflejan las privaciones que
padece la poblacin de los estados por el
rezago educativo, la ocupacin de viviendas
inadecuadas, la percepcin de ingresos
insuficientes, as como la residencia en
localidades rurales (menores de 2,500
habitantes). Adems de lo anterior, la
importancia de utilizar dicho ndice como
variable independiente radica tambin en
el hecho de que oficialmente es utilizado
como uno de los criterios que considera el
programa Oportunidades en la localizacin
de sus recursos 7 .

FAMTOTAL

Aunque esta no es propiamente una


variable de pobreza, el total de familias en
el estado nos permite controlar el factor
poblacional en el modelo. En un pals
con ms de la mitad de su poblacin en
pobreza, se espera que a mayor cantidad
de sta (en este caso medida en nmero
de familias) existan mayores niveles de
pobreza. Esta variable est expresada en
miles de familias y corresponde a los datos
del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
del ao 20008 .

2000

JI
~i

Total de familias en
el estado

Como una variable alterna para medir la pobreza en los estados, se consider el ndice de Desarrollo
Humano (IDH) elaborado por el PNUD para el ao 2000, ya que como se observa en el anexo 2,
existe una afta correlacin de esta variable con fa variable IMARG. Sin embargo, al correr IDH en los
modelos considerados, eiiDH present bajos niveles de significancia (ver anexo 2).
8 Respecto al importante peso que esta variable demostr tener en los modelos (ver anexos 2 y 5).

164

Tabla 4.3 VARIABLES EXPLICATIVAS


VARIABLES DE POLITICAS (ELECTORALES)
Variable

Abreviatura

Descripcin/Justificacin

Porcentaje de votos
del PAN 2000

PAN

Esta variable nos indica el porcentaje de


sufragios vlidos obtenido por la Alianza por
el Cambio (encabezada por el Partido Accin
Nacional) en la eleccin federal de diputados
de mayora relativa del ao 2000, esto a nivel
entidad federativa ..

Porcentaje de votos
det PRI2000

PRI

Porcentaje de votacin obtenida por el Partido


Revolucionario Institucional a nivel estatal, en
los comicios para elegir diputados federales de
mayora relativa del ao 2000.

Porcentaje de votos
del PRO 2000

PRO

Porcentaje de votos alcanzados a nivel estatal,


por la Alianza por Mxico encabezada por el
Partido de la Revolucin Democrtica, en los
comicios federales de diputados de mayora
relativa del ao 2000.

ndice Herfindahl

IH

Esta variable 10 indica el grado de competencia


poltica entre los diversos partidos polticos que
participan en una contienda electoral. En otras
palabras, este ndice expresa la concentracin
del voto. Si eiiH es cercano a 100 indica mayor
concentracin de votos en uno o dos partidos
polticos, mientras que si su valor es cercano
a O nos seala una mayor dispersin de los
sufragios entre los partidos participantes, y
por lo tanto mayores niveles de competencia
electoral en los estados.

Se opt por los resultados de la eleccin de diputados de mayora relativa, ya que a diferencia de
las elecciones presidenciales, esta refleja en mayor medida el voto promedio del partido.
10
El ndice Herfindahl, es utilizado en economa para medir el poder de concentracin que tienen las
empresas en un determinado mercado. Para el caso de este estudio, se ha aplicado la metodologa
usada para construir el ndice, pero adaptada a las variables polticas del pas; de tal forma, que para
este estudio el ndice expresa el grado de competencia poltica en trminos de concentracin del
voto. Si eiiH es cercano a 100 indica mayor concentracin de votos en uno o dos partidos polticos,
mientras que si su valor es cercano a O nos seala una mayor dispersin de los sufragios entre
los partidos participantes, y por lo tanto mayores niveles de competencia electoral en los estados.
Esta variable toma tos resultados de los comicios para elegir Diputados Federales en el ao 2000,
y de acuerdo al marco terico utilizado, se espera que aquellos estados con mayores niveles de
competencia electoral se vean ms favorecidos por la distribucin del Gasto de "Oportunidades" en
2002, ya que el electorado indeciso ah ubicado, pudo ser un factor determinante en los resultados
de las elecciones del 2003.

165

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

A partir de la descripcin de cada una de las variables, la especificacin


de cada modelo asume la siguiente forma:

Modelo 1 (M1 ):
GASTOPOR = ~ 1

+~}l,IMARG +~,FAMTOTAL

+ ~ 4 PAN

+~ 5 PRI

+ ~ 6 PRD +

~ 7 1H

Modelo 2 (M2):
APOYOS = ~ 1 +~ 2 1MARG + ~,FAMTOTAL +~pAN + ~ 5 PRI + ~ 6 PRD +
~ 7 1H

Modelo 3 (M3):
HOGBENTOTAL

=~ 1

+ ~ 2 1MARG +

~ 3 FAMTOTAL

+ ~ 4 PAN +

~ 5 PRI

~ 6 PRD +~ 7 1H

4.2 Ejecucin de la regresin lineal y anlisis de


los resultados
La tabla 3.4 muestra los coeficientes

obtenidos en la regresin

ejecutada con el mtodo de Mnimos Cuadrados Ordinarios (MCO),


donde la columna de la izquierda refiere a cada uno de los coeficientes
_i de las variables independientes, y las tres columnas de la derecha
corresponden a los valores que asume cada coeficiente respecto a cada
uno de los modelos especificados, donde M 1, se refiere al modelo donde
la variable dependiente es el Gasto Total del Programa Oportunidades
por Entidad Federativa (2002); el modelo M2, se refiere al modelo en
166

el que la variable dependiente es Monto Total de Apoyos Transferidos


(2002); y finalmente, M3 corresponde al modelo en el que la variable
dependiente es el nmero de hogares beneficiados por el programa
(2002).
Tabla 4.4. Ejecucin y resultados de los modelos
al 95% de confianza.

M1

M2

M3

GASTO POR

GASTO POR

HOGBENTOTAL

7669.263
(-2.435)

-6353.504
(-2.404)

1969.676
(-2.502)

(t estadlstico)

498.6450
(10.882)

415.4738
(10.805)

119.7808
(10.459)

FAMTOTAL
(t estadistico)

0.5003
(7.775)

0.3964
(7.3427)

0.1198
(7.4533)

PAN
(t estadistico)

102.1578
(2.7467)

84.27867
(2.700)

26.47081
(2.847)

PRI
(t estadlstico)

87.73209
(2.52)

72.33486
(2.4840)

22.33494

PRO
(t estadlstico)

88.90969
(2.610)

73.25966
(2.562)

22.97459
(2.6986)

IH
(t estadfstico)

-32.278
(-1.844)

-25.6196
(-1.744)

-8.38918
(-1.9176)

R'

0.920286

0.916715

0.913496

R2-ajustado

0.900358

0.895894

0.891869

44.02781

42.24040

V. Dependientes
~.
(t estadlstico)

IMARG

Estadistica F

Nota:

46.17961

(2.5752)

31 observaciones.

31 observaciones.

31 observaciones.

IH denota un nivel de

IH denota un nivel de

IH denota un nivel de
significancia de 90%.

significancia de 90%.

significanCia de 90%.

Cada uno de los modelos estimados en la tabla 3.4 fue sometido a


pruebas estadisticas estndar para identificar posibles violaciones a
los supuestos del Mtodo de Minimos Cuadrados Ordinarios. Como se

167

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

puede observa en el anexo 6, ninguno de los tres modelos presentan


violaciones de este tipo, de tal forma que se puede afirmar que
estadsticamente son consistentes.
4.2.1

Anlisis

de

los

resultados:

Modelo

(GASTOPOR)
GASTOPOR = -7669.263 + 498.641MARG + 0.5003FAMTOTAL +
102.15PAN + 87.73PRI + 88.91PRD + (-32.28) IH
- En este modelo todos los parmetros resultaron estadsticamente
significativos al 95% de confianza con excepcin de la variable IH, la
cual es estadsticamente significativa a un nivel de confianza del 90%.
- El valor del R2 es de 0.92, dato que indica que las variables
independientes en su conjunto -es decir, integradas en el modeloexplican en un 92% el comportamiento de la variable dependiente Gasto
Total del Programa Oportunidades por Entidad Federativa para el ao
2002.
- Con base en el punto anterior, la primera implicacin importante es
que las variables polticas conjuntadas con las variables de pobreza, s
explican el monto del gasto social distribuido como consecuencia de la
operacin del programa Oportunidades.
- El comportamiento de las variables de pobreza es de la siguiente
forma: a) por cada punto porcentual de diferencia que se observa entre
los ndices de marginacin de los estados, la aportacin del gobierno
federal varia en 498.64 millones de pesos a travs del programa
Oportunidades; b) El tamao de la poblacin por estado, incide tambin

168

en la asignacin de recursos del Programa Oportunidades, de tal forma


que por cada mil familias de diferencia de un estado respecto a otro,
el gasto de Oportunidades registra una variacin de medio milln de
pesos.
- El comportamiento de las variables polticas es de la siguiente forma:
a) Respecto a la variable PAN, el modelo indica que por cada punto
porcentual que obtuvo el PAN en las elecciones se observa una variacin
de 102.15 millones de pesos sobre el gasto que el gobierno federal ejerce
a travs del Programa Oportunidades; b) En relacin a la variable PRI,
el modelo indica que por cada punto porcentual que obtuvo el PRI en
las elecciones federales del ao 2000 se registra una variacin de 87.73
millones de pesos en el gasto del Programa Oportunidades; e) En cuanto
a la variable PRO, el modelo muestra que por cada punto porcentual que
obtuvo el PRO en las elecciones federales en el ao 2000 se modific
en 88.91 millones de pesos el gasto del Programa Oportunidades; d)
Finalmente respecto a la variable que mide la competencia electoral, el
modelo indica que por cada punto que varia el ndice de concentracin
electoral (IH), el gasto del programa hacia los estados se modifica en
32.27 millones de pesos, es decir, el patrn observado en el gasto total
tiende a "premiar" a aquellos estados donde las elecciones del ao 2000
fueron ms reidas (valores cercanos a cero) y "castiga" a aquellas
entidades donde hubo una alta concentracin de votos por parte de un
solo partido poltico (valores cercanos a 100).
- De manera agregada, es posible afirmar que en este modelo, el
comportamiento de la variable Gasto Total del Programa Oportunidades
por Entidad Federativa (2002), se explica de manera conjunta por
variables de pobreza, as como por variables polticas. Aunque de
manera clara, es posible observar que las variables de pobreza tienen

169

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

una incidencia mayor que las variables polticas, la estimacin del


modelo utilizando solamente las variables de pobreza arrojan un R2
igual a 0.89 (ver tabla 5 del anexo2), es decir, el modelo en su conjunto
se explicara en una proporcin menor que si incluyramos las variables
polticas (donde R2 igual 0.92). En este sentido, considerando el valor
de los coeficientes de las variables polfticas, es posible medir el impacto
de la siguiente forma: aquellos estados que en el ao 2000 dieron ms
votos al actual partido gobernante, recibieron aproximadamente 12
millones de pesos ms (por cada punto porcentual a favor del PAN) de
lo que recibieron las entidades que mayoritariamente apoyaron al PRI o
al PRD; de tal forma que aunque las variables de pobreza son las que
determinan la mayor parte del gasto del Programa Oportunidades, en
trminos absolutos las cantidades que representan los sesgos polticos
podran ser importantes si se trasladan a otros mbitos como puede ser
el electoral.
4.2.2 Anlisis
(APOYOS)

de

los.

resultados:

Modelo

APOYOS= -6353.50 + 415.471MARG + 0.397FAMTOTAL + 84.28PAN

+ 72.33PRI + 73.26PRD + -25.621H


- En este modelo todos los parmetros resultaron estadsticamente
significativos al 95% de confianza con excepcin de la variable IH, la
cual es estadsticamente significativa a un nivel de confianza del 90%.
- El valor del R2 es de 0.92, dato que indica que las variables
independientes en su conjunto -es decir, integradas en el modeloexplican en un 92% el comportamiento de la variable dependiente Monto
Total de Apoyos Transferidos para el ao 2002.

170

n
sn:t
~opem
- Con base en el punto anterior, la primera implicacin importante es
que las variables politicas conjuntadas con las variables de pobreza, s
explican el monto de apoyos otorgados a familias como consecuencia
de la operacin del Programa Oportunidades.
-El comportamiento de las variables de pobreza es de la siguiente forma:
a) por cada punto porcentual de diferencia que se observa en los ndices
de marginacin de los estados, la aportacin del gobierno federal varia
en 415.4 7 millones de pesos a travs del Programa Oportunidades; b)
El tamao de la poblacin por estado, incide tambin en la asignacin
de recursos del Programa Oportunidades, de tal forma que por cada mil
familias de diferencia de un estado respecto a otro, la variacin en el
gasto de Oportunidades registra una variacin de 396 mil pesos.
- El comportamiento de las variables politicas es de la siguiente forma:
a) Respecto a la variable PAN, el modelo indica que por cada punto
porcentual que obtuvo el PAN en las elecciones federales del ao 2000
se observa una variacin de 84.27 millones de pesos sobre el gasto
que el gobierno federal ejerce a travs del Programa Oportunidades;
b) En relacin a la variable PRI, el modelo indica que por cada punto
porcentual que obtuvo el PRI en las elecciones federales del ao 2000
se registra una variacin de 72.33 millones de pesos en el gasto del
Programa Oportunidades; e) En cuanto a la variable PRO, el modelo
muestra que por cada punto porcentual que obtuvo el PRO en las
elecciones federales del ao 2000, se modific en 73.26 millones de
pesos el gasto del Programa Oportunidades; d) Finalmente respecto a
la variable que mide la competencia electoral, el modelo indica que por
cada punto que vara el ndice de concentracin electoral (IH), el gasto
del programa hacia los estados se modifica en 25.62 millones de pesos,
es decir, el patrn observado en el gasto total tiende a "premiar" a

171

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

aquellos estados donde las elecciones del ao 2000 fueron ms reidas


(valores cercanos a cero) y "castiga" a aquellas entidades donde hubo
una alta concentracin de votos por parte de un solo partido poltico
(valores cercanos a 100).
- De manera agregada, es posible afirmar que en este modelo, el
comportamiento de la variable Monto Total de Apoyos Transferidos
(2002), se explica de manera conjunta por variables de pobreza, as
como por variables polticas. Aunque de manera clara, es posible
observar que las variables de pobreza tienen una incidencia mayor que
las variables polticas, la especificacin del modelo utilizando solamente
las variables de pobreza arrojan un R2 igual a 0.89 (ver tabla 6 del anexo
2), es decir, el modelo en su conjunto se explicara en una proporcin
menor que si incluyramos las variables polticas (donde el R2 es igual
a 0.92). En este sentido, considerando el valor de los coeficientes de
las variables polticas es posible medir el impacto de la siguiente forma:
aquellos estados que en el ao 2000 dieron ms votos al actual partido
gobernante, recibieron aproximadamente 8 millones de pesos ms
(por cada punto porcentual a favor del PAN) de lo que recibieron las
entidades que mayoritariamente apoyaron al PRI o al PRD; de tal forma
que aunque las variables de pobreza son las que determinan la mayor
parte del gasto del Programa Oportunidades, en trminos absolutos las
cantidades que representan los sesgos polticos podran ser importantes
si se trasladan a otros mbitos como puede ser el electoral.
4.2.3
Anlisis
de
(HOGBENTOTAL)

los

resultados:

Modelo

HOGBENTOTAL = -1969.68 + 119.781MARG + 0.12FAMTOTAL +


26.47PAN + 22.33PRI + 22.97PRD + -8.391H

172

- En este modelo todos los parmetros resultaron estadsticamente


significativos al 95% de confianza con excepcin de la variable IH, la
cual es significativa a un nivel de confianza del 90%.
- El valor del R2 es de 0.91, dato que indica que las variables
independientes en su conjunto -es decir, integradas en el modeloexplican en un 91% el comportamiento de la variable dependiente
Hogares beneficiados por el programa para el ao 2002.
''

- Con base en el punto anterior, la primera implicacin importante es


que las variables polticas conjuntadas con las variables de pobreza,
s explican el nmero de hogares beneficiados por el Programa
Oportunidades.
-El comportamiento de las variables de pobreza es de la siguiente forma:
a) por cada variacin de un punto en el ndice de marginacin estatal,
se apoy a 119 mil familias a travs del Programa Oportunidades; b) el
tamao de la poblacin de cada estado, incide en nmero de familias
beneficiadas por el Programa Oportunidades, de tal forma, que por cada
mil familias que se identificaron en el estado, se apoy a 119 familias a
travs del Programa Oportunidades.
- El comportamiento de las variables polticas es de la siguiente forma:
a) Respecto a la variable PAN, el modelo indica que por cada variacin
en un punto porcentual que obtiene el PAN en las elecciones federales
del ao 2000 el gobierno federal apoy a 26 mil familias a travs del
Programa Oportunidades; b) En cuanto a la variable PRI, el modelo
indica que por cada punto porcentual que vari la votacin del PRI en
las mencionadas elecciones, el gobierno federal apoy a 22 mil familias
a travs del Programa Oportunidades; e) En relacin a la variable PRD,

173

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

el modelo indica que por cada punto porcentual que vari la votacin
favorable al PRD en las elecciones federales del aio 2000- el gobierno
federal apoy a 22 mil familias a travs del programa oportunidades; d)
Finalmente respecto a la variable que mide la competencia electoral, el
modelo indica que por cada punto que vara el ndice de concentracin
electoral (IH), el apoyo a los estados se modific en 8 mil familias, es
decir, el patrn observado en el gasto total tiende a "premiar" a aquellos
estados donde las elecciones del aio 2000 fueron ms reidas (valores
cercanos a O) y "castiga" a aquellas entidades donde hubo una alta
concentracin de votos por parte de un solo partido poltico (valores

,.

cercanos a 100).

'',. \

- De manera agregada, es posible afirmar que en este modelo, el


comportamiento de la variable hogares beneficiados por el programa
(2002), se explica de manera conjunta por variables de pobreza, as
como por variables polticas. Aunque de manera clara, es posible
observar que las variables de pobreza tienen una incidencia mayor que
las variables polticas, la especificacin del modelo utilizando solamente
las variables de pobreza arrojan un R2 igual a 0.88 (ver tabla 7 del anexo
2), es decir, el modelo en su conjunto se explicara en una proporcin
menor que si incluyramos las variables polticas (donde el R2 igual a
0.91 ). En este sentido, considerando el valor de los coeficientes de las
variables polticas es posible medir el impacto de la siguiente forma:
aquellos estados que en el aio 2000 dieron ms votos al actual partido
gobernante, incrementaron el apoyo en 4 mil familias ms (por cada
punto porcentual a favor del PAN) de lo que recibieron las entidades
que mayoritariamente apoyaron al PRI o al PRD.
A partir de la estimacin y anlisis de los tres modelos, se ha identificado
la incidencia de variables polticas sobre la asignacin del gasto del

174

Programa Oportunidades, puesto que si efectivamente la asignacin de


los recursos del programa se guiar estrictamente por criterios tcnicos,
como lo marcan sus reglas de operacin, slo la variable que da cuenta
del ndice de Marginacin tendra que ser estadsticamente significativa;
pero el hecho de que los parmetros de las variables de corte electoral
tambin sean estadsticamente significativos y que sus valores sean
considerablemente distintos de cero, indica que el programa no se est
apegando enteramente a sus normas y objetivos explcitos. A pesar
de ello, es importante hacer consideraciones acerca del planteamiento
aqui presentado.

5.

Consideraciones finales

El anlisis estadstico presentado en las secciones anteriores, ha


generado evidencia emprica relevante para establecer algunas
conclusiones generales respecto al comportamiento del gobierno
federal en la asignacin de los recursos administrados por el programa
Oportunidades. Sin duda, la conclusin ms importante, es que de
acuerdo a los resultados, dicho programa presenta un sesgo poltico que
en trminos relativos aparenta no ser importante, ya que las variables
tcnicas (de pobreza) son las que tienen la mayor influencia sobre la
asignacin de los recursos. Sin embargo, en trminos absolutos los
montos explicados por las variables polticas son significativos si se
comparan con montos destinados a campaas electorales, es decir, en
el mbito electoral, los montos aparentemente marginales derivados del
sesgo poltico del programa, se podran convertir en determinantes para
una eleccin.
Metodolgicamente es importante sealar que el anlisis estadstico se
bas en datos agregados por estado y no por localidad, a pesar de

175

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

que la asignacin directa de los recursos operados por el Programa


Oportunidades se da por localidad. Se opt por utilizar datos agregados
por estado, ante la falta de disponibilidad de informacin oficial que era
necesaria especificar en un modelo economtrico como el que demanda
el presente trabajo.
En el intento por modelar la realidad, lo que interesa es identificar
comportamientos y relaciones con base en informacin precisa y
consistente. El uso de la econometra como instrumento de anlisis,
puede ser engaoso, cuando el modelo no se sustenta en un marco
terico consistente; de ah que varios estudios obtengan resultados
,.

numricos consistentes metodolgicamente, pero frgiles cuando se


confrontan con la realidad. Si el objetivo de un modelo matemtico es

,,"
.:

tratar de simplificar la realidad, para identificar relaciones causales y


a consecuencia de ello tratar de incidir sobre la realidad para alcanzar
ciertos objetivos, los modelos aqu presentados tendrn que ser
consistentes con la realidad mexicana. Para aclarar lo anterior, obsrvese
el grafico 5.1, el cual muestra la cercana del comportamiento real de
las variables respecto al modelo estimado -para este caso se utilizo el
modelo 1-_ La grfica del residuo, muestra las desviaciones del modelo
estimado, respecto a los datos utilizados para su estimacin. En esta
grafica los datos que se encuentren ms prximos a la lnea horizontal
del centro -cercana a cero- implicarn una correspondencia ms exacta
entre el modelo y la realidad. Ntese que los datos correspondientes
a las observaciones 1O, 15 y 28 muestran una alta correspondencia
entre los datos estimados y los datos verdaderos, estas observaciones
corresponden a los estados de Guanajuato, Michoacn y Tlaxcala,
estados que fueron plenamente dominados en la eleccin del 2000

176

por el PAN, PRD y PRI respectivamente. Este hecho nos indica que el
sesgo poltico se comporta de manera consistente de acuerdo al modelo
planteado.

Grfico 5.1.
GASTO POR (M1)
r------------------------------------r2500

4'

l1t

;\
i \

;
(

\...,.::::/'f

\'.f'
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2000
1500

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0

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500

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200
400~-rrr.,~rrTT~rrrr.,-rrrTT~rrTTo4

05

10

[ - - Residuo

15

Real

20

25

30

Estimado

En este sentido se confirman los hallazgos de anteriores investigaciones,


las cuales indican que independientemente del diseo altamente
focalizado del programa, es posible su uso como herramienta electoral
por parte del gobierno en turno (Rocha, 2001 ). La segunda conclusin
revela, como lo sealan Lindbeck y Weibull (1987), que la distribucin
discrecional de los recursos gubernamentales no sigue un patrn nico,
ya que aunque en mayor medida se busc beneficiar al electorado
leal al partido gobernante, tambin se muestra un comportamiento
tendiente a reconvertir al electorado opositor. Asimismo se concluye

177

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

que la asignacin de tales recursos dependi en parte del grado de


competencia poltica que se present en cada estado en los comicios
anteriores.
El afirmar la existencia de un sesgo poltico en la operacin del Programa
Oportunidades, puede parecer temerario sobre todo si se considera
que dicho programa ha ganado el reconocimiento de organismos
internacionales debido a su supuesta apoliticidad en el manejo de los
recursos y la efectividad en el logro de sus objetivos; sin embargo, los
resultados de ste trabajo dan pie a la necesidad de evaluar con mayor
profundidad la operacin de dicho programa respecto a los criterios
reales que se siguen en la distribucin de su gasto, y en su caso ofrecer
algunos elementos para el rediseio de la poltica como parte del proceso
de toda poltica pblica.

178

o~.~
Anexos:
Anexo
l.
Datos
economtrico.

utilizados

en

modelo

el

Gasto Pblico Federal en el "Programa de desarrollo


humano Oportunidades" (antes Progresa) por
entidad Federativa.
1

19971

19991

2000 1

2001 1

2002

esos
465.8

1 Total
1

6890.1

9586.9
.

j"]"""

Baja
l.C.S.

2.3

44.
5.

i
luranao

HidaiQO
Jalisco
Mxico

- .

24.6 1

1.8 1
5.6
25.3

1096 1
246.2
229
37.8
171
125
1.3
1.7

Javarit
luevo Len

1!

5
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3L.

2011..
930.51
12
1.1
152.
5~2~1-~';;-t-....,.:;"'
208.
75.41 116.61
140.
2943
4237
523.
71
114
495.3
685.5
8(
336
422.3
5'ro.~
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110
156.7
209.5
318.31
424.5
616.9
741
11~-382 9
534
686.3
1(
'23
104.~FLL1.1
110.3 1 130.7 1
150.- ..

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17.71
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19

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34.

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Tlaxcala

l2.

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1

286.1
144.81

120.51
368.4
178.51

177.71

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3---

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151

167!
135!

13.

4
1 Roo

1841

592.91

0.6 1

1.91

12393.8

10

i
:clima

8.

3"

Fuente: Anexo del Segundo Informe de Gobierno, 2002.

179

168.
i9E
569.4
259.5

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cobertura del Programa Oportunidades por Estados


2002.
Oportunidades

Veracruz
Chiapas
Oaxaca

Puebla
Mxico
Guerrero
Michoacn
Guanajuato
Hidalgo
San Luis Potos
Tabasco
Yucatn
Zacatecas
Sinaloa
Jalisco
Tamaulipas
Morelos
Quertaro
Sonora
Durango
Nayarit
Campeche
Quintana Roo
Chihuahua
Coahuila
Tlaxcala
Nuevo Len
Aguascalentes
Colima
Baja California
B.C.S.

1,636,708
827,209
770,391
1,070,867
2,850,811
677,251
892,240
990,901
504,371
505,658
425,453
387,610
308,238
587,016
1,444,971
690,977
365,125
310,718
536,526
330,118
224,001
161,108
216,675
745,131
554,718
203,552
915,963
208,267
128,338
568,635
107,082

500,703
497,201
399,564
324,354
278,Q92
276,023
264,631
192,768
179,082
148,237
117,554
116,809
113,425
103,842
79,166
70,553
69,873
67,157
59,970
58,748
47,741
46,353
42,928
40,606
39,526
35,146
24,611
15,009
14,401
9,027
6,900

Transferidos
(millones de
pesos)

1684
1693
1394
1114
886
944
831
643
594
553
464
381
386
394
262
214
189
217
161
175
175
181
134
121
110
99
75
31
32
21
17

Fuente: Cifras de la Direccin General de Padrn y Liquidacin del Programa


Oportunidades.

180

n~opem
sm
ndices Socio Econmicos utilizados.
Estado

01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila de Zaragoza
Colima
Ourango
Guanajuato

Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len

Oaxaca
Puebla
Ouertaro de Arteaga
Quintana Roo
San Luis Potosi
Si na loa

Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala

Veracruz-Liave
Yucatn
Zacatecas

ndice de Marginacin
(2000)

ndice de Desarrollo
Humano (2000)

-0.97340
-1.26849
-0.80173
0.70170
2.25073
-0.78007
-1.20202
-0.68709
-0.11390
0.07966
2.11781
0.87701
-0.76076
-0.60460
0.44913
-1.35571
0.05813
-1.39258
2.07869
0.72048
-0.10726
-0.35917
0.72114
-0.09957
-0.75590
0.65540
-0.69053
-0.18493
1.27756
0.38133
0.29837

0.82014
0.82212
0.81666
0.81528
0.69263
0.81933
0.82813
0.80609
0.79036
0.76052
0.71950
0.74830
0.80077
0.78940
0.74856
0.78927
0.76687
0.84250
0.70625
0.75751
0.80204
0.81951
0.76669
0.78276
0.81757
0.76607
0.80261
0.76293
0.74371
0.77079
0.75388

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo de Poblacin y Vivienda

2000.

181

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Porcentaje de la Votacin obtenida por los tres


principales partidos polticos en las elecciones
de diputados de mayora relativa del ao 2000 por
entidad Federativa.
PRI

34.7213%
:rs.1361%
1%

9.235'
l9.
%

44~2919%

17
%
'.5
9.5732%

.217
~

~104,

Guanui,ade~

44.1593%

Colima
45~961

31.365' y,
1.5461
i
Jalisco

Mxim
i"

'de
1

NaVarit
Nuevo

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16~2977'

5291%

:~~~--+----o::.:=:=::~~---1

~7081

-:-f:iio%

33~3414

26.2870%

y,

l76 y,

32.0747%

4!

27."'
i7

Puebla
>de
i
!Roo
San Luis Potosi
1

.727(
4

04

2;
l7
43.9778%
107m

Tlaxcala
-lieracn.,: ;;;;:;

43:~

20.9237%

38~397

16.1918Yo
.6. 166k

'"41;,706

41
27.11E

--:J.f 70E
45~

l874'lf

>5%

9~

717
22.6739 y,
4~ 1744%
33.7014%

Fuente: Instituto Federal Electoral, "Estadistica de las Elecciones Federales 2000.


Eleccin de Diputados de Mayoria Relativa". Pgina web.

182

~~l~
Partido Gobernante en el estado durante el ao

2002.
Estado

PAN

PRI

PRO

Aguascalientes

1
1

o
o
o

o
o

Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coa huila
Colima
Durango
Guanajuato

o
o
o
o
o
o
o

1
1
1
1

o
o
o
o
o
o
o
o
o

Guerrero
Hidalgo

o
o

1
1

Jalisco

Mxico
Michoacn

o
o

Morelos
Nayarit
Nuevo Len

1
1
1

o
o
o
o

Oaxaca
Puebla

o
o

1
1

Quertaro

Quintana Roo

1
1
1
1
1
1

Veracruz~

o
o
o
o
o
o
o
o

Yucatn

Zacatecas

San Luis Potosi


Si na loa

Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala

o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

o
o

Fuente: Estimacin propia con base en informacin hemerogrfica y datos del Instituto
Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED).

183

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Anexo 2. Estimacin del modelo.


Para evaluar las variables determinantes del Programa Oportunidades
durante el ao 2002 se utiliz un modelo de regresin lineal (en cuanto
a la forma funcional de la ecuacin), mltiple (incluye ms de una
variable), uniecuacional (se explica a travs de una sola ecuacin),
transversal (porque los datos considerados son de las entidades
federativas respecto a un solo ao) y esttico (porque no se incluyen
variables retardadas ya que no utilizamos series de tiempo). El modelo
de regresin poblacional con una variable dependiente Y y variables
explicativas X2 , X 3 , ...

x. se puede escribir de la siguiente forma:

Yi = b 1 +b 2X2 ; + b3X3 ; + ... + bXK; + e,


Donde b1 es la interseccin, b2 a b son los coeficientes parciales de la
pendiente; e, es el trmino de perturbacin estocstica, e i es igual a
la isima observacin. Para validar o rechazar un modelo, se aplican
los criterios convencionales del mtodo de los Mnimos Cuadrados
Ordinarios 11 , es decir, el modelo debe cumplir con las siguientes
condiciones bsicas:
1. Que los parmetros estimados sean significativos individualmente en
un nivel de confianza del 90%, es decir, que el valor del estadstico T
sea mayor al valor T de tabla correspondiente a dicho nivel de confianza
(1.699) 12

11

Al respecto se consult el libro "Econometria" de Damodar Gujarati, en donde se discuten los


criterios de validacin de los modelos utilizados en las ciencias sociales.
12 En relacin a considerar un nivel de confianza de 90%, se tom como referencia el hecho de qu
este nivel fue el que mayormente se utiliz en los estudios que se mencionan en el captulo 2 y que
son referencia del presente trabajo.

184

2. Que los parmetros sean significativos en conjunto es decir, que se


presente un valor alto del estadfstico F.
3. Que los signos de los parmetros sean los esperados conforme a la
teorfa utilizada.
4. Que se obtenga un valor considerablemente alto de la medida de
bondad de ajuste del modelo, es decir, que los valores de R, y de R,
Ajustada sean mayores a 0.50.'3
Con base en lo sealado, procederemos a continuacin a especificar los
diferentes modelos que se consideraron para analizar el comportamiento
del gasto del Programa Oportunidades. Antes es preciso sealar que
adems de las variables sealadas en el capitulo 3, se consideraron
algunas otras ms como el ndice de Desarrollo Humano (IDH), como
una variable alterna para medir la pobreza en los estados; y las
variables dummy Elecciones (ELECC) y Partido gobernante en el estado
(GOBPAN, GOBPRI y GOBPRD), como variables de corte polftico que
posiblemente podrian influir en el gasto de Oportunidades hacia los
estados. 14

13
Sobre el considerar un R2 mayor a 0.5 es por el hecho de que si este estadstico mide la bondad
de ajuste del modelo, lo mnimo que se puede pedir es que ste explique al menos el 50% de la
variable dependiente para que sea validado.
14
La variable ELECC indica cules son aquellas entidades que tienen elecciones locales concurrentes
con las federales, as como aquellas que tuvieron comicios en el ano de reparto del gasto (2002). Por

su parte la variable Partido Gobernante en el estado, clasifica a las entidades federativas segn el

partido poltico que las gobernaba durante el ao 2002.

185

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Tabla 1. Especificacin de modelos.

EJ

GASTOPOR- p, + p,IMARG + p, IDH + p, FAMfOTAL + p, PAN+ p, PRI + p7 PRD + p, GOBPAN


+ p, GOBPRI + Pto ELECC + Pu rn
~ GASTOPOR ~ p, + p, IMARG + p, FAMTOTAL + p,PAN + p, PRI + p6 PRD+ p, ELECC + p, I11
~ GASTOPOR-p, +p,IMARG+P,FAMfOTAL+P PAN+P,PRI +P 6 PRD
~ GASTOPOR- p, + p,JMARG + p FAMTOTAL+ p,PAN + p,PRI + p,PRD + p, lli
~ APOYOS- p, + P2IMARG + p FAMfOTAL + P,PAN + p, PRI + p,PRD + p, IH
~ HOGBENTOTAL- p, + p,IMARG+ p,FAMfOTAL + p,PAN + p, PRI + p,PRD + p, IH

'
Es as como los modelos especificados en la Tabla 1, fueron aquellos
que mostraron los resultados ms interesantes de entre las diversas
corridas que se llevaron a cabo. En ellos se combinan las distintas
variables explicativas, tanto tcnicas como de corte poltico, con las
tres variables dependientes que se opt por utilizar. A continuacin se
muestra en la siguiente tabla una comparacin estadstica entre estos
seis modelos para determinar cul de ellos es el que arroja mejores
resultados respecto a su bondaCl de ajuste (R2 y R2 ajustado) y a las
pruebas de significancia, tanto individual como colectiva (estadstico T

y estadstico F respectivamente).

186

~Ii!l

--- ___ -___

Tabla

2.

Comparacin

de

los

apero

modelos

considerados.

M1

M2

M3

M4

M5

GASTO POR

GASTO POR

GASTO POR

GASTO POR

APOYOS

M6
HOGBEN TOTAL

~1
(t estadlstico)

-7097.609
(-1.886791)

-6594.314

(-2.346)

-5665.906
(-1.830)

-7669.906
(-2.435)

-6353.504
(-2.404)

-1969.676
(-2.502)

IMARG
(t estadlstico)

509.6031
(5.042800)

515.5159
(12.58)

493.8994
(10.31)

498.6450
(10.882)

415.4738
(10.805)

119.7808
(10.459)

IDH
(t estadlstico)

-244.9053
(0.088999)

FAMTOTAL

0.5208
(7.549452)

0.5037
(8.855)

0.5149
(7.704)

0.5003
(7.775)

0.3964

(t estadstico)

(7.3427)

0.1198
(10.459)

PAN
(t estadstico)

100.9031

(2.815835)

91.33716
(2.759)

67.08596
(2.004)

102.1578
(27467)

84.27867
(2.700)

26.47081
(2.847)

86.16603
(2.478506)

73.50603
(2.363)

53.18995

87.73209
(2.52)

72.33486

(t estadistico)

(2.4840)

22.33494
(2.5752)

PRD
(t estadlstico)

86.23068
(2.596502)

79.64969
(2.659)

63.14167

88.90969
(2.610)

73.25966
(2.562)

22.97459
(2.6986)

-32.278
(-1.844)

-25.6196
(-1.744)

-8.38918
(-1.9176)

PRI

Gobpan

-47.81746

(t estadlstico)

(-0.306979)

Gobpri
(t estadlstico)

-124.1909
(0.981485)

Elecc
(1 estadlstico)

(-2.197288)

-171.8224
(-2. 779)

IH
(t estadstico)

-34.13088
(-1.847586)

-27.64673
(-1.776)

-160.4996

(1.739)
(1.941)

R'

0.945770

0.940332

0.90992

0.922086

0.916715

0.913496

R2 aiustado

0.918655

0.922173

0.890791

0.900358

0.895894

0.891869

Estadistica F

34.87999

51.78113

49.94043

46.17961

44.17961

----

L_

24.240~_0__

De la anterior tabla pueden hacerse los siguientes sealamientos: las


tres variables endgenas consideradas (GASTOPOR, HOGBENTOTAL
y APOYOS) tuvieron un comportamiento similar al ser corridas con

las distintas variables explicativas, esto debido a que obviamente


son variables que se encuentran altamente correlacionadas como se

187

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

muestra en la Tabla nmero 3, y por lo tanto se llegar prcticamente a


los mismos resultados si se realiza el anlisis considerando a cualquiera
de ellas como variable dependiente.
Tabla 3. Matriz
dependientes.

de

correlacin

APOYOS

entre

GASTO POR

APOYOS

1.000000

GASTOS POR
HOGBENTOTAL

variables

HOGBENTOTAL

0.999578

0.998141

0.999578

1.000000

0.998324

0.998141

0.998324

1.000000

En relacin a la variable que mide el ndice de Desarrollo Humano, es


posible observar que tiene un bajo nivel de significancia en el modelo en
el cual se le incluye (M 1). Se opt por retirarla del resto de los modelos
debido a que, como se aprecia en la Tabla nmero 4, presenta una alta
correlacin con la variable que da cuenta del ndice de marginacin
estatal (IMARG) y por lo tanto, en cierta forma estn midiendo lo mismo,
siendo IMARG la que tiene un mejor comportamiento en relacin con
las variables dependientes.
Tabla 4. Matriz de correlacin IDH-IMARG.
IDH

IMARG

IDH

1.000

-0.910

IMARG

-0.910

1000

Igual situacin se present con las variables dummy GOBPAN y GOBPRI,


ya que tuvieron en lo individual un bajo nivel de significancia (0.3 y 0.9
respectivamente), razn por la cual se decidi excluirlas, generando as
una primera conclusin: el hecho de que una entidad federativa haya
sido gobernada por un determinado partido poltico, no influy en la
distribucin del gasto del programa Oportunidades en el ao 2002.

188

~~
Respecto a la variable FAMTOTAL es conveniente sefialar su gran
importancia en el buen comportamiento de los modelos (razn por la
cul se le incluye en los seis modelos finales), ya que al ser retirada de
cualquiera de ellos, los estadsticos T de las variables politicas caen
por abajo del valor 1.69, es decir, ya no resultan ser significativos a un
nivel de confianza de 90%, aunque los estadsticos R2 y R2 ajustado
se mantienen por arriba de 0.5. 15
En relacin a la variable ELECC, se puede observar que mostr un
buen desempeo en los dos modelos en los cuales se corri (M1 y M2),
incluso uno de ellos (M2) es el que mayores fortalezas demuestra de
entre los seis modelos, ya que tiene un R2 de 0.94 y un estadstico F de
51.7. Sin embargo, la variable en cuestin presenta un signo negativo,
lo cual contrasta con lo sefialado por la teora en el sentido de que se
espera que en presencia de elecciones concurrentes, los gobernantes
aprovechen para asignar mayor gasto a dichos estados, con la finalidad
de favorecer tambin en las elecciones locales a su partido politico. Al
retirar a ELECC del modelo, no se afecta significativamente el valor de
los estadsticos. Por estas razones se estima conveniente el excluir a
ELECC como variable explicativa
Respecto a la variable que mide la concentracin electoral (IH), es
posible apreciar que tiene un nivel de significancia menor al del resto
de las variables en todos los modelos, sin embargo es estadsticamente
significativa a un nivel de confianza del 90% {el mnimo que se est
requiriendo en este trabajo). El signo negativo de la variable denota
que en aquellas entidades en las cuales la contienda electoral no

15

Para apreciar el efecto de la variable FAMTOTAL en los modelos, es pertinente revisar las corridas

en el programa E VIEWS que se muestran en el Anexo nmero 5.

189

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

fue tan renida (hubo concentracin de votos por un partido poltico)


se otorga menor cantidad de recursos del programa, por lo tanto el
signo de la variable es el esperado de acuerdo a la teora manejada.
Adicionalmente se puede observar la importancia de sta variable en
el modelo ya que cuando se le retira de l (Modelo 3), la bondad del
modelo es menor, y lo mismo ocurre con la significancia individual de las
variables explicativas. Por esta razn se decide mantener a IH dentro
de los modelos definitivos .

Podemos sealar entonces que los modelos que mejor comportamiento


tuvieron fueron M4, M5 y M6, ya que cada uno cumple con las siguientes
condiciones:
- Todos los parmetros resultaron ser significativos en un nivel de
confianza del 95%, con la nica excepcin de IH que lo fue a un nivel
del90%.
- Se obtuvo un valor alto de la medida de bondad de ajuste,
- Los signos de los parmetros fueron los esperados de acuerdo a la
teora, y finalmente,
- !;1 modelo satisface de inicio, la hiptesis planteada en el presente
trabajo.

190

Resultados de las estimaciones de los tres modelos


sin la consideracin de variables polticas.
Tabla 5. Resultados de la estimacin del modelo
gasto por sin la inclusin de variables polticas.
Dependen! Variable: GASTOPOR
Method: Leas! Squares
Date: 05/27/05 Time: 17:37
Sample: 1 31
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

t-Statistic

Std. Error

Prob.

191.7179

55.99195

3.424027

0.0019

FAMTOTAL

0.528016

0.066283

7.966125

0.0000

IMARG

461.2126

37.41473

12.32703

0.0000

R-squared

0.890796

Adjusted R-squared
S.E. ot regression

Mean dependen! var

557.6258

0.882996

S.D.dependentvar

583.6944

199.6579

Akaike info criterion

13.52285

Sum squared resid

1116171.

Schwarz criterion

13.66163

Log likelihood

-206.6042

F-statistic

114.2004

Durbin-Watson stat

2.213591

Prob (F-statistic)

0.000000

-- -

f'

fl4':1~
-~l-.'~~'---~
~

.~.

;,

~-~

,,
1

e~
~~
<1i ~'~-;;.@

"'
'
i
i
~.......,]
""8"'~
~~1:&,.;.. . Rttio~~tU>
/j

.es;;_ ~~j\:rr~

191

'

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Tabla 6. Resultados de la estimacin del modelo


apoyos sin la inclusin de variables polticas.
Dependen! Variable: APOYOS
Method: Leas! Squares
Date: 05/27/05 Time: 17:45
Sample: 1 31
lncluded observations: 31
Variable

Coefflcient

Std. Error

t-5tatistic

Prob.

165.9934
0.419103
382.9489

46.71070
0.055296
31.21285

3.553648
7.579307
12.26895

0.0014
0.0000
0.0000

FAMTOTAL
IMARG
R-squared
Adjusted R-squared

-. {:

S. E. al regressian
Sum squared resid
Lag likelihaad
Durbin-Watsan stat

0.887227
0.879171
166.5625
776806.0
-200.9860
2.268300

Mean dependen! var


S.D.dependentvar
Akaike infa criterian
Schwarz criterian
F-statistic
Prab (F-stalislic)

457.2581
479.1729
13.16038
13.29916
110.1427
0.000000

Tabla 7. Resultados de la estimacin del modelo


HOGBENTOTAL sin. la inclusin de variables
polticas.
Dependen! Variable: HOGBENTOTAL
Method: Leas! Squares
Date: 05/27/05 Time: 17:46
Sample: 1 31
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-statistic

Prob.

48.15763
0.128093
108.8459

14.26222
0.016883
9.530247

3.376587
7.586882
11.42110

0.0022
0.0000
0.0000

FAMTOTAL
IMARG
R-squared
Adjusted R-squared
S. E. al regressian
Sum squared resid
Lag likelihaad
Durbin-Watsan stat

0.876898
0.868105
50.85668
72419.24
-164.2088
2.330092

Mean dependen! var


S.D. dependentvar
Akaike infa crilerian
Schwarz criterion
F-statistic
Prob (F-statistic)

192

136.7742
140.0340
10.78767
10.95644
99.72660
0.000000

Anexo
3.
HERFINDAHL
competencia electoral.

como

medida

de

la

Para medir la competencia electoral fue necesario previamente un


debate que an impera en la ciencia poltica: qu se entiende por
competencia poltica, y cmo puede ser medida?
Para realizar el presente trabajo, se consider pertinente utilizar un ndice
que midiera cuantitativamente el concepto de competencia en su forma
ms general, es decir, "competencia como una situacin de rivalidad
entre individuos (o grupos o naciones), y que surge cuando dos o ms
partes luchan por algo que no todos pueden obtener" (VICKERS). Por lo
tanto, alejndonos del debate para definir el concepto de competencia
en ciencia poltica, se decidi adoptar una definicin universal de dicho
concepto as como tambin un mtodo reconocido y aceptado como lo
es el ndice Herfindahl para medir dicha situacin de rivalidad entre los
partidos polticos al momento de participar en una eleccin. Dicho ndice
toma valores cercanos a 100 cuando la rivalidad entre las partes (en
este caso los partidos polticos) es mnima y podemos hablar entonces
de una situacin de concentracin de votos en manos de un solo partido
poltico (partido dominante). Los valores cercanos a O dan cuenta de
una situacin de alta rivalidad entre las partes (mayor competencia) y
nos indica que ninguna de ellas tiene un dominio de la arena electoral.
El

ndice

Herfindahl

se

calcula

de

la

siguiente

manera:

n
1H =:E si'

x 1oo

i=1
Donde si es la parte proporcional de los votos que obtuvo el partido i en
una eleccin determinada. Los datos pertinentes para construir dicho

193

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo.Agosto de 2005

ndice se obtuvieron de la pgina web del Instituto Federal Electoral

y fueron aquellos correspondientes a las elecciones federales de


diputados de mayora relativa en el ao 2000.

""''

01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila de Zaragoza
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro de Arteaga
Quintana Roo
San Luis Potosi
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala

ndice Herlindahl
40.375
40.076
32.562
35.218
34.812
41.492
40.050
35.941
38.025
43.630
38.124
35.214
39.577
32.093
32.355
33.866
37.323
41.471
33.752
36.980
38.706
34.006
39.239
40.686
36.713
34.889
40.181
31.590
33.606
44.988
32.803

Veracruz~Liave

Yucatn
Zacatecas

Fuente: Estimacin propia con base en los resultados de las elecciones de Diputados
de Mayoria Relativa 2000, Instituto Federal Electoral.

194

~~
Anexo 4. Tablas de resultados de la regreston
de los modelos finales en el paquete estadstico
econometric views.
Modelo 4.

Dependen! Variable: GASTOS POR


Method: Least Squares
Date: 08/27/04 Time: 01:02
Sample: 19011931
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

-7669.237

3149.175

-2.435316

0.0227

IMARG

498.6450

45.82137

10.88237

0.0000

FAMTOTAL

0.500305
102.1574

0.064345
37.19190

7.775332
2.746765

0.0000
0.0112

87.73175
88.90937
-32.27872

34.70324
34.06442

2.528056
2.610036
-1.844000

0.0185
0.0154

PAN
PRI
PRO
IH

17.50473

0.0776

0.920286
0.900358

Mean dependen! var

557.6258

S.D. dependentvar

583.6944

Akaike info criterion

Log likelihood

184.2499
814752.4
-201.7252

F-statistic

13.46614
13.78995
46.17953

Durbin-Watson sial

2.155437

Prob (F-statistic)

0.000000

R-squared
Adjusted R-squared
S.E. of regression
Sum squared resid

Schwarz criterion

195

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Modelo 5.
Dependent Variable: APOYOS
Method: Least Squares
Date: 08/27/04 Time: 01:02
Sample: 19011931
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

e
IMARG
FAMTOTAL
PAN
PRI
PRD
IH

-6353.483
415.4739
0.396460
84.27837
72.33459
73.25941
-25.61952

2642.535
38.44962
0.053993
31.20846
29.12018
28.58413
14.68856

-2.404314
10.80567
7.342761
2.700498
2.484002
2.562940
-1.744182

0.0243
0.0000
0.0000
0.0125
0.0204
0.0171
0.0939

R-squared
Adjusted R-squared
S. E. of regression
Sum squared resid
Lag likelihood
Durbin-Watson stat

0.916715
0.895893
154.6077
573685.1
-196.2877
2.206211

Mean deoendent var


S.D. dependentvar
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob {F-statistic)

457.2581
479.1729
13.11534
13.43914
44.02774
0.000000

Modelo 6.
Dependent Variable: HOGBENTOTAL
Method: Least Squares
Date: 08/27/04 Time: 01:02
Sample: 19011931
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

e
IMARG
FAMTOTAL
PAN
PRI
PRD
IH

-1969.669
119.7808
0.119859
26.47071
22.33486
22.97451
-8.389134

787.0413
11.45167
0.016081
9.294994
8.673030
8.513376
4.374779

-2.502625
10.45968
7.453372
2.847846
2.575208
2.698637
-1.917613

0.0195
0.0000
0.0000
0.0089
0.0166
0.0125
0.0671

R-squared
Adjusted R-squared
S. E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.913495
0.891869
46.04770
50889.38
-158.7401
2.232920

Mean dependen! var


S.D. dependentvar
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob {F-statistic)

196

136.7742
140.0340
10.69291
11.01672
42.24032
0.000000

Anexo 5. Resultados estadsticos de los modelos


finales sin la variable FAMTOTAL.
Dependen! Variable: GASTO POR
Method: Least Squares
Date: 09/21/04 Time: 00:49
Sample: 19011931
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

e
IMARG
PAN
PRI
PRD
IH

-6893.491
575.2992
111.2091
83.97812
88.06874
-49.12456

5785.267
82.24712
68.32509
63.77827
62.60998
31.92624

-1.191560
6.994764
1.627647
1.316720
1.406625
-1.538689

0.2446
0.0000
0.1161
0.1999
0.1718
0.1364

R-squared
Adjusted R-squared
S. E. otregression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.719488
0.663385
338.6506
2867107.
-221.2269
2.062299

Mean dependen! var


S.D. dependen! var
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob (F-statistic)

557.6258
583.6944
14.65980
14.93735
12.82454
0.000003

Dependen! Variable: APOYOS


Method: Least Squares
Date: 09/21/04 Time: 00:51
Sample: 1901 1931
lncluded observations: 31
Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

e
IMARG
PAN
PRI
PRD
IH

-5738.754
476.2175
91.45130
69.36007
72.59327
-38.96878

4662.796
66.28934
55.06849
51.40386
50.46224
25.73184

-1.230754
7.183923
1.660683
1.349316
1.438566
-1.514419

0.2299
0.0000
0.1093
0.1893
0.1627
0.1425

R-squared
Adjusted R-squared
S. E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.729614
0.675537
272.9448
1862472.
-214.5402
2.087645

Mean dependen! var


S.D.dependentvar
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob (F-statistic)

197

457.2581
479.1729
14.22840
14.50595
13.49209
0.000002

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C.

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Dependen! Variable: HOGBENTOTAL


Method: Least Squares
Date: 09/21/04 Time: 00:50
Sample: 19011931
lncluded observations: 31

Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

e
IMARG
PAN
PRI
PRD
IH

-1783.823
138.1449
28.63925
21.43559
22.77312
-12.42491

1403.257
19.94961
16.57272
15.46982
15.18648
7.743930

-1.271202
6.924694
1.728096
1.385636
1.499565
-1.604471

0.2154
0.0000
0.0963
0.1781
0.1463
0.1212

R-squared
Adjusted R-squared
S. E. of regression
Sum squared resid
Log likelihood
Durbin-Watson stat

0.713263
0.655916
82.14206
168682.9
-177.3148
2.032962

Mean dependen! var


S.D. dependentvar
Akaike info criterion
Schwarz criterion
F-statistic
Prob (F-statistic)

136.7742
140.0340
11.82676
12.10431
12.43761
0.000004

Anexo 6. Pruebas sobre la posible violacin de


los supuestos del mtodo de mnimos cuadrados
ordinarios.
De acuerdo al teorema de Gauss- Markov los parmetros estimados por
el mtodo de mnimos cuadrados ordinarios son los ms eficientes entre
los estimadores insesgados, siempre que se cumplan los siguientes
supuestos:
a) El modelo de regresin es lineal en los parmetros.
b) Los valores de los regresares, las X, son fijos en muestreo repetido.
e) El valor medio de la perturbacin e es O.
d) La varianza de e es constante u homoscedstica.
e) No hay autocorrelacin en las perturbaciones.
f) El trmino de perturbacin y las X son independientes
g) No hay multicolinealidad entre los regresares.
h) El trmino de perturbacin e est normalmente distribuida.
198

De esta forma tenemos que cuando las variables explicativas presentan


una fuerte relacin entre ellas se est violando el supuesto que seala
el inciso g), es decir, se presenta el problema de multicolinealidad lo
cual representara un problema en la interpretacin de los parmetros.
Una forma prctica de detectar la presencia de multicolinealidad es
cuando tenemos R2 elevadas pero t poco significativas (situacin que de
antemano no tenemos). Otro mtodo para detectar la multicolinealidad
es a travs de la matriz de correlacin en donde se puede observar el
grado de asociacin que presentan las variables explicativas. Si esto es
cercano a 1 tenemos multicolinealidad perfecta.

Modelo 4.

GASTO
IMARG
FAMTOTAL
PAN
PRI
PRO
IH

GASTOS
POR

IMARG

FAMTOTAL

PAN

PRI

PRO

IH

1.00
0.54
0.80
0.34
-0.38
0.12
0.29

0.54
1.00
0.06

0.80
0.06
1.00
0.47
0.62
0.35
0.29

0.34
-0.04
0.47
1.00
-0.86
0.12
-0.75

0.38
0.12
-0.62
-0.86
1.00
0.38
0.58

0.12
-0.18
0.35
0.12
-0.38
1.00
0.28

0.29
0.08
0.29
0.75
0.58
0.28
1.00

-O.Q4

0.12
0.18
0.08

Modelo 5.
APOYOS
FAMTOTAL
IMARG
PAN
PRI
PRO
IH

APOYOS

IMARG

FAMTOTAL

PAN

PRI

PRO

IH

1.00
0.53
0.80
0.34
-0.38
0.13
0.28

0.53
1.00
0.06
-0.04
0.12
-0.18
-0.08

0.80
0.06
1.00
0.47
-0.62
0.35
-0.29

0.34
-0.04
0.47
1.00
-0.86
-0.12
-0.75

0.38
0.12
-0.62
-0.86
1.00
-0.38
0.58

0.13
-0.18
0.35
0.12
-0.38
1.00
0.28

-0.28
-0.08
0.29
0.75
0.58
0,28
1.00

Modelo 6.
HOGBENTOTA
FAMTOTAL
IMARG
PAN
PRI
PRO
IH

HOGBENTOTA

IMARG

FAMTOTAL

PAN

PRI

PRO

IH

1.00
0.54
0.80
-0.38
0.12
0.34
-0.29

0.54
1.00
0.06
0.12
0. 18
-0.04
-0.08

0.80
0.06
1.00
-0.62
0.35
0.47
-0.29

-0.38
0.12
-0.62
1.00
-0.38
0.86
0.58

0.12
0.18
0.35
0.38
1.00
0. 12
0.28

0.34
0.04
0.47
0.86
-0.12
1.00
-0.75

0.29
0.08
0.29
0.58
0.28
0.75
1.00

199

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Como se aprecia en las matrices de correlacin, las variables explicativas


de nuestros modelos no presentan un alto grado de asociacin entre
ellas, a excepcin de las variables polticas que miden el porcentaje de
votacin entre los partidos cuya asociacin es alta, sin embargo esto es
lgico ya que son variables que estn midiendo el mismo atributo y por
lo tanto deben estar asociadas. En este sentido se puede afirmar que no
tenemos multicolinealidad en ninguno de nuestros modelos
Por otro lado, cuando se viola el cuarto supuesto del mtodo de mnimos
cuadrados ordinarios tenemos el problema de heteroscedasticidad,
es decir, la varianza de la perturbacin no es constante, lo cual nos
dara como consecuencia estimadores insesgados pero ineficientes.
De acuerdo a la teora, este problema se presenta frecuentemente en
modelos que utilizan datos de corte transversal (como es nuestro caso),
por lo que es pertinente indagar si tenemos dicho problema en nuestros
modelos. Para ello utilizamos la Prueba General de Heterocedasticidad
de White la cual nos arroja los siguientes resultados:
Ho: Hay homoscedasticidad (varianza de los errores es constante).
H1: Existe heteroscedasticidad, (Varianza de los errores no es
constante).
Modelo 4.
White Heteroskedasticity Test:
F-statistic
ObsR-squared

0.669184
25.20528

Probability
Probability

200

0.767198
0.507380

Modelo 5.

White Heteroskedast city Test:


F-statistic

0.640726

Probability

0.785618

Obs*R-squared

24.99774

Probability

0.519103
--

Probability

0.669409

Probability

0.455632

Modelo 6.

White Heteroskedasli;ity Test:


F-statistic
Obs*R-squared

1
1

0.826732
26.13631

1
1

Los resultados indican que existe, respectivamente, una probabilidad


de 0.507,

0.519 y 0.669 de aceptar la hiptesis nula, por lo que

confirmamos que la varianza de los errores es constante en nuestros


tres modelos.
Finalmente, la violacin del quinto supuesto del mtodo de mnimos
cuadrados ordinarios (el cual seala que el trmino de perturbacin
relacionado con una observacin cualquiera no debe estar influenciado
por el trmino de perturbacin relacionado con cualquier otra observacin)
provoca el problema conocido como autocorrelacin.
Para detectar si nuestros modelos presentan dicho problema o no,
utilizamos la prueba de contraste Durbin-Watson. El estadstico d
Durbin Watson nos lo dio el programa E-Views al momento de correr
el modelo (ver anexo 3). Este estadstico se va a comparar con los
valores dl y dU (lmites superior e inferior) que se encuentran en tablas
con un nivel de significancia del 95%, dado los 31 datos y con 7 gl. Si
201

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

nuestro estadstico d es inferior al valor dL significa que tendramos


autocorrelacin serial positiva. Si el estadstico es superior al valor 4dL tendremos autocorrelacin negativa. Pero si el valor del estadstico
se encuentra entre los valores du y 4-du (cercano a 2) significa que no
tenemos problemas de autocorrelacin.
H0 : No existe autocorrelacin

,,

H,: Existe autocorrelacin.


dl

du

Estadstico d

MODEL04

0.95

2.018

2.155

Evidencia inconclusa relacionada


con la presencia o no de
autocorrelacin serial positiva.

MODEL05

0.95

2.018

2.20

Evidencia inconclusa relacionada


con la presencia o no de
autocorrelacin serial positiva.

MODELOS

0.95

2.018

2.23

Evidencia inconclusa relacionada


con la presencia o no de
autocorrelacin serial positiva.

Conclusin

Dado que los estadsticos de los tres modelos se encuentran en el


rango de 4-du y 4-dL no se puede afirmar para ninguno de ellos, que se
encuentran exentos de autocorrelacin.

202

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1\,0.(1~ J'\ 1
1

'"

oc

1
1

GOG~ :,
.)Q(
l

206

Abstract

La seguridad social en la
esfera estatal: la experiencia
internacional
Maximitiano Garca Guzmn*

El autor explica el nexo entre la seguridad social y el


Estado en una perspectiva internacional, considerando
la importancia que tienen en el desarrollo de las
sociedades modernas y de que existan las condiciones
de proteccin, cll!dado y bienestar en favor de la
poblacin que contribuye con su trabajo y ahorro,
a estimular los procesos productivos pero con la
limitacin de los recursos financieros delEstado, se han
impulsado alternativas de austeridad e individualismo
que se orientan a modificar las reglas deljuego para
dar paso a sistemas de financiamiento inspirados en
el mercado, con lo cual hay el riesgo de eltimilar las
relaciones de solidaridad que son importantes para la
cohesin de la vtda asociada.
Palabras clave: Calidad de vida, derechos humanos,
equidad, Estado y seguridad social.
The author explains the nexus between the social
security and the State in an international perspective,
considering the importance that they have til the
development of the modern societies and of which
!he condtlions of protection exist, taken care of and
well-being for the population that contributes with its
work and saving, to stimulate the productive processes
but with the limita/ion of the financia! resources of the
State, austerity and individualtsm that are oriented to
modify the rules of the game to take step to systems
of financing inspired by the market, with which ha ve
been impelled alternative of is the risk of e!tininating
!he solidarity relations which they are importan! for the
cohesion ofthe ltfe associate.

'ProfesordePoltcas Pblicas en la Facu#adde


!Jencias Po/Ricas y Sociales de la UniVersidad

llaciona/Aillnoma de Mxico (UNAM).

Key words: Quality oflife, human rights, fairness, State


and social security.
207

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Contexto
En el desarrollo de las sociedades ha estado el inters por establecer
formas que proporcionen seguridad para el futuro, garanticen su
bienestar presente y reivindiquen sus anhelos de equidad.
En el contexto actual, el trnsito de un milenio a otro revela con singular
intensidad un acelerado proceso de cambio: realidades polticas y
administrativas que se crean insuperables han sido remontadas;
estructuras sociales y de gobierno que se pensaban inamovibles se
han derrumbado; y la dinmica econmico - comercial del mundo se
convierte ahora en el motor de las relaciones internacionales.
Una de las variadas esferas donde se observa dicho proceso de
transformacin se ha presentado bajo la redefinicin del papel del Estado,
sobre todo, en los distintos aspectos de la vida pblica nacional.
Las diversas funciones que se le adjudicaron al Estado a partir de la
Segunda Guerra Mundial, valoran el anlisis de su accin como un
campo amplio y complejo, ya que se daba por entendido, que el Estado
deba ejecutar amplias polticas sociales que garantizaran y aseguraran
el bienestar de los ciudadanos en determinados marcos como la salud,
la educacin y en general, todo el radio posible de la seguridad social.
En la actualidad, el panorama de la seguridad social integral es difcil y
complejo: por un lado, se enfrenta al cuestionamiento de los esquemas
que incluyen prestaciones econmicas y sociales, arguyndose que su
otorgamiento ha desfinanciado a las instituciones responsables y que
stas deben orientar su responsabilidad y accin fundamentalmente a
los seguros obligatorios. Por otra parte, a pesar de que los presupuestos

208

en estos mbitos se han afectado constantemente, la infraestructura y


la experiencia alcanzada por las instituciones de seguridad social, ha
permitido incrementar su cobertura, lo cual hace cada vez ms complejo
el estudio integral de los elementos que confluyen en la materia.
Tal situacin ha implicado desvirtuar u orientar incorrectamente el
debate, pues slo se discute si el Estado debe continuar administrando
este sistema de la misma manera, pero no se cuestiona el por qu debe
o no hacerlo y cules son las repercusiones en cada caso, siendo este
punto uno de las mayores bases que justifican realizar, desde una lgica
publiadministrativa, un anlisis integral de lo que ha venido representado
la seguridad social y sus diversos componentes en Mxico.
Concepto de seguridad social
Tradicionalmente se ha reconocido que el seguro social es un logro de
los trabajadores a travs de aos de lucha, y que de ninguna manera
se debe considerar como una ddiva o una concesin del gobierno. Se
hace alusin a los diversos movimientos y luchas de los trabajadores
para que el Estado reconozca la proteccin de su salud y seguridad
como una de sus principales obligaciones. Sin embargo, es necesario
adentrarse en lo que realmente ha significado la seguridad social tanto
en su origen como en su concepto, para entender por qu hoy en da se
exige al Estado cumplir con tal responsabilidad.
Aunque es difcil formular una definicin de seguridad social que sea
aceptada universalmente, una de sus caractersticas generales es la
inclusin de un conjunto de programas creados y administrados por
el Estado, con el fin de otorgar beneficios econmicos y servicios que
permitan compensar, en parte, la prdida en el ingreso de un individuo
proveniente de la inseguridad econmica que generan la muerte
209

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

prematura, la vejez, la invalidez, salud deficiente, desempleo, salarios


bajos, inflacin, desastres naturales y factores personales (drogadiccin,
alcoholismo), o bien para compensar los insuficientes ingresos.
En la posguerra, la recin creada Organizacin de Naciones Unidas,
en su Declaracin de los Derechos Humanos expresaba en su artculo
22 que "Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho
a la seguridad social, y obtener, mediante el esfuerzo nacional y

,~

la cooperacin internacional, habida cuenta de la organizacin y los


recursos de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo
de su personalidad". Asimismo, en su artculo 25 sealaba que " ... toda

+1:
!(u

:;f\
~

persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella


-!,

i1

misma y a su familia la salud, el bienestar, la alimentacin, el vestido,


la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios en
caso de desempleo, de enfermedad, invalidez, viudez y vejez, y otros
casos de prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad ... "'.
Como consecuencia de esta declaracin de derechos, el trmino
seguridad social cobr gran relevancia y se inicia un importante
movimiento internacional pro legislaciones de seguridad social. De hecho,
en Inglaterra, Sir William H. Beveridge present en 1942 un documento
donde se define la seguridad social como "... el mantenimiento de los
ingresos necesarios para la subsistencia", afirmando que, en general,
" ... la meta del plan de seguridad social es acabar con la indigencia en

Solis y Villagmez (comps). La seguridad social en Mxico, pg. 18.

210

cualquier circunstancia" 2 De esta forma, el seguro tradicional evolucion


hacia la etapa de seguridad social, que protege integramente al ser
humano.
Segn comenta Mesa - Lago, en la Declaracin de Santiago de Chile,
elaborada en 1942 durante la Primera Conferencia lnteramericana de
Seguridad Social, se definen los principios de la seguridad social y
econmica al acordar que los sistemas de prestaciones se deben de
ajustar a la evolucin de los principios de la propia seguridad social, y
al desarrollo econmico y demogrfico de los paises. 3
Posteriormente, el contenido de esta declaracin se perfil y se concret
dos aos ms tarde en la llamada Carta de Filadelfia, como un concepto
especfico y distinto del seguro social clsico y de la asistencia social.
En la VI Conferencia lnteramericana de Seguridad Social, celebrada en
1960 en la Ciudad de Mxico, surge la Declaracin de Mxico que en su
punto nmero .17 establece: "Ampliar en la medida en que lo permitan
las circunstancias polticas, econmicas y jurdicas, el radio de accin
de los seguros sociales hacia una concepcin integral y de seguridad
general, alentando a los nuevos factores de bienestar que sea dable
realizar en un ambiente de paz social que permita avances constantes
a un fortalecimiento de la justicia social" 4
De acuerdo con el Departamento de Seguridad Social de la Oficina
Internacional del Trabajo, en conjunto con el Centro Internacional
2

Mesa- Lago, Carmelo (comp.). La crisis de la seguridad social y la atencin a la salud. Pg. 338.
"Deba haber uniformidad en los sistemas de prestaciones en los regmenes internos, pero las

prestaciones deban adaptarse a las realidades sociales y econmicas de cada


lbidem, pg 350.
4
1nstituto Mexicano del Seguro Social, 1943-1983,40 aos de historia, pg. 151.

211

pas~.

Fuente:

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

de Formacin de la OIT, y con la Asociacin Internacional de la


Seguridad Social, se publica un documento titulado "Administracin de
la Seguridad Social", el cual define a sta como la proteccin que la
sociedad proporciona a sus miembros mediante una serie de medidas
pblicas contra las privaciones econmicas y sociales que, de otra
manera, "derivaran en la desaparicin o en una fuerte reduccin de sus
ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de
trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte,
as como la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las
familias con hijos. 5
Respecto al caso mexicano, en trminos jurdicos, entendiendo a la
norma como ese amplio conjunto de disposiciones que delimitan en
gran medida la actuacin y la responsabilidad del Estado, la concepcin
de la seguridad social se consagr despus de una amplia reforma
como un derecho en el artculo 123 de la Constitucin poltica, pues
en l se estableci para los trabajadores regulados por el Aparatado A
(fraccin XXIX), que la Ley del Seguro Social se considera de utilidad
pblica al establecer seguros encaminados al bienestar y proteccin de
los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales
y sus familias, sealando especficamente los seguros de invalidez, de
vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades
y accidentes y de servicios de guardera; mientras que para los
trabajadores regulados por el Apartado B, la fraccin XI defini que la
seguridad social debe cubrir accidentes, enfermedades profesionales
y no profesionales, el embarazo, la maternidad, la jubilacin, invalidez,
vejez y la muerte, entre otros."

5
6

Organizacin Internacional del Trabajo: www.ilo.org/public/spanish


Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, SEGOB, 2004, artculo 123.

212

Se daba forma as, a un largo proceso de definicin conceptual que


culminaba en la aceptacin internacional de la seguridad social integral,
que no es otra cosa que la incorporacin a la concepcin original del
seguro social en procesos: de los servicios sociales, la solidaridad social
y la ampliacin de la cobertura a la poblacin no derechohabiente. Estos
principios rectores trece aos despus se incorporaran a la Ley del
Seguro Social de 1973 en Mxico.
Dicha Ley establece como finalidades de la seguridad social, garantizar
el derecho humano a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de
los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para
el bienestar individual y colectivo, as como el otorgamiento de una
pensin; por lo que comprende las prestaciones sociales y los servicios
de solidaridad social. 7
Gnesis y evolucin de la seguridad social como
responsabilidad del Estado
Para comprender el origen de la seguridad social como una
responsabilidad pblica, y a veces exclusiva del Estado, es necesario ir
ms all de todas estas declaraciones mencionadas, que siempre le han
adjudicado al propio Estado la obligacin del manejo de la seguridad
social, pero no se cuestiona el por qu se le asign tal responsabilidad,
y an ms, si debe continuar hacindolo de la misma manera. Por
ello, es necesario abordar los aspectos doctrinarios y filosficos que
configuraron a la seguridad social tal y como la conocemos hoy en da,
mediante una revisin de lo que ha quedado plasmado en la historia
en cuanto a los principios fundamentales de la seguridad social que la
sustentan.
7

Ley del Seguro Social, IMSS, 1973, artculo 2.

213

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Haciendo un breve repaso, con el surgimiento de la mquina de vapor


en 1764 inicia la etapa industrial de la historia moderna, y con ello el
nacimiento de la clase trabajadora y la expansin del capitalismo como
un modo de produccin que requiere de la fuerza de trabajo y de la
salud de los trabajadores para su desarrollo.
En este contexto da inicio una serie de luchas protagonizadas por los
trabajadores con el objetivo de mejorar sus condiciones laborales y
sociales, y para darle mayor amplitud y fuerza a sus exigencias, no slo se
enfrentaron a los patrones, sino que adems apelaron al reconocimiento
de sus necesidades por parte del Estado, evidentemente, a travs de
r

la expedicin de leyes que protegieran tambin a las generaciones


futuras.

l,,,"

As, en las postrimeras del siglo XIX es visible el agotamiento del


Estado liberal burgus, caracterizado por la exclusin poltica de los
sectores populares y por la actuacin estatal aparentemente ajena y de
abstencin de las relaciones econmicas reguladas por el mercado. El
Estado apareca diferenciado y neutral respecto al mbito econmico
privado, y las revoluciones antiabsolutistas produjeron la escisin entre el
Estado y sociedad civil, dejando a cargo de sta ltima la administracin
de las necesidades basada en la responsabilidad individual
Como sealan Sols y Villagmez, esta lucha sostenida por ms de
100 aos condujo a que en Alemania, entre 1883 y 1889, se implantara

Sabemos que ese abstencionismo era aparente, pues el Estado haba cumplido un decisivo papel en
el surgimiento del capitalismo: "el mantenimiento dellaissez-faire exiga variadas reglamentaciones
e imprescindibles funciones de proteccin del 'mercado autnomo', tales como la propiedad privada,
prevencin de las organizaciones obreras, regulacin del acceso a la tierra, ayuda limitada a los
pobres para que no daara el mercado o la fuerza de trabajo, etc." Fuente: Paganini, Mario. ~Las
politicas de previsin y el Estado benefactor", en La Seguridad Social en Mxico, pg. 37.

214

el primer sistema de seguro social impulsado por el canciller alemn


Otto Van Bismarck, pues se puso en marcha la "Ley del Seguro de
Enfermedad (1883), la del Seguro Contra Accidentes de Trabajo

(1884), y la del Seguro Contra Invalidez y la Vejez (1889)". 9 Adems,


en los ltimos aos del siglo XIX, se establecieron diversos modelos
de asistencia social (con cotizaciones y/o fondos gubernamentales) y,
con relacin a ellos, se empez a usar la expresin "seguridad social"
y se comenzaron a gestar los seguros sociales en todos los pases del
orbe.' 0
Los resultados de la aplicacin de estos modelos fueron tan eficaces
que pronto se extendieron a casi toda Europa y un poco ms tarde a
otras partes del mundo, prueba de ello es que en 1889, en Pars, se
crea la Asociacin Internacional de Seguros Sociales, cuyos postulados
fueron temas relevantes en congresos especiales como los de "Berna
en 1891; Bruselas en 1897; Pars en 1900; Dusseldorf en 1902; Viena
en 1905 y Roma en 1908"''
Este proceso sigui su curso durante el siglo XX, y de hecho es posible
afirmar que en esta centuria se inaugur con dos de las ms importantes
revoluciones sociales a nivel mundial: la mexicana y la rusa, las cuales
plantearon de manera ms radical la necesidad de instituir la seguridad
social como un derecho establecido en las propias Constituciones
polticas.
Sals y Villag6mez, Op. cit. pg. 156.
En algunos textos se comenta que fue Bolvar, en 1819, quien emplea por primera vez el trmino
seguridad social en el Congreso de Angostura, al sealar que ~el sistema de gobierno ms perfecto
es aquel que proporciona una mayor suma de seguridad social y ms estabilidad poltican_ De igual
manera se observa aqu que el Estado debe encargarse del manejo de la seguridad social por dos
9

10

motivos fundamentales ampliamente interrelacionados: primero, para mejorar las condiciones de

vida de los individuos como parte integrante de una sociedad, y segundo, para darle estabilidad
y legitimidad al rgimen poltico que sostiene a un Estado, de ah que se le atribuya esa amplia
responsabilidad. Fuente: Accin de la Conferencia lnteramericana de Seguridad Social, pg. 23.
11
Mesa- Lago, Op. cit. pg. 96.

215

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo--Agosto de 2005

Durante las siguientes dos dcadas, los convulsivos movimientos


obreros, las nuevas condiciones que implicaban la extensin del
sufragio universal y la bsqueda de integracin poltica de los sectores
populares, provocaron profundas mutaciones en la posicin del Estado
frente a los efectos sociales del mercado "autorregulado". Este ya no era
capaz de procurar una legitimacin al sistema con base en la justicia,
supuestamente asegurada en los intercambios. Oper entonces un
arrollador proceso de afirmacin de los derechos sociales que remat
con la incorporacin a la Carta magna de stos derechos humanos "de
segunda generacin", tal y como se observ en las Constituciones de
Mxico en 1917 y de Weimar de 1919. 12
\ r

De esta forma, las aspiraciones de bienestar y justicia social se hicieron


positivas al incorporarse al derecho vigente, pues quedaron amparadas
por los ordenamientos jurdicos y, evidentemente, se colocaron
bajo la responsabilidad de un Estado que adoptaba como suyas las
aspiraciones de igualdad y equidad social por las que luchaban los
grupos revolucionarios. Se inici asi, la fase estatizada del desarrollo
de la seguridad social reconocida y avalada tanto en el derecho (por las
propias instituciones y organizaciones) como en los hechos (donde la
poblacin en general acept la absoluta obligacin que el aparato pblico
tena de prestar servicios sociales que los ampararan en condiciones de
falta de ingresos). 13

12
Los llamados derechos humanos de segunda generacin son justamente los derechos sociales,
de proteccin y asistencia que todo individuo tiene por pertenecer a una sociedad y para ampararlo
ante los diversos riesgos econmicos.
13 La poblacin en general, las autoridades, los pensadores, los intelectuales, etc. aceptaron la
responsabilidad total que el Estado tenia con las prestaciones de seguridad social, y dejaron de
cuestionar el rol que estaba desempeando como administrador y responsable de dichos servicios.

216

Ruum~
A partir de este momento se inici la creacin de los primeros seguros
sociales obligatorios en oposicin a los seguros privados, y su atencin
se centraba en la necesidad de resolver los problemas de inseguridad
de la clase trabajadora como consecuencia del desarrollo industrial

y la presencia de enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y


desempleo.
El Estado de derecho conoci una importante evolucin que transcurre
del Estado liberal burgus al Estado social, el cual es el responsable de
la correccin de las desigualdades sociales y culturales generadas en
el orden civil y poltico. El Estado ya no poda ser indiferente a un orden
socioeconmico que privaba de la ciudadana real a buena parte de los
miembros de la sociedad, por lo que deba procurar realizar los objetivos
de justicia, haciendo efectivos los nuevos derechos sociales. La pobreza
fue tomada como un problema del todo social y, consecuentemente,
la responsabilidad se desplaz del individuo a la sociedad, y luego
exclusivamente al aparato gubernamental.
Sin embargo, si bien estos procesos se registraron en diversos los pases,
no todas las legislaciones fueron iguales. En los pases industrializados
se adoptaron sistemas diferentes e impusieron caractersticas singulares:
"el Reino Unido con el Plan Beveridge, en el que aliado de los seguros
sociales se abre un servicio nacional de salud, las ayudas familiares y
un conjunto de seguros voluntarios; el sistema sovitico, como es lgico,
fue pronunciadamente estatista y con intervencin de los sindicatos; el
estadounidense incorpor el seguro de desempleo y las subvenciones
federales concedidas a los estados" _14

14

Herce y Jimeno. Op. cit., pg. 164.

217

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El antecedente internacionalmente reconocido como el origen de


los actuales esquemas de seguridad social, al menos en los paises
desarrollados donde se estableci el Estado benefactor, fue el
mencionado Plan Beveridge promulgado en 1945, pero publicado como
un estudio en 1942 bajo el titulo de "Sociallnsurance and Allied Services
Report" (Informe sobre el Seguro Social y Servicios Afines). A travs
de este mecanismo, la Gran Bretaa impulsa un amplio sistema de
proteccin que signific un gran avance y la unificacin de los diversos
sistemas y leyes que se haban establecido.
Este proyecto nacional tena como fin cubrir todos los riesgos que
'(: ,-,

originaban la interrupcin o la prdida de la capacidad de obtencin

.,(; '\,

de ganancias y

!lit

'1.

extraordinarias causadas por el nacimiento, el matrimonio, la vejez

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o la muerte, y la necesidad de subsidiar a las familias con mayor

t '

la cobertura de las necesidades econmicas

nmero de hijos. Adems, el estudio recomend un mtodo doble de


captacin de recursos: primero, financiar las prestaciones familiares y
el Servicio Nacional de Salud por el Tesoro, en otras palabras, recurrir
a la solidaridad nacional; y segundo, financiar las dems prestaciones
principalmente por los aportes de las personas aseguradas, y en el caso
de los asalariados, de sus empleadores, de acuerdo con el principio
clsico de seguro social. 15

15

uRespecto a los pases desarrollados que adoptaron este modelo, Alemania constituye un caso
singular, pues como se mencion, el origen de sus esquemas de seguridad social se remonta a fines
del siglo XIX durante el rgimen de Bismarck, donde la particular poltica del canciller tena como
marco los conflictos con la burguesa y la detencin del movimiento obrero revolucionario, sin dejar
de reconocer la influencia del socialismo de ctedra". Fuente: Sals y Villagmez, Op. cit. pg. 97.

218

En 1952, la Organizacin Internacional del Trabajo estableci el


Convenio 102 denominado "Norma Mnima de Seguridad Social", la
cual define a la seguridad social como un sistema que comprende
una serie medidas oficiales, cuya finalidad es proteger a la poblacin,
o a gran parte de sta, contra consecuencias de los diversos riesgos
sociales como la enfermedad, el desempleo, los accidentes de trabajo
y las enfermedades profesionales, las cargas de familia, la vejez, la
invalidez y el fallecimiento del sostn de la familia. Con esta declaracin
se impone con mayor fuerza la idea de que el Estado tiene una amplia
responsabilidad con los individuos a travs de la seguridad social, pues
no slo define a sta como una serie de medidas o programas, sino
que se le agrega el adjetivo "oficial", evidentemente haciendo alusin al
origen que deben observar dichos instrumentos.'"
Despus de la Segunda Guerra Mundial, con la consolidacin del
Estado Benefactor y sus principios, comenzaron a ser aplicados
por los llamados pases desarrollados un conjunto de mecanismos
destinados a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, mediante
la responsabilidad estatal de asegurar adecuados niveles de ocupacin
e ingresos salariales, sistemas de transferencias para la cobertura de
contingencias que afectaban necesidades bsicas de las personas, y
proveer servicios sociales y ciertos bienes.
De esta forma, se consolidaron como principios rectores de la seguridad
social, la obligatoriedad y la universalidad de las contribuciones y las
prestaciones, as como la solidaridad fundadora de las operaciones de
redistribucin de la riqueza nacional. Adems, junto a la expansin de
los gastos de bienestar social y la institucionalizacin de las relaciones

16

Organizacin Internacional del Trabajo: www.ilo.agr/spanish

219

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

entre el capital y el trabajo, en este periodo tambin destaca el activo


papel del Estado en la gestin macroeconmica.
En septiembre de 1966, los pases que participaron en la VIII
Conferencia de Estados Americanos celebrada en Canad adoptaron
lo que se denomina "Declaracin de Seguridad Social de las Amricas",
la cual estableci que la seguridad social deba ser un instrumento de
autntica poltica social para garantizar un equilibrado desarrollo social
y econmico y una distribucin equitativa de la renta nacional, por lo
que tambin tenia funciones polticas y econmicas al revalorizar los
recursos humanos y el trabajo del individuo, que es la mayor riqueza de
las naciones segn la propia declaracin. De nueva cuenta, se asigna al
Estado una gran participacin en el desarrollo social y humano mediante
el establecimiento de mecanismos y herramientas de seguridad social
que protegieran el trabajo de las personas. Adems, "se concibi ya
a la seguridad social como un eje conductor de la poltica social en
general, tambin bajo la direccin del Estado. "17
De este modo, el carcter objetivo y solidario de los derechos reconocidos
por la seguridad social, la hace distinta de otros sistemas de proteccin
como la asistencia social; de ah la principal justificacin histrica de
que el Estado sea el responsable de la conduccin y manejo de una
seguridad social que tena como objetivo permear las estructuras
que la estratificada y religiosa asistencia social dejaba de lado, ante
un contexto de atraso y pobreza tanto en pases desarrollados como
subdesarrollados. Se necesitaba dar certidumbre no slo a estas
acciones que protegan la vida laboral de los trabajadores activos,

17

Sols y Villagmez, Op. cit., pg. 57.

220

sino tambin dar efectividad y certidumbre a cuestiones fundamentales


como la salud y el ingreso, pero sobre todo, confianza y credibilidad
en el Estado para generar un clima de paz y estabilidad poltica tan
necesario.
Principios rectores de la seguridad social a
nivel internacional
Haciendo un anlisis de este amplio devenir histrico de la seguridad
social, evidentemente como responsabilidad del aparato pblico, y
tambin de las declaraciones internacionales que al respecto se han
presentado, es posible identificar diversos principios o caractersticas
generales que configuraron durante largo tiempo la seguridad social
a nivel mundial. De entre esos parmetros pueden distinguirse los
siguientes:
- La seguridad social es una responsabilidad pblica, pues es una
tarea de la colectividad donde deben confluir, por una parte, el Estado
como representante y garante de los derechos sociales, y por otra,
los individuos como beneficiarios de los procesos que contempla la
seguridad social, tanto para recibir como para prestar el servicio.
- La seguridad social es una funcin pblica a la vez que una funcin
solidaria, pues la colectividad decide compartir sus riesgos y sus
beneficios para garantizar la cobertura frente a las contingencias de la
vida: los que siguen trabajando pueden atender a aquellos que estn
padeciendo de una enfermedad, y respecto a aquellos que fallecen,
su familia recibe la cobertura de quienes siguen con plena capacidad
productiva.

221

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

- La seguridad social implica una cobertura integral en materia de


servicios mdicos, no la estratificacin por capacidad de pago: tiene
derecho a la cobertura tanto el que cotiza con el salario mnimo como
el que cotiza con el mximo permitido. Es decir, debe darse la misma
cobertura cualquiera que sea el lugar donde se resida y cualquiera que
sea el lugar donde se realice el riesgo. Este punto indica la importancia
de la labor social del Estado, pues por la propia naturaleza de los
mercados de seguros privados, se estratifican en trminos de ingreso a
la poblacin para prestar sus servicios.
- Los esquemas de seguridad social tienen una profunda capacidad
distribuidora, no slo en la forma en que se reciben los ingresos, sino
tambin en la manera en que se aplican. La importancia de este punto
radica, una vez ms, en el concepto de solidaridad colectiva, donde
patrones, trabajadores y Estado aportan una parte de sus recursos para
cubrir las contingencias que se presentan a lo largo de la vida productiva
y laboral, sin discriminar la atencin en forma alguna.
- La seguridad social denota un proceso gradualista, es decir, es
progresiva, pues a medida en que avanza su consolidacin y desarrollo,
tambin crece su cobertura, aunque tambin debera acrecentarse su
calidad. En general, el proceso gradualista de la seguridad social se
inicia con su aplicacin en lugares donde realmente pueden prestarse
los servicios como las grandes reas urbanas de alta concentracin,
y posteriormente se va extendiendo en una primera etapa a otras
zonas urbanas que, debido al propio desarrollo generado, ya tengan
capacidad de prestacin de servicios; y finalmente, se llega a las zonas
rurales cuyas caracteristicas geogrficas como poblacionales hacen
que se requiera de un mayor desarrollo de la seguridad social para
poder atender sus necesidades.
222

Orum~
El xito del "crculo virtuoso" posibilitado por estas caractersticas
mencionadas y el propio Estado benefactor, otorgaba un consenso
ideolgico firme que trascenda las fronteras de los pases y las
afiliaciones polticas de los gobiernos, llegando a constituir el "sentido
comn" de la poca. Sin embargo, hacia fines de los setenta, aparecieron
los lmites de la expansin econmica y los signos claros de erosin
de los elementos del modelo de desarrollo. Esa fue la oportunidad
para la emergencia de mltiples y severos cuestionamientos al Estado
benefactor.
Segn Mario Paganini, el Estado benefactor tiene como deficiencia
estructural

la burocrtica poltica de igualdad,

que excluy la

responsabilidad de la sociedad en la atencin de las necesidades y la


bsqueda del bienestar, es decir, "resolva los conflictos despojando
a los afectados de toda su significativa injerencia en la definicin de
sus problemas, en la discusin de las soluciones y en la gestin de los
servicios que procuraban satisfacer las necesidades" .18
De esta forma, los mecanismos implantados por el Estado benefactor
resintieron una configuracin centralizada, burocratizada, sectorizada
y clientelar. Los actores protagnicos fueron por tanto el gobierno, las
burocracias estatales y los partidos polticos, junto con las corporaciones
empresariales y los sindicatos integrados. Se confundi as, las
exigencias sociales con la adhesin poltico - partidista.
Por otro lado, el modo de regulacin jurdica de la intervencin estatal
se orientaba hacia la compensacin de daos y se alejaba de una
prevencin que operara sobre sus causas sociales, en otras palabras
se daba la frmula: "si hay contingencia, entonces hay prestacin" 19
18

Paganini, Mario. ulas polticas de previsin y el Estado benefactor", Op. cit., pg. 43.

19

Loe. cit.

223

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo..Agosto de 2005

Ante este panorama se presentan nuevos planteamientos econmicos


que prometen controlar la inflacin, equilibrar las cuentas fiscales y
reanimar la economa. Estos paradigmas postulan la hegemona de las
polticas gubernamentales en el desarrollo y siguiendo sus premisas,
se lanzan los intentos ms radicales para abandonar los postulados y
objetivos del Estado benefactor.
Un eje de argumentacin particular de esta lgica, es el que exige el
retorno de las prestaciones sociales al mbito del mercado en nombre
de la libertad: la prestacin de servicios sociales por el Estado priva
de posibilidades de decidir sobre aspectos fundamentales y otorga
a los gobernantes facultades impositivas arbitrarias. Se regresa a la
tesis segn la cual el contenido de la libertad encuentra su ncleo en la
"libertad econmica", ejercida en el mercado por los sujetos "iguales".
Todos estos argumentos son los que ahora sustentan los proyectos de
reforma a los esquemas tradicionales de seguridad social, e incluso
introducen tendencias privatizadoras como las que ya se han puesto en
marcha en los sistemas de pensiones. 20

Visin latinoamericana de la seguridad social


Centrndonos en el espacio latinoamericano, cabe sealar que con
el derrumbe del Estado liberal oligrquico, el modelo poltico que
predomin fue el de los Estados nacional - populistas. Este modo de
la estatalidad se articula con el modo de acumulacin basado en la
industrializacin sustitutiva de importaciones e implicaba una fuerte
intervencin estatal en lo que respecta a las condiciones generales de

~Esta ola modernizadora refleja el momento actual por el que a traviesa la seguridad social y muy
probablemente sea su tendencia en el corto y mediano plazo". Fuente: Herce y Jimeno. Op. cit., pg.

20

354.

224

produccin y a la infraestructura. En cambio, su presencia fue ms dbil


en relacin con los sistemas de cobertura de necesidades sociales,
aunque debe reconocerse que es en esta poca cuando se opera el
principal desarrollo de las medidas de proteccin social, y los intentos
de construir un Estado benefactor vernculo, en especial en los pases
ms desarrollados. 21
La Repblica de Chile, en 1925, fue la avanzada iberoamericana en
cuanto a la incorporacin de los lineamientos del modelo alemn e
ingls de seguridad social, seguida de Brasil en 1933 y de Per en
1936. El resultado de las polticas sociales se traduca en un importante
consenso de este modelo entre los sectores populares.
Sin embargo, las confusiones entre estatalidad y espacio pblico, asi
como la vinculacin entre cobertura de las necesidades y clientelismos
poltico - partidistas, se dieron de manera ms acentuada que en los
pases desarrollados. Los sistemas de seguridad social que se construyen
tienen un mayor apego a los esquemas de seguros sociales que a la
lgica de la seguridad social de la posguerra conocida en los pases
europeos. Los mtodos de financiamiento no aparecieron vinculados
con instrumentos fiscales de carcter progresivo, y adicionalmente la
cobertura present una gran segmentacin, beneficiando principalmente
a los grupos con mayor capacidad de presin en el sector industrial y de
servicios, pero con serias limitaciones para extenderse a la poblacin
rural y al amplio sector informal.

21

Es posible clasificar a los pases latinoamericanos ms representativos en tres categoras en


funcin del inicio de sus esquemas de seguridad social: ~precursores (1920-1930)Argentina, Brasil,
Cuba, Chile y Paraguay; Intermedios (1930- 1950) Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam,
Per y Venezuela; y tardos (1950- 1970) El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Nicaragua, y
Repblica Dominicana". Fuente: Herce y Jimeno, Op cit. pg. 194.

225

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

La inestabilidad financiera se agrav con la aguda crisis que en


dcadas posteriores sufre el modo de acumulacin de industrializacin
sustitutiva, y con la carencia de adaptabilidad y capacidad para procesar
las transformaciones en el contexto de funcionamiento. La evolucin
seguida por la organizacin econmica y los cambios en la estratificacin
del poder durante las recin pasadas dcadas, no correspondi a
modificaciones en las reglas operativas de los sistemas de prestaciones
sociales: al mismo tipo de arreglo institucional se le exigi mayor
legitimacin, logrando resultados completamente opuestos.
En la segunda mitad de los aos setenta se comienza a gestar las
primeras experiencias de politicas privatizadoras de gran alcance en
Sudamrica, casi todas ellas de la mano de regmenes militares que
desplazaron a los gobiernos democrticos. Fue el comienzo de un
proceso de creciente difusin de nuevas ideologas en la regin, cuyos
resultados acentuaron las disparidades de los ingresos y debilitaron la
capacidad reguladora de un Estado colonizado por grupos de capitales
de altsima concentracin. 22
De acuerdo con Mesa -Lago, "a partir del experimento de Chile se
divulg la conveniencia de estructurar los sistemas de previsin segn la
lgica del individualismo, con esquemas de capitalizacin y la afiliacin
obligatoria de los trabajadores a cierta compaa privada de fondos
de pensiones". 23 Sin embargo, el retroceso es notorio en cuanto a las
asimetras de recursos convalidados y alimentados, la segmentacin en
contra de la universalidad y las nuevas situaciones de injusticia que se
convocaron.
22 ~En

1982, con la crisis de la deuda, los acreedores externos se sumaron entre los actores que
presionan de manera determinante la gestin estatal, por lo que recibieron nuevos impulsos las
polticas de ajusten. Fuente: Herce y Jimeno, Op cit. pg. 197.
23 Mesa- Lago, Op cit., pg. 126.

226

Se observa en consecuencia que las condiciones polticas e


institucionales en las que se desarrollaron las polticas sociales fueron
duramente adversas. Paralelamente, el cuadro social que se presentaba
exiga acciones decisivas e impostergables. Frente al panorama de
los pases desarrollados y la crisis del Estado benefactor, Amrica
Latina tena una agenda de cuestiones muy propia: la pauperizacin
generalizada y la extensin de la pobreza extrema, la desnutricin y
el analfabetismo.
Es evidente que la especificidad de la realidad latinoamericana no
admita la aplicacin mecnica y simplista del anlisis y las propuestas
pensados para las condiciones de los pases desarrollados, defectos
que no consider ni la historia ni an el momento actual. Resulta un
tanto difcil atribuir las crisis de las economas latinoamericanas al
Estado benefactor y proponer su abandono como salida, siendo que
nunca existi algo en estos pases que mereciera tal calificacin, y la
mayora de la poblacin ni siquiera se ha beneficiado con algn sistema
que se le aproxime.
Luego de las experiencias seguidas por las distintas sociedades, hoy
en da nuevas motivaciones guan la elaboracin de programas y
esquemas de seguridad social, pues sta no escapa a la "modelacin"
que les imprimen, en los diversos pases latinoamericanos, su tipo de
insercin en la economa internacional, el nuevo paradigma tecnolgico
emergente, la integracin regional, el modelo de acumulacin, el
desarrollo cientfico y tecnolgico, la poltica de empleo, la distribucin
del ingreso y la correccin de desequilibrios.

227

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Conclusin
Como puede analizarse, los regmenes de seguridad social siempre
se han revisado y modificado regularmente, y esto es normal. Se han
adaptado para tener en cuenta el desarrollo econmico y demogrfico;
sin embargo, estos cambios han tenido una naturaleza no estructural,
esto es, las medidas se han adoptado slo para modificar los sistemas
desde una ptica para reducir la carga y al mismo tiempo mejorar la
validez financiera en el largo plazo. Por ejemplo, elevar la edad de
retiro, aumentar el nmero de aos de aportes para tener derecho a los
beneficios y modificar la frmula de ajuste de la prestacin.
A principios de los ochenta, algunos expertos indicaron que estas
soluciones eran slo parciales y que se necesitaba una reforma profunda
para enfrentar seriamente los problemas que padecan los esquemas
de seguridad social, en forma compatible con las nuevas realidades
econmicas y polticas. Esto condujo, por ejemplo, a la adopcin de
reformas radicales respecto a los sistemas pblicos de las pensiones
nacionales en varios pases a principios de los noventa.
Dada esa situacin, y de acuerdo al anlisis de la informacin
presentada, puede concluirse que existen por lo menos seis grandes
tendencias de orden general en el tema de la seguridad social que
requieren una reflexin ms detallada y de propuesta global:
1. La seguridad social se mover en una economa cada vez ms
internacionalizada que modifica la relacin empleo-salario, binomio
bsico en el desarrollo social. Estos cambios tienen en su base una
revolucin tecnolgica que provoca alteraciones profundas en la gestin
laboral.
228

2. Vinculado con lo anterior, la seguridad social tendr que responder al


surgimiento de la economa no formal, que segn distintos indicadores
representa hoy entre 30 y 40% de la poblacin que trabaja. 24
3. Otro aspecto importante a tomar en cuenta son las estructuras
familiares tradicionales, las cuales tambin habrn sufrido modificaciones
(divorcios, madres solteras, uniones entre personas del mismo sexo,
etc.), lo que plantea la necesidad de formular una nueva cobertura de
beneficiarios.
4. Junto con estos cambios estructurales de corte econmico, se
encuentra el tema de la legislacin laboral. Se vislumbra una necesaria
modificacin en el derecho del trabajo cuya disyuntiva ser tomar como
ejes rectores la proteccin de ciertos estndares laborales, o bien
incorporar las nuevas realidades econmicas de flexibilizacin que
impone la competitividad internacional.
5. Se observar tambin una responsabilidad fundamental de la
seguridad social para con los trabajadores migrantes; se impondr una
problemtica creciente a los responsables de las polticas econmicas
y sociales, en particular en lo que respecta a la normativa bilateral o
multilateral.
6. Se vislumbra tambin como tendencia el aumento de personas en edad
jubilatoria y el decremento de la poblacin econmicamente activa, en
otras palabras, nos enfrentaremos a escenarios donde estar mermada
la necesaria mayora que debe existir de esta ltima con respecto a
aquella. Por tanto, el envejecimiento en cuestin no slo tornar ms
24

Banco Mundial: www.'(lorldbank.eom.mx/spanish y Organizacin de Naciones Unidas: www.un.org/

spanish

229

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

onerosos los esquemas de pensiones, sino tambin el costo de las


prestaciones mdicas propias de las patologas de la vejez.
Como se ha tratado de explicar a lo largo de estas lneas, la seguridad
social constituye una de las ms sensibles demandas y prioridades
de la poblacin del Estado, pero tambin debe serlo para el gobierno
y la Administracin pblica, pues representa una de las ms altas
expresiones de justicia y equidad que una sociedad puede ofrecer a
sus miembros, como reconocimiento a una vida de trabajo y ahorro.
La seguridad social no opera en el vaco; constituye una parte importante
de las caractersticas sociales, demogrficas, polticas y culturales de
un pas. Esto es ampliamente entendido y reconocido, no obstante, lo
que es menos apreciado es que el estudio y el anlisis, as como la
crtica de las polticas y los programas de la seguridad social, siempre
deben tomar en cuenta los xitos y los fracasos de las polticas sociales
y econmicas.
La seguridad social no slo debe ser absuelta del cargo de ser la
causante del problema y de la crisis, sino que debe identificrsele como
una de las afectadas al impedirle la propia problemtica econmica su
adecuada expansin y mejora en las coberturas. Es decir, no es causa
del deterioro, sino ms bien soporta las consecuencias.
De acuerdo con esta lgica, los pases, sobre todo los llamados
subdesarrollados o en vas de desarrollo, no deben frenar sus
instituciones de seguridad social, pues constituyen una esperanza para
ellos; es ms, deben considerar que son su patrimonio. Cada sistema
tiene frente a s problemas distintos en magnitud, origen y detalles, por lo
que la congruencia conduce a pensar que los asuntos deben resolverse

230

en cada pas, sin menosprecio de los interesantes esfuerzos regionales


y multinacionales que se realicen para abordar la problemtica, pero las

frmulas habrn de buscarse en la causa interna.


Con frecuencia hay periodos en que aumentan las demandas de
intervencin del Estado en materia social, al tiempo en que disminuyen
los medios reales de garantizarlas. No se necesita reconocer que
toda prestacin gratuita tiene un costo por financiar, que no se puede
distribuir ms all de lo que se produce y que a la larga no es factible
sostener tal aumento.
En suma, determinar qu tanta participacin estatal debe existir en
rubros como la salud, la educacin, los esquemas de previsin y en
general la seguridad social no es una empresa sencilla, toda vez que
la misma ocasiona actitudes antagnicas, y cualquier alineamiento en
torno de ellas afectar necesariamente el activo ms valioso de toda
nacin: los seres humanos y su derecho integral a la vida.

231

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

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http://www.worldbank.org/spanish (Banco Mundial).


http://www.un.org/spanish/(OrganizacindeNaciones
Unidas).

234

~l~
Abstract

La responsabi6dad pOOiica en
capacidad de gobierno y en
la medicin de resultados
Mauricio Gutirrez Corts*

El artculo analiza cmo en la sociedad civil


contempornea y las instituciones abiertas, la
capacidad de gobierno, entendida a partir de la
elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas,
debe tener como elemento confiable, la utilizacin
del anlisis cualitativo y cuantitativo para estructurar
mejor los resultados que se obtienen en determinados
periodos, identificando que el comportamiento de la
gestin pblica, se relaciona con decisiones, polticas,
costos, ventajas y beneficiarios que se inscriben en la
pluralidad democrtica de los espacios pblicos que
responden a los ciudadanos activos e informados.
Palabras clave: administracin pblica, gobierno,
medicin, responsabilidady resultados.
The artic/e ana/yzes how in !he contemporay civil
society and !he opened institutions, !he capacity of
government, understood from !he elabora/ion and
application of !he public policies, it mus! have like
reliable element, !he use of!he qualitative ana/ysis and
quantitative lo structure beUer !he results !han !hey are
obtainedin certain periods, identifying that !he behavior
of !he public management, is related to decisions,
policies, costs, advantages and beneficiaries who
register in !he democratic plurality of!he public spaces
who respond to !he active and informed citizens.

'fldidato a obtener el ttulo de Maestro en

'obemo y Asuntos Pblicos por la Fact1had de

Key words: public administra/ion, government,


measurement, responsibility and results.

ndas Pofb(;as de la Univer.sidad Nacional


llfnoma de Mxico (UNAM).

235

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Introduccin

Uno de los problemas que se presentan en la evaluacin de las


capacidades de respuesta del gobierno es definir sus objetivos y la
esfera de accin. Adems definir cul es el objetivo puntual de la accin
de gobierno.
Al pensar en un primer momento en el gobierno se valora una imagen
del aparato burocrtico a partir del que funciona. Esto genera conflictos
en tanto que la fuerza y el peso de la burocracia en trminos de trmites

y procedimientos es abrumadora que incluso, hace perder de vista que


el buen gobierno "es el conjunto de prcticas polticas a travs de las
cuales se busca atemperar y ordenar los conflictos y las tensiones
que constituyen la esencia misma de la historia, a fin de que stos no
desemboquen en una lucha de todos contra todos".' Esto implica de
que manera se est comprometido de manera directa con la conduccin
eficaz de la sociedad, y que eh esa misma linea, los procesos de
gobernacin destacan la responsabilidad de tomar decisiones y aplicar
recursos pblicos escasos, para desarrollar resultados que tiendan a
favorecer el desarrollo de la vida pblica. 2
El presente artculo se inscribe en la lgica de la comprensin sobre el
Estado, el Gobierno y la Administracin Pblica porque al conjugarse
de manera fundamental con la sociedad, tienen carcter pblico y en
esa medida la medicin de los resultados abarca sus esferas de accin,
vinculacin y de responsabilidad.

Hernndez Chvez, Alicia. La tradicin republicana del buen gobierno. Mxico, El Colegio de

Mxico- FCE, 1993, p. 9.


2

Uvalle Serrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica.

Mxico, IAPEM, 2003.

236

En el transcurso de las reflexiones se plantea de forma paralela una crtica


acerca de la homogeneidad con la que son considerados los problemas
pblicos, su respuesta en trminos de su medicin por programas, y la
posibilidad que las polticas en trminos de corresponsabilidad con los
ciudadanos, permitan la identificacin de actores y el reconocimiento
del disenso como norma en las sociedades plurales.
Una premisa fundamental es de que la capacidad de gobierno se mide
por resultados, dado que es lo que la sociedad finalmente percibe
en trminos de servicios pblicos y de polticas de distribucin,
redistribucin, regulacin y compensacin; en este sentido los recursos
pblicos son escasos, y que el sentido y carcter que tiene la accin del
gobierno y los bienes de la sociedad, son insuficientes para atender de
igual manera a todos.
Ante un escenario as, el costo beneficio, el costo resultado y el costo
oportunidad en la implementacin de polticas y en el empleo de
recursos pblicos es un elemento importante a considerar. De acuerdo
con Peters, las polticas pblicas afectan directa o indirectamente a los
ciudadanos en su vida cotidiana. El trabajo enfatiza la discusin acerca
de los mecanismos de asignacin que plantea Elster en funcin de una
justicia local, que obliga a dirigir la atencin hacia las consideraciones
con las que el gobierno distribuye los bienes escasos que puede ofrecer
y la necesidad de su optimizacin en la atencin de los problemas.
Tambin reconoce la importancia del nfasis en la comprensin de la
lgica de organizacin del gobierno en trminos de definicin de su
agenda, as como la movilizacin y asignacin de recursos escasos.
En ese mismo sentido, la medicin de respuesta del gobierno en
trminos cuantitativos se refleja como una necesidad importante frente

237

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

a su ponderacin en trminos de eficiencia estructural, considerando


la construccin de indicadores como una herramienta importante. La
complejidad de los problemas pblicos provoca que es indispensable
dimensionar los mbitos de accin de tal manera que evitemos caer
en posiciones ideolgicas extremas que desacrediten las posturas
orientadas a entender al gobierno en la generacin de los resultados.
De esta manera, es posible formular reflexiones que influyen en el debate
sobre la posibilidad de incidir en la organizacin e institucionalidad del
gobierno para que responda a sus fines, no slo de manera operativa a
travs de servicios y programas, sino atendiendo a su responsabilidad
pblica referida en la construccin de la institucionalidad estatal. Ante
esto, se vislumbra como reflexin final el gobierno por polticas y sus
consideraciones en trminos de aportacin al debate pblico.

Carcter pblico del Estado, el Gobierno y la


Administracin pblica
En un acercamiento inicial al concepto de Estado, ste puede ser
concebido como la manera como se organizan las sociedades modernas
para alcanzar o desarrollar su bienestar, ante la imposibilidad de
lograrlo a partir de esfuerzos individuales, determinando el principio
de organizacin elemental de los individuos en la bsqueda de la
satisfaccin de su inters, reconociendo el carcter privado y pblico
del individuo en sociedad que, desde la postura de Locke, permite
vislumbrar la fundacin de un Estado sobre el respeto de los derechos
del individuo.

238

El Estado moderno se entiende como la organizacin poltica y eficaz


de la sociedad y como el centro del poder que favorece de manera
razonable y racional el mejor desarrollo de la misma. "En este sentido
el Estado moderno est sujeto al derecho positivo, a los controles
interinstitucionales, a la divisin y colaboracin de Jos poderes, al
mbito de la constitucionalidad republicana que se alimenta con la savia
de la democracia moderna". 3 Es una institucin indispensable para la
sana convivencia de los opuestos y la institucin ms importante de las
sociedades contemporneas.
El Estado democrtico de derecho surge de la organizacin poltica de
la sociedad; "la autonoma relativa" de las dimensiones privada y pblica
de los individuos organizados en sociedad slo puede mantenerse a
partir del respeto por la ley.
El carcter pblico del Estado, del gobierno y de la administracin
proviene de la sociedad que es el espacio pblico por excelencia. Es la
sociedad la que crea la institucionalidad intangible que llamamos Estado

y la que elige al gobierno dotndolo de representatividad y legitimacin


pblica. El Estado es una realidad fsica, poltica, institucional y material,
no una entelequia.
Como forma de organizacin del poder, la sociedad es la que constituye
e instituye al Estado de acuerdo con Castoriadis. 4 De manera que es
la institucionalidad de la sociedad, es decir, el conjunto de valores,
reconocidos como vlidos para la sana convivencia de los individuos; es
al mismo tiempo un tipo de organizacin lo que configura su constitucin
3 Uvalle Serrones, Ricardo. El Estado, la administracin pblica y las ciencias sociales, Mxico, p.
501, 2002.
4
Castoriadis, Cornelius. Ciudadanos sin brjula, Mxico, Ediciones Coyoacn, 2000.

239

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

en tanto que determina su naturaleza y la organizacin que se da a s


misma la sociedad a partir del marco constitutivo y normativo del Estado,
para lograr los objetivos fundamentales como el orden, justicia, equidad
y libertad desde la perspectiva de Wagner,S porque son elementos
indispensables en la conformacin de un ambiente propicio para el
desarrollo de las actividades individuales y colectivas.
En este sentido, podemos decir que "lo que al Estado concierne se
relaciona con tareas que son inherentes a su naturaleza gubernamental
y poltica como: administrar e impartir justicia, determinar y cobrar
impuestos, conducir las relaciones exteriores, administrar la gobernacin
interna, elaborar , aprobar y ejecutar las leyes, impulsar la ciencia y
la tecnologa, regular los vnculos entre la capital y el trabajo, regular
y proporcionar servicios educativos, cuidar el medio ambiente, formar
capital humano, regular los mercado productivos, comerciales y
financieros, definir los sistemas de incentivos y estmulos, definir las
restricciones legales y reglamentarias, garantizar la salud pblica,
ejercer acciones de soberana territorial, regular y controlar el valor de la
moneda; en suma, tener a su cargo las polticas pblicas que favorecen
un ambiente de seguridad, certidumbre y coordinacin que fortalezcan,
a favor de la sociedad, su carcter pblico para ampliar la confianza que
los ciudadanos tengan de l". 6
Respecto al gobierno puede entenderse como un conjunto de
organizaciones e instituciones formales que estn conformadas por un
cuerpo de servidores pblicos, que en distintos niveles operativos llevan
a cabo planes, programas y proyectos que tienen por objetivo canalizar
5

Wagner, Meter. Ciencias sociales y Estados modernos. Mxico, FCE, 1999, pp. 76.
Uvalle Serrones, Ricardo. Prlogo a Len y Ramirez, Juan Carlos. La construccin de espacios
pblicos en la democracia, IEEM, UAEM, Mxico, 2004, pp.46.

240

n~apero
'!tll!
las demandas y procesarlas para implementar medidas que permitan
alcanzar el bien comn.
La organizacin del gobierno se define a travs de estructuras
administrativas formales, establecidas en la Constitucin y en los
marcos normativos especficos dirigidas por funcionarios elegidos por
los ciudadanos o designados. El gobierno es ante todo un conjunto de
organizaciones formales que dotan de estructura y continuidad a las
actividades estatales. De manera que la distincin entre la estructura
del gobierno y otros tipos de organizaciones formales existentes en la
sociedad es el centralismo poltico. 7
El gobierno se valora por lo que es, as como por lo que hace, contemplado
esto ltimo en un primer momento en funcin de la materializacin del
bienestar que logra a travs de los mecanismos con los que opera y que
responde en tanto accin de manera fundamental a su responsabilidad
pblica, que proviene de su sentido mismo de operacin y conformacin,
determinados por el carcter pblico de la sociedad que le da sentido y
se convierte al mismo tiempo, en su objetivo y espacio de accin.
Gobernar comprende en un sentido estricto la aplicacin de leyes. la
movilizacin del dinero, as como la administracin de esos recursos
en resultados a travs de diferentes mecanismos operativos. De esta
manera, las organizaciones gubernamentales efectan en esencia tres
funciones:

Bobbio, Norberto y Meteucci, lncola. Diccionario de poltica, Mxico, Siglo XXI, 1991, pp. 712.

241

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

1. Movilizar recursos que son extrados de la sociedad para destinarlos


a tareas de naturaleza colectiva.
2. Combinar recursos con programas pblicos.
3. Producir de resultados de los programas. Mediante la entrega de
bienes y servicios a los ciudadanos, por lo cual se trata de beneficiar
con los bienes y servicios a los ciudadanos de las sociedades
contemporneas.
En ese mismo sentido, es posible destacar cinco elementos que
conforman un modelo de gobierno contemporneo, 8 cuya conexin pone
de relieve su interconexin e interdependencia en la materializacin de
sus objetivos: 9
1. Leyes. El gobierno requiere de las leyes para autorizar las actividades
que constituyen sus planes, progr-amas y proyectos. Limitan la discrecin
de los polticos de eleccin popular, as como la de los miembros del
cuerpo burocrtico.
2. Ingresos pblicos. Se clasifican bajo rubros que hacen referencia a
los medios para obtener el dinero: impuestos sobre las ganancias de las
ventas y el valor agregado; tambin los impuestos al consumo, mismos
que se registran en un fondo comn denominado hacienda pblica de

Rose. Richard. El gran gobierno, Mxico, CNCPyAP-FCE. Mxico, 1999, pp. 35.
De manera que por ejemplo, para que los programas puedan desarrollarse, es necesario que se
incrementen los ingresos percibidos y movilizados por el gobierno. Si aumentan los ingresos fiscales
a la vez que se incrementa el crecimiento econmico, se dispondr de mayores recursos para
financiar por ejemplo ms empleados, ms leyes y el mejoramiento del servicio, profesionalizacin
y expansin de la cobertura de los programas a la par de su eficiencia, eficacia y efectividad en las
propiedades distintivas de cada elemento que afecten su medicin y ritmo de cambio.
9

242

la que depende el financiamiento de las polticas de gasto, inversin y


crdito, as como la elaboracin de los presupuestos.
3. Los empleados pblicos que conforman el cuerpo burocrtico a partir
del cual se realizan las acciones de gobierno.
4. Las organizaciones que hacen posible promulgar leyes, pagar
impuestos y articular los planes institucionales. El gobierno no es una
sola organizacin, sino un complejo de ellas. Algunas son fundamentales
y autorizadas por la propia Constitucin como los Parlamentos, los
Tribunales y el Poder Ejecutivo, mientras que otros pueden ser abolidos
por medio de un decreto, estatuto, enmienda, o bien, en el gobierno
central existen divisiones funcionales en cada uno de los ministerios o
secretaras que lo conforman, mismos que se subdividen a su vez en
diversas agencias u oficinas de operacin.
5. Los programas que son medio importante para dar cumplimiento
a las acciones pblicas encaminadas a la atencin de problemas la
satisfaccin de resultados y mejorar las condiciones de la calidad de
vida.
Por tanto, los gobiernos son organizaciones pblicas que reciben
demandas, resuelven problemas y deciden cmo distribuir los recursos
escasos. Por ello, gobernar significa dirigir y coordinar los esfuerzos
pblicos y privados hacia metas de propsito pblico. Significa
estimular y regular la vida social y econmica para que la sociedad sea
ms productiva y prspera. Significa definicin poltica para articular
proyectos pblicos. Construir consensos sin soslayar los disensos, as
como incorporar las energas individuales y pblicas a las tareas de
inters general.

243

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El proceso de gobernar es incesante. Sus partes son importantes en todo


momento. Las partes estn vinculadas inevitablemente. Los recursos no
se movilizan en el vaco, se requieren para materializar el bienestar.
Los resultados de las acciones de gobierno no desaparecen, tienen un
impacto sobre la sociedad, que a su vez afecta el futuro de los recursos.
Por lo que es de vital importancia la mecnica de la hechura en las
polticas pblicas, en funcin de su precisin, proyeccin, planeacin y

''

evaluacin.
En relacin a la Administracin pblica, puede entenderse como el
gobierno en accin, o sea, como la actividad externa del Estado en la
sociedad 10 que tambin puede traducirse como la actividad organizada
del Estado en la sociedad.

De manera que de acuerdo con Peters,

se puede afirmar que en lo esencial, la Administracin pblica puede


describirse del modo siguiente:
1. Como un proceso de aplicacin de reglas; es decir, el proceso
mediante el cual las reglas generales se convierten en decisiones
especficas para casos individuales.
2. Como estructuras cuya funcin primordial es desempear las
funciones descritas en el primer punto."
La administracin pblica comprende las actividades del gobierno que
desarrollan los poderes de mando y decisin, as como aquellos que
son de inmediato auxilio para el ejercicio del gobierno mismo. Es el

10
Uvalle Serrones, Ricardo. las transformaciones del Estado y la Administracin Pblica en la
sociedad contempornea. Mxico, IAPEM-UAEM, 1998, pp. 215.
11
Guy Peters, G. La poltica de la burocracia, Mxico, CNCPYAP y FCE, 1999, p. 68.

244

medio para dirigir la sociedad, por ella se articulan proyectos de vida,


se impulsa la vida econmica, se proporcionan servicios pblicos,
se protege la vida en sociedad y se definen polticas de desarrollo y
bienestar. Es el gran medio que le permite al Estado, mediante acciones
de gobierno, gobernar mejor a la sociedad.
Por lo cual, "lo pblico de la administracin pblica implica que sea
accesible a todos los ciudadanos por igual y que las organizaciones
civiles se conviertan en agentes dinmicos al unir esfuerzos y recursos
con la propia administracin pblica para llevar a cabo la atencin de
los problemas que son de carcter comn" .12
La Administracin pblica constituye en ese sentido ms que la
prestacin de servicios pblicos, aunque de manera determinante
constituyen uno de los elementos ms importantes que tiene a su cargo,
pues comprende el espacio ms cercano en su relacin con la sociedad,
dado que es el medio a travs del cual la sociedad pondera las acciones
y los resultados del gobierno en tanto su posibilidad de acceso, asi como
por su impacto en la vida cotidiana. Es pues, un elemento central en la
manera en como la sociedad pondera los resultados del gobierno.
"Los programas pblicos, (son en ese sentido) al igual que los
servicios pblicos, los medios que la administracin pblica utiliza para
relacionarse con las necesidades y demandas colectivas estableciendo
un principio de orden para disenar e implementar la que a la autoridad
le corresponden". 13

12
Uvalle Serrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica.
Mxico, UAEM, pp. 111.
13
Uvalle, Serrones, Op. cit., pp. 115.

245

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

La sociedad encuentra en estos dos momentos los elementos de


ponderacin de la capacidad de accin del gobierno, as como la
efectividad y eficacia con las que la administracin pblica es capaz de
operar en la materializacin del bienestar y en el cumplimiento de las
responsabilidades pblicas del gobierno y el Estado.
Capacidad de gobierno y medicin de resultados
La capacidad como sustantivo refiere por un lado competencia y
suficiencia para realizar algo, es decir, que rene condiciones de mritos
y habilidades propias de una actividad que le permiten su realizacin de

manera acorde con la dinmica de comportamiento de la accin; por otro


lado, refiere tambin a un cierto costo de oportunidad en la confluencia
de situaciones favorables para llevar a cabo una accin en particular
que emerge como posibilidad ante ese escenario; y finalmente, en una
acepcin jurdica, lleva a considerar una cierta aptitud o suficiencia para
ser titular de derechos y deberes o ejercer una funcin pblica.
La capacidad del gobierno se entiende a partir de la conjugacin
que explican estas consideraciones. El gobierno tiene el monopolio
sobre la elaboracin de leyes, analizadas un sentido liberal 14 que
refiere a las principales pautas de convivencia con principios y valores
reconocidos por la sociedad como aquellas que tienen por objetivo regir
el comportamiento y regular el conflicto entre las personas y grupos.

14

De acuerdo con John Locke, la las leyes civiles son en esencia restricciones de la libertad, de
manera que la proteccin misma de la libertad se constituye en su propsito. De manera que "solo
donde hay ley es posible la libertad, en la medida en que nadie se somete a la voluntad arbitraria del
otro" Segundo tratado del gobierno: un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y fin del gobierno
civil. Mxico, FCE, 1995.

246

n"'sm
Mli!U_m
Nos referimos a las capacidades para materializar objetivos de acuerdo
a competencias, funciones, atribuciones y sobre todo a los mecanismos
para operacionalizar acciones y en esa misma lgica, el costo de
oportunidad que implica la asignacin de los recursos pblicos a una
situacin en particular.
La accin de gobierno implica el compromiso de recursos con la atencin
de problemas pblicos. El gobierno no acta en el vaco ni de manera
discrecional. Parte de manera fundamental de la atencin a los diversos
problemas que emanan de la convivencia de los hombres en sociedad.
La lgica de la accin gubernamental se entiende a partir de la
creacin, instrumentacin y evaluacin de polticas, planes, programas,
proyectos y actividades institucionales mediante los cuales se destinan
recursos humanos, financieros y materiales a la atencin de una cierta
problemtica. 15
La intencin no es su solucin terminal, sino aminorar los impactos o
costos negativos, equilibrar los impactos, redistribuir recursos o bien de
compensar las desigualdades generadas por la dinmica de interrelacin

15

Aguilar Villanueva es claro al respecto, no todos los problemas son incorporados a la agenda de

gobierno. En la sociedad hay un sinfn de de situaciones que generan algn tipo de conflicto entre las
personas o entre grupos, inclusive de estos con el gobierno, sin que por ello sean objeto de inclusin
en la agenda. Lo cual no quiere decir que se dejen sin atencin, sino que en un primer mom~::nto
refiere que se busque su solucin a travs de los canales institucionales apropiados que refieren
de manera fundamental su atencin por medios procedimentales, que en u cierto sentido tienen la

intencin precisamente de filtrar estos problemas. De otra manera, de acuerdo con Cobb y Elder, el
Gobierno se vera inundado de peticiones que terminaran por hacer imposible su propio manejo y
para los cuales los recursos seran siempre insuficientes.

247

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

entre los individuos con el mercado 16 o bien en funcin de su capacidad


de ingreso a los mecanismos de asignacin de los bienes o servicios
pblicos Y
La accin efectiva de gobierno tiene como objetivo fundamental la
institucionalizacin del conflicto y las diferencias. Si aludimos al Estado
moderno, nos referimos de manera fundamental a sociedades plurales
y diversas; esto hace ms arduo el cumplimiento de los objetivos del

gobierno, as como la ponderacin de sus resultados. En ese sentido,


el gobierno deber ser capaz de crear los mecanismos que le permitan
cumplir sus objetivos en un escenario en el que conviven la democracia,
el mercado, la legalidad y la igualdad.
Se puede considerar que la capacidad del gobierno tiene un punto de
referencia fundamental en la construccin de la agenda institucional
entendida como "el conjunto de problemas, demandas y cuestiones,
asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como

15
En ese sentido, la relacin del mercado con el Estado es fundamental. La intervencin del Estado
en la regulacin de las reglas del mercado o finalmente dejar libres las fueras del mismo a fin de que
se autorregulen como en algn momento Ada m Smith proyect que podria presentarse con la teoria
de la mano invisible. Lo cierto es que hoy parece ser evidente la necesidad de que el Estado asuma
un papel de regulador en los conflictos de intereses de privados a travs de polticas regutatorias y
compensatorias de las desigualdades que son intrinsecas a la dinmica del mercado. En sociedades
plurales el dilema pareciera ser entre equilibrar estas desigualdades entre iguales en trminos de lo
que la ley supone, respetando la diversidad propia de la pluralidad y propiciando al mismo tiempo la
exaltacin de las potencialidades que ello tiene consigo en trminos de corresponsabilidad. Ene ese
sentido la democracia, vista desde su sentido instrumental aparece hasta ahora como la mejor forma
de gobierno para dirimir e institucionalizar el conflicto que este dilema trae consigo.
17 De acuerdo con Lowi las polticas que instrumenta el gobierno tienen un carcter regulatorio,
distributivo, redistributivo o compensatorio con respecto a la asignacin de bienes y servicios as
como de recursos.

248

objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que


se han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que
actuar''. 18 Considerada a partir de una diferenciacin fundamental existe
la agenda sistmica por un lado, y la agenda institucional por el otro.
La agenda sistmica o constitucional est integrada por todas las
cuestiones que los miembros

de una comunidad poltica perciben

comnmente como merecedoras de la atencin pblica y como


asuntos que tienen jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental
existente.
Por otra parte, la agenda institucional o gubernamental es el conjunto
de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa
por parte de los encargados de tomar decisiones. Por lo tanto, cualquier
conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental
a nivel local, estatal o nacional, constituir una agenda institucional.
De esta manera, es posible reflexionar sobre los temas de inters en el
Estado, entendido como sistema de programas y polticas relacionadas
con las reas de la salud, la vivienda, la pobreza. En cierto sentido, la
referencia fundamental de la propia Constitucin por parte de la sociedad
como salvaguarda de esos valores e intereses que conforman el objetivo
mismo del Estado, lo reconoce como la Institucin que procura seguridad
y cobra impuestos a travs de la capacidad y monopolio que tiene.

18

Aguilar Villanueva. Luis. Problemas pblicos

y agenda de gobierno, Mxico, Miguel Angel Porra,

1993.

249

,,

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C.

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

El nivel operativo 19 de los temas y compromisos analizados en su


dimensin operativa, se traducen en programas, proyectos, polticas
y objetivos que miden su cumplimiento a partir de metas y acciones
institucionales,

integrados en las diversas organizaciones que

conforman el gobierno, ideados con la lgica de atender esas cuestiones


y ordenadas en Secretaras o Ministerios, que a su vez se ordenan
jerrquicamente en subsecretaras, direcciones generales, direcciones
de rea, subdirecciones, reas, departamentos y oficinas. Con un
sentido prctico e instrumental que tienen como parmetro de accin
Programas Operativos Anuales por dependencia que coinciden con un
documento maestro de planeacin que engloba los objetivos y metas
generales de un periodo anual regularmente, propuesto por el Poder
Ejecutivo.
As, los programas sectoriales, trazan las pautas generales de accin
con las que la Administracin pblica atender las principales cuestiones
de inters del Estado, de acuerdo a las capacidades operativas que le
permiten y la interpretacin que haga de esas mismas cuestiones el
Ejecutivo, mismas que pueden explicarse del modo siguiente:

19

La pobreza entendida en una de sus vertientes como la ausencia de recursos provocada por el
desempleo; el desempleo entendido como la ausencia de espacios en los cuales los individuos
dotados con ciertas capacidades y con ciertas habilidades para realizar una labor o proporcionar
un servicio; la ausencia de esos espacios dada la falta de recursos para invertir en un cierto sector
productivo; y/o paralelamente en una falta de comunin entre la demanda de servicios especializados
y recursos humanos con capacidades diferentes o por debajo de lo necesarios, etc. Que son
especificados en planes, programas, proyectos y polticas para darle una atencin por parte del
gobierno, destinando recursos para ello.

250

FIGURA 1. Esquema de referencia a la lgica de


accin del gobierno.

constituye
Estado (Poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial)
(valores)
instituyen

Secretara
Planes
Programas
Gobierno (organizaciones)

Sociedad

Metas

RESULTADOS

'41

Accfn

Administracin Pblica

Proyectos

Act. lnstituc.

RESULTADOS

La capacidad de gobierno en un sentido estrictamente instrumental se


entiende a partir de sta lgica de operacin y la manera en que a partir
de ello se obtienen resultados. La capacidad del gobierno en tanto su
competencia y la suficiencia de sus recursos para atender los problemas
pblicos, es decir, que como sujeto rene los mritos y las habilidades
propias de la actividad gubernamental en relacin con la sociedad y los
cometidos del Estado, que le permiten su realizacin de manera acorde
con las necesidades de la sociedad.

251

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Desde esta perspectiva, se cie al cumplimiento de las metas establecidas


por cada sector, secretaria y dems reas funcionales y operativas
del gobierno, a travs de las cuales se atienden y da solucin a los
problemas pblicos contemplados en la agenda pblica del gobierno; a
partir de cualquiera de los tres modelos de accin del mismo: poltica
racional, proceso organizacional y poltica burocrtica 20
La unidad bsica de ponderacin es la ms importante y desde ella se
explica de forma ms recurrente la accin del gobierno en un punto
central: el cumplimiento de las metas establecidas en los programas.
Esta es una medida funcional dadas las mltiples vertientes de accin
gubernamental que se tiene en estricto sentido a la lgica de la
planeacin estratgica.
El plan define el parmetro de la accin colectiva, marcando los limites
dentro de los cuales se pueden mover la libre iniciativa de los ciudadanos

y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y


polticas macroeconmicas, reglas del juego, apuestas para entrar a
jugar de acuerdo a reglas que sancionan infracciones o estimulan con
incentivos. 21
La medicin de resultados a travs del cumplimiento de actividades y el
logro de metas proyectadas en los Planes sectoriales de dependencias
y unidades administrativas, pueden llevar a visiones parciales del

cumplimiento de los resultados por parte del gobierno.

2a Allison, Graham. Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos, en Aguilar Villanueva
Luis. El estudio de las polticas, Mxico, Miguel Angel Porra, 1992.
21 Aguilar Vlllanueva, Luis, O p. cit. 1992, p. 27-28.

252

Es decir, si regresamos al esquema anterior, es posible dar cuenta de


una relacin delicada en trminos de resultados. A partir del supuesto de
que el gobierno traduce de manera operativa los valores que instituyen
al Estado, y que ese sentido dan origen a su organizacin, que a su
vez est fundamentada en la normatividad correspondiente que le
da sentido e institucionalidad a su accin, pudiera dejarse de lado la
estrecha relacin que tiene la accin de gobierno con la bsqueda del
bienestar de la sociedad.
Al poner el acento en el cumplimiento de metas, se ofrece un parmetro
de medicin de resultados dirigido al cumplimiento de planes, programas
y proyectos que, conjugados, cumplen con las metas determinadas en
los planes estratgicos.
Sin embargo, bajo estas consideraciones el gobierno se convierte en
juez y parte de la ponderacin; pues si bien es cierto que un gobierno
democrtico se encuentra abierto por principio a las necesidades y
demandas de la sociedad y establece canales de comunicacin para
darles cauce institucional al mismo tiempo que la propia sociedad se
organiza para cumplir, la ponderacin de la capacidad del gobierno se
encuentra ceida al cumplimiento de los planes que l proyecta y a la
medicin de resultados se pondera por el cumplimiento de metas.
La capacidad de gobierno, si bien es cierto que se mide en funcin de
los resultados que ofrece en materia de programas y servicios, deja
abierta la posibilidad en cuanto las consideraciones en materia de la
percepcin acerca de lo que a resultados se debe comprender y por
tanto, hace complejo el proceso de medicin y ponderacin, no slo en
el sentido de elegir el instrumento de medicin, sino porque esa eleccin

253

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

parte de una percepcin particular acerca de lo que se pretende medir;


es decir. la administracin pblica, sus objetivos y responsabilidades.
Sin considerar por el momento un nivel de anlisis ms all del operativo,
nos enfrentamos al dilema de encontrar una herramienta que permita
la identificacin y medicin de resultados por su impacto en la vida de
los individuos que constituyen la sociedad, partiendo de otro supuesto,
que los resultados producto de las acciones de gobierno se ponderan a
travs de la conjugacin de sus impactos.
En ese sentido,la medicin desde la construccin de indicadores presenta
una ventaja adicional con respecto a la discusin anterior, en el sentido
de que permite vincular diversas fuentes de informacin cuantitativa,
1'

traducida en indicadores a partir de un anlisis cualitativo de la misma.


La construccin de indicadores presenta problemas adicionales en tanto
refiere la necesidad de anlisis y manejo cuantitativo de la informacin;
sin embargo, es posible destacar algunos de los propios indicadores de
la accin gubernamental a saber:
- Capacidad para recaudar de impuestos. Es la capacidad operativa.
funcional y poltica para mantener una base fiscal que permita la
obtencin de recursos necesarios va impuestos para financiar la
operacin del gobierno. Como unidad bsica se tiene que el costo de
la recaudacin sea superior o equiparable a los costos operativos y de
distribucin:
- El porcentaje o grado de cumplimiento de las metas programadas por
periodo especfico de tiempo.

254

-La ampliacin y/o mejoramiento de la cobertura de los servicios pblicos


bsicos de salud, vivienda, urbanizacin, educacin y seguridad, medido
en trminos de asignacin de recursos por sector e in sumos adquiridos
con ellos.
- El costo de las transacciones operativas del gobierno en trminos de
estructura burocrtica.

- El impacto de las polticas instrumentadas por el gobierno en funcin


de su incidencia en los problemas especficos que atienden a nivel de
servicios federal, estatal y municipal.
- La calidad en el servicio de atencin al pblico y capacidad de
procesamiento y canalizacin de demandas ciudadanas a las instancias
correspondientes.
- Los niveles de seguridad pblica entendidos a partir de indicadores
en la incidencia de delitos especficos como: asalto (transentes,
automviles, casa habitacin, empresas, asalto a mano armada,
violacin, ataque con arma blanca, asesinatos, secuestro).
- La estabilidad en el gobierno entendido a partir de la capacidad
operativa para generar polticas y leyes.
El gran reto de la construccin de indicadores e ndices, es que tienen
que ser operativos en trminos del anlisis de variables y de bases de
datos interrelacionadas. Un ejemplo de esta herramienta lo encontramos
en la construccin del ndice global de desempeo (IGD) de lbarra

255

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Salazar, 22 "que clasifica los indicadores en cuatro reas: fiscal, financiera,


administrativa y provisin de servicio. A su vez, el rea fiscal se divide en
tres grupos de indicadores: capacidad fiscal, esfuerzo fiscal y resultado
fiscal. El rea financiera se dividi en indicadores relacionados con el
endeudamiento, dependencia financiera y la capacidad de operacin
de los gobiernos. Por ltimo, el rea de provisin de servicios se dividi
en indicadores de infraestructura material y humana, y en cobertura de
servicios", 23 que de describe en el cuadro 1.
~

En el ejemplo referido, lbarra Salazar (el al.) miden el desempeo


gubernamental para cada estado a travs del IGD, el cual es una
suma ponderada de los ndices de desempeo en las cuatro reas

contempladas: fiscal, financiera, administrativa y provisin de servicios.


Esto es:
IGDj=a11DFj+a 21DFij+a 31DAj+a 41DSj,
Donde IGD j es el ndice global de desempeo del estado j, IDF j es el
ndice de desempeo fiscal del estado j, IDFI j es el ndice de desempeo
financiero del estado j, IDAj es el ndice de desemeo administrativo del
estado j, e IDS j es el ndice de desempeo en la provisin de servicios
del estado i-

lbarra Salazar, Jorge, Sandoval Musi, Alfredo y Sotres Cervantes, Lidia. Desempeo de los
gobiernos estatales mexicanos, Monterrey, Mxico, EGADE del ITESM, 2001, Referido por lbarra
Salazar, Jorge, Sandoval Musi, Alfredo y Sotres Cervantes, Lidia en "Variables que explican el
desempeo de tos gobiernos estatales mexicanos", Revista Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, volumen XIV, nmero 1, primer semestre de 2005, pp. 169- 196.
23 !barra Satazar, Jorge, Sandoval Musi, Alfredo y Sotres Cervantes, Lidia en "Variables que explican
el desempeo de los gobiernos estatales mexicanos", Revista Gestin y Poltica Pblica, Mxico,
CIDE, volumen XIV, nmero 1, primer semestre de 2005, p. 171.
22

256

Los parmetros a 1, a 2, a 3 y a 4, tales que a 1 + a 2 + a 3 + a 4 =


1, representan el peso de cada uno de los ndices de rea en el IGD.
De manera que los ponderadores se obtuvieron aplicando la tcnica
estadstica de componentes principales a los ndices fiscal, financiero,
administrativo y de provisin de servicios (mientras que) los ndices de
rea (IDF, IDFI, lOS) se obtuvieron como promedios ponderados de los
ndices correspondientes a los grupos que los integran". 24
En el caso del desarrollo de este modelo se encuentra estimado con
mfnimos cuadrados ordinarios en un modelo lineal y dos tcnicas
probabilsticas (ordered probit y ordered logit) para estimar con datos
ordenados a travs de un modelo probabilstica, por lo que huelga
decir que el manejo de indicadores refiere la necesidad del empleo de
tcnicas estadsticas avanzadas y economtricas para ser eficaz en su
manejo.

24

lbidem, p. 177.

257

Resultado fiscal

Esfuerzo fiscal

fiscal

Capacidad

Area fiscal

1997

2. Recaudacin de impuestos estatales per


cpita/promedio estatal de impuestos estatales per
per.
3. Recaudacin de ISAN por automvil vendido el)

INEGI (1999), Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico

10. Ingresos efectivos ordinarios per cpita.

9. Si el estado ejerce la potestad de impuesto


estatal sobre tenencia de vehiculos.

7. Tasa de impuesto sobre nmina/ tasa promedio


de los estados.
8. Tasa de impuesto sobre hospedaje/ tasa
promedio de los estados.

1997

1997

1997

1997

1997

6.

Ingresos
por
incentivos
participaciones federales.

1997

5. Ingresos por impuestos/PIS estatal.

(contina)

INDETEC (1997), "Impuestos vigentes en las entidades federativas y


Distrito Federal contemplados en las leyes de ingresos para 1997",
Revista lndetec, Mxico, nm. 105.
INEGI (1999), Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico
1994-1997, Mxico.
lNEGl (1996), conteo de poblacin v vivienda 1995, Mxico.

104.

INEGI (1998), Anuario estadistico de los estados mexicanos, edicin


1998, Mxico.
INEGI (1999), Finanzas publicas estatales y municipales de Mxico
1994-1997, Mxico.
INEGI (1999), Sistema de cuentas nacionales de Mxico. PIB por
entidad federativa, 11993-199*7, Mxico.
INEGI (1999), El ingreso y el gasto pblico en Mxico, edicin 1998,
Mxico.
INEGI (1999), Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico
1994-1997, Mxico.
INDETEC (1997), "Elementos del impuestos sobre nminas, revista
lnditec, Mxico, nm.107.
INDETEC (1997), "Elementos del impuestos sobre hospedaje
establecidos en las entidades federativas", revista lnditec, Mxico, nm.

econmicos/

Mxico.

vendido promedio entre los estados.

1994-1997, Mxico.
INEGI (1996), Conteo de poblacin y vivienda 1995, Mxico.
INEGI (1999), El ingreso y el gasto pblico en Mxico, edicin 1998,

el estado/recaudacin de ISAN por automvil

1997

INEGI (1999) Sistema de cuentas nacionales de Mxico. Producto

1997

1. PIB estatal per per.

interno bruto por entidad federativa, 1993-1997, Mxico.


INEGI (1996): Conteo de poblacin y vivienda 1995, Mxico.

Fuente

Ano

Indicador

CUADRO 1. Indicadores empleados en la construccin del ndice global


de desempeo {IGD).

Ir

en

_8'
;

!1>

"S:

o
c.

!!:

0"

~-

-o

C>

Q.

"~

c.

go

Endeudamiento

Resultado fiscal

Area fiscal

INEGI {1999), Finanzas publicas estatales y municipales de Mxico

(contina)

Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico,

Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico,

1994-1997, Mxico.

1997

1995, Mxico.

INEGI (1999), Finanzas publicas estatales y municipales de Mxico


1994-1997, Mxico.
INEGI (1999), Finanzas publicas estatales y municipales de Mxico

iNEGI(-1996):-~~~;o de poblacin vvivienda

Fuente

14. Resultado fiscal/ingresos efectivos ordinarios.

1997

1997

Ao

egresos efectivos ordinarios).

12. Ingreso estatal/ingresos efectivos ordinariosegresos efectivos ordinario$).


13. Resultado fiscal (ingresos efectivos ordinarios-

estatales per cpita.

Indicador

operacin

Capacidad de

Area fiscal

Indicador

Aflo
Fuente

(contina)

O>

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-~

a.
ro
S:
ro

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O
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3
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a.
ro

S:

5"

....."'

Indicador

Ao
Fuente

(finaliza)

N o t a: para mayor descripcin y justificacin de los indicadores y fuentes de informacin vase fuente original y referida
descrita.

Cobertura

Infraestructura

Area fiscal

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Sin embargo, con esto no pretendo afirmar que la ponderacin de


resultados deba cenirse a un modelo como este, pero es necesario
resaltar el hecho de que es un conjunto de herramientas que fundamentan
su utilidad en el manejo de estas tcnicas para la construccin de
indicadores e ndices para medir el desempeno gubernamental.
Los lmites que ofrece esta medicin de resultados y de capacidad de
gobierno es nuevamente la vinculacin que pueda tener con respecto al
cumplimiento de la responsabilidad pblica del gobierno y de atencin a
las demandas de la sociedad desde su propia lgica y no desde posturas
que refieren un monopolio en la definicin de lo pblico, as como de los
problemas y por tanto de respuesta que ofrece el gobierno.
La responsabilidad pblica en la medicin de
resultados
La ponderacin programtica de la capacidad de respuesta y de
reaccin del gobierno tiene que ver con la lgica misma de su estructura;
as como por la definicin de bienestar y la capacidad operativa del
gobierno. La medicin por indicadores es una herramienta que permite
interrelacionar bases de datos y establecer parmetros de medicin que
permitan interpretar los resultados que en trminos de cifras ofrece el
gobierno.
La ponderacin de la capacidad de accin del gobierno, as como de
su capacidad de respuesta y de materializacin de resultados no es
un asunto que se agote unidimensionalmente en el debate sobre el
tamano del Estado, ni en los paradigmas burocrtico y posburocrtico;
en los problemas de la estructura administrativa, en problemas de
presupuestacin y de asignacin de recursos, de construccin de

262

agendas, de estructuras jerrquicas verticales o de cooperacin


horizontal, de procesos o procedimientos y de lmites entre el Estado
y el mercado
Los debates sobre ste punto pueden ser conjugados en tres
dimensiones: la estructura organizacional del gobierno; a partir de ello
podemos destacar las herramientas y sentido de lo que por evaluacin
de resultados se comprende (metas, acciones, ejercicio presupuesta!) y
su medicin (cuantitativa y cualitativa), y por otro lado, un gran debate
sobre cmo ponderar el impacto de las acciones del gobierno en la
sociedad, partiendo de la referencia central de la relacin entre la
sociedad y el gobierno ms all de ser la primera el espacio de accin
de este, sino vinculado a su responsabilidad pblica.
No se debate sobre la forma y la herramienta, que se miden en los
trminos en que son diseados y aplicados. De manera que ms que
la estructura del gobierno como organizacin y de la administracin
pblica como cuerpo operativo y como brazo ejecutor del gobierno, es
importante considerar su relacin con la sociedad, as como la manera
en la que se traducen para su operacin los valores que instituyen de
forma originaria en el Estado.
De este modo, las polticas pblicas como medios de la accin
gubernamental, permiten el logro de objetivos polticos dado que se
relacionan con la capacidad que se acredita para alcanzar resultados
especficos. En trminos de eficacia institucional, la congruencia de las
polticas pblicas depende de cmo se cumple lo ofrecido; y cuando llay
incumplimiento o ineficiencias, se incurre en la inmoralidad debido a que

263

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

los valores de stas no se cumplen en cuanto acciones de gobierno. 25


Es bsicamente un conjunto interrelacionado de acciones (en mayor o
menor grado) que en razn de los recursos de los actores, los medios
que emplean, las reglas que siguen, es considerado idneo y eficaz
para realizar el estado de cosas preferido.
Es una estrategia de accin colectiva, deliberadamente diseada y
calculada en funcin de determinados objetivos. Implica y desata una
serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar, por un nmero
extenso de actores. Refieren a espacios pblicos autnomos capaces
de resonancia; dependen a su vez de un anclaje social de los espacios
pblicos en asociaciones de la sociedad civil.
Bajo esa lgica no slo reflexionamos sobre que el gobierno se mide por
resultados, si no que adems esos resultados sean efectivos, eficaces
a travs del manejo que hace de recursos, la adopcin decisiones y la
materializacin del bienestar.
Partiendo del supuesto de la poltica como accin, 26 poltica pblica
puede ser entendida como la suma de las actividades gubernamentales,
a partir de las cules se incide directa o indirectamente en la vida de los
ciudadanos. A partir de ello, distinguimos tres niveles de poltica:
Decisiones de polticas que elaboran los polticos, los servidores
pblicos y dems autoridades pblicas usando precisamente el poder

25

Uvalle Serrones, Ricardo. La responsabilidad poltica e institucional de la administracin pblica.

Mxico, IAPEM, 2003, pp. 178.


28

Arendt, Hannah. Qu es fa polftica?, Barcelona, Paids, 1997.

264

pblico que les confiere la ley y la representatividad de los ciudadanos


para afectar sus vidas. En este nivel, emergen del conjunto de opciones
que se plantean entre estos actores polticas que pueden ponerse en
accin.
-Resultados de polticas. Se refiere a las decisiones puestas en accin.
En este sentido se alude a la accin efectiva de gobierno en el momento
en el que gasta dinero, afecta personas, promulga leyes y normatividades
que tienen la intencin de incidir en la economa y la sociedad.
- Impactos de polticas. Refleja los aciertos y las fallas de las polticas,
as como un elemento fundamental como la interaccin de un gran
nmero de diferentes programas que se instrumentan en funcin de
educacin y salud. 27
Las polticas en ese sentido no son producto de decisiones
unidireccionales, sino de una larga serie de decisiones, programas,
intenciones e interacciones organizacionales que afectan la vida
cotidiana de los ciudadanos.
Para ello hay que recordar que un bien pblico de acuerdo con Olson, 28
es aqul que se define como un bien que no puede ser negado a los otros
miembros de un grupo o de una asociacin; en este caso, del Estado.
Es decir, son bienes que sin importar las condiciones de desigualdad
en trminos de ingreso, posicin, influencia, geografa, grupo tnico,
sexo o cualquier otra preferencia, no pueden ser negados a nadie que
forme parte del Estado.

27

Peters, Guy. American public policy. Nueva York. Chatham House Publishers, 1996.

28

Olson, Mancur. La lgica de la accin colectiva, Bienes pblicos y teora de grupos, Mxico,
Limusa, 1992, p. 18.

265

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Esos bienes son finitos para atender a los que los requieren. Son en
esencia escasos, por lo que el gobierno se encarga de decidir a partir
de polticas y de los principios de asignacin de las instituciones quin
recibe qu, cundo y cmo.
As, la capacidad de gobierno y la efectividad de su operacin no se
miden en trminos de cumplimiento de programas, sino considerando el
costo-beneficio, el costo-oportunidad y el costo-resultado de las polticas
pblicas que instrumenta. 29
Ante un escenario de recursos limitados, el problema de la distribucin
de recursos del que seala Elster es fundamental y los principios de
asignacin a partir de los cuales determina en qu se ocupan los recursos
pblicos y qu deja de atenderse se convierten en una preocupacin
permanente del gobierno 30
Una idea fundamental es lo que Peters refiere en la definicin de
poltica pblica, como decisiones que afectan positiva o negativamente
al ciudadano en su vida cotidiana.

29 En trminos de lo que Peters seala, el principio fundamental del anlisis costo beneficio es que
cualquier proyecto que se decida realizar debe producir un beneficio a la sociedad mayor que el costo
mismo del proyecto. As, cuando diversos proyectos se promueven y se someten a consideracin de
decisin, cuando los recursos limitados no permiten decidir por el que traer consigo el mayor beneficio
neto, se debe decidir por el que traiga consigo el segundo mayor beneficio para la sociedad.
30 Peters plantea un problema de manera ilustrativa. la posibilidad de la construccin de una presa
hidroelctrica. la decisin entre ese y otro proyecto cualquiera, o aunque no lo haya no importa sino
lo que se considera principalmente es si los costos de realizar la presa en trminos de recursos y
de oposiciones es lo suficientemente alto como para destinar esos recursos a ese proyecto y no
utilizarlos en otro ms. Pareciera sencillo, pero si pensamos en que los recursos destinados a la
compra del material, del pego de los trabajadores son recursos pblicos y no son renovables, al
mismo tiempo que innumerables demandas dejan de ser atendidas, se convierte en un asunto de
tica y de capacidad operativa por parte del gobierno.

266

En ese sentido, si la capacidad del gobierno se mide por los resultados,


stos se miden por parte de la ciudadana en trminos de los servicios
pblicos que pueden ser contratados, comprados y ofrecidos al pblico
ciudadano con los impuestos.
Para ello, Elster formula un concepto funcional e interesante: el de
distribucin (allocation), 31 que se refiere a una cuestin delicada en
la que intervienen los procedimientos de asignacin de servicios.
Puede denotar el proceso de distribuir o redistribuir bienes entre los
individuos, as como tambin un estado que se describe especificando
las cantidades de bienes que los individuos poseen.
Partimos de una premisa elemental: si bien es cierto que los servicios
pblicos son tales dado que no se le pueden negar a nadie, al menos
en trminos legales y por principio de institucin del Estado, como la
educacin o la salud, los recursos que tiene el gobierno son limitados,
dado el amplio espectro de demandas que atiende y la complejidad que
le resulta de sociedades cada vez ms plurales, exigentes, informadas
y demandantes de espacios, servicios e incluso de la redistribucin de
la riqueza. Por tanto, no hay recurso que alcance para atender las
necesidades de servicios de toda la sociedad. Hay que elegir entonces
quin obtiene qu, cundo y cmo.
Un mecanismo institucional para evitar este problema es homogeneizar
la respuesta del gobierno en trminos operativos y procedimentales.
Hay mecanismos que seleccionan los trminos de ventanilla para la
distribucin de los bienes; son mecanismos que se prestan fcilmente a
la corrupcin y a la desconfianza del usuario, cliente o ciudadano.

31

Elster, Jan. Justicia Local, Barcelona, Gedisa, 1994.

267

. i

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Por ello, las metas de los programas se miden en trminos cuantitativos.


En relacin a cunto dinero se gast, qu se compro y si se reparti
la cantidad que se fijo en un principio, no en funcin de la necesidad
sino de los recursos disponibles, es mejor, en trminos de Pareto, que
se beneficie a uno aunque se deje de beneficiar a tres. Pero eso no
soluciona los problemas, ni los atiende incrementalmente; al contrario
se otorgan bienes, pero no soluciona problemas que nacen con el
conflicto de inters.
Conclusin

Ante el principio de los recursos escasos, lo

que impera es su

optimizacin. La programacin de los mismos no contempla a la


poblacin o al problema que trata de atender a manera de una solucin
definitiva. Asi, mientras que las burocracias celebran al final del ao el
cumplimiento de las metas, la realidad en la que operan sigue teniendo
los problemas atendidos con nuevas y viejas aristas.
El gobierno se asume como proveedor de servicios y no como promotor
del bienestar. El gobierno puede ser evaluado por la cantidad de
recursos que gasta en los sectores en los que se divide el presupuesto
o bien por los resultados que genera en funcin de la materializacin
del bienestar.
En consecuencia, gobernar por politicas significa incorporar la opinin,
la participacin, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos,
es decir, de contribuyentes fiscales y actores politices autnomos. 32

32

Aguilar Villanueva Luis. Op., cit., 1992. p. 33.

268

Requiere cada vez ms de contar con informacin confiable, disponer


de conocimientos especializados, realizar clculos precisos de costos
y previsin prospectiva de consecuencias, para un proceso de toma de
decisiones que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y bajo
escasez.
El anlisis intelectual y decisorio de las polticas consiste en entenderlas
como juegos de fuerzas entre grupos con intereses propios; las polticas
son entonces el resultado de conflictos y compromisos; de competencias
y coaliciones, de desacuerdos y transacciones convenidas.
Desde esta perspectiva, gobernar es elegir la solucin progresiva de
problemas, con ciertos valores y criterios; con criterios, objetivos y
medios; es seleccionar ciertas rutas estratgicas de accin; es reconocer
actores, articular procedimientos, establecer de manera prospectiva la
temporalidad y seleccionar el instrumental y los criterios de evaluacin
acordes con la expectativa de los costos de oportunidad.
Transformar el proceso de gestin gubernamental reactivo, prescriptivo
y coyuntural rgido e flexible en prospectivo, es objetivo clave para
establecer mbitos de congruencia, viabilidad y factibilidad entre
la necesaria certeza de la accin gubernamental y la incertidumbre
ocasionada por los cambios de la realidad. 33

33

Len y Ramrez, Juan Carlos, mimeo, 2005.

269

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

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272

TTTULO PRIMERO
De las Disposiciones Generales
CAPfTULOI
Del Objeto

Artculo l. La presente Ley es de orden pblico e


inters social y de observancia general en todo el

Ley General de

territorio nacional, y tiene por objeto:

Desarrollo Social*

Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin


120 de enero de 2004. Texto vigente a/6 de junio
e 2005.

=uente: Instituto de Investigaciones Jurfdicas de


OUNAM.
~ttp:llinfo4 .juridicas. una m. mx/ijureltcfed/14 7.

l. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos

sociales consagrados en la Constitucin Poltica de


los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso
de toda la poblacin al desarrollo social;
11. Sealar las obligaciones del Gobierno, establecer
las instituciones responsables del desarrollo social y
definir los principios y lineamientos generales a los
que debe sujetarse la Poltica Nacional de Desarrollo
Social;
111. Establecer un Sistema Nacional de Desarrollo
Social en el que participen los gobiernos municipales,
de las entidades federativas y el federal;

~?s;:

273

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

IV. Determinar la competencia de los gobiernos municipales, de las


entidades federativas y del Gobierno Federal en materia de desarrollo
social, as como las bases para la concertacin de acciones con los
sectores social y privado;
V. Fomentar el sector social de la economa;
VI. Regular y garantizar la prestacin de los bienes y servicios contenidos
en los programas sociales;
VIl. Determinar las bases y fomentar la participacin social y privada en
la materia;
VIII. Establecer mecanismos de evaluacin y seguimiento de los
programas y acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, y
IX. Promover el establecimiento de instrumentos de acceso a la justicia,
a travs de la denuncia popular, en materia de desarrollo social.

Artculo 2. Queda prohibida cualquier prctica discriminatoria en la


prestacin de los bienes y servicios contenidos en los programas para
el desarrollo social.

Artculo 3. La Poltica de Desarrollo Social se sujetar a los siguientes


principios:
l. Libertad: Capacidad de las personas para elegir los medios para su

desarrollo personal as como para participar en el desarrollo social;

274

11. Justicia distributiva: Garantiza que toda persona reciba de manera


equitativa los beneficios del desarrollo conforme a sus mritos, sus
necesidades, sus posibilidades y las de las dems personas;
111. Solidaridad: Colaboracin entre personas, grupos sociales y rdenes
de gobierno, de manera corresponsable para el mejoramiento de la
calidad de vida de la sociedad;
IV. lntegralidad: Articulacin y complementariedad de programas y
acciones que conjunten los diferentes beneficios sociales, en el marco
de la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
V. Participacin social: Derecho de las personas y organizaciones a
intervenir e integrarse, individual o colectivamente en la formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y acciones del
desarrollo social;
VI. Sustentabilidad: Preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin
del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, para mejorar la
calidad de vida y la productividad de las personas, sin comprometer la
satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras;
Vil. Respeto a la diversidad: Reconocimiento en trminos de origen tnico,
gnero, edad, capacidades diferentes, condicin social, condiciones de
salud, religin, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra,
para superar toda condicin de discriminacin y promover un desarrollo
con equidad y respeto a las diferencias;
VIII. Libre determinacin y autonoma de los pueblos indgenas y sus
comunidades: Reconocimiento en el marco constitucional a las formas

275

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

internas de convivencia y de organizacin; mbito de aplicacin de


sus propios sistemas normativos; eleccin de sus autoridades o
representantes; medios para preservar y enriquecer sus lenguas y cultura;
medios para conservar y mejorar su hbitat; acceso preferente a sus
recursos naturales; eleccin de representantes ante los ayuntamientos
y acceso pleno a la jurisdiccin del Estado, y
IX. Transparencia: La informacin relativa al desarrollo social es pblica
en los trminos de las leyes en la materia. Las autoridades del pas
garantizarn que la informacin gubernamental sea objetiva, oportuna,
sistemtica y veraz.

Artculo 4. La aplicacin de la presente Ley corresponde al Ejecutivo


Federal por conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes
ejecutivos de las entidades federativas y a los municipios en el mbito
de sus respectivas competencias; as como las que les competen, de
acuerdo a sus atribuciones, al Poder Legislativo.

Artculo 5. Para los efectos de esta Ley se entiende por:


l. Beneficiarios: Aquellas personas que forman parte de la poblacin
atendida por los programas de desarrollo social que cumplen los
requisitos de la normatividad correspondiente;
11. Consejo Consultivo: Consejo Consultivo de Desarrollo Social;
111. Consejo Nacional de Evaluacin: Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social;

276

IV. Comisin lntersecretarial: Comisin lntersecretarial de Desarrollo


Social;
V. Comisin Nacional: Comisin Nacional de Desarrollo Social;
VI. Grupos sociales en situacin de vulnerabilidad: Aquellos ncleos de
poblacin y personas que por diferentes factores o la combinacin de
ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminacin que les impiden
alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atencin
e inversin del Gobierno para lograr su bienestar;
VIl. Secretara: Secretara de Desarrollo Social del Gobierno Federal;
VIII. Sistema Nacional: Sistema Nacional de Desarrollo Social;
IX.

Organizaciones:

Agrupaciones

civiles

y sociales,

legalmente

constituidas, en las que participan personas o grupos sociales con el


propsito de realizar actividades relacionadas con el desarrollo social, y
X. Padrn: Relacin oficial de beneficiarios que incluye a las personas
atendidas por los programas federales de Desarrollo Social cuyo perfil
socioeconmico se establece en la normatividad correspondiente.

277

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

TTTULO SEGUNDO
De los Derechos y las Obligaciones de los Sujetos del Desarrollo Social
CAPITULO UNICO
Artculo 6. Son derechos para el desarrollo social la educacin, la salud,
la alimentacin, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el
trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminacin en los
trminos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Artculo 7. Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de


los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores
de la Poltica de Desarrollo Social, en los trminos que establezca la
normatividad de cada programa.

Artculo 8. Toda persona o grupo social en situacin de vulnerabilidad

tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su

desventaja.

Artculo 9. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas


y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos mbitos, formularn
y aplicarn polticas compensatorias y asistenciales,

asi como

oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las


personas, familias y grupos sociales en situacin de vulnerabilidad,
destinando los recursos presupustales necesarios y estableciendo
metas cuantificables.

Artculo 10. Los beneficiarios de los programas de desarrollo social


tienen los siguientes derechos y obligaciones:

278

l. Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad;


11. Acceder a la informacin necesaria de dichos programas, sus reglas
de operacin, recursos y cobertura;
111. Tener la reserva y privacidad de la informacin personal;
IV. Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes
por el incumplimiento de esta Ley;
V. Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a
sus reglas de operacin, salvo que les sean suspendidos por resolucin
administrativa o judicial debidamente fundada y motivada;
VI. Presentar su solicitud de inclusin en el padrn;
VIl. Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo
social;
VIII. Proporcionar la informacin socioeconmica que les sea requerida
por las autoridades, en los trminos que establezca la normatividad
correspondiente, y
IX. Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social.

279

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

TTTULO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social

CAPITULOI
De los Objetivos
Artculo 11. La Poltica Nacional de Desarrollo Social tiene los siguientes
objetivos:
l. Propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos

sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los


programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, as como
la superacin de la discriminacin y la exclusin social;
11. Promover un desarrollo econmico con sentido social que propicie y
conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su distribucin;
111. Fortalecer el desarrollo regional equilibrado, y
IV. Garantizar formas de participacin social en la formulacin, ejecucin,
instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo
social.

280

TTRJLO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social
CAPrTULOII
De la Planeacin y la Programacin
Artculo 12. En la planeacin del desarrollo se deber incorporar la
Poltica Nacional de Desarrollo Social de conformidad con esta Ley y
las dems disposiciones en la materia.

Artculo 13. La planeacin del desarrollo social incluir los programas


municipales; planes y programas estatales; programas institucionales,
regionales y especiales; el Programa Nacional de Desarrollo Social; y el
Plan Nacional de Desarrollo.

Artculo 14. La Poltica Nacional de Desarrollo Social debe incluir,


cuando menos, las siguientes vertientes:
l. Superacin de la pobreza a travs de la educacin, la salud, la

alimentacin, la generacin de empleo e ingreso, autoempleo y


capacitacin;
11. Seguridad social y programas asistenciales;
111. Desarrollo Regional;
IV. Infraestructura social bsica, y
V. Fomento del sector social de la economa.

281

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Articulo 15. La Elaboracin del Programa Nacional de Desarrollo Social


estar a cargo del Ejecutivo Federal en los trminos y condiciones de la
Ley de Planeacin.

Articulo 16. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas


y el Gobierno Federal harn del conocimiento pblico cada ao sus
programas operativos de desarrollo social, a travs de los medios ms
accesibles a la poblacin, en un plazo mximo de 90 das a partir de la
aprobacin de sus presupuestos de egresos anuales respectivos.

Articulo 17. Los municipios sern los principales ejecutores de los


programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de
acuerdo a las reglas de operacin que para el efecto emita el Ejecutivo
Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o
administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal,
estatal o del Distrito Federal.

TTTULO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social

CAPfTULO 111
Del Financiamiento y el Gasto
Artculo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo
social son prioritarios y de inters pblico, por lo cual sern objeto
de seguimiento y evaluacin de acuerdo con esta Ley; y no podrn
sufrir disminuciones en sus montos presupustales, excepto en los
casos y trminos que establezca la Cmara de Diputados al aprobar el
Presupuesto de Egresos de la Federacin.

282

Artculo 19. Son prioritarios y de inters pblico:


l. Los programas de educacin obligatoria;
11. Las campaas de prevencin y control de enfermedades transmisibles
y los programas de atencin mdica;

111. Los programas dirigidos a las personas en condiciones de pobreza,


marginacin o en situacin de vulnerabilidad;
IV. Los programas dirigidos a zonas de atencin prioritaria;
V. Los programas y acciones pblicas para asegurar la alimentacin y
nutricin materno-infantil;
VI. Los programas de abasto social de productos bsicos;
VIl. Los programas de vivienda;
VIII. Los programas y fondos pblicos destinados a la generacin y
conservacin del empleo, a las actividades productivas sociales y a las
empresas del sector social de la economa, y
IX. Los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje,
electrificacin, caminos y otras vas de comunicacin, saneamiento
ambiental y equipamiento urbano.

Artculo 20. El presupuesto federal destinado al gasto social no podr


ser inferior, en trminos reales, al del ao fiscal anterior. Este gasto

283

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

se deber incrementar cuando menos en la misma proporcin en que


se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios
Generales de Poltica Econmica y en congruencia con la disponibilidad
de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno
Federal.

Artculo 21. La distribucin de los fondos de aportaciones federales y


de los ramos generales relativos a los programas sociales de educacin,
salud, alimentacin, infraestructura social y generacin de empleos
productivos y mejoramiento del ingreso se har con criterios de equidad
y transparencia, conforme a la normatividad aplicable.

Artculo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federacin, se


establecern las partidas presupustales especficas para los programas
de desarrollo social y no podrn destinarse a fines distintos.

Artculo 23. La distribucin del gasto social con el que se financiar el


desarrollo social, se sujetar a los siguientes criterios:
l. El gasto social per cpita no ser menor en trminos reales al asignado
el ao inmediato anterior;
11. Estar orientado a la promocin de un desarrollo regional
equilibrado;
111. Se basar en indicadores y lineamientos generales de eficacia y de
cantidad y calidad en la prestacin de los servicios sociales, y

284

IV. En el caso de los presupuestos federales descentralizados, las


entidades federativas y municipios acordarn con la Administracin
Pblica Federal el destino y los criterios del gasto, a travs de los
convenios de coordinacin.

Artculo 24. Los recursos presupuestales federales asignados a los


programas de desarrollo social podrn ser complementados con
recursos provenientes de los gobiernos estatales y municipales, as
como con aportaciones de organismos internacionales y de los sectores
social y privado.

Artculo 25. El Ejecutivo Federal podr establecer y administrar un


Fondo de Contingencia Social como respuesta a fenmenos econmicos
y presupustales imprevistos. En el Presupuesto de Egresos de la
Federacin se determinar el monto y las reglas mnimas a las que
quedar sujeta su distribucin y aplicacin, incluyendo las previsiones
correspondientes para garantizar que los recursos del fondo sean
utilizados en el ejercicio fiscal.

Artculo 26. El Gobierno Federal deber elaborar y publicar en el Diario


Oficial de la Federacin las reglas de operacin de los programas
de desarrollo social incluidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, as como la metodologa, normatividad, calendarizacin
y las asignaciones correspondientes a las entidades federativas. Por
su parte, los gobiernos de las entidades federativas publicarn en sus
respectivos peridicos oficiales, la distribucin a los municipios de los
recursos federales.

Artculo 27. Con el propsito de asegurar la equidad y eficacia de


los programas de desarrollo social, el Gobierno Federal, por conducto

285

'

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

de la Secretaria y los gobiernos de las entidades federativas y de los


municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, integrarn
el Padrn.

Artculo 28. La publicidad y la informacin relativa a los programas


de desarrollo social debern identificarse con el Escudo Nacional en
los trminos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente
leyenda: "Este programa es pblico, ajeno a cualquier partido polftico.
Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social".

TITULO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO IV
De las Zonas de Atencin Prioritaria
Artculo 29. Se consideran zonas de atencin prioritaria las reas o
regiones, sean de carcter predominantemente rural o urbano, cuya
poblacin registra fndices de pobreza, marginacin indicativos de
la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de
los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley. Su
determinacin se orientar por los criterios de resultados que para
el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social que esta Ley seala y deber, en todo tiempo,
promover la eficacia cuantitativa y cualitativa de los ejecutores de la
Polftica Social.

Artculo 30. El Ejecutivo Federal revisar anualmente las zonas de


atencin prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de
resultados de los estudios de medicin de la pobreza, que emita el
286

Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social e


informar a la Cmara de Diputados sobre su modificacin para los
efectos de asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
La Cmara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, har la Declaratoria
de Zonas de Atencin Prioritaria, la cual deber publicarse en el Diario
Oficial de la Federacin, junto con el Decreto del Presupuesto de
Egresos de la Federacin.

Artculo 31. La Declaratoria tendr los efectos siguientes:


1. Asignar recursos para elevar los ndices de bienestar de la poblacin
en los rubros deficitarios;
2. Establecer estmulos fiscales para promover actividades productivas
generadoras de empleo;
3. Generar programas de apoyo, financiamiento y diversificacin a las
actividades productivas regionales, y
4. Desarrollar obras de infraestructura social necesarias para asegurar
el disfrute y ejercicio de los derechos para el desarrollo social.

Artculo 32. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas


y el Gobierno Federal podrn convenir acciones y destinarn recursos
para la ejecucin de programas especiales en estas zonas.

287

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

TlTULO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO V
Del Fomento del Sector Social de la Economa
Artculo 33. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas
y el Gobierno Federal fomentarn las actividades productivas para
promover la generacin de empleos e ingresos de personas, familias,
grupos y organizaciones productivas.

Artculo 34. Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas


y el Gobierno Federal estimularn la organizacin de personas,
familias y grupos sociales, destinando recursos pblicos para promover
proyectos productivos; identificar oportunidades de inversin, y brindar
capacitacin, asistencia tcnica y asesora para la organizacin y
el diseo de proyectos y apoyo legal para la realizacin de estas
actividades.

Artculo 35. El Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades


federativas podrn aportar recursos como capital de riesgo para dar
viabilidad a las empresas sociales y destinar recursos para apoyar
a personas, familias y organizaciones sociales cuyo objeto sea el
financiamiento de proyectos de desarrollo social.

288

TTTULO TERCERO
De la Poltica Nacional de Desarrollo Social
CAPmJLO VI
De la Definicin y Medicin de la Pobreza

Artculo 36. Los lineamientos

y criterios que establezca el Consejo

Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social para la


definicin, identificacin y medicin de la pobreza son de aplicacin
obligatoria para las entidades y dependencias pblicas que participen
en la ejecucin de los programas de desarrollo social, y deber utilizar
la informacin que genere el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa
e Informtica, independientemente de otros datos que se estime
conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores:
l. Ingreso corriente per cpita;

11. Rezago educativo promedio en el hogar;


111. Acceso a los servicios de salud;
IV. Acceso a la seguridad social;
V. Calidad y espacios de la vivienda;
VI. Acceso a los servicios bsicos en la vivienda;
VIl. Acceso a la alimentacin, y
VIII. Grado de cohesin social.
289

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Artculo 37. Los estudios del Consejo Nacional de Evaluacin de la


Poltica de Desarrollo Social debern hacerse con una periodicidad
mnima de cada dos aos para cada entidad federativa y con informacin
desagregada a nivel municipal cada cinco aos, para lo cual debern
hacerse las previsiones presupuestarias correspondientes en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin, para que el Instituto Nacional
de Estadstica, Geografa e Informtica pueda llevar a cabo los censos,
conteos y encuestas correspondientes.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO 1
Del Objeto e Integracin
Artculo 38. El Sistema Nacional es un mecanismo permanente
de concurrencia, colaboracin, coordinacin y concertacin de los
gobiernos; federal, los de las entidades federativas y los municipales,
as como los sectores social y privado, que tiene por objeto:

l. Integrar la participacin de los sectores pblico, social y privado en


el cumplimiento de los objetivos, estrategias y prioridades de la Poltica
Nacional de Desarrollo Social;
11. Establecer la colaboracin entre las dependencias y entidades
federales en la formulacin, ejecucin e instrumentacin de programas,
acciones e inversiones en materia de desarrollo social;

290

111. Promoverla concurrencia, vinculacin y congruencia de los programas,


acciones e inversiones de los gobiernos de las entidades federativas

y de los municipios, con los objetivos, estrategias y prioridades de la


Poltica Nacional de Desarrollo Social;
IV. Fomentar la participacin de las personas, familias y organizaciones
y, en general, de los sectores social y privado en el desarrollo social;

V. Coordinar las acciones orientadas a la consecucin de los objetivos,


estrategias y prioridades de la Poltica Nacional de Desarrollo Social, e
VI. Impulsar la desconcentracin y descentralizacin de los recursos
y acciones para el desarrollo social,- la rendicin de cuentas y el

fortalecimiento del pacto federal.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO 11
De las Competencias

Artculo 39. La coordinacin del Sistema Nacional compete a la


Secretara, con la concurrencia de las dependencias, entidades y
organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades
federativas, as como de las organizaciones. La Secretara disear

y ejecutar las polticas generales de desarrollo social. Al efecto,


coordinar y promover la celebracin de convenios y acuerdos de
desarrollo social.

291

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

La Secretara coordinar la correspondencia entre el Programa Nacional


de Desarrollo Social, los programas sectoriales y los de las entidades
federativas, promoviendo que la planeacin sea congruente, objetiva y
participativa.

Artculo 40. En el mbito de sus atribuciones y en congruencia con las


disposiciones de esta Ley las legislaturas de los estados, la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal y los municipios emitirn normas en
materia de desarrollo social, tomando en cuenta sus particularidades.

Artculo 41. Los gobiernos de las entidades federativas instituirn un


sistema de planeacin del desarrollo social; formularn, aprobarn y
aplicarn los programas de desarrollo social respectivos, en los trminos
de la Ley de Planeacin y de esta Ley, y, de manera coordinada con
el Gobierno Federal, vigilarn que los recursos pblicos aprobados se
ejerzan con honradez, oportunidad, transparencia y equidad.

Artculo 42 Los municipios formularn, aprobarn y aplicarn sus


propios programas de desarrollo social, los cuales debern estar en
concordancia con los de las entidades federativas y el del Gobierno
Federal.

Artculo 43. Corresponde al Gobierno Federal, por conducto de la


Secretara, las siguientes atribuciones:
l. Proyectar y coordinar la planeacin nacional y regional del desarrollo

social con la participacin que, de acuerdo con la Constitucin y


dems leyes aplicables, corresponda a los gobiernos de las entidades
federativas y los municipales;

292

11. Formular el Programa Nacional de Desarrollo Social y los otros


programas en la materia que le seale el Ejecutivo Federal, en
coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal relacionadas con la materia, de conformidad con lo
establecido en la Ley de Planeacin;
111. Determinar anualmente las zonas de atencin prioritaria y proponer
a la Cmara de Diputados la declaratoria correspondiente;
IV. Disear y coordinar los programas y apoyos federales en las Zonas
de Atencin Prioritaria;
V. Promover la celebracin de convenios con dependencias del Ejecutivo
Federal, entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y
privadas, para la instrumentacin de los programas relacionados con el
desarrollo social;
VI. Disear los criterios de ejecucin anual del Programa en el mbito
de su competencia;
VIl. Promovery fomentar la participacin de la sociedad, en la elaboracin,
ejecucin y evaluacin de las Polticas Pblicas de Desarrollo Social;
VIII. Promover y apoyar instrumentos de financiamiento en materia de
desarrollo social;
IX. Realizar evaluaciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social e
informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo social;

293

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

X. Promover, con la intervencin de los gobiernos de los estados


respectivos, la participacin de los municipios en el diseo y ejecucin
de los programas de desarrollo social, y
XI. Las dems que le seale esta Ley, su reglamento y otras disposiciones
aplicables.

Artculo 44. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas


en el mbito de su competencia, las siguientes atribuciones:
l. Formular y ejecutar el programa estatal de desarrollo social;
11. Convenir acciones y programas sociales con el Gobierno Federal;
111. Convenir acciones y programas sociales con los gobiernos de sus
municipios;
IV. Concertar acciones con organizaciones en materia de desarrollo
social;
V. Fomentar la organizacin y participacin ciudadana en los programas
de desarrollo social;
VI. Ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos
en materia social, en los trminos de las leyes respectivas; as como
informar a la Secretara sobre el avance y resultados generados con los
mismos;
VIl. Informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo
social, y

294

n
'l!i
~opem
VIII. Las dems que le seala la Ley, su reglamento y dems disposiciones
aplicables,

Artculo 45. Corresponde a los ayuntamientos, en el mbito de su


competencia, las siguientes atribuciones:
l. Formular y ejecutar el programa municipal de desarrollo social;

11. Coordinar, con el gobierno de su entidad, la ejecucin de los programas


de desarrollo social;
111. Coordinar acciones con municipios de su propia entidad, en materia
de desarrollo social;
IV. Coordinar acciones de desarrollo social con municipios de
otras entidades federativas, con la aprobacin de las legislaturas
correspondientes;
V. Ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos
en materia social en los trminos de las leyes respectivas; as como
informar a la Secretara, a travs de los gobiernos estatales, sobre el
avance y resultados de esas acciones;
VI. Concertar acciones con los sectores social y privado en materia de
desarrollo social;
VIl. Establecer mecanismos para incluir la participacin social organizada
en los programas y acciones de desarrollo social;

295

lnstrtuto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

VIII. Informar a la sociedad sobre las acciones en torno al desarrollo


social, y
IX. Las dems que le seala la Ley, su reglamento y dems disposiciones
aplicables.

Artculo 46. En caso de duda sobre la interpretacin de las disposiciones


de esta Ley para efectos administrativos, se estar a lo que resuelva el
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO 111
De la Comisin Nacional de Desarrollo Social
Artculo 47. La Comisin Nacional es un instrumento de coordinacin
de los programas, acciones e inversiones que para el cumplimiento
de los objetivos, estrategias y prioridades de la Poltica Nacional de
Desarrollo Social lleven a cabo, en el mbito de sus competencias,
las dependencias y entidades federales, ya sea de manera directa o
en concurrencia con gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios o en concertacin con los sectores social y privado.

Artculo 48. La Comisin Nacional tiene por objeto consolidar la


integralidad y el federalismo sobre bases de coordinacin, colaboracin

y concertacin de estrategias y programas de desarrollo social.


Artculo 49. La Comisin Nacional ser presidida por el titular de la
Secretara y adems estar integrada por:
296

l. Los titulares de las Secretaras de Educacin Pblica; Salud; Trabajo

y Previsin Social; Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y


Alimentacin; as como Medio Ambiente y Recursos Naturales. Adems
de los titulares de los organismos sectorizados de la Secretara podrn
ser invitados a participar en reuniones especficas los titulares de otras
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
11. El titular de la dependencia responsable del desarrollo social en cada
gobierno de las entidades federativas. Podrn ser invitados a participar
en reuniones especficas, los titulares de otras dependencias de dichos
gobiernos;
111. Un representante de cada una de las asociaciones nacionales de
autoridades municipales, legalmente reconocidas, y
IV. Los presidentes de las comisiones de Desarrollo Social de las
Cmaras de Diputados y de Senadores.

Artculo 50. La Comisin Nacional estar facultada para atender la


solicitud de colaboracin de los sectores social y privado cuando se
traten asuntos de su inters o competencia, y sus funciones son las
siguientes:
l. Proponer Polticas Pblicas de Desarrollo Social bajo los criterios de
integralidad y transversalidad;
11. Proponer criterios para la planeacin y ejecucin de las polticas
y programas de desarrollo social en los mbitos regional, estatal y

municipal;

297

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2(M)5

111. Proponer programas estatales y regionales, as como acciones e


inversiones en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa
Nacional de Desarrollo Social y las polticas pblicas a que se refiere la
fraccin anterior;
IV. Proponer mecanismos de financiamiento y distribucin de recursos
federales para el desarrollo social de las entidades federativas;
V. Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal involucradas en los programas de
desarrollo social;
VI. Analizar y proponer esquemas alternativos de financiamiento para
los programas de desarrollo social y de superacin de la pobreza;
VIl. Promover el intercambio de experiencias en materia de desarrollo
social y de superacin de la pobreza;
VIII. Revisar el marco normativo del desarrollo social y, en su caso,
proponer y promover modificaciones ante las instancias competentes;
IX. Aprobar la propuesta de reglas que deban regir la participacin social
que haga la Secretara;
X. Proponer acciones de capacitacin para servidores pblicos de los
tres rdenes de gobierno en aspectos relacionados con el desarrollo
social;
XI. Proponer la creacin de grupos de trabajo temticos y regionales
para la atencin de asuntos especfficos;

298

XII. Sugerir las actividades que estime necesarias y convenientes para


el funcionamiento adecuado del Sistema Nacional, y
XIII. Las dems que le seale esta Ley.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO IV
De la Comisin lntersecretarial de Desarrollo Social
Artculo 51. La Comisin lntersecretarial ser el instrumento de
coordinacin de las acciones del Ejecutivo Federal para garantizar
la integralidad en el diseo y ejecucin de la Poltica Nacional de
Desarrollo Social. Estar integrada por los titulares de las secretaras
de Desarrollo Social, quien lo presidir; Gobernacin; Hacienda y
Crdito Pblico; Educacin Pblica; Salud; Medio Ambiente y Recursos
Naturales; Energa; Economa; Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin; Comunicaciones y Transportes; la Funcin
Pblica; Trabajo y Previsin Social; Reforma Agraria y Turismo. Podrn
ser invitados a participar, con derecho a voz, los titulares de otras
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. El
Subsecretario que designe el Titular de la Secretara ser el Secretario
Tcnico. La Comisin lntersecretarial sesionar cuando menos una vez
por bimestre.

Articulo 52. La Comisin lntersecretarial tendr las siguientes


funciones:

299

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

l. Recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones


vinculadas con las Polticas de Desarrollo Social y Econmica;
11. Proponer las partidas y montos del gasto social que se deban integrar
en el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin;
111. Acordar y dar seguimiento a la ejecucin del Plan Nacional de
Desarrollo, de los Programas Nacional de Desarrollo Social, sectoriales,
regionales, institucionales y especiales;
IV. Recomendar mecanismos para garantizar la correspondencia
entre la Poltica Nacional de Desarrollo Social, con la de los estados y
municipios, y
V. Revisar los trminos de los convenios de coordinacin entre el
Gobierno Federal y las entidades federativas en materia de desarrollo
social y proponer, en su caso, modificaciones.

Artculo 53. Los acuerdos de la Comisin lntersecretarial sern


obligatorios para las dependencias del Ejecutivo Federal. Las secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico y de la Funcin Pblica vigilarn su
cumplimiento.

Artculo 54. Los acuerdos de la Comisin lntersecretarial sern


publicados en el Diario Oficial de la Federacin.

300

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO V
Consejo Consultivo de Desarrollo Social
Artculo 55. El Consejo es el rgano consultivo de la Secretara, de
participacin ciudadana y conformacin plural, que tendr por objeto
analizar y proponer programas y acciones que inciden en el cumplimiento
de la Poltica Nacional de Desarrollo Social.

Artculo 56. El Consejo tendr las funciones siguientes:


l. Emitir opiniones y formular propuestas sobre la aplicacin y orientacin
de la Poltica Nacional de Desarrollo Social;

11. Impulsar la participacin ciudadana y de las organizaciones en el


seguimiento, operacin y evaluacin de la Poltica Nacional de Desarrollo
Social;

111. Apoyar a la Secretara en la promocin ante los gobiernos estatales y


municipales y para el cumplimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo
Social;
IV. Proponer a la Secretara los temas que por su importancia ameriten
ser sometidos a consulta pblica;
V. Proponer y prop1c1ar la colaboracin de organismos pblicos y
privados, nacionales y extranjeros, en el desarrollo social;

301

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2(K)5

VI. Proponer la realizacin de estudios e investigaciones en la materia;


VIl. Solicitar a las dependencias responsables de la Poltica de Desarrollo
Social informacin sobre los programas y acciones que stas realizan;
VIII. Recomendar la realizacin de auditoras a programas prioritarios
cuando existan causas que lo ameriten;
IX. Promover la celebracin de convenios con dependencias del
Ejecutivo Federal, entidades federativas, municipios y organizaciones,
para la instrumentacin de los programas relacionados con el desarrollo
social;
X. Informar a la opinin pblica sobre los aspectos de inters general
relativos a la Poltica Nacional de Desarrollo Social;
XI. Integrar las comisiones y grupos de trabajo que sean necesarios
para el ejercicio de sus funciones;
XII. Expedir su reglamento interno, y
XIII. Las dems que sean necesarias para el cumplimiento de su
objeto.

Artculo 57. El Consejo estar integrado por un Presidente que ser el


titular de la Secretara; un Secretario Ejecutivo que designar ste, as
como por los consejeros invitados por la Secretara. El Presidente del
Consejo ser suplido en sus ausencias por el Secretario Ejecutivo.

302

n __ ,_tn
~pem

Artculo 58. Los consejeros debern ser ciudadanos mexicanos de


reconocido prestigio en los sectores privado y social, as como de los
mbitos acadmico, profesional, cientfico y cultural vinculados con el
desarrollo social.

Artculo 59. La Secretara prestar al Consejo la colaboracin necesaria


para el ejercicio de sus funciones.

Artculo 60. El Consejo podr recibir la colaboracin de otras


dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, de
los gobiernos estatales y municipales, de organizaciones civiles y de
particulares.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO VI
Participacin Social
Artculo 61. El Gobierno Federal, los de las entidades federativas y los
municipios garantizarn el derecho de los beneficiarios y de la sociedad
a participar de manera activa y corresponsable en la planeacin,
ejecucin, evaluacin y supervisin de la poltica social.

Artculo 62 Las organizaciones que tengan como objetivo impulsar el


desarrollo social de los mexicanos podrn participar en las acciones
relacionadas con el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas.
programas y acciones pblicas en esta materia.

303

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Artculo 63. El Gobierno Federal deber invitar a las organizaciones,


mediante convocatorias pblicas que debern contener los requisitos,
objetivos y modalidades de participacin.

Artculo 64. Las organizaciones podrn recibir fondos pblicos para


operar programas sociales propios, a excepcin de aqullas en las
que formen parte de sus rganos directivos servidores pblicos, sus
cnyuges o parientes consanguneos hasta el cuarto grado, por afinidad
o civiles.

Artculo 65. Para efectos del artculo anterior, las organizaciones


debern estar formalmente constituidas ante autoridad competente o
fedatario pblico, adems de cumplir con lo que establezca el reglamento
respectivo.

Artculo 66. Las organizaciones estarn sometidas al escrutinio de la


Secretara, sin perjuicio de lo que establezcan las leyes respectivas
para el uso de fondos pblicos.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO VIl
De la denuncia popular

Artculo 67. Toda persona u organizacin podr presentar denuncia


ante la autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisin,
que produzca o pueda producir daos al ejercicio de los derechos

304

llu,t\t~
establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los
dems ordenamientos que regulen materias relacionadas con el
desarrollo social.

Artculo 68. La denuncia popular podr ejercitarse por cualquier


persona, bastando que se presente por escrito y contenga:
l. El nombre o razn social, domicilio y dems datos que permitan la
identificacin del denunciante y, en su caso, de su representante legal;
11. Los actos, hechos u omisiones denunciados;
111. Los datos que permitan identificar a la presunta autoridad infractora,

y
IV. Las pruebas que en su caso ofrezca el denunciante.

TITULO CUARTO
Del Sistema Nacional de Desarrollo Social
CAPITULO VIII
De la Contralora Social
Artculo 69. Se reconoce a la Contralora Social como el mecanismo de
los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento
de las metas y la correcta aplicacin de los recursos pblicos asignados
a los programas de desarrollo social.

305

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Artculo 70. El Gobierno Federal impulsar la Contralora Social y le


facilitar el acceso a la informacin necesaria para el cumplimiento de
sus funciones.

Artculo 71. Son funciones de la Contralora Social:


l. Solicitar la informacin a las autoridades federales, estatales y
municipales responsables de los programas de desarrollo social que
considere necesaria para el desempeo de sus funciones;
11. Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos y la aplicacin de los
programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de
operacin;
111. Emitir informes sobre el desempeo de los programas y ejecucin de
los recursos pblicos;
V. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la
aplicacin y ejecucin de los programas, y
V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que
puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas,
civiles o penales relacionadas con los programas sociales.

306

TITULO QUINTO
De la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CAPITULO 1
De la Evaluacin
Artculo 72. La evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a
cargo del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social, que podr realizarla por s mismo o a travs de uno o varios
organismos independientes del ejecutor del programa, y tiene por
objeto, revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los
programas, metas y acciones de la Poltica de Desarrollo Social, para
corregirlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total
o parcialmente.

Artculo 73. Los organismos evaluadores independientes que podrn


participar sern instituciones de educacin superior, de investigacin
cientfica u organizaciones no lucrativas. Cuando las evaluaciones se
lleven a cabo por un organismo distinto del Consejo, ste emitir la
convocatoria correspondiente y designar al adjudicado.

Artculo 74. Para la evaluacin de resultados, los programas sociales


de manera invariable debern incluir los indicadores de resultados,
gestin y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto. Las
dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o municipales, ejecutoras
de los programas a evaluar, proporcionarn toda la informacin y las
facilidades necesarias para la realizacin de la evaluacin.

307

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayc>Agosto de 2005

Artculo 75. Los indicadores de resultados que se establezcan debern


reflejar el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas,
metas y acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo Social.

Artculo 76. Los indicadores de gestin y servicios que se establezcan


debern reflejar los procedimientos y la calidad de los servicios de los
programas, metas y acciones de la Poltica Nacional de Desarrollo
Social.

Artculo 77. El Consejo Nacional de Evaluacin, antes de aprobar los


indicadores a que se refiere este artculo, los someter a la consideracin
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la Cmara de
Diputados por conducto de la Auditora Superior de la Federacin, para
que emitan las recomendaciones que en su caso estime pertinentes.

Artculo 78. La evaluacin ser anual, definiendo como periodo del


primero de mayo al treinta de abril y podr tambin ser multianual en los
casos que as se determine.

Artculo 79. Los resultados de las evaluaciones sern publicados


en el Diario Oficial de la Federacin y debern ser entregados a las
Comisiones de Desarrollo Social de las Cmaras de Diputados y de
Senadores del Congreso de la Unin, y a la Secretara.

Artculo 80. De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el


Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social podr
emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al
Ejecutivo Federal y hacerlas del conocimiento pblico.

308

TITULO QUINTO
De la Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
CAPITULO 11
De Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social

Artculo 81. El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de


Desarrollo Social es un organismo pblico descentralizado, con
personalidad jurdica, patrimonio propio, autonoma tcnica y de gestin
de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Tiene por objeto normar y coordinar la evaluacin de las Polticas y
Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias
pblicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definicin,
identificacin y medicin de la pobreza, garantizando la transparencia,
objetividad y rigor tcnico en dicha actividad.

Artculo 82. El Consejo estar integrado de la siguiente forma:


l. El titular de la Secretara de Desarrollo Social, o la persona que ste
designe;
11. Seis investigadores acadmicos, que sean o hayan sido miembros
del Sistema Nacional de Investigadores, con amplia experiencia en la
materia y que colaboren en instituciones de educacin superior y de
investigacin inscritas en el Padrn de Excelencia del Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa, y
111. Un Secretario Ejecutivo designado por el Ejecutivo Federal.

309

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Artculo 83. Los investigadores acadmicos a que se refiere el artculo


anterior durarn cuatro aos en el cargo y podrn ser reelectos la mitad
de ellos. Sern designados por la Comisin Nacional de Desarrollo
Social a travs de una convocatoria pblica cuya responsabilidad ser
del Secretario Ejecutivo.

Artculo 84. El Consejo tendr su sede en la ciudad de Mxico y su


patrimonio se integrar con los recursos que le sean asignados en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin, a travs de la Secretara, y
con los bienes muebles e inmuebles que adquiera por cualquier ttulo.

Artculo 85. La administracin del Consejo estar a cargo de un Comit


Directivo, que presidir el titular de la Secretara, o la persona que ste
designe; adems estar integrado por las personas a que se refiere la
fraccin 11, del artculo 82 de esta Ley. Sus decisiones se tomarn por
mayora.

TRANSITORIOS
Primero. Esta Ley entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en
el Diario Oficial de la Federacin.

Segundo. El Titular del Poder Ejecutivo Federal expedir el reglamento


de esta Ley en un plazo no mayor de 90 das naturales a partir de su
entrada en vigor.

Tercero. En un plazo de 180 das naturales, contados a partir de la


entrada en vigor del presente Decreto, debern quedar constituidos e

310

~~
instalados el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social, la Comisin Nacional, la Comisin lntersecretarial y el Consejo
Consultivo.

Cuarto.

Para el cumplimiento de su objeto, el Consejo Nacional de

Evaluacin deber sujetarse a criterios de austeridad y eficiencia.

Quinto.

Las comisiones de Desarrollo Social, y de Hacienda y Crdito

Pblico de la Cmara de Diputados debern revisar la distribucin de


los fondos relativos al desarrollo social contenidos en el Captulo V de
la Ley de Coordinacin Fiscal, en un plazo no mayor a 90 das y, en su
caso, recomendar las modificaciones que se consideren pertinentes.

Sexto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente


Decreto.
Mxico, D.F., a 9 de diciembre de 2003.- Dip. Juan de Dios Castro
Lozano, Presidente. Sen. Enrique Jackson Ramrez, Presidente. Dip.
Amaln Yabur Elas, Secretario. Sen. Lydia Madero Garca, Secretaria.(Rbricas).
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin

1 del

artculo 89 de la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida


publicacin y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia
del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal,
a los diecinueve das del mes de enero de dos mil cuatro. Vicente Fox
Quesada.- (Rbrica).- El Secretario de Gobernacin, Santiago Cree!
Miranda.- (Rbrica).

311

Cuadro 1.1.
Solicitudes de informacin recibidas por l
Administracin Pblica Federal.
(16 de mayo de 2004 al15 de mayo de 2005)

Perodo

El Derecho a la informacin
2004

2005

Total

Fuente pn"ncipal de consulta:


tp:llwww.ifai.org.mx

Solicitudes electrnicas

Solicitudes
manuales

Total de
solicitudes

Mayo

1,388

101

1,489

Junio

2,895

223

3,118
3,389

Julio

3,214

175

Agosto

3,710

297

4,007

Septiembre

3,537

198

3,735

Octubre

3,259

272

3,531

Noviembre

3,178

383

3,561

Diciembre

2,092

163

2,255

Enero

2,947

181

3,128

Febrero

3,456

243

3,699

Marzo

3,621

238

3,859

Abril

3,512

206

3.,718

Mayo

1,623

75

1,698

38,432

2,755

41,187

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 9 del Segundo Informe de Labores al H


Congreso de la Unin 2004-2005.

'Fuente exacta de consulta:

tp:l!www.ifai.org.mxlinformellnforme2005.pdf
de consulta junio de 2005).

~eh a

:~ta:

No existe un cuadro 2.5 en el Segundo Informe


Actividades al H. Congreso de la Unin 2004)05, despus del Cuadro 2.4 sigue inmediatamente

Cuadro 2.6.

313

1stituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 1.2.
Las 20 dependencias y entidades con mayor nmero de
solicitudes deacceso a la informacin.
(Cifras al 15 de mayo de 2005)
Dependencia 1
Entidad

No. de

No. de

Total
acumulado

%
de solicitudes

Hacienda y Crdito
Pblico.

y Recursos

*Cifras a partir del12 de junio de 2003.


Fuente: Cuadro tomado de la pgina 10 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unir

2004-2005.

314

Qru
Cuadro 1.3.
Ocupacin de los solicitantes de informacin.

Sector

Porcentaje

Acadmico

34.7

Otros

25.0

Empresarial

19.3

Gubernamental

12.2

Medios de comunicacin

8.8

Total

100.0

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 12 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

315

uto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C.

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 1.4.
Tema y subtema de solicitudes de informacin.
(Porcentajes)
Estructura orgnica
a Organigrama
b Directorio
e Vacantes
d Otros
Remuneraciones
a Sueldos
b Prestaciones de servidores pblicos
e) Otros
Informacin enerada por las dependencias
a Trmites
b Concesiones
e} Estadisticas
d) Resultados de encuestas
e Otros
Programas de subsidio
a Diseo y laneacin
b Presu uesto o avance financiero
e Criterios de acceso es uema de operacin
d Padrn de beneficiarios
e)
indicadores
de
impacto,
Resultados,
evaluaciones
Otros
Actividades de la institucin
a Proarama de trabajo
b Resultados de actividades sustantivas
e Agenda de servidores Pblicos
d Otros
Informacin sobre contratos
a Obras blicas
b Bienes adquiridos
e Servicios contratados
d Bienes arrendados
e Otros
Gastos
a Gastos o erativos
b Gastos administrativos
e Gastos de representacin
d Otros
Auditoras
a) Resultados
1:;_>)_Avance de recomendaciones
e Otros
Datos ersonales
a} Datos personales
b) Otros
Otros
Total re ortado

informes,

2003.
12.5
3.4
3.6
2.6
2.9
6.2
3.9
1.5
0.8
25.7
6.3
1.8
7.4
0.4
9.8
5.4
0.7
1.8
0.8
0.5
0.6

2004
7.9
2.4
1.9
1.5
2.1
4.4
2.8
1.0
0.6
32.1
8.4
1.7
6.8
0.5
14.7
5.7
0.8
2.2
0.7
0.5
0.8

1.0
17.0
2.6
6.8
1.5
6.1
7.6
1.2
1.9
2.9
0.2
1.4
10.4
3.4
3.9
1.6
1.5
0.7
0.5
0.1
0.1
4.3
3.8
0.5

10.2

0.7
18.8
3.6
9.6
0.2
5.4
11.3
2.5
1.6
3.9
0.7
2.6
3.4
1.3
1 .1
0.3
0.7
0.5
0.4
0.0
0.1
7.9
4.2
3.7
7.9

100.0

100.0

* Cifras a partir del12 de junio de 2003.


Fuente. Cuadro tomado de la pgina 13 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin
2004-2005.

316

Rru
Cuadro 2.1.
Recursos recibidos en e/ Instituto en el perodo
junio - diciembre.
Mes
Junio
Julio

Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

Total

No recursos 2003
13
86
71
143
146
104
72
635

N recursos 2004

137
139
174
166
128
150
87
981

Diferencia
124
53
103
23
-18
46
15
346

Aumento%
953.8
61.6
145.1
16.1
-12.3
44.2
20.8
54.5

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 16 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

Cuadro 2.2.
Recursos recibidos en el Instituto en el perodo
enero - 15 mayo.
Mes
Enero
Febrero

Marzo
Abril

15- Mayo
Total

No de recursos 2004
44
76
122
90
46
378

N'" de recursos 2005


119
160
203
169
74
725

Diferencia

75
84
81
79
28
347

Aumento%
170.5
110.5
66.4
87.8
60.9
91.8

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 17 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

317

1 de Administracin

Pblica del Estado de Mxico, A C.

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 2. 3.
Sentido de los recursos de revisin (RR) y positivas fictas
interpuestos ante el/FA/ y la proporcin que tienen frente al
total de recursos resueltos.*
Sentido de la resolucin
Confirma.
Modifica.
Revoca.
Desechado por improcedencia.
Desechado por extemporneo.
No presentado.
Incompetencia.
Sobresedo por desistimiento.
Sobresedo oor Quedar sin materia.
Sobresedo porque se resolvi antes.
Sobresedo por otras causales.
Solicitudes de Q9Sitiva ficta <we no.~ocedieron.
Solicitudes de positiva ficta que procedieron.
Total resueltos.
Pendientes de resolver.
Total oeneral.

Total

Porcentaje de RR
resueltos(%)

176
288
351
98
121
94
6
103
84
13
15
15
6
1,370
404
1,774

12.9
21.0
25.6
7.2
8.8
6.9
0.4
7.5
6.1
1.0
1.1
1.1
0.4
100.0

* Casos interpuestos del16 de mayo de 2004 al15 de mayo de 2005.


Para las clastficaciones correspondientes a desechado, sobresedo y no presentado se incluyen
tambin casos correspondientes a poSitivas fictas.
Fuente: Cuadro tomado de la pgina 17 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

318

Room
Cuadro 2.4.
Proporcin de recursos interpuestos vs. solicitudes
respondidas (2004-2005).

Mes
Mayo (16 al31
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre

Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo (01 al15

Nmero de
respuestas a
solicitudes
1,561
2,868
2,862
3,627
3,130
3,666
3,304
2,341
2,670
3,208
3,400
3,617
1,390

Nmero de
recursos

Proporcin (%)
recursos/solicitudes

72

4.6
4.7
4.8
4.8
5.3
3.5
4.5
3.7
4.6
4.9
6.0
4.6
5.3

136
137
174
166
128
150
87
123
157
203
168
73

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 18 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin
2004-2005.

319

le Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 2. 6.
Proporcin de recursos interpuestos vs. solicitudes de
informacin recibidas.
(16 de mayo de 2004 a 15 de mayo de 2005)

Dependencias y entidades con una proporcin igual o mayor al 7.0%


Luz v Fuerza del Centro.
Ocean Garden Products, lnc.
Capufe.
Pemex Petroqumica.
Banco Nacional de Obras v Servicios Pblicos, S.N.C.
Comisin Re uladora de Energa.
Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes.
Consejo Nacional de Ciencia v Tecnolooa.
Exportadora de Sal, S.A. de C.V.
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica.
Ferrocarriles Nacionales de Mxico en Liquidacin.
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Administracin Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.V.
Centro de Investigaciones Bioloicas del Noroeste S.C.
Instituto Mexicano de Cinematografa.
Fondo de Informacin v Documentacin para la Industria.
Secretara de la Funcin Pblica.
Coordinacin Nacional del Programa de .Desarrollo Humano Oportunidades.
Servicio de Administracin Tributaria.

Proporcin
(%)

19.4
17.9
14.5
14.4
14.3
12.1
12.1
11.6
10.0
9.7
9.5
8.6
8.6
8.3
B.O

7.8
7.7
7.6
7.4
7.1

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 19 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

320

11

Q
Cuadro 3.1.
Funciones del 51CCA.
Actividades

Organizacin de:

1. Construccin de la estructura archivistica por niveles,


tomando en cuenta los estndares y mejores prcticas
internacionales.
2. Generacin de instrumentos de consulta y de control
archivstico.

...
.
.

.
...
.

3. Registro de los responsables de archivo.

..
...
.

4. Captura de la informacin de los archivos.

5. Respaldo de informacin.
6. Monitoreo de actividad.

Fondo
Seccin
Serie
Cuadro
general
de
clasificacin archivstica
de disposicin
Catlogo
documental
Inventario general por series
documentales
Inventario
general
por
expedientes
Gua simole de archivos
Trmite
Concentracin
Histrico
Trmite
Concentracin
Histrico
Exportacin de archivos
Acuses de captura
De los archivos
De los usuarios

7. Manuales de apoyo.

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 35 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

20042005.

Cuadro 3.2.
Beneficios del 51CCA.

.
.
.

Para los particulares


Es un canal que permite tener acceso a
la informacin en forma eficaz.
Ubicacin rpida y certera de la
informacin que se desea consultar.
Consulta pblica de los instrumentos de
consulta y control archivistico.

.
.
.
.

Para las dependencias y entidades


Permite contar con una infraestructura
tecnolgica que facilite los procesos de
gestin archivistica.
Generar los instrumentos de consulta y
control archivistico .
Cabal cumplimiento de los lineamientos
emitidos en materia de archivos.
Ahorro en la inversin de recursos de
tecnologas de la informacin.

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 36 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

321

Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 3.3.
Resultados del proceso de verificacin del cumplimiento de
los lineamientos de archivos.
(Cifras al 15 de mayo de 2005)

Escenarios

Deoendencias v entidades verificadas.


Dependencias y entidades que atendieron la publicacin de todos los
instrumentos de consulta de acuerdo con los Lineamientos (Gua
simple, informe v calendario).
Dependencias y entidades que atendieron los Lineamientos
citados con la publicacin de la Guia simple a travs del SICCA.
Dependencias y entidades que atendieron la publicacin de la Guia
simple fuera del SICCA.
Dependencias y entidades que atendieron la publicacin de la Gua
simple fuera del SICCA y que no cumplen con los
Lineamientos citados.
Dependencias y entidades que no han atendido la publicacin de la
Gua simple.
Dependencias y entidades que no han atendido la publicacin del
calendario y/o informe.

Total de
dependencias

y
entidades
240
163

100.0
67.9

91

37.9

129

53.8

53

21.1

20

8.3

22

9.2

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 37 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin
2004-2005.

322

Rm
Cuadro 3.4.
Dependencias y entidades que no han atendido
la publicacin de la Gua simple
(Datos al 15 de mayo de 2005).
Administracin Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A. de C.V.
Centro de Capacitacin Cinematogrfica, A.C.
Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico Nacional.
Comisin Mexicana de Ayuda a Refugiados.
Comisin Nacional de Areas Naturales Protegidas. *
Comisin Nacional para el Ahorro de Energa.
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas.
Comit Nacional Mixto de Proteccin al Salario.
El Colegio de San Luis, A.C.
Fideicomiso de Construcciones Militares.
Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda.
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas.
Instituto Nacional de las Personas Adultas Mavores.
Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas.
Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje.
Notimex, S.A. de C.V.
Secretara de Agricultura, Ganaderia, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria.
Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano.
Universidad Pedaggica Nacional.

Universidad Pedaggica Nacional.


* Dentro de su pgina web no publica vinculo al SICCA, sin embargo en ste se encuentra publicada
la Gua simple.
Fuente: Cuadro tomado de la pgina 37 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

323

1stituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 3. 5.
Nmero de dependencias y entidades
de acuerdo con el rango de cumplimiento
A mayo de 2004 y mayo de 2005.
Porcentaje de
Cumplimiento

100
90 a 99
80 a 89
70 a 79
60a 69
50 a 59
40a49
30a 39
20a 29
10 a 19
Oa9
Total

Nmero de
dependencias y
entidades a mayo de

Nmero de
dependencias y
entidades a mayo

2004
2
21
24
30
49
39
25
23
5
2

de 2005
149
31
11
7
12
3
5

220

1
1
1
221

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 40 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unir
2004-2005.

324

Cuadro 3.6.
Las 11 entidades con cumplimiento por debajo
del 60 por ciento.
Porcentaje de
Entidad

Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra


Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, A.C.
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios
Conexos
Universidad PedaQQica Nacional
Centro de Capacitacin Cinematogrfica, A.C.
Comisin Nacional de Areas Naturales Protegidas

Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los

actual

Porcentaje de
cumplimiento
anterior

58.1
56.5
55.1
49.1
48.5
48.0

58.1
49.6
38.0
49.1
27.8
80.1

41.8
40.0
29.7
19.2

41.8
40.0
62.9
30.0

0.0

No aplic

cumplimiento

Trebajadores

Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas


Pblicas *

* EIINDETEC argumenta ser un rgano del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, cuya naturaleza
intergubernamental, al involucrar instancias federales y estatales, le determina una naturaleza que
lo excepta para efectos de aplicacin de la LFTAIPG, estando subordinado a su propia legislacin
(Ley de Coordinacin Fiscal) y a sus rganos de Gobierno como lo es la Comisin Permanente de
Funcionarios Fiscales.
Fuente: Cuadro tomado de la pgina 40 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin

2004-2005.

325

'de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Cuadro 4.1.
Iniciativas del Congreso de la Unin que impactan a la
LFTAIPG.
Iniciativa

Cmara de
Origen

De Ley Federal de Proteccin de Datos Personales (presentada el14/02/01).


De reformas a los artculos 8 y 14 fracciones IV y V de la LFTAIPG (presentada el
21/08/02).
De reformas a los artculos 1, 3, 5, 63, 64 y la denominacin del Titulo Cuarto, se
adiciona un Ttulo Quinto y sus respectivos artculos 65 y 66 de la LFTAIPG
1 (presentada el 06/11/03).
Que reforma los articulas 6, 10, 16, 17, 18, 19, 21, 23, 25, 28, 39, 58 y 66, se
adicionan Jos artculos 18 Bis, 18 Bis 1, 19 Bis, 19 Bis 1, 25 Bis y 25 Bis 1 y se
deroga el artculo 20 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores (lnfonavit) (presentada el21/10/03). *
De Ley de Seguridad Nacional (presentada el 30/1 0/03).
De reformas al artculo 6 de la Constitucin Federal, propone se expida la Ley
Federal de Archivos (presentada el 09/12/03).
Que adiciona una fraccin VIII-S del artculo 76 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos (presentada el 09/06/04).
De reforma a los articulas 33, 34, primero y segundo prrafos, de la LFTAIPG y se
adiciona un articulo 27 Bis a la Ley de Imprenta -(presentada el 09/06/04).
De reformas y adiciones a los articulas 1, 2, 3, 4, 5, 7, 12, 13, 17, 33, 34, 35, 36, 39
y 55 de la LFTAIPG (presentada el 09/06/04).
De reformas y adiciones a Jos articulas 6 y 108 constitucionales (presentada el
09/06/04).
Que adiciona la fraccin X del articulo 1 de la Ley General de Desarrollo Social y de
la LFTAIPG (presentada el21/09/04).
Que reforma Jos articulas 13 y 18 de la LFTAIPG (presentada el 28/10/04.
Que reforma los artculos 6, 116 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos (presentada el 07/12/04).
Diversas disposiciones de la LFTAIPG (presentadas el 11111/04).
Que reforma el artculo 13 de la LFTAIPG y diversas disposiciones de la Ley
Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (presentada el
23/11/04).
Que reforma los articulas 102, 116 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos en materia de transparencia y acceso a la informacin
(presentada el14/12/04).
De la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendara (no hay fecha, ya
que es una recopilacin de iniciativas).
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, de la LFTAIPG y de
la L~y_Federal de Procedimiento Administrativo (presentada el 14/03/05).
Se expide la Ley Federal de Archivos, y se reforma la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal (presentada el17/03/05).

Senadores
Senadores
Diputados

Senadores

Senadores
Senadores
Diputados
Diputados
Senadores

Senadores
Diputados
Diputados
Diputados
Senadores
Senadores

Senadores

Diputados

Diputados

Senadores

Aprobada el 27 de abril de 2005 en el Congreso de la Unin.


Esta iniciativa ya fue aprobada, y se public en el DOF el31 de enero de 2005.
Esta iniciativa ya fue aprobada por la Cmara de Senadores el 31de marzo de 2005, y fue
turnada a la Cmara de Diputados para sus efectos constitucionales.
Fuente: Cuadro tomado de la pgina 45 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin
2004-2005.

326

]
Cuadro 4.2.
Lineamientos publicados por el/FA/
de junio de 2003 a la fecha.
Fecha de

publicacin en

Lineamiento

el

DOF
Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en la recepcin, procesamiento y trmite de las
solicitudes de acceso a la informacin gubernamental que formulen los
particulares, as como en su resolucin y notificacin, y la entrega de la
informacin en su caso, con exclusin de las solicitudes de acceso a datos
personales y su correccin.
Lineamientos generales para la clasificacin y desctasificacin de informacin de
las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal para notificar al Instituto el listado de sus sistemas
de datos personales.
Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en la recepcin, procesamiento, trmite,
resolucin y notificacin de las solicitudes de acceso a datos personales que
formulen los particulares, con exclusin de las solicitudes de correccin de dichos
datos.
Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal para notificar al Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica los indices de expedientes reservados.
Lineamientos generales para la organizacin, conservacin y custodia de los
archivos de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal.
Lineamientos que debern observar las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal en la recepcin, trmite, procesamiento,
resolucin y notificacin de las solicitudes de correccin de datos personales que
formulen los particulares.
Lineamientos en materia de clasificacin y desclasificacin de informacin relativa
a operaciones fiduciarias y bancarias, asi como al cumplimiento de obligaciones
fiscales realizadas con recursos pblicos federales por las dependencias y
entidades de fa Administracin Pblica Federal.

12 de junio de
2003

18 de agosto de
2003
20 de agosto de
2003

25 de agosto de
2003

9 de diciembre
de 2003
20 de febrero de
2004
6 de abril de
2004

22 de diciembre
de 2004

Fuente: Cuadro tomado de la pgina 48 del Segundo Informe de Labores al H. Congreso de la Unin
2004-2005.

327

El fortalecimiento de los gobiernos estatal y municipa


en Mxico: El captulo hacendario, elaborado po
Alfredo Carlos Victoria Marn, se caracteriza po
haber obtenido el Premio IAPEM 2003, Tradicin l
Excelencia.
La estructura del libro contempla una lista ordenad<
de cuatro captulos que lo integran, mismos que er
su interior se acompaan de cuadros y grficas
una introduccin, un apartado de conclusiones l

El Fortalecimiento de los
~obemos Estataly

Mvncpal en
Mxico: El Captvlo Hacendado
de Alfredo Canos 11'ctoda Marn

su respectiva relacin con las fuentes de consult<


bibliogrfica, hemerogrfica y electrnica.
Victoria Marn reflexiona y expone en lneas

Adriana E Bazn Trousselle

clara~

y sencillas, la argumentacin que corresponde a


fortalecimiento de la capacidad hacendara en lm
diversos rdenes de gobierno en nuestro pas. AludE
al papel fundamental que desempea el Estadc
para ejercer influencia en la definicin y el rumbe
de la economa nacional, de acuerdo con la form<
de organizacin poltica que lo caracteriza como ur
poder funcional y eficaz.

':oordinadora de lnvestiacin del lnsl!luto de

iministracin Pblica del Estado de Mxico.

329

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Para ello, el autor parte de la definicin del Estado y plantea como


referencia el caso de los modelos contemporneos que organizan el
poder: el unitario y el federalista; ambos con perspectivas de desarrollo,
son capaces de incentivar el crecimiento econmico como variable
determinante para el fortalecimiento fiscal del Estado.
En el caso de Mxico, el sistema hacendario presenta caractersticas
que lo vuelven nico y singular, lo que conlleva al autor a explicar su
desarrollo a travs del tiempo, diagnosticando la debilidad del modelo
econmico, la incapacidad institucional hacendara, la disfuncionalidad
de las relaciones fiscales intergubernamentales y la amplia dependencia
de las transferencias federales, que conducen a una crisis econmicofinanciera, fuertemente arraigada y cuestionada.
Al respecto, el estudio del federalismo adquiere una importancia crucial
para el anlisis de la hacienda local y municipal en el sistema mexicano.
Dentro de ese anlisis, Victoria Marn hace especial nfasis en las
caractersticas que lo determinan, las medidas instrumentadas y el
marco normativo que establece un mbito competencial que adquiere
una dinmica centralizada.
En ese sentido, atribuye a la pretendida eficacia del sistema centralista
el padecimiento de serias limitaciones estructurales, institucionales y
polticas. De ah, la percepcin del autor que conduce a una nueva
tendencia: formalizar e institucionalizar eficientemente a los rganos
encargados de la gestin hacendara en los distintos niveles de
gobierno, lo cual, en su opinin, representa en primer trmino, otorgar
mayor potestad hacendara a los estados y municipios a nivel regional,

330

en segundo, introducir un manejo innovador en la asignacin de las


transferencias federales a los estados, y en tercer trmino, replantear
las relaciones intergubernamentales.
El autor puntualiza la democratizacin en relacin directa con el proceso
de descentralizacin fiscal, por cuanto factor imperante en la construccin
de las capacidades institucionales hacendaras, la implementacin
de los patrones de conducta y la profesionalizacin de los servidores
pblicos en las reas financieras y administrativas, relacionadas con
la modernizacin de la gestin publica, particularmente en el mbito
municipal.
A efecto de llegar a conclusiones comparables por vas diferentes,
la experiencia internacional en el mbito del fortalecimiento de las
capacidades hacendaras en los gobiernos locales, es abordada por
el autor a partir de un estudio de las condiciones que tienen los paises
integrantes de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), en cuanto a fiscalizacin, descentralizacin,
modelos de crecimiento econmico y arreglos institucionales.
Se inclina por la adopcin de una nueva configuracin de las atribuciones
y competencias financieras asignadas a los distintos niveles de gobierno,

con el fin de afirmar la aplicacin de los principios de coordinacin,


subsidiaridad y solidaridad a las instancias constitutivas del pacto
federal.
Asimismo, propone como directrices en el desarrollo del federalismo
fiscal, un modelo de crecimiento econmico, el compromiso de
incorporarlo como parte de la poltica social y un nuevo rgimen
poltico.

331

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61

Mayo-Agosto de 2005

Finalmente, el autor lleva al cabo un recuento de las causas que por


razones histricas han impedido un mayor crecimiento econmico y un
desarrollo ms armnico en nuestro sistema nacional hacendara.
Sin duda, la disparidad y complejidad del sistema hacendara mexicano
sustentado durante dcadas, es el resultado de implicaciones histricas,
econmicas e ideolgicas. Su estructura es la clave para entender y
comprender nuestra realidad. En consecuencia, como resultado del
quehacer pblico, el Estado a travs del gobierno, tendr que resolver
como dar solidez a las finanzas de los gobiernos locales y municipales,
desde una nueva perspectiva.
Lo hasta aqu expuesto sobre el libro de Alfredo Carlos Victoria Marn,
permite tener idea de lo que el lector puede encontrar en sus pginas;
proporciona adems, la oportunidad de tener elementos suficientes
-analticos, metodolgicos e institucionales- para estar en posibilidad
de formular respuestas gubernamentales acertadas para una realidad
diversa e interdependiente como la mexicana, considerando los
rdenes de gobierno que la integran.

332

La Revista IAPEM tiene como propsito fundame


desde su fundacin en

1989, difundir ensa

cientficos especializados en Administracin Pt


Local, con nfasis en el Estado de Mxico.
En sus pginas, se publican adems, ordenamier
jurdicos, reseas,

convocatorias

informa<

relevante sobre administracin pblica y discipli


afines.
El Consejo Directivo del IAPEM 2004-2007, a tra
de este medio, invita a los asociados y docentes
Instituto, servidores pblicos, estudiantes y estudio
de nuestra disciplina, a participar en la Revista IAPI
entregando o remitiendo ensayos y colaboracio
para tal fin, mismas que debern cumplir con
siguientes criterios bsicos:
1. Los ensayos deberan abordar preferenteme
alguna de las siguientes temticas:

Planeacin Municipal y Proyectos de lnvers


Local

Polticas Pblicas Estatales y Municipales

333

La Revista IAPEM tiene como propsito fundamental


desde su fundacin en

1989, difundir ensayos

cientficos especializados en Administracin Pblica


Local, con nfasis en el Estado de Mxico.
En sus pginas, se publican adems, ordenamientos
jurdicos,

reseas,

convocatorias

informacin

relevante sobre administracin pblica y disciplinas


afines.
El Consejo Directivo del IAPEM 2004-2007, a travs
de este medio, invita a los asociados y docentes del
Instituto, servidores pblicos, estudiantes y estudiosos
de nuestra disciplina, a participar en la Revista IAPEM,
entregando o remitiendo ensayos y colaboraciones
para tal fin, mismas que debern cumplir con los
siguientes criterios bsicos:
1. Los ensayos deberan abordar preferentemente
alguna de las siguientes temticas:

Planeacin Municipal y Proyectos de Inversin


Local

Polticas Pblicas Estatales y Municipales

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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Administracin Pblica Municipal

Innovaciones en Sistemas de Organizacin e Informacin para la


Gestin Pblica Local

Administracin Pblica Local y Reforma Fiscal

Programas Sociales Gubernamentales

Gobierno Electrnico

Gestin Pblica y Medios

Administracin Local y Procuracin de Justicia

Participacin Social y Gestin Pblica Local

Finanzas Pblicas Locales

Actualizacin del Marco Jurdico y Normativo de la Administracin


Pblica Local

tica en el Servicio Pblico

Rendicin de Cuentas

Nuevas Tecnologas en la Administracin Pblica Local

Nuevas Modalidades de Prestacin de Servicios Pblicos


Locales

Calidad y Productividad en el Servicio Pblico

Colaboracin y Cooperacin lntergubernamental

Federalismo y Municipalismo

2. Los ensayos sern inditos, no habindose publicado en cualquier


medio impreso. El incumplimiento de este criterio, ser nicamente
responsabilidad del autor o autores que entreguen o remitan los
trabajos.
3. Los ensayos debern cumplir las siguientes caractersticas: claridad
en el lenguaje; calidad y actualidad de la informacin, rigor metodolgico,
originalidad y relevancia de las aportaciones tericas y prcticas a la
gestin pblica local.

334

4. Los ensayos debern tener una extensin mnima de 15 cuartillas y


mxima de 25, incluidas en ellas anexos y bibliografa, escritos en espaol
en hojas tamao carta, a doble espacio, en letra Arial de 11 puntos con
interlineado de 18 puntos, con el margen superior, inferior e izquierdo de
3 cm. y el margen derecho de 2.5 cm. Las reseas seguirn los mismos
criterios, pero tendrn como extensin mxima 5 cuartillas.
5. Los ensayos y colaboraciones se entregarn, adems de su versin
impresa, en disquete de 3.5 para computadora, en Word para Windows
versin reciente. No se devolvern originales.
6. La cartula debe incluir, en la parte superior, el ttulo correcto del
ensayo, el que no exceder de dos renglones, as como el nombre
completo del autor o autores, y en la parte inferior, en nota al pie de pgina,
datos de identificacin relevantes como: si son asociados del Instituto
de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.; cargo actual;
actividad profesional; ltimo(s) grado(s) acadmico(s); obras publicadas,
y las actividades acadmicas y profesionales ms relevantes.
7. Las referencias que se utilicen en el texto, sern estrictamente las
necesarias e irn como notas, al pie de la pgina, como se ejemplifica a
continuacin:
( ) Guerrero Orozco, Omar. (Preparacin y Estudio introductorio). Ciencia
del Estado. Juan Enrique Von Justi. Toluca, Mxico. Ed. Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mxico. 1996. p. LVI.
8. Las referencias generales o bibliografa no excedern de 20 y se
incluirn al final del trabajo, conteniendo los elementos bsicos de
identificacin de una publicacin, como enseguida se muestra:

335

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C. Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Chanes Nieto, Jos. La Obra de Luis de la Rosa. Toluca, Mxico. Ed.


IAPEM. 2000. 461 pp. (Coleccin La Administracin Pblica en Mxico.
Nuestros Clsicos).
Braibant, Guy. "Reflexiones actuales sobre Administracin Pblica", en
Revista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico.
Nmero 16. Octubre-diciembre. 1992. Toluca, Mxico. IAPEM. pp. 87101.
9. Los trminos tcnicos o conceptos que aparezcan en el texto debern
definirse con claridad en la primera mencin, al igual que las abreviaturas.
La inclusin de cuadros, grficas o tablas se realizar slo en caso de
que faciliten la comprensin del texto y se citarn las fuentes originales
que sirvieron de base para su elaboracin.
1O. Los trabajos se acompaarn de un resumen curricular de los
autores.
11. El Comit Editorial deiiAPEM verificar que se cumplan los puntos
establecidos en estos criterios; dictaminar qu trabajos sern publicados,
y podr exigir a los autores de los mismos, si as lo requiere el caso, que
atiendan sus recomendaciones y observaciones. Asimismo, el IAPEM
podr hacer correccin de estilo y adecuaciones editoriales.
12. El Instituto entregar al autor o autores de cada uno de los ensayos,
un total de 3 ejemplares del nmero de la Revista IAPEM, en que sus
trabajos fueron publicados.

336

13. Cualquier asunto relacionado con los ensayos y colaboraciones no


incluido en el presente, ser resuelto por el Comit Editorial del IAPEM.
(Nota.

Las

colaboraciones

se

entregarn directamente para

su

consideracin editorial al Instituto, o, en su caso, por conducto del


respectivo Coordinador del nmero de la Revista IAPEM).
Mayores informes:
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C.
www.iapem.org.mx
Coordinacin de Investigacin
Paseo Matlazincas 2008,
Barrio La Teresona,
Toluca, Mxico.
Tels.: (01 722) 167 10 03, 167 10 05 y
1671006.
e-mail: instituto@iapem.org.mx
investigacion@iapem.org.mx
abazan@iapem.org.mx

337

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SUMARIO

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Fr~~se Mlonio

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Lademrn:racia ~n Amrica. JoS<> Mara Mano

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LITERATURA

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Ruth Fainligbr

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BICENTENARIO

LAs AMRICAS DE ToCQUEV!LLE


fll\'!'l(Ql~~: MLO~lO Jos~ ANTO:>JO AGt:ILW RJ\"1-:RA

.IRIO RoLIJ.i.N JOS ~liRIA MARCO

SYLV!A PLATH Y JANE BOWLES


R~TI1 F,\\NLIGfl'l

JORGE (.OZA.'<O: 0EOR ,\\D'HIRN>

(REXR ,\\QOJI.SlS.\tOXDl: Dos RELHOS

ENSAYO
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F--<lua:rdo Ga.rrigues

82

mil~ k[, /rrmlmt

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NOTA
fkrir mmlt'n- Jorge Lozano

125

CREACJ:-.; LITERARIA
Do.l da/,.,, Icene 11\ocl.i Sismondi
Preoemacin de Ma:rla Victori.a Atencia

lJ3

LIBROS
lhuficiJn !tkraf, /;,.,tona mffi!utt/. Francisco Joo Mann J 43

_., t>nf"rMIIC/4 k Jn{;ttr. Danlf'l ,\lartn .\'layorga


f./ .'1'"' k! HntiJ.. Mariano Peyrou

\>o.t.t.S'"'"J<.'G"'~'"""

341

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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A C.

342

Revista 61 Mayo-Agosto de 2005

Revista iapem No. 61. Se termin de imprimir en el


mes de agosto de 2005, en los talleres de Grficos
Impresos, ubicados en Sor Juana Ins de la Cruz
No. 602 Sur, Col. Cuauhtmoc, C.P. 50130, Toluca,
Mxico. Tels.: 213 11 14 y 213 11 24,
graficosimpresos@prodigy.net.mx El tiraje fue de
500 ejemplares.