Análisis Político No 77

INSTITUTO DE ESTUDIOS
POLTICOS Y RELACIONES
INTERNACIONALES
IEPRI
DOSSIER: conflicto y paz

Resituar la ciudad: Conflicto violento y paz
Carlos Mario Perea
Violencia, resistencias y ciudadana en localidades
campesinas de Colombia. Comparaciones
Clara Ins Garca
39
Conflicto armado, escuela, derechos humanos

y DIH en Colombia
Flor Alba Romero Medina
57
Las FARC: auge y quiebre del modelo de guerra

Mario Aguilera Pea
COMIT EDITORIAL
FUNDADOR
Francisco Leal Buitrago

Profesor Honorario
Universidad Nacional de Colombia
Universidad de Los Andes
DIRECTOR
Carlos Mario Perea

IEPRI, Universidad Nacional de Colombia
Much more than a war on drugs:

elementos para un balance del Plan Colombia
Diana Marcela Rojas
Estabilidad poltica y tributacin en procesos de paz
Fernando Estrada
Mihai Mutascu
Aviral Kumar Tiwari
85
113
133
EDITORA
Julie Massal
ASESORES EDITORIALES
Daniel Pcaut
Ecole des Hautes en Sciences Sociales de Paris
Francisco Gutirrez Sanin
Stathis N. Kalyvas
Universidad del Yale, departamento de Ciencia Poltica
Gonzalo Snchez Gmez
Centro de Memoria Histrica
William Ramrez Tobn
Fundacin Seguridad y Democracia, Colombia
Hugo Fazio Vengoa
Universidad de los Andes, departamento de Historia
Qu se negocia en los procesos de paz?

Agendas y factores de xito 1989-2012
Juan E. Ugarriza
Andrs Cotrina
Natalia Sequera
Los Procesos de Implementacin de los Acuerdos de Paz.
Aportes desde el Nuevo Institucionalismo.
Laura Zamudio Gonzlez
153
175
INTERNACIONAL
ASISTENTE EDITORIAL
Carlos Germn Sandoval

COMIT CIENTFICO
Juan Gabriel Tokatlian Argentina

Klaus Meschkat Alemania
Mara Isaura Pereira de Queiroz Brasil
Catherine LeGrand Canad
Elisabeth Jean Wood, Estados Unidos
Preparacin editorial, diagramacin e impresin
Grficas Ducal Ltda.
Distribucin
Siglo del Hombre Editores
ISSN 0121-4705
Impresa en Colombia, 2013
A presena brasileira na Amrica do Sul:

aes e instrumentos de poltica externa
Marcelo Santos
195
La Revolucin Iliberal Venezolana y su poltica exterior

Miguel ngel Martnez Meucci
211
contenido
UNIVERSIDAD
NACIONAL
D E CO LO M B I A
RESITUAR LA CIUDAD:
CONFLICTO VIOLENTO
Y PAZ*
Carlos Mario Perea Restrepo
Carlos Mario Perea Restrepo**
RESUMEN
Este artculo aborda el tema de la Ciudad para evidenciar su singularidad como productora de violencias y su
conexin con las dinmicas del conflicto. En su primera parte, el texto visualiza la creciente urbanizacin de
la que es objeto hoy Colombia, haciendo notar la magnitud de sus violencias. Luego, se enfrentan los vnculos
entre conflicto armado y ciudad. Despus se aborda la contextualizacin de lo urbano con las dinmicas de los
conflictos en lo nacional y lo regional. Una vez practicado el recorrido de doble va entre conflicto y ciudad, se
analiza una primera imagen de la singularidad del conflicto violento urbano en Colombia. Por ltimo, en el
eplogo, frente a los mlti ples estrechamientos de los que es objeto la ciudad, se sugiere la nocin de conflicto
violento como especie de antdoto contra la reduccin y el olvido.
Palabras claves: Ciudad, Urbano, Conflicto, Paz, Colombia
dossier: conflicto y paz
RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ
RELOCATE THE CITY: VIOLENT CONFLICT AND PEACE

SUMMARY
This paper deals with the City to demonstrate its uniqueness as a generator of violence and its connection with
the dynamics of the conflict. In its first part, the text portrays the increasing urbanization that Colombia is now
going through, letting note the extent of its violences. After that, it faces the linkages between armed conflict
and city. Then, the paper deals with the contextualization of the urban sphere with the dynamics of conflict at
national and regional levels. Once a two-way journey between city and conflict has been undertaken, a first look
at the uniqueness of urban violent conflict in Colombia is analyzed. Finally, in the epilogue, given the multi ple
narrowings to which the city is submitted, the notion of violent conflict as a kind of antidote against reduction and
oblivion is suggested.
Keywords: City, Urban Conflict, Peace, Colombia
[3]
Fecha de Recepcin: 12/11/2012

Fecha de Aprobacin: 12/12/2012
*El presente artculo hace parte de la investigacin comparada de los conflictos de Medelln,
Cali, Bogot, Ro de Janeiro y Ciudad Jurez realizado por la Corporacin Regin, el
Observatorio Social de Cali, la Universidad Federal de Ro de Janeiro, el Colegio de
Chihuahua y el IEPRI. La financiacin proviene de Colciencias y el International Development
Research Centre (IDRC) de Canad. Este texto hubiera sido imposible sin el decidido aporte
de Andrs Rincn, Sayra Rodrguez, Nancy Guzmn, Gloria Bermdez, Mara Eugenia
Gonzlez y Ricardo Moreno, el equi po de investigacin en Bogot.
** Director del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI),Universidad
Nacional de Colombia. carlosmarioperea@gmail.com
anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38
En el proceso de paz que inicia a finales de 2012 en Colombia, dnde est la ciudad? En otros
trminos -unos que nos introduzcan en las nociones que emplearemos-, la paz es la finalizacin
del conflicto armado o, en sentido ms amplio, la supresin del conflicto violento? La pregunta
adquiere total pertinencia toda vez que entre los aos de 1980 y 2010 se cometieron 652.356
homicidios, de los cuales 364.716 -es decir el 56%-, tuvieron lugar en las ciudades (DANE, 19802010). Tal cantidad de homicidios deja fuera de duda la importancia del contexto urbano en la
bsqueda de la paz; finalmente durante las ltimas tres dcadas, las ms convulsas de la historia
moderna del pas, algo ms de la mitad de las muertes letales fueron producidas en la calle de la
ciudad1.
Sin embargo, pese a su enorme contribucin, la ciudad posee un lugar paradjico en la conciencia
pblica sobre el conflicto y la paz. De un lado est invisibilizada en el universo del conflicto
armado: en la reflexin acadmica no llega ni al estatuto de captulo autnomo digno de mencin
independiente, en los medios de comunicacin aparece slo cuando la guerra la asalta y en las
polticas pblicas hacia la paz apenas si se menciona. Del otro lado la ciudad es objeto de atencin
al interior de ella misma, as como lo ponen de manifiesto los sentimientos de inseguridad
capturados en los sondeos de opinin realizados cada tanto entre sus pobladores. Tal atencin
pblica, no obstante, no conecta la ciudad sino consigo misma, enlazada por excepcin con
aquello que tome cuerpo fuera de los confines del permetro urbano. Cada ciudad construye su
propia visin acudiendo a la nocin, no de conflicto o guerra, sino de seguridad.
[4]
En este complejo entrecruzamiento de miradas se mueve la ciudad: desconocida y marginada

frente al conflicto armado, atrapada y circunscrita a la seguridad. Es preciso resituar la ciudad.
Primero poniendo en evidencia su singularidad, mostrando que ella produce violencias cuyas
gramticas no se reducen al conflicto armado pero que con todo aportan la mitad del homicidio
nacional. Segundo, una vez captada su singularidad, conectando la ciudad a las dinmicas del
conflicto, tanto de la nacin en su conjunto como de la regin donde cada ciudad se inscribe.
Resituar la ciudad, as las cosas, interpela las formas de representacin del conflicto. De un lado
el olvido de lo urbano se produce sobre la reduccin del conflicto violento al conflicto armado,
todo lo cual viene cargado de consecuencias. El foco centrado en el actor armado, en su palabra
y sus estrategias, suprime otros escenarios y otras violencias (como la ciudad y su experiencia),
confinando la sociedad al papel de mero actor pasivo al que no le cabe responsabilidad alguna
sobre el curso de la violencia. Del otro lado, en la orilla opuesta, el confinamiento en la seguridad
emborrona la ciudad en general la Ciudad con mayscula-, haciendo imposible su conexin con
algo ms all de la situacin domstica de cada urbe. La nocin de seguridad, extendida por el
mundo entero, ha de sufrir acomodos una vez busca interpretar un pas con un conflicto armado
de ms de 60 aos de permanencia.
Resituar la ciudad conecta tambin con las prcticas colectivas adoptadas a fin de conjurar el
conflicto. Aqu la ciudad vuelve a ser objeto de doble mella. En los muchos esfuerzos puestos
en marcha desde la dcada de los 80 la paz parece no conferirle papel alguno a la ciudad;
a cambio, otra vez, los emprendimientos urbanos frente a las violencias se circunscriben a la
iniciativa particular del gobierno local. Conflicto, paz y ciudad parecen escindirse, plantando un
inquietante interrogante al proceso que apenas comienza: la paz estable y duradera no pasa por
la ciudad, esa gran productora de violencias?
1
Se entiende por ciudad la aglomeracin de ms de 100 mil habitantes. El criterio adoptado se explica ms adelante.
Con el interrogante en mente emprendemos el trabajo de ponerle sustento a ms de una afirmacin

lanzada en esta introduccin. Antes de nada es indispensable visualizar la creciente urbanizacin
de la que es objeto hoy el pas, haciendo notar la magnitud de sus violencias. Cmo no pensar la
paz desde y hacia la ciudad en una nacin cada vez ms urbana? (apartado I). Luego se enfrentan
los vnculos entre conflicto armado y ciudad. Dnde se ubica la ciudad en la conciencia pblica
sobre el conflicto y qu tanto avanza la guerra sobre la ciudad? (apartado II). Despus se aborda
la contextualizacin de lo urbano. Qu nexos mantiene la ciudad con las dinmicas de los
conflictos en lo nacional y lo regional? (apartado III). Una vez practicado el recorrido de doble va
entre conflicto y ciudad se ingresa en una primera imagen de la singularidad del conflicto violento
urbano. Cmo se conecta la singularidad urbana con el conflicto que est ms all de la ciudad?
(apartado IV). Por ltimo en el eplogo, frente a los mltiples estrechamientos de los que es objeto
la ciudad, se sugiere la nocin de conflicto violento como especie de antdoto contra la reduccin
y el olvido. A qu nuevas dimensiones de la paz abre la tarea de resituar la ciudad la equidad y
la convivencia-, una vez dado un paso ms all del conflicto armado?
I. URBANIZACION Y VIOLENCIAS
El mundo est marcado por una poderosa tendencia a la urbanizacin. Si en el ao de 1950
habitaba la ciudad el 29% de la poblacin mundial, para el ao de 1980 haba ascendido al 39% y
para el 2010 lleg a ser ms de la mitad, el 52% (United Nations Organization, 2011a). El proceso
vara de manera considerable de una regin a otra. En el 2010 en Africa y Asia estaba urbanizado
el 39 y el 44% de su poblacin, al tanto que en Europa y Amrica del Norte lo hacan el 73 y el
82%2. Amrica Latina hace parte del impulso urbanizador con ritmos pronunciados. En 1950 en
Amrica del Sur haca parte de la ciudad el 43% de sus habitantes, subi al 67% en 1980 y alcanz
el 83% en 2010. Colombia no es la excepcin. En 1950 tena el 33% de sus pobladores en las urbes,
en 1980 lleg al 62% y en 2010 ascendi al 75%. Las tres cuartas partes de la poblacin colombiana
habitan la ciudad.
[5]
Pero, cmo entender la ciudad? Segn el World urbanization prospects, sobre una muestra de 231
pases se identifican cuatro atributos en su definicin: administrativos, econmicos, poblacin/
densidad y caractersticas urbanas, combinados de maneras variables de un pas a otro (United
Nations Organization, 2011b)3. En el caso colombiano la definicin se adopta sobre la separacin
de cabecera y resto acuada por el DANE, una divisin hecha de la combinacin de criterios
administrativos y caractersticas urbanas (DANE, 2005)4. Emplearemos otro criterio5. Se entiende
ciudad como toda aglomeracin de 100 mil o ms habitantes, una frontera enrgica que disipa
cualquier duda respecto a su definicin: el nmero de 100 mil personas incorpora, por la fuerza
de la aglomeracin, las caractersticas que definen lo urbano, esto es grandes conglomerados de
personas que habitan territorios contiguos dotados de niveles de densidad residencial.
Para propsitos comparativos se establecer una diferencia entre ciudad y poblado, separados
sobre el mojn de los 100 mil habitantes. Cada uno de los dos, a su vez, se divide en cuatro
2
3
4
En 1950 frica y Asia estaban urbanizadas en un 14 y 18%; Europa y Amrica del Norte en un 51 y 64%.
El informe adopta los criterios de cada pas para diferenciar lo rural de lo urbano.
Cabecera es un rea definida por un permetro urbano establecido por el Concejo Munici pal, donde se ubica la sede administrativa
del munici pio. Resto supone la inexistencia de caractersticas como calles e instalaciones de servicios pblicos al modo urbano.
Un trabajo reciente coloca en duda la divisin cabecera y resto del DANE, mostrando que lo rural tiene una mayor extensin de la
reconocida oficialmente (PNUD, 2011).
categoras. La ciudad contiene Megalpolis con ms de 4 millones de pobladores; Ciudades

Grandes con habitantes entre 1 y 4 millones; Ciudades Intermedias entre 300 mil y un milln; y
por ltimo Ciudades Pequeas de 100 a 300 mil personas. Dicho en breve en el siguiente Cuadro.
CUADRO No. 1
CATEGORIZACION DE CIUDADES Y POBLADOS
CIUDAD
Megalpolis
Ms de 4 millones
Grande
1 milln 4 millones
Intermedia
300 mil 1 milln
Pequea
100 mil 300 mil

POBLADO
Grande
50 mil 100 mil
Intermedio
20 mil 50 mil
Pequeo
10 mil 20 mil
Menor
Menos de 10 mil
Validos de la clasificacin, la comparacin entre Mxico y Colombia confirma la mencionada

tendencia a la urbanizacin (Cuadro No. 2). Ya en 1990 la ciudad congrega ms de la mitad de los
habitantes, 52% en Colombia y 54% en Mxico; dos dcadas despus esos porcentajes han crecido
a 59% en Colombia y 64% en Mxico. El poblado, por el contrario, disminuye en los dos pases. La
urbanizacin se produce hacia arriba de la pirmide urbana, esto es sobre las ciudades 6.
CUADRO No. 2
PORCENTAJE DE POBLACION EN CIUDADES Y POBLADOS
COLOMBIA Y MEXICO 1990-2010
[6]
% POBLACION
1990
2010
Ciudad
52
59
Poblado
48
41
Ciudad
54
64
Poblado
46
36
PAIS
COLOMBIA
MEXICO
Fuente: Colombia DANE. Mxico Secretara de Salud. Clculos propios
Si se trata de pases sometidos a intensos procesos de urbanizacin, qu sucede con la violencia?

Ninguna afirmacin unificada puede ser lanzada al respecto, el homicidio de la ciudad se comporta
de manera diferente en cada pas. Los casos de Brasil y Mxico lo muestran (Grficos No. 1 y 2).
Mientras la tasa de homicidio de la ciudad brasilera se mantiene siempre por encima de la tasa del
poblado, con un descenso a partir de 2003 pero sin perder su primaca, el homicidio urbano en
Mxico permanece por el contrario siempre por debajo del homicidio del poblado, hasta cuando
en 2007 se produce un crudo escalamiento del conflicto7.
El proceso tiene nfasis distintos en cada pas. En Mxico crecieron en particular las ciudades grandes con una razn de crecimiento
poblacional equivalente al 129%; en Colombia las ciudades intermedias con una razn de 72%.
Las tasas de homicidio y de lesiones personales estn calculadas por 100 mil habitantes.
GRAFICO No. 1
TASA DE HOMICIDIO DE CIUDADES Y POBLADOS. BRASIL 1996-2009
Fuente: Sistema de Informaes sobre Mortalidade. Mortalidade por Agresso no Brasil: 1996-2009. Clculos propios.
GRAFICO No. 2
TASA DE HOMICIDIO DE CIUDADES Y POBLADOS. MEXICO 1990-2010
Fuente: Sistema de informacin en Salud. Secretara de Salud de Mxico 1990-2010. Clculos propios.
[7]
Colombia, por su parte, sigue una curva por entero diferente (Grfica No. 3). La informacin
del homicidio entre los aos de 1980 y 2010 arma una serie histrica de duracin media donde
es factible visualizar su comportamiento a lo largo de tres dcadas. En contrava de lo esperado
como se encarga de repisar la mirada centrada en el conflicto armado-, las ciudades mantienen
tasas de homicidio equiparables (y en largos tramos ms altas) respecto a los poblados. Durante
buena parte de los aos 80 la ciudad y el poblado son casi iguales, hasta cuando en el ao de 1988
la ciudad comienza un ascenso vertiginoso que la coloca por encima hasta el 2000. Durante los
siguientes ocho aos el poblado permanece un poco arriba, momento en que la ciudad repunta
colocndose de nuevo en valores ms altos.
GRAFICO No. 3
TASA DE HOMICIDIO DE CIUDADES Y POBLADOS. COLOMBIA 1980-2010
Fuente: DANE (1980-2010). Clculos propios

Vista la situacin desde el nmero de homicidios se ratifica la elevada participacin de la urbe.

En cada una de las tres dcadas permaneci igual o por encima del poblado (Grfica No. 4): en
los aos 80 puso el 50% del total de homicidios, en los 90 el 61% y en la primera dcada del 2000
el 54%. En abierta oposicin con una vehemente literatura empeada en desconocer el homicidio
de la calle los datos muestran8 , con suficiencia, el peso de la ciudad sobre el perodo crtico de la
violencia reciente de Colombia. La ciudad pone ms de la mitad de los homicidios de los ltimos
31 aos, el 56% como se afirm al comienzo de la introduccin.
GRAFICO No. 4
HOMICIDIOS EN CIUDADES Y POBLADOS POR DECADAS (%)
COLOMBIA 1980-2010
Fuente: DANE (1980-2010). Clculos propios
[8]
Tal participacin de la ciudad no proviene del mayor nmero de pobladores que alberga, como si
bastara con afirmar que la violencia se produce ante todo en el contexto urbano. La relacin entre
participacin en el homicidio y participacin en la poblacin lo muestra (Grfico No. 5). A lo largo
de las dos dcadas recientes las ciudades de Colombia tienen una participacin en la poblacin
siempre por debajo de la participacin en el homicidio. Dicho en breve, ponen ms homicidios
que poblacin. No es el caso de Mxico, donde la contribucin al homicidio se mantiene por
debajo de la contribucin a la poblacin otra vez hasta 2007, cuando la contribucin al homicidio
se pone por encima. Ambos pases experimentan una urbanizacin de igual magnitud, mas la
relacin homicidio-poblacin es diferente.
GRAFICO No. 5
PARTICIPACION DE LA CIUDAD EN EL HOMICIDIO Y LA POBLACION. COLOMBIA 1990-2010
Fuente: DANE. Clculos propios
El panorama de la violencia urbana colombiana se completa echando mano de un indicador

adicional, las lesiones personales. Haciendo uso de informaciones reportadas en Forensis por el
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, esta vez con una serie ms corta, de
nuevo se revela el mayor protagonismo de la ciudad frente al poblado (Grfico No. 6) : entre 2005
8
El desconocimiento del papel de la ciudad en el homicidio en Echanda (1999) y Rubio (1999).
y 2010 la tasa de lesiones personales de la ciudad est siempre por encima. Si la curva de la ciudad
no baja en ningn ao de 30, la de los poblados no pasa en ningn momento de 23.
GRAFICO No. 6
TASA DE LESIONES PERSONALES EN CIUDADES Y POBLADOS
COLOMBIA 2005-2010
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Clculos propios
En Colombia la ciudad desempea un papel crucial en el acontecimiento violento lo revelan el

homicidio y las lesiones personales-, afirmacin que no cumple del mismo modo en Mxico. Las
diferencias entre las naciones ponen en alerta frente al intento de atribuir la violencia urbana a un
efecto sin ms de la aglomeracin. Bogot lo confirma. Siendo una ciudad en franca expansin 9,
sus tasas de homicidio descienden de manera sostenida a lo largo de los ltimos veinte aos. Es
preciso buscar explicaciones alternativas, unas que den cuenta tanto de las dinmicas propias de
lo urbano como de su inscripcin en el conflicto nacional.
[9]
II. CIUDAD Y CONFLICTO ARMADO
La intensidad de la violencia en Colombia ha disminuido una vez se la compara con aos anteriores,
en particular con la dcada del 90. Sin embargo el pas sigue atrapado en una violencia alta, as
como lo atestigua la tasa nacional de 36 homicidios por 100 mil habitantes de 2011 (Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2011). En medio de la intensa crisis de los
ltimos aos Mxico alcanz en 2011 una tasa de 25 (Azaola, 2012), mostrando que la violencia
colombiana sigue siendo elevada. Confirmando la tendencia en operacin desde los aos 80, el
65% de los 16.554 homicidios de ese ao fueron perpetrados en aglomeraciones de ms de 100 mil
habitantes10. La participacin urbana subi, dando cuenta de la manera como el relativo declive del
conflicto armado deja en la ciudad una violencia de elevadas proporciones11. Ante la arremetida
urbanizadora y el ingente homicidio urbano dos tendencias presentes desde hace 30 aos-, la
paz enfrenta otro complejo dilema al que tendr que dar alguna respuesta: el procesamiento de la
violencia en la ciudad es una pieza clave de la paz estable y duradera. En este contexto, el primer
paso supone hacer claridad sobre los nexos entre ciudad y conflicto armado dando cuenta de dos
fenmenos: de un lado la conciencia pblica sobre el conflicto, del otro el desarrollo de la guerra
misma. Frente a la una y el otro, dnde est la ciudad?
Entre 1990-2010 Bogot tuvo una razn de crecimiento poblacional del orden del 49%, la ms alta entre las ciudades capitales de
Latinoamrica.
10
Medicina Legal reporta informacin del 82% de los munici pios del pas con un cubrimiento del 99% de la poblacin.
11
Decimos relativo declive en la medida en que, para el ao 2011, las FARC han perdido considerable presencia y los paramilitares
pasaron por una negociacin que desmont parte de su aparato armado.
9
1.
La conciencia pblica
Resituar la ciudad lanza un recio interrogante a las formas de representacin del conflicto tal como
se han impuesto en Colombia. La conciencia pblica se construye mediante ideaciones puestas en
circulacin desde la academia, el estado y los medios de comunicacin, entre otras mediaciones.
Como veremos en los tres mbitos la ciudad tiene un lugar precario, por decir lo menos: en cada
uno la lgica de comprensin se construye desde el actor armado de la guerra, produciendo la
reduccin del conflicto violento al conflicto armado y, como consecuencia, achatando las posibles
maneras de comprender el conflicto.
En primer trmino en la academia. Sus estudios visibilizan realidades y generan categoras de
representacin de la sociedad y sus procesos. Colombia ha acumulado un rico y variado saber
sobre la violencia, as como lo ponen de manifiesto diversos balances bibliogrficos12. Empero,
entre los vacos que pueden endilgarse a esa produccin acadmica figura con prominencia la
ciudad, en ningn balance llega a constituir un tema con identidad reconocida13.
Dos grandes tipos de estudios se han propuesto una visin comprehensiva del conflicto, unos
comprometidos en una visin panormica, otros empeados en una interpretacin global14.
Los primeros han hecho de los mapas y la estadstica su herramienta preferida, al tanto que los
segundos se empean ante todo en la interpretacin conceptual15. En unos y otros, no obstante, la
ciudad no constituye nada parecido a un captulo independiente digno de mencin autnoma. En
algunos momentos se le menciona es imposible no hacerlo16 -, pero en ningn caso hasta el grado
de alcanzar una elaboracin independiente.
[10]
Un libro tras una mirada totalizante de la violencia, Violencia poltica en Colombia (Gonzlez,
Bolvar y Vzquez, 2006), revela bien el silencio en el que permanece sumida la violencia urbana.
El horizonte de larga duracin en que se inscribe la reflexin obliga a los autores a pasar por una
compleja multiplicidad de factores determinantes del prolongado conflicto nacional. El nunca
resuelto conflicto agrario, los perversos modos de conexin poltica entre las regiones y la nacin,
el partidismo recalcitrante y el narcotrfico, las decisiones conscientes de los actores y la bsqueda
de rentas, entre otros, aparecen como resortes desde los cuales la violencia gana presencia histrica
en la tramitacin del conflicto. En medio de ese considerable intento de sntesis y articulacin
resulta notable la ausencia del tema urbano, en un doble sentido. En primer trmino en cuanto no
aparece articulado a los factores explicativos de las explosiones violentas. Mientras en la literatura
internacional la urbanizacin es considerada un destacado activador del episodio violento, en
Colombia, de manera distinta, la ciudad parece no coadyuvar sino de manera episdica17. Como
consecuencia, en segundo lugar, la ciudad no constituye un objeto temtico en s mismo. En
Entre los mejores balances Gonzlez, Bolvar y Vsquez (2006), una analtica que incluye la violencia de mediados del siglo XX; otro
excelente desde los aos 90 en Pearanda (2007).
13
La ciudad tampoco aparece en recopilaciones que intentan dar cuenta de las dimensiones del conflicto. Leal y Zamosc (1990), Leal
(1995), Leal (1996).
14
Entre los estudios panormicos destacan Daza (1995), Cubides, Olaya y Ortiz (1998) y Echanda (1989). Entre los interpretativos
descollan Gonzlez, Bolvar y Vsquez (2006) y Gutirrez, Wills y Snchez (2006).
15
La divisin entre estudios panormicos e interpretativos es por completo arbitraria; se la usa nada ms en trminos descri ptivos y de
exposicin.
16
Sea el caso, Cubides, Olaya y Ortiz (1998) la traen a cuento en ms de una explicacin y Echanda (1989) habla del avance del
conflicto armado sobre la ciudad.
17
Como ejemplo del papel de la ciudad en la violencia y el crimen mirar Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad
(2010), un informe mundial.
12
contraste con las amplias descripciones de los actores y su evolucin por las regiones, la ciudad
aparece como un territorio ausente cuyo destino resulta indescifrable en medio de ese gran
despliegue violento.
Naturalmente el vaco de lo urbano no es un error de apreciacin imputable sin ms a los autores,
ellos hacen parte del pensamiento que hegemoniza la mirada sobre la violencia. Se trata de una
corriente de pensamiento que arranca con la investigacin sobre los episodios de mediados del
siglo XX. Pese a que la gran movilizacin social de los aos 30 y 40 tom como escenario la
ciudad, la irrupcin de la violencia a mediados de la dcada del 40 desplaz el foco de atencin
hacia los sectores rurales18. La mirada se ruraliza marcando distancia con la ciudad. La prolija
investigacin sobre el perodo no la contempla, ni dentro de sus determinantes explicativos ni
tampoco en sus temticas de inters19.
La perspectiva ajena a lo urbano pareciera ser puesta en su sitio con el libro Colombia: Violencia
y Democracia, un texto producido en la segunda mitad de los aos 80 que cumpliera un papel
decisivo en la configuracin del pensamiento sobre la violencia nacional. En l se afirma que
mucho ms que las del monte, las violencias que nos estn matando son las de la calle (Comisin de
Estudio de la Violencia, 1987, 18). La frase, enunciada en la introduccin, no slo haca virar la
mirada hacia el olvidado contexto urbano sino que adems sugera que en l se vena gestando
la mayor cantidad de procesos violentos. Sin embargo la afirmacin, pese a su contundencia, no
hall respaldo en el desarrollo ulterior del libro. Por un lado, pese a que el texto se empea en
dar cuenta de la multiplicidad de las violencias, algo as como la violencia urbana no constituye
un captulo digno de mencin independiente; por el otro la parte final, encaminada a formular las
recomendaciones de poltica pblica, mencion el problema pero no a la manera de un espacio
que ameritara una intervencin en funcin de su especificidad.
[11]
Algunos aos ms tarde hace irrupcin otra interpretacin, de todo a todo en oposicin con las
conclusiones de la Comisin de 198720. La violencia no tiene que ver ni con la inequidad ni con
un estado precario y ausente, se deca; el fermento de la violencia ha de buscarse ms bien en
la poderosa presencia de actores criminales que actan racionalmente en la consecucin de sus
intereses. Lo urbano cobra relieve en la discusin sobre la extensin de la violencia en el tiempo
y la geografa. En lo atinente a esta ltima se afirm que la violencia sigue una cartografa con
presencia en unas regiones pero con ausencia en otras; puesto que las localidades ms violentas
vienen a ser pequeos municipios rurales donde apenas si clasifica la atormentada Medelln,
la afirmacin de las violencias que nos estn matando son las de la calle se acus de carente de
fundamento cientfico y, por ende, producto de la posicin ideolgica de quienes la formularon.
Con dicho aserto lo urbano entra en un callejn sin salida. Qu se mira y cmo se mira, es el
punto lgido de discusin una vez se toca el tema de la configuracin de la opinin pblica:
mientras se hacan estas afirmaciones la violencia de la ciudad, como se vio, desbordaba con
creces la de los poblados21. La delimitacin de la prctica violenta a unos actores criminales que
actan en la persecucin de sus intereses materiales sin atribucin de racionalidad social alguna-,
La violencia se volc al campo una vez neutralizadas las formas organizativas presentes en la ciudad: los sindicatos y la movilizacin
gaitanista. Pcaut (1987).
19
Un balance de la Violencia de mediados del siglo XX en Snchez (2007), donde resulta igual de visible la ausencia del escenario
urbano.
20
El texto ms ilustrativo de la argumentacin de los llamados economistas en Montenegro y Posada (1995).
21
El libro de la Comisin sali en 1987, un ao antes del escalamiento de la violencia urbana. Los economistas lanzan su crtica a
mediados de los aos 90, momento en que la urbe tiene de lejos una tasa de homicidio superior. Volver al Grfico No. 3.
18
se llev hasta sus ltimas consecuencias durante los ocho aos del gobierno Uribe. Con la notable
salvedad que los actores criminales fueron a su vez reducidos casi en exclusivo a la guerrilla,
estrechando an ms la asociacin entre violencia y actor armado. La ciudad desaparece del
debate sobre el conflicto armado.
Naturalmente la ciudad tiene estudios, algunos de los cuales abrieron un camino que la investigacin
posterior tendr que seguir recorriendo22. Dos grandes momentos histricos han creado, cada uno
en su contexto, un respectivo pico de produccin acadmica sobre lo urbano. El primero fue la
crisis de Medelln, cuando el cartel de Pablo Escobar y su empleo sistemtico de sicarios llevaron la
violencia a niveles insospechados23. Es la ciudad donde mayor desarrollo ha alcanzado la reflexin
sobre su violencia interna, en buena medida como resultado de una conciencia acadmica forzada
a pensar una profunda tragedia. Los temas son indicativos, narcotrfico, sicariato, combos
de barrio24, todo en el contexto de una violencia que ha dado origen a sugerentes desarrollos
temticos25.
[12]
El segundo momento histrico se constituye alrededor de la invasin paramilitar de la ciudad.

Como lo anunciara Carlos Castao en 1999, sus fuerzas emprendieron de ese momento en adelante
una toma de las ciudades que alcanz importantes grados de penetracin en varias de ellas. Se
posesionaron en zonas populares controlando la circulacin de las rentas ilegales, extorsionando los
negocios locales y administrando la violencia 26; impusieron su dominio sobre negocios estratgicos
como Corabastos y los Sanandrecitos en Bogot, al tiempo que hegemonizaron empresas como las
apuestas y los juegos de azar; en algunos casos tomaron por la fuerza el control de prominentes
negocios legales, como fue el caso de los gremios lecheros en la Costa Caribe; y en algunas otras
ocasiones detentaron el control de las arcas de los estados locales27. Hay una produccin sobre lo
urbano; empero, pese a sus notables avances, ella no alcanza a resolver el olvido de la ciudad en
la reflexin sobre la violencia.
La academia no es la nica mediacin de la conciencia pblica del conflicto donde la ciudad
se invisibiliza, otro tanto acontece con los medios de comunicacin 28. Durante los ltimos 25
aos existen dos momentos en que lo urbano cobra vida en el inters de las informaciones
de los medios29. El primero se produce cuando un actor armado ejecuta incursiones de cierta
espectacularidad sobre la ciudad o sus alrededores; el segundo, ms escaso, cuando el conflicto
armado parece encontrar alguna forma de solucin30.
La relacin ciudad y conflicto arranca con el trabajo pionero de Alvaro Camacho y Alvaro Guzmn (1990), primero que convierte la
violencia urbana en objeto de reflexin a partir de la situacin de Cali. De varios modos esta investigacin influy los planteamientos
de la Comisin de 1987.
23
Ana Mara Jaramillo (2011) hace un excelente balance de la literatura sobre Medelln.
24
Entre los ms destacados Salazar (1990), Salazar y Jaramillo (1992), Jaramillo, Ceballos y Villa (1998), Bedoya y Jaramillo (1991).
25
Elsa Blair (2004).
26
Duncan (2005) hace un sugerente texto en que mira la ciudad como una totalidad. Una versin de este artculo aparece en su libro
Los seores de la guerra.
27
Textos sobre paramilitarismo y ciudad en Prez (2007), Espinal, Giraldo y Sierra (2007), Avila y Nez (2009), Restrepo (2009), Grupo
investigacin Casa de Paz (2009).
28
Lo que sigue es apenas un esbozo. Las limitaciones de espacio impiden una elaborada reflexin sobre la ciudad en los medios.
29
La afirmacin se construye sobre la revisin de los artculos producidos por la revista Semana a partir del ao 1985. La base fue
construida por Sayra Rodrguez, Alejandro Pajn y Paola Ocampo para la celebracin de los 25 aos del Instituto de Estudios
Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).
30
Nos ocupamos tan slo del primer momento. Ejemplo del segundo momento es la crispada preocupacin sobre la ciudad al comienzo
del gobierno Pastrana cuando la guerra parece hallar solucin en las negociaciones con las FARC, el ELN y hasta los paramilitares.
22
En 1985 apareci un artculo bajo el ttulo de la La guerra llega a los barrios, seguido de un
sugestivo subtitulado que rezaba ms que en el campo, es en las ciudades donde se juega la
suerte de la paz (Semana, junio 17 de 1985). La afirmacin se armaba sobre la ocurrencia de
algunos eventos que por ese entonces enervaban los nimos31. Los hechos y la preocupacin que
generan tienen legitimidad, no cabe duda; el punto es, no obstante, la lgica mediante la que se
construye el texto: la ciudad hace su incursin en los medios conectada a esos momentos en que
la guerra llega a los barrios. As lo har durante los siguientes 25 aos. Los campamentos de paz
visibilizarn a Cali y Bogot a mediados de los aos 80; Pablo Escobar con sus particulares y en
extremo sangrientos modos de actuacin destacarn a Medelln a finales de la misma dcada; el
cartel de los Rodrguez Orejuela producir la presencia meditica de Cali en los primeros aos
de los 90; la presencia de las FARC en inmediaciones de la capital pondr en primer plano a
Bogot entre 1996 y 2001; la incursin paramilitar evidenciar algunas ciudades a comienzos del
2000. Cada tanto un notable acontecimiento -nunca faltan- sube a la palestra una ciudad, como el
secuestro masivo de feligreses en la iglesia de la Mara y pocos das despus el secuestro masivo
de diputados en Cali (Por qu Cali. Semana, octubre 23 de 2000).
Ciertamente la ciudad accede a las informaciones de los medios de comunicacin. Con todo, ella
habla a travs de su conexin con el conflicto armado, despojada de su singularidad. En realidad
los medios posan su atencin sobre el conflicto armado, la ciudad es la circunstancia. Naturalmente
no se trata de una circunstancia despreciable, el proyecto estratgico de la insurreccin se corona
con la toma de la ciudad. De all que, por lo general, la noticia urbana se cargue de aseveraciones
grandilocuentes como aquella recin citada de ms que en el campo, es en las ciudades donde
se juega la suerte de la paz. Como acontece con el universo de la academia, tambin en el de los
medios el conflicto armado engloba y subsume el conflicto violento opacando sus otras facetas.
La reduccin del conflicto violento al conflicto armado, no obstante, se produce de modo distinto
en cada mediacin. En la academia como olvido, en los medios en cuanto slo la guerra parece
hablar de la ciudad32.
[13]
La precariedad de lo urbano, en tercer y ltimo trmino, se revela an ms todava en el terreno

de las polticas pblicas respecto a la violencia y la paz. En ninguno de los esquemas globales hasta
hoy adoptados el asunto urbano merece un tratamiento particular. La tesis de la conexin entre
pobreza, ausencia del estado y violencia, que rigiera las administraciones de Belisario Betancur
y Virgilio Barco entre 1982 y 1990, presupona la inversin en zonas rurales apartadas con el fin
de cerrar la brecha de exclusin y aislamiento que sirviera de caldo de cultivo a la violencia 33.
La Poltica Integral contra la Violencia, enunciado con el que Csar Gaviria (1990-1994) titul su
poltica pblica una vez sancionada la Constitucin del 91 y una vez fracasadas las conversaciones
de Caracas y Tlaxcala, tampoco contempl medida alguna en la direccin de visibilizar la ciudad;
el calificativo de integral presidiendo una poltica donde se soslaya lo urbano, da buena cuenta
del precario lugar que ocupa el homicidio de la calle en las preocupaciones colectivas sobre la
violencia. Lo confirmarn luego Pastrana y Uribe entre los aos de 1998 y 201034. El primero al
El Ricardo Franco incursion sobre la escuela de carabineros de Suba en Bogot, el ELN practic un asalto sobre la crcel Modelo,
el M-19 organiz campamentos en barrios populares
32
Naturalmente aparecen de cuando en vez noticias de aspectos propios de la ciudad. Por ejemplo sobre escuadrones de la muerte
Con sus propias manos. Semana, mayo 19 de 1986; en torno a los skinheads Quines son estos calvos?. Semana, junio 28 de
1993; o sobre el crimen organizado Se alquilan para matar. Semana, noviembre 3 de 2002.
33
Una mirada sobre la dcada en Leal y Zamosc (1990).
34
Samper, ocupado como estuvo en el asunto de los dineros del narcotrfico en su campaa, no tuvo lugar para enunciar alguna poltica
global de paz.
31
centrar su poltica en la zona de despeje y la negociacin con los alzados en armas, el segundo al
focalizar el esfuerzo estatal en la persecucin y aniquilamiento de la FARC en sus zonas de apoyo
y abastecimiento en el campo35.
En estos trminos, toda vez que se aborda el conflicto armado la ciudad se desdibuja. Sucede
en la academia, pero tambin acontece en los medios de comunicacin y las polticas estatales.
Es un modo establecido de la conciencia pblica: la guerra es la que cuenta. Por supuesto el
privilegio del conflicto armado tiene razones de fuerza histrica y poltica, la ascendencia de
la guerra sobre el curso de la vida colectiva es en verdad impresionante. Los actores armados
controlan un sinnmero de procesos de la vida de las gentes que habitan los lugares donde se
implantan, llegando al extremo de administrar justicia sobre asuntos granados de la vida de
todos los das; detentan poder sobre los estados locales y los fiscos municipales, pasando por
la imposicin de extorsiones a toda obra de beneficio pblico; poseen empresas econmicas de
grandes rendimientos como el narcotrfico, mientras someten multitud de empresas grandes y
pequeas al pago de cuotas forzadas. Entretanto, mientras la guerra sigue su curso, Colombia
ha vivido uno de los desastres humanitarios ms crticos del planeta, atiborrado de desplazados,
desaparecidos, torturados, ejecutados, asesinados La esfera pblica de las ltimas dcadas
no ha podido evitar ser construida en conexin con la existencia del conflicto armado, desde
los grandes emprendimientos institucionales como la constitucin de 1991 hasta las masivas
inversiones regionales al estilo de los planes de rehabilitacin. Las ocho elecciones presidenciales
de 1982 a hoy han discurrido todas bajo el signo de la guerra y la paz, del conflicto armado y el
intento de exorcizarlo.
[14]
Frente al peso abrumador de la guerra la paz pasa, en primera instancia, por la desactivacin del
conflicto armado que sobreviene con la desmovilizacin de los combatientes irregulares. No hay
la menor discusin al respecto. No obstante, la importancia histrica de la guerra no suprime sus
complejas implicaciones sobre las formas de interpretacin e intervencin del conflicto. El propsito
de erradicar la prctica de la violencia de reducirla a trminos internacionales razonables36 -, halla
en la reintegracin civil de los alzados en armas uno de sus notables logros; empero, el dilogo
con las guerrillas est lejos de resolver una enorme cantidad de realidades del conflicto violento,
buena parte de ellas incrustadas en la calle atendiendo a las gramticas del asfalto y la congestin.
La desactivacin de la violencia urbana es un nodo crucial del establecimiento de las condiciones
que garanticen una paz estable y duradera.
2.
Conflicto armado y ciudad
La invisibilidad de lo urbano en la conciencia pblica del conflicto se vincula, de buen modo, al

hecho de que la guerra ingresa slo de manera parcial a la ciudad. En ningn caso se sugiere que
la guerra no llegue a la calle. El escenario urbano es un engranaje primordial de la confrontacin,
no slo porque la ciudad desempea una funcin estratgica en la inteligencia militar, el
avituallamiento de los ejrcitos y la ampliacin de la base social de la guerra, sino porque la toma
de la ciudad encarna el triunfo de la lucha insurgente. Quien tiene la ciudad tiene el poder. De
all que el plan estratgico de las FARC pas por el intento de cercar la capital Bogot. El ingreso
recortado de la guerra a la ciudad significa entonces que, salvo contadas excepciones37, los actores
La nica referencia explcita en Uribe ser la guerra de Medelln durante la segunda mitad de 2002, recin subido a la presidencia.
La tasa mundial de homicidio es de 8,8. Organizacin Panamericana de la Salud-Organizacin Mundial de la Salud (2003).
37
Son tres las excepciones. Primero Medelln, de la que hablar en el ltimo apartado; segundo Barrancabermeja, escenario de
35
36
de la guerra no consolidan all un dominio ni de cerca parecido al que logran implantar en zonas
rurales, donde imponen leyes de estricto cumplimiento, administran justicia, cobran impuestos y
en general imponen su voluntad. As pues, hasta dnde llega la guerra a la ciudad? Abordamos el
interrogante acudiendo a cinco indicadores del conflicto armado: el desplazamiento, el secuestro
guerrillero, las acciones blicas, la violacin del derecho internacional humanitario y la violacin
de derechos humanos.
Primero el desplazamiento forzado, un prominente indicador del desastre humanitario en cuanto
l supone el abandono del lugar de origen dejando la vida y los bienes al arbitrio de los victimarios.
La informacin de Accin Social arma el cuadro de las personas expulsadas entre los aos de
1998 y 2011 (Grfico No. 7)38. Con entera claridad desde el poblado se genera el gran monto del
desplazamiento. En el ao de 1998 produjo el 94% y en 2011, tras un sostenido descenso, sigue
produciendo el 61% de las expulsiones. La ciudad se comporta de manera inversa. En 1998 fue
asiento de un pequeo 6% pero tras una curva de ascenso lleg al 39%. Si bien el desplazamiento
desde la ciudad cobra proporciones alarmantes llega a ser casi las dos quintas partes en 2011-, el
mayor volumen ha sido y sigue siendo producido desde el poblado.
GRAFICO No. 7
PARTICIPACION DE CIUDADES Y POBLADOS EN EL DESPLAZAMIENTO
COLOMBIA 1998-2011
[15]
Fuente: Accin Social. Clculos nuestros.
El seguimiento de los restantes indicadores del conflicto armado acude a la revista Noche y
Niebla del Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP), la ms antigua base de datos
sobre derechos humanos existente en Colombia 39. En primer trmino se mira el 2001, un ao de
importancia histrica en el curso del conflicto armado en tanto representa un punto culminante
de la llamada fase de recrudecimiento del conflicto desarrollada entre los aos de 1996 y 2002(Restrepo y Aponte, 2009)40. Tanto el crecimiento de la guerrilla como el del paramilitarismo
tiene en este momento su mximo esplendor; adems el proceso de la negociacin con las FARC
en el Cagun pasa por su tercer ao y se prepara el ascenso de la administracin Uribe, cuyas
ejecutorias modificarn el curso del conflicto. Finalmente, y no menos importante para nuestro
empeo, el ao 2001 coincide con el momento en que la opinin pblica habla de la toma urbana
por parte de la insurgencia, motivada en el cerco que por ese entonces las FARC tiende sobre
Bogot.
confrontacin entre guerrillas y paramilitares; y tercero un momento de la expansin paramilitar a comienzos de la dcada del 2000,
cuando hicieron presencia en varias ciudades.
38
En lnea en www.accionsocial.gov.co
39
Tambin en lnea en www.accionsocial.gov.co
40
El punto ms alto de esta fase de recrudecimiento se alcanza en 2002.
Iniciamos con uno de los delitos ms envilecidos, el del secuestro guerrillero. Pese a la posible
prediccin -cabra esperar que la ciudad con sus recursos fuera epicentro de este tipo de secuestro-,
los datos confirman el panorama bosquejado ya en el desplazamiento. En el ao 2001, cuando la
accin guerrillera alcanza uno de sus picos y el secuestro nacional llega a su segundo punto ms
alto41, se comenten en el poblado el 88% de estos delitos (Cuadro No. 3). El 65% toma lugar en los
municipios intermedios y pequeos. El cuadro desconcierta, la ciudad es asiento de nada ms que
12% de los secuestros ejecutados por uno de los ms fuertes actores armados de ese momento.
CUADRO No. 3
SECUESTRO REALIZADO POR LA GUERRILLA. 2001
CATEGORIA
CIUDAD
No.
Megalpolis
Ms de 4'000.000
RANGO
0,3
Grande
1'000.001 - 4'000.000
0,3
Intermedia
300.001 - 1'000.000
Pequea
100.001 - 300.000
31
42
12
Grande
50.001 - 100.000
34
10
Intermedio
20.001 - 50.000
110
32
Pequeo
10.001 - 20.000
115
33
Menor
Menos de 10.000
TOTAL CIUDAD
POBLADO
46
13
TOTAL POBLADO
305
88
TOTAL PAIS
347
100
Fuente: Revista Noche y Niebla. Cinep. 2001
[16]
La revista Noche y Niebla categoriza la violencia poltica en tres categoras dependiendo de quin la
ejerza y el modo como la ejerza42: agentes del Estado o particulares que actan con aquiescencia
del Estado, en cuyo caso se trata de violacin de los derechos humanos; grupos insurgentes
que se atienen a las leyes y costumbres de la guerra, referida como acciones blicas; y grupos
insurgentes que quiebran las normas que regulan la guerra, tipificadas como violacin del derecho
internacional humanitario43. En primer lugar las acciones blicas, un excelente indicador del
conflicto armado que describe las acciones de combate de las guerrillas, incluyendo 10 tipos de
acciones44. El desarrollo de la accin insurgente en los poblados es evidente (Cuadro No. 4). En
ellos tom cuerpo el 90% de las acciones blicas del ao 2001, otra vez de modo privilegiado en
poblados intermedios y pequeos que agregados sirven de escenario al 66% de las incursiones
guerrilleras. Las ciudades slo presenciaron un 10%, la mayora en ciudades pequeas entre 100 y
300 mil pobladores.
El secuestro extorsivo alcanz su mayor nivel en el ao 2000, cuando se cometieron 3606. En el 2001 se cometieron 2357. Polica
Nacional (1990-2010).
42
Para efectos de nuestro inters se excluye el tercer ti po de violencia especificado en el marco conceptual (la violencia poltica social),
pero se abre en dos la violencia insurgente. Mirar el marco conceptual de la base en http://www.nocheyniebla.org/node/18.
43
La divisin supone que la guerrilla no viola derechos humanos slo lo hacen el estado y sus aliados-, un punto lgido de discusin
con la base.
44
Ametrallamiento y bombardeo; ataque a objetivo militar; bloqueo de vas; civiles heridos en acciones blicas; combate; emboscada;
incursin; pillaje; sabotaje; y uso de minas-minado de un campo.
41
CUADRO No. 4
ACCIONES BELICAS EN CIUDADES Y POBLADOS (%). COLOMBIA 2001
CATEGORIA

CIUDAD
RANGO
Ms de 4 millones
Grande
1 milln 4 millones
Intermedia
300 mil 1 milln
Pequea
100 mil 300 mil
TOTAL CIUDAD
POBLADO
Megalpolis
0,2
10
Grande
50 mil 100 mil
Intermedio
20 mil 50 mil
36
Pequeo
10 mil 20 mil
30
Menor
Menos 10 mil
17
TOTAL POBLADO
90
Fuente: Revista Noche y Niebla-Cinep. Clculos nuestros
Las violaciones del derecho internacional humanitario, de su lado, incluyen 8 tipos de acciones 45.
Pese a que el listado incorpora amenazas, ejecuciones extrajudiciales, toma de rehenes y otras que
bien podran tomar cuerpo en la ciudad, las violaciones al derecho internacional humanitario
tienen lugar, otra vez, en los poblados de menos de 100 mil habitantes (Cuadro No. 5). Los
municipios intermedios y pequeos parecen ser el escenario natural del conflicto: en esta
oportunidad agregan el 57% de las violaciones46. La ciudad, entretanto, recoge el 22%, ms de la
mitad en ciudades pequeas.
CUADRO No. 5
VIOLACIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO (%). COLOMBIA 2001
CATEGORIA
RANGO
Megalpolis
Ms de 4 millones
Grande
1 milln 4 millones
CIUDAD
Intermedia
300 mil 1 milln
Pequea
100 mil 300 mil
POBLADO
14
22
Grande
50 mil 100 mil
Intermedio
20 mil 50 mil
35
Pequeo
10 mil 20 mil
22
Menor
Menos 10 mil
TOTAL POBLADO
[17]
TOTAL CIUDAD
13
78
El panorama es todava ms indicativo en el caso de la violacin de derechos humanos. De

nuevo, sus acciones incluyen un conjunto de ejecutorias que bien podran tomar cuerpo en las
Amenaza; ametrallamiento y/o bombardeo indiscriminado; ataque a obras o instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a la
estructura vial o bienes indispensables para la sobrevivencia de la poblacin; bloqueo de vas; civiles muertos o heridos en acciones
blicas; colectivo amenazado, desplazado o usado como escudo; ejecucin extrajudicial u homicidio sobre persona protegida; perfidia,
pillaje, toma de rehenes, tortura, uso de minas y violencia sexual
46
Desde estos mismos poblados se produce el 62% de los desplazamientos forzados, confirmando la importancia de los intermedios y
pequeos para el conflicto.
45
calles de la ciudad47. En efecto el indicador es el ms elevado de todos los indicadores hasta ahora
examinados, en la ciudad tiene lugar el 36% de las violaciones, una vez ms con un 21% cometido
en ciudades pequeas (Cuadro No. 6). La anotada prelacin de los poblados entre 10 y 50 mil
habitantes se mantiene, en esta oportunidad agregando un 47% de los casos48.
CUADRO No. 6
VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS (%). COLOMBIA 2001
CATEGORIA
CIUDAD
RANGO
Megalpolis
Ms de 4 millones
Grande
1 milln 4 millones
Intermedia
300 mil 1 milln
Pequea
100 mil 300 mil
TOTAL CIUDAD
POBLADO
21
36
Grande
50 mil 100 mil
Intermedio
20 mil 50 mil
31
Pequeo
10 mil 20 mil
16
Menor
Menos 10 mil
TOTAL POBLADO
64
[18]
El panorama descrito para el 2001, el de una guerra que llega slo de manera tangencial a la ciudad,
no es el caso de este ao en particular. Varios aos antes y otros tantos despus la distribucin
geogrfica del conflicto armado ha sido y sigue siendo la misma (Cuadro No. 7). Se tomarn como
eje de referencia los aos de 1997 y 2005, dos momentos diferenciados no slo por su distancia en
el tiempo sino por las condiciones de la guerra en cada uno de ellos. El ao de 1997 representa
el comienzo de la fase de recrudecimiento de la guerra; el 2005 habla de un instante donde se
hacen visibles los xitos de las operaciones militares del Estado. Pese a las distancias en el tiempo
el cuadro dibujado para 2001 se confirma haciendo posible la afirmacin de un comportamiento
generalizado de la guerra49. Ciertamente las acciones blicas que en 2001 tuvieron en la ciudad
un valor de 10%-, en 1997 son el 12% y en 2005 el 13%, dando cuenta de la inexistencia de variacin
alguna. La violacin del DIH lo mismo -en 2001 fue 22%-, mientras en los otros dos aos 17 y 24%
respectivamente, igual sin variaciones de consideracin. La violacin de derechos humanos en
2001 fue 36%-, en 1997 baj a 21% y en 2005 subi a 36%; entre los aos noventa y el comienzo de
la dcada hubo aumento pero en 2005 se mantiene igual.
Amenaza y atentado; colectivo amenazado y desplazado; desaparicin y detencin arbitraria; ejecucin extrajudicial y homicidio
sobre persona protegida; tortura; y violencia sexual.
48
La territorialidad del conflicto armado se completa con la presencia de los actores armados: en la ciudad la guerrilla hizo presencia
con el 13% de sus acciones, los paramilitares con el 29%.
49
Segn el Observatorio del Conflicto Violento del IEPRI, en el ao 2011 las acciones del conflicto armado disminuyen ms todava en
la ciudad. La guerrilla est emplazada en sus antiguas zonas de retaguardia.
47
CUADRO NO. 7
ACCIONES BELICAS, VIOLACION DIH Y DH (%)
COLOMBIA 1997 Y 2005
ACCIONES
BELICAS
CATEGORIA
CIUDAD
VIOLACION
DH
1997
2005
1997
2005
1997
2005
Megalpolis
0,9
0,7
Grande
0,9
13
Intermedia
Pequea
10
12
CIUDAD
12
13
17
24
21
36
12
13
Grande
POBLADO
VIOLACION
DIH
Intermedio
35
42
33
41
36
37
Pequeo
30
25
27
17
21
14
Menor
15
12
11
10
POBLADO
88
87
83
76
79
64
La ciudad no es el escenario del conflicto armado, sus calles no provocan ni el grueso del
desplazamiento ni tampoco la mayor cantidad de secuestros guerrilleros, acciones de guerra y
violaciones de derechos fundamentales. Lo urbano encierra una verdadera paradoja: pese a su
invisibilidad en la conciencia colectiva en torno a la violencia en buena medida porque la guerra
llega con precariedad a la ciudad-, aporta ms de la mitad de los homicidios nacionales.
[19]
III. SEGURIDAD Y CONEXION REGIONAL
Si las ciudades enfrentan un fenmeno crtico de violencia pero no son el escenario del conflicto
armado, ser porque lo urbano se sujeta a una violencia autnoma, reglada por sus lgicas
intestinas? Es la tendencia dominante. La reclusin de la ciudad en la seguridad construye, por
una va distinta, otra invisibilidad de la ciudad: la que proviene del ensimismamiento en s misma.
La ciudad ha sido olvidada en la reflexin acadmica, se seal; no obstante, se seal tambin,
dos coyunturas histricas generaron una respectiva oleada de investigacin urbana revelando
el talante del nimo imperante en torno a la ciudad y su reflexin. Salvo una excepcin todas
estn centradas en el conflicto de una ciudad en particular50. Las comparaciones entre ciudades
escasean51 y menos se avanza en la comparacin del conflicto urbano del pas con el conflicto de
otros pases52.
La ciudad est encerrada, contenida en s misma. Su singularidad, suprimida por el conflicto
armado, es llevada al otro extremo, el del ensimismamiento. Por supuesto la analtica de la ciudad
hacia s misma registra notables avances. No sera posible dejar de mencionar las investigaciones
de las Cmaras de Comercio de una buena cantidad de capitales, quienes atentas a la demanda
de seguridad que entraa el funcionamiento del gremio bajo su atencin, habilitan sistemas
Es el caso de Duncan (2005 y 2006), quien hace una comparacin entre ciudades.
El caso paradigmtico del ensimismamiento es Medelln. Mucho se ha escrito sobre ella pero las conexiones con munici pios como
Itagu y Bello (dos munici pios por completo ligados al casco urbano), casi ni son tenidos en cuenta.
52
Perea compara ciudades (2007) y tambin compara con otros pases (2008).
50
51
de vigilancia de los delitos de alto impacto, algunas con elevados niveles de sofisticacin53. Sin
embargo mostraremos a continuacin-, lo urbano tiene ms de un nexo con el conflicto ampliado
del pas. Resituar la ciudad (visibilizarla), generando su inclusin en las polticas pblicas sobre
la violencia y la paz, supone tanto conectar el homicidio de la calle a la dinmica de la violencia
nacional y regional, como reconocer el aporte que entraa su singularidad en la comprensin de
la produccin del hecho violento. En lo que sigue nos ocupamos de la primera afirmacin.
1. El vnculo con lo nacional
[20]
Atenindonos a la curva del homicidio entre los aos de 1980 y 2010, el conflicto violento de
Colombia sigue una trayectoria dividida en seis fases (Grfico No. 8). La primera entre los aos de
1980 y 1984, caracterizada por la estabilidad alrededor de una tasa de 30. Durante esos aos se da
inicio al primer proceso de paz (en 1982) mientras el narcotrfico no irrumpe todava en la escena
pblica. Lo har en mayo de 1984 cuando asesina al ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla
en una calle de Bogot. El efecto se deja sentir de inmediato, la tasa de homicidio se dispara a
partir de ese instante siguiendo una lnea de ascenso que culmina en el ao de 1991, el pico ms
alto de la historia documentada del pas: 86 homicidios por 100 mil habitantes. Es la segunda fase
(1985-1991), marcada por la guerra del narcotrfico en el intento de desmontar la extradicin, pero
tambin por la carrera de fortalecimiento de las guerrillas y el incipiente desarrollo paramilitar.
El proceso constituyente de 1991 marca el punto de inflexin, acompasado por la entrega del
cartel de Medelln y la posterior captura de los capos del cartel de Cali. El homicidio desciende
hasta 1997 fijando la frontera de la tercera fase (1992-1997), ao de un nuevo ascenso prolongado
hasta el 2002 como resultado de la expansin territorial y geopoltica de los dos grandes actores
armados: la guerrilla de las FARC y la fuerza paramilitar de las AUC (1997-2002). La quinta
fase, entre 2002 y 2008, se define sobre la cada vertiginosa que produce la estrategia combinada
de la seguridad democrtica: guerra contra la guerrilla y negociacin con los paramilitares. Por
ltimo la sexta fase (2008-2010) arranca con el agotamiento de la doble estrategia la guerrilla se
acomoda a la guerra y los paramilitares se remozan en nuevas formas-, abriendo un momento de
estabilizacin con oscilaciones que bordea la tasa de 40.
GRAFICO No. 8
TASA DE HOMICIDIO NACIONAL. COLOMBIA 1980-2010
Fuente: DANE. Clculos nuestros.
53
Un caso ejemplar es el de la Cmara de Bogot, construida sobre un completo sistema de consulta virtual.
Resulta sintomtico que la narracin recin elaborada considere ante todo el conflicto armado
y las respuestas institucionales emprendidas en el intento de conjurarlo, pasando de manera
inadvertida la ciudad. No existe un relato de lo urbano con la capacidad de impactar el curso de
los acontecimientos nacionales54. Por lo pronto impacta el hecho de la profunda compenetracin
del conflicto nacional con el conflicto urbano, as como se desprende de la comparacin de las
dos curvas en el Grfico No. 9. Coinciden casi punto por punto, excepto cuando lo urbano se
levanta por encima a lo largo de la dcada que corre entre 1988 y 1998, ao en que la ciudad se
pone ligeramente por debajo otra vez durante una dcada (hasta el 2008). La ciudad sigue paso a
paso las tendencias que rigen las seis fases del conflicto nacional, con dos particularidades dignas
de mencin. En primer lugar la segunda fase no termina en 1991 sino en 1993, aunque el ascenso
se detiene igual en 1991; en segundo trmino la cuarta fase (1997-2002) es menos pronunciada,
poniendo en evidencia que el recrudecimiento del conflicto impulsado por el ascenso guerrillero
y paramilitar toma cuerpo ante todo en los poblados.
GRAFICO No. 9
TASA DE HOMICIDIO NACIONAL Y DE LA CIUDAD. COLOMBIA 1980-2010
[21]
En efecto la curva de los poblados muestra que la ofensiva blica de la cuarta fase realmente
comenz en 1995 (Grafico No. 10). Los poblados, como las ciudades, coinciden con el patrn
nacional pero tambin siguiendo sus particularidades. La fase 2 es menos intensa y se prolonga
hasta 1992 (aunque tambin detiene su crecimiento en 1991). La fase 3 es ms corta, la cada se
detiene en 1995 como se acaba de sealar, dando inicio a un ascenso de mayor realce que se
coloca por encima de la ciudad a partir de 2000. El coeficiente de correlacin entre la curva de la
ciudad y de los poblados es elevado (0,74), poniendo sobre la mesa una estrecha conexin entre lo
que sucede al interior de las ciudades y lo que acontece con el conflicto armado en los poblados55.
Hasta aqu habra que afirmar que el narcotrfico tiene uno de sus asientos en la ciudad, al menos lo fue en la poca de los grandes
carteles de Medelln y Cali (1984-1993).
55
Una sugerente trabajo comparando Medelln y el pas en Giraldo (2011).
54
GRAFICO No. 10
TASA DE HOMICIDIO DE CIUDADES Y POBLADOS. COLOMBIA 1980-2010
2. La conexin regional
[22]
La ciudad est conectada a lo nacional, sus grandes tendencias as como sus inflexiones hacia el
aumento o la desaceleracin coinciden con las fases del conflicto nacional. La ciudad marca el
conflicto, ste marca a la ciudad. Otro tanto habr de aseverarse en torno a la inscripcin regional,
el conflicto urbano permanece en estrecha relacin con sus contextos inmediatos armando
definidos patrones regionales. El caso de las ciudades de la subregin Medelln es ilustrativo56,
incluyendo no slo los municipios de su zona metropolitana (Bello, Envigado e Itagu), sino
tambin la ciudad de Rionegro donde se encuentra el aeropuerto57. El modelo regional salta a
la vista, el ms fidedigno al modelo nacional de las seis fases (Grfico No. 11). Naturalmente son
varias las especificidades. Desde su intensa magnitud Medelln marca la curva nacional y la curva
de las ciudades, su comportamiento se apega a las seis fases excepto por el nuevo escalamiento
que arranca en 2008. Las menos coincidentes son Envigado y ms todava Rionegro, las que sin
embargo no dejan de atenerse al patrn regional.
GRAFICO No. 11
TASA DE HOMICIDIO ZONA METROPOLITANA DE MEDELIN Y RIONEGRO 1980-2010
Fuente: DANE. Clculos nuestros

56
57
Entres las 7 ciudades antioqueas hay dos subregiones, Urab y Medelln. Hablamos slo de la segunda.
En la definicin institucional la zona metropolitana de Medelln incluye varios munici pios ms; aqu se tienen en cuenta los munici pios
con ms de 100 mil habitantes.
La Costa Caribe encarna otro patrn, visible an entre ciudades sin contigidad espacial alguna.
Las seis fases del homicidio nacional aplican slo en el caso de Montera, excepto en la sexta fase
por cuanto entra en un enervamiento conectado a la presencia violenta de los neoparamilitares 58.
Las restantes ciudades de la Costa configuran un patrn regional cuyo rasgo viene a ser una
marcada estabilidad una vez se le coteja con los cambios bruscos del pas y Antioquia. Barranquilla
oscila entre tasas de 20 y 50 salvo en el pico de 1996, cuando se dispara hasta una anormal tasa
de 85 (Grfico No. 12). Cartagena tiene un ascenso entre 1985 y 1993 pero de all en adelante
permanece estable variando entre tasas de 20 y 40. Entre las ciudades capitales de la regin
Caribe, Santa Marta es el caso un tanto atpico, en particular por sus tres picos hacia arriba (en
1982, 1992 y 2000-2001) y sus dos picos hacia abajo (en 1983 y 2009), pero de resto permanece con
variaciones entre tasas de 40 y 60. Valledupar y Sincelejo son tambin ciudades representativas del
modelo violento de la Costa, oscilan entre magnitudes que van de 20 a 60 con la excepcin de un
ascenso en Valledupar entre 2000 y 200359. En comparacin con el patrn antioqueo, el modelo
costeo est marcado por tasas ms bajas y por la relativa estabilidad a lo largo del tiempo.
GRAFICO No. 12
TASA DE HOMICIDIO SANTA MARTA, BARRANQUILLA Y CARTAGENA.
1980-2010
[23]
El ltimo caso para ejemplificar el comportamiento regional es el del departamento del Valle
(Grfico No. 13). En esta ocasin se sacaron dos curvas, una que rene las ciudades de Cali, Buga
y Buenaventura y otra que condensa las ciudades de Jamund, Palmira, Tulu y Yumbo. Otra vez,
la coincidencia entre las dos curvas muestra la existencia de un patrn regional caracterizado por
una primera fase de crecimiento sostenido hasta 1994, con una cada hacia finales de la dcada
de los 80; luego viene una segunda fase hasta 1997-1998 que abre paso a un tercer momento de
ascenso hasta 2000-2001. La siguiente fase tiene un descenso pero en ningn caso tan pronunciado
como lo hace la curva nacional, sino que permanece en tasas altas por encima de 60 con una
tendencia al alza durante los ltimos dos aos.
Lorica es igual una ciudad costea en su comportamiento pero igual con el fuerte cambio iniciado en 2007 por la presencia
neoparamilitar. Montera y Lorica pertenecen ambas al departamento de Crdoba.
59
Rioacha y Maicao comienzan los aos 80 con tasas elevadas debido a que La Guajira fue el escenario de la fiebre de la marihuana a
finales de los 70. En los aos que siguen Rioacha pasa a ser la prototpica ciudad costea movindose entre tasas de 20 y 60 con un
pico en 2000-2003. Maicao se comporta distinto por su condicin de ciudad de frontera.
58
GRAFICO No. 13
TASA DE HOMICIDIO DE LAS CIUDADES DEL VALLE. 1980-2010
La existencia de patrones regionales se resume en el Grfico No. 14, donde se plasman las curvas
que agrupan las tasas de las respectivas ciudades de cuatro regiones. Una vez ms las diferencias
entre los patrones saltan a la vista. Primero en el comportamiento, luego en la intensidad de las
tasas Desbordadas de Antioquia; las Muy Altas y sostenidas del Valle; las Altas y Medias tambin
sostenidas de la Costa Caribe. La ciudad no se contiene a s misma, hay patrones que dan cuenta
de los intercambios con su contexto regional. Las explicaciones del conflicto violento en la ciudad
han de ser ligadas al entorno, a los comportamientos y modalidades de accin de los actores de la
regin en donde ella est inscrita.
GRAFICO No. 14
TASA DE HOMICIDIO POR REGIONES 1980-2010
[24]
III. LA SINGULARIDAD URBANA

La nocin de conflicto violento urbano evoca la existencia de una violencia cuyo rasgo
caracterstico pasa no nicamente por la condicin de su ocurrencia en la calle de la ciudad, sino
tambin y quizs lo ms importante por su conexin con dinmicas de naturaleza propia a los
avatares de la vida urbana. La ciudad lo hemos mostrado- no es el escenario privilegiado del
conflicto armado pero mantiene ms de una conexin con el conflicto nacional. Qu sucede
entonces al interior de la ciudad? Cul es la naturaleza de su violencia y cmo se conecta con las
dinmicas de la guerra? Avanzaremos en la pregunta considerando, primero el nivel de homicidio

de la ciudad en Colombia, y segundo la naturaleza singular de su conflicto violento.
1. Colombia: Ciudades violentas
Las ciudades colombianas son violentas. Su intensidad se visualiza atendiendo a un criterio que
establece el punto de 25 como corte a partir del cual se asume la violencia Elevada60, entre 25
y 11 violencia Media (en color gris) y de 10 para abajo violencia Baja (en color verde). A su vez
la violencia Elevada est dividida entre violencia Desbordada por encima de 100 (en color rojo),
Muy Alta entre 50 y 99 (en color zapote) y Alta entre 26 y 49 (en color curuba). En el Cuadro No.
8 aparecen las 60 ciudades de Colombia con sus respectivas tasas de homicidio de las ltimas tres
dcadas61. El primer fenmeno digno de mencin es la escasez de violencias Bajas en el Cuadro
escaso color verde-: un mnimo de 6% de los 180 cuadros 62; asimismo resulta destacable el hecho
de que ninguna ciudad se mantenga en nivel Bajo durante las tres dcadas, slo algunas de la
Costa lo hacen las dos primeras63. El nivel Medio entre 11 y 25 tiene mayor presencia (el color
gris suma el 25% de los cuadros), pero sobresalen ante todo los valores de la violencia elevada
en sus tres categoras: Alta, Muy Alta y Desbordada, que hacen el 69% de los cuadros. Es el
rasgo dominante, durante los ltimos 30 aos las ciudades colombianas han estado sometidas a
violencias elevadas64. Nada ms 9 se mantuvieron las tres dcadas con valores medios y bajos,
mientras las restantes 51 tuvieron al menos una dcada con violencia Elevada.
CUADRO No. 8
TASA PROMEDIO DE HOMICIDIO DE LAS CIUDADES POR DECADAS
COLOMBIA 1980-2010
CIUDAD
80
90
125
267
Bello
65
184
71
Riohacha
Envigado
56
137
36
Maicao
Itagui
65
218
90
Uribia
15
Rionegro
58
147
67
Santa Marta
52
55
52
Apartad
228
316
74
Pitalito
63
90
82
Turbo
156
204
78
Cinaga
22
51
84
34
47
38
Villavicencio
51
63
53
Medelln
Barranquilla
2000
93
CIUDAD
Neiva
80
90
2000
23
30
39
60
43
56
101
78
85
Malambo
20
Pasto
10
25
38
Soledad
18
Ipiales
25
48
47
Bogot
18
56
25
Tumaco
19
32
69
Cartagena
13
23
27
Ccuta
29
102
103
Magangu
10
19
23
Armenia
24
59
57
Tunja
27
32
19
Pereira
69
116
108
Duitama
20
17
19
Dosquebradas
20
34
64
Sogamoso
14
22
16
Bucaramanga
32
59
38
[25]
Se escogi la tasa de 25 como cota de la violencia Elevada considerando que Brasil tuvo entre los aos de 1996 y 2009 una tasa
media de 25 y que Mxico, tras su gran crisis, lleg a ese mismo valor. En el contexto internacional tanto Brasil como Mxico son
considerados pases violentos.
61
Se trata de las ciudades con ms de 100 mil habitantes en el ao 2011.
62
El nmero de 180 cuadros resulta de multi plicar 60 ciudades por 3 dcadas.
63
Malambo y Soledad en el departamento del Atlntico; Lorica en Montera; y Uribia en la Guajira.
64
27% de los cuadros en violencia Alta, 28% en violencia Muy Alta y 14% en violencia Desbordada.
60
CIUDAD
80
90
2000
CIUDAD
80
90
2000
Manizales
43
93
67
Barrancabermeja
30
144
86
Florencia
62
84
90
Floridablanca
15
18
Yopal
23
73
72
Girn
18
30
23
Popayn
54
58
56
Piedecuesta
25
30
15
Valledupar
49
39
61
Sincelejo
15
31
27
Quibd
15
35
54
Ibagu
16
43
31
Montera
25
36
32
Cali
46
104
95
17
Buenaventura
54
100
95
17
30
15
Buga
55
92
101
Lorica
Cha
Facatativ
19
35
23
Cartago
168
193
122
Fusagasug
38
44
37
Jamund
35
103
99
Girardot
22
32
35
Palmira
40
81
81
Soacha
16
25
33
Tulu
83
126
121
Zipaquir
22
32
21
Yumbo
63
87
80
[26]
100 o ms
Desbordada
11 a 26
Media
53 a 99
Muy Alta
10 o menos
Baja
27 a 52
Alta

El Cuadro No. 9 ofrece un panorama adicional de los elevados niveles de violencia de la
ciudad colombiana. En los 31 aos en consideracin siete ciudades tuvieron una tasa promedio
Desbordada, esto es por encima de 100 (rojo); 21 tuvieron tasas Muy Altas, entre 51 y 100 (zapote);
15 tasas Altas entre 26 y 50 (curuba). Tan slo 17 puntuaron en valores medios y bajos (gris y
verde), lo cual significa que el 72% de las ciudades nacionales vivieron los ltimos 30 aos en
violencia Elevada. El cuadro contrasta de manera notable con Mxico, donde apenas un 13% de
sus ciudades tuvo una tasa promedio Elevada entre los aos de 1985 y 2010, aunque menos con
Brasil, pas donde el 53% tuvo un promedio Elevado entre los aos de 1996 y 200965. La ciudad
colombiana est sometida a intensas violencias. Mientras la tasa de sus ciudades con violencia
Elevada es de 95, la de Brasil es de 44 y la de Mxico de 40, ms de 50 puntos de diferencia66. Las
ciudades colombianas, no cabe duda, vienen sometidas a crudas violencias.
CUADRO No. 9
TASA PROMEDIO DE HOMICIDIO DE LAS CIUDADES. COLOMBIA 1980-2010
CIUDAD
1980-2000
Apartad
206
Medelln
162
Cartago
161
Turbo
146
Itagui
124
Tulu
Bello
97
Pereira
CIUDAD
Manizales
1980-2000
CIUDAD
1990-2000
68
Ibagu
30
Palmira
67
Girardot
30
Yopal
56
Tunja
26
Popayn
56
Facatativ
25
Villavicencio
56
Zipaquir
25
110
Santa Marta
53
Sincelejo
25
107
Riohacha
53
Soacha
25
Cinaga
53
Pasto
24
Mxico tiene 175 ciudades de ms de 100 mil habitantes, 23 de las cuales tuvieron violencia Elevada. Brasil tiene 273 ciudades, 144
de las cuales tuvieron violencia Elevada.
66
La tasa promedio de las ciudades con violencia Elevada.
65
CIUDAD
1980-2000
CIUDAD
1980-2000
CIUDAD
1990-2000
Rionegro
91
Valledupar
50
Girn
24
Maicao
88
Armenia
47
Piedecuesta
23
Barrancabermeja
86
Bucaramanga
43
Cartagena
21
Buenaventura
83
Barranquilla
40
Cha
20
Buga
83
Ipiales
40
Duitama
18
Cali
81
Tumaco
40
Sogamoso
17
Jamund
79
Fusagasug
40
Magangu
17
Florencia
79
Dosquebradas
39
Floridablanca
13
Pitalito
79
Quibd
35
Malambo
10
Ccuta
78
Bogot
33
Soledad
Yumbo
77
Montera
31
Lorica
Envigado
76
Neiva
31
Uribia
Fuente: DANE
Tal magnitud, en un contexto de escasa presencia del conflicto armado, exige claridad sobre
la naturaleza del homicidio urbano. Para el efecto apelamos a la informacin del Instituto de
Medicina Legal y Ciencias Forenses entre los aos de 2005 y 201167. Se trata de una valiosa
informacin sobre la que no obstante es preciso entrar en toda suerte de matizaciones sobre
sus alcances. En realidad -es el punto de partida-, el saber sobre el homicidio en Colombia es
fragmentario, poco se esclarece la identidad de los victimarios y las condiciones en que produce
sus actos. La disponibilidad de informacin vara de manera considerable de una a otra variable.
El sexo de las vctimas se determina en el 100% de los casos pero de all en adelante los porcentajes
comienzan a disminuir. La edad se establece en el 85% y la escolaridad en el 55%. Los porcentajes
disminuyen de manera dramtica una vez se entra en el detalle del homicidio: la circunstancia se
determina en un 27% y el presunto agresor igual68. Por dems el monto de esclarecimiento vara
de ao a ao, a veces con distancias considerables, lo mismo si se mira la ciudad o el poblado. En
cada caso se harn las claridades que tales condiciones fuerzan a hacer.
[27]
2. Variables sociodemogrficas
En materia del sexo de las vctimas -la nica con informacin completa todos los aos-, no existe
diferencia alguna entre ciudad y poblado69. Tanto en la una como en el otro (no importa si es la
megalpolis o el poblado pequeo), los hombres son asesinados en el 91% o ms de los casos y las
mujeres en el 9% o menos (Grfico No. 15). La estabilidad en el tiempo y la constancia sobre la
geografa pone al abrigo de sospecha el hecho de que el conflicto violento recae de forma trgica
sobre los hombres, una condicin que no discrimina entre la calle de la ciudad o la vereda rural.
Nuestra gratitud para Medicina Legal por permitirnos el acceso a esta informacin desagregada.
Los porcentajes reportados son entre 2005 y 2011.
69
Hay un debate en marcha en torno a la necesidad de abrir una casilla independiente para los gneros no convencionales, como el
transgenerismo.
67
68
GRAFICO No. 15
SEXO DE LAS VICTIMAS EN CIUDADES Y POBLADOS. COLOMBIA 2005-2011
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Clculos nuestros.
[28]
La edad ya tiene diferencias, en este caso en el tiempo. El sistema mejora en la captacin de

informacin pues si entre 2005 y 2008 se logra determinar la edad en el 73%, entre 2009 y 2011 se
logra hacerlo en el 99% de los casos. Los datos a tomar en cuenta, as pues, se limitan a los ltimos
tres aos distribuidos en generaciones separadas cada 15 aos70. Ms de la mitad de las muertes
violentas son producidas sobre los jvenes entre 16 y 30 aos, seguidas despus por los adultos
jvenes entre 31 y 45 (Grfico No. 16). En tales condiciones las personas entre 16 y 45 aos son
objeto de ms de las cuatro quintas partes de los homicidios. Mas en contrava de lo esperado el
asesinato de jvenes, el que se lleva ms de la mitad del total, no es con preeminencia urbano: la
ciudad est apenas 3 puntos porcentuales por encima del poblado, compensados por la pequea
diferencia de los adultos jvenes y los adultos en los poblados. Puesto que la clasificacin por
generaciones cada 15 aos no deja de tener dificultades71, la reclasificacin cada 10 aos tampoco
arroja una diferencia significativa. Los jvenes entre 16 y 25 aos caen vctimas de homicidio
en la ciudad en un 36% y en los poblados en un 33%. En consecuencia la edad tampoco hace la
diferencia en el homicidio de la ciudad respecto al del poblado.
GRAFICO No. 16
EDAD DE LAS VICTIMAS EN CIUDADES Y POBLADOS. COLOMBIA 2009-2011
La ltima variable sociodemogrfica, la escolaridad, sigue el mismo patrn de la edad en tanto

la informacin disponible para los aos 2005-2008 da cuenta del 46% de los casos, mientras los
siguientes tres aos se incrementa al 68%. Considerando nicamente la informacin entre 2009 y
2011 se deja ver la primera diferencia entre los dos contextos, una diferencia esperable si se atiende
a los mayores niveles educativos de la ciudad (Grfico No. 17). Ciertamente el nivel primaria crece
70
71
Nios 0 a 15; jvenes 16 a 30; adultos jvenes 31 a 45; adultos 46 a 60; y mayores 60 en adelante
La discusin en torno a los rangos de clasificacin de lo joven no est zanjada. En Mxico se utiliza el rango de 15 a 29 mientras el
ltimo documento oficial de Colombia los coloca entre los 15 y los 25.
a medida que se camina hacia el extremo del poblado menor, pasando de 39% en la ciudad grande
al 57% en los poblados menores con la excepcin de la megalpolis Bogot-. De contramano el
nivel secundaria sigue la direccin opuesta disminuyendo a medida que se avanza hacia el poblado
menor, decreciendo del 49% en la ciudad grande al 24% en el poblado menor (otra vez Bogot
quiebra la tendencia). Los niveles de educacin media y superior no manifiestan diferencias, pero
no deja de ser cierto que las vctimas de homicidio de la ciudad tienen un nivel de educacin ms
alto.
GRAFICO No. 17
ESCOLARIDAD DE LAS VICTIMAS EN CIUDADES Y POBLADOS
COLOMBIA 2009-2011
La gran mayora de las vctimas tienen un nivel educativo bajo: el 46% tiene primaria y el 41%
secundaria, esto es el 87% del total. El porcentaje de Sin Ninguna educacin hace un pequeo 4%,
los asesinados han ingresado a la escuela. De tal suerte aparece que las vctimas de homicidio en
Colombia durante aos recientes son abrumadoramente hombres, en su gran mayora entre los 16
y los 45 aos con niveles de educacin entre primaria y secundaria.
[29]
3. Las condiciones
Los datos sociodemogrficos muestran cierta consistencia. El salto a las condiciones en las que
se produce el homicidio, por desfortuna, no viene acompaado de la misma afirmacin. Dos
variables de la mayor trascendencia para nuestro propsito, la circunstancia y el presunto agresor,
reportan informacin sobre un escaso 27% de los homicidios. La precariedad de esta informacin
obliga a moverse con extrema precaucin. En primer lugar y en especial frente a la circunstancia.
La categora Sin Informacin alcanza su punto ms bajo en 2005 con el 66% de los casos (se
esclarece el 34%), pero de ah en adelante oscila entre 70 y 79%. El panorama de la ciudad es ms
grave, se esclarece nada ms el 24% de los casos mientras en el poblado el 32%. Puesto que no se
produce una mejora en los ltimos aos se emplearn los datos de los cinco aos como un modo
de compensar las dificultades de informacin.
La variable circunstancia se someti a un ordenamiento en cuatro tipos72: poltica, econmica,
social y de la intimidad (Cuadro No. 10). Cada tipo de violencia, a su vez, incluye varios escenarios.
Cada escenario, por ltimo, incorpora las clasificaciones empleadas por Medicina Legal en la
categora circunstancia. Dos clasificaciones de Medicina Legal ofrecen enorme dificultad.
72
las categoras de medicina legal se toman tal como ellos las reportan. Aqu se hace simplemente un reordenamiento de esas categoras
en categoras ms amplias.
Primero la venganza-ajuste de cuentas parece funcionar como un comodn en el que cabe

cualquier situacin. En el intento de precisarla se hizo un cruce con la categora presunto agresor
dando lugar a ajustes de cuentas en cada uno de los tipos de circunstancias, un procedimiento que
permite un manejo un tanto ms discriminado de una categora que agrupa situaciones dispares.
En segundo lugar el conflicto entre barras, pandillas y bandas introduce en una sola casilla
circunstancias por entero distintas en su naturaleza. De una parte la pandilla es un fenmeno
que pasa por la constitucin de una identidad local y una apropiacin territorial, mientras la
banda es una agrupacin cuyo propsito expreso es la acumulacin de dinero al margen de
toda visibilidad local. La barra, entretanto, habla de una agrupacin congregada alrededor de
una aficin deportiva cuyos nexos con la pandilla no son ni mucho menos directos. La barra y la
pandilla clasificaran en la circunstancia de tipo social mientras la banda en el tipo econmico. Sin
embargo es imposible desagregar la categora, se opt por dejarla en el tipo social.
CUADRO No. 10
CATEGORIAS DE LA CIRCUNSTANCIA
ESCENARIO
Armados ilegales
EVENTOS
Accin Guerrillera
Paramilitar/Bandas (1)
Poltica
Accin Militar
Estado
TIPO
Terrorismo
V-AC* en lo poltico
Menor
Atraco callejero
Econmica
Hurto
Violencia de pareja
Intrafamiliar
Robo Banco o comercio
Robo Vehculo
Retencin ilegal (Secuestro)
Bala Perdida
Responsabilidad mdica
Sexual
Violencia contra NNA (4)

Violencia entre otros
familiares
Delito Sexual
V-AC* en lo cotidiano
Robo Residencia Morada

Mayor
Contra descalificados o
marginales (3)
Ria
Espontnea
Cotidiana
Asesinato Politico
Barras, Pandillas, Bandas

(2)
V-AC* en lo social
Prevencin acto delictivo

Eventos
EVENTOS
Intolerancia
Identidades
Intervencin Legal
Enfrentamiento armado
[30]
ESCENARIO
Grupos conflicto
Social
TIPO
Sin informacin
Sin
informacin
Otros
No aplica
V-AC* en lo econmico
* V-AC: Venganza Ajuste de cuentas

(1) Accin paramilitar/Bandas criminales
(2) Conflicto barras, pandillas, bandas
(3) Violencia contra grupos descalificados o marginales
(4) Violencia contra nios, nias y adolescentes
En esta oportunidad, a diferencia de las variables sociodemogrficas, los datos muestran una
diferencia que confirma el hallazgo sugerido a propsito de los indicadores del conflicto armado:
ste no es el agente dominante de la violencia en la ciudad. El Grfico No. 18 lo ilustra. En la
ciudad la violencia poltica hace nada ms el 11% de los homicidios mientras la violencia cotidiana
se lleva el primer lugar con el 28% -en la mitad se sitan la econmica con el 17 y la social con el
11%-. El contraste con el poblado es notorio: la circunstancia de tipo poltico carga las dos terceras
partes de los casos con el 66%, seguido de lejos por la cotidiana con el 15%. Los ajustes de cuentas
sin agresor identificado son protuberantes en la ciudad (33%), menos en el campo (11%)73.
GRAFICO No. 18
TIPO DE CIRCUNSTANCIA EN CIUDADES Y POBLADOS. 2005-2011
Por supuesto la prevalencia de una circunstancia no suprime la existencia de las dems. La poltica
no es el tipo de circunstancia predominante en la ciudad, sin embargo del total de 10.769 homicidios
asociados a ella -cometidos entre los aos de 2005 y 2011-, una cantidad de 2.199 tomaron como
escenario la ciudad (Cuadro No. 11). Una suma nada despreciable que alerta frente a las maneras
como se dirimen las luchas polticas urbanas. Del mismo modo tampoco son menospreciables las
violencias econmica, social y de la intimidad en los poblados: de los 15.105 asesinatos asociados
al tipo social la considerable cantidad de 3.380 sucedieron en ellos.
[31]
CUADRO No. 11
NUMERO DE HOMICIDIOS SEGUN TIPO DE CIRCUNSTANCIA. 2005-2011

CIUDAD
POLITICA
ECONOMICA
SOCIAL
INTIMIDAD
TOTAL
2199
POBLADO
8570
TOTAL
10769
2742
812
3554
11725
3380
15105
761
384
1145
17427
13146
30573
El cuadro desagregado por escenarios termina de clarificar la diferencia entre ciudad y poblado
(Grfico No. 19)74 . En este ltimo se producen las dos terceras partes y ms de los homicidios en
los cuatro escenarios de tipo poltico: el 85% por grupos armados ilegales, el 81% por el Estado y
el 79% por eventos del conflicto armado. La situacin opuesta se verifica en los otros tres tipos,
donde la ciudad se pone por encima en todos los escenarios. En el econmico y social provoca
ms del 70% de los homicidios en los cuatro escenarios. Finalmente, con una diferencia menor la
ciudad tambin domina los tres escenarios de la circunstancia de tipo cotidiano, un poco menos
en el homicidio asociado a lo sexual.
73
74
El dato de venganza-ajuste de cuentas disminuye todava ms la informacin disponible de la circunstancia.

En total en el poblado se cometen el 80% de los homicidios polticos; en la ciudad el 77% de los econmicos, el 78% de los sociales y
el 66% de la intimidad.
GRAFICO No. 19
ESCENARIOS DE LA CIRCUNSTANCIA EN CIUDAD Y POBLADO. 2005-2011
* Venganza ajuste de cuentas75

[32]
La siguiente variable de las condiciones en las que se produce el homicidio se refiere al

perpetrador, uno de los indicadores de mayor valor en la tarea de esclarecimiento del homicidio.
Afortunadamente el acopio de su informacin mejora en los dos ltimos aos pasando de 21 a
44%76. Como en el caso de la circunstancia el agresor ha sido clasificado en cuatro tipos: cercano;
crimen y seguridad; estado; y conflicto armado. Cada tipo est a su vez clasificado en actores77 y
cada uno de ellos, del mismo modo, contiene el victimario tal y como la reporta Medicina Legal.
Partiendo de tal clasificacin el presunto agresor confirma la situacin de la ciudad. En ella
prevalece la violencia proveniente de personas cercanas (51%), seguida de la criminalidad (32%),
sumando entre los dos el 83% de los homicidios urbanos los otros dos, Estado y conflicto, suman
un pequeo 17%- (Grfico No. 20); en contraste en el poblado los tipos Estado y conflicto agregan
el 65% de los homicidios, mientras cercanos y crimen el 35%.
GRAFICO No. 20
PRESUNTO AGRESOR POR TIPO EN CIUDAD Y POBLADO. 2010-2011
La misma situacin pero vista desde la distribucin de cada tipo de agresor ratifica la abismal
diferencia entre las violencias de la ciudad y el poblado (Grfico No. 21). En la ciudad se genera
una mayora de agresores entre los cercanos y el crimen, en el poblado entre el Estado y el
conflicto.
Como se anot la venganza-ajusta de cuentas se distribuy en los 4 ti pos segn el presunto agresor.
Se trabajar entonces con la informacin de los aos 2010 y 2011.
77
Cercano: familiar, pareja, amigo, contractual y conocido sin ningn trato/ Crimen y seguridad: bandas criminales, delincuencia,
pandilla, narcotrfico y seguridad privada/ Estado: fuerzas armadas y seguridad/ Conflicto armado: guerrilla y paramilitares.
75
76
GRAFICO No. 21
PRESUNTO AGRESOR EN CIUDAD Y POBLADO SEGUN TIPO. 2010-2011
La ciudad posee una singularidad, una condicin particular asociada a las gramticas de la vida
privada y la criminalidad; el poblado, por el contrario, liga el ejercicio de su violencia al contexto
del conflicto armado. El trabajo etnogrfico lo confirma, los actores armados de la guerra no son,
ni muchos menos, el eje del conflicto urbano y su resolucin sangrienta78. Claro, la guerra y sus
incidencias aterrizan en la calle lo mostramos pginas atrs-, pero lo hacen trabando un complejo
intercambio con las dinmicas propias de la ciudad.
Medelln, sede de astronmicas violencias, la nica ciudad grande donde el conflicto armado ha
llegado al punto de inducir desplazamientos masivos de zonas enteras79, revela la anudada trama
entre singularidad urbana y guerra. La fuerza paramilitar no tuvo que ser exportada al estilo de
un frente declaradamente interesado en tomarse la ciudad80, ella tena asiento de tiempo atrs
como resultado de la prolongada historia de mafias internas. Las guerrillas tambin hicieron su
ingreso triunfal, unas veces transfiguradas en milicias y otras bajo el marbete de su denominacin
habitual. Con todo, para uno y otro agente de la guerra, sus modos de insercin y operacin
fueron cribados por la existencia previa de los combos (el nombre domstico de las pandillas),
muchachos regados en los barrios populares enfrascados en una confrontacin armada que ya
bordea los 30 aos de permanencia. Un fenmeno paradigmtico del contexto urbano la pandilla-,
opera como clave de anudamiento de la intensa y prolongada violencia de Medelln. Luego de la
operacin militar del ejrcito en 2002 el poder mafioso paramilitar se tom a sus anchas la ciudad,
una vez el Estado les terminara de librar de la contencin de la insurgencia. De en ese momento
en adelante el poder centralizado en un solo seor (Don Berna), signific el control de bandas
cuyo podero, a su vez, descansa sobre la afiliacin de los combos diseminados en las barriadas
de la periferia 81. La guerra se procesa en la singularidad de la ciudad; por supuesto, en el camino
de vuelta, la frentica agresividad de los combos paisas proviene de su conexin directa con la
guerra.
[33]
Nos hemos centrado en informacin numrica con el propsito de construir un marco general a la investigacin de la ciudad. En las
seis ciudades en comparacin, sin embargo, se avanza un intenso trabajo etnogrfico orientado al rastreo del conflicto violento en cada
una de ellas.
79
Medelln, con sus 2.368.282 habitantes en 2011, ingresa en la categora de ciudad grande.
80
Como fuera el caso de Bogot, tomada por los frentes Capital y Casanare.
81
Mientras se escriben estas pginas Medelln afronta otro ciclo violento, de buen modo ligado a la incesante disputa por el control de
los combos y las bandas despus de la fractura del predominio de un seor una vez extraditado Don Berna (en 2008).
78
PARA CONCLUIR
La separacin de las violencias hace carrera en la reflexin internacional. El texto Carga Global de la
Violencia Armada introduce una diferenciacin de gran pertinencia para el punto en consideracin
(Geneva Declaration, 2008). Existen tres clases de violencia dice el informe-: aquellas producidas
de manera directa en un conflicto, producto de los enfrentamientos entre las fuerzas en choque,
incluyendo soldados y civiles; otras provocadas de forma indirecta por un conflicto, conectadas a
las enfermedades, el hambre y la desnutricin ocasionadas por la destruccin de las condiciones
de vida durante la guerra; y una ms articuladas a violencias que no guardan relacin alguna con
un conflicto armado. La clasificacin se justifica una vez se contempla el panorama mundial. Entre
los aos 2004 y 2007 murieron 740 mil personas en situaciones de violencia letal, distribuidas entre
un reducido 7% en contextos de conflicto armado (directas), un 27% por la destruccin de la guerra
(indirectas) y un 66% en situaciones ajenas a la confrontacin blica (no asociadas)82.
El panorama mundial se reproduce en Colombia -an en medio de un agudo conflicto armado-,
segn lo confirma la baja participacin del homicidio poltico en el conjunto del homicidio
nacional (Gonzlez, Bolvar y Vzquez, 2006; Gutirrez, 2006)83. La ciudad es el gran escenario
del homicidio generado por fuera de la guerra, agenciada por una multiplicidad de actores: crimen
organizado, delincuencia comn, pandillas, grupos de seguridad vecinales, muertes espontneas
(ligadas a rias), cercanos (repartidos entre familiares, amigos, vecinos y prximos por alguna
relacin) y operaciones de limpieza (las que jams aparecen en los registros y discursos oficiales).
[34]
La violencia cotidiana, producida por personas cercanas pero dotadas en los registros de
considerable presencia -de seguro sobre registrada dada la comparativa facilidad de establecer
su circunstancia y agresor-, en todo caso pone al aviso de los intensos niveles de penetracin
de la solucin violenta en los intercambios de la vida diaria. El tema de la convivencia salta
a la palestra de las urgencias de la paz. En un pas arrastrado por un largo e intenso conflicto
violento -marcado por un penetrante homicidio urbano-, la reconstruccin de los tejidos sociales
se instaura en condicin primordial del establecimiento de las condiciones que sirvan de garantes
de una paz estable y duradera.
Otro tanto hace la violencia econmica. Sus indicadores no dejan de ser altos y con seguridad
sometidos a un elevado sub registro-, dando cuenta de una violencia que se libra en el contexto
de una nacin y unas ciudades, por un lado cruzadas por una de las inequidades ms flagrantes
del planeta y por otro invadidas por toda suerte de circuitos mafiosos e ilegales. En el cruce de
caminos de la inequidad y la ilegalidad aparece presta la violencia. En direccin por completo
opuesta a la sostenida tesis de la disociacin entre la pobreza y la violencia segn la cual la
violencia en Colombia se dispara en los lugares de las grandes rentas 84 -, las ciudades con sus
elevadas violencias evidencian que la muerte se implanta all donde campean la pobreza y la
marginalidad85. Es el otro franco desafo que lanza la ciudad a la paz. El horizonte del logro de
la equidad es la otra condicin esencial de una paz que pretende ser slida y permanente en el
tiempo.
El informe muestra la multi plicidad de violencias pero sigue ligando el conflicto a la guerra. Optamos as por la nocin de conflicto
violento como un universal abierto en diversas violencias.
83
En su pico ms elevado la violencia poltica produjo el 25% del homicidio del pas, pero en otros momentos contribuye con menos
del 10% de las muertes.
84
Fue la posicin de los citados economistas que luego el uribismo llev hasta sus ltimas consecuencias.
85
En la ciudad el mapa de la violencia coincide con el mapa de la marginalidad.
82
El conflicto violento no se agota entonces en el conflicto armado. Perseverar en el achatamiento

supone enfrentar la paz atenindose a una lgica que visibiliza e invisibiliza violencias segn
el nexo que ellas guardan con el conflicto armado. La operacin de limpieza, una violencia de
naturaleza social, ilustra bien el punto desde el extremo de una violencia urbana considerablemente
olvidada; pese a ser un actor permanente en varias ciudades, ni siquiera se menciona hasta cuando
los actores armados la emplean, como aconteci con las incursiones urbanas de los paramilitares
a comienzos de la dcada anterior86.
Resituar la ciudad: frente a la reduccin mostramos que la ciudad tiene su singularidad no
se agota en el conflicto armado-, pero mostramos tambin que tampoco es autnoma respecto
al curso de la guerra. El dilogo y la concertacin con los alzados en armas es el primer paso
(obligado) del proceso de la paz; mas el conflicto violento va ms all de la guerra, en particular
hacia un contexto urbano con mayor presencia de violencias asociadas a situaciones de otra
naturaleza. Guatemala y El Salvador produjeron violencias ms intensas y fragmentadas una
vez celebraron acuerdos de paz; Colombia posee ya una violencia fragmentada e intensa en las
ciudades que la paz debe voltear a mirar con renovados ojos. El pas, imbuido como tiene que
estar en el logro de la paz, dirigir un considerable monto de sus energas hacia los sectores
rurales como consecuencia del peso histrico de varios factores: el conflicto agrario nunca resuelto
y la tantas veces demandada reforma agraria; la acumulada deuda histrica con las vctimas, en
su mayora pertenecientes al campo en la ley las vctimas se definen de nuevo como vctimas
del conflicto armado-; la poltica de restitucin de tierras; la desmovilizacin de los combatientes
de las FARC con gran fuerza hacia zonas campesinas. El pas se volcar sobre el agro. La ciudad
vuelve y queda en un limbo y de all la pertinencia de estas pginas.
La ciudad le habla a la paz desde la inequidad y la convivencia rota. De todo eso trata pues el
empeo de resituar la ciudad: de urbanizar la conciencia pblica del conflicto, de politizar la
mirada sobre la ciudad.
86
[35]
De las operaciones de limpieza no se habla ni siquiera hoy da, pero tuvieron publicidad cuando los paramilitares las emplearon en
Altos de Cazuc en la frontera de Bogot con Soacha. La revista Semana (2003) report estos sucesos.
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[38]
VIOLENCIA, RESISTENCIAS
Y CIUDADANA
EN LOCALIDADES
CAMPESINAS
DE COLOMBIA.
COMPARACIONES*
Clara Ins Garca
Clara Ins Garca**
RESUMEN
Este artculo aborda el anlisis de las resistencias frente a los actores, embates y efectos de la guerra en territorios
perifricos de las regiones centrales; esto es, en localidades de campesinado tradicional encuadrado por ms de
un siglo en las redes institucionales y econmicas que estructuran la nacin colombiana, pero situados en las
zonas ms desarticuladas y excluidas de las regiones que rodean las princi pales ciudades metropolitanas. El texto
estudia las diferencias manifiestas de la interaccin entre grupos armados y pobladores en localidades perifricas
de subregiones de poblamiento antiguo y los fuertes lazos de identidad social donde los grupos armados
guerrillas y paramilitares- tuvieron, en sus etapas de expansin, una presencia significativa.
Palabras claves: Violencia, resistencias, ciudadana, Colombia
VIOLENCIA, RESISTENCIAS Y CIUDADANA EN LOCALIDADES CAMPESINAS DE COLOMBIA. COMPARACIONES
VIOLENCE, RESISTANCE AND CITIZENSHIP IN COLOMBIAN RURAL

SETTINGS. COMPARISONS
[39]
SUMMARY
This article discusses the analysis of resistance against armed actors, shocks and effects of war in peri pheral areas
of the central regions; that is, in traditional peasant towns framed by more than a century in the institutional and
economic networks that structure the Colombian nation, but situated in the most unlinked and excluded from
the regions surrounding the major metropolitan cities. The text examines apparent differences in the interaction
between armed groups and residents in outlying subregions of ancient settlement and the strong bonds of social
identity, where armed groups, guerrillas and paramilitaries have been, in their early stages, a significant expansive
force.
Keywords: Violence, resistance, citizenshi p, Colombia
* Este artculo forma parte de los resultados de la agenda de investigacin del ODECOFI
Observatorio Colombiano para el desarrollo integral, la convivencia ciudadana y el
fortalecimiento institucional, financiado por COLCIENCIAS y las universidades y centros de
investigacin socios del mismo: Universidad de Antioquia, Universidad Nacional,
CINEP y CERAC.
**Investigadora del Instituto de estudios Regionales (INER), Universidad de Antioquia
cigarcia@iner.udea.edu.co
Clara Ins Garca
INTRODUCCIN
En Colombia la guerra se extiende ya por ms de cuatro dcadas. Si bien en sus primeras etapas
sta se situ en los territorios que hasta ese momento estaban siendo colonizados, sta se fue
expandiendo gradualmente hacia territorios cada vez ms comprometidos con los centros de
la economa nacional, hasta afectar inclusive a los propios centros urbanos metropolitanos. Las
respuestas que los pobladores dan al conflicto armado que se desarrolla en sus territorios son muy
heterogneas. La condicin espacio-temporal del fenmeno le atribuye una complejidad especial.
Y este es el reto de la investigacin en la que participo: identificar las distintas respuestas que los
pobladores despliegan frente a las condiciones de la guerra en sus territorios y los factores que las explican,
distinguiendo los que obedecen a las tendencias de estructura y los que responden a las particularidades
geohistricas de cada lugar.
[40]
Los estudios que han abordado las relaciones entre conflicto armado y territorio y la identificacin
de las diferencias socioespaciales, lo han hecho en el plano ms general, el que establece las
diferencias binarias mayores. Por ejemplo: las subregiones con poblamiento ms antiguo y
fuertes lazos de identidad social o tnica resisten mejor las pretensiones de regulacin de los
grupos armados, mientras que las zonas de colonizacin reciente y baja cohesin social caen ms
fcilmente bajo la rbita de dominio de los grupos armados no estatales. (T. Vsquez, A. Vargas,
J Restrepo Ed, 2011: 439). Nosotros queremos ir ms all del establecimiento de las diferencias
extremas y binarias como las del ejemplo anterior, y comenzar a analizar un abanico ms sutil y
significativo de esas diferencias, distinguiendo lugares donde la poblacin colabora con el grupo
armado, o donde se somete o acomoda, o donde establece alianzas, o donde resiste. Adems,
y para profundizar en problemticas ms especficas, tambin abordaremos el estudio de las
diferencias al interior de los mismos rangos de territorialidades: las gamas de las resistencias, por
ejemplo.
En este artculo abordaremos el anlisis de uno de los tipos de respuestas el de las resistenciasfrente a los actores, embates y efectos de esa guerra en territorios perifricos de las regiones
centrales, esto es, en localidades de campesinado tradicional encuadrado por ms de un siglo
en las redes institucionales y econmicas que estructuran a la nacin colombiana, pero situados
en las zonas ms desarticuladas y excluidas de las regiones que rodean las principales ciudades
metropolitanas.
El inters especial que nos merece este tipo de territorios es justamente porque all tendremos la
oportunidad de analizar hasta dnde las condiciones de la institucionalidad y la ciudadana previamente
establecidas aunque lo sean precariamentejuegan en la configuracin de resistencias colectivas a los actores
armados.
Abordaremos entonces el estudio de las diferencias manifiestas en la interaccin entre grupos
armados y pobladores en localidades perifricas de subregiones de poblamiento antiguo y fuertes
lazos de identidad social, donde los grupos armados guerrillas y paramilitares- tuvieron en sus
etapas de expansin una presencia significativa.
Nos preguntamos por:
Por qu los pobladores de dos localidades campesinas tradicionales, similares en su encuadramiento
en las redes econmicas e institucionales de la misma zona perifrica de una regin, plantean
Clara Ins Garca
una resistencia a los actores armados cualitativamente diferente en orientacin, significado y

relaciones escalares?
Cules son las diferencias fundamentales y en qu se asemejan?
Qu factores de la guerra, la institucionalidad y la ciudadana locales permiten interpretar las
diferencias y las similitudes en el tipo de resistencias que all se producen?
Las localidades de nuestro inters: Nario y San Carlos en Antioquia
Nario y San Carlos son dos localidades que pertenecen al Oriente antioqueo adyacente a
la ciudad de Medelln- regin poblada e inserta de vieja data en las redes econmicas, polticas
e institucionales del pas. Son localidades tradicionalmente campesinas de lo que denomino
periferias-del-centro1. Han pertenecido de manera predominante a las redes del partido
conservador y la iglesia catlica tambin ha tenido en ellas presencia significativa. Se localizan en
la vertiente andina que comunica a la capital antioquea con el ro Magdalena que es la principal
arteria fluvial del pas y que fue una zona muy tempranamente involucrada en el conflicto armado
colombiano. San Carlos en la subregin de los Embalses, Nario en la de Pramos.
Mapa No 1 El Oriente antioqueo y sus subregiones
[41]
La regin a la que pertenecen no estuvo implicada en las primeras etapas del conflicto armado
colombiano (1966 1982); slo lo hace a partir de la dcada del ochenta. Y como se puede apreciar
en la grfica No 1 fue slo a partir de 1997 cuando se intensificaron la confrontacin y sus efectos
de violencia sobre la poblacin. La regin ostent por esas pocas los ndices de violencia ms
1
En Colombia se hace indispensable diferenciar tambin el ti po de periferias. Una son las configuradas por los territorios de
colonizacin recientes, propias de las selvas amaznicas y de la costa Pacfica, lo mismo que de lo que eran selvas a mediados del siglo
XX en algunos de los valles interandinos del centro del pas. Pero otras son las que denomino periferias-del-centro, aquellas que,
perteneciendo a las regiones integradas a las redes econmicas, polticas y sociales de la nacin, propias de algunas de las vertientes
andinas, que constituyen territorialidades muy precariamente integradas a las dinmicas regionales a las que pertenecen y con altos
ndices de desigualdad econmica y social.
Clara Ins Garca
altos en el nivel nacional. Y la zona de la regin ms afectada por este conflicto fue justamente
la de la vertiente cordillerana donde se sitan nuestras dos localidades de estudio Nario y San
Carlos.
Grfica No 1
EVENTOS DE CONFLICTO ARMADO EN EL ORIENTE ANTIOQUEO: 1988-2007
Fuente: CERAC
Territorio y violencia. Diferencias en el punto de partida
[42]
Las guerrillas colombianas muestran tres grandes perodos en su expansin territorial en el pas:
la primera etapa, cuando se forman y consolidan en las zonas ms apartadas que apenas se estn
colonizando, de 1966 1982. El segundo perodo lo define la primera fase de su expansin, hacia
centros de alguna importancia econmica y en donde procuraron insertarse en la dinmica de sus
conflictos sociales y de tener incidencia en algunos grupos de poblacin y en la orientacin de sus
conflictos. El tercer perodo lo forma la segunda fase de su expansin, marcada por una accin
ms militarista orientada a asestarle golpes contundentes al propio ejrcito nacional, a controlar
a sangre y fuego cada vez ms amplias extensiones del territorio nacional y a golpear los centros
neurlgicos de la economa nacional.
Esta condicin espacio-temporal de la insercin guerrillera en el territorio nacional produce una
primera gran diferencia en la forma como se involucran las dos localidades de nuestro inters
en la guerra. Tres asuntos marcan esa diferencia. En primer lugar, el perodo de insercin de
las guerrillas en sus territorios. En segundo lugar, los grupos armados que se insertaron. En
tercer lugar, el tipo de comunidad que encontraron en el momento de su insercin y con el cual
interactuaron. Veamos.
- En San Carlos, las guerrillas FARC y ELN- se insertan en la dcada del ochenta cuando el
Estado nacional adelantaba all la construccin de un complejo hidroelctrico que muchos
impactos tuvo sobre su poblacin y que la llev a desarrollar un fuerte movimiento social local
por sus reivindicaciones y por el cambio de la tradicional lite poltica conservadora que all
rega los destinos. Este contexto favoreci la insercin guerrillera y sta pudo adquirir cierta
influencia poltica e ideolgica en algunos sectores de la poblacin local. Los paramilitares
hicieron por la poca una temprana aparicin con su accin exterminadora de los liderazgos
alternativos que all se fortalecan.
Clara Ins Garca
- En Nario, por contraste, slo un grupo guerrillero -las FARC- se inserta y lo hace muy
tardamente al comenzar los aos 90s. Este territorio, totalmente marginal a la vida econmica
y poltica de la regin, slo interesaba a los grupos armados, en tanto corredor estratgico hacia
otros puntos clave del territorio nacional. La comunidad campesina segua sin sobresaltos su
dinmica social, econmica y poltica tradicional.
Grfica 2. Condiciones de la guerra y del territorio que antecedieron a las acciones de
resistencia de los pobladores locales a las violencias de los actores armados
Factor
San Carlos
Nario
Territorio
Periferia - Estratgico nacional y regional Periferia Marginal a la economa naciopor megaproyecto hidroelctrico
nal y regional
Perodo insercin guerrillera
80s
90s
Grupos armados
FARC y ELN
Paramilitares (puntual)
FARC
Comunidad (experiencias previas)
Fuerte Movimiento cvico local aos 80s
Sin experiencia en movilizacin social
Interacciones guerrillas - comunidad
80s
Insercin en conflictos locales
90s
Sin ninguna insercin en conflictos
locales
LAS RESISTENCIAS: SIMILITUDES Y DIFERENCIAS

A partir de los aos 90s las guerrillas cambian su manera de estar en los territorios de su influencia
y su manera de insertarse en los nuevos en los que aspiran imponer un control militar. Es a partir
de este perodo en que la poblacin civil de localidades afectadas plantea acciones de resistencia frontales y
decididas frente a los armados. En Nario y San Carlos las resistencias se articulan en torno de tres
campos:
[43]
a) El que forman el conjunto de acciones colectivas espontneas o incipientemente organizadas

y que se dirigen directamente a interpelar las acciones violentas de los actores armados. Este tipo de
resistencia se plantea como accin directa (retomando la conceptualizacin de la literatura de
resistencia no violenta) y lo hace en la etapa ms lgida y violenta del conflicto a la que hemos
denominado momento lmite (por el umbral de violencia percibido como insoportable de
seguir siendo vivido por los pobladores afectados).
b) Hay un segundo tipo de resistencia compuesta por el conjunto de acciones colectivas y privadas
adelantadas por los pobladores locales que le apuesta a la reconfiguracin de los espacios de
representacin y participacin poltica local totalmente inoperantes desde que los grupos armados
dominan los territorios e imponen su ley, bien sea por las armas directamente, o bien por la
captura de los espacios locales de representacin poltica y de la gestin pblicas. Este tipo de
resistencia se plantea en una etapa que hemos denominado de frontera, por seguir inmersa
en aos de disputa armada entre guerrillas, paramilitares y ejrcito y de sus violencias contra la
poblacin, pero por pertenecer tambin a un perodo en que se anuncian o comienzan cambios
importantes en las lgicas y dinmicas de la guerra en el nivel nacional.
c) En esa misma etapa frontera en ambas localidades se presenta tambin un conjunto de
acciones colectivas adelantadas por quienes se comienzan a identificar como vctimas de la
guerra. Este tipo de resistencia tiene sus primeras manifestaciones en el ao de 2003, cuando
comienza a hablarse en el pas de la posible desmovilizacin de los paramilitares, y tiene sus
Clara Ins Garca
primeras expresiones pblicas entre 2004 y 2007. Sus repertorios son de un orden muy diferente
al de los otros dos tipos de resistencia sealados.
No obstante, y a pesar de que los campos y las coyunturas en torno de los cuales se articulan las resistencias
colectivas son los mismos, su orientacin y significado difieren sustancialmente de una a otra localidad,
especialmente en el segundo y tercer tipo de resistencia. A continuacin detallaremos sus principales
rasgos y estableceremos las principales similitudes y diferencias.
Las resistencias en el momento lmite
En San Carlos y Nario, los momentos lmite se produjeron en la misma poca (finales de los
90 y principios de los 2000s), en la coyuntura en que se escala la intensidad de la confrontacin
armada en todo el pas. Sin embargo, en cada localidad los actores involucrados, las razones
particulares que los llevaron a escalar la intensidad del conflicto, la condicin del control de los
armados sobre el territorio y las caractersticas de la violencia padecida por los pobladores, fueron
diferentes:
[44]
En San Carlos, el momento lmite se produce cuando se escalan las acciones de violencia en
funcin de la decisin paramilitar de disputarle frontal y sistemticamente a las guerrillas los
territorios. Es durante el climax de la etapa de disputa cuando los paramilitares entran a la
zona rural, y el territorio queda dividido en dos con fronteras fsicamente establecidas entre la
zona dominada por ellos y el dominado por las guerrillas. A partir de ese momento la poblacin
queda automticamente identificada por parte de los armados como pertenecientes al bando
que domina la zona donde estn situadas sus parcelas y habitaciones, y as, convertida en
objetivo militar de esa guerra. Es tambin el momento cuando toman posesin del casco urbano,
establecen una casa de tortura y asesinato ante los ojos de los pobladores; y cuando a partir de
todo ello guerrillas y paramilitares se confrontan fundamentalmente a partir de asesinatos, tomas
del caso urbano, masacres de poblacin civil y desplazamiento forzado (el 80% de la poblacin del
municipio abandon el lugar).
En Nario, este momento lmite se asocia a la decisin estratgica nacional de las guerrillas
de dar un viraje militarista ms agresivo, inclusive en los territorios de su influencia, an donde
nadie les disputa su presencia como era el caso de esta localidad. All las FARC mantienen
un control hegemnico sobre el territorio y se toman a sangre y fuego la cabecera municipal,
bombardeando con cilindros de gas el parque central dejando muertos y heridos y estragos por
doquier. A partir de esta toma (19992) el gobierno nacional decide sacar los comandos de la
polica de otros pueblos de dominio de la guerrilla en la regin3, y queda el municipio bajo el total
control guerrillero.
Cmo se caracteriza en cada una de las localidades la resistencia colectiva en ese momento
lmite ? De manera general podemos afirmar que:
- En ambas localidades, las acciones de resistencia que se producen en lo que hemos denominado
el momento lmite son similares: son principalmente las de accin directa; en ambos casos
2
3
30-31 de julio y 1 de agosto

San Francisco y Argelia, y adems en otros dos del departamento de Antioquia. Esta situacin repite lo que ya otros pueblos de
Colombia haban vivido: quedarse sin la presencia de la polica. Ver eltiempo.com - 15 de agosto de 1999.
Clara Ins Garca
suelen estar configuradas por el mismo tipo de repertorios y son agenciadas enteramente por
fuerzas locales asociadas a algunos funcionarios de la administracin local y en el caso de
San Carlos- tambin al prroco. Adems, estn orientadas en el mismo sentido: en ambas
localidades se trataba de retomar, aunque fuera por tiempo limitado, el control sobre un
espacio, una actividad, unos vecinos y de asignarle, mediante actos, palabras y smbolos, un
significado propio al espacio que pretendan controlar los armados.
- La nica diferencia radica en que en Nario se realizaron unas acciones adicionales, en las que
los actores expusieron directamente sus cuerpos para impedir secuestros, y que en San Carlos
se di un segundo tipo de accin de resistencia (no en Nario), la que hemos denominado como
programas constructivos o contrapartidas constructivas (Routledge, 1993: 32-34), jalonadas
por un par de instituciones locales a travs de acciones orientadas a lograr objetivos de ms
largo aliento, ms all de la propia coyuntura de la accin. Pero el ncleo duro de la resistencia
fue similar. Veamos:
La resistencia como accin directa:
En Nario y en San Carlos, las acciones colectivas que se desplegaron durante ese momento
lmite pretendan poner lmites especficos a los actos de violencia que la guerrilla cometa en tres
campos: las exacciones econmicas, los asesinatos y secuestros y las restricciones a la entrada al
municipio o a las veredas por parte de no habitantes del municipio. Se trataba de lograr maneras de
vivir menos violentas a travs de las condiciones de dominacin impuesta. En todos estos actos el miedo
se supera y se confrontan las acciones del actor violento. Todas ellas se producen en el casco urbano.
En Nario, sus repertorios fueron:
- un acto simblico para mostrarle al armado su rechazo: se colocan banderitas blancas con un
nudo negro amarrado, cada vez que cometen un asesinato;
- organizar y ampliar la resistencia mediante reuniones realizadas secretamente;
- acciones de acercamiento, dilogo y negociacin con el comandante guerrillero;
- una asamblea de la poblacin con los delegados guerrilleros, con el objeto de exponer demandas y
poner condiciones y normas de convivencia dado que haba que aceptar esa convivencia
en la medida en que no se contaba con el Estado;
- cierre de comercio y una reunin masiva intempestiva de los pobladores en la calle y un clamor que nos
lleven a todos, ante dos actos de secuestro e intento de secuestro a un grupo de personas del
casco urbano, como forma de presionar su liberacin, acciones que lograron su cometido.
[45]
En San Carlos, los repertorios fueron:

- una marcha acompaada de una bandera de San Carlos, como un clamor por la vida y por la paz,
convocada por el alcalde y la fuerza pblica.
inmensa, sacamos una bandera de San Carlos de como un kilmetro; ah est el cristo y ah
nos concentramos todos, como una especie de peregrinacin y estaba el cristo, es un cristo, all
la gente celebra la eucarista. (Umata)
- una marcha con velas
- una marcha con una imagen, convocada por el prroco (ante un asesinato)
en esa poca el prroco decidi salir con una imagen que ellos lo llaman cuerpo de cristoy
mucha gente detrs de l y salieron: que no matar ms gente... (Umata)
- una gran asamblea en el coliseo deportivo, cuando una bomba (Farc) trat de sabotear los
juegos, y la decisin de continuarlos
Clara Ins Garca
los equipos jugando, muchos equipos ac, cuando ese carro bomba eso fue impresionante,
algunos queran salir, luego hubo una gran asamblea en el coliseo, aqu estaban participando
ms o menos 700 deportistas en ese tiempo, de muchos municipios, se reunieron y la gente
tom esa determinacin: no, tomemos ese espacio (W. Loaiza)
- una manifestacin en el parque central
cuando la guerrilla le disparaba a los buses, sobre todo en este sector de abajo, eso fue sobre
todo en el 2000, 2001, 2002, la gente se reuni en el parque, a exigirle a las fuerzas militares
que los defendieran. (Franklin Ciro)
En ambas localidades, estos actos de resistencia muestran cmo la situacin lmite en que los actores
armados haban puesto a los pobladores ya no lograba el acallamiento y la parlisis colectiva, sino la
reaccin mediante actos pblicos y masivos de carcter expresivo y simblico con gritos de consignas, con
banderas blancas con nudo negro, con una bandera smbolo de la identidad local, con imgenes
religiosas y con velas. Y con acciones que iban ms all de la expresin y el simbolismo (como
la asamblea y el no ceder al chantaje violento y continuar la actividad deportiva, o como la de
impedir el secuestro de vecinos, exponiendo sus propios cuerpos). Se fue inclusive ms all: se
expres no slo el rechazo colectivo a la violencia sino que se confront al armado retomando aunque fuera por
tiempo limitado el control sobre un espacio, una actividad, unos vecinos. En otras palabras, esta resistencia
re-territorializaba el espacio al asignarle, mediante actos, palabras y smbolos, un significado propio
al espacio que pretendan controlar los armados (la calle como lugar de expresin pblica, el uso
del espacio deportivo, la reivindicacin y defensa de los propios cuerpos).
[46]
Es interesante sealar, que en estas acciones colectivas contra el orden de violencia impuesto siempre mediaron
algunas instituciones locales: la iglesia, la administracin o los directivos de la actividad deportiva
que se realizaba, en el caso de San Carlos4, y un grupo de funcionarios de la administracin local
de la Umata 5 - en el caso de Nario.
La resistencia como contrapartidas constructivas
Para este primer perodo de la resistencia local, San Carlos muestra un tipo de resistencia adicional
no presente en el caso de Nario: es la resistencia jalonada por las instituciones locales, las mismas
que estuvieron comprometidas en la accin directa, pero que tambin abren otro espacio de
resistencia por medio de programas constructivos, o contrapartidas constructivas (Routledge,1993:
32, 33-46) con acciones de ms largo aliento. Fueron especialmente dos:
- El programa que la Iglesia emprendi desde los tempranos aos 2000 con el objeto de blindar
a los jvenes contra la guerra, esto es, darles alternativas para que no se dejaran tentar por los
atractivos que los armados les pintaban7; Se trat de un programa preventivo.
- Por su parte, un programa especfico agenciado a travs del deporte buscaba romper las cadenas
del miedo y el encerramiento en que andaba toda la poblacin:
5
6
7
Slo de la accin colectiva que se hizo con relacin a las omisiones del Ejrcito no se tienen noticias de haber tenido ese ti po de
intermediacin.
UMATA: Unidad Munici pal de Asistencia Tcnica Agropecuaria
citando las teoras de la no-violencia
Muchos jvenes de San Carlos, lo mismo que de otros munici pios, se alistaron en las filas de los armados, atrados por el smbolo de
poder que da un arma, los dineros prometidos y la falta de oportunidades en su propia localidad....
Clara Ins Garca
en esa poca se cre los juegos por la paz y la integracin del Oriente antioqueo, eso lleg en
muy buen momento porque es que a la gente le daba miedo salir, la gente a las 7 de la noche
esto pareca un pueblo fantasma, cuando se cre eso entonces las familias en torno a eso iban
al polideportivo, podan de algn modo liberar tanta tensin, del miedo de que los mataran,
alrededor del deporte se cre mucho.(Franklin Ciro)
Estos dos programas, que echaron sus races en los ms aciagos tiempos de la violencia, han
perdurado hasta hoy 10 aos despus. En este sentido, San Carlos fue en este campo de la resistencia,
semilla en la creacin de dos espacialidades de la resistencia8 que luego fueron retomadas por las
fuerzas que en el nivel regional tambin resistan y proyectaban el fin de la confrontacin armada
y la reconstruccin de la regin, y las replicaron en esa dimensin socioespacial ms amplia. 9
Las resistencias en el momento frontera
Entre los aos 2002 y 2003 en San Carlos y Nario emerge un segundo tipo de resistencia. Es
cuando la resistencia se reconfigura y se plantea en torno de acciones orientadas a forjar un
movimiento poltico alternativo capaz de recuperar espacios de representacin poltica y de poder
en ambas localidades; tambin es el momento en que las vctimas surgen como actor colectivo.
Es un momento de frontera, por cuanto de un lado, las Farc en Nario y los paramilitares en San
Carlos se mantienen como los actores dominantes en medio de una intensa disputa (con el ejrcito
en el primer caso y con las guerrillas en el segundo) por el control del territorio, y la poblacin
sigue padeciendo los efectos de la violencia; pero es tambin el momento cuando en ambas
localidades se comienzan a percibir algunos cambios en la presencia institucional del Estado: en
Nario, con la llegada del Ejrcito y la recuperacin de un mnimo control sobre el casco urbano
y en San Carlos con el anuncio del proceso de desmovilizacin paramilitar en el nivel nacional
y las inmediatas consecuencias que en la localidad se desencadenaron: el cambio de los Bloques
paramilitares que agenciaron el control en ella; all el Bloque Metro (que no se quera acoger a la
desmovilizacin y se opona radicalmente al ala narco-paramilitar de las AUC) fue combatido y
sustituido por el Hroes de Granada; y, al igual que en Nario, la fuerza Pblica comienza a hacer
su aparicin puntual. En otras palabras, es el momento en que los niveles de la confrontacin
armada siguen muy altos, pero se produce un punto de inflexin en el ciclo nacional de la guerra
con una nueva poltica pblica frente a la misma.
[47]
Este momento frontera plantea condiciones muy similares en ambas localidades en cuanto a la
temporalidad asociada a las inflexiones del ciclo nacional de la dinmica de la guerra- y al tipo de
control armado que se da sobre el territorio un control fragmentado y en disputa. Son diferentes
sin embargo, los actores que se disputan y el nivel de violencia que los pobladores padecen:
mientras en San Carlos los asesinatos, desapariciones, masacres y desplazamientos continan su
marcha, en Nario, predominan las amenazas, los asesinatos, los riesgos que implica la movilidad
en el territorio y las presiones sobre la administracin municipal.10
Cmo se caracteriza en cada una de las localidades la resistencia colectiva en ese momento
frontera? De manera general podemos afirmar que:
Concepto de Harvey, 1989: 213, citado por Routledge, 1993: 28
Me refiero a programas que se potenciaron, financiaron y regionalizaron luego con los dineros del Laboratorio de Paz.
10
por informacin de entrevistas
8
9
Clara Ins Garca
En ambas localidades, las acciones de resistencia que se producen en este momento son similares
nicamente en los campos en que se configuran: el del espacio de la representacin poltica formal
y el de la configuracin del nuevo sujeto poltico vctimas. Pero sus respectivos repertorios,
el tipo de liderazgos que las agenciaron, el alcance territorial de la accin, las relaciones que
establecieron con la institucionalidad local, regional e internacional, y el significado de la accin,
difieren sustancialmente.
La resistencia en el espacio de la representacin y poder poltico local:
Observemos a continuacin esas diferencias:
[48]
En Nario, el funcionario-lder de la resistencia local acompaado del puado de funcionarios y

lderes sociales que agenciaron la resistencia del perodo anterior deciden abrir un nuevo frente de
accin sobre la base de una campaa y un movimiento polticos que sustentaran su candidatura
y un programa participativo enteramente novedoso en la localidad. Es una accin que tiene doble
propsito: en primer lugar, buscan blindarse frente a las presiones y controles que la guerrilla ejerce
sobre lderes sociales y funcionarios locales a propsito de la inversin de los recursos, mediante
una gestin del territorio concertada con las comunidades. As, lderes de las acciones comunales
y funcionarios pueden recorrer el territorio, gestionar y ejecutar proyectos, con el presupuesto
participativo legitimado en asambleas de diferente escala espacial (desde la veredal, pasando
por los centros zonales y finalizando con la del nivel municipal denominado COPACO): cada
quien carga el presupuesto participativo entre el bolsillo para esgrimirlo cuando los guerrilleros
cuestionen las acciones y as neutralizar sus presiones con la nica legitimidad que las guerrillas
no cuestionan: una decisin directa de la comunidad. En segundo lugar, este movimiento poltico
montado sobre la participacin ciudadana, busca tambin convertirse en una alternativa a los
tradicionales poderes locales civiles que haban dominado en la localidad. En otras palabras,
resistir a la guerrilla se lo hace tambin cambiando las condiciones estructurales de dominacin
poltica tradicional. Resistir a la guerrilla se logra yendo ms all de ella: no slo construyndose
como sujetos colectivos frente al actor armado sino y al mismo tiempo- como sujetos polticos
frente a la lite poltica tradicional de la localidad; por la misma va quitarle el sustento mediante
el cual el actor armado legitimaba su coaccin y garantizar a futuro nuevas y alternativas
condiciones de vida social y poltica en la localidad. Y este lder de la resistencia en Nario, John
Fredy Cifuentes gan la alcalda, y su gestin tuvo tal aceptacin y apoyo que el candidato que
continu con este programa, volvi en las siguientes elecciones a ganar, garantizando as 8 aos
de una nueva modalidad en el ejercicio del poder en la localidad, modalidad totalmente atpica
en el contexto regional.
En esta lnea de la resistencia, se presentan un repertorio de acciones como las siguientes:
Acciones del candidato a alcalde que le garanticen llegar vivo y no desplazado del territorio
a las elecciones. En tal sentido, se ala con el candidato oponente y se ponen de acuerdo en cmo
llevar a cabo la campaa:
nosotros dos manejbamos buenas relaciones, entonces nos sentamos, recuerdo patentico
all en el kiosco: hermano, esto se nos est jodiendo, no volvamos a salir al campo, trabajemos
lo que podamos aqu en el pueblo y dios ver, luchemos los dos, trabajemos un poquitico
unidos, que no vean, que los actores violentos ven una rendijita por donde se puedan meter
se mete, entonces por ah se meten, entonces tratemos de disminuirle porque en ese entonces
Clara Ins Garca
si haban ciertos pacienticos tratando de calentar la campaa aparte del actor armado ciertos
fenmenos por ah y ya concertamos. ( John Fredy, 2010)
Y tampoco cedieron a la orden que reiteradamente les hicieron los actores armados de presentarse ante ellos
con sus respectivos programas de gobierno.
Se impuls la representacin del total de los centros zonales del municipio en el concejo, al organizar listas
al concejo surgidas de cada centro zonal y apoyadas por sus respectivas comunidades. Y as
tambin, mujeres llegan por primera vez en la historia al concejo.
Se organiz el sistema participativo de gestin local que se denomin COPACO (........), una forma
institucional que se haba creado y tratado de ampliar aos antes en todo el pas para el tema
de la salud, y que este alcalde resolvi redisear y resignificar, convirtindola en una espacialidad
poltica alternativa en la que el total11 de las veredas y barrios tuvieron en adelante los canales
institucionales para priorizar conjunta y concertadamente las inversiones en su territorio y para
supervisar su ejecucin y presupuesto.
Como alcalde, no volvi a responder a los llamados de presentar el presupuesto a los guerrilleros, ni a
presentarse personalmente ante ellos cuando lo requirieran
eso fue lo que me dio confianza, no es que les haya cogido confianza tampoco y que se
me hubiera quitado el miedo de salir por estas carreteras, pero eso me blind porque la
guerrilla lo que ms joda en ese entonces era para que el alcalde de turno o el tesorero
les mandara el presupuesto y eso entonces inclusive lo sacaban en un comunicado y lo
mandaban membreteado y que suba tal da el tesorero y tal y cual pascual. No, aqu no, aqu
a cada presidente se le echaba el presupuesto participativo con los proyectos que quedaron
en su vereda, con su plata, con las fechas y llveselo, como estrategia, para que de all
no tuvieran que mandar a pedirlo sino que lo pidieran a los mismos presidentes. ( John
Fredy-2010)
[49]
El alcalde mantiene presencia en todo el territorio, an en aquellas veredas donde por seguridad no puede
hacer presencia fsica: en 2010, en los pocos espacios vetados an por la inseguridad de la presencia
guerrillera, el alcalde participa en las reuniones de las comunidades por medios virtuales. Tal
cosa se realiz, por ejemplo, en la vereda Las Mangas a mediados de 2010 (entrevista julio
2010).
Nos encontramos ante lo que Pile (1997: 30) denomina re-territorializacin del espacio, en este
caso, del espacio de la poltica: una espacialidad fsica (rural y urbana), social (juntas de accin
comunal) y poltica (concejo municipal, alcalda), cuyo manejo y control estuvieron por 7 aos
enajenados para el ejercicio de la libre movilidad, organizacin social (juntas de accin comunal
sometidas a las regulaciones de los armados), representacin poltica (concejo y alcalda en manos
del clientelismo del tradicional del partido conservador sometidos a las presiones de los armados)
y gestin del territorio (sometida a las presiones de los armados), espacialidad que fue transformada
por acciones de lderes sociales, funcionarios locales y pobladores, que minaron la forma de control
que el actor armado tena sobre el territorio (rdenes que se cumplan), recuperaron la movilidad
10
En la lgica inversa a como opera el clientelismo tradicional, que slo promueve aquellas veredas donde tienen el caudal electoral
cautivo.
Clara Ins Garca
en el territorio y la capacidad para el ejercicio de la ciudadana mediante cnones participativos

que sustituyeron los viejos clientelismos y agentes del poder local.
La orientacin de la accin de resistencia local emerge en un contexto regional de asambleas
locales constituyentes y de participacin ciudadana. No obstante muestra una debilidad: la fuerte
dependencia que tiene de los lderes -lderes salidos del mismo funcionario local- y las muy precarias
capacidades ciudadanas previamente establecidas (bases sociales tradicionalmente pasivas y sometidas a los
viejos clientelismos).
En San Carlos, cmo se desarrolla entre tanto la resistencia que all se articula en torno de este
mismo espacio de representacin y poder poltico local?
[50]
Si bien y al igual que en Nario- los lderes sociales que venan impulsando la resistencia en San
Carlos, comenzaron en 2003 a articular una accin tendiente a formar un movimiento poltico
alternativo, ste tendra dinmicas, orientaciones, dificultades y significados muy diferentes. En
San Carlos no se trataba de neutralizar ciertas presiones del actor armado dominante ejercidas
sobre lderes y funcionarios, ni de disputarle los espacios formales del poder poltico local a
las viejas lites conservadoras, como en Nario. Aqu se trataba de disputarle abiertamente al
paramilitarismo dominante en la localidad los espacios polticos formales (concejo y alcalda)
donde stos se haban incrustado utilizando las formas institucionales establecidas (elecciones,
escaos del concejo y alcalda) y amparados, claro est, en la fuerza de la violencia directa y
desembozada de los agentes armados asentados inclusive en el corazn urbano de la localidad.
Organizar y mantener este movimiento demuestra una decisin y una capacidad resistente de
envergadura notable. Pues no se trat de acciones colectivas masivas puntuales como las del
perodo anterior, ni tampoco de acciones encaminadas a disputar el poder poltico formal a un
actor dominante no armado, como en Nario. Fueron acciones continuadas, sostenidas en el
tiempo, en las que los lderes se exponan abiertamente y en las que se confrontaba al actor
armado directamente en uno de los espacios de su control: el poltico formal.
Este movimiento se denomin Manos Unidas, y su primera campaa poltica se extendi entre
los aos 2003 y 2004, primero para la eleccin (atpica de concejales) y luego para elegir el
alcalde del perodo 2005-2007; a pesar de las amenazas, asesinatos, deserciones, desplazamientos
forzados, miedos, limitaciones y errores, persistieron en el tiempo y participaron en las diferentes
elecciones que se sucedieron hasta hoy 2012. Siempre lograron al menos un concejal, hasta que en
2010 ganaron la alcalda.
En esta lnea de la resistencia, se presentan un repertorio de acciones como las siguientes:
Convocaron a personas que claramente estaban en desacuerdo con lo que se viva para armar
un movimiento poltico Manos Unidas- que ganara escaos en el Concejo:
...nos resistimos en unas elecciones para concejo, eran elecciones para concejo, como aqu
siempre las elecciones era irregulares, no coincidan fcil, entonces elecciones para concejo, yo
junto con Pastora convocamos gente a ver quines estaban en desacuerdo con lo que se viva y
armamos un movimiento poltico Manos Unidas y pusimos dos concejales contra movimientos
de derecha que era en ese entonces bloque Metro o bloque Nutibara. (Diego Tamayo, 2010)
Clara Ins Garca
Armaron una lista al concejo y persistieron en la campaa en medio de las amenazas y actos de violencia
directa.
Nosotros ramos un grupo de unas 20 personas, hicimos la lista al concejo, a muchos los
amenazaron entonces se hicieron a un lado: si me matan por eso entonces yo no. Nosotros,
Pastora, yo otros tres o cuatro amigos dijimos: no, nosotros seguimos adelante. Vivamos ah
en el parque, eso estaba muy militarizado en ese entonces, entonces las autodefensas a pesar
de que vivan por aqu -este era un centro macabro, donde aqu traan gente y la torturaban,
degollaban, violaban las peladas, aqu hubo muertos, enterrados, ese era el Hotel Punchin.
Cmo hicimos? Participamos polticamente, qued elegida en el 2003 una concejal, la concejal
le han matado el marido, le roban el ganado las autodefensas, entonces ella se fue y qued
Pastora que segua en votacin. Ella tena una hija desaparecida para ese entonces, entonces
ella saba que por medio de la poltica haba posibilidades de tener algn fuero, por intermedio
de eso ella se meti, yo anduve con ella, nosotros hacamos un evento poltico en el 2003,
hacamos bullita... (Diego Tamayo, 2010)
Se valieron de estrategias de resistencia, principalmente aquellas de las que Fanon hablaba para realizar
en las narices del enemigo pequeos trucos para invisibilizase, engaarlo sobre los propios movimientos,
lograr moverse en el espacio:
Nosotros hacamos un evento poltico en el 2003, hacamos bullita y luego nos escondamos,
yo estaba aqu ocho das y tena que hacer el simulacro que me iba y as vea, porque la polica
y el ejrcito me ayudaba mucho a m, sobre todo la polica, me orientaban para yo poder
entrar o salir, porque de alguna manera nosotros bamos contra las autodefensas. (...) Primero
la estrategia de estarnos escondiendo y mantenerse en el parque, la polica me cuida mucho
(Diego Tamayo, 2010)
[51]
se descuidaban y yo me les volaba o le daba unas vueltas en motocicleta con un morral al

hombro como para irme y eran pilas que se va a ir y ese da yo no me iba, me embolataba, me
quedaba escondido, a las 11, 12 de la noche en un carro o en una moto y pun, con un aguacero,
acostumbrbamos mucho eso, un aguacero, por ms berraquitos vigilando la carretera en
una lluvia, de esa manera resistimos y mantuvimos una posicin poltica. (Diego Tamayo,
2010)
la resistencia organizada por estos lderes se apoya tambin en el esgrimir la ley (como situacin que
le da fuerza de legitimidad al acto que el armado pretende acallar por ejemplo una reunin poltica, una
concentracin pblica) o en acudir a la polica12 (que para ese entonces cumpla con la funcin de
pasarles informacin pertinente para su movilidad y respaldarlos en algunas de sus acciones):
...nosotros haciendo campaa en el 2003 para hacer un bingo a media cuadra del parque
llevbamos 8, 10 policas para poder ir all a un bingo con la gente... (Diego Tamayo, 2010)
12
A ellos (los policas) les tocaba de todas maneras compartir el territorio, quirase o no se quiera un polica solo en el parque, sala
a dar una vuelta y si no haba un mediano entendimiento donde se vieran el uno y el otro se tiraban, a veces les tocaba un trabajo
duro pero entonces yo senta la polica que nos protega, yo tena unos tres de inteligencia de la polica y eran los que me cuidaban
a m y yo les ayudaba a ellos para encontrar a la gente, entonces yo senta que la polica me protega, iban y hacan un recorrido por
la va y se daban cuenta que no estaban en la carretera los bandidos me decan: Diego, hgale... (d.t. 2010)
Clara Ins Garca
...nosotros tenamos dos concejales, ms que dos concejales eran dos opiniones fuertes, de
resistencia, que fuimos capaces contra las autodefensas, cuando nosotros estbamos reunidos
aqu por decir algo, en una reunin ramos 20 las personas, cuando llegaban con los fusiles:
qu estn haciendo aqu? - estamos en una reunin poltica, - es que ustedes no pueden, - de
malas, la ley lo permite y ah mismo llambamos al comando de la polica y nos cuidaban.
(Diego Tamayo, 2010)
Participar tambin con candidato a alcalde alternativo en sucesivas elecciones. A pesar de no tener
candidato propio y aliarse errneamente en un principio, encontrar uno en un segundo intento,
y persistir con l hasta una tercera ocasin (cuando el alcalde recin electo parapoltico- fue
destituido y encarcelado por los organismos estatales), sta vez s ganador.
y nosotros, un grupito chiquito. El uno sac dos mil y polla, el otro dos mil y polla y nosotros
sacamos mil voticos. Nos quedamos quietitos con esos mil voticos. Todo mundo pens que
nos bamos a meter con el uno o con el otro y por antecedentes y cosas dijimos mejor solitos,
as perdamos. Gana este que fue el alcalde del 2003 al 2005, coge la administracin y al ao
lo detienen, convocan elecciones y nosotros desempolvamos el amigo que tenamos ah, que
no era tan afn a la causa, sino que nosotros como grupo poltico y eso nos ha servido para
mantenernos porque tenemos un grupito, pero lo que menos importa es que yo sea candidato a
nada, o aquel sea candidato a nada, es como manejar como un grupito de opinin, (Pastora)
[52]
Como es de accin continuada, esta resistencia es compleja en su estructuracin. En ella se

combinan diferentes tipos de acciones de resistencia. En primer lugar, est la accin que acude a los
espacios institucionales que al momento estaban capturados13 por los actores armados- para transformar
los efectos que esa captura tena sobre el funcionamiento de la democracia local. Proponer candidatos
al concejo y realizar la campaa para ganar votos a su favor a pesar de la amenaza a todo
candidato alternativo y del amedrentamiento general de toda la ciudadana a emitir opiniones que
difieran de la voluntad de los poderes armados dominantes- es ms que pura desobediencia; es
una confrontacin directa. Utilizar los canales ms tradicionalmente institucionales del ejercicio
de la poltica en la localidad adquira en el contexto de ese momento frontera un significado
totalmente indito: pues no se trataba de una competencia poltica en franca lid democrtica, sino
de una competencia en condiciones de desigualdad absoluta y obstaculizacin violenta sistemtica.
En segundo lugar, para sostener esa campaa se requirieron de acciones tcticas para moverse a
travs del espacio14 controlado por los paramilitares. A ello apuntaron las prcticas de esconderse,
hacer el simulacro de que se iba del pueblo, volver aparecer pero en el parque protegido por la
polica, salir del pueblo previamente informado del momento y direccin oportuna. En tercer
lugar, la resistencia organizada por estos lderes se acude tambin a dos elementos procedentes de la
institucionalidad general: al cuerpo de polica en su muy precaria capacidad de proteccin en ese perodo,
y a la ley como discurso legitimador, frente al actor que vive y acta por fuera de ella, pero que aparenta
respetarla.
Luis Jorge Garay discute el concepto de captura del Estado desarrollado por varios autores, en tanto dicho concepto alude
exclusivamente a las acciones de soborno mediante las cuales actores econmicos legales mani pulan la formulacin de leyes, decretos
y en general la regulacin poltica para obtener beneficios y propone el de cooptacin para dar cuenta de las acciones de actores
ilegales (como los actores armados guerrilleros, paramilitares y mafiosos en Colombia) que utilizan diversos procedimientos para
mani pular las instituciones del Estado con el objeto de lograr beneficios no slo econmicos, sino tambin judiciales y polticos.
(Ver: Luis Jorge Garay, Eduardo Salcedo y Isaac de Len-Beltrn. De la Captura del Estado a la Reconfiguracin Cooptada del
Estado Una sntesis analtica. En: MTODO. Grupo Transdisci plinario de Investigacin en Ciencias Sociales. ISSN: 1692-9667. www.
grupometodo.org
14
Ver a Pile, 1997: 23 donde hace alusin a planteamientos de Franz Fanon a propsito de la resistencia.
13
Clara Ins Garca
Las acciones de resistencia en San Carlos son de alto riesgo15, dada una triple condicin del lugar: a) el
control directo que el actor armado mantiene sobre el casco urbano y los espacios de representacin
poltica y gestin local; b) las condiciones de la violencia imperantes en el entorno rural por la
disputa guerrillas paramilitares; y c) por el objeto sobre el cual se plantea la resistencia: recuperar
espacios capturados por la parapoltica en un lugar dominado por los paramilitares. La resistencia
de alto riesgo logra, sentar las bases para la reconfiguracin del espacio de accin y representacin
poltica en la localidad (meta que se alcanza en el siguiente perodo).
La fortaleza que muestra la resistencia colectiva en San Carlos reside en que sus liderazgos son independientes
de las redes institucionales locales y que se fundan en capacidades ciudadanas construidas con anterioridad:
en experiencias anteriores de resistencias y autonoma.
Es de resaltar que en esta localidad el mismo ncleo de lderes sociales que promovi la resistencia
en torno de los espacios de la representacin poltica local, logr articular una segunda espacialidad
de la resistencia: la que constituye al sujeto poltico de las vctimas. All, no slo avanzaron (al igual
que en Nario) en lo que en el nivel regional se impulsaba en el Programa de las Provisames16
y en las acciones colectivas tendientes a fortalecer las solidaridades e identidades de quienes se
identificaban como vctimas de los actos de violencia de los actores armados en conflicto17.
En San Carlos, el grupo organizado de las vctimas fue mucho ms all y configur un campo de
accin enteramente novedoso: Dos fueron sus centros de inters:
el encuentro de los cadveres de sus hijos o parientes desaparecidos y asesinados, y
el manejo de los desmovilizados de las filas paramilitares que se reinsertaran a la vida civil en
el pueblo: 42 jvenes, muchos hijos de la misma localidad, y en todo caso, personas claramente
identificadas por las vctimas como sus victimarios.
[53]
La accin determinante consista en entrar en comunicacin con los paramilitares desmovilizados

de la localidad; ellos tenan la informacin de dnde estaban las fosas. Pero la metodologa de
Acogemos la nocin trabajada por Pearanda et all, (2011: 14-18) quienes con base en los desarrollos de Douglas Mc Adam, Elisabeth
Wood, Mara Loveman y Sidney Tarrow desarrollan el concepto para el anlisis de los contextos de intensa violencia colombianos.
Este concepto se refiere a los costos futuros, a los peligros inherente a la accin y antici pados a la misma; en estas acciones
colectivas las preferencias de los individuos no necesariamente estn dadas y las motivaciones no slo derivan de incentivos
materiales sino tambin de las emociones, identidades Pginas 14 - 18
16
Grupos de mujeres que acogieron el llamado de las abrazadas, un movimiento jalonado por dos ongs (Conciudadanaa y Programa
por la Paz) y por AMOR (la organizacin de las mujeres de la regin) que en el 2003 iniciaron un programa de capacitacin y de
recuperacin de los sujetos, mediante el trabajo sobre los sentimientos, los traumas y las parlisis que los invada como vctimas
de la violencia. Las mujeres que se acogieron asistieron durante tres aos a la capacitacin que las graduaba como Provsames
(promotoras de vida y salud mental) impartida en uno de los centros urbanos regionales y que a su vez impulsaba la multi plicacin
de los partci pes en la prctica de las abrazadas en cada una de las localidades donde cada provisame replicaba su prctica de
abrazos en grupos de 15 personas.
17
las campaas de la luz (esos das se sale con una vela y con banderas blancas y con la consigna apaga el miedo y enciende una
luz), las trochas por la vida por caminos y veredas con inmensas cargas de memorias de terror (recorridos por los caminos rurales
plagados de memorias de la violencia y muchas veces hasta ese momento dejados de recorrer por aos), iniciativas visuales como
mantas, telones, pinturas, dibujos, fotografas de las vctimas y otros ejercicios de memoria de los muertos y desaparecidos. Todas ellas,
acciones de una fuerte carga simblica y subjetiva, que tenan como objeto superar las parlisis y los miedos a recordar, hablar y actuar,
lo mismo que a re-significar y re-apropiarse de los espacios (caminos, calles, esquinas, lugares de diferente especie) y la movilidad.
Esta primera etapa del movimiento desemboc en la propuesta y actividades tendientes a la organizacin de la asociacin regional de
vctimas APROVIACI Asociacin Provincial de Vctimas a Ciudadanas y en las labores de impulso a la recuperacin de la palabra,
en capacitacin en derechos y en acompaamiento a procedimientos jurdicos a las miles de vctimas por parte de las ongs. San Carlos
y Nario entraron en esa dinmica, y en ambas localidades se formaron grupos organizados de vctimas que siguieron estas pautas
regionales.
15
Clara Ins Garca
esos acercamientos era compleja porque la desconfianza mutua era infinita y la realidad de la
desmovilizacin distaba mucho de lo que estaba firmado en el papel, pues los desmovilizados
seguan recibiendo rdenes de sus jefes confinados ya en la crcel-, y alcalda y concejo
continuaban controlados por los parapolticos.
Se desarrollaron entonces dos tipos de acciones: una individual por parte de la lder Pastora
Mira- que decidi contactar a un desmovilizado que le dio la informacin requerida y comenz
a buscar la fosa de su hija. A partir de all se inician las acciones colectivas adelantadas por
las vctimas organizadas localmente y lideradas por Pastora, y mediante las cuales lograron
realizar una marcha en la que se repartieron 200 mapas para que annimamente quienes tuvieran
informacin sobre lugares de fosas, lo aportaran, y organizar el CARE Centro de Acercamiento
para la Reconciliacin y la Reparacin- y adelantar acciones que garantizaran lo que las vctimas
de San Carlos entendan como reconciliacin y reparacin18.
RESISTENCIAS, CIUDADANAS E INSTITUCIONALIDAD EN LAS PERIFERIAS
El anlisis comparado de las resistencias en dos localidades de una regin perifrica-de-centro
en Colombia nos permite identificar las siguientes tendencias, tendencias que jugarn el papel de
hiptesis de trabajo en una investigacin comparada ms amplia futura:
[54]
1. Son dos los rasgos en que se asemejan las resistencias: a) las coyunturas en que se producen
(momento lmite y momento frontera), y b) los mbitos en que se articulan: la resistencia
que emerge en el momento lmite se configura en ambas localidades en torno de acciones
colectivas espontneas o incipientemente organizadas que se dirigen directamente a interpelar las
acciones violentas de los actores armados. La resistencia que se articula en el momento frontera y que
lo hace a propsito de la reconfiguracin de los espacios de representacin y participacin poltica local de
una parte, y de la construccin del nuevo sujeto poltico que se comienza a identificar como vctimas
de la guerra. El que las resistencias sean similares en esos rasgos se explica en funcin de los
condicionantes impartidos por ciclos de la guerra en el nivel nacional y las oportunidades
polticas que ofrecen las decisiones polticas frente a la guerra tambin en el nivel nacional.
2. Son dos los asuntos sobre los cuales se diferencian las resistencias en las localidades estudiadas:
en el carcter de la resistencia (definido por el grado del riesgo y de la autonoma/tutelaje) y en
los alcances de los objetivos y logros de la accin (neutralizar presiones / recuperar espacios).
Esas diferencias se explican en funcin de caractersticas del territorio como: a) el papel
que cumple el territorio para la guerra nacional (control geopoltico lugar megaproyecto o
corredor de movilidad), b) el tipo de poder local prevaleciente (con o sin vnculos con los
actores armados) y c) el tipo de capacidades ciudadanas locales construidas previamente (con
o sin experiencias previas en acciones de resistencia o de proyectos alternativos).
Con base en lo anterior podemos concluir con una breve reflexin acerca de hasta dnde las
condiciones de la institucionalidad y la ciudadana previamente establecidas aunque lo sean precariamentejuegan en la configuracin de resistencias colectivas a los actores armados,
18
es un acto que tampoco se acoge a las directrices generales de la Asociacin Provincial de Vctimas APROVIACI- ni de otras en
el pas, porque lo que predomina en el nivel regional y nacional es el convencimiento de que an no es hora de ninguna accin de
reconciliacin con los victimarios, mientras la Ley de Justicia y Paz con los paramilitares y los manejos que el gobierno central le da
a la misma sigan arrojando las dudas sobre sus verdaderas intenciones.
Clara Ins Garca
Los pobladores de las dos localidades estudiadas son principalmente campesinos, junto con
algunos grupos de campesinos-mineros dispersos en ciertas zonas de sus territorios y de los
pequeos comerciantes asentados en los cascos urbanos de las cabeceras y corregimientos. Son
localidades de baja densidad poblacional, que han permanecido durante casi todo o todo el siglo
XX aisladas19 y en las que la presencia institucional ha sido la mnima. Han estado encuadrados a
todo lo largo del siglo XX por la Iglesia catlica y por las redes de los dos partidos tradicionales,
y de manera predominante en ambos casos tambin- por las del partido conservador. Desde los
aos 60 se aglutinaron en torno de las Acciones Comunales (al igual que en el resto del pas) y
la Federacin de Cafeteros ha viabilizado las labores del campesinado dedicado. Como parte de
una de las tantas zonas perifricas de la regin andina de Antioquia, su discurrir ciudadano se ha
limitado al voto en las elecciones y al reforzamiento de una mentalidad asistencialista y clientelista
en la poltica.
A pesar de sus precariedades institucionales y ciudadanas, y de las condiciones extremas que el
conflicto armado colombiano plante en sus territorios, las colectividades de Nario y San Carlos
adelantaron y sostuvieron en el tiempo acciones de resistencia, de las cuales quisiramos resaltar,
para cerrar esta ponencia, lo siguiente:
3. Las capacidades ciudadanas20 previamente establecidas como las experiencias en ejercicios
de oposicin, crtica abierta y planteamiento de proyectos alternativos a los poderes locales
tradicionales que haba tenido en pocas anteriores San Carlos- estn en la base de la capacidad
de grupos de ciudadanos de articular acciones de resistencia de alto riesgo en contextos de
violencia aguda y de hacerlo adems de manera autnoma con respecto de los tutelajes de
instituciones o funcionarios locales. All donde no existieron esas experiencias previas como
en el caso de Nario- la resistencia tambin se plantea pero con una alta dependencia del
tutelaje de las instituciones locales tanto para su emergencia como para su sostenimiento en el
tiempo.
4. El encuadramiento histrico en las redes de los partidos polticos y las interacciones con los
espacios de la institucionalidad local y con los mediadores de los espacios institucionales de las
escalas mayores por precarias que stas hayan sido, hacen valorar los espacios formales de la
representacin poltica local y de eleccin de tal manera que stos se convierten en un mbito
central de articulacin de la resistencia a las condiciones de violencia impuestas por los actores
armados en ambas localidades.
5. Para que la resistencia se articule en torno de este mbito de la institucionalidad poltica local
en contextos de intensa violencia, no basta con la valoracin que de ella se tenga por parte de
los actores resistentes. Se necesita adems que se ofrezcan oportunidades polticas21en el nivel
de la institucionalidad nacional que son percibidas por los actores locales como la apertura
de nuevos espacios y posibilidades de cambio- para que los actores se lancen en una accin
resistente de alto o moderado riesgo en este mbito.
[55]
A pesar de que en San Carlos, como lugar donde se construye un complejo hidroelctrico en los aos 80s, se construyen carreteras
que interconectan lugares claves del complejo, como localidad, hoy sigue tan aislada como antes. De Medelln a San Carlos (100 km)
la flota sigue gastando 4 o 5 horas de viaje y durante la confrontacin armada, uno de sus dos accesos estuvo inhabilitado.
20
entendidas como las condiciones que facilitan, hacen proclive o dificultan la posibilidad funcional de los actores para actuar en la
esfera pblica
21
al intentar relacionar los distintos cabos de la oportunidad poltica entre s, queremos ahondar en el anlisis de una idea clave:
la apertura y cierre del espacio poltico y su localizacin tanto institucional como sustantiva. Un aumento en las oportunidades en
verdad significa ms espacio y menos constricciones. Adems, la oportunidad poltica implica la percepcin de una posibilidad
de cambio William Gamson y David s. Meyer Marcos interpretativos de la oportunidad poltica. En: Doug McAdam, John D.
McCarthy,Mayer N Zald. Movimientos sociales, perspectivas comparadas. Ciencia poltica. Istmo. Coleccin Fundamentos No 157.
Cambridge University Press 1996.Ediciones Istmo 1999. Madrid. pags 392 y 401
19
Clara Ins Garca
BIBLIOGRAFA
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Pontifica Universidad Javeriana, Bogot.
[56]
CONFLICTO ARMADO,
ESCUELA, DERECHOS
HUMANOS Y DIH EN
COLOMBIA*
Flor Alba Romero Medina**
RESUMEN
Este artculo da cuenta de la afectacin al derecho a la educacin, reconocido constitucional y normativamente

en Colombia, de nios, nias y jvenes del Departamento de Antioquia, en el perodo comprendido entre 1985
y 2005. Se analiza este derecho a la luz del Derecho Internacional, de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario, en el contexto de un conflicto armado que lleva ms de seis dcadas y ha generado
el desplazamiento de cuatro millones de personas. El Derecho Internacional Humanitario seala la proteccin
de los nios, nias y jvenes - y de los bienes civiles las escuelas-, evidenciando con ejemplos las infracciones
por parte de los actores armados al utilizar las escuelas como sitio de alojamiento, trincheras, lugar para hacer
proselitismo y reclutamiento, y como centro de operaciones de tortura y entrenamiento. Tambin contempla la
escuela como espacio de proteccin para las comunidades, cuando stas han tenido que salir de sus viviendas y
resguardarse en medio del conflicto. La utilizacin de la escuela impide la normalidad acadmica y el disfrute del
derecho a la educacin. El artculo contiene pronunciamientos en los que la comunidad internacional expresa su
preocupacin por las afectaciones de la comunidad educativa a raz del conflicto armado. Finaliza con el tema de
la siembra indiscriminada de minas, utilizada como estrategia de guerra por los actores armados, y la legislacin
que la prohbe, presentando ejemplos de algunas escuelas afectadas por esta situacin y sealando acciones
gubernamentales y no gubernamentales emprendidas en el Departamento de Antioquia para contrarrestarla.
Palabras claves: Derechos humanos, escuela, Colombia.
ARMED CONFLICT, SCHOOL, AND HUMAN RIGHTS IN COLOMBIA

SUMMARY
CONFLICTO ARMADO, ESCUELA, DERECHOS HUMANOS Y DIH EN COLOMBIA
[57]
This article reports on the violation of the right to education, constitutionally and normatively recognized in
Colombia, of children and young people in the Department of Antioquia, between 1985 and 2005. Under the
light of international law, Human Rights and International Humanitarian Law, in the context of an armed conflict
of over six decades that has led to the displacement of four million people, this right is analyzed. International
Humanitarian Law states the protection of children and young people and schools as civil goods- while portraying
examples of violations committed by armed groups when they have used schools as hosting sites, trenches, places
for proselytism and recruitment, and centers of torture and training operations. It also presents the school as a
space of protection for communities when these have been forced to leave their homes and take shelter in the
midst of conflict. The use of schools for such purposes prevents the development of normal academic activities
and exercise of the right to education. The article contains pronouncements of the international community when
expressing concern about the perils for the educational community as a result of the armed conflict. The paper
closes with the issue of indiscriminate use of anti-personal mines, used as a strategy of war by armed actors, and
legislation that prohibits such means, giving examples of some schools affected by this situation and pointing out
at governmental and non-governmental actions undertaken in the Department of Antioquia to counteract the
problem.
Keywords: Human Rights, school, Colombia.
*Este artculo hace parte del contenido de la Tesis Doctoral Impacto del conflicto armado
en la escuela, Departamento de Antioquia, 1985 2005, Doctorado Interinstitucional de
Educacin, Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas, Bogot, 2012.
**Antroploga de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Derechos Humanos
de la ESAP, Doctora en Educacin de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas.
Asesora del Programa de Convivencia y Cotidianidad, Direccin Nacional de Bienestar,
Universidad Nacional de Colombia
INTRODUCCIN
Colombia es un Estado Social de Derecho y la educacin est consagrada en la Constitucin
Poltica como un derecho al que accede la persona pero tambin como servicio pblico, con una
funcin social. Es decir, el derecho a la educacin es un derecho / deber, del Estado, la comunidad
y la familia.
Dentro de sus obligaciones, el Estado debe garantizar la sostenibilidad, cobertura y calidad de la
educacin. La educacin es un factor fundamental en el desarrollo humano, entrega herramientas
en el proceso de formacin integral de la persona, en donde no solamente accede al conocimiento
y la ciencia, sino que permite su relacin con los pares, formacin para la ciudadana y la vida en
sociedad.
La Corte Constitucional ha sealado que el derecho a la educacin es un derecho fundamental,
por cuanto los derechos de los nios y las nias prevalecen sobre los derechos de los dems y
la educacin colabora con el libre desarrollo de la personalidad -Artculo 44 de la Constitucin
Nacional-. Adems, por la situacin de debilidad de los nios y las nias, obliga a su atencin
especial por parte del Estado.
El derecho a la educacin tiene conexidad con otros derechos como el de igualdad de acceso, no
discriminacin, derecho de participacin en las decisiones de la comunidad educativa, derecho
de defensa y derecho a la integridad personal; esto ltimo significa que no puede ser castigado de
manera degradante, cruel o humillante.
[58]
La Defensora del Pueblo (2003), en su informe sobre el Derecho a la Educacin retoma las
categoras sealadas por la Corte Constitucional:
Derecho de disponibilidad. El Estado debe garantizar que el sistema educativo pblico se mantenga,
con una mnima planta docente y una infraestructura adecuada para su funcionamiento.
Derecho de acceso. De acuerdo con la Constitucin Poltica de Colombia, todo nio o nia tiene
derecho a acceder a la educacin pblica bsica, obligatoria y gratuita.
Derecho de permanencia. Se debe garantizar que el sistema educativo no excluya a los nios y
las nias.
Derecho de calidad. No es suficiente con que haya disponibilidad, acceso y permanencia en el
sistema educativo pblico. Es necesario adems que la educacin sea de calidad, para lograr sus
objetivos consagrados constitucional y legalmente.
Sistema de proteccin del derecho a la educacin, desde las cuatro A
La seora Katarina Tomasevski, Relatora especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a
la Educacin (2000) en su informe sobre Colombia, plantea cuatro categoras de la educacin:
adaptabilidad, accesibilidad, aceptabilidad y asequibilidad.
1. La adaptabilidad. Plantea que es el Estado, a travs de las instituciones educativas, el que se
tiene que adaptar a los nios y las nias y a sus necesidades, y no viceversa. Esta condicin
aplica a los nios y nias que tienen alguna discapacidad, a quienes vienen de programas de
re-educacin por haber sido infractores o contraventores y a quienes estn en situacin de
desplazamiento y llegan al sistema educativo a destiempo y descontextualizados. Esta categora
tiene un componente profundo de respeto a la diferencia y a la multiculturalidad.
2. La accesibilidad. Se refiere a la obligacin del Estado de garantizar el acceso de los nios y las
nias, sin discriminacin, al sistema educativo:
La segunda obligacin del Estado se refiere a garantizar el acceso a las escuelas pblicas
disponibles, sobre todo de acuerdo con las normas existentes por las que se prohbe la
discriminacin. La no discriminacin es el principio primordial de las normas internacionales
de derechos humanos y se aplica a los derechos civiles y polticos as como a los derechos
econmicos, sociales y culturales, al igual que a los derechos del nio comprendidos en esas
dos categoras. La no discriminacin no debe ser objeto de una aplicacin progresiva sino que
debe conseguirse inmediata y plenamente.
3. La aceptabilidad. Tiene que ver con la calidad de la educacin. La Relatora especial afirma
que:
El Estado est obligado a asegurarse de que todas las escuelas se ajusten a los criterios mnimos
que ha elaborado y a cerciorarse de que la educacin sea aceptable tanto para los padres como
para los nios.
4. La asequibilidad. Hace referencia a la oferta pblica, en donde el Estado garantiza la
financiacin de las instituciones educativas:
La primera obligacin del Estado es asegurar que existan escuelas primarias a disposicin de
todos los nios y las nias, lo cual requiere una inversin considerable. Si bien el Estado no es el
nico inversor, las normas internacionales de derechos humanos lo obligan a ser el inversor de
ltima instancia a fin de asegurarse de que todos los nios y las nias de edad escolar dispongan
de escuelas primarias.
[59]
El derecho a la educacin est articulado a muchas convenciones y tratados internacionales, que

han sido ratificados por el gobierno colombiano como Estado Parte:
3 Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948)
3 Pacto sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966)
3 Convencin sobre los Derechos del Nio (1989)
3 Foro Mundial de Educacin de Dakar Marco de Accin (2000)
3 Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969)
3 Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador (1988)
3 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966)
3 La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin
Racial (1965)
3 El Convenio (No. 169 OIT) Relativo a los Pueblos Indgenas y Tribales en los Pases
Independientes (1989)
3 La Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer
(1979)
3 Los principios rectores de los Desplazamientos Internos (1998)
NIEZ, DESPLAZAMIENTO Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Los conflictos armados y sus acciones afectan a las comunidades y familias, y de manera particular
el desarrollo fsico mental y emocional de los nios, nias y jvenes que los padecen. Situaciones
como impedir la libre circulacin de las personas y los alimentos, la destruccin de cultivos y de
infraestructura, la desintegracin de las familias y la destruccin de escuelas, puestos de salud y
acueductos y el desplazamiento forzado hacen parte de la lgica de la guerra, que son condenadas
por el Derecho Internacional Humanitario ( Observatorio de Infancia, 2002).
El Derecho Internacional Humanitario est constituido por principios y normas que limitan el
uso de la violencia en perodos de conflicto armado. Los objetivos son proteger a las personas
y a los bienes civiles que no estn directamente involucradas en las hostilidades y limitar las
consecuencias de la violencia en la lucha para alcanzar los objetivos del conflicto. Entre las
personas protegidas como civiles estn, por supuesto, los nios y nias (CICR. Convenio IV y
Protocolos Adicionales, 1949) y la norma es expresa en prohibir la participacin directa o indirecta
de nios y nias menores de 15 aos en los conflictos armados.
De igual manera, desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos hay normatividad
que prohbe el reclutamiento y utilizacin de los nios y nias por grupos armados estatales y
no estatales: el Protocolo Facultativo de la Convencin sobre Derechos del nio Relativo a la
Participacin de Nios en Conflictos Armados; artculo 8 del Estatuto de Roma; las resoluciones
1265 de 1999, 1314 de 2000, 1379 de 2001 y 1460 de 2003, 1539 de 2004 y 1612 de 2005 del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas.
[60]
Esta normatividad ha sido acogida en la legislacin interna colombiana: Ley 833 del 2003,
declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-172 de 2004, ley 1106
de 2006 que prorroga la 782 de 2002- y su decreto reglamentario 128 de 2003, decreto 128 de
2003, y Ley 975 de 2005, artculo 10.3; el Estado tiene la obligacin de trabajar para que no haya
reclutamiento de nios y nias al conflicto armado y de apoyar la resocializacin de los nios y
nias que se desmovilicen.
En cuanto a la escuela como bien civil, que debe ser respetado por los actores armados estatales
y no estatales, el Derecho Internacional Humanitario tiene varias disposiciones que aplican para
este caso: el Comit Internacional de la Cruz Roja, en su Protocolo II Adicional a los Convenios
de Ginebra, artculos 14, 15 y 16 determinan como bienes protegidos los bienes culturales y
los lugares de culto, en especial, monumentos histricos, las obras de arte o los lugares de culto
que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos; el Protocolo I Adicional a
los Convenios de Ginebra, artculo 52, seala que los bienes de carcter civil no sern objeto de
ataque ni de represalias, no son objetivos militares; el Convenio IV, artculo 77 del Protocolo I
seala:
Los nios sern objeto de un respeto especial y se les proteger contra cualquier forma de atentado
al pudor. Las Partes en conflicto les proporcionarn los cuidados y la ayuda que necesiten, por su
edad o por cualquier otra razn.
Toda esta normatividad contempla el respeto a los nios y las nias, el no involucramiento de los
mismos a las hostilidades y el respeto a la escuela como bien civil. Sin embargo, en todos estos
aos de confrontacin los nios han sido vinculados o utilizados por los actores armados y las
escuelas han sido utilizadas para actividades propias del conflicto.
La utilizacin de las escuelas por parte de los actores armados es una infraccin al Derecho
Internacional Humanitario, porque es un bien civil que debe estar fuera del conflicto; adems, la
presencia de actores armados en la escuela extiende a los estudiantes y docentes el riesgo de ser
atacados por los contrarios, convirtindolos en objetivo militar.
Otro motivo para que los nios y nias interrumpan su actividad escolar es en zonas en donde ha
habido fumigaciones a los cultivos de planta de coca; las familias han tenido que salir del lugar,
los nios, nias y jvenes abandonan sus escuelas y el proceso educativo se ve frenado, frustrado,
por la salida intempestiva, huyendo de la guerra.
Las escuelas, sus alumnos y profesores han sufrido ataques directos: en el ao 2002 ms de
100 escuelas fueron atacadas por los grupos armados, segn el Informe de la organizacin no
gubernamental norteamericana Watchlist on children and armed conflict (2004). La presencia y
actuaciones de los actores armados propician el desplazamiento masivo, lo que genera un abandono
de la escuela; en ocasiones limitan la libre circulacin de los pobladores lo que imposibilita que los
nios y nias puedan acceder a la escuela; a veces los problemas de orden pblico hacen que, por
proteccin de los nios, nias y docentes, la escuela se cierre temporalmente.
La desercin escolar se da por pobreza, por desplazamiento forzado, por las violaciones al Derecho
Internacional Humanitario por parte de los actores armados y por la utilizacin de nios, nias
y jvenes en actividades propias del narcotrfico. (Coalicin contra la vinculacin de los nios,
nias y jvenes al conflicto armado colombiano, 2006).
Existe un antecedente del DIH que es la Declaracin de Ginebra de 1924 (Singer, 1976), que tuvo
como objetivo central comprometer a la comunidad internacional en la proteccin de los nios,
las nias y los jvenes frente al impacto y las consecuencias de los conflictos armados, sealando
que se deben tomar las medidas posibles para que el nio se desarrolle de una forma normal
tanto fsica como espiritualmente y que el nio debe ser el primero en recibir socorro en tiempo
de guerra. (Artculos 1 y 3 de la Declaracin de Ginebra.)
[61]
A su vez, el IV Convenio de Ginebra de 1949 (Artculos 23, 50-94 y 89, respectivamente), contempla
que las partes en conflicto tienen la obligacin de permitir el paso libre a todo envo de vveres
indispensables y ropa reservados para los nios; an en tiempo de guerra, los nios tienen derecho
a continuar recibiendo educacin y los nios recibirn suplementos de alimentacin de acuerdo
con sus necesidades.
Por su parte los Protocolos de 1977 adicionales a los Convenios de Ginebra de 1949 (Protocolo
Adicional II, artculo 4, prrafo 3c., conflictos no internacionales) sobre la proteccin a las
vctimas de guerra, sealan que los menores de 15 aos no sern reclutados, y no se permitir que
participen directa ni indirectamente en los conflictos armados.
La Declaracin sobre la Proteccin de la mujer y el nio en conflicto armado, proclamada por
la Asamblea General en su Resolucin 3318 de 1974, -Artculos 1 y 4 de dicha Declaracinseala que quedan prohibidos y sern condenados los ataques contra la poblacin civil, que
causan sufrimientos indecibles a las mujeres y nios, que constituyen el sector ms vulnerable
de la poblacin y que los Estados que participen en los conflictos armados desplegarn todos los
esfuerzos para evitar a las mujeres y nios los estragos de la guerra. Se tomarn todas las medidas
necesarias para garantizar la prohibicin de actos como la persecucin, tortura, tratos degradantes
y violencia, especialmente contra mujeres y nios.
Las Reglas de Beijing, adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin
44/33, de 1985, sealan en sus Artculos 13.5 y 18.2 que mientras se encuentren bajo custodia,
los menores recibirn cuidados, proteccin y toda asistencia necesaria y ningn menor podr ser
sustrado, total o parcialmente, a la supervisin de sus padres, a no ser que las circunstancias de
su caso lo hagan necesario.
Por su parte la Convencin sobre los Derechos del Nio de 1989, ratificada por el gobierno
colombiano mediante la Ley 12 de 1991, contempla que los Estados Partes se comprometen a
respetar y velar porque se cumplan las normas del Derecho Internacional Humanitario que les
sean aplicables en los conflictos armados y que sean pertinentes para el nio; de la misma manera
los Estados Partes adoptarn todas las medidas posibles para asegurar que las personas que an
no hayan cumplido los 15 aos de edad no participen directamente en las hostilidades.
Asimismo, esta Convencin seala que, de conformidad con las obligaciones dimanadas del
Derecho Internacional Humanitario de proteger a la poblacin civil durante los conflictos
armados, los Estados Partes adoptarn todas las medidas posibles para asegurar la proteccin y
el cuidado de los nios afectados por un conflicto armado. Contempla adems que se adoptarn
todas las medidas apropiadas para promover la recuperacin fsica, psicolgica y de reintegracin
social de todo nio vctima de conflicto armado.
[62]
Por su Parte el Comit Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, en el Plan de
Accin sobre los nios en los conflictos armados, (CICR, Ginebra, 1995) expresa en su segundo
compromiso, la necesidad de tomar medidas concretas para proteger y ayudar a los nios vctimas
de los conflictos armados, atender las necesidades psicosociales y fsicas de los nios y realizar
actividades de mediacin a favor de los nios que han participado en conflictos armados para que
se les acepte en el seno de su comunidad.
El Protocolo Facultativo de la Convencin sobre los Derechos del Nio relativo a la participacin de
nios en los conflictos armados, -Artculos 1, 2 y 3- seala que los Estados Partes adoptarn todas
las medidas posibles para que ningn miembro de sus fuerzas armadas menor de 18 aos participe
directamente en hostilidades; los Estados Partes velarn porque no se reclute obligatoriamente en
sus fuerzas armadas a ningn menor de 18 aos, elevarn la edad mnima para el reclutamiento
voluntario de personas en sus fuerzas armadas nacionales por encima de la fijada en el prrafo 3
del artculo 38 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, teniendo en cuenta los principios
formulados en dicho artculo, y reconociendo que en virtud de esa Convencin los menores de 18
aos tienen derecho a una proteccin especial.
PLANTELES EDUCATIVOS A LA LUZ DEL DIH
Colombia es uno de los pases que registra mayor nmero de atentados contra el espacio escolar,
verificable en ataques armados a las infraestructuras, minado de zonas adyacentes a los permetros
escolares, presencia de actores armados tanto regulares como no oficiales, uso del espacio
escolar para el ejercicio propagandstico y de difusin de todo tipo de mensajes y de presin y/o
aleccionamiento para las comunidades. Ha sido igualmente un lugar privilegiado para el uso
de formas variadas de violencia contra maestros y maestras, desde las amenazas y el asesinato
selectivo en las aulas de clase, hasta el desplazamiento forzado y la intimidacin pasando por
el secuestro y la desaparicin forzada, as como uno de los lugares con mayor riesgo potencial
para el reclutamiento de nios y jvenes a los grupos armados que participan de las hostilidades.
(Fundacin Dos Mundos, 2009).
En Colombia, la educacin ha estado sometida a la lgica del conflicto armado, poniendo en
riesgo la vida de los estudiantes y docentes; la garanta del Derecho a la educacin de miles de
nios, nias y jvenes colombianos se ve afectada por los hechos violentos generados por los
actores armados irregulares y su confrontacin con fuerzas estatales; de igual manera, el derecho
al trabajo de educadoras y educadores, se ve vulnerado por estas acciones como la ocupacin
temporal de las instalaciones o la utilizacin de la escuela como cuartel que, en ocasiones,
tienen como consecuencia directa la suspensin de actividades en la escuela y en otros casos, el
desplazamiento obligado de los docentes y estudiantes, quienes salen del lugar para salvar sus
vidas:
La agresin se produce mediante ataques con explosivos, detonacin de explosivos por control
remoto y disparos en las entradas, los patios de juego y los despachos de las escuelas, as como en
actos especiales; asesinatos selectivos; destruccin de edificios escolares; secuestro, detencin ilegal,
desaparicin forzada o tortura de miembros del alumnado, el claustro y el personal; reclutamiento
forzado de nios y nias soldados y secuestro y violacin de alumnas y profesoras por parte de
fuerzas militares. (Unesco, 2007).
Todos los actores armados, legales e ilegales, han afectado la escuela en el desarrollo de sus
diferentes acciones. Entre los impactos visibles del conflicto armado en las escuelas estn la
destruccin de infraestructura, las muertes, los accidentes con minas, los bombardeos y los
asesinatos selectivos, entre otros.
[63]
Adems del impacto, la escuela, en tanto espacio fsico protegido e institucin social fundamental,
es uno de los escenarios ms importantes para el encuentro comunitario; por ello las amenazas y
ataques que se perpetran en su contra no deberan ser vistos como eventos aislados o accidentales;
es posible que se trate ms bien de acciones claramente orientadas a generar zozobra y facilitar el
control social de la poblacin civil por parte de los actores armados:
Un buen indicador para confirmar y medir la magnitud del desalojo en todos estos territorios es la
alta desercin registrada en los establecimientos educativos de Paraso Tulapa, Santaf de Tontn,
La Islita, Algodn Arriba, Algodn Abajo, El Olleto, Semana Santa Arriba, Semana Santa Abajo,
Nueva Esperanza y Villavicencio. As, mientras los nios soportan el hacinamiento y no pueden
asistir a la escuela en los lugares de destino, sus pupitres en los lugares desalojados se encuentran
vacos. Pero si esto es lo que ocurre en las escuelas rurales de la regin, en la Concentracin
Educativa de Pueblo Nuevo la situacin no es muy distinta; all para el ao escolar de 1995 slo
se matricularon 29 estudiantes de 600 que es el total de cupos del establecimiento educativo. El
xodo de las familias y la amenaza a los profesores condujeron a esta dolorosa situacin, que no
hace ms que rezagar la formacin de los nios en edad escolar y los obliga a la desescolarizacin
en los lugares donde se refugian. (Len Restrepo, 1995).
La normatividad del DIH contempla el respeto a los nios y las nias, el no involucramiento de
los mismos a las hostilidades y el respeto a la escuela como bien civil. Sin embargo, en todos
estos aos de confrontacin los nios han sido vinculados o utilizados por los actores armados,
y las escuelas han sido utilizadas para actividades propias del conflicto (COALICO, 2008); en
entrevista con un docente del municipio de San Francisco (Antioquia), expresaba:
En la escuela se alojaron los grupos tanto legales como ilegales que ocupaban la estructura de las
escuelas. Muchos robaron los bienes, sobre todo en las ms lejanas, algunas las destruyeron.
En un conflicto tan prolongado y polarizado como el colombiano, la presencia de actores armados
en la escuela pone a los estudiantes y docentes en riesgo de ser atacados por los contrarios,
convirtindolos en objetivo militar; las escuelas, sus alumnos y profesores han sufrido ataques
directos; un joven que fue desplazado forzosamente de su finca en el municipio de San Francisco
(Antioquia), coment
Sent mucha tristeza; me tuve que salir de estudiar, no entenda porque nos tenamos que ir de la
casa, nos humillaban, estbamos arrimados. Me toc dejar todo, mis amigos, mis animales, el
cambio de compaeritos.
El conflicto armado ha propiciado el desplazamiento masivo de comunidades, con la consecuencia
lgica del abandono de la escuela por parte de los nios y nias; los actores armados controlan la
movilidad, obstaculizan el acceso a la escuela y en ocasiones, por los enfrentamientos, la escuela
se cierra temporal o definitivamente.
Muchas escuelas han sido utilizadas como cuarteles provisionales, algunas han sufrido ataques
armados y en ocasiones sus profesores son asesinados o amenazados:
[64]
Debido a los enfrentamientos entre ejrcito y guerrilleros, y a los constantes bloqueos de vas,
que impiden el trnsito vehicular por las carreteras de Urab, 42 docentes que laboran en
las inspecciones de Polica Departamental El Tres y Pueblo Bello, en la Inspeccin de Polica
Municipal San Vicente y en la vereda El Alto del municipio de Turbo, tuvieron que desplazarse
forzadamente y no han podido regresar a dictar sus clases desde el 15 de julio, da en que debieron
salir de la regin. (CINEP, Noche y Niebla No.5, 1997).
INFRACCIONES DEL DIH A LA ESCUELA
Son diversas las formas en que los actores armados infringen las normas del DIH con las escuelas;
a continuacin se presentan ejemplos de la utilizacin de las escuelas, en el contexto de conflicto
armado.
Utilizacin del lugar
... Los grupos armados que participan en las hostilidades interactan con los nios en sus espacios
vitales y realizan actividades de integracin con ellos, comprometiendo el principio del derecho
humani-tario de distincin de la poblacin civil y exponindolos al peligro de sufrir represalias de
miembros de los grupos armados ilegales. (COALICO, 2009).
Las instituciones educativas han sido utilizadas como sitio de alojamiento, como trincheras,
como lugar para hacer proselitismo y reclutamiento, como centro de operaciones de tortura
y entrenamiento, por parte de los actores armados, pero tambin la escuela ha sido utilizada
como espacio de proteccin para las comunidades. El ocupar las escuelas significa que el proceso
educativo se detiene y que la comunidad educativa se pone en riesgo; en entrevista con un maestro
de la zona rural del municipio de San Francisco (Antioquia), expresaba: Si, el ejrcito al ubicarse
en las escuelas de las veredas, la infraestructura de esta era blanco de ataques por parte de los
grupos armados al margen de la ley. A continuacin algunos ejemplos ilustran esta afirmacin:
Como alojamiento o espacio de proteccin:
Desde el mes de diciembre del ao anterior, efectivos del Ejrcito Nacional se instalaron en la
planta fsica de la Escuela Luis Fernando Restrepo, poniendo en peligro la seguridad de los
educadores y educandos, convirtiendo as las instalaciones en objetivo militar. El 19 de febrero,
en horas de la tarde, llevaron a un joven de aproximadamente 17 aos y lo torturaron, obligando
a todos a desocupar el lugar. (CINEP, Noche y Niebla No.3, 1997).
Parecera que los integrantes del Ejrcito ven a la escuela como un bien pblico, que depende
del Estado y que por esta razn hay el derecho a utilizarla; una lder comunitaria del Oriente
antioqueo comentaba:
Despus cuando el ejrcito en el ao 2002 aproximadamente decidi recobrar el control del
territorio, los enfrentamientos con la guerrilla se agudizaron y la poblacin qued en medio del
conflicto, ya que ste se tomaba las escuelas de las veredas como bases militares, segn cuentan
los pobladores; situacin que obligaba a la poblacin a la huida y trastornaba el curso regular de
los procesos educativos de los nios y jvenes.
Pero no slo los actores armados utilizan la escuela para alojarse; en ocasiones, cuando las
comunidades tienen que desplazarse de la zona rural a la urbana, son las escuelas los lugares para
alojarlas; la escuela entonces se convierte en el lugar que utiliza la comunidad para resguardarse;
es el espacio que, en medio de la dureza del conflicto armado, les da seguridad:
[65]
durante dos das los campesinos ocupan la Caja Agraria y de all salen hacia el corregimiento
de San Jos de Apartad, en donde, en la escuela, se concentran 700 personas, la mayora mujeres
y nios. (El Colombiano, 1988).
En la ciudad de Medelln, fue un colegio el espacio utilizado por la comunidad para protegerse:
El 3 de julio de 2002 el frente Jos Luis Zuluaga de las Autodefensas Campesinas de Magdalena
Medio atacaron un campamento de desplazados en Medelln, incendiaron varios ranchos,
amenazaron y dispararon al aire; por estos hechos, 427 personas entre ellas 227 nios y nias
menores de 12 aos, tuvieron que refugiarse en el Liceo Barrio Las Independencias, Comuna 13
de Medelln. Segn relatos de la comunidad, ese da los paramilitares torturaron y asesinaron a
tres personas en el barrio, una de ellas, un joven de 16 aos. (CINEP, Noche y Niebla No.24,
2002).
En el fragor del combate, la escuela es utilizada como trinchera y los actores armados no miden
ni respetan las normas del Derecho Internacional Humanitario; he aqu un evento que ilustra esta
afirmacin:
Agentes de polica utilizaron como escudo a nios estudiantes de primaria y profesores de la
Concentracin Educativa Mara Goretti, en momentos de actividad acadmica. Los policas se
refugiaron en el centro escolar, luego de que los guerrilleros atacaron el Comando de la Polica.
Los guerrilleros de las Milicias 11 de noviembre dispararon contra los policas refugiados en la
concentracin escolar. Durante el intercambio de disparos result herido un nio, estudiante de

preescolar. (CINEP, Noche y Niebla No. 2, 1996).
En la ciudad de Medelln, en diferentes momentos en los que hay enfrentamientos armados, las
escuelas estn sujetas a los riesgos propios de la confrontacin: Fuerzas estatales, en el marco
de la operacin Mariscal, realizada conjuntamente por la Polica, Fiscala, DAS, IV Brigada del
Ejrcito y la Fuerza Area en mayo de 2002, usaron como escudo el edificio del Liceo Barrio
La Independencia, por lo que la escuela estuvo durante 8 horas en medio de la confrontacin.
(COALICO, 2008)
Son incontables los eventos en los que la escuela es afectada por el conflicto armado; en la toma
guerrillera a Caasgordas el 12 de mayo del 2001, un profesor y un sacerdote tuvieron que ponerse
al frente, protegiendo a 70 nios, retenidos como escudos humanos; son del colegio IDEM Nicols
Gaviria y del seminario San Po X. De igual manera, luego de la masacre de 11 personas en
Dabeiba, el 31 de diciembre de 1996, la Alcalda suspendi las actividades educativas en diez
escuelas del municipio, lo que signific que 200 nios no pudieran ir a estudiar. Una lder
comunitaria del Oriente antioqueo expresaba:
[66]
La gran mayora de las escuelas se volvieron cuarteles, cuarteles de las FARC, del ELN, de los
paramilitares, de los militares, se volvieron cuarteles, y quedan totalmente deterioradas en sus
estructuras, sin nada de implementos, se encuentran los pupitres tirados en las mangas, los libros
de las profesoras, todo tirado, daado, deteriorado. No hay derecho donde estamos formando
a nuestros nios para que hagan patria, ver ese patrimonio con el que contaban para ser seres
humanos al servicio de una patria, para que sean hombres de bien verlo ah destruido y tirado en
una manga por un conflicto absurdo, no hay derecho. Las escuelas de las otras veredas desplazadas
se encuentran en iguales condiciones, los baos quebrados, las paredes rayadas, con los grafitos de
la guerra, del se busca y sus muebles y enseres totalmente deteriorados.
La escuela tambin ha sido utilizada para hacer proselitismo y reclutamiento; en entrevista con
quien era Alcalde del Municipio de San Francisco, informaba: S hubo reclutamiento forzado a
los muchachos y tambin por falta de oportunidades muchos de ellos se fueron a trabajar con los
grupos armados.
La escuela es vista por los actores armados ilegales como el lugar adonde pueden conseguir
nios, nias y jvenes para sus filas; adems, siendo la escuela el espacio de la comunidad, por
excelencia, es utilizada por los actores armados ilegales para difundir sus ideas, amenazar a la
poblacin y enviar mensajes a quienes se oponen a sus acciones.
Una fila conformada por los nuevos aspirantes a paramilitares se acomod rpido dentro de los
camperos que acababan de parquearse junto al campo deportivo del Policarpa. Desde el otro
lado de la malla que encierra el polideportivo, un par de estudiantes de ese barrio de Apartad
observaba a los viajeros, que partan rumbo a un campo de entrenamiento paramilitar en San
Pedro de Urab. Entre ellos reconocieron a algunos compaeros de colegio Ahora, los paras
conducen a los muchachos a la escuela donde se entrenan en el oficio de matar subversivos.
(Gmez Giraldo, 1998).
En otras ocasiones, la escuela ha sido utilizada por los actores armados como centro de operaciones,
de tortura y entrenamiento; estas palabras del entonces Secretario de Educacin del Municipio de
San Carlos lo confirman:
Donde hicieron masacres, como en Saman, que es un corregimiento eran utilizadas algunas
escuelas como sitios de masacres; en la Escuela de la Vereda Arenosa, mataron a personas. En la
Vereda Puerto Rico encontraron minas en la Escuela, cerca de la cancha.
Son muchos los eventos en los que los actores armados utilizan la escuela para cometer actos de
barbarie y atrocidades; un ama de casa del municipio de San Carlos (Antioquia), comentaba:
Ellos estaban all y se quedaban das enteros en la escuela de Calafistol 5, del municipio de
San Carlos; sacaban los estudiantes y profesores, era el 9. Frente de las FARC y dejaron minas
alrededor de la escuela.
En hechos sucedidos en la Vereda El Lbano, municipio de Andes, paramilitares ejecutaron a
cuatro campesinos:
Hacia las 7 de la noche otro campesino fue asesinado en su casa, al negarse a salir de ella.
Mientras tanto, las otras tres personas fueron sacadas de sus viviendas y llevadas hacia la escuela,
lugar en el que fueron amarrados y luego ejecutados (CINEP, Noche y Niebla No.15, 2000).

Se registran tambin acciones armadas del Ejrcito con el apoyo de los paramilitares en done la
escuela se utiliza:
La Escuela Rural de la Vereda La Miranda, en el municipio de Apartad, ha sido utilizada como
cuartel por los paramilitares quienes, en acciones conjuntas con el Ejrcito colombiano, actan en
la regin. En julio de 1997, el Ejrcito asesin a algunos campesinos, llev sus cuerpos a la escuela
y all fueron recogidos por un helicptero. Debido a estos operativos y acciones, la poblacin se
desplaz forzosamente y la vereda est desocupada. (CINEP, Noche y Niebla No.5, 1997).
[67]
Uno de los riesgos que tienen los centros educativos es su ubicacin, cerca de estaciones de polica,
cuarteles o campamentos de la guerrilla o los paramilitares:
en Medelln, aunque dinmicas como la ocupacin de escuelas no se dan de manera tan abierta
como en las zonas rurales, el equipo de misin pudo constatar que una de las ms importantes
vas de acceso, la autopista Medelln - Bogot, registra situaciones de instalacin de estaciones,
comandos, campamentos o bases de grupos o fuerzas armadas cerca de las escuelas, algunas de
las cuales fueron utilizadas en aos anteriores como trincheras o bases de estacin, tanto por parte
de la fuerza pblica, como por parte de los grupos guerrilleros, lo que dio lugar en determinados
momentos a casos de fuego cruzado soportado por estudiantes y maestros. (COALICO, 2008. p.
57.)
BOMBARDEOS Y ATAQUES A LA COMUNIDAD EDUCATIVA

En el perodo estudiado -1985 2005-, se registran hechos dolorosos de bombardeos y
ataques, que se supone son para los actores armados pero que terminan afectando a los nios y las
nias; el 18 de octubre de 2000, tropas del Ejrcito nacional a bordo de un avin y un helicptero
bombardearon las Veredas El Porvenir y La Unin, Inspeccin de Polica San Jos de Apartad;
segn la fuente:
La accin se produjo en dos momentos, el primero entre las 11:15 horas y hasta las 12:00 y un
segundo momento, desde las 20:00 hasta las 21:30 horas. Los efectos de las detonaciones de las
bombas daaron las instalaciones de la escuela de las veredas El Porvenir y La Unin y fueron
destruidas cuatro hectreas de cultivo de lulo. (CINEP, Noche y Niebla No.18, 2000).
Un hecho que caus conmocin en la comunidad educativa fue el asesinato, por parte del Ejrcito
Nacional, de 6 nios y nias, entre los 6 y 10 aos de edad y las heridas a 4 ms, en zona rural del
municipio de Pueblo Rico (Antioquia), cuando 47 nios de la escuela rural de la vereda La Pica
salieron de paseo ( Jerz, 2000); haban trascurrido apenas unos minutos de su salida, cuando
fueron atacados con disparos provenientes de tropas del Batalln de Infantera No 32; el ataque
dur 40 minutos aproximadamente; llama la atencin que, a pesar de que los adultos gritaban a
la tropa que dejara de disparar, que quienes all iban eran los nios de la escuela, el fuego no fue
suspendido. Murieron Paola Andrea Ra de ocho aos, Alejandro Arboleda de diez aos, Marcela
Snchez de seis aos, Harol Giovani Tabares de siete aos, David Andrs Ramrez de diez aos,
Gustavo Adolfo Isaza de nueve aos, y fueron heridos Csar Arboleda de diez aos, Oswaldo
Alejandro Muoz de siete aos, Cristian Isaza de cinco aos y Andrea Snchez de quince aos.
En febrero del 2003, la Fiscala 11 Penal Militar Delegada ante las Brigada IV y X
VII profiri el cese de todo procedimiento a favor de 30 miembros del Ejrcito Nacional implicados
en el crimen. (Humanidad Vigente, 2003). Esta corte marcial consider que los militares no
tuvieron intencin de matar a los nios, y que los uniformados no pudieron distinguir a los nios
de los guerrilleros. Posteriormente, la Procuradura suspendi de sus cargos por noventa das a
tres de los 30 militares involucrados.
[68]
En otro hecho, el 16 de julio de 2002, en Medelln (Antioquia) presuntos paramilitares de las

Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), incursionaron en el barrio Blanquiza; sacaron por la
fuerza y ejecutaron a cuatro nias, estudiantes del colegio Creadores del Futuro. Los cuerpos de
las estudiantes fueron hallados en el barrio la Pradera. (Plataforma, 2005, p. 38).
La Escuela de Arenas Altas, de la Comunidad de San Jos de Apartad, tambin sufri un ataque
indiscriminado: El ejrcito dispar contra la escuela de Arenas Altas donde se encontraban un
profesor y sus alumnos. (Observatorio Defensores, 2005).
En ocasiones, y como retaliacin, los actores armados atacan directamente las edificaciones en
donde funcionan las escuelas: Durante combate entre la Fuerza Pblica y guerrilleros de las
FARC-EP en el casero Mulatos, fueron incendiadas la escuela y cuatro casas de la zona. Estas
acciones se extendieron hasta el da 16 de mayo. (CINEP, Noche y Niebla No. 24, 2002).
Los paramilitares, tambin han cometido infracciones al DIH; el 26 de septiembre de 2002 hacia
las 5 de la maana paramilitares ingresaron al Hogar Juvenil Campesino del municipio de Argelia
y sacaron a la fuerza a las hermanas Lucila y Liliana Gonzlez de 15 y 17 aos respectivamente;
requisaron la habitacin en busca de armas y granadas que supuestamente se escondan all. Las
nias fueron abusadas sexualmente y asesinadas al otro da. Por este hecho fue condenado Luis
Eduardo Zuluaga Arcila, alias MacGiver. (El Colombiano, 2010)
Los eventos violentos de los actores armados contra las escuelas son numerosos; en ocasiones,
no solamente fue la ocupacin fsica sino que daaron la planta fsica, y robaron los bienes de la
escuela; en entrevista con una maestra rural, del Municipio de San Carlos, expresaba:
Los actores armados rayaron las paredes, tumbaron las puertas, daaron los baos, saquearon
todo y la escuela est cada; incluso con el retorno, no se ha hecho nada para arreglar los daos
del conflicto; las sillas estn malsimas.
Todos los actores armados, tanto guerrillas como paramilitares, tienen responsabilidad en el dao
a los planteles educativos:
Entre julio de 1996 y junio de 2003, fueron afectados como consecuencia del conflicto armado,
por lo menos 71 planteles educativos. A las guerrillas se les seal como las presuntas autoras
de 40 daos (56,34%), a grupos paramilitares de diez daos (14,08%); agentes estatales fueron los
presuntos autores de nueve casos (12,68%); y doce daos (16,90%) fueron ocasionados por uno de
los anteriores grupos combatientes no identificado. (Plataforma, 2005, p. 43).
La violencia del conflicto armado obliga a las comunidades a desplazarse; muchas escuelas
tuvieron que suspender actividades por los enfrentamientos, bombardeos, masacres y amenazas;
en entrevista con el Secretario de Gobierno del municipio de San Rafael (Antioquia), sealaba
que Se cerraron alrededor de 6 a 8 escuelas pero por falta de personal; este ao se han reabierto
5 6.
Las consecuencias del conflicto armado en la escuela son contundentes; el desplazamiento forzado
de las comunidades impidi que los nios y nias pudieran asistir con regularidad la escuela; en
entrevista con el Alcalde del Municipio de San Francisco, dicho funcionario afirmaba que:
El desplazamiento en el municipio afect grandemente a la escuela; las coberturas rebajaron en un
porcentaje muy alto y aument la desercin escolar. Tambin se vio afectada la parte psicosocial,
los nios se vieron muy afectados porque rebaj su nivel cognitivo.
[69]
Al tener que salir obligatoriamente de su vereda, las familias se reubicaron en nuevas zonas y,
por no tener los documentos en regla, fue rechazado el ingreso de los nios y nias en el lugar de
recepcin; una madre de familia del municipio de San Francisco comentaba:
Solo s que nos tuvimos que ir; nos fuimos para Puerto Boyac. Yo me tuve que salir de estudiar
y despus fue muy maluco porque como no tenamos papeles, no me quisieron matricular. Me
acuerdo que nos toc salir con las cositas a esperar un carro que iba a cargar yucas y llegamos a
la una de la maana.
La disminucin de estudiantes en las instituciones educativas que lograron continuar sus
actividades, a pesar de las circunstancias, fue notoria; un maestro rural del rea de Ciencias
Sociales del municipio de San Carlos (Antioquia), seal Pasamos de ser un colegio de 1.300
estudiantes a tener 700 estudiantes; se not la apata en el proceso formativo.
El conflicto rompi la cotidianidad de los planteles educativos y, en ocasiones, dado el
desplazamiento obligado de docentes amenazados, otros maestros tuvieron que asumir muchos
ms cursos que los habituales; en entrevista con la Rectora del Colegio Municipal del Municipio
de San Carlos, expres:
El conflicto armado afect mucho porque los mismos educadores se desplazaron por la violencia y
despus, cuando pas el conflicto, volvieron; el colegio sufri mucho porque a los pocos profesores
que quedaron les toc coger tres o cuatro cursos.
Sin embargo, a pesar de las dificultades generadas por la guerra, hubo respuestas espontneas,
buscando continuar con las labores docentes; una maestra rural entrevistada expres:
Sucedieron unas masacres en la vereda Dos Quebradas; a raz de esa masacre se gener mucho
desplazamiento y por ende muchos nios desescolarizados. La administracin del 2002 se vio en
la necesidad de cubrir la emergencia y gener los comedores; organiz las casas desocupadas, en
medio del conflicto, para darle albergue a los desplazados. En el Centro Comunitario se cre una
escuela con seis educadores, pertenecientes a las escuelas de las seis veredas; trabajaban de 7 de la
maana a las 6 de la tarde, porque all estaba el comedor; hacan actividades ldicas; all llegaron
a atender 270 nios y nias desplazados Despus de eso se empezaron los retornos.
PREOCUPACIN DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
El tema del impacto del conflicto armado en las escuelas (Fundacin Dos Mundos, 2009) ha
sido trabajado por las Naciones Unidas recientemente, a partir de la dcada del 90. Se destaca el
informe de la experta Graa Machel de Naciones Unidas, quien ya adverta sobre los riesgos de
las escuelas en contextos de conflicto armado:
en tiempos de guerra las escuelas sirven de objetivos, lo cual se debe en parte a su gran visibilidad.
En las zonas rurales, tal vez el edificio de la escuela sea la nica estructura permanente sustancial
y por ello es muy probable que reciba disparos o sea objeto de cierre o de saqueos. (Naciones
Unidas, 1996)
[70]
Por otra parte, diversos Representantes especiales del Secretario General sobre la Cuestin de los
Nios en los Conflictos Armados, han expresado su preocupacin por las infracciones al DIH
a los sistemas educativos y la afectacin al derecho a la educacin y al desarrollo de los nios y
nias:
precisamente los lugares que deberan suponer un refugio seguro para los nios escuelas y
hospitales- son, cada vez con mayor frecuencia, uno de los principales objetivos de los ataques de
los grupos armados. (Naciones Unidas, 2006).
El impacto del conflicto armado en las escuelas tambin ha sido preocupacin del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, instancia que aprob las Resoluciones 1261/99 y 1539/04,
mediante las cuales se condenan las acciones contra la niez en conflicto armado, los ataques
a lugares donde hay nios, como hospitales y escuelas y urge a todos los actores armados a que
pongan fin a tales prcticas y cumplan con el DIH.
De igual manera, las Naciones Unidas, a travs de la Resolucin 1612/05, establecieron un sistema
de seguimiento peridico que d cuenta ante el Consejo de Seguridad, de la situacin de los nios
y nias que viven en pases con conflictos armados, a travs de la Secretara General; as mismo
recalca en la proteccin de la niez y en las respuestas interinstitucionales que se deben dar.
Igualmente, en febrero del 2007 se aprobaron los Lineamientos de Pars, por parte de 57 Estados,
entre ellos Colombia, que establecen la prevencin real y efectiva del reclutamiento o utilizacin
de los nios en los conflictos armados y sealan la necesidad de incluir una asistencia segura a la
escuela. Esto implica que los Estados deben tomar medidas para prevenir acciones de propaganda
en las escuelas y proteger a nios y nias en el ambiente educativo.
Son varios los informes de Naciones Unidas sobre Colombia, en los que se han registrado hechos,
por parte de actores armados, que afectan la escuela colombiana; la Relatora especial sobre el
Derecho a la Educacin, expres que es necesario que las escuelas sean declaradas como espacios
de paz y manifest:
tambin factores de formacin para la guerra: el Ejrcito y la Polica han intervenido en
varias escuelas de sectores marginales para realizar actividades de estrategia militar y de accin
psicolgica con la poblacin civil; en ellas realizan labores de educacin, instruccin militar y
establecen bases para sus actividades de seguridad. (Naciones Unidas, 2003).
Desde el ao 2003 Naciones Unidas, a travs de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, ha incluido en sus preocupaciones las infracciones
al DIH por parte de los actores armados, legales e ilegales, a las escuelas y a las comunidades
educativas. El Informe del ao 2003 llam la atencin sobre la ocupacin militar de las escuelas y
el riesgo al que se expone la comunidad educativa (Naciones Unidas, 2004). De igual manera en
su Informe del 2004, insisti en la no ocupacin de las escuelas por parte de los actores armados.
Tambin seal en el Informe del ao 2006 sobre daos causados por las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia FARC- a una escuela pblica, la detencin ilegal de dos estudiantes
en un colegio por parte del Ejrcito, quienes luego aparecieron como muertos en combate, la
ocupacin de un colegio y el minado de una.
El Informe del ao 2007 de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia, reitera la difcil situacin de los nios y nias que han sufrido
el desplazamiento y las infracciones al DIH de los actores armados que reclutan, atacan, violan a
los nios y nias y minan los caminos y escuelas:
[71]
los grupos armados al margen de la ley continuaron cometiendo ataques contra la poblacin
civil que afectaron a la poblacin infantil, incluyendo ataques indiscriminados, vulnerando as la
inmunidad de las personas y bienes civiles.
En el documento Balance de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada
por la violencia, 2004 2006, la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados de igual manera seala con inquietud la ocupacin de las escuelas y los impactos de
la presencia armada en la niez que deserta de la escuela, interrumpe la actividad escolar y tiene
riesgo de sufrir un accidente con minas, entre otros.
As mismo, el Comit de Derechos del Nio, en su informe Observaciones generales al informe
presentado por el gobierno colombiano, seala:
() la utilizacin de escuelas y viviendas, o de lugares cercanos a stas u otros espacios de
concurrencia de poblacin civil como base de operaciones por parte de los actores armados, ha
provocado no solamente un grave riesgo para la integridad de los nios y las nias sino tambin
ha tenido un impacto en el derecho a la educacin de la poblacin infantil. Esta misma situacin
fue resaltada por el Comit de Derechos del Nio en su ms reciente informe sobre Colombia
(Comit de Derechos del Nio, 2006).
Por su parte la Relatora de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educacin exigi enfticamente
la desvinculacin de la escuela del conflicto y su definicin y proteccin como espacio de paz.
(Naciones Unidas, 2004, p. 3).
As mismo el Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la
cuestin de los nios y los conflictos armados, en su informe del ao 2006, sealaba:
El uso recurrente de escuelas por las fuerzas armadas del Estado y el establecimiento de bases
militares en las cercanas de escuelas hacen de stas objetivos militares para los grupos armados
ilegales, lo que hace imposible que los nios reciban educacin; la participacin de nios en
actividades de capacitacin militar y las visitas escolares de estudio a bases militares, en el
contexto del actual conflicto armado interno, comprometen el principio del derecho humanitario
de distincin de la poblacin civil y exponen a la infancia al peligro de sufrir represalias de
miembros de los grupos armados ilegales. (COALICO, 2007).
La Relatora especial para el Derecho a la Educacin, expres sus preocupaciones:
La escuela es uno de los espacios ms afectados por el conflicto armado y paralelamente, el
derecho a la educacin de nios y nias se ha visto seriamente vulnerado en razn del conflicto.
La des-escolarizacin, vinculada al desplazamiento forzado de nios y nias, al cierre de centros
educativos o simplemente al miedo, favorece graves vulneraciones a sus derechos, como la
explotacin sexual, la prostitucin infantil o la vinculacin a un grupo armado. (COALICO,
entrevista a la Relatora de Educacin, Katharine Tomasevsky).
[72]
Por sentido comn, la escuela es el lugar adonde los nios y nias van a estudiar, a aprender,
a relacionarse con sus pares, a desarrollar sus habilidades; sin embargo, como se puede inferir,
la escuela ha perdido su razn de ser y en las zonas de conflicto armado se ha convertido en
un espacio de presencia constante de los actores armados o de ataques, por diversos motivos
(Amnista Internacional, 2008).
Cuando la violencia sociopoltica afecta a una maestra o a un estudiante, adems de violar los
derechos individuales de la vctima, se afectan los de toda la comunidad educativa. Resulta muy
difcil lograr que las alumnas y alumnos reciban y asimilen una educacin acorde con los derechos
humanos si al mismo tiempo tienen que enfrentar las violaciones a sus propios derechos y las de
sus maestros y compaeros. (Plataforma, 2005 p. 45).
Es casi imposible que los docentes desarrollen la actividad educativa y que los alumnos puedan
tener un buen rendimiento cuando se est en medio de hechos violentos; los docentes y los
estudiantes no pueden llevar una cotidianidad normal, en medio de la angustia, el dolor y la
zozobra que ocasionan las circunstancias de la guerra:
Cuando las escuelas, el profesorado y el alumnado son objetivos de la violencia armada, la tarea
de impartir enseanza se ve alterada de muchas maneras: puede que el alumnado y el personal
de la escuela no acudan a sta por temor a nuevos ataques, que los edificios y el material escolar
queden destrozados o que resulte imposible sustituir al personal docente en algunas regiones.
Adems, el trauma psicolgico, el temor y la ansiedad que causan estos ataques tambin dificultan
el aprendizaje y la docencia, afectando a la motivacin y a la asistencia tanto del personal como
del alumnado. (Amnista Internacional, 2008, p. 21).
Por su parte la UNESCO ha expresado en forma clara la afectacin del sistema educativo en
pases en donde se desarrollan conflictos armados:
Perpetrados por agentes estatales o no estatales, los actos de violencia que se cometen contra
la educacin entraan el uso de la fuerza de maneras que se trastornan o impiden la provisin
educacional. Las agresiones de ese tipo se dirigen a los alumnos, los docentes y las instituciones
educativas, en todos los niveles. Entre ellas figuran los asesinatos selectivos, las desapariciones, los
secuestros, el exilio forzoso, la encarcelacin, la tortura, las mutilaciones, las violaciones cometidas
por los soldados y las fuerzas de seguridad, el reclutamiento de nios soldados y la ocupacin y
destruccin de establecimientos educativos. (Unesco, 2007, p. 13).
Con el auspicio de agencias de cooperacin internacional, del gobierno departamental y de
gobiernos municipales, se han llevado a cabo diferentes proyectos en el departamento de Antioquia,
que buscan responder de una manera reposada e inteligente a los horrores vividos por las acciones
de los actores armados. Entre ms de 60 iniciativas que laboran desde el apoyo psicosocial hasta
el perdn y la reconciliacin, se destacan tres proyectos trabajados en instituciones educativas:
Convivencia y conflicto escolar, Sembrando caminos y Enjambre de alegra.
LAS MINAS ANTIPERSONA

Las minas antipersona son pequeos explosivos que pueden estar en cualquier parte; a diferencia
de otras armas, en cuyos casos se requiere que alguien apunte y dispare, las minas terrestres
antipersona son accionadas por las mismas vctimas. Esto significa que estn concebidas para
explotar cuando una persona tropiece con ellas o las manipule: Por mina antipersona se entiende
todo artefacto diseado para ser colocado debajo, sobre o cerca de la superficie; concebido para
que explosione por la presencia, proximidad o el contacto de una persona y que incapacite, hiera
o mate a una o ms personas. (Observatorio de Paz, 2007, p. 17).
[73]
Por otra parte, la Municin sin Explotar MUSE- es una:

municin explosiva que ha sido cebada, fusionada, armada o preparada de otra manera para ser
utilizada. Puede haber sido disparada, dejada caer, lanzada o proyectada, pero no ha explotado
debido a un mal funcionamiento o a su diseo, o por cualquier otro motivo. (Gobernacin de
Antioquia, 2009).
Colombia ocupa el primer lugar del mundo con ms vctimas de minas antipersona -5.925- (le
sigue Afganistn) y es el nico pas de Amrica Latina que tiene esta problemtica:
Colombia se encuentra afectada por minas terrestres y restos explosivos de guerra (REG) como
resultado de 40 aos de conflicto interno. En 31 de los 32 departamentos se han reportado
incidentes con minas terrestres o artefactos explosivos improvisados, la mitad de ellos registrados
en Antioquia, Bolvar, Caquet, Meta y Santander. (Monitor, 2009).
Mientras en el resto del mundo disminuy su utilizacin, en Colombia aument, a pesar de que
el gobierno colombiano firm la Convencin de Ottawa y de que destruy ms de seis mil minas
que tena en su poder. Los actores armados no estatales siguen sembrando minas como estrategia
de guerra, en caminos y, en ocasiones, muy cerca al acceso de escuelas rurales.
Los grupos armados las utilizan para proteger sus campamentos, debilitar la estructura militar
del enemigo y frenar su avanzada. Adems, supone un arma de bajo costo, difcil de ubicar y
de sensible impacto psicolgico por la incertidumbre y el terror que infunde. Lo ms grave es
que no distinguen entre combatientes y civiles. Los daos fsicos y psicolgicos que generan
son irreparables ya que no son slo fsicos y psicolgicos; tambin desestabilizan la economa y
obligan al desplazamiento. (Observatorio de Paz, Boletn No.2, p. 17).
Segn el Observatorio de Minas del Programa Presidencial de Derechos, 670 municipios -60%
del total- tienen minas sembradas en 31 de los 32 departamentos del pas. El 35% -2.069- de
las vctimas es poblacin civil, el 65% -3.863- son miembros de la Fuerza Pblica y el 97% de los
accidentes se presentan en reas rurales.
La Defensora del Pueblo (Informe 2001) calcul en 70.000 las minas sembradas en el pas para
el ao; sin embargo, las Naciones Unidas sealaron con preocupacin que en el 2002 la cifra
aument y las minas sembradas eran 130.000. (OACNUDHC, 2002).
En cuanto a la responsabilidad de los grupos que siembran minas, las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia FARC- lo son del 70%; le siguen el Ejrcito de Liberacin Nacional
y los paramilitares (MAPPOEA, 2009). Por su parte, teniendo en cuenta la firma de Colombia
de la Convencin de Otawa, las Fuerzas Armadas no deben usar estas armas no convencionales;
sin embargo, ha habido algunos casos en los que lo han hecho. (Human Rights Watch, 2009).
LEGISLACIN QUE PROHBE LA UTILIZACIN DE MINAS
[74]
Las minas antipersonas son un instrumento de guerra utilizado por los actores armados ilegales,
cometiendo una grave infraccin al Derecho Internacional Humanitario que prohbe de forma
perentoria el uso de armas de impacto indiscriminado; quienes utilicen estos mtodos podrn
ser juzgados por crmenes de lesa humanidad, de acuerdo con la Corte Penal Internacional. Su
marco legal es el siguiente:
Tabla 3. Normas de prohibicin de utilizacin de las minas
Fecha
1949
Instrumento
Cuarto Convenio de Ginebra de 1949, relativo a la proteccin de la
poblacin civil. Artculo 3 comn de normas humanitarias mnimas
en conflictos armados internos.
Desarrollo normativo interno

Ley 5 de 1960
Ley 171 de 1994
Ley 418 de 1997: prohibicin reclutamiento menores de edad.
1977
Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra: Art. 4, numeral

3, literales c, d y e, edad mnima para el reclutamiento de nios,
prohibicin para la participacin en las hostilidades, proteccin
y asistencia especiales para quienes han participado y han sido
capturados. Prohibicin o restriccin del empleo de minas, armas
trampa, y otros artefactos.
1998
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; es crimen de lesa

Ley 742 de 2002
humanidad (artculo 7) el reclutamiento de menores de 18 aos.
Ley 548 de 1999, prorroga por 3

aos la Ley 418 de 1997; se prohbe
el reclutamiento de menores de edad
por parte de las Fuerzas Armadas
del Estado.
Fecha
1999
Instrumento
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Convencin 182,
define reclutamiento de menores de 18 aos para un conflicto
armado, forzado u obligatorio, como una de las peores formas de
trabajo infantil.
Desarrollo normativo interno

Ley 704 de 2001
Ley 833 de julio de 2003; entra en
vigor el 25 de julio de 2005.
Ley 599 de 2000, penalizacin del reclutamiento de menores de 18 aos.
Ley 782 de 2002, menor vctima
del conflicto armado; creacin del
Programa especial de atencin para
menores desvinculados en Colombia.
Protocolo Facultativo de la Convencin de los Derechos del Nio.

Prohbe el uso directo de personas menores de 18 aos en combates
y el reclutamiento forzado. Las partes en conflicto son responsables
de vigencia y respeto de los derechos de menores de edad en medio
de los conflictos armados.
25/Mayo/2000
Naciones Unidas, Resoluciones 1265 de 1999, 1314 de 2000, 1379

de 2001; 1460 de 2003, 1539 de 2004 y 1612 de 2005, Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, se condenan las acciones contra
la niez en conflicto armado, ataques a lugares donde hay nios,
como hospitales y escuelas y urge a todos los actores del conflicto a
que pongan fin a tales prcticas y cumplan con el DIH.
Decreto 128 de 2003, instrumento

jurdico que reglamenta la Ley 418
de 1997, prorrogada por la Ley 548
de 1999 y la 782 de 2002.
Ley 1098 de 2006, Cdigo de Infancia, proteccin a niez en conflicto

armado, no reclutamiento.
Ley 1106 de 2006 que prorroga la
782 de 2002- y su decreto 128 de
2003, y Ley 975 de 2005, entrega de
menores en desmovilizacin de las
AUC.
6 de marzo de 2007, Ministerio de
Defensa, Directiva 30743, prohbe
que miembros de las Fuerzas Armadas utilicen nios para actividades
de inteligencia, en particular nios
rescatados de grupos armados
ilegales.
[75]
Decreto 4690 de 2007, creacin Comisin Intersectorial para prevencin

del reclutamiento de menores
Fuente: Tabla construida por la autora con base en la normatividad existente.
La Ley 759 cre una estructura a nivel nacional para la Accin Integral contra Minas Antipersona,
estableci el rgimen Penal, el rgimen de Destruccin de Minas Antipersona, fij las normas
sobre la incautacin y destruccin de las minas, sobre las misiones humanitarias y la sostenibilidad
financiera de la accin integral contra las minas antipersona. Adems de lo anterior, cre la
Comisin Nacional Intersectorial, con el fin de orientar y coordinar la participacin de todas las
entidades del Estado en la accin integral contra tales minas.
As mismo, en el marco de esta ley se cre el Observatorio de Minas Antipersona, el cual funciona
dentro del Programa Presidencial de Derechos Humanos; dicho Observatorio adems responde
por la secretara tcnica de la Comisin y hace el seguimiento de la aplicacin del Derecho
Internacional Humanitario por parte de los actores armados ilegales, coordinando las acciones
contra minas en el pas, dando argumentos para la toma de decisiones polticas y la aplicacin de
estrategias conjuntas, con el apoyo de recursos nacionales y de cooperacin.
El gobierno colombiano asumi como poltica de Estado, dentro de su Plan Nacional 2004
2009, la iniciativa Accin Integral contra las MAP y MUSE AICMA- con un enfoque sostenible,
efectivo y verificable.
Mediante el Decreto 2150 de 2007, se crea el Programa Presidencial para la Accin Integral contra
Minas Antipersona, para formular y ejecutar planes, programas y proyectos que respondan a
las necesidades de esta problemtica, coordinando interinstitucional e intersectorialmente sus
acciones. Hacen parte de sus propsitos el desminado, la asistencia y la rehabilitacin de las
vctimas y campaas educativas de prevencin. As mismo, contar con un Sistema de Informacin
de Accin contra Minas, que d cuenta de un manejo sistematizado de la informacin y sirva
como base para la elaboracin de programas de prevencin, sealizacin, elaboracin de mapas
y remocin de minas, as como permitir un seguimiento. Este programa tambin promover y
gestionar la cooperacin tcnica internacional, para lograr sus objetivos.
El documento CONPES 3567 de 2009, contiene el marco de la poltica pblica para la ejecucin
de la Accin Integral contra Minas Antipersona AICMA-, para el periodo 2009 a 2019 y las
lneas estratgicas a corto, mediano y largo plazo, de acuerdo con los compromisos adquiridos por
el Estado colombiano con la ratificacin de la Convencin de Otawa.
MINAS EN EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
[76]
El camino que baja desde el pramo hasta la vereda El Coco, remontando toda la cordillera que
divide a los dos Rioverdes fue por mucho tiempo un corredor del Frente 47, que protegieron con
la siembra de minas antipersona. Mientras caminaba por ese mismo sendero en noviembre del
2004, un nio de tan slo nueve aos muri vctima de esos artefactos. Toda la gente de Rioverde
se enter, por su afligido padre que lo acompaaba, que el pequeo andaba feliz porque estaba
estrenando botas. Chapuceaba alborozado en los arroyos, contento de sentirse inmune al agua;
pero sus frgiles botas no fueron inmunes a la mina. Muri en el municipio de La Unin mientras
era trasladado a recibir atencin mdica. (Observatorio de paz, sin fecha, p. 104 105).
De acuerdo con la afectacin por municipios, Antioquia ocupa el primer lugar en los diez
departamentos con mayor registro por la presencia o sospecha de existencia de MAP/MUSE
(Observatorio Presidencial, p. 13) y aunque la Fuerza Pblica ha elevado sustancialmente el
nmero de incautaciones y de casos de desminado militar, que han evitado probablemente la
ocurrencia de muchos accidentes, este departamento sigue siendo vulnerable, principalmente
por ser un departamento estratgico en el desarrollo de la confrontacin armada entre actores
armados irregulares; hay evidencia de su existencia en 97 municipios (MAPPOEA, 2009, p. 27).
En el periodo comprendido entre 1985 y 2005, hubo los siguientes eventos de accidentes de minas
antipersona o de municiones sin explotar, en cada una de las regiones del Departamento:
Tabla 4. Accidentes con minas antipersonales por regiones

Regin
No. Personas fallecidas
No. Personas heridas
Bajo Cauca
25
39
Magdalena Medio
12
Nordeste
17
65
Norte
17
27
Occidente
18
Oriente
52
185
Suroeste
10
16
Urab
Valle de Aburr
Total
43
12
64
162
462
Fuente: Tabla construida por la autora con base en la revisin de prensa 1985 a 2005
La regin del Oriente antioqueo es la que ms eventos trgicos de minas ha tenido; le sigue la
regin del Nordeste y el Valle de Aburr; el Alcalde del Municipio de San Francisco, en entrevista
expresaba: A raz de las tomas del ejrcito. El 2 de abril de 1999 en la Casa de la Cultura
desactivaron una carga explosiva.
La siembra de minas y los accidentes que conlleva, ha trado nefastas consecuencias para la
poblacin civil, no slo por la cantidad tan alta de accidentados, heridos y fallecidos, sino por el
abandono de las tierras por esta causa, lo que ocasiona a su vez escasez de recursos y pobreza.
Adems, la mayora de los accidentes ocurren en zonas rurales y los afectados son personas de
bajos recursos, lo que aumenta la complejidad del tema por los tratamientos y dems intervenciones
mdicas que se deben cubrir. Si bien la Presidencia de la Repblica tiene un programa especial de
atencin a las vctimas, tambin es cierto que no siempre se atienden todos los gastos y las familias
se ven en la obligacin de cubrir, desde la carencia, estas necesidades.
[77]
Si un nio de 10 aos sufre una mutilacin por una mina antipersonal requerir, por lo menos,
25 cambios de prtesis a lo largo de su vida. Estas cuestan unos 10.125 dlares (unos $22 millones
de pesos). Esa cifra es imposible de costear por una familia de escasos recursos. De ah que,
lamentablemente, muchas de estas personas se conviertan en una carga para sus familias. (El
Colombiano, 2001).
El informe de la Campaa Colombiana Contra Minas -CCCMINAS- MAPP OEA sealaba
cmo en los aos 2001 y 2002 se presentaron 350 accidentes con minas y municin sin explotar en
Antioquia. Dada la magnitud del problema, la Gobernacin de Antioquia, mediante el Decreto
0373 de 2003 cre el Comit Departamental de Prevencin de Accidentes por Minas Antipersona y
Municiones sin Explotar y Atencin Integral a Vctimas, con el fin de superar la crisis humanitaria
que vive el departamento, por los campos minados o municin sin explotar. Los objetivos de esta
Comisin son:
3 Contribuir a bajar la intensidad del conflicto armado, centrndose en el desminado en
Antioquia, inicialmente en el Oriente antioqueo.
3 Construir iniciativas que disminuyan la crisis humanitaria debido al conflicto armado que vive
el departamento.
3 Buscar un acercamiento humanitario con los actores armados ilegales ELN y AUC-, que
operan en esta zona, que logre un acuerdo de desminado.
3 Propone un Plan de Accin Humanitario, que apoye la rehabilitacin comunitaria para la
reintegracin socioeconmica de las vctimas de las minas antipersona y sus familias.
3 Contribuir con fundamentos ticos y polticas al debate sobre el intercambio humanitario.
3 Sensibilizar a la poblacin sobre el problema de las minas y sus consecuencias, fortaleciendo el
tejido social comunitario.
El gobierno departamental adelant adems la campaa antiminas Antioquia para todos. Manos
a la obra, en la que participan las Secretaras de Educacin, Salud y Gobierno, con el apoyo de
la Unin Europea, dentro del Proyecto Institucionalizacin y sostenibilidad de la Educacin
en el Riesgo de minas Antipersona y la Atencin Bsica Biopsicosocial a las Vctimas de Minas
Antipersona en 46 Municipios del Departamento:
Estos municipios son: Yarumal, Sonsn, Urrao, Yolomb, San Roque, Caucasia, Santa Rosa,
Argelia, Ituango, Mutat, El Bagre, Nario, Dabeiba, Caas Gordas, Campamento, Anor,
Montebello, El Santuario, Apartad, Nech, Murind, Gmez Plata, Yond, La Unin, Cisneros,
Chigorod, Alejandra, Segovia, Valdivia, San Andrs de Cuerqua, El Carmen de Viboral,
Guatap, Caracol, Tmesis, Puerto Triunfo, Yal, Cceres, Amalfi, Guadalupe, Vegach, Necocl,
Santo Domingo, Santaf de Antioquia, Peque, Jardn, Caicedo.
[78]
El plan de Accin Integral contra Minas Antipersona MAP- tiene como objetivo brindar
asesora y asistencia tcnica para fortalecer la capacidad institucional local e implementar Planes
Municipales de Accin Contra Minas Antipersona en 80 municipios de Antioquia, teniendo en
cuenta los componentes de: a) Educacin para el riesgo, b) Atencin a Vctimas y c) Desminado.
Entre los avances de este plan se pueden sealar:
- Se cuenta con un Comit Departamental de Accin Integral Contra Minas Antipersona.
- Se han implementado los Planes Municipales de Accin contra Minas en 64 municipios del
departamento, con las siguientes actividades:
- Creacin o fortalecimiento de Comits Municipales de Minas Antipersona.
- Sensibilizacin sobre las minas antipersona con los Secretarios de Educacin municipales.
- Realizacin de Talleres de Prevencin en Comunidad Rural.
- Capacitacin en Prevencin de Accidentes a Docentes, quienes a su vez sensibilizaron a nios
y nias.
- Monitoreo sobre la atencin integral de vctimas.
- Asesora y acompaamiento a vctimas y familias para el trmite de ayudas humanitarias ante
Accin Social e indemnizaciones ante Fidufosyga.
- Realizacin de talleres de promocin de derechos y ruta de atencin, en los que participaron:
Personal mdico del hospital, promotores de vida de la Direccin local de Salud y funcionarios
pblicos de la administracin municipal.
- Sensibilizacin a 90 comunicadores comunitarios sobre MAP.
Entre los logros se pueden sealar tambin:
- Implementacin del Sistema de Informacin IMSMA en Antioquia
- Diseo de un protocolo para la Vigilancia Epidemiolgica de los accidentes causados por MAP,
MUSE y AEI (DSSA)
- Realizacin de pruebas pilotos para la implementacin del mdulo sobre MAP en el Sistema
de Vigilancia Epidemiolgica de Antioquia SIVIGILA, en los municipios de Ituango, Sonsn,
Valdivia (DSSA).
- Formacin en ERM y atencin psicosocial desde el mbito educativo para educadores y escuelas
normales superior (Seduca).
- Apoyo logstico para labores de desminado humanitario en San Carlos y San Francisco.
- Gestin para atencin de solicitudes de desminado en Emergencia en 15 municipios de
Antioquia.
- Apoyo para la investigacin: Construccin vehculo a control remoto para labores de desminado.
- Donacin de ambulancia bsica para apoyo a labores de desminado en Antioquia.
- La Gobernacin de Antioquia concedi en octubre de 2009, en el marco de la celebracin del
Da del Ingeniero, a grupos EXDE en Antioquia la orden Atanasio Girardot, por su labor y
compromiso en el desminado.
Adems de lo anterior, en convenio con la Universidad de Antioquia se ejecut un proyecto de
atencin psicosocial para las vctimas y familiares en cinco municipios del oriente antioqueo,
Granada, San Carlos, San Rafael, San Francisco y Cocorn, con el apoyo econmico de la
Fundacin Mi Sangre y el Club Rotario Internacional.
MINAS UTILIZADAS EN CENTROS EDUCATIVOS

Yo iba para la escuela cuando vi una cosita roja en el suelo, pero estaba lejos del camino. Mi mam
s me haba dicho que no caminara por ah porque dizque ah haba minas, pero yo no me acord
en ese momentico y me fui a ver qu era. Cuando estaba cerquita me di cuenta que era un radio
y lo recog, ah no pas nada, pero cuando lo abr para ver si tena casete eso explot y ya no me
acuerdo de ms, slo que como a los dos das me despert en un hospital y ya no poda ver nada.
(UNICEF, 2000, p. 13).
[79]
En Colombia y en la misma lgica de los actores armados ilegales, varios son los eventos en los
que se ha registrado la siembra de minas alrededor de las escuelas, o en los caminos que llevan a
los nios y nias a las escuelas. En entrevista con una funcionaria del municipio de San Francisco
(Antioquia), sealaba;
En el atentado del 2001 le pusieron una bomba al colegio y las escuelas rurales las minaban
porque el ejrcito se meta all; a la Escuela Guacales le pusieron una carga explosiva y el profesor
fue herido.
El Departamento de Antioquia tiene una situacin muy preocupante debido a la siembra
indiscriminada de minas; en entrevista con un campesino del oriente antioqueo, sealaba:
El retorno en el municipio de San Francisco se viene dando de manera muy lenta desde el ao
2008, el condicionante que se ha presentado cuando la gente pretende volver a sus veredas es
que estas se encuentran minadas y eso constituye un grave riesgo para la poblacin; hasta el
momento se vienen realizando las operaciones de desminado humanitario y en las veredas donde
este ya se ha hecho las personas han podido retornar; sin embargo, en otras localidades la gente
ha empezado a retornar por cuenta propia, sin ninguna garanta de seguridad, segn ellos, por la
falta de recursos para subsistir en otros lugares.
Las comunidades y los docentes han expresado su rechazo por la utilizacin de las minas por parte
de los actores armados. Adems de no interesar a stos la aplicacin del Derecho Internacional
Humanitario, ni escuchar las voces de la poblacin civil, han llegado a atacar a quienes defienden
la integridad de las comunidades educativas.
El 9 de agosto del ao 2005, la maestra Beln Hincapi, quien laboraba en el Centro Educativo
Rural Guayaquil Primaria, en el municipio de Sonsn, fue asesinada por las FARC luego de un
altercado en el que la docente se enfrent a guerrilleros que estaban sembrando minas alrededor
de la escuela:
La profesora Beln rega a unos guerrilleros que sembraban minas antipersona cerca de la
escuela. Ella frentiaba a todos los grupos armados por los abusos que cometan. Por eso la
mataron. (Observatorio de paz, sin fecha, p. 106).
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia,
en su informe correspondiente al ao 2005, mostr con preocupacin que las FARC minaron las
cercanas de una escuela en Cocorn, departamento de Antioquia (Naciones Unidas, 2006).
En entrevista con una persona desmovilizada del Magdalena Medio, expresaba que En muchas
escuelas, en Boquern, en El Porvenir, la Nutria, fueron minadas y tambin pusieron bombas para
destruir al ejrcito.
[80]
De igual manera, en el ao 2007 la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos humanos en Colombia, identific escuelas minadas por los grupos armados ilegales y
registr un ataque por parte del Ejrcito Nacional contra estudiantes a quienes les dispararon por
confundirlos con guerrilleros, ataque en el que result muerta una nia.
LA DIFCIL TAREA DEL DESMINADO
La Convencin de Otawa, firmada por 139 pases, seal un plazo no superior a 20 aos, para
erradicar la fabricacin, uso y transferencia de las minas. Para desminar es necesario tener
acuerdos humanitarios con los actores armados ilegales FARC, ELN y AUC-, para que se limite
el uso de explosivos e indiquen en dnde han sembrado las minas, para poder desminar, iniciando
con un sector de 5 kilmetros, en el oriente antioqueo. El gobierno departamental cuenta con
una Comisin Humanitaria, que realiz acercamientos e intentos con el Ejrcito de Liberacin
Nacional el cual, en su momento condicion el desminado a un acuerdo con el gobierno nacional.
(Oquendo, 2004).
La campaa Cero minas, cero vctimas, es una prueba piloto de desminado en el Corregimiento
de Aquitania, Municipio de San Francisco, en donde ya se adelant un inventario de 12 sitios
minados.
Es importante anotar que, dentro de las obligaciones del Estado colombiano est el desminado;
a partir del ao 2000 el Ejrcito Nacional comenz la remocin de las minas sembradas en
instalaciones militares y en reas de infraestructura de comunicaciones. De igual manera,
suspendi la fabricacin de las mismas en los talleres de Indumil (Industria Militar Colombiana).
Sin embargo, no hay un plan sistemtico de desminado.(Monitor, 2002).
El costo del desminado an no se ha calculado; sin embargo, el Comit Internacional de la Cruz

Roja, Artculo citado, Declaraciones del Delegado del CICR. 7 de enero de 2001, Medelln.
sostiene que, para realizar el desminado de las 84 millones de minas terrestres que hay en 64
pases del mundo, se requieren 1.100 aos y $33.000 millones de dlares, debido a que mientras
una mina cuesta tres dlares en fbrica, su destruccin puede valer entre $200 dlares y $1.000
dlares.
PROPUESTAS HUMANITARIAS
Frente al tema de las minas, ha habido importantes iniciativas de organizaciones no gubernamentales,
que buscan proteger a los nios, nias y adolescentes y a las escuelas. Una de estas iniciativas es
la Propuesta para la proteccin de la infancia en el marco de un acuerdo humanitario dentro del
conflicto armado colombiano, planteada por Humanidad Vigente en 1999.
Por su parte la Coalicin contra la vinculacin de nios, nias y jvenes al conflicto armado en
Colombia, en el ao 2002, elabor la Propuesta de acuerdo humanitario para la proteccin de
los nios, nias y jvenes. (COALICO, Boletn Putchip. No. 8, 2003).
De otro lado, la Asamblea Constituyente de Antioquia, en octubre de 2003. trabaj la Propuesta

para un Acuerdo Humanitario en Antioquia en la que se incluye el respeto a los nios y nias y
a las escuelas. (Redepaz, 2003).
El informe Educacin bajo ataque de la UNESCO (2007), advirti sobre la existencia de capos
minados cerca a las escuelas y el irrespeto de los actores armados con las comunidades educativas.
[81]
De otro lado, las diferentes agencias de las Naciones Unidas han adelantado acciones importantes
frente al tema de los campos minados. La Organizacin de Naciones Unidas (ONU) declar el 4
de abril como el Da Internacional de Sensibilizacin sobre las minas antipersona.
Por su parte el Programa Presidencial de Accin Integral contra Minas Antipersona, en asocio
con el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), present el 4 de abril del 2008, una
estrategia de prevencin y sensibilizacin para la reduccin del riesgo por estas armas.
A su vez, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoy la reactivacin de los
Comits Departamentales de Atencin Integral a Vctimas por MAP/MUSE; el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) registra el desplazamientos por causa de
este fenmeno, y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OACNUDH) denuncia a travs de comunicados esta grave infraccin al DIH.
Por todo lo anterior, se puede inferir que los actores armados, estatales y no estatales, responsables
del cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario, no aplican sus principios y siguen
utilizando el sembrado de minas, afectando a la poblacin civil y los bienes protegidos como la
escuela. Los nios, las nias y los jvenes, que constituyen casi el 70% de la poblacin total del
pas, han sido afectados en forma drstica por el conflicto armado interno en general, y por las
minas antipersona, en particular.
Parte del equilibrio del ser humano es conocer y dominar su territorio, desde un sentimiento
de identidad y pertenencia. Vivir en campos minados impide la tranquila movilidad de las
comunidades y genera inseguridad y falta de equilibrio vital de las personas que all habitan; todo
esto afecta el tejido social y la cotidianidad.
A MANERA DE CONCLUSIN
Los establecimientos educativos han sido afectados y los actores armados los han utilizado
como cuarteles, trinchera, centros de tortura, sitios de proselitismo y reclutamiento de jvenes,
infringiendo las normas del Derecho Internacional Humanitario. Las escuelas sufrieron las
acciones de guerra como las tomas de las poblaciones y los bombardeos. Estas acciones afectaron
drsticamente el derecho a la educacin de nios, nias y jvenes del Departamento de Antioquia.
Existe suficiente normatividad de proteccin de las escuelas y de los nios y las nias, que ha sido
ratificada por el gobierno colombiano. Se hace necesario que, desde el Estado, se divulgue y se
convierta en poltica pblica la proteccin de las escuelas y de las comunidades educativas.
El Estado colombiano ha tenido un avance normativo importante sobre las minas antipersona y ha
implementado una poltica integral frente al mismo; sin embargo, y dada la complejidad del tema,
la cobertura del programa an es reducida y no se ha llegado a todos los municipios sembrados
con minas, para as mismo disminuir el nmero de accidentes.
Conviene insistir en acuerdos humanitarios que permitan la proteccin de los nios, nias y
jvenes y su no involucramiento en el conflicto armado.
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Mario Aguilera Pea
LAS FARC:
AUGE Y QUIEBRE DEL
MODELO DE GUERRA
Mario Aguilera Pea*
RESUMEN
El artculo examina el modelo de guerra adoptado por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), inspirado en las grandes estrategias militares marxistas. Adems, ubica los orgenes del modelo y su
desarrollo a lo largo del conflicto, evaluando la dinmica de sus elementos ms sobresalientes, representados
en la organizacin de un ejrcito irregular, un notable crecimiento y copamiento territorial, la configuracin
de un rea de retaguardia nacional y el intento de atenazar militarmente a la capital del pas. Al mismo tiempo,
subraya las limitaciones poltico-militares de la organizacin guerrillera y el impacto de la lucha contrainsurgente
implementada por la fuerza pblica y los grupos paramilitares. Tambin analiza la obstinada persistencia de las
FARC en el sostenimiento de un Plan de Guerra que haba sido desarticulado en varios de sus componentes
fundamentales. El artculo concluye identificando las seales del nuevo acento estratgico de esa guerrilla y lo que
puede esperarse de la apertura de dilogos con el Gobierno.
Palabras claves: Estrategias de guerra, Guerra Popular Prolongada, guerra insurreccional, estrategia FARC,
conflicto interno, terminacin del conflicto.
LAS FARC: AUGE Y QUIEBRE DEL MODELO DE GUERRA
FARC: RISE AND DECLINE OF A WAR MODEL

SUMMARY
This article examines the war model adopted by the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC),
considering that it is inspired by the great Marxist military strategies. The text traces the origins of the model and
its development throughout the conflict, assessing the dynamics of its most outstanding elements, represented in
the organization of an irregular army, remarkable growth and territorial takeover, setting of a national rear area
and attempt to militarily seize the capital. At the same time, the article highlights the political-military limitations of
the guerrilla organization and the impact of counterinsurgency measures implemented by the security forces and
paramilitary groups. It also analyzes the stubborn persistence of the FARC in sustaining a War Plan that had been
revised in several of its key components. The article concludes by identifying the signs of a new strategic focus of
the guerrillas and what can be expected from the opening of talks with the government.
Keywords: war strategies, Prolonged Popular War, insurrectionary War, FARC strategy, internal conflict,
conflict ending.
[85]

* Docente e investigador del IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

Mario Aguilera Pea
La muerte en muy corto tiempo de varios de los miembros del Secretariado, la prdida de territorios,
los golpes militares propinados por el ejrcito y las deserciones en sus filas, constituyen duros
reveces para las FARC. Sin embargo, el golpe ms importante que ha recibido esa organizacin
a lo largo de toda su historia es la derrota de su Plan Estratgico o de su modelo de guerra,
concebido 30 aos atrs. Esta derrota podra explicar las recientes manifestaciones de ste grupo
insurgente de renunciar al secuestro, a la aplicacin de la ley 002 de 2000 (de tributacin o
extorsin) y sobre todo de entablar dilogos de paz.
Pretendemos entonces llamar la atencin sobre la concepcin del Plan Estratgico, su
implementacin, el impacto y la crisis del mismo a lo largo del conflicto que ha vivido el pas en
varias dcadas. El Plan Estratgico de las FARC impact a la sociedad y al Estado colombiano
en tanto que le dio un orden y unos fines a la actividad armada desarrollada por ese grupo
insurgente, gener en el territorio nacional unas lgicas de confrontacin, impuls la acumulacin
de recursos provenientes de diversas fuentes para el sostenimiento de la empresa insurgente, e
hizo que se establecieran varias formas de relacin de las guerrillas con la poblacin civil a fin de
hacerlas funcionales a la confrontacin.
El quiebre del Plan Estratgico, hace casi un decenio, implic para las FARC, entre otros
procesos: el desmonte de la retaguardia nacional, la imposibilidad por lo menos en esa rea
de seguir obteniendo los mismos recursos para sostener la guerra, el desplazamiento de sus
aparatos armados a zonas selvticas y fronterizas, la relativa desconexin con la poblacin civil, la
desercin de importantes volmenes de combatientes y la prdida de su presencia en gran parte
del territorio nacional.
[86]
Para contrarrestar la situacin, las FARC retorn a la clsica guerra de guerrillas, sigui tratando
de mantener ingresos por concepto del trfico de coca, incluso haciendo alianzas con las nuevas
bandas criminales o neoparamilitares , traz nuevas metas para no perder sus nexos con la
poblacin civil, busc recuperar el terreno perdido recomponiendo sus frentes y sus actividades
militares, insistiendo en sostener la guerra en zonas de antigua presencia como en algunas regiones
del Cauca, Nario, Arauca, Catatumbo, Caquet o Putumayo.
Pese a la contumacia de la guerrilla por mantener la guerra, lo cierto es que ya no cuenta con un
esquema sostenible de guerra ni con la posibilidad a corto plazo de avanzar con su viejo modelo
estratgico o con uno sustituto, para permitir mantener entre sus filas la fantasa de la toma del
poder. Es posible que la ausencia de la idea de una eventual victoria a futuro haya terminado por
hacer mella en la moral de esa guerrilla, haciendo viable la perspectiva de la negociacin; como
seala Joaqun Villalobos1, el excomandante de las guerrillas salvadoreas, las guerras tambin se
definen por la existencia o no de la llamada moral de combate.
En el presente artculo plantearemos en primer trmino los rasgos que definen los principales
modelos de guerra de inspiracin marxista; los influjos de los mismos sobre el Plan Estratgico de
las FARC y sus fases esenciales. Enseguida evaluaremos el desarrollo de los elementos sobresalientes
de su plan estratgico, subrayando las limitaciones del mismo. En el tercer apartado mostraremos
la estrategia desplegada por las fuerzas militares para desmontar los propsitos insurgentes.
Posteriormente, esbozaremos las razones por las cuales las FARC persistieron en su antiguo plan
militar no obstante que este haba sido desarticulado en varios de sus componentes. Finalmente,
1
Villalobos, Joaqun. Para derrotar por completo a las FARC, debe de haber una alta dosis de perdn. Semana, Julio 28 de 2008.
Mario Aguilera Pea
analizaremos las seales del nuevo acento estratgico de esa guerrilla previas al establecimiento
de negociaciones de paz con el Gobierno.
1. El modelo de guerra de las FARC
La escogencia de un modelo de guerra es un asunto diferente de la eleccin de la violencia
poltica como forma de acceso al poder2 , lo cual es secundario para efectos del presente anlisis.
Si bien algunas organizaciones adoptaron la violencia poltica al tiempo que un modelo de guerra
como fue el caso del Ejrcito Popular de Liberacin (EPL); otras lo hicieron posteriormente y
lo maduraron con el tiempo teniendo en cuenta el acumulado de sus propias experiencias, los
modelos clsicos de las grandes insurgencias de inspiracin marxista, las guerra de liberacin
nacional del siglo XIX y las estrategias usadas por los movimientos rebeldes de Amrica Latina.
Varios procesos nacionales e internacionales contribuyeron a que las guerrillas colombianas
definieran o redefinieran su estrategia de guerra: A) El debate que gener la experiencia en
Colombia de las guerrillas comunistas y de las autodefensas comunistasde los aos 50 y 60 de
siglo XX y que mostr que la guerra defensiva o de resistencia campesina estaba condenada
al fracaso por su marginamiento geogrfico y social, por su apego a un territorio y porque no se
aspiraba a derrotar y sustituir el poder poltico3. B) La crtica dentro de la izquierda latinoamericana
y colombiana del foquismo revolucionario que haba supuesto que el desarrollo militar podra
generar la conciencia poltica y las llamadas condiciones subjetivas de la revolucin4. C) La
irrupcin de movimientos guerrilleros urbanos en Uruguay, Argentina y Brasil, que proyectaron
el uso del secuestro poltico, los mtodos justicieroromnticos y el uso de la llamada justicia
popular como forma promocin poltica. D) Los procesos insurgentes centroamericanos que
introdujeron nuevos experimentos de guerra a partir de la adecuacin y la mixtura de los modelos
clsicos de la guerra de inspiracin marxistael modelo insurreccional y el de la Guerra Popular
Prolongada (GPP) y la experimentacin con nuevas formas de organizacin y de influjo social
para hacer ms eficaz la guerra como la creacin de Frentes Polticos, la construccin del poder
popular en la retaguardias guerrilleras y los acercamientos entre el marxismo y el cristianismo5.
[87]
El modelo estratgico de las FARC es una mezcla del esquema del modelo GPP y del Modelo
de Guerra Insurreccional; se trata de un modelo prximo al desarrollado por el sandinismo en
Nicaragua. Estamos hablando de dos modelos de guerra para la toma del poder que cuentan
con una amplia tradicin en los esquemas marxistas y que hunden sus races en dos famosas
revoluciones: el insurreccional derivado de la revolucin de octubre de 1917 y el modelo de GPP
planteado en China por Mao Tse Tung. En Amrica Latina tales matrices de guerra inspiraron
la violencia armada pero no llegaron a ser convertidas en recetas para ser aplicadas a todos los
contextos y situaciones polticas y sociales. Con modificaciones y profundas innovaciones, esos dos
2
3
4
Para un examen crtico de la eleccin de la violencia como va para el cambio social ver: Vezzeti, Hugo. Sobre la violencia revolucionaria.
Memorias y olvidos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2009. Calveiro, Pilar. Poltica y/o violencia. Una aproximacin a la guerrilla de
los aos setenta. Buenos Aires: Grupo editorial Norma, 2005.
Sobre algunos elementos que pesaron en la adopcin de la violencia poltica en los aos sesenta y setenta ver: Lpez de la Roche,
Fabio. Izquierdas y cultura poltica Oposicin Alternativa? Bogot: Ediciones Antropos, 1994.
Debray, Regis. Revolucin en la revolucin? Lima: Ediciones de cultura popular, s.f.
Ver la discusin interna en la guerrilla Montonera. Salas, Ernesto. El errtico rumbo de la vanguardia montonera. En: Lucha armada.
Ao3, No 8, 2007.p.p.3240.
Rouqui, Alain. Guerras y paz en Amrica Central. Mxico: Fondo de Cultura econmica, 1994. Stoll, David. Entre dos fuegos: en
los pueblos Ixiles de Guatemala. Eleccin digitalizada, Agosto 2003).www.nodulo.org/bib/stoll/edf.htm.Binford, Leigh. El ejrcito
revolucionario del pueblo de Morazn: la hegemona dentro de la revolucin salvadorea. En: Estudios Centroamericanos, No.
625626 (El Salvador, noviembrediciembre 2000).
Mario Aguilera Pea
modelos estn presentes en varios de los levantamientos armados de la segunda mitad del siglo
XX. As por ejemplo, el Modelo Insurreccional iluminara la revolucin cubana o la estrategia del
Frente Farabundo Mart para Liberacin Nacional del Salvador 6; y el modelo de GPP, alumbrara
al Sendero Luminoso en el Per7 o al ELN en Colombia, que decidi abandonar la concepcin
insurreccional a finales de los ochenta. Una sntesis de los elementos esenciales de estos modelos
se puede apreciar en las tablas No 1 y No 2 8.
Las fases del plan estratgico de las FARC combinaban los delineamientos bsicos del esquema
de la Guerra Popular Prolongada (GPP) y del modelo insurreccional. Del primero prevea el
uso de diversas formas de lucha, tanto polticas como militares, as inicialmente se aspiraba a
la organizacin del Partido o del Frente nico, y en lo militar, la combinacin de la guerra de
guerrillas, la guerra de movimientos y eventualmente, sin ser fundamental la guerra de posiciones.
El modelo de GPP implicaba tambin el reconocimiento de la inferioridad de los rebeldes frente a
la fortaleza del enemigo, situacin que deba de variar en el curso de la lucha; involucraba adems
el paulatino cercamiento de las ciudades desde el campo; y la pretensin de contar al final del
proceso en medio de la ofensiva general con zonas liberadas que aspiraban a consolidarse con
el desarrollo de la insurreccin general.
TABLA No. 1
LA GUERRA POPULAR PROLONGADA
FASES
I
ACUMULACION
DE FUERZAS
[88]
CARACTERISTICAS
Defensiva estratgica
Ofensiva tctica
Favorable al enemigo
MODALIDAD DE LA
GUERRA
OBJETIVOS
POLITICO-MILITARES
GUERRA DE
GUERRILLAS
Acumular fuerzas y dispersar al

enemigo
Formar embriones de poder
popular
Disputar territorios
Consolidar la guerrilla
II
EQUILIBRIO
DINAMICO
DE FUERZAS
Confrontacin estratgica
Ofensiva tctica
Equilibrio dinmico
GUERRA DE
MOVIMIENTOS
Guerra de guerrillas
Confrontar las fuerzas acumuladas con las del enemigo

Integrar frentes de guerra
Ampliar zonas de retaguardia
Crear cuerpos de ejrcito
Usar recursos blicos a gran
escala
III
OFRENSIVA
GENERAL Y TOMA
DEL PODER
Ofensiva estratgica
Ofensiva tctica
Favorable a la revolucin
GUERRA DE
POSICIONES
Guerra de movimientos
Desintegrar y derrotar Fuerzas

Armadas
Combinar la insurreccin con la
guerra
Destruir estado burgus
Fuente: basado parcialmente en la visin estratgica del E.L.N. Ver: Estrategia (1989).
6
7
8
Harnecker, Marta. Con la mirada en alto. San Salvador: UCCA Editores. 1993, p.234.
Tapia, Carlos. Las fuerzas armadas y sendero luminoso. Dos estrategias y un final. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1997.
El modelo insurreccional tiene como elemento esencial el estallido insurreccional organizado. Cuenta con varias variantes: la
insurreccin urbana, la insurreccin rural o la insurreccional general. Puede tambin empezar en forma inversa a la GPP, es decir
iniciar con una guerra de posiciones, pasar por la guerra de movimientos y llegar a la guerra guerrillas. ERPI. Ejrcito revolucionario
del Pueblo Insurgente, Algunas de las estrategias generales que se enfrentan: la guerra prolongada, la guerra insurreccional y la Guerra de
baja intensidad, Cuaderno No. 5. Recuperado de: http://www.enlaceerpi.org/doc.Neuberg, A. La insurreccin armada. Buenos Aires:
Ediciones La Rosa Blindada, 1972.
Mario Aguilera Pea
TABLA No. 2
LA GUERRA INSURRECCIONAL
FASES
OBJETIVO MILITAR
OBJETIVO POLITICO
I
ACUMULACION
DE FUERZAS Y
PREPARACION
Organizacin de estructuras de direccin

poltico - militar
Constitucin de Ejrcito
Actividad de partido poltico revolucionario

Actividad de frente unido
II
INSURRECCIONAL
Insurreccin general
Despliegue del Ejrcito
Neutralizacin de fuerzas enemigas
Eventualmente guerra de guerrilas/guerra
de movimientos/guerra de posiciones
Huelga general
III
AFIANZAMIENTO
Campaa de aniquilamiento de fuerzas

enemigas
Eventualmente combinacin de guerra de
guerrilas/guerra de movimientos/guerra de
posiciones
Gobierno Revolucionario
Fuente: Neuberg, A. La insurreccin armada. Buenos Aires: Ediciones La Rosa Blindada, 1972.
Del segundo modelo, el insurreccional, las FARC recogieron la idea de desarrollar una fuerte y
planificada insurreccin general que deba apoyarse en la organizacin de redes urbanas, en la
aproximacin de las fuerzas rurales a los centros urbanos y cuyo estallido sera simultneo a una
gran ofensiva guerrillera sobre la capital del pas. La estrategia de las FARC puede considerarse
como mixta, al igual que la nicaragense al combinar la GPP con la insurreccin. No obstante,
habra que aclarar, que el esquema de GPP contempla en una fase final un proceso insurreccional,
slo que ste surge muy articulado poltica y militarmente al desarrollo de las fases de la guerra y
sobre todo a la consolidacin de las guerrillas en las zonas rurales en las que deberan surgir zonas
por fuera del control de las tropas estatales.
[89]
El modelo de guerra de las FARC fue concebido en su VII conferencia realizada en 1982 y es
conocido con dos nombres Plan estratgico y Campaa Bolivariana para una nueva Colombia.
Esa estrategia fue complementada o reajustada en diversos plenos del Estado Mayor pero nunca
fue variada de manera sustancial, por lo menos hasta muy recientemente.
Segn la Sptima conferencia en el centro de despliegue, es decir la cordillera oriental, deba
colocarse la fuerza principal de las FARC, mientras que en el resto del pas deba desarrollarse
una guerra de guerrillas. Estos frentes jugaran un papel operacional muy importante por
cuanto se encargaran de mantener ocupada a las fuerzas armadas en otras zonas impidiendo
su concentracin en escala estratgica en el centro de despliegue. De llegarse a consolidar el
despliegue estratgico en su centro, con una eficaz generalizacin de la guerra de guerrillas en el
resto del pas, las redes urbanas de las FARC deban entrar en accin promoviendo la insurreccin
general en Bogot y en otras ciudades, lo que llevara a la instalacin de un gobierno provisional
que entrara prontamente a dictar las primeras leyes revolucionarias.
Por qu creer que un plan aprobado en una conferencia guerrillera sirve de ruta para entender
una guerra tan larga como la que ha vivido el pas, si la guerrilla como cualquier otra organizacin
es productora de discursos que pueden tener desarrollos prcticos o no? Por la propia historia y
experiencia de las FARC que no comienza en 1964 si no en 1949; por el peso en la direccin del
movimiento de curtidos guerrilleros como Tirofijo y Jacobo Arenas; por la ortodoxia marxista
que guiaba sus anlisis y determinaciones; por la relacin y dependencia con el PC, que gener
Mario Aguilera Pea
al interior de la guerrilla diversos procesos de organizacin, estilos y mtodos leninistasde

conduccin y evaluacin; por los ajustes y cambios internos generados en esa guerrilla en los aos
setenta; por la estructura vertical de su organizacin; por los sealados influjos internacionales;
etc. Todo lo anterior le permiti a las FARC adquirir caractersticas singulares en contraposicin
al estilo ambiguo del M19 que planteaba en sus conferencias y documentos, una cosa y haca
otra; y bien diferente al ELN, que con su estructura federal, su horizontalidad, su permanente
ejercicio deliberativo y su humanismo guevaristacristiano, nunca pudo crecer ni dar pasos
concretos hacia su configuracin como ejrcito.
Se percibe que en ms de un cuarto de siglo, el plan de guerra de las FARC para la toma del
poder, fue objeto de una permanente evaluacin y de pequeos reajustes, sin que se variaran sus
elementos esenciales apreciables en la Tabla N3.
Las modificaciones operaron ms hacia la elevacin de las cifras de combatientes que necesitaba
cada fase y al desplazamiento de plazos para la realizacin de cada una de las mismas; lo segundo
contribuy a que el modelo de guerra se fuera pareciendo cada vez ms al de GPP. Veamos lo
analizado en los dos primeros plenos luego de su concepcin, en donde quedaron definidas sus
principales caractersticas:
[90]
En el pleno de 1985 se estableci el desarrollo de tres fases: La primera entre 19851990, buscaba la
creacin de frentes en todo el pas. La idea fue la de crear 48 frentes de a seiscientos hombres cada
uno, hasta alcanzar los treinta mil hombres en armas. La segunda fase buscaba la concentracin
de tropas en la cordillera oriental hasta alcanzar los quince mil guerrilleros y la organizacin de
una fuerza de autodefensa campesina de cinco mil hombres. En la tercera fase se lanzara una
ofensiva para inmovilizar a la fuerzas militares, acompaada de una insurreccin general, del
control de las poblaciones del Oriente del pas, y de la instalacin de un gobierno provisional;
en esta misma fase se elevara el pie de fuerza a sesenta mil hombres, se desmantelaran las
fuerzas contra-revolucionarias y se afianzara el gobierno revolucionario inspirado en el marxismo
leninismo9.
TABLA No. 3
MODELO DE GUERRA DE LAS FARC (1982 - 2011)
Fuente: entrevistas a desmovilizados mandos medios de las FARC.

9
Rangel, Alfredo. Las FARCEP: una mirada actual. En: Malcolm Deas y Victoria Llorente (comp.) Reconocer la guerra para construir
la paz. Bogot: CEREC, 1999.pp.2627.
Mario Aguilera Pea
En el pleno de 1989, se reconoca que era necesario revisar la operatividad del Plan Estratgico
debido a los cambios que se haban verificado en el panorama poltico y social; se referan a la
fundacin de la Unin Patritica, al incremento de la guerra sucia y a los proceso de unificacin
guerrillera. Igualmente, se razonaba que no se haban cumplido algunas expectativas y no
se entenda la tctica operativa de la Nueva Forma de Operar. En ese segundo reajuste se
proyectaron fases de dos aos, las cuales se deban iniciar una vez se cumpliera el objetivo de la
anterior; el plan se proyect a ocho aos empezando en 1990 de la siguiente manera:
- En la primera fase 19901992, se deba alcanzar a constituir los sesenta Frentes, cada uno de
trescientos hombres, lo que sumara diez y ocho mil combatientes.
- En la segunda fase de 19921994, se crearan veinte frentes ms, de cien unidades cada uno,
para un total de ochenta frentes de a cuatrocientos hombres cada uno, para un total de treinta
dos mil hombres.
- En la tercera fase de 19941996, se realizara la Primera Ofensiva General con diez y seis mil
combatientes en guerrillas mviles en las reas de los frentes, y otros diez seis mil, distribuidos
en columnas y compaas mviles, actuaran en direccin del centro de despliegue estratgico.
En esta fase cada frente estara compuesto por doscientos hombres y contara con una reserva
de cincuenta hombres por frente. Sealaba el Plan: la misin de las Columnas y Compaas
mviles as como las de los Bloques de frentes y Bloques disponibles, es provocar el desplazamiento
del Ejrcito Oficial, desgastarlo, desmoralizarlo y paralizar la vida econmica del pas. Tiene que ver
esto con el transporte la energa elctrica, las comunicaciones y otros servicios en una guerra guerrillera
generalizada10.
[91]
El plan de las FARC contemplaba para 19961998, realizar una segunda ofensiva general en una
fecha indeterminada. Dice el documento: Si la primera ofensiva no logra consolidarse ni en el centro del
despliegue ni en todas las reas del pas, habr un repliegue combativo del Centro hacia posiciones favorables
para entrar inmediatamente a la organizacin de la Segunda Ofensiva General manteniendo de todas maneras
la guerra guerrillera en todo el territorio nacional. Si se consolidaba el centro estratgico y las FARC
lograban llegar a las goteras de Bogot, el Secretariado hubiera llamado a la insurreccin general
y se instalara un Gobierno Provisional. De no funcionar el plan estratgico, y dado el avance
territorial, se habra considerado un Plan B que consista en formar una repblica independiente
en las regin Oriental y Amazona, lograr el estatus de beligerancia y tener representaciones
internacionales11.
En medio de la ejecucin del plan estratgico, se llev a efecto la VIII Conferencia en 1993, que
al parecer no le hizo mayores cambios al dicho plan. Aparte del agrupamiento de frentes en
Bloques, se plante como prioridad el acercamiento de estos a los centros de poder para formar
un cerco con nuevos frentes y redes rurales12. Con posterioridad a esta conferencia, el pensamiento
de las FARC respecto del plan estratgico o de guerra, slo es posible seguirlo a travs de sus
conductas. As, con el proceso de paz iniciado en 1999 con el presidente Andrs Pastrana, el plan
estratgico que se haba desarrollado por lo menos parcialmente, tendi a aplazarse o por lo menos
a desplegarse con lentitud. Sin embargo, dos elementos muestran que el plan estratgico segua en
FARCEP. Comentarios al plan General, s.f.
Entrevista a Plotter. Las FARC van a pasar calmaditas el chaparrn de Uribe Vlez. En Semana Agosto 25 de 2003.
12
Semana Septiembre 1724 de 1996.
10
11
Mario Aguilera Pea
pie: el primero, porque el acuerdo con el gobierno para crear la zona de distensin aproximaba
la retaguardia nacional de las FARC a su centro de despliegue13; y segundo, porque durante
el perodo arriba sealado, se incrementaron los ataques a las instalaciones de la Polica en los
departamentos de Huila, Tolima, Cauca y Nario, lo que buscaba resolver un asunto estratgico
para esa organizacin como fue la de garantizare el acceso al mar por el occidente en vista que lo
haba perdido por el golfo de Urab al caer esta regin en manos del paramilitarismo14.
Desde antes de la terminacin de la zona de despeje en febrero del 2002, se manifiesta un
escalamiento de la intensidad del conflicto, primero por el inters de las FARC de presionar las
negociaciones y luego porque la Fuerza Pblica retoma la iniciativa de la confrontacin. Las cifras
de Echanda y Bechara15 muestran que los combates por iniciativa de la Fuerza Pblica fueron
aumentando mientras que los de las guerrillas fueron disminuyendo en los dos ltimos aos del
siglo pasado. Desde el 2002, hasta la actualidad son las Fuerzas Armadas las que han intensificado
la confrontacin contra la guerrillas, hasta niveles nunca antes conocidos a lo largo del conflicto
armado; sin embargo, en algunos momentos las FARC han respondido tratando de incrementar
sus ataques contra las Fuerza Pblica.
En todo caso, desde el 2002 la guerrilla abandon territorios en los que antes ejerca una relativa
presencia, se repleg hacia algunas zonas de retaguardia, ha tratado de mantener sus corredores
de movilidad y ha vuelto a la tpica guerra de guerrillas usando la tctica de la emboscada, el
sabotaje, los campos minados y los francotiradores. Sin permanecer en inactividad, la guerrilla ha
intentado desgastar al contrario eludiendo los combates, buscando disminuir los costos operativos
y tratando de reducir el nmero de bajas.
[92]
2. La ofensiva de las FARC: alcances y tropiezos de su estrategia

Las FARC trataron de adelantar al mximo su plan estratgico trazado desde la Sptima conferencia,
construido lentamente sobre la base de acumulados polticos y militares que proviene desde su
misma aparicin como actor armado. Cules fueron los elementos sobresalientes del plan para la
toma del poder y sus realizaciones concretas? Mencionemos cuatro elementos cardinales:
a) La organizacin de un ejrcito irregular: Las FARC lograron configurar un ejrcito estructurado
en Bloques, Comandos Conjuntos, Frentes y Columnas estratgicas. Los Bloques se originaran en
1993 como producto de la unin de cinco o ms frentes; los Comandos Conjuntos seran la unin
de frentes en la perspectiva de construir otro Bloque. A lo largo del conflicto reciente han operado
siete Bloques: Bloque Oriental, Bloque Sur, Bloque Occidental, Bloque del Magdalena Medio,
Bloque Central, Bloque Noroccidental, y Bloque Caribe. Cada Bloque tendra su Estado Mayor
y le seguiran en jerarqua hacia arriba el Estado mayor Central y el Secretariado, el mximo
organismo de dicha guerrilla. Hacia abajo funcionaran los Estados Mayores por Frente. Cada
Frente estara conformado por dos columnas compuestas por lo menos con unos 100 hombres; las
columnas estaran constituidas por dos compaas; cada una compuesta por dos guerrillas; y cada
guerrilla se formara con dos escuadras, que sera el ncleo bsico surtido por 12 combatientes.
Segn Plotter, el despeje posibilit que esa retaguardia, que estaba en Chiribiquete, en la Macarena, se acercase al centro de
despliegueEntrevista a Plotter. Las FARC van a pasar calmaditas el chaparrn de Uribe Vlez. En: Semana Agosto 25 de 2003.
14
Echanda Castilla, Camilo y Bechara Gmez, Eduardo. Conducta de la guerrilla durante el gobierno de Uribe Vlez: de las lgicas
de control territorial a las lgicas recontrol estratgico. En: Anlisis Poltico. No 57, Mayo-Agosto 2006. p. 34.
15
Ibd., p.36.
13
Mario Aguilera Pea
La guerrilla acta con planes estratgicos y operacionales discutidos y aprobados en las

conferencias guerrilleras cuya preparacin se desarrolla con la presentacin de documentos y
de las tesis del Secretariado. Cada estructura (columna, compaa, guerrilla, etc.) de la guerrilla
elige sus delegados, que se renen con los miembros del Estado Mayor Central y los miembros
de Secretariado16. El evento elabora o reajusta el proyecto estratgico y los planes operacionales,
y culmina con la expedicin de unas cortas y panormicas conclusiones dirigidas hacia afuera
de la organizacin. Lo aprobado es evaluado en peridicas reuniones del Estado Mayor Central.
Las FARC se rigen por un Estatuto que se refieren a su organizacin y su estructura; por sus
Normas de Comando que rigen la vida militar en los campamentos; y el Reglamento de Rgimen
Disciplinario, en el que se definen delitos y faltas con sus respectivas sanciones, stas pueden ir
desde la obligacin de realizar trabajos en los campamentos hasta la pena de muerte17.
b) Crecimiento y copamiento territorial: La Tabla No 4 es apenas un reflejo incompleto de la
evolucin en combatientes de las FARC. Es un tanto asistemtica dado que los datos provienen de
distintas fuentes oficiales y no han sido contrastados con las estimaciones de la misma insurgencia
que por supuesto nunca ha divulgado cifras en tal sentido. Las que presentamos parecen referirse a
guerrilleros pertenecientes a estructuras rurales armadas y posiblemente no tienen en cuenta ni las
Milicias Bolivarianas ni las milicias populares, que son extensiones de los Frentes guerrilleros y que
en contraste pueden estar quedando registrados a la hora de presentar las cifras de desmovilizados.
Los registros permiten identificar un crecimiento constante a lo largo del perodo 19792002 y
un incremento notorio de sus hombres en armas entre 1995 al 2002, que correspondera a los
perodos presidenciales de Ernesto Samper, cuando se vivi una importante crisis institucional al
tener que enfrentar las acusaciones por el ingreso de dineros calientes a su campaa presidencial
y del gobierno de Andrs Pastrana que iniciara un proceso de paz en 1999, el cual fue precedido
por una destacada escalada militar por parte de esa guerrilla.
[93]
TABLA No. 4
EVOLUCION DE LAS FARC (1979 - 2010)
AOS
GUERRILLEROS
FRENTES
MILICIANOS
1979
802
1986
3.600
32
1995
7.000
60
2002
17.000
10.000
2004
12.515
2010
8.000
Fuente: Fajardo, Jos Roldn Miguel. Soy el Comandante No 1. Bogot: Editorial Oveja Negra, 1980, p.190. Rangel Suez, Alfredo.
Colombia: Guerra en el fin de siglo. Bogot: Tercer Mundo Editores / Universidad de los Andes, 1998, p,12. Presidencia de la
Repblica. Mayo 24 de 2004. www.presidencia.gov.co Guerra estadstica. El pie de fuerza de las FARC: cifras vs realidad. El
Nuevo Siglo Junio 19 de 2005
Cmo se explica ese crecimiento de las FARC? Hubo varios factores: En primer trmino la
expansin guerrillera ha estado ligada a los altos ingresos provenientes del cobro de tributos a
los productores de la hoja y procesadores de coca, del control de rutas, vigilancia de cultivos y
16
17
Ferro Medina, Juan Guillermo y Uribe Ramn, Graciela. El Orden de la guerra. Bogot: Centro Editorial Javeriano, 2002,p. 45.
FARC. Estatuto de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARCEP. Mayo de 1982.
Mario Aguilera Pea
de pistas; pero tambin es probable que haya incursionado en la elaboracin final de la cocana
para ampliar las ganancias. De las entradas, los Bloques se quedaban con el 60% y enviaban al
Secretariado un 40% para contribuir al sostenimiento de Bloques con escasos recursos. Las finanzas
se complementaban con secuestros, extorsiones y vacunas, desvo de dineros pblicos, etc. Sin
embargo, es claro que los recursos provenientes de narcotrfico han constituido el rubro fuerte de
sus ingresos; hacia 1992, por ejemplo se calculaba que los ingresos por drogas constituan el 70%
del total de las entradas18. Segn datos de la Junta de Inteligencia de la Repblica de Colombia,
para el 2003, los ingresos de las FARC oscilaron entre 378 y 612 millones de dlares19.
Otros factores del crecimiento guerrillero han sido el desempleo rural y la pobreza reinante en el
campo colombiano que deja expuestos a los jvenes a enrolarse dentro de los aparatos armados
ante la ausencia de otras alternativas; a ello se agrega que a los jvenes tambin los impulsara,
entre otros factores, la necesidad de reconocimiento social obtenido por la va del porte de
armas y la pertenencia a una organizacin. Igualmente, dentro del cuadro de componentes que
impulsaron el crecimiento hay que destacar el abandono estatal de muchas regiones del pas en las
que la guerrilla sustitua algunas de las tareas que le correspondan al Estado, y la falta de recursos
de la Fuerza Pblica para poder enfrentar al mismo tiempo el incremento de la criminalidad,
especialmente del narcotrfico, y el copamiento territorial de la insurgencia.
[94]
El copamiento territorial de las FARC respondi a una lgica coherente con su plan estratgico.
La paulatina creacin de frentes en todo el territorio nacional estuvo ligada a la ocupacin
de espacios para garantizar recursos en zonas con cultivos ilcitos y zonas con explotacin de
minerales, especialmente regiones aurferas. En otras reas la creacin de frentes estuvo ligada a la
proteccin de corredores de movilidad en zonas prximas a las fronteras para garantizar el ingreso
de armas y de eventuales ayudas internacionales o para eludir la persecucin de las autoridades
en zonas selvticas y desprotegidas de los pases vecinos. Y finalmente, la lgica de creacin de
frentes se relaciona con el intento de articular estructuras guerrilleras a los centros de poder o a
las zonas urbanas con reas industriales y barrios deprimidos. Con tal aproximacin se intentaba
enlazar estructuras militares urbanas y la vinculacin a las luchas sociales de las ciudades con
la realizacin de sabotajes, hostigamientos, consecucin de recursos, ajusticiamientos polticos e
insurrecciones parciales.
c) La construccin de una retaguardia estratgica: Las FARC construyeron su retaguardia
nacional uniendo parcialmente regiones y corredores entre los departamentos del Meta, Guaviare,
Caquet y Putumayo. En la regin del Ariari en el Meta y en la del Pato en el Caquet, la actividad
de las FARC estuvo antecedida, en los aos cincuenta del siglo pasado, por la presencia de colonos
comunistas procedentes del Tolima y Sumapaz, y que huan de la ilegalizacin de ese partido y de
la violencia poltica. En las dems zonas la presencia de las FARC se ubica en los aos ochenta y
su insercin en muchas regiones se asocia a la imposicin de orden y seguridad dado el proceso
de violencia derivado del comercio de coca y de las bandas de narcotraficantes.
En la zona de retaguardia operaban el Bloque Oriental, con sus frentes en Meta y Guaviare,
pero tambin en Casanare, Arauca, Boyac, Cundinamarca, Guana, Vaups; y el Bloque Sur,
que aparte de tener frentes en Caquet y Putumayo, los tena en Huila y la Bota caucana. El
18
19
El gran negocio de la guerrilla. Semana Julio 7-14 de 1992.

Lpez Restrepo, Andrs. Narcotrfico, ilegalidad y conflicto en Colombia. En: Francisco Gutirrez (coordinador Acadmico)
Gonzalo Snchez y Mara Emma Wills (coordinadores editoriales) Nuestra Guerra sin Nombre. IEPRI-Norma, 2006, p. 434.
Mario Aguilera Pea
Bloque oriental no slo fue el que tuvo un mayor nmero de frentes sino que entre 1991 y 2001 se
constituy en el Bloque de mayor actividad armada de las FARC, mientras que el Bloque Sur, fue
el cuarto en entre siete Bloques20 (Ver Mapa N1)
El Bloque Oriental y el Bloque Sur no slo soportaban el mayor peso del despliegue estratgico
sino que tambin conformaban los Bloques ricos de las FARC debido a que en sus zonas se
caracterizaban por contar con importantes cultivos de coca, especialmente en los departamentos
de Putumayo y Guaviare. De las zonas cocaleras de estos dos bloques salieron los recursos para
los bloques dbiles e incluso armas y hombres a travs de los corredores de movilidad.
El dominio guerrillero conllev a la expulsin de la polica y de las autoridades civiles de varios
pueblos apartados o al cogobierno de la autoridad estatal con la guerrillera. En Miraflores
(Guaviare) por ejemplo, la guerrilla tena su propio gabinete municipal, compuesto por cinco
insurgentes; estos cambiaron la estratificacin estatal para el cobro de los servicios pblicos
quedando la poblacin en estrato 1 y 2, con excepcin de los comerciantes, que deban de pagar
de acuerdo al mximo estrato. En La Unin Peneya, circul como moneda las fotocopias de los
billetes de 10.000, 20.000 y 50.000 pesos con firma y sello del comandante del Frente 15 de las
FARC; all mismo a partir de la terminacin de la zona de distensin, el jefe del Bloque Sur Fabin
Ramrez proclam el Estado Independiente de las FARC. Esas expresiones hacan parte del
proyecto de las FARC, La Otra Colombia es Posible que pretenda imponer su propio proyecto de
gobierno por cinco aos21.
Mapa No. 1 Influencia Armada FARC (2002)

[95]
Vicepresidencia de La Repblica. Observatorio del Programa Presidencial de DH y DIH. Colombia, Conflicto Armada, regiones,
derechos humanos y DIH, 19982002.Bogot, 2002, pp2526.
21
El Tiempo, Septiembre 7 de 2002; Febrero 1 de 2004 y Mayo2 de 2005.
20
Mario Aguilera Pea
El gobierno guerrillero signific tambin que los guerrilleros impulsaran con nfasis desde los aos
ochenta 22 la organizacin de los campesinos en Juntas de Accin Comunal, y que dichas entidades
a travs de comits de conciliacin asumieran la resolucin de conflictos entre los vecinos por
problemas de linderos, servidumbres, hurtos, etc. Cuando no se resolva en esa instancia o se
trataba de problemas graves, como el homicidio, el conflicto entraba a ser conocido y solucionado
por la guerrilla. En regiones en las que no existan las juntas o en los pequeos poblados aislados
o incluso en poblaciones intermedias, la justicia guerrillera operaba resolviendo problemas e
imponiendo el orden. Igualmente, la guerrilla dict normas de convivencia anunciando multas,
trabajo forzado o pena de destierro para varias conductas (traer extraos a la regin, estafa, horas
de expendio de licores, prohibicin de venta de basuco, horarios de circulacin, maltratamiento
a otro sin motivo, etc.).
[96]
Al lado de las normas de convivencia, las FARC dictaron tres leyes: La 001, sobre Reforma
Agraria Revolucionaria, promulgada por la Sptima Conferencia de 1982, pero que comenz
a ser conocida en la poca del despeje 1999-2002, cuando se denunciaron expropiaciones de
bienes inmuebles23. En ese mismo contexto el Estado Mayor Central, dict otras dos leyes que
desde varios aos hacan parte de las prcticas de esta organizacin frente a la poblacin civil.
Podra decirse ms bien que a travs de la promulgacin de estas normas, la guerrilla formaliz
sus procedimientos retando al Estado y buscando hacer un ejercicio propagandstico y de presin
sobre las negociaciones. La Ley 002 promulgada en marzo de 2002 sobre tributacin cobraba
impuesto para la paz a personas cuyo patrimonio fuera de un milln de dlares, con la obligacin
de presentarse so pena de ser retenido o secuestrado. La otra ley fue la 003, publicada en mayo
de ese mismo ao, que anunciaba expropiacin de bienes y arresto para quienes de forma ilcita
se apropiaran de bienes o dineros pblicos24. Esta ley sobre la corrupcin administrativa recoga
la idea que haba orientado los llamados juicios revolucionarios contra Alcaldes y otras civiles,
en la dcada del noventa.
El gobierno guerrillero en algunas zonas fue la base para que las FARC insistieran en el status de
beligerancia, alrededor de las negociaciones con Pastrana y pensando en la posibilidad de llevar
a cabo el plan B, que era el de buscar conformar un gobierno independiente en la regin Oriental
y Amaznica como sin duda lo estaban intentando luego de la ruptura de las negociaciones. Para
las FARC, se llenaban los requisitos para este reconocimiento; subrayando el surgimiento de
gobiernos guerrilleros generados del control territorial, deca Marulanda Vlez en 1999:
Nosotros somos la autoridad en una gran parte del territorio nacional. Usted lo puede
presenciar visualmente en todos los frentes nuestros. Usted va a una inspeccin de polica,
llegan dos guerrilleros y el inspector les dice: tengo un problema y necesito que me
lo ayuden a arreglar. La autoridad en estos territorios es de la guerrilla. Los alcaldes
no pueden trabajar mientas no hablen con la guerrilla de cmo ser buen gobierno.
En la prctica somos otro gobierno dentro del gobierno por eso estamos buscando el
reconocimiento como fuerza beligerante25
En realidad esa estrategia viene de ms atrs. La posicin de las FARC frente a dichas organizaciones se aprecia en uno de sus
documentos internos: frente a la poltica de accin comunal, cvico-militar etc., del gobierno nuestros comandantes estn en la
obligacin de () colocarlas de nuestro lado, esto es, ganar a las masas y al mismo tiempo movilizarlas en la lucha para que reclamen,
para que defiendan sus derechos, para pedirles al gobierno que sea l el que financie y adelante las obras de progreso nacional, que
quiere echarle encima a las masas().FARC. Manual de operaciones de las FAR-EP. Artculo 199, s.f.
23
Cambio, Octubre 23-30 de 2000.
24
FARC. Estado Mayor Central. Marzo, Mayo 2000.
25
Tirofijo se destapa. En: Semana. Febrero 15 de 1999.
22
Mario Aguilera Pea
La contingencia del reconocimiento formal del status de Beligerancia 26, dado que para algunos
exista de facto con la negociacin en el Cagun, le hubiera significado a la guerrilla un logro
poltico que habra podido derivar en dos situaciones: El afianzamiento de la confianza de las
FARC en las posibilidades de una negociacin de paz o eventualmente la profundizacin del
conflicto y la posibilidad de desmembracin poltica de una parte del territorio nacional.
A partir de 2003, las FARC comenzaron a perder control territorial hacindose cada vez ms
lejana la posibilidad de alcanzar esa condicin. Por eso la peticin del presidente Hugo Chvez a
comienzos del 2008, a la Asamblea Bolivariana de Venezuela apareca tarda, descontextualizada
y alejada de las realidades de la guerra, porque se daba luego del apogeo militar de las FARC.
En ese momento esta peticin estaba ms bien ligada a la salida humanitaria y a que la guerrilla
reconquistara espacios perdidos en el plano internacional.
d) Escalamiento del conflicto y acercamiento a Bogot: Las FARC tomaron la iniciativa
estratgica, copando paulatinamente el territorio nacional, ampliando a su vez el nmero de
hombres, concentrando frentes sobre la cordillera Oriental, afianzndose en la retaguardia,
interconectando los frentes con corredores de movilidad y las salidas de hombres de un rea para
conducirlos a otra. Al lado de ello las FARC conformaran columnas y compaas mviles, que
usaron vas construidas por los propios guerrilleros, y que se conectaban en algunos casos con
arterias fluviales.
En la segunda mitad de la dcada del noventa, las FARC lanzan una ofensiva utilizando sus columnas
y compaas mviles, propinando numerosas bajas a las Fuerzas Armadas y tomando ms de tres
centenares de militares prisioneros. La guerrilla intentaba pasar a una guerra de movimientos con
concentracin de guerrilleros, con maniobras y movimientos. Seala el excoronel Santos Pico que
en varias de estas acciones se aglutinaron fuerzas hasta de 500 guerrilleros, producindose un
desbalance en el nivel tctico de la confrontacin, frente a las fuerzas armadas. Y agrega que el
ejrcito fue sorprendido ms por fallas tcticas y debilidad de un dispositivo sobre extendido que
por falta de experiencia27.
[97]
Igualmente en desarrollo de la idea de hacer de la cordillera oriental el centro de despliegue

estratgico, el Bloque Oriental, el del mayor nmero de frentes dentro de la organizacin, colocaba
nueve frentes en el Meta (7,17,26,27,31,40,42,43 y 44), siete en Cundinamarca (22 25, ,42,51, 52, 53
y 55), en los lmites entre los departamentos de Boyac y Casanare operaban cuatro frentes (28,38,
39 y 56), en Arauca dos frentes ( 10 y 45), en Guaviare un frente (1) y en Vichada un frente (16). En
total 24 frentes y de ellos casi todos fundamentales para el proceso de cercamiento y sostenimiento
de una ofensiva sobre Bogot.
Hacia el 2001, la presencia guerrillera de las FARC en Cundinamarca se situaba en las siguientes
reas: El Frente 22 en el occidente de Cundinamarca (Rionegro, Gualiva, Bajo Magdalena, y
Sabana Occidental), el 42 (San Juan de Rioseco, Beltrn, Pul, Girardot, La Mesa, Anolaima y
El Colegio), los Frentes 25, 52 y 55 (Cabrera, Pasca, San Bernardo, Arbelez, Fusagasug, Usme
y Sibat), el 51 (Gutirrez; Guayabetal, Fosca Cqueza; Ubaque y la Calera), el 53 (Medina y
Paratebueno y la Calera), el 54 (Gachal, Gama; Gachet, Guasca, Ubal y Guatavita). Adems de
El status de beligerancia fue reconocido al Frente Sandinista de Liberacin en 1979 y al Frente Farabundo Mart para la Liberacin
del Salvador en 1990.
27
Ibd., p. 124.
26
Mario Aguilera Pea
los frentes operaban las columnas mviles Joaqun Balln y Ernesto Che Guevara, en el Suroriente
del departamento, las compaas mviles Policarpa Salvarrieta, en la regin de Rionegro; la
Manuela Beltrn en el Valle de Ubat y va BogotTunja); y la Vladimir Estivel en la regin del
Guavio28 (Ver Mapa N2).
En la capital operaba desde los aos noventa la red urbana Antonio Nario como prolongacin
del Bloque Oriental y con presencia en barrios pobres y con alta poblacin como Ciudad Bolvar,
Altos de Cazuc, Compartir, El Porvenir, Ciudad Kennedy, Fontibn y Soacha 29. Las milicias
ofrecan seguridad en los barrios frenando los desmanes de las bandas de delincuencia, pero
tambin recogan informacin y captaban recursos a travs de secuestros y extorsiones. Sus actos
ms impactantes pudieron haber sido el atentado al Palacio de Nario el 7 de agosto de 2002,
en el que un rocket alcanz la casa presidencial y otro mat ms de 10 indigentes de la Calle del
Cartucho, y el atentado al Club el Nogal, el 7 de febrero de 2003, cuando ya haban variado las
condiciones para las FARC y esta transitaba a una situacin de repliegue.
Mapa No. 2 Influencia Armada FARC - EP 2002 - Cundinamarca
[98]
Los frentes de las FARC se hicieron visibles en los alrededores de Bogot con ataques y saboteos;
de ellos quiz el ms impresionante fue la toma de la Calera, en junio de 1994, tanto porque
recordaba los ataques a municipios cercanos en las guerras civiles del XIX, como porque
resultaba impensable debido a la cercana con la capital; sin embargo las tropas tardaron dos
Vicepresidencia de La Repblica. Conflicto Armado, p.189. Beltrn Beltrn, Santos Alonso. El papel del corredor movilidad en la guerra
irregular: El caso de las FARCEP en la regin del Guavio. Bogot: Tesis de Maestra en Estudios Polticos. Universidad Nacional de
Colombia. Bogot: 2008, p. 89.
29
Semana. Septiembre 17-24 de 1996.
28
Mario Aguilera Pea
horas para repelar dicho acto. Las otras formas de visibilizacin fueron las pescas milagrosas
en las arterias viales de acceso a la capital y particularmente por la va de Bogot al Llano; los
secuestros extorsivos; los retenes; los hostigamientos a la polica; y los atentados a la estructura vial
y energtica. Las incursiones en los alrededores de Bogot tuvieron cierta relevancia entre 1995
y septiembre de 1996, cuando se registraron 42 ataques en los municipios cercanos a Bogot que
ocasionaron la muerte a 50 civiles. Con todo el impacto de estas acciones fue ms bien de nivel
medio como lo seala Prez30 en relacin con otras zonas del pas como Norte de Santander, la
zona petrolera, Arauca, Putumayo, etc.
En relacin con el cercamiento de las FARC a Bogot, siempre se descart la posibilidad que
las FARC estuvieran en capacidad de sostener una ofensiva sobre esta ciudad. En el momento
ms lgido de la aproximacin, hacia 1996, las autoridades opinaron que las FARC podan en
un momento dado realizar ataques sobre varias zonas de la capital, pero que no estaban en
condiciones de sostener por mucho tiempo una ofensiva militar sobre la ciudad31. No obstante, de
haber continuado operando los mismos factores que incidieron en la segunda parte de la dcada
del noventa, tampoco habra sido descartable que las FARC intentaran una escalada contra la
capital, escalada que por supuesto distaba de ser la nica y la final.
Es probable que las negociaciones de paz con el gobierno de Pastrana hayan disminuido la
velocidad al proceso de intentar una ofensiva sobre la capital y que se hubiera asumido que
tcticamente resultaba favorable esperar para ganar auditorio y mejores condiciones para intentarlo
ms adelante. Es tambin creble que las FARC hayan advertido que en la confrontacin se
estaban registrando avances en lo militar ms no desarrollos en el mbito poltico. Sin duda esa
guerrilla careca de un polo poltico que les permitiera capitalizar luchas sociales y llevarlas al
plano de las movilizaciones y de la lucha poltica. Las FARC parecan haber reducido lo poltico
a lo militar, primero debido a la experiencia negativa de la Unin Patritica que pareci fortalecer
las tendencias militaristas de la organizacin, y en segundo lugar, por el tratamiento justicialista
y militar que ofrecieron a los problemas sociales urbanos (uso de violencia contra las bandas
delincuenciales, y contra el consumo y trfico de drogas, los hurtos, etc.). Desde 1989, las FARC
ya intuan que la ofensiva general estaba enredndose, pues en el Pleno del Estado Mayor de ese
ao haban dicho que podra existir un repliegue de combate hacia posiciones favorables por
falta de la accin insurreccional de las ciudades.
[99]
Para superar ese reduccionismo de lo poltico a lo militar, las FARC lanzaran desde 1997,
el Movimiento Bolivariano y el Partido Comunista Clandestino (PC3); no obstante dichas
organizaciones no tuvieron la acogida esperada, como se muestra en el poco apoyo popular que
las FARC han recibido en el curso del conflicto. As hubieran organizado milicias, autodefensas
y ncleos del Partido Bolivariano en sus zonas de operaciones, hara falta algo que fue notorio
en China o Vietnam: la participacin masiva de la poblacin integrndose a la fuerzas armadas
guerrilleras o colaborando en la colocacin de trampas o contribuyendo en las hostilidades en
momentos del avance del enemigo. La poca participacin popular se convirti en el taln de
Aquiles de la guerrilla, lo cual facilit las operaciones de las Fuerzas Armadas en sus territorios.
No sin razn uno de los ms encarnizados enemigos de las FARC, el general Ospina quien
subraya esa falencia vera en las FARC a una guerrilla influenciada por el maosmo pero que
Prez, Bernardo. El paramilitarismo en Cundinamarca y Bogot. En Romero, Mauricio. (editor). Parapoltica. La ruta de la expansin
paramilitar y los acuerdos polticos. Bogot: CEREC/Nuevo Arco Iris /ASDI, 2007. Bogot: 2007.p.64.
31
Semana Septiembre 17-24 de 1996.
30
Mario Aguilera Pea
no pudo evitar que su organizacin militar predominara sobre su organizacin poltica; por ello
advertira en ella los rasgos de una guerrilla de tipo foquista o como diran otros de corte
militarista.
La falta de la integracin de las masas a la lucha guerrillera se observaba tambin en la constitucin
de frentes. En efecto, se aprecia en la formulacin y ajustes a los planes estratgicos y en las
evaluaciones de los mismos citados en otro lugar, que no alcanzaban a cumplir con el objetivo
de hombres por frente. En la mejor poca de la guerrilla en la dcada del noventa no se lleg a
conseguir la cifra de treinta mil hombres, la cifra ms baja propuesta en los dos planes. En cambio,
s logr alcanzar primero los 60 frentes en 1993 y luego los cien frentes a finales de los noventa, por
supuesto sin lograr nunca las cifra en hombres que debera componer cada frente. En esa situacin
no poda darse la primera ofensiva general.
Finalmente en el cuadro de limitaciones que contribuyen al declive de las FARC, hay que
considerar la falta de aviacin y misiles antiareos para repeler el ataque de las aeronaves
oficiales; y algunas limitaciones de municin que les impeda sostener combates por largo tiempo.
Asimismo hay que contar con los factores de tipo psicolgico que pueden afectar an al militante
cualificado o con mayor experiencia dentro de la organizacin. Sin duda que las energas que se
invierten en la conservacin de recursos de la guerra como la proteccin de cultivos y laboratorios,
terminan por desconcentrar y generar el desmoronamiento de la llamada moral revolucionaria
de los combatientes, es decir, de aquel ideario presente en el discurso guerrillero que hace que se
coloque en riesgo la vida con la creencia de estar luchando por una causa justa y por un proyecto
de cambio revolucionario.
[100]
3. La ofensiva de las Fuerzas Armadas

El cambio de estrategia de las fuerzas armadas frente a la guerrilla pas por entender que tipo de
guerra estaba dando la insurgencia y por el estudio de otras experiencias internacionales. Uno de
los gestores de la nueva estrategia militar emprendida a finales de los noventa, el general Jorge
Mora, no ocultaba que debi repasar el pensamiento de Sun Tsu y decenas de libros y documentos
de los conflictos de Centroamrica; otro ms el general Carlos Alberto Ospina confiesa que debi
volver a releer las obras de Mao TseTung y de Truong Chinh32 , ms conocido como V Nguyn
Gip.
Para lanzar su estrategia, las fuerzas armadas definieron un centro de gravedad, es decir un foco
o parte de la fuerza enemiga que al ser destruida puede llevar a su total paralizacin. El centro
de gravedad como objetivo de ataque es por supuesto una definicin cambiante que depende del
proceso y de las caractersticas de la guerra; puede ser un recurso econmico, un rea, una zona
liberada, la cpula del movimiento o el apoyo exterior. Centro de gravedad podra ser tambin
un elemento menos tangible como el apoyo popular en la guerra de Vietnam33.
Segn el General Ospina, la estrategia de ataque de las fuerzas armados cont con tres centros
gravedad: las unidades guerrilleras, el dominio territorial y el financiamiento. Seleccin plural
El Tiempo, Mayo 2 de 2005. Ospina Ovalle, Carlos Alberto. Perspectivas de la Guerra Prolongada de Colombia. En: Joint Force
Quarterly Journal (JFQ), Nmero 42, 3er Trimestre de 2006.
33
Santos Pico, Manuel Jos. Estrategias de accin frente a la subversin. Bogot: Imprenta y publicaciones de las Fuerzas Militares, 1999,
p. 6062.
32
Mario Aguilera Pea
que significaba apartarse un poco de la concepcin de los aliados norteamericanos34 que

presionaban escoger nicamente a los narcticos o la financiacin como centro de gravedad y que
consideraban que slo deba de existir un solo centro de gravedad de acuerdo con las enseanzas
de Clausewitz. Para el analista militar Thomas Marks, los equivocados fueron los norteamericanos
y su interpretacin de aquel estratega militar, pero en cambio sostiene que en realidad hubo una
dualidad de centros de gravedad: las unidades guerrilleras como tales y sus fuentes de apoyo35.
La definicin del centro de gravedad en trminos plurales se lig a una estrategia que no pretenda
la aniquilacin del enemigo en una sola batalla estrategia de punto sino que aspiraba a su
destruccin pero controlando territorios o mantenindose en los mismos. Por tanto, ya no se
trataba de atacar y retirarse como hasta entonces haban operado las Fuerzas Armadas sino que se
pretenda atacar y permanecer en los territorios como ha ocurrido particularmente en la antigua
zona de retaguardia nacional de las FARC.
Desde finales del Gobierno de Pastrana, las Fuerzas Armadas iniciaron un proceso de
reestructuracin tratando de recuperar la ofensiva estratgica, lo que condujo a atacar la
estrategia, las operaciones y la tctica de las FARC36. Esa reorganizacin militar corri paralela
con la redefinicin de la poltica de ayuda norteamericana a Colombia, pues a raz de los sucesos
del 11 de septiembre de 2001, los recursos del llamado Plan Colombia no solo van a favorecer la
guerra contra el narcotrfico sino tambin la lucha contrainsurgente. Con esos cambios, desde el
primer semestre de 1999, las Fuerzas Militares logran invertir la situacin colocando los trminos
de la confrontacin a su favor.
Luego en la administracin de lvaro Uribe se inicia el Plan Patriota (2003), que en su primera
fase realiza una ofensiva sobre Cundinamarca en la llamada Operacin Libertad, para desmontar
el cerco guerrillero que se estaba construyendo sobre la capital del pas. Dicha operacin que
involucr a cerca de once mil efectivos de la Fuerza Pblica, repartidos fundamentalmente en
escuadras mviles, logran el desintegro en el Occidente de Cundinamarca de los Frentes 22 y
42 (Gualiva y Rionegro) y del Frente 52 que operaba en Sumapaz, el cual qued reducido a tres
hombres luego de contar con 200; la desintegracin por el Oriente de los Frentes 53 y 54, y de otras
dos columnas guerrilleras; y la baja de Marco Aurelio Buenda el principal jefe de operaciones
de las FARC en Cundinamarca 37.
[101]
Al triunfo antisubversivo en Cundinamarca tambin contribuyeron las organizaciones paramilitares

instaladas desde finales de los noventa en el Oriente y Suroccidente de Cundinamarca, entre ellos
el Frente Campesino por el Sumapaz, las Autodefensas de Cundinamarca, las Autodefensas
de Yacop, El Bloque Centauros del Llano, etc. Igualmente, con la entrada en accin en el 2000
del Frente Capital, con lo que se neutraliza el avance de las milicias Bolivarianas en Bogot y se
compite por la captacin de recursos; las acciones del grupo se prolongaran hasta bien entrado el
2005, cuando se registran fracturas internas y capturas de algunos de sus miembros38.
Ospina. PerspectivasOp.cit.
Marks, Thomas A. La sostenibilidad del apoyo del apoyo estratgico militar a la Seguridad democrtica. Fundacin Seguridad y
Democracia. Bogot: Foro de Sostenibilidad democrtica, 2005. p.6
36
Ospina. PerspectivasOp.cit.
37
FARC estn debilitadas. Cambio. Noviembre 2 de 2008. Beltrn Beltrn. El papel pp.7279.
38
Prez. El paramilitarismo. op.cit.p..78.
34
35
Mario Aguilera Pea
La segunda parte del Plan Patriota apunt a destruir la retaguardia estratgica o como dice
Marks, el contraEstado de las FARC. La operacin que se desarroll desde el 2004 hasta
el 2006, despleg cerca de 18.000 soldados, en su mayora profesionales, pertenecientes a diez
brigadas mviles, a la Infantera de Marina, a las unidades elites de la Fuerza Area y la aviacin
del Ejrcito. La tropa fue movilizada por cuatro bases de operaciones. El despliegue cont con el
apoyo de los aviones Super Tucano, que podan responder de forma inmediata a un ataque de la
guerrilla y que cuentan con mayor precisin a la hora de bombardear las posiciones insurgentes.
El Plan Patriota signific que el Ejrcito se tomara pequeos poblados y caseros del Guaviare,
Caquet y Meta; y segn las autoridades el control de los ros Cagun, Guaviare, Guayabero,
alto y medio Caquet, etc. Asimismo, la incautacin de toneladas de cocana, de alimentos y de
pertrechos, algunas aeronaves inmovilizadas, ms de 223.000 hectreas de coca erradicadas y
2.000 laboratorios destruidos. Como complemento a los anteriores planes se desarroll en el
segundo mandato de Uribe, en el 2007, el Plan Consolidacin que contino con las directrices
anteriores y elev el pie de Fuerza Pblica de 307.703 en el 2002 a 424.873, en julio de 2008.39
En un balance interno de 2006 40, sobre el plan patriota, la guerrilla reconoca que haba tenido
importantes prdidas en vidas, que haba perdido ms hombres en la selva que en combate
abierto, que estaba siendo objeto de un bloqueo econmico, que observaba con preocupacin que
el Ejrcito se mantena en la zonas despus de los operativos, que estaba perdiendo infraestructura,
que estaban un tanto apartados del contacto con la poblacin civil, que el 45% de la organizaciones
y partido clandestino haban sido destruidos tanto en el Bloque oriental como en el sur. Sin
embargo aspiraban a recuperarse en 3 o 4 aos.
[102]
Entre el 2007 y el 2011, las FARC no solo perdieron a varios de los miembros del secretariado
sino que entre el 2007 y el 2009 tuvieron el periodo ms alto de desmovilizaciones individuales
tal como se aprecia en la Grfico No 1. Ese mismo proceso de debilitamiento se advierte tambin
en el retroceso de la actividad territorial, pues luego de mostrar una presencia activa en el 2002,
con presencia en 377 municipios, esta se redujo a 142 en el 2010, manteniendo cierta influencia
particularmente en regiones relativamente pobladas y aledaas a zonas fronterizas y selvticas
(Ver mapa No 3). Y por otro es tambin diciente que para el periodo 20032006, desarrollaran
3.259 acciones armadas mientras que para el periodo 20072010, hayan bajado a 143741.
Coronel Noguera, Humberto. FARC, dbiles pero no derrotadas. El Espectador. Septiembre 7 de 2008.
FARC EP. Informe al Estado Mayor Central de las FARCEP para el estudio y anlisis del Plan Patriota. s.f.
41
Echanda Castilla, Camilo. Situacin actual de las FARC: Un anlisis de los cambios en las estrategias y la territorialidad (19992011).
En: Informe FIP No 13, septiembre de 2011.
39
40
Mario Aguilera Pea
GRAFICO No. 1
SALIDAS INDIVIDUALES POR ORGANIZACION GUERRILLERA (2002 - 2011)
Fuente: Gahd, 2011. Datos procesados por el Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilizacin y Reintegracin (ODDR),
2011.
Mapa No. 3 Influencia Armada FARC, 2011
[103]
4. Las FARC buscando recuperar lo perdido

Frente a la debilidad del bloque Oriental de las FARC y al repliegue de un importante nmero de
sobrevivientes de ese bloque hacia zonas selvticas, algunas investigaciones 42 plantearon que esa
organizacin ensayaba una nueva estrategia. Se aduca como un nuevo diseo la relativa actividad
42
Me refiero a los anlisis de la Fundacin Nuevo Arco Iris.
Mario Aguilera Pea
de las FARC en Nario y Cauca, a travs de los frentes del Comando Conjunto de Occidente que
comandaba hasta su muerte Alfonso Cano; asimismo el retorno a la guerra de guerrillas, el amplio
uso de minas quiebrapatas, la actividad con francotiradores, algunas supuestas innovaciones
operacionales para nada nuevas como la presunta creacin de las (UTC) Unidades Tcticas de
Combate y los ataques con unidades mviles pertenecientes a varios Frentes.
Todos ellos son cambios de mtodos o cambios tcticos, pero la estrategia o el modelo de guerra
con que las FARC imaginaban la toma del poder continu inclume en sus delineamientos bsicos.
La actividad de las FARC especialmente en Cauca y Nario, antes que una nueva estrategia fue
simplemente un proceso complementario de la estrategia general en el que se percibe entre otros
factores el inters de buscar apoyos sociales, la necesidad de sostener rutas del narcotrfico o la de
focalizar la atencin del ejrcito para desconcentrar la presin sobre otras zonas del pas (algunas
regiones de la antigua retaguardia nacional; el paro en el Choc; etc.)
Con qu evidencias sustentamos que la FARC continuaron persistiendo en el mismo plan de
guerra de 1982?:
Primero por lo expuesto por las FARC en el Plan 2010, plan que existi pero no en los trminos
en que lo plantearon otros anlisis. Este plan haba colocado como objetivo entre el 2007 y el 2010,
para el Bloque Oriental y especficamente para los frentes 51, 52, 53 y 54, la tarea de regresar al
Sumapaz e iniciar de nuevo un retorno hacia posiciones que haban perdido en el departamento
de Cundinamarca; la tarea deba de ser coordinada por alias Gaitn, comandante del frente 54,
Antonio Nario.
[104]
Segundo, porque desde diciembre del 2007, las FARC iniciaron el acercamiento hacia el Sumapaz
uniendo corredores de movilidad entre el Meta, Huila y Tolima; algunas regiones de estas ltimas
zonas por iniciativa del Mono Jojoy comenzaron a ser consideradas como la nueva retaguardia
del proyecto de recuperacin de antiguas posiciones. El proceso implic el posicionamiento de
combatientes, armas, vveres, material de intendencia y de aproximacin de armas e incluso
la instalacin de una economa agraria de carcter familiar43 para evitar que los guerrilleros
quedarn desabastecidos en caso de cercos o controles por parte del ejrcito.
El plan de recuperacin del Sumapaz como un eje articulador del centro de despliegue estratgico
termin en fracaso: en abril del 2008, el ejrcito con la Operacin Apolo hizo replegar las
primeras avanzadas guerrilleras. Luego, en febrero de 2009, con la Operacin Fuerte el ejrcito
asestara el ms rudo golpe al proyecto al dar de baja a alias Gaitn y a otros 10 guerrilleros, y
al detener en el Sumapaz al negro Antonio, el segundo al mando del Frente Antonio Nario44.
Pese a ello, Jojoy entregara la misma tarea al jefe del frente 53, alias Diego Guarnizo.
Luego de la muerte del mono Jojoy, en septiembre del 2010, los intentos de regresar al Sumapaz
persistieron con nuevas avanzadas del Frente 51 y 53, por lo que se presentaron algunos combates
y detenciones en el mes de octubre del 2011 en lmites entre Cundinamarca y Meta y en la
poblacin de Cabrera45. La ltima tentativa para retornar a Cundinamarca se hundi en octubre
de 2012, cuando se descubri que varios integrantes de las FARC trataban de reinstalar un Frente
Revista Ejrcito, Octubre de 2009, No 146. www.ejercito.mil.co/ (recuperado Marzo 2011.)
Semana, Octubre 19 de 2009.
45
El Tiempo, Octubre 5 de 2011.
43
44
Mario Aguilera Pea
guerrillero a partir del Frente 25, en lmites del Sumapaz, y usando corredores del Meta, Tolima
y Cundinamarca46.
Qu otros elementos confirman la continuidad del plan estratgico? Se advierte igualmente en
lo dispuesto por el plan renacer de las FARC esbozado en las rdenes impartidas por el extinto
Alfonso Cano a partir de su nombramiento en la comandancia de esa guerrilla.
Una primera directriz fue la de intentar recomponer la organizacin en diversos sentidos: la
reconstruccin de los Bloques guerrilleros, creando nuevos Frentes y elevando el nmero de
hombres, en aquellas regiones y lugares que lo permitieran, es decir en los no ocupados por
la Fuerza Pblica o por las nuevas organizaciones paramilitares; entre las prioridades para el
crecimiento se hallaban las zonas fronterizas. Se pretenda ampliar el nmero de combatientes
hasta incrementarlos en algunas zonas hasta en un 50%, colocando cuotas por cada Frente a corto
y largo plazo con balances cada 6 meses47; se trataba de colocarlos a la altura en que estaban al
comenzar el plan patriota48; el objetivo no tuvo los resultados esperados, pero en cambio permite
confirmar la preocupacin por los estragos del desmoronamiento de buena parte de los frentes de
las FARC.
Una segunda directriz se refiere a los planes militares: Las FARC asume el retorno a la guerra de
guerrillas pero manteniendo la guerra de movimientos pues se ordena la movilizacin de columnas
de 150 hombres para el ataque a bases militares y carreteras. Se haba propuesto igualmente hacer
una escalada militar al finalizar el segundo mandato del Gobierno de lvaro Uribe, lo cual
apenas se tradujo en pequeo incremento de los ataques a partir del 2009; cierto incremento en la
instalacin de minas y algunos atentados que no alcanzaron a cumplir el objetivo pretendido de
demoler el ambiente de derrota progresiva de las FARC49.
[105]
Un tercera pauta fue la de incrementar las finanzas. Sobre este punto los documentos referenciados
indican que las FARC se proponan recaudar 230 millones para sostener el plan de guerra
seguramente apelando a sus conocidas fuentes de financiacin (narcotrfico, extorsin, secuestro);
figura tambin entre sus planes la diversificacin de inversiones legales como finca raz, transporte
y ganado50. El apremio de fondos puede provenir de la prdida del control de buena parte de los
territorios en los que se desarrolla una importante actividad cocalera, lo cual los dejaba con cierta
iliquidez y los lanzaba a incrementar actividades como la extorsin y el secuestro en las ciudades.
Los recursos ms inmediatos sufragaran la compra de armas y otros equipos; al respecto Alfonso
Cano dispuso que de los fondos del Secretariado se sacaran seis millones de dlares que luego
seran restituidos colectivamente por los bloques con el objetivo de rearmar los frentes y de comprar
potentes equipos de comunicacin51. Ese detalle confirmara los testimonios de los desmovilizados
que muestran que las FARC han tenido problemas de disponibilidad de municin, posiblemente
porque cada vez es ms difcil conseguirla en los mercados negros o por la elevacin de los precios
de la misma. 52. Entre las adquisiciones estaran fusiles rusos de alta precisin para ser usados por
El Tiempo, Octubre 12 de 1012. Ejrcito Nacional. Quinta divisin. www.quintadivision.mil.co (recuperado Noviembre de 2012 )
Aunque el objetivo entre comillas es anterior, es indicativo del sentido con que se fijan metas.FARC EP. Informe al Estado Mayor
Central de las FARCEP para el estudio y anlisis del Plan Patriota. s.f.
48
El Espectador, Marzo 17 de 2007.
49
Arrazola, Rosario y Laverde, Juan David. La nueva estrategia de Cano. El Espectador. Septiembre 27 de 2008.
50
Semana, Marzo 17 de 2007.
51
Arrazola y Laverde. La nueva...op.cit. Semana, marzo 10 de 2007.
52
Semana. Marzo 10 de 2007.
46
47
Mario Aguilera Pea
los francotiradores. No se descarta que hayan logrado comprar misiles tierraaire para intentar
derribar aviones y helicpteros, como se aprecia en un video incautado recientemente en Morales
(Cauca).
Una cuarta pauta o aspecto al que Cano recomendaba prestarle mucha atencin es al trabajo
de masas. Sobre esa preocupacin desde el 2006, se haba sealado la necesidad de reconstruir
el PC3 y de organizar masas a nivel de cada bloque. Luego en la IX conferencia de (2007), el
tema vuelve a cobrar renovada importancia, pues se reflexionaba reconociendo que se estaba
perdiendo al pueblo. Posteriormente en sus primeras directrices Cano planteara que el enemigo
haba ganado espacios geogrficos por la mala utilizacin de nuestros recursos sociales; asimismo
en las filas guerrilleras gravitaba la preocupacin de que el repliegue y abandono de algunos
territorios, los llevara a un aislamiento de la poblacin civil53. Todas esa inquietudes seguramente
deban de conllevar que se impulsara el trabajo de organizacin poltica a travs del partido
comunista clandestino PC3 y del Movimiento Bolivariano. Igualmente a que se colocara en marcha
otra recomendacin de aquella asamblea guerrillera que mandaba penetrar a las organizaciones
sociales y avanzar en la tarea de contribuir al surgimiento de un gran movimiento popular de
masas.
Ahora bien, de lo expuesto surge un par de preguntas: Por qu se insiste en un mismo plan de
guerra, suficientemente conocido por los estrategas del Ejrcito? Y por otro lado: Por qu insistir
en el sacrificio de guerrilleros intentando reconstruir lo perdido en el Sumapaz y volviendo a
colocar avanzadas cerca de Bogot y Cundinamarca?
[106]
Probablemente le apostaban a dos contingencias: en primer lugar esperaban que la situacin

diera una vuelta a su favor para poder recuperar el terreno perdido. As mismo, es posible que
siguieran creyendo que algunos factores de orden poltico y social podran variar haciendo
cambiar las condiciones de la confrontacin; entre ellas las siguientes: los efectos de la crisis
econmica mundial o de la explosin de conflictos econmicos y sociales no solucionados y
temporalmente invisibilizados; el posible agotamiento de recursos para la guerra; el desprestigio
de los valores encarnados en la idea del orden y la seguridad como fundamento para resolver los
diversos conflictos y problemas de los colombianos; eventuales cambios en la poltica exterior
norteamericana que favorecieran posibilidades distintas al apoyo de la guerra antisubversiva; y la
continuidad de los gobiernos vecinos inspirados en el proyecto de integracin Bolivariana.
En segundo lugar, y tal vez sea lo ms factible es que el mantenimiento del viejo Plan Estratg
ico haya sido un costoso ejercicio de coherencia que les permitiera conservar una imagen de
fortaleza, til para devolverle la confianza a los pesimistas al interior de sus filas, para evitar que el
deterioro de la organizacin continuara e indispensable para salvaguardar cierta fuerza y cohesin
que les permita sostener el pulso poltico en la mesa de negociacin.
5. Eplogo: cambio de modelo o camino a la negociacin?
Desde antes de la muerte de Alfonso Cano y con el ascenso de Timochenko a la comandancia
del Estado Mayor, se han presentado cambios significativos al interior de las FARC que de alguna
manera anuncian la emergencia de una guerrilla ms poltica que militar, es decir ms preocupada
53
Alfonso Cano ordena una nueva ofensiva de las FARC. Enero 2 de 2009.www.noticias24.con/actualidad. Entrevista a Plotter. Las
FARCop.cit. La resaca de las FARC. Febrero 23 de 2008
Mario Aguilera Pea
por penetrar e influir en las organizaciones sociales, sin que abandone el intento de detener su
retroceso militar y de recuperar el terreno perdido. Esos cambios se ubican en dos sentidos:
El primero: Esa guerrilla ha comenzado a repensar su modelo de guerra, insinuando la posibilidad
de considerar otro plan militar. Es significativo que Timochenko haya sostenido en una de sus
recientes cartas pblicas que esta guerrilla no haba contemplado para la toma del poder la guerra
de posiciones, una de las modalidades de la GPP en su fase final de ofensiva estratgica, en la que
es esencial la lucha por la conservacin de territorios54. El aserto es cierto, en tanto que para la
FARC la toma del poder no la pensaba alcanzar con la guerra de posiciones, as fuera esta una
modalidad ms de la ofensiva general preliminar a la insurreccin generalizada. La rectificacin
se dirige sin duda a restarle importancia a los anlisis que subrayan su evidente debilidad militar,
a quienes plantean que nunca han estado en condiciones de defender territorios y derrotar al
ejrcito, y a los que ven que el modelo de guerra no es mixto sino de GPP. Sin embargo, esta
correccin no logra disminuir la evidente realidad de unas FARC que si bien no aspiraban a la
toma del poder en una guerra de posiciones han quedado igualmente disminuidas para lanzar
otra opcin por la prdida de sus acumulados estratgicos y de gran parte de su piso operacional.
En la carta del jefe guerrillero esta correccin esta relacionada con la idea segn la cual las FARC
siempre pensaron el acceso al poder como una cuestin de multitudes en agitacin y movimiento55, un
concepto bastante ambiguo que insina que su verdadero modelo para la toma del poder ha sido
el insurreccional, por aquello de que esta estrategia tiene como fundamento un movimiento social,
eventualmente urbano, masivo, organizado, contundente, que pueda producir el derrumbe
institucional y rpidos resultados polticos subsiguientes. Si ello es as, no solo se necesitara
de especiales condiciones polticas y sociales, que no parecen estar en la escena poltica, (una
justificacin compartida por diversas fuerzas sociales; eventualmente fraccionamiento en las lites
y el ejrcito, etc.), sino la actividad de una organizacin clandestina y de un frente poltico que
recoja la insatisfaccin popular, y cuya construccin implica importantes simpatas urbanas hacia
la organizacin guerrillera, con lo cual no contaron ni en los momentos de mayor ascenso de esa
organizacin armada.
[107]
Quiz lo que plantea el jefe guerrillero es que los planes podran apuntar ahora hacia una FARC
mas polticas que militaristas y a un acento ms decididamente insurreccional lo cual significara
una notable preocupacin por influir en organizaciones sociales, mayores intentos de penetrar
en las periferias urbanas y en las protestas y conflictos sociales, y ms actividad del Movimiento
Bolivariano y el PC3, etc. Objetivos que parecen seguir los trazados de Alfonso Cano, en su plan
renacer y en las rdenes de su comandancia, anteriormente citadas.
Sin duda las FARC y el propio Tirofijo no descontaban que la guerra de posiciones fuera una modalidad del asalto final al poder, al
menos eso es lo que refleja una respuesta del comandante guerrillero, en 1983, es decir un ao despus de la aprobacin del plan de
guerra: En la guerra popular en Colombia, las FARC han previsto la etapa de la guerra de posiciones? Claro, esa es una ley que se
da en todas las guerras. Y es una ley de todas las organizaciones armadas revolucionarias, que de pequeos grupos pasan a convertirse
en ejrcitos populares grandes. Esa es una ley y donde no se logra esa ley no se logra la toma del poder. Porque es indispensable el
despliegue tctico, y el territorio es tal que tiene que llegar el momento en que las tropas del gobierno no pueden penetrar en aquellas
reas controladas por el ejrcito revolucionario. ()Cuando ya tengamos un ejrcito suficientemente armado, grande, equi pado,
consciente de su misin histrica, es apenas natural que vayan a caer muchas zonas en nuestras manos. No sabemos por ahora cules,
pero as va a ser, porque para entonces el ejrcito revolucionario ser tan grande y poderoso que ya no estaremos a la defensiva sino a
la ofensiva. Y cuando lleguemos a esa etapa, el enemigo podr controlar una zonas y otras las tendr que abandonar y ser entonces
cuando nosotros nos consolidemos y nos hagamos fuertes en ellas. Arango, Carlos. FARC Veinte aos. De Marquetalia a la Uribe.
Bogot: Ediciones Aurora, 1984, p.p.128130.
55
Jimnez, Timolen. Comandante del Estado Mayor Central de las FARC. Diciembre de 2011
54
Mario Aguilera Pea
El segundo: Es evidente que las FARC han replanteando su relacin con la poblacin civil
recogiendo, -quien lo creyera-, el concepto del ELN de construir poder popular o poder alternativo,
y que en el pasado fue un factor que contribuy a que esta fuerza armada se convirtiera un
partido en armas antes que una guerrilla con la pretensin de transformarse en ejrcito popular.
La perspectiva de trabajo poltico y social, si bien no es extraa a la historia de la guerrilla de las
FARC, -la cual ha desarrollado en diversos momentos de su historia con ligas campesinas, juntas
de accin comunal, cabildos abiertos, juntas patriticas y partido poltico legales (PC y UP)-, si
significa un cambio de tono dado que esta posibilidad haba quedado relegada en funcin de la
guerra total o del cumplimiento de los objetivos militares ligados a su viejo plan estratgico, a lo
largo de la dcada del noventa y en los comienzos del nuevo siglo.
[108]
Desde mediados de la dcada pasada las FARC volvieron a reconectarse con lo social estableciendo
diferencias entre el trabajo legal o abierto (en partidos, sindicatos, acciones comunales, etc.)
y el trabajo semilegal (en comits, movimientos cvicos, etc.). Del mismo modo, en desarrollo
de esas tareas se ha pretendido que sus militantes diferencien esas acciones de las clandestinas
ligadas al Movimiento Bolivariano -a travs de Ncleos Bolivarianos-, de las del PC3 y de las
milicias; estas ltimas ms orgnicamente ligadas a la actividad de la guerrilla. Separaciones y
compartimentos para evitar que sus miembros se conviertan en blanco de la represin estatal.
Para un miembro de la Comisin de Relaciones Polticas de las FARC-EP deba de priorizarse
la organizacin social y las formas legales y semilegales pues estas podan servir de paraguas
para encubrir las organizaciones clandestinas56 y para evitar que estas quedaran al descubierto
en la organizacin de las movilizaciones y luchas sociales. Con tales diseos las FARC no solo
se reencuentran con sus orgenes sino que parece adoptar el esquema de aquellas guerrillas de
partido57, que cuentan con races sociales y mayor apego a los requerimientos de las comunidades
locales; o tal vez se adhiere a la frmula de la guerrilla salvadorea de construir un poder de
doble cara que actu al mismo tiempo aprovechando el marco de la institucionalidad y por
fuera del mismo, es decir desde un ngulo alternativo58.
Las experiencias de los nuevos diseos poltico-sociales de las FARC se manifiestan en algunas
movilizaciones rurales y urbanas, en ciertos influjos en la vida poltica local y regional de las
zonas bajo su influjo; e incluso, en algunas reas de retaguardia, en la configuracin de ordenes
ajenos al control estatal. Poderes populares que en criterio del Movimiento Bolivariano se han
venido forjando tras largas luchas y sacrificios(que) se atienen a la justicia en sus decisiones y su
legalidad alternativa, (que) han ido construyendo como mnimo condiciones para un orden pblico garante de
la coexistencia social pacfica59.
Los nuevos diseos polticos y sociales de las FARC han coincidido con un nuevo oleaje social de
organizaciones populares y particularmente rurales, aglutinadas alrededor de la Marcha Patritica,
que cobija ms de 2000 organizaciones que expresan mltiples motivos de movilizacin (las
explotaciones mineras, la restitucin de tierras, las preocupaciones por el medio ambiente, la ley
de desarrollo rural, la financiacin de la educacin publica, etc.), que se declaran partidarias del
proceso de paz y parecen tener algunas afinidades polticas con planteamientos de la insurgencia.
Pealosa, Bernardo. Algunas experiencias para el trabajo poltico local. En: Nueva Colombia No 3, Abril de 2005, Revista del
Movimiento Bolivariano por la Nueva Colombia. p.2.1
57
Para una ti pologa de las guerrillas y sus dinmicas ver: Pizarro, Eduardo. Insurgencia sin revolucin. Bogot: Tercer Mundo Editores/
IEPRI, p.56 ss.
58
Binford, Leigh. El ejrcito revolucionario del pueblo de Morazn: la hegemona dentro de la revolucin salvadorea. En: Estudios
Centroamericanos, No. 625-626 (El Salvador, noviembre-diciembre 2000)
59
Resistencia legtima, En: Movimiento Bolivariano. Suroccidente de Colombia. www.mbsuroccidentedecolombia.org/inicio (recuperado
marzo de 2012)
56
Mario Aguilera Pea
En conclusin, la guerrilla de las FARC se ha sentado a negociar con el gobierno en plena transicin:
por un lado, desprendindose de un plan de guerra mixto para adoptar un plan insurreccional,
y por el otro, dejando de ser una mquina de guerra o guerrilla militarista para retomar su
olvidada dimensin de guerrilla de partido. Cabe preguntarnos: Qu puede esperarse entonces
de la negociacin? Podr en su nueva situacin ser ms proclive a hacer el trnsito a la vida civil?
Sin duda, las transformaciones que estn operando en las FARC, pueden confluir en un acuerdo
de paz porque sus nuevos diseos incluido la adopcin del modelo insurreccional- pasan
por la tendencia a recuperar su dimensin poltica. Por otro lado, las FARC de hoy, son muy
distintas a las FARC que estuvieron negociando en pasadas coyunturas de paz. No es esta la
misma guerrilla que realiz conversaciones entre 19841987. En ese momento se trataba de una
guerrilla que haba decidido abandonar aos de estancamiento y de marginamiento social y
geogrfico, realizando profundo cambios a partir de las conferencias VI (1978) y VII ((1982),
que la colocaban decididamente en una direccin bastante opuesta a la paz y la negociacin.
Acababan de realizar definiciones internas tendientes a crecer militarmente y a mejorar sus
mtodos de combate hacindoles ms efectivos y contundentes; haban decidido construir un
verdadero ejrcito guerrillero; haban incorporado a su racionalidad un cuerpo de normas
reglamentarias y disciplinarias; haban aprobado un plan de guerra para direccionar sus acciones.
Adicionalmente, las FARC haban empezado a resolver sus problemas de financiacin recibiendo
los primeros recursos por la siembra y comercio de la hoja de coca; los estimulaba igualmente
los ascensos guerrilleros centroamericanos como el triunfo sandinista en Nicaragua (1979) y la
primera ofensiva guerrillera del Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional en Salvador
(1981); y asuman que exista un incremento de la lucha social y que se poda estar presentando
el inicio de una situacin prerevolucionaria como lo explicaba el discurso marxista de Jacobo
Arenas, quien con su papel en dichas conferencias se converta en el nuevo refundador de esa
guerrilla.
[109]
Tampoco estn las FARC en la misma situacin con la que se presenta con el gobierno de Andrs
Pastrana entre 1998 y el 2002. Por aqul entonces las FARC estaban al alza: haban constituido
una retaguardia estratgica de donde extraan recursos de diferente tipo; contaban con una
importante presencia de estructuras guerrilleras a nivel nacional; concentraban su fuerza en la
cordillera oriental y aproximaban sus lneas a la capital y a los ms importantes centros urbanos
del pas; aspiraban al reconocimiento del status de beligerancia; etc.
Las condiciones de las FARC de hoy son bien distintas. Las FARC estn maltrechas pero no
derrotadas: No han vuelto a tener la iniciativa de la guerra; han tenido que correr sus lneas a
zonas ms marginales; hacen una guerra meramente defensiva apoyada en buena medida en
la implantacin de minas antipersona y expertos tiradores; han tenido importantes volmenes
de desercin; en algunas regiones han perdido su relacin con la poblacin civil; padecen un
aislamiento internacional y un relativo repudio de la opinin pblica; etc.
Del balance objetivo de su situacin slo puede esperarse que las FARC acten con el suficiente
realismo poltico para entender que la revolucin no puede alcanzarse en una mesa de
negociaciones y que los acuerdos sobre el temario de conversaciones pueden llegar a ser muy
importantes para el futuro del pas y para las posturas polticas de izquierda. Ese realismo pasa
tambin por la necesidad de realizar una lectura objetiva de la actual situacin en la que el nuevo
oleaje social no puede ser asumido como una oportunidad de conquistar nuevas simpatas y
adhesiones para hacer ms eficaz la guerra, sino como una gran manifestacin social que porta la
esperanza de contribuir al cese definitivo de la violencia poltica y la bsqueda de la paz.
Mario Aguilera Pea
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Prensa
Semana
El Tiempo
Cambio
El Espectador
Noticias 24 [En lnea]
Revista Ejrcito
Revista del Movimiento Bolivariano por la Nueva Colombia
[111]
MS QUE UNA GUERRA

ANTIDROGAS: ELEMENTOS
PARA UN BALANCE DEL
PLAN COLOMBIA
Diana Marcela Rojas
Diana Marcela Rojas*
RESUMEN
El objetivo del presente artculo consiste en presentar algunos elementos para un balance de conjunto del Plan
Colombia (1999-2010), estrategia de (re)construccin estatal respaldada y financiada en parte por Estados Unidos,
y respuesta a la grave situacin de crisis que viva el pas a finales de los aos noventa. Para ello, en primer lugar
se analiza cules han sido los trminos del debate en torno a una evaluacin del Plan Colombia; en segundo
lugar, se plantean parmetros para analizar los resultados de la estrategia en tres dimensiones: securitaria, poltica
y socio-econmica; finalmente, se presentan algunas reflexiones a manera de conclusin.
Palabras claves: Plan Colombia, relaciones Colombia-Estados Unidos, Poltica de seguridad democrtica,
estrategia contrainsurgente, poltica antinarcticos, construccin estatal, intervencin internacional.
MS QUE UNA GUERRA ANTIDROGAS: ELEMENTOS PARA UN BALANCE DEL PLAN COLOMBIA
MUCH MORE THAN A WAR ON DRUGS: ELEMENTS FOR A BALANCE OF

PLAN COLOMBIA
SUMMARY
The aim of this paper is to present some elements for an overall assessment of Plan Colombia (1999-2010), a state
reconstruction strategy, supported and funded -in part- by the United States, in response to the serious crisis of
the country by the late 90s. To such purpose, first, it is analyzed which have been the terms of debate around an
evaluation of Plan Colombia; secondly, parameters to analyze the results of the strategy in three dimensions are
proposed: political, socio-economic and of security. Finally, some thoughts are presented as conclusion.
Keywords: Plan Colombia, Colombia-US relations, democratic security policy, counterinsurgency strategy, drug
policy, state-building, international intervention.
[113]

*Docente e investigadora del IEPRI, Universidad Nacional de Colombia.

Co-directora del Centro de Estudios Estadounidenses, CEE-Colombia.
dianarojasrivera@gmail.com
Diana Marcela Rojas
A finales de los aos noventa Colombia era un pas devastado por la guerra; millones de personas
haban sido desplazadas de sus hogares y se sumaban a los cinturones de miseria de las grandes
ciudades huyendo de la violencia desatada por la disputa territorial entre los grupos paramilitares,
los narcotraficantes y las guerrillas. El aumento exponencial de cultivos de coca haba convertido
al pas en el primer productor mundial de cocana; el poder corruptor del narcotrfico haba
alcanzado las ms altas esferas del gobierno deslegitimando el ejercicio de la democracia; el
conflicto armado se recrudeca haciendo que el deterioro de los indicadores de seguridad alcanza
niveles sin precedentes, y la economa estaba en franco declive. El pas pareca ir a la deriva ante
la mirada atnita de sus dirigentes y la preocupacin de la comunidad internacional frente a la
posibilidad de un colapso del estado colombiano.
Ante este escenario catastrfico las lites colombianas buscaron respaldo internacional, y lo
encontraron sobre todo en Estados Unidos. De la visin inicial del gobierno nacional de una gran
estrategia de reconstruccin del estado y de recuperacin de la legitimidad, una especie de Plan
Marshall para Colombia, la participacin estadounidense hizo que terminara predominando
un enfoque centrado en el reforzamiento de la poltica antinarcticos como fundamento para
la resolucin del conflicto armado y la superacin de la condicin de fragilidad institucional y
poltica.
De all surge el Plan Colombia como la estrategia de intervencin ms ambiciosa, costosa y
prolongada de Estados Unidos en un intento por responder a los desafos que la crisis colombiana
planteaba a su propia seguridad nacional. Con ms de US$ 9.000 millones entregados para
financiar la estrategia entre 2000 y 20101, el pas se convirti en el principal receptor de ayuda
estadounidense en Amrica latina y uno de los primeros en el mundo.
[114]
Bajo esta estrategia, el estado colombiano intensific la lucha contra las drogas y combati a los
grupos guerrilleros haciendo de la recuperacin de la seguridad el objetivo principal del proyecto
poltico nacional; para ello se increment sustancialmente el gasto militar nacional pasando del
3.0 al 6.5 del PIB en el lapso de una dcada, cifra que ubica al pas en el primer lugar de Amrica
Latina en trminos relativos.
En su evolucin, el Plan Colombia ha llegado a representar no solo una estrategia de carcter militar
para hacer frente a la guerra y una prolongacin de la poltica antinarcticos de los aos anteriores,
sino tambin la tentativa de implementar un vasto programa de construccin institucional,
recuperacin del tejido social y establecimiento de condiciones para el ejercicio de la democracia.
Se han alcanzado los propsitos trazados en la estrategia? Se ha debilitado la economa ilcita?
Estn derrotadas las guerrillas? Se est ms cerca de una solucin definitiva al conflicto armado?
Se ha recuperado la legitimidad del gobierno? Se han fortalecido las instituciones? En suma, En
efecto constituye el Plan Colombia una suerte de modelo de intervencin estadounidense para
solucionar los problemas vinculados a la debilidad estatal en el siglo XXI?
EXITOSO O FALLIDO?
Aunque desde Washington se bautiz como Plan Colombia al paquete de ayuda anualmente
aprobado por el Congreso de Estados Unidos en respaldo a la estrategia de pacificacin desarrollada
1
Para los datos de la ayuda estadounidense hacia Colombia ver: U.S. Overseas Loans and Grants, Obligations and Loan Authorizations
commonly known as the Greenbook: http://gbk.eads.usaidallnet.gov/query/do.
Diana Marcela Rojas
por el gobierno nacional entre el 2000 y el 2006, en el marco de este trabajo se ha tomado el
trmino de manera ms amplia: la denominacin abarca aqu el conjunto de la intervencin
estadounidense entre 1999 y 2010.
El Plan Colombia no fue una estrategia formulada con claridad y coherencia desde el principio,
sino, ms bien, un experimento; se trat de una experiencia que, retomando los elementos de
polticas y experiencias anteriores, tanto de Colombia misma como de otras partes del mundo,
busc dar respuesta a una situacin indita, difcil en su comprensin as como en su manejo; as,
el Plan Colombia fue tomando forma y sentido a punto de ensayo y error, haciendo que, en la
prctica, el pas se constituyera en un laboratorio de una forma particular de intervencin.
En tanto proceso, el plan puede ser analizado en tres fases: la primera fue una etapa de definicin
y formulacin, que abarca el gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002) y se articula en torno a
dos ejes centrales: el proceso de paz entre el gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC, y
la restructuracin de las Fuerzas Militares en apoyo a la poltica antinarcticos. La segunda fase
corresponde al proceso de puesta en marcha de la estrategia a travs de la denominada Poltica
de Seguridad Democrtica; esta etapa comprende el primer mandato de Alvaro Uribe (20022006) y sus ejes principales fueron la campaa contrainsurgente contra las FARC y el proceso de
negociacin con los grupos paramilitares. La tercera fase se orient a la consolidacin del proceso
por medio de la formulacin de una estrategia integral (2007-2011). Esta ltima etapa abarca el
segundo mandato del gobierno Uribe y se prolonga en el gobierno Santos.
Ms de una dcada despus, el Plan Colombia sigue siendo una especie de caja negra de la que
salen tanto conejos blancos como serpientes. Motivo de agudas controversias e interpretaciones
muy dismiles, esta experiencia se constituye en un asunto central de la poltica nacional as como
de las relaciones con Estados Unidos. (Shifter 2010).
[115]
El balance detallado y ponderado de experiencia est an por hacerse; las estimaciones e

interpretaciones de sus resultados son apenas tentativas, en su mayora, parciales, y en muchos
casos, francamente opuestas. Tanto para las instancias gubernamentales como para algunos think
tanks en Estados Unidos y en Colombia, la estrategia ha sido exitosa por lo cual se le debe dar
continuidad. (DeShazo 2007, 2009), (Ministerio de Defensa Nov 2010), (Marcella 2009), (Beittel
2011), (Lamb 2011). Por el contrario, otros sectores, tales como organizaciones no gubernamentales,
algunos organismos internacionales, grupos de oposicin y sectores acadmicos, consideran que
aunque se dieron avances en el tema de la seguridad, en general no se resolvieron los problemas
estructurales que siguen alimentando el conflicto armado en el pas. (Leal 2010), (Atehorta y
Rojas 2010), (Ramrez 2009), (Isacson 2010), (HRW 2010), (Poe e Isacson 2011).
Tanto el gobierno estadounidense como el colombiano concuerdan en su visin positiva de los
resultados. Para Washington, el caso colombiano ha sido un modelo de recuperacin de un
estado en riesgo de colapso que podra ser reproducido en otras latitudes, como Afganistn y
Mxico. Para el gobierno colombiano, a su vez, sin duda se alcanzaron las metas fijadas inicialmente
en 1998, no sin reconocer an quedan algunas tareas pendientes y el esfuerzo tanto militar como
econmico y social debe ser mantenido.
Este optimismo sin embargo no es compartido por otros sectores; el informe del Washington
Office on Latin America (WOLA) seala, por ejemplo, que,
Diana Marcela Rojas
Las ganancias de Colombia en materia de seguridad, son parciales, posiblemente reversibles, y

ensombrecidas por el dao colateral. Ellas han acarreado grandes costos en vidas y recursos.
Las mejoras en la seguridad se han estancado e incluso se han revertido. Los escndalos muestran
que, el gobierno en su afn por adelantar estas polticas de seguridad ha lesionado los derechos
humanos y las instituciones democrticas. Los resultados en la lucha contra las drogas han sido
decepcionantes, y la riqueza del pas sigue estando concentrada en unas pocas manos. [En tanto]
favorece el uso de la fuerza militar y descuida el gobierno civil y la impunidad, Colombia no es
un modelo para ser aplicado en Afganistn, Mxico o en cualquier otro lugar. El nuevo gobierno
colombiano as como los decisores polticos estadounidenses se enfrentan a la necesidad, cada vez
ms urgente, de hacer cambios. (Isacson Julio 2010: 1).
Es apenas lgico que el tiempo, los esfuerzos y los recursos empleados hagan que exista un fuerte
incentivo en ambos gobiernos para enfatizar en los logros y aspectos positivos de la experiencia
en Colombia. Es tambin comprensible que, del otro lado, varios de los sectores independientes,
los cuales fueron desde el principio muy crticos con el enfoque del Plan, encuentren grandes
deficiencias y sealen la precariedad de los resultados. El Plan Colombia ha sido y seguir siendo
tambin un campo de confrontacin ideolgica respecto a cul es la mejor manera de resolver
un conflicto armado interno. La ausencia de consenso as como la intensidad de los debates dan
cuenta de la extrema complejidad del asunto; el discernimiento de tales divergencias, es parte
tambin de las lecciones que arroja esta experiencia.
[116]
Dada la complejidad del caso colombiano, un balance del Plan Colombia no se refiere nicamente
a los resultados tangibles obtenidos en virtud de los programas que recibieron la ayuda
estadounidense; sus frutos abarcan una serie de dinmicas, de consecuencias y efectos colaterales
sobre el sistema poltico, el conflicto armado y la sociedad en su conjunto. En este sentido, hacer
un balance del Plan implica adoptar una mirada en perspectiva de los procesos vividos en el
pas en la ltima dcada; algunos de ellos, aunque inicialmente no estaban contemplados en la
estrategia de intervencin estadounidense, se fueron incorporando paulatinamente de acuerdo
con las reacciones y los primeros resultados de los programas implementados; otros procesos
fueron dinmicas independientes que en virtud de la magnitud de la estrategia terminaron
entrelazndose con el plan.
De all que resulte difcil, por el momento, plantear una evaluacin integral y definitiva; el objetivo
en este trabajo consiste pues en presentar de manera sinttica los resultados ms tangibles de la
experiencia con el fin de establecer cules ha sido las limitaciones y los alcances de la estrategia.;
a lo largo de una dcada, el pas ha sido un laboratorio de un tipo particular de intervencin y
en tanto tal, de su anlisis se pueden extraer valiosas lecciones tanto para la compresin de la
complejidad del caso colombiano, en particular, como de la percepcin y la respuesta internacional
a la fragilidad estatal, en general.
PARMETROS DE EVALUACIN
El Plan Colombia puede ser evaluado en su conjunto como una estrategia de recuperacin de
la estatalidad a partir de tres dimensiones: una dimensin de seguridad y control territorial,
que se expresa en la presencia militar a lo largo de la geografa nacional y la recuperacin del
monopolio de la violencia. Una dimensin poltica, que concierne el fortalecimiento institucional
y la legitimidad democrtica. Y una tercera dimensin social y econmica, que tiene que ver el
despliegue de actividades productivas lcitas, la atraccin de la inversin extranjera, el desarrollo
Diana Marcela Rojas
de una infraestructura adecuada y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin.

En consecuencia, el balance del Plan Colombia se abordar aqu a partir de estas tres dimensiones:
en relacin con el control territorial y el monopolio de la violencia, se presentarn los resultados
de la lucha antinarcticos (1), as como los efectos de la estrategia contrainsurgente y los avances
en materia de seguridad ciudadana (2); con respecto a la segunda dimensin, se evaluarn los
niveles de fortalecimiento institucional particularmente respeto a la reforma del sistema judicial y
la situacin de los derechos humanos (3); y en la ltima dimensin, se establecer cul ha sido el
impacto del Plan sobre el desarrollo econmico del pas (4).
1. Resultados de la lucha antinarcticos
De acuerdo con el International Narcotics Control Strategy Report (INCSR) 2011 del Departamento
de Estado, Colombia sigue siendo el mayor productor y exportador de cocana a nivel mundial; el
90% de la droga que se comercializa en las ciudades estadounidenses es de origen colombiano. La
mayor parte del trfico de cocana hacia Estados Unidos es controlada por los carteles mexicanos,
mientras que hasta mediados de los aos 90, eran los carteles colombianos los que dominaban el
negocio.
La erradicacin de cultivos
El elemento central de la estrategia antinarcticos bajo el Plan Colombia fue la fumigacin de los
cultivos ilcitos; el propsito era eliminar la mayor cantidad de cultivos de coca en el menor tiempo
posible. La mejora en las condiciones de seguridad y el repliegue de las FARC de las principales
zonas de cultivos permiti que el gobierno adelantara una intensiva campaa de erradicacin
area.
[117]
Existe una controversia con respecto a la estimacin de la produccin de drogas ilcitas. De acuerdo
con los datos de la ONU, el nmero de cultivos de coca en el pas pas de 163.300 hectreas al
inicio del Plan Colombia en 2000, a 57.000 en 2010, lo cual representa una disminucin del 65%
en 10 aos. (ONUDC 2011). Estas cifras difieren de las presentadas por el Departamento de
Estado; segn ste ltimo, mientras en 2001 haba 169.800 hectreas de coca Colombia, en el 2009
se calculan en 119.000 hectreas, lo que implica una disminucin del 32% en 8 aos, cifra muy
inferior con respecto a los informes de la ONU. (INCSR 2011).
As, segn los datos de la ONU, de 58.073 hectreas fumigadas en al ao 2000, se pas a la cifra
record de 172.076 en 2006, en el 2010 la erradicacin area se ubic en 101.939 hectreas. En
cuanto a la erradicacin manual, sta fue prcticamente inexistente al principio del Plan (apenas
3.495 hectreas), en 2005 comienza un programa sistemtico que se elev a 95.634 hectreas en
2008 y en el 2010 se ubica en 43.792.
El nmero de hectreas fumigadas ha sido presentado como indicador del xito de la poltica
antinarcticos. Sin embargo, como lo han demostrado los hechos, fumigacin area no es igual
a erradicacin. En primer lugar, porque la efectividad de las fumigaciones depende del nivel de
lluvias, y porque es a veces contrarrestada por los propios campesinos que protegen los cultivos
antes de la fumigacin o los limpian una vez han pasado las avionetas. Asimismo se ha desarrollado
variedades de coca que son ms resistentes al exfoliante y crecen ms rpidamente. En segundo
lugar, porque la campaa intensiva de fumigaciones del Plan Colombia ha generado un efecto
globo tanto en la regin andina como en el territorio nacional; para el perodo 2005-2010 se
registran aumentos en el nmero de hectreas de coca en Bolivia y Per.
Diana Marcela Rojas
A su turno, a nivel interno, los cultivos se han desplazado hacia zonas ms marginales y ms
frgiles; a lo largo del Plan Colombia el nmero de departamentos con cultivos aument de 12 a
23. En 2008 la ONU report que el 59% de los cultivos de coca detectados en el pas se localizaban
en reas en donde nunca antes se haba plantado este tipo de cultivo. En el 2010 la regin del
Pacfico era la regin con el mayor nmero de cultivos de coca, representando el 42% (25.680
hectreas) del total nacional, le sigue la regin Central (25% o 15.310 hts) y el meta-Guaviare (14%
o 8.710 hts). (ONUCD 2011:100).
Las fumigaciones tuvieron tambin efectos colaterales. Una controversia se plante en torno a los
efectos de la fumigacin area sobre la salud humana as como sobre los ecosistemas. Se encontr
evidencia de que el defoliante puede causar problemas respiratorios, infecciones de la piel, dao
al sistema nervioso, y problemas digestivos. (Youngers 2008:5).
En cuanto a los programas de erradicacin manual, durante la primera etapa del Plan Colombia,
el gobierno estableci pactos de erradicacin voluntaria con los campesinos a cambio del apoyo
para el establecimiento de cultivos alternativos y de proyectos del desarrollo. No obstante, tales
acuerdos no funcionaron. El gobierno procedi entonces a la erradicacin manual a travs de
los Grupos Mviles de Erradicacin Manual Forzosa. Ello permiti la erradicacin de 92.850
hectreas en 84 municipios; pese a ser menos agresivo para el medio ambiente, la erradicacin
manual no resuelve el problema de la relocalizacin de los cultivos ilcitos. (Youngers 2008:6).
[118]
Del desarrollo alternativo al desarrollo integral?

En relacin con el desarrollo alternativo, mientras en los primeros aos los programas se focalizaron
en la poblacin cocalera con magros resultados, en la ltima etapa del Plan Colombia, del 2007
al 2010 se trat de avanzar en una direccin nueva al poner el nfasis en la asistencia tcnica, la
inversin en infraestructura, la prestacin de servicios pblicos a las poblaciones as como en la
ampliacin de la participacin ciudadana en los gobiernos locales. Una vez generadas condiciones
favorables, se trataba de atraer a los inversionistas nacionales y extranjeros para que invirtieran en
los proyectos productivos asegurando con ello su sostenibilidad y la irradiacin de sus beneficios
hacia el conjunto de la regin.
El propsito del gobierno colombiano ha sido que los proyectos de desarrollo alternativo formen
parte de una poltica de desarrollo ms amplia dirigida a potenciar las economas de las regiones.
Asimismo se ha buscado que los proyectos sustenten una poltica social que contribuya a paliar
las consecuencias de la violencia y el conflicto generados por el narcotrfico; la ley de vctimas y
la ley de tierras seran ejemplos de este enfoque ms integral del desarrollo alternativo. El enfoque
integral ha tendido en los ltimos aos a abarcar progresivamente el conjunto de la poltica
agrcola y con ello, tiene un gran efecto la orientacin del modelo de desarrollo econmico del
pas.
Pese a sus buenas intenciones, el enfoque integral se queda corto en responder a los complejos
problemas de subdesarrollo que tiene el pas. Para Vargas (2010:75-77), las dificultades que afrontan
los programas de desarrollo alternativo son, en buena medida un reflejo de los problemas de orden
estructural que enfrenta el sector agrario y rural, y se constituyen en obstculos al desarrollo
nacional en general.
En otro aspecto de la poltica antidrogas, lo referente a la interdiccin, los resultados dan cuenta
del mejoramiento en las capacidades de las autoridades colombianas encargadas de impedir la
Diana Marcela Rojas
salida de las drogas hacia los mercados internacionales. La mayor parte de las incautaciones
de cocana se han conseguido en Colombia y Estados Unidos. Entre el 2002 y el 2006 fueron
confiscadas cantidades similares de droga en ambos pases, pero a partir del 2008, en Colombia
se confisca ms del doble que en Estados Unidos. Segn el gobierno colombiano, en 2010 se
incautaron 225.9 toneladas de cocana y de base de coca. (INCSR 2011). De acuerdo con la ONU,
esto se puede atribuir a los intensos esfuerzos intensificados de las autoridades colombianas as
como a la ms estrecha cooperacin internacional con Estados Unidos, el Reino Unido y Espaa.
(ONUDC 2011: 108).
La persecucin a los narcotraficantes y la extradicin
En la persecucin a los narcotraficantes colombianos, la extradicin sigui siendo una de las
principales herramientas. Bajo el Plan Colombia la extradicin no slo se intensifico, al punto
de convertirse en una poltica prcticamente rutinaria, sino que se hizo parte tambin de la
estrategia contrainsurgente. En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se present el mayor
nmero de extradiciones hacia Estados Unidos en la historia del pas: se extraditaron ms de
1100 colombianos, destacndose la cifra de 215 en 2008, ao en el cual fueron extraditados 14
jefes paramilitares desmovilizados. (Zuleta 2010a: 5). Para el 2010 la cifra de extradiciones hacia
Estados Unidos fue de 148.
Bajo el Plan Colombia, la extradicin se volvi tambin una espada de Damocles para los grupos
armados ilegales; el gobierno Uribe la convirti en uno de los principales instrumentos de la
poltica de Seguridad Democrtica bajo la justificacin de la lucha contra el terrorismo. Dos
hechos significativos dieron muestra de ello: en primer lugar, por primera vez se extraditaron
miembros de las FARC a Estados Unidos, y, en segundo lugar, la extradicin jug como una baza
en las negociaciones de Santaf de Ralito entre el gobierno colombiano y los paramilitares.
[119]
Cul es entonces el balance del Plan Colombia en tanto estrategia antinarcticos?

Segn el informe mundial sobre las drogas el consumo de cocana en Estados Unidos ha descendido
de 2,4 por ciento en 2006 a 1,9 por ciento en 2009, es decir en una quinta parte. Simultneamente,
el precio de la cocana ha aumentado sustancialmente; se calcula un 80% entre 2006 y 2009.
(ONUDC 2011: 87). Significa esto que se est ganado la guerra contra las drogas? Pueden estos
resultados adjudicarse al xito de la erradicacin de cultivos ilcitos en Colombia?
De acuerdo con Thoumi (julio 2011), la respuesta no puede ser contundente debido a la conjuncin
de varios factores: en primer lugar la intensa campaa de erradicacin bajo el Plan Colombia se
ha mantenido a lo largo de una dcada y sin embargo el resultado de aumentar los precios y
disminuir la demanda en Estados Unidos se ha presentado apenas en los ltimos 4 aos. En
segundo lugar, el conflicto al interior de las mafias mexicanas y entre ellas y el estado ha tenido un
gran impacto en el aumento de los precios y la disminucin del consumo de cocana en Estados
Unidos. No obstante, esa disminucin ha sido compensada con un significativo aumento del
consumo en Europa, y en pases de Amrica Latina como Brasil y Argentina. Asimismo, las rutas
de comercializacin se han trasladado a otros pases como Venezuela, y la regin de Amrica
Central, agudizando sus problemas internos de seguridad.
En tercer lugar, han surgido compuestos sintticos nuevos que no estn regulados y sustituyen a
las drogas ilegales, los ms comunes son las piperazinas y la mefedrona; su consumo en Estados
Unidos va en aumento.
Diana Marcela Rojas
El ltimo factor concierne a una transformacin de la economa de las drogas ilcitas a escala
global: las redes de narcotrfico son cada vez ms sofisticadas e involucran gente de diversas
nacionalidades; por ejemplo, las drogas ilcitas se obtienen en Latinoamrica, se trafican a travs
de frica y se comercializan en Europa y Estados Unidos.
Como en el mito de Ssifo, la lucha contra las drogas sigue siendo la guerra fallida de Estados
Unidos y de los pases productores en el hemisferio:
El efecto globo producido por las victorias parciales en la guerra contra las drogas en los cultivos
y las rutas de trfico son evidentes. En los ltimos 25 aos o ms, la guerra contra las drogas
conducida por Estados Unidos y su aliados en Amrica Latina y el Caribe ha sido repetidamente
exitosa en desplazar los cultivos de coca de un rea a otra en los Andes y en forzar frecuentes
cambios en las rutas de trfico. Pero ha sido incapaz de interrumpir seriamente, y mucho menos
de frenar permanentemente, tanto la produccin como el trfico en el hemisferio. Y lo peor de
todo, las exitosas adaptaciones constantes de los traficantes a las medidas de las fuerzas del orden
designadas para acabar con sus actividades ha llevado a la progresiva contaminacin de ms y
ms pases en la regin con el comercio de drogas y la criminalidad y violencia concomitantes.
(Bagley enero 2011).
2. Resultados de la estrategia contrainsurgente y de la seguridad ciudadana
[120]
Los informes coinciden en sealar que el Plan Colombia tuvo resultados positivos en materia de
seguridad a lo largo de una dcada. De acuerdo con las cifras oficiales, la mayor parte de los
indicadores muestran una sustancial disminucin de las estadsticas en materia de homicidios,
secuestro, extorsiones. Por ejemplo en el perodo 2002-2010, la tasa de homicidios por cada 100.000
habitantes pas de 69,8 a 34, lo que representa una disminucin del 51%; los secuestros bajaron de
2.882 a 282; la extorsin descendi en un 50%, pasando de 2.083 a 1.352; los actos de terrorismo
descendieron en un 78% pasando de 1645 a 471. (MDN 2011)
Si bien el punto ms alto se alcanz en el 2008, a partir del 2009 la estrategia empez a estancarse
en buena medida debido a la alta capacidad adaptativa de los grupos criminales; se observa
pues un retroceso en la mayor parte de los indicadores que se refleja en una expansin del
narcomenudeo en las grandes ciudades y la proliferacin de nuevos negocios de las mafias;
asimismo hay un aumento del homicidio en las reas urbanas as como de los delitos comunes;
por ejemplo entre el 2002 y el 2010, el hurto comn se elev en un 42%; asimismo se observa el
fortalecimiento de las bandas criminales y de los llamados neoparamilitares:
As, en el 2011 el panorama de la seguridad en el pas se caracterizaba por la transformacin
de las amenazas y la adaptacin de los actores ilegales a los nuevos escenarios. El final del Plan
Colombia se produce en un escenario de trnsito de una situacin de conflicto armado identificable
a una violencia ms fragmentada, regionalizada y de carcter ms bien criminal. En el balance
de seguridad se destacan tres temas: la recuperacin del control territorial por parte del estado, la
ofensiva frente a la FARC, el desmantelamiento del paramilitarismo.
Recuperacin del control territorial
A su llegada al gobierno en agosto de 2010, el presidente Santos plante una continuidad de
la Poltica de Seguridad Democrtica del gobierno anterior con el propsito de consolidar los
avances en materia de seguridad y enfrentar las amenazas que se mantienen. 2 De acuerdo con el
Ministerio de la Defensa colombiano el mapa que aparece a continuacin muestra el estado de la

seguridad en el pas a finales de 2010:
Situacin actual de la seguridad y la defensa nacional
Diana Marcela Rojas
Fuente: Direccin de Estudios Sociales/VPE/MDN
[121]
Fuente: PISDP. Ministerio de la Defensa Colombia 2011
El Ministerio de Defensa clasifica el territorio nacional en tres zonas, de acuerdo con el grado de
xito de la seguridad democrtica: las zonas rojas, son territorios en donde no se ha consolidado
el Estado de Derecho y por consiguiente persiste la influencia de los grupos al margen de la
ley -GAML- y las bandas criminales -BACRIM. Las zonas amarillas corresponden a territorios
recuperados por la accin de las Fuerzas Militares que no obstante, an carecen de una adecuada
presencia estatal; y las zonas verdes son regiones consolidadas, caracterizadas por niveles adecuados
de institucionalidad, inversin y gobernabilidad. De acuerdo con los datos oficiales, para el 2010,
cerca del 70% del territorio nacional se encontrara bajo un slido control estatal mientras el 30%
restante est an por alcanzar. Segn la Corporacin Nuevo Arco Iris (CNAI), la poltica de
Seguridad Democrtica logr consolidar los grandes centros urbanos, las regiones productivas
e industriales del centro del pas y sus vas de comunicacin, lo que significa el control de cerca
del 50% del territorio y algo ms del 60% de la poblacin. Sin embargo, el conflicto armado se
desplaz a la periferia, al restante 50% del territorio y al 40% de la poblacin. (Avila 2010: 8).
Los territorios que hace falta recuperar y poner bajo el control efectivo del estado colombiano
se corresponden con los tres ejes o corredores del conflicto que, de acuerdo con el informe de la
CNAI, se han identificado a partir del 2009: el primer eje se ubica en el Pacfico y comprende
2
En mayo de 2011, el gobierno Santos present su estrategia de seguridad denominada Poltica de Seguridad y Defensa para la
Prosperidad.
Diana Marcela Rojas
los departamentos de Choc, Valle del Cauca, Cauca y Nario. El segundo eje se encuentra en
la regin de los Llanos Orientales y abarca los departamentos de Arauca, Casanare, Vichada,
Meta y Guaviare. El tercer eje de conflicto se localiza hacia el norte de la cordillera central y
occidental; esta zona comprende el norte del Choc, Antioquia con el Urab, el norte antioqueo,
el Bajo Cauca Antioqueo, el sur de Bolvar y parte de los departamentos de Santander y Norte
de Santander.
As, si bien el estado ha logrado un mayor control del territorio nacional en buena medida debido
a una presencia ms extendida y efectiva de la fuerza pblica que una dcada atrs, an se est
lejos de conseguir el monopolio de la violencia y controlar la proliferacin de grupos criminales
en varias regiones del pas.
[122]
Estn derrotadas las FARC?

La ofensiva militar sostenida por parte del estado en estos ltimos aos ha debilitado a las FARC,
obligndolas a replegarse hacia sus zonas de retaguardia en las regiones ms remotas del pas; el
nmero de efectivos en las filas guerrilleras se redujo de 20.000 en las FARC y 4.000 el ELN a
finales de los aos 90, a 8.000 y 1.500 respectivamente en 2010 (EE jul 2010), y se ha neutralizado
una buena parte su dirigencia. En respuesta, la organizacin armada decidi adaptarse a las
nuevas tcticas de la fuerza pblica, eludiendo los combates abiertos con el Ejrcito y regresando
a la tpica guerra de guerrillas. Ante la necesidad de incrementar la movilidad y la imposibilidad
de concentrar tropas, las FARC han planteado una guerra de desgaste; ahora acta en pequeas
clulas buscando realizar actos de alto impacto negativo en la opinin pblica; ha optado por un
uso generalizado de minas antipersonales y francotiradores, as como la realizacin de emboscadas
y hostigamientos. (MDN 2011: 17). Asimismo la guerrilla ha buscado fortalecer sus milicias y
redes de apoyo, y ha propiciado alianzas con organizaciones de narcotraficantes para mantenerse
vigentes en el negocio. (Romero y Arias 2008:42).
A pesar de los constantes operativos militares en su contra y de las declaraciones optimistas
de los mandos militares, la completa derrota de las FARC en el campo de batalla no parece
cercana; sin embargo el mayor logro del Plan Colombia, en tanto estrategia contrainsurgente, ha
sido de carcter poltico. Como nunca antes, el gobierno logr consenso entre las elites y en la
poblacin en torno a la necesidad de apoyar y financiar la guerra contra las guerrillas. Adems,
se desprestigi el proyecto poltico insurgente y se foment un rechazo generalizado a los mtodos
empleados por la guerrilla como el secuestro, la extorsin y el narcotrfico. Y es precisamente el
desafo poltico-ideolgico el que la guerrilla parece no estar en capacidad de afrontar.
Es el fin del paramilitarismo?
La negociacin con los grupos paramilitares form parte de la estrategia del Plan Colombia para
hacer frente al desafo planteado por los grupos armados ilegales. El proceso, conocido como
Justicia y Paz, arroja unos resultados ambiguos puesto que, si bien la poltica de desmovilizacin
permiti la desarticulacin de las grandes estructuras paramilitares, simultneamente deriv en
una atomizacin de las organizaciones en grupos delincuenciales ms difcilmente identificables.
El gobierno Uribe insisti en mostrar el proceso de negociacin como uno de los logros de la
Poltica de Seguridad Democrtica, Sin embargo para Leal, la base del argumento oficial del
xito pacificador se apoy en que, por primera vez en el pas, fuerzas irregulares no derrotadas
haban sido sometidas. Pero lo que ocurri fue que el proyecto antisubversivo que aliment la
unificacin paramilitar en 1997 perdi su dinmica, a medida que emergi el afn y el logro de un
Diana Marcela Rojas
enriquecimiento depredador de los jefes paras, adems de su ambicin de poder poltico regional
con proyeccin nacional. (Leal 2011: 15).
Por su parte, el proceso de Justicia y Paz tuvo varias fallas, entre ellas se seala la falta de resultados,
la lentitud en los procesos, la laxitud en las desmovilizaciones, la precariedad de las confesiones,
las bajas penas y los bajos niveles de eficiencia a la hora de reparar a las vctimas y avanzar en la
restitucin de las tierras despojadas a los campesinos por parte de los grupos paramilitares.
Pese a los obstculos los funcionarios estadounidenses y el gobierno colombiano consideraron
que el proceso de desmovilizacin de los grupos paramilitares y la Ley de Justicia y Paz (LJP) ha
tenido efectos positivos en varios sentidos. En primer lugar, contribuy a deslegitimar a los grupos
paramilitares obligndolos a decidir si entrar en el proceso de desmovilizacin o permanecer
en la ilegalidad perdiendo su estatus poltico y tornndose en grupos meramente delicuenciales.
En segundo lugar, y casi como efecto colateral, el proceso implic abrir el debate nacional en
torno al papel central que deben jugar las vctimas en la pacificacin del pas. La LJP contribuy a
poner el tema de las vctimas del conflicto en el centro del debate nacional: Hoy por hoy el pas
habla de los derechos a la verdad, la justicia, la reparacin y las garantas de no repeticin. En
diferentes regiones las vctimas se han organizado para reclamar sus derechos y para que su voz
sea escuchada en los procesos contra los paramilitares. (Moreno, agosto 2011).
Otro de los efectos del proceso de la LJP fue la revelacin de los vnculos de la clase poltica con
los grupos paramilitares en lo que se conoce como la parapoltica. (Romero y Arias 2008). De
los 268 congresistas que conformaron el Congreso colombiano durante el perodo 2006-2010, 128
han sido acusados de tener vnculos con los paramilitares, 62 de ellos fueron implicados como
resultado de los testimonios de los propios paramilitares. Este fue un asunto que suscit debate en
los medios y el Congreso de Estados Unidos. (ET 26 febrero 2007).
[123]
En contraste, uno de los efectos negativos de la desmovilizacin de las Autodefensas Unidas de

Colombia AUC ha sido la emergencia de los grupos neoparamilitares o Bandas Criminales
(Bacrim); estos grupos son estructuras delincuenciales nacionalmente desarticuladas, con un alto
poder de coercin violenta y corrupcin, cuyas actividades se desarrollan en las zonas rurales y
las periferias de las grandes ciudades. Las Bacrim se dedican a controlar regionalmente el negocio
del narcotrfico al mismo tiempo que extienden sus actividades a la extorsin, el microtrfico, el
hurto y la explotacin ilegal de minerales y recursos naturales. (MDN 2011: 17).
En relacin con el programa de reinsercin de los desmovilizados a la vida civil, en total 21.031
miembros de la FARC y el ELN, y 31.810 miembros de las AUC se desmovilizaro3 Entre ellos
actualmente hay 34.5000 combatientes desmovilizados que participan activamente en el programa
de reinsercin. La Misin de observacin del proceso de paz con los paramilitares de la OEA seala
que presenta varias dificultades del programa sobre todo en relacin la falta de oportunidades
laborales, la estigmatizacin que sienten los desmovilizados a la hora de buscar empleo, y los
problemas operativos que se han presentado en algunos proyectos productivos. Adems, se trata
de una poblacin con alto riesgo de volver a verse directamente involucrada en contextos de
violencia. (MAPP/OEA. Abril 2011: 8).
3
Cifras del informe del Alto Comisionado para la Paz Logros. Balance de gobierno 2002-2010. Disponible en: http://www.
altocomisionadoparalapaz.gov.co/noticias/2010/julio/documentos/10%20logros%20Oficina%20del%20Alto%20Comisionado%20para%20
la%20Paz.pdf
Diana Marcela Rojas
De all la necesidad de hacer frente a asuntos pendientes como la generacin de empleo para los
desmovilizados, el trmino de los beneficios para los participantes activamente reincorporados
a la vida civil, la reintegracin comunitaria, el seguimiento a la situacin de los desmovilizados
no activos en el Programa, la seguridad de las comunidades garantizando la no repeticin de los
hechos delictivos, la creacin de programas alternativos para prevenir el reclutamiento ilcito y
evitar el crecimiento y consolidacin de los grupos post desmovilizacin.
El reforzamiento de la cooperacin militar
Otro de los resultados del Plan Colombia en materia de seguridad ha sido el estrechamiento de
los vinculo militares entre Colombia y Estados Unidos, el cual tuvo como corolario el Acuerdo
de Cooperacin Militar que firmaron los dos pases el 30 de octubre de 2009. El acuerdo le
dara a Estados Unidos acceso a siete bases militares en territorio colombiano para llevar a cabo
operaciones antinarcticos y antiterroristas conjuntas por un perodo de 10 aos. El acuerdo dio
lugar fuertes crticas en la regin especialmente por parte de Venezuela y Ecuador. En agosto de
2010 la Corte Suprema de Colombia suspendi el nuevo acuerdo y el presidente Santos decidi por
lo pronto dejar quieto el convenio y no tramitarlo ante el Congreso a la espera de condiciones
ms favorables para su aprobacin o del hallazgo de otros mecanismos que permitan implementar
las medidas contempladas sin tener que recurrir a un nuevo tratado.
[124]
Asimismo, muestra del estrechamiento de los vnculos militares bilaterales es el posicionamiento

del pas como oferente de cooperacin en materia de seguridad en la regin. El gobierno
estadounidense ha tenido inters en que Colombia comparta con otros pases el conocimiento y las
habilidades adquiridas a travs del Plan Colombia en temas de contrainsurgencia, cumplimiento
de la ley y entrenamiento antisecuestro. En los ltimos aos, expertos colombianos han entrenado
cerca de 7.000 policas y funcionarios judiciales mexicanos; asimismo se ha proporcionado
entrenamiento militar y policial a pases como Haiti, Guatemala, Honduras, Jamaica, Panam,
Paraguay y Per. Bajo esta modalidad se ha establecido una especie de outsourcing que le permite
al gobierno estadounidense dar cooperacin militar a travs de Colombia a ms bajos costos, bajo
la doctrina militar y los parmetros operacionales estadounidenses, a pases en donde la presencia
de su propio personal militar resulta polmica o donde sus efectivos corren algn riesgo, como en
el caso de Mxico.
En suma, el Plan Colombia ha representado una mejora significativa de las condiciones de
seguridad en el pas; sin embargo, dada la complejidad de las violencias as como la capacidad
adaptativa de los actores armados, an no se vislumbra una situacin de postconflicto que se
pueda consolidar en el mediano plazo. Ello se debe en parte no slo a la capacidad de reaccin
de los actores armados ilegales sino tambin a que el estado colombiano ha tardado en adaptarse a
las transformaciones del conflicto; en buena medida, la poltica de seguridad estuvo ms centrada
en una estrategia contrainsurgente que en una poltica de seguridad ciudadana. (Leal 2011). Ms
recientemente el gobierno Santos ha ido transitando hacia una combinacin de las dos anteriores
en el manejo del tema de la seguridad.
El estado colombiano se enfrenta ahora a una nueva geografa del narcotrfico, del conflicto
armado, y una reconfiguracin de los actores que participan en l lo cual exigen una constante
reinterpretacin y readaptacin de la estrategia gubernamental, as como recursos crecientes. En
ello, el estrechamiento de los vnculos militares generado a travs del Plan Colombia muestra que
Estados Unidos seguir jugando un papel central en el escenario de seguridad del pas.
Diana Marcela Rojas
3. Resultados fortalecimiento institucional

El fortalecimiento institucional bajo el Plan Colombia se focaliz en dos temas: la reforma a la
justicia y los derechos humanos.
La modernizacin del sistema judicial
El programa de reforma a la justicia tuvo como propsito descongestionar y volver ms eficiente
el sistema judicial colombiano. A travs del Proyecto de Modernizacin y reforma de la Justicia
(PMRJ) implementado entre el 2006 y el 2010 por la Universidad Internacional de la Florida y con
financiacin de USAID se busc mejorar las condiciones de administracin y gestin del sistema
judicial. Uno de los asuntos en donde se han presentado mejoras significativas ha sido en el tema
de la descongestin; asimismo se presentan resultados positivos en la ampliacin del acceso a
la justicia para la poblacin ms vulnerable a travs de la mejora de la calidad y aumento de la
disponibilidad de los servicios de resolucin alternativa de conflictos tales como la instalacin de
Casas de Justicia en todo el pas.
Igualmente, se han modernizado instituciones judiciales fundamentales como la Fiscala, la
Procuradura y la Defensora del Pueblo, por medio del mejoramiento de su infraestructura, el
acceso a modernas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y la capacitacin de personal
especializado. Los mayores esfuerzos fueron dedicados a la implementacin del sistema penal oral
acusatorio en todo el pas4; sin embargo es en la aplicacin de este nuevo sistema penal donde an
se presentan dificultades que impiden que se cumpla con el objetivo de enfrentar la delincuencia
y disminuir los niveles de impunidad.
De acuerdo con el informe de evaluacin de la aplicacin del sistema penal acusatorio, elaborado
por la Contralora General de la Nacin, el nuevo sistema enfrenta problemas de escasez de
presupuesto, dficit de recursos humano capacitado y limitaciones tcnicas y logsticas. (Contralora
2010: 34-35).
[125]
Desde el 2008, el gobierno colombiano ha aumentado el presupuesto y el personal de la Fiscala

para atender la sobrecarga que ha implicado el proceso de Justicia y Paz; no obstante el nmero
de personal capacitado no ha sido suficiente para atender las necesidades que el sistema penal oral
acusatorio demanda, adems el tipo de capacitacin tampoco fue el adecuado pues no se puso el
suficiente nfasis en la investigacin. (Contralora 2010: 43).
El informe de la Contralora seala que no puede concluirse en este momento, cuando el sistema
penal oral acusatorio tiene 5 aos de entrada en vigencia en el pas, que este per se sea ineficaz
o que es sinnimo de impunidad generalizada, porque indudablemente el lapso hasta ahora
recorrido, resulta corto, sin embargo, las cifras reflejan de una manera preocupante durante el
tiempo que se est evaluando, que en su aplicacin no ha sido efectivo y que no ha dado los
resultados para los que fue diseado. (Contraloria 2010: 40).
El Sistema Penal Acusatorio se implement de manera gradual en todo el territorio nacional, de acuerdo con la divisin territorial de
los Distritos Judiciales y con las Direcciones Seccionales de la Fiscala General. Dicha implementacin inici el 1 de enero de 2005
y culmin el 1 de enero de 2008 con la entrada en vigencia del Sistema en todo el territorio nacional.
Diana Marcela Rojas
Derechos Humanos
El tema de los derechos humanos fue un asunto que gravit permanentemente en el Plan Colombia.
Varios mecanismos institucionales se implementaron a travs de la ayuda estadounidense con el
fin de mejorar los niveles de vigilancia y cumplimiento de las disposiciones legales nacionales
e internacionales. La ayuda de carcter militar estuvo condicionada al respeto de los derechos
humanos as como a la entrega de resultados en las investigaciones a los militares involucrados
en caso de violaciones. Las ONG tanto en Colombia como en Estados Unidos jugaron un papel
determinante en ello. Durante los 10 aos de aplicacin de la estrategia, en trminos generales,
la situacin de derechos humanos en el pas ha mejorado, sin embargo el tema de los falsos
positivos, las escuchas ilegales del DAS y el asesinato de lderes sociales, han sido asuntos que
muestran que todava sigue habiendo serios problemas por resolver en esta materia.
Uno de los efectos positivos del Plan Colombia fue la presin nacional e internacional que oblig
al estado colombiano a condenar de manera clara el paramilitarismo; con ello se puso fin a la
ambigedad que se mantuvo por varios aos frente a los vnculos entre sectores militares y grupos
paramilitares con el propsito de combatir la insurgencia armada.
[126]
La condicionalidad de la ayuda por parte de Estados Unidos oblig a las Fuerzas Militares a ser
ms estrictas en la disolucin de tales vnculos y el cumplimiento de los derechos humanos. En
las ocasiones en la que se quiso hacer valer la defensa del fuero militar por encima del respeto
a los derechos humanos, la presin internacional y los reclamos y denuncias por parte de las
ONG cumplieron el papel de no dejar en la impunidad crmenes atroces y desbordamiento de
la autoridad. A lo largo de la dcada, varios militares han sido procesados y condenados por
violacin a los derechos humanos. La mayor parte de este tipo de casos fue trasladado de la
justicia penal militar a la civil.
Pese a los avances, el desarrollo de la estrategia contrainsurgente gener uno de los problemas
ms graves en materia de derechos humanos, los llamados falsos positivos. Bajo la poltica de
Seguridad Democrtica, el gobierno de Uribe presion constantemente a las Fuerzas Militares
para conseguir resultados en la campaa en contra de las guerrillas; la manera ms sencilla de
medir el xito fue a travs del conteo del nmero de guerrilleros dados de baja (bodycounts). (ET oct.
2010). El Ministerio de la Defensa implement una serie de incentivos informales (reconocimientos
especiales, permisos, promociones para los soldados), e incentivos formales (recompensas a los
informantes civiles) a quienes mostraran mejores resultados.
En Washington las denuncias causaron revuelo. Desde el 2007 se congelaron US$ 70 millones en
ayuda para las Fuerzas Militares por problemas de derechos humanos. A raz de las denuncias
por los falsos positivos, la entrega de estos recursos fue condicionada por el Congreso de EEUU
a la obtencin de resultados concretos en las investigaciones sobre el asunto. (ET 18 marzo 2009).
El tema de los derechos humanos tambin gravit muy fuertemente en las discusiones sobre la
aprobacin del Tratado de Libre Comercio con Colombia en el Congreso estadounidense. En
su informe de 2010 Human Rights Watch recomendaba continuar postergando la ratificacin
del Tratado de Libre Comercio hasta que el gobierno colombiano cumpliera los requisitos sobre
derechos humanos, incluida la desarticulacin de las estructuras paramilitares y la adopcin de
medidas efectivas para enfrentar a los grupos sucesores que actualmente representan una amenaza
para los sindicalistas. (HRW 2010: 16).
Despus de unas tensas relaciones y a veces de abierta animadversin entre las ONG de derechos
Diana Marcela Rojas
humanos y el gobierno de Uribe, la nueva administracin Santos ha buscado acercamientos con

las organizaciones de la sociedad civil para establecer un clima de entendimiento.
En cuanto al derecho a la verdad y a la reparacin integral por parte de las vctimas, las confesiones
de los desmovilizados pertenecientes a los grupos paramilitares han permitido conocer de actos
criminales que no haban podidos ser judicializados. 5
Por su parte, el gobierno de Santos present el proyecto de Ley de Vctimas que fue aprobado
por el Congreso en 2011, en el que se establece que sern reconocidas las vctimas del conflicto
armado por hechos ocurridos a partir de 1991. Esta ley incluye un proceso de restitucin de tierras
usurpadas a la poblacin desplazada por el conflicto, se orientan a mejorar las condiciones de
respeto a los Derechos Humanos en el pas.
Poblacin desplazada
El fenmeno del desplazamiento forzado de poblacin sigue siendo uno de los efectos principales
de la continuidad de la violencia. Existe una gran disparidad entre los resultados presentados
por el gobierno nacional y el de las ONG. De acuerdo con las cifras oficiales hasta principios de
2011, habra un total 3678.000 colombianos desplazados de sus hogares.6 La organizacin no
gubernamental Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) informa
otras cifras, y concluye que cerca de 280.041 personas fueron desplazadas en 2010 y que el 32.7%
de esa poblacin proviene de las zonas donde se desarrolla el Plan Nacional de consolidacin
territorial. Segn Codhes el acumulado de poblacin desplazada en el pas asciende a cinco
millones. (CODHES 2011: 1). Aunque sin resolverlo, al incluir un programa especfico dirigido a
la atencin de la poblacin desplazada, el Plan Colombia contribuy a hacer visible el problema y
a que el gobierno colombiano le diera una respuesta mejor articulada a nivel institucional.
[127]
En suma, frente al fortalecimiento institucional, el Plan Colombia represent un impulso a la

modernizacin de importantes sectores del estado como el sistema judicial; sin embargo esta
transformacin institucional ha sido parcial y no ha estado exenta de contradicciones; el estado
colombiano debi responder de manera apresurada y sin estar preparado a la necesidad de
gestionar ms programas y recursos provenientes de la cooperacin internacional; se crearon
nuevas agencias como Accin Social que se superpusieron a las funciones que correspondan a
otras instancias gubernamentales, algunas otras fueron suprimidas, adems falt coordinacin
entre las distintas agencias gubernamentales involucradas; algunos ministerios como el de Defensa
tuvieron una gran autonoma en la gestin de sus programas mientras que otros, como el de
Relaciones Exteriores hasta cierto punto se vieron marginados del proceso. La interaccin con
las mltiples agencias estadounidenses cre una fragmentacin institucional en el manejo de los
programas y de los recursos provenientes del Plan Colombia que en muchas ocasiones el gobierno
colombiano no estuvo en capacidad de centralizar. Adems, pese a la buenas intenciones, varias de
las reformas institucionales orientadas a volver ms eficiente el estado siguen siendo insuficientes
ya sea porque no resolvieron los problemas de fondo o porque no contaron con los recursos
suficientes para mantenerse en el largo plazo.
Hasta finales de 2010, la Fiscala haba exhumado 2.989 fosas en distintas zonas del pas, en las que se encontraron 3.625 cadveres.
Con las Versiones Libres de los desmovilizados se logr conocer 44.376 homicidios, 9.431 casos de desplazamiento forzado, 4.030
casos de desaparicin forzada, 2.144 casos de reclutamiento ilcito, 1.768 de extorsin y 1.417 masacres. (MAPP/OEA. Abril 2011: 11).
Estas cifras oficiales corresponden al Registro nico de Poblacin Desplazada de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional. Disponibles en: http://www.accionsocial.gov.co/EstadisticasDesplazados/
Diana Marcela Rojas
4. El impacto sobre el desarrollo econmico

Uno de los objetivos sealados en el texto del Plan Colombia en 2000 fue el de promover el desarrollo
econmico del pas a travs de la generacin de condiciones de seguridad que permitieran atraer
la inversin extranjera, mejorar la insercin de Colombia en la economa globalizada, aumentar
los niveles de crecimiento econmico y brindar bienestar para el conjunto de la poblacin. Aunque
se trata de un objetivo a largo plazo, en el presente balance es posible establecer algunos de los
resultados que, en materia econmica, estn vinculados a la intervencin estadounidense.
Entre 2002 y 2008, la tasa de crecimiento promedio de la economa colombiana fue de 4.9%;
para el ao 2007 el crecimiento alcanz el 6.9%, la tasa ms alta de las ltimas dcadas. Aunque
hubo un descenso en el ao de mayor impacto de la crisis econmica mundial (1.7% en 2009), en
2010 la economa creci 4.0% y 5.9% en el 2011 (DANE marzo 2012). Para algunos analistas, este
crecimiento de la economa colombiana no se debi tanto al mejoramiento de las condiciones
de seguridad del pas como a las dinmicas de la economa global que favorecieron a los pases
emergentes productores de materias primas durante estos aos. (Acosta agosto 2011), (Montenegro
marzo 2011).
Diez aos despus, el pas ha recuperado la llamada confianza inversionista; muestra de ello es
que desde el ao 2002 se multiplic por cinco la inversin extranjera directa (de 2.000 millones de
dlares a 10.000 millones en 2008); Colombia es considerada como uno de los CIVETS, el grupo
de seis pases con las mayores expectativas de crecimiento en la prxima dcada.
[128]
No obstante, el ritmo sostenido de crecimiento econmico contrasta con los indicadores sociales:
el desempleo se mantiene en alrededor del 12% y el subempleo llega al 32%, la pobreza es del 31%.
(ET marzo 2011). Hay una brecha creciente entre el comportamiento de la actividad econmica
y los indicadores sociales, varios factores contribuyen a ello: la estructura del mercado laboral,
la desigual distribucin de la riqueza y de la propiedad, y la deficiente calidad de la educacin.
La desigualdad es uno de los grandes obstculos para el desarrollo del pas y en los ltimos aos
el problema se ha agravado; segn el informe del PNUD del 2010 Colombia figura entre los seis
pases de peor distribucin del ingreso en el mundo, slo superado en Amrica Latina y el Caribe
por Brasil, Ecuador, Hait y Bolivia. (ET julio de 2010). De all que los especialistas sealen la falta
de polticas pblicas que apunten a mejorar la distribucin del ingreso y la riqueza. (Gonzlez sep
2011).
A travs del Plan Colombia, el pas le apost tambin a estrechar las relaciones comerciales
bilaterales a travs de la firma de un tratado de libre comercio. Estados Unidos ha sido el principal
socio comercial de Colombia desde hace ya varias dcadas; entre el 2007 y el 2010 el intercambio
comercial promedio (exportaciones ms importaciones) del pas fue de 28.000 millones de dlares,
de los cuales 20.000 millones se dio con Estados Unidos, 6.000 millones con Venezuela y 2.000
millones con Ecuador. Para el 2010 Colombia se ubicaba entre los 10 primeros exportadores de
petrleo al pas del norte con 365.000 barriles diarios.
El gobierno Santos se plante como prioridad lograr la aprobacin del acuerdo que fue suscrito
inicialmente entre los dos pases el 22 de noviembre de 2006 y al cual le faltaba la aprobacin del
legislativo en Washington. El Congreso estadounidense no haba ratificado el TLC debido a la
posicin de los demcratas, que alegaban violaciones de los derechos humanos y sindicales, as
como el impacto negativo que tendra el tratado sobre los trabajadores norteamericanos.
Diana Marcela Rojas
El trmite del tratado logr desenredarse a partir de un acuerdo entre el gobierno Obama y el
gobierno Santos para abrir la puerta para la aprobacin legislativa; el paquete de compromisos
adquiridos por Colombia a travs de este acuerdo se distribuy en tres fases centrndose en
los temas considerados problemticos: violencia contra el sindicalismo, impunidad y condiciones
laborales. En abril de 2011 el presidente Santos anunci la adopcin de un ambicioso plan de
reformas legales destinadas a proteger a los sindicalistas amenazados por las organizaciones
paramilitares y a garantizar los derechos labores de los trabajadores colombianos. Asimismo y
como antesala para el TLC, Colombia firm un acuerdo de cielos abiertos con Estados Unidos
que entra en operacin el 1 de diciembre de 2012; este convenio implica que tanto las aerolneas
colombianas, como las estadounidenses podrn definir libremente a qu destinos llegar en cada
pas y con qu frecuencia.
As, despus de 5 aos de expectativas, pujas y reiterados condicionamientos, finalmente el
Congreso de los Estados Unidos aprob el TLC en octubre de 2011 y en mayo de 2012 entr en
vigencia.
Si bien en el 2006 las expectativas acerca del impacto positivo del TLC en la economa colombiana
eran mayores, hoy, el desempleo, la crisis econmica y las tendencias de vuelta al proteccionismo ante
una nueva recesin en estados Unidos hacen que las perspectivas sean menos optimistas. Adems
de los impactos negativos sobre algunos sectores, especialmente en agricultura y ganadera, el pas
no aprovech estos 5 aos de comps de espera para prepararse para la competencia que le abre
el TLC; todava estn pues pendientes las tareas de diversificar la exportaciones colombianas,
modernizar la infraestructura nacional y mejorar la formacin de capital humano.
En suma, en trminos del efecto sobre el desarrollo econmico, el Plan Colombia implic, en
trminos generales, el mejoramiento de las condiciones de seguridad que han hecho que el pas
cumpla con las condiciones para implementar un modelo econmico mejor adaptado a la economa
global; sin embargo, en la medida en que la violencia vinculada al comercio de drogas ilcitas se
mantiene, persisten altos niveles de corrupcin, los niveles educativos siguen siendo deficientes, el
creciente y grave subempleo empeora, y se ahonda la brecha entre ricos y pobres, el crecimiento
de la economa sigue sin revertirse en un mejoramiento generalizado de las condiciones de vida
del conjunto de la poblacin.
[129]
CONSIDERACIONES FINALES
Mucho ms que la mera continuacin de la guerra contra las drogas, el Plan Colombia se convirti
en un laboratorio de la intervencin como (re)construccin estatal para Estados Unidos y, tal vez,
en el desafo ms importante para el estado colombiano en las ltimas dcadas. A diez aos de su
aplicacin, el balance resulta as contrastado e inconcluso: es innegable que se han obtenido logros
importantes: en lugar de un pas fragmentado territorial y polticamente como resultado de la
intensificacin de una guerra degradada y alimentada por el narcotrfico, hoy Colombia proyecta
escenarios de posconflicto, mantiene la institucionalidad democrtica y aspira a ocupar un lugar
relevante entre las naciones emergentes. Sin embargo, en el desarrollo de esta estrategia ha habido
grandes limitaciones; asuntos como el fracaso de la poltica antidrogas, los crecientes costos de
la guerra, la inequidad en la estructura de la propiedad, la marginalidad de amplios sectores de
la poblacin, la corrupcin rampante, son problemas que minan la capacidad del estado para
alcanzar el objetivo de garantizar condiciones para una sociedad prspera, democrtica, justa y
en paz.
Diana Marcela Rojas
El caso colombiano demuestra que si bien con una estrategia de reconstruccin estatal es posible
plantear reformas a instituciones fundamentales del estado como las Fuerzas Militares o el sistema
judicial, u orientar las polticas sociales y econmicas en una va de modernizacin, resulta mucho
ms complejo enfrentar los problemas estructurales que estn a la base de la debilidad estatal.
Cambiar estas estructuras profundas es un asunto slo de tiempo y de recursos? Es posible
transformar un estado dbil, subdesarrollado, inequitativo, y convertirlo en un estado fuerte,
prspero, democrtico, adaptado y adaptable en el curso de unos pocos aos y con recursos
limitados? Esas son preguntas que la experiencia del Plan Colombia deja para la poltica de
construccin estatal que plantea la intervencin estadounidense frente a estados dbiles.
Al parecer, la tarea es mucho ms compleja an en el caso de un pas que, como Colombia, ha
tenido las condiciones y la voluntad para hacer ms viable este tipo de intervencin.
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ESTABILIDAD
POLTICA Y
TRIBUTACIN*
Fernando Estrada - Mihai Mutascu - Aviral Kumar Tiwari
Fernando Estrada**
Mihai Mutascu***
Aviral Kumar Tiwari****
RESUMEN
El presente estudio es, sobre todo, un intento de probar la relacin entre el nivel impositivo y la estabilidad poltica
mediante el uso de algunas variables de control econmico, al mismo tiempo que examinar la relacin entre
eficacia gubernamental, corrupcin y PIB. A tales efectos, se utiliz la auto-regresin vectorial (VAR), enfoque
en el marco del panel, utilizando un panel de datos a nivel nacional de 59 pases para el perodo 2002 a 2008.
Las caractersticas princi pales de este modelo son: (a) simplicidad: se basa en un nmero limitado de variables
(cinco), que son categricas o continuas y no dependen de complejas interacciones o efectos no lineales; (b)
precisin: bajo nivel de errores -el modelo logra un alto porcentaje de exactitud en los pases que se distinguen
con inclinacin a la inestabilidad poltica, en comparacin con los pases con estabilidad poltica; (c) generalidad:
el modelo permite distinguir los ti pos de inestabilidad poltica, tanto como resultado de los actos de violencia
como del fracaso de las democracias; y (d) novedad: el modelo incorpora una herramienta que ayuda a evaluar
y no incluye muchas variables utilizadas por la literatura convencional. Este enfoque se basa, princi palmente, en
el reconocimiento de las estructuras estatales y las relaciones entre las lites y los partidos.
Palabras claves: Derecho Tributario, estabilidad poltica, conexin, efectos, Anlisis Panel VAR
ESTABILIDAD POLTICA Y TRIBUTACIN
POLITICAL STABILITY AND TAXATION

SUMMARY
The present study is, in particular, an attempt to assess the relationshi p between the taxation level and political
stability by using some economic variables of control and assessing the relationshi p among government
effectiveness, corruption, and GDP. For such purpose, we used the Vector Auto Regression (VAR) approach in
the panel framework, using a country-level panel data from 59 countries for the period between 2002 and 2008.
The outstanding features of this model are: (a) simplicity: based on a limited number of variables (five) which are
categorical or continuous and do not depend on complex interactions or nonlinear effects; (b) accuracy: a low level
of errors while the model achieves a high percentage of accuracy in distinguishing countries with inclination to
political instability, compared to countries with political stability; (c) generality: the model allows the differentiation
of types of political instability, both resulting from acts of violence and failure by democracies; and (d) novelty:
the model incorporates a tool that helps evaluate and exclude many variables used by the conventional literature.
This approach is mainly based on the recognition of state structures and the relations between elites and parties.
Keywords: Taxation, political stability, connection, effects, VAR Panel Analysis
[133]

* El presente artculo vincula una tradicin relevante de la macroeconoma que se re remonta hasta Thomas
Hobbes en el siglo XVII, dentro de un marco analtico prolongado con los trabajos de Buchanan / Tullock,
y recientes aportes sobre el debate de justicia redistributiva y procesos democrticos en Douglas North, Paul
Collier y Stathis Kalyvas. La tributacin se relaciona aqu con las contribuciones obligatorias por parte de
individuos y organizaciones, impuestas por un gobierno para obtener recursos con los que financiar el gasto
en bienes pblicos y servicios, y para controlar el volumen del gasto privado en la economa.
** Investigador del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (CIPE),Universidad Externado de
Colombia - Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Email: persuacion@gmail.com
*** Investigador del LEO (Laboratoire dEconomie dOrlans) UMR6221, Facult de Droit dEconomie et
de Gestion, University of Orlans, Email: mihai.mutascu@gmail.com
**** Investigador del Research scholar and Faculty of Applied Economics, Faculty of Management, ICFAI
University, Tri pura, Email: aviral.eco@gmail.com
1. INTRODUCCION
No hay duda que cualquier cambio en la poltica tiene fuertes implicaciones en la estabilidad
macroeconmica. Bussiere y Multer (2000), sustentan que la inestabilidad poltica es la causa de
problemas como la polarizacin parlamentaria, los gobiernos de coalicin, los votantes indecisos,
la inconstancia, el desorden en el calendario electoral y los radicalismos ideolgicos. Como lo
sustenta Hendry (2001), los cambios en la legislacin producen modificaciones ruidosas en la
poltica econmica y agitacin en los mercados, cambios que pueden causar grandes crisis y
ocasionar rupturas lamentables para la economa en general1.
Tanto la estabilidad como la inestabilidad poltica puede tener manifestaciones distintas a las
guerras civiles o los conflictos violentos; retrocesos democrticos, pocas garantas para agrupaciones
de derechos humanos, vulneracin de sindicatos, masacres, desplazamiento forzado violento,
poca presencia del Estado en la geografa regional. Los informes de Freedon House (1972 hasta
2011) muestran que son estos factores los que tendrn mayor relevancia hacia el futuro. Todava
en la amplia zona de los pases del este de Europa, por ejemplo, encontramos regmenes semiconsolidados de autoritarismo.
[134]
Los cambios en estos antiguos regmenes son trasformaciones que afectan las instituciones polticas,
implican cambios repentinos de las autoridades centrales, sustitucin de poderes y emergencia de
gobiernos locales, en algunos casos autoritarismos radicales y poco democrticos. Una mayora de
cambios bajo estos regmenes adversos tienen la tendencia a favorecer poco las democracias y, por
el contrario, promueven el autoritarismo. La escala de trasformacin en los pases que estuvieron
bajo el gobierno de la Unin Sovitica es una muestra de lo anterior. Lo mismo sucede en otras
regiones cuando colapsa la autoridad central del Estado, como en los casos de Somalia y en la
Repblica Democrtica del Congo, durante la dcada de 1990, el derrocamiento de gobiernos por
la revolucin radical como en Cuba en 1959, en Irn en 1979, la disolucin de estados confederados
o las demandas separatistas del Estado por medios extrajudiciales, como ocurri en la URSS y
Yugoslavia en 1991, Pakistn en 1972. Venezuela representa un caso particular de sistema poltico
inestable, cuyos regmenes de gobierno evolucionaron desde un sistema de partidos polticos con
alta concentracin del poder, hasta un gobierno autoritario dirigido por una sola persona.
Recientes investigaciones han encontrado que los factores polticos tienen una conexin significativa
para estudiar el comportamiento y el nivel de los impuestos. Melo (2011), por ejemplo, identifica
algunos factores determinantes de la tributacin: los niveles de desarrollo econmico y el producto
interno bruto, PIB, la carga de impuestos, la moral tributaria y los regmenes polticos. Los trabajos
de este autor observan en particular el caso de Argentina.
No obstante, la literatura es relativamente limitada con respecto a la relacin entre el nivel de
los impuestos y la estabilidad poltica a nivel mundial. Existen dos corrientes principales sobre
los efectos de esta conexin problemtica: (a) estn quienes sustentan que el nivel de impuestos
determina la estabilidad poltica (Devereux y Wen, 1998; Palan, 2002; Carmignani, 2003; Ghura
y Mercereau, 2004; Nkurunziza, de 2005, y Elgin, 2010); y b) quienes defienden que la estabilidad
poltica es la que determina el nivel de impuestos (Cukierman et al, 1992;. Volkerink y De Haan,
1999; Bohn, 2002; Aizenmana y Jinjarak, 2008; Azzimonti, 2010; Melo, 2011; y Rieth, 2011). Entre
ambas posiciones se han desarrollado los debates ms importantes sobre el impacto del poder
1
Originalmente ha sido Carl Schmitt (1932), quien la ha do mayor fuerza a este argumento en la primera mitad del siglo XX.
fiscal en la economa poltica. El presente trabajo explora tanto los alcances como los lmites de
ambas posiciones.
Usando como instrumento analtico la autorregresin vectorial (VAR) [vector autoregression]2
enfocada dentro del contexto de un panel de muestra (es decir, se utiliza la autorregresin del
tipo Grupo Vector, en lo sucesivo VAR) para investigar la relacin entre el nivel biyectivo de
los Impuestos (Tax) y la Estabilidad Poltica (EP). Esta opcin consigue resultados contrastables
empricamente y permite aislar la respuesta al problema de los impuestos mediante factores
fundamentales como la estabilidad poltica EP. El uso del modelamiento VAR tiene ventajas, ya
que asume todas las variables como endgenas y por tanto -a diferencia de los estudios anteriores-,
permite superar la definicin de la variable dependiente para la cual no ha existido consenso entre
los investigadores. Adems, dentro de este esquema nos centramos en funciones ortogonalizadas
de impulso-reaccin, que muestran el comportamiento de una variable relevante, Tax (esto es,
impuestos) con respecto a un choque con otra variable relevante, la estabilidad poltica, EP (as
como otras variables econmicas como la de control). Al ortogonalizar el comportamiento de EP
con respecto a los impuestos se pueden identificar los efectos de una crisis poltica mientras otras
variables se mantienen constantes.
Usamos un panel de datos de nivel nacional de 60 pases durante el perodo 2002 2008,
estudiando la relacin dinmica entre los impuestos, Tax, y la estabilidad poltica, EP, (Tax
EP). Nuestro objetivo central es observar cmo difiere la dinmica de los ingresos fiscales entre
pases con distintos niveles de estabilidad poltica. Ms an, qu tipo de variaciones se cumplen
en el entorno macroeconmico cuando observamos la matriz causal recproca entre la estabilidad
poltica y la tributacin fiscal.
[135]
Sustentamos que el nivel de estabilidad poltica, EP, en un pas puede ser utilizado como un
indicador para los diferentes grados de limitacin econmica que puede enfrentar bien sea por
razones econmicas o no econmicas. Despus de controlar los factores de crisis fundamentales,
es posible interpretar la reaccin de los impuestos, Imp, a la estabilidad poltica, EP, como una
evidencia de sus limitaciones econmicas; conjeturando que esta reaccin es superior en pases
con menores niveles de estabilidad poltica, EP..
Este artculo contribuye al debate contemporneo sobre el poder fiscal y los desarrollos de la
poltica macroeconmica. En primer lugar, mediante el uso de vectores autorregresivos con
datos tomados del panel que nos permite comparar la compleja relacin entre impuestos, Imp,
y estabilidad poltica, EP, de pases diferentes; ilustra al mismo tiempo la heterogeneidad no
observada de especificidades de cada pas en los niveles de las variables (es decir, sus efectos fijos).
En segundo lugar, mediante el anlisis de funciones ortogonalizadas de impulso-reaccin que son
capaces de separar el comportamiento de los impuestos (la carga fiscal) a los choques provenientes
de factores importantes, sean estos econmicos y no econmicos. En tercer lugar, el uso de la
tcnica VAR nos libera de tomar posicin para determinar la variable dependiente sobre la cual
no hay consenso entre los investigadores. En cuarto lugar, se analiza la relacin entre impuestos,
2
Una de las tcnicas de pronstico usadas ms ampliamente en economa. Al igual que ocurre con los mtodos ms puros de series
temporales se considera un mtodo neutral con respecto a cualquier teora econmica en particular. En enfoque VAR surge como
consecuencia de la insatisfaccin de las soluciones convencionales del problema de identificacin en los modelos economtricos en
forma estructural y ha sido ampliamente adoptado en macroeconoma tras la critica de Lucas. El mtodo no distingue entre variables
endgenas y exgenas, sino que analiza la trayectoria temporal de un vector de variables que se considera son de inters para el
problema en cuestin.
Tax, y la estabilidad poltica, EP, mediante el uso de algunas variables de control econmico
(las variables que usamos son: la eficiencia del Gobierno, en adelante EG, la permisividad de
corrupcin, en adelante PC; el producto Interno Bruto, PIB) y, finalmente, se contrasta dentro del
modelo la relacin entre el comportamiento de la eficiencia del gobierno, EG, con respecto a la
permisividad de corrupcin, PC, y el producto interno bruto, PIB.
El resto del artculo es como sigue: La seccin 2 describe los antecedentes, una breve revisin de
la literatura, en la seccin 3 se expone una descripcin de los datos y la base emprica, la seccin
4 desarrolla los resultados del experimento, y la seccin 5 sugiere algunas conclusiones parciales.
2. ANTECEDENTES
La literatura en el campo de la relacin entre el nivel de impuestos y la estabilidad poltica es
relativamente limitada. Por un lado, tenemos autores que afirman que el nivel de impuestos
determina la estabilidad poltica, pero por otro lado algunos investigadores afirman que es la
estabilidad poltica la que determina el nivel de impuestos.
[136]
2. 1 El nivel de impuestos determina la estabilidad poltica

Para Feng (1997) y Bell (2001) la estabilidad poltica es la consecuencia de un poder tributario
fortalecido que se preocupa por la calidad de vida de las personas Devereux y Wen (1998) comenzaron
su trabajo apoyados en la relacin entre el crecimiento econmico, el tamao del gobierno y la
inestabilidad poltica, respectivamente. Algunos de sus resultados permiten conjeturar que los
elevados impuestos sobre el capital estn asociados con la inestabilidad poltica. Carmignani
(2003) explor modelos en los que la inestabilidad poltica afecta diversas variables econmicas,
como el crecimiento, la formacin del presupuesto, la inflacin y la poltica monetaria. Este autor
no excluye de su estudio comparado el poder fiscal. Sus resultados muestran que un aumento en
la tributacin sobre el capital con fines redistributivos reduce las inversiones realizadas dentro
del sistema legal; lo que determina la miopa poltica inducida por la inestabilidad poltica e
incertidumbre. Un ao despus, con el anlisis del problema de los parasos fiscales, Palan (2002)
encontr que los parasos fiscales ms exitosos tienen estabilidad poltica y econmica.
Ghura y Mercereau (2004) concentraron su estudio en la Repblica Centroafricana. Analizaron la
relacin entre el comercio y los impuestos, de un lado, y el clima poltico, por otro lado. Utilizando
un instrumento de investigacin economtrica, encontraron que las turbulencias en el comercio
y los bajos ingresos fiscales podran generar oportunidades para el oportunismo poltico, ms
precisamente con estos factores se propaga, segn ellos, la inestabilidad poltica.
Nkurunziza (2005) aborda el tema de los impuestos elevados y la inestabilidad poltica.
Los principales resultados de su investigacin permiten observar que durante un perodo de
crisis econmica las tasas elevadas de impuestos y la inestabilidad poltica, van forzando a los
contribuyentes hacia una economa subterrnea, abandonando el sistema de impuestos del
gobierno.
Varios aos despus, Elgin (2010) demostr la hiptesis que confirma la conexin entre el nivel
de impuestos y la estabilidad poltica. El modelo del autor encontr que los pases en donde las
elecciones polticas son regulares, el nivel de la carga tributaria tiende a decaer.
2. 2 La estabilidad poltica determina el nivel de impuestos

Cukierman et l. (1992) estudi el problema de las reformas fiscales y la estabilidad poltica.
Su modelo se puso a prueba utilizando datos de corte transversal para 79 pases. Apoyados en
los resultados estos autores consideran que los pases con un sistema poltico ms inestable y
polarizado tienen una estructura tributaria ineficiente. Por otra parte, la inestabilidad poltica est
positivamente relacionada con el seoriaje3.
Volkerink y De-Haan (1999), aplicaron un panel de anlisis de datos sobre una amplia muestra
de pases de la OCDE para el perodo 1965 - 1995, investigando la relacin entre la estructura
impositiva y el ambiente poltico. Encontraron que las variables polticas e institucionales no tienen
impacto significativo en la forma de la estructura tributaria. De otro lado, su anlisis describe como
un rgimen inestable tiene una mayor carga fiscal. Para Bohn (2002), la inestabilidad poltica hace
que el comportamiento del gobierno sea miope y arroje elevados niveles de deuda, sin que esto
conduzca a que el aumento de los impuestos genere inflacin, como Cukierman, et al. (1992) lo
haba sustentado.
Aizenmana y Jinjarak (2008) subrayan la eficiencia de la recaudacin de impuestos; encontraron
que la eficiencia de la recaudacin se ve afectada por la inestabilidad poltica. Ms precisamente, la
reduccin de la estabilidad poltica determina una baja eficiencia de la recaudacin de impuestos.
Azzimonti (2010) analiz el efecto de la inestabilidad poltica. Este autor enfatiza que un aumento
en el nivel de inestabilidad poltica genera una disminucin del nivel de recursos fiscales (es
decir, los impuestos) en disposicin de la autoridad para el siguiente periodo, restringiendo de
esta manera el gasto de pblico local. Melo (2011) estudi la relacin nivel de impuestos y la
estabilidad poltica en el caso de Argentina; utilizando la teora de los costos de transaccin
y comparando los resultados con los indicadores macroeconmicos de Brasil. Su conclusin es
que la baja fiscalidad en la Argentina es resultado de la inestabilidad poltica. Generalizando su
hiptesis, la inestabilidad poltica sistmica afecta el comportamiento tributario de los gobiernos.
[137]
Rieth (2011) sustenta la hiptesis de que el aumento de la inestabilidad poltica conduce a un

aumento de la tasa de impuesto sobre la renta del capital. Este autor comprueba esta idea con un
enfoque de panel, y observaciones anuales para 13 pases de la OCDE, durante el perodo 1964 a
1983. La muestra principal describe que un aumento del ndice de inestabilidad poltica determina
un aumento de la tasa del impuesto sobre el capital.
Un grfico sencillo muestra la variacin entre la tributacin y la estabilidad poltica. La tabla
completa identifica cuatro tipos de estabilidad poltica en relacin con cuatro tipos de impuestos.
Esto tambin reduce el espacio de cuatro tipos de anlisis para la estabilidad poltica: sin estabilidad
poltica, pero de baja imposicin fiscal (por ejemplo, Somalia y Congo-Kinshasa), sin estabilidad,
pero con altos impuestos (Kazajstn, Irn y Colombia), con estabilidad poltica y altos impuestos
(Noruega, Japn), y con la estabilidad poltica pero con baja imposicin fiscal ( Jamaica, Blgica).
En la reciente literatura monetaria el trmino ha sido aplicado al ingreso neto obtenido por cualquier organismo emisor de dinero,
por ejemplo, la autoridad emisora de billetes. Se aplica especialmente al pas cuya divisa se mantiene por parte de extranjeros como
moneda de intercambio o de reserva. En este caso el seoriaje es la cuanta real o financiera que el pas adquiere debido a las
tenencias externas de su divisa, menos el inters pagado sobre los activos en los que los extranjeros invierten sus tenencias de divisas,
y menos cualquier coste administrativo que surja del papel internacional de esa moneda.
Grfico 1: La variacin entre tributacin y estabilidad poltica
Sin Ps y alta Tx
Con Ps y alta Tx
Tx
Sin Ps y baja Tx
Con Ps y baja Tx
Ps
[138]
La localizacin en uno u otro de los cuatro cuadrantes marca una poderosa diferencia respecto al
carcter del poder fiscal y la poltica pblica de un rgimen poltico. Las modalidades corresponden
a formas de tributacin que prevalecen en cada cuadrante: (1) Sin estabilidad con alta tributacin;
con condicionamiento de libertades civiles, opinin pblica subordinada, presupuesto elevado
para las fuerzas militares del Estado; los cambios de rgimen dependen de conflictos entre la
lite o bien una rebelin desde abajo; (2) Sin estabilidad y de baja tributacin. El Estado no tiene
presencia en todo el territorio, agrupaciones paramilitares ocupan zonas perifricas del pas, lucha
entre agrupaciones insurgentes y desplazamiento de la poblacin civil; mltiples organizaciones
paraestatales se disputan el poder poltico en las localidades; (3) Con estabilidad y alta tributacin;
libertades civiles con movilidad social permanente, diferencia entre partidos polticos, respeto a los
derechos sindicales, oposicin democrtica, elecciones competitivas, control de manifestaciones
de violencia privada, niveles bajos de violencia poltica; (4) Con estabilidad y baja tributacin. De
modo parecido a los regmenes con estabilidad y alta capacidad de tributacin, movimientos
sociales frecuentes, movilizacin de partidos polticos, consultas formales (que incluye elecciones);
pero poca efectividad del control tributario y mayor intervencin de actores ilegales en la poltica
pblica; violencia letal y crmenes selectivos elevados.
La literatura existente sobre la conexin entre el nivel de impuestos y la estabilidad poltica
permite conjeturar dos direcciones de esta relacin: donde el nivel de impuestos es secundario
y la estabilidad poltica es lo principal (el nivel de impuestos determina la estabilidad poltica),
y donde la estabilidad poltica es lo principal y el nivel de impuestos es lo secundario (la
estabilidad poltica determina el nivel de impuestos). Lo anterior influencia la direccin entre
estas conexiones, las variables consideradas pueden tener el mismo o distinto significado. An
as, tomando en cuenta las investigaciones precedentes, existen pocos trabajos cuyo objetivo sea el
tratamiento de esta conexin desde los factores econmicos o no econmicos. El presente trabajo
es un esfuerzo por complementar estas investigaciones, pero avanza sobre una evaluacin crtica
de las mismas.
3. METODOLOGA EMPRICA
Utilizamos una metodologa de vectores autorregresivos para datos de panel. Esta tcnica combina
el enfoque tradicional de VAR, que atiende a todas las variables en un sistema endgeno con el
enfoque de datos de panel que permite la heterogeneidad individual no observada.
Identificamos un modelo VAR de primer orden como sigue:

(1)
Donde zt un vector de dos variables (impuestos, Tax, y estabilidad poltica EP o permisividad

de corrupcin PC y estabilidad poltica EP o el producto interno bruto PIB y la estabilidad
poltica EP); tambin es posible usarlo como vector para cinco variables (Tax, EP, EG, PC y el
PIB) o vector de cuatro variables (Tax, EG, PC y el PIB) asumiendo las variables como han sido
definidas. Nosotros usamos i como ndice para los pases y t como tiempo para el ndice, son los
parmetros y como el margen de error. Adems de calcular las funciones de impulso-reaccin
que describe el comportamiento de una variable a las innovaciones con respecto a otra variable
dentro del sistema, los dems choques se mantienen igual a cero; se deduce la descomposicin
residual de manera que se convierte una ortogonal con una varianza-covarianza real de error,
siendo poco probable derivar de esta una diagonal. Lo convencional es adoptar un orden
determinado y asignar cualquier correlacin entre los residuos de la variable que viene primero
en el ordenamiento4. El supuesto identifica como las variables que ingresan primero en el orden
afectan a las siguientes simultneamente, del mismo modo en sentido contrario; las variables que
vienen posteriormente afectan a las anteriores con un retraso. En otras palabras, y siguiendo la
proyeccin econmica, las variables que aparecen primero en el sistema son ms exgenas y los
que aparecen luego son variables endgenas5.
[139]
Desde esta perspectiva, se supone que las perturbaciones de la estabilidad poltica EP tienen un
efecto sobre el valor actual de los ingresos fiscales, mientras que los ingresos fiscales tiene un
efecto retrasado, ex post, sobre la estabilidad poltica EP. Creemos que esta hiptesis es plausible
por dos razones.
En primer lugar, porque el nivel de impuestos es resultado directo de la accin del vector poltico
y depende slo de la flexibilidad del sistema tributario y el calendario legislativo. En este caso, los
votos de los electores tienen un efecto indirecto sobre la fiscalidad. En segundo lugar, el ambiente
poltico es controlado por el nivel de impuestos de manera retrasada, siendo este uno de los
factores fundamentales a tener en cuenta con la eleccin pblico, Brennan / Buchanan (1990). De
acuerdo con esta observacin, la informacin fiscal durante un perodo electoral puede afectar
decisivamente el ciclo de las elecciones.
Hemos establecido tres objetivos especficos en el presente estudio. En primer lugar se compara
la reaccin de la carga tributaria, Tax, sobre la estabilidad poltica EP con dos variables, aunque
el modelo incluye complementariamente cinco variables. En segundo lugar, analizamos y
4
El procedimiento se conoce como la descomposicin de Choleski matriz de varianza-covarianza de los residuos y su equivalente es
la transformacin del sistema en una VAR recursiva, para fines de su identificacin. Ver Hamilton (1994) para las derivaciones y la
discusin de las funciones de estimulo-reaccin.
Fformalmente, si a una variable x le antecede dentro del sistema una variable y, entonces en el corto plazo x es dbilmente exgena
con respecto a y.
comparamos la reaccin del producto interno bruto PIB sobre la estabilidad poltica EP (para el
caso de dos variables) y la reaccin del producto interno bruto PIB con respecto a la estabilidad
poltica EP, los impuestos, Tax, la eficiencia de gobierno, EG y la permisividad de corrupcin PC,
cuando el modelo incluye cinco variables. En tercer lugar, tambin se analiza el comportamiento
reactivo de la eficiencia del gobierno, EG, la permisividad de corrupcin PC y el modelo del
producto interno bruto PIB, excluyendo los impuestos, Tax, y la estabilidad poltica, EP.
[140]
Al aplicar el procedimiento VAR para los datos del panel fue necesario imponer como restriccin
que la estructura subyacente sea la misma para cada unidad de corte transversal. Dado que
es probable que esta restriccin sea violada en la prctica, una forma de superar la restriccin
de estos parmetros es permitir la heterogeneidad individual en los niveles de las variables
mediante la introduccin de efectos fijos, representado por i en el modelo (de acuerdo con Amor
y Zicchino, 2006). Dado que los efectos fijos estn correlacionados con los regresores, debido a
los retrasos de las variables dependientes, el procedimiento de diferenciacin-media generalmente
usado para eliminar los efectos fijos puede crear coeficientes parciales. Para evitar este problema
se utiliza la diferenciacin-media, tambin conocida como el procedimiento de Helmert (vase
Arellano y Bover, 1995). Este procedimiento elimina slo la media inicial, es decir, la media de
todas las futuras observaciones disponibles para cada pas y ao. Esta transformacin conserva la
ortogonalidad entre las variables transformadas y los regresores retrasados, por lo que se pueden
utilizar instrumentos de regresores retrasados y estimar los coeficientes con respecto al sistema
GMM6. Adems, nuestro modelo tambin permite clasificaciones especficas de cada pas a la vez
que se aaden al modelo general: (1) para la captura total, especificando en cada pas los choques
macro que puedan afectar a todos los pases de la misma manera. Eliminamos estos artificios
restando los medios de cada variable calculada para cada pas y ao. Adems, para analizar las
funciones de impulso-reaccin necesitamos una estimacin de los intervalos de confianza. Dado
que la matriz de las funciones de impulso-reaccin se construye a partir de las estimaciones
sobre los coeficientes VAR, sus errores estndar deben tenerse en cuenta. Calculamos los errores
estndar de las funciones de impulso reaccin y generamos los intervalos de confianza con 500
simulaciones Monte Carlo. Por ltimo, tambin presentamos descomposiciones de la varianza,
que muestran el porcentaje de variacin que se cumplen con cada variable, que se explica por
el choque con otra, acumulado a lo largo del tiempo. La descomposicin de varianza muestra la
magnitud del efecto total. Se presenta el efecto total acumulado a lo largo de 10, 20 y 30 aos.
4. RESULTADOS
Calculamos los coeficientes del sistema dado en (1) despus los efectos fijos y las variables del
tiempo supuesto por cada pas se han eliminado. En la Tabla 1, el informe de resultados del
modelo con dos-variables vector (Tax y EP, PC y EP y el PIB y el EP). En el panel 1 de la Tabla
2, se presenta el modelo con el vector de cinco-variables (Tax, PIB, EP, EG, PC) y en el panel 2
del cuadro presentamos los resultados del vector de tres-variables (EG, PC y el PIB). Finalmente,
la Tabla 3 y la Tabla 4 presentan los resultados de la descomposicin de la varianza. Adems, se
presentan grficas de las funciones de impulso-reaccin y los mrgenes de error del 5% generado
por la simulacin Monte Carlo. Las figuras 1, 2 y 3 son informes grficos de las reacciones de
impulso para el modelo con dos variables, mientras que la figura. 4 informa las funciones impulso6
En nuestro caso el modelo se identifica, es decir, el nmero de regresores es igual al nmero de instrumentos, por lo tanto el sistema
GMM es numricamente equivalente a 2SLS ecuacin por ecuacin.
reaccin de las cinco variables, y los mrgenes de error de 5% generados por la simulacin de
Monte Carlo7. Para ser sensibles a estos resultados se excluyeron las variables fiscales, Tax. y la
estabilidad poltica, EP, as mismo se presentan los grficos de las funciones de impulso-reaccin
para el caso de tres variables y mrgenes de error del 5% generados por la simulacin Monte Carlo
en la figura. 5.
Tabla 1: Resultados con dos-variables, modelo VAR
Reaccin de
Reaccin de
Tax(t-1)
EP(t-1)
Modelo 1 Impuesto y EP
Imp(t)
0.65927699 (3.592873)***
0.01776941 (0.23756994)
EP(t)
-0.01802554 (-0.05706872)
0.7265211 (3.0192047)***
PC(t-1)
EP(t-1)
PC(t)
0.8186223 (3.3256258)***
0.05595704 (0.65369876)
EP(t)
0.01965007 (0.0541893)
0.73079369 (20.410429)***
GDP(t)
EP(t)
Modelo 2 PC and EP
Modelo 3: PIB y EP
PIB(t)
0.69183174 (9.3432619)***
4.395e+09 (0.65729474)
PS(t)
-1.105e-13 (-0.15751507)
0.74070339 (2.7464966)*
El modelo VAR con dos variables est estimado por GMM, tiempo-pas y los efectos fijos son retirados antes de la estimacin. Las cantidades reportadas muestran los coeficientes de regresin con las variables en la fila de las variables de
columna. El ajuste de heteroelasticidad t-estadstico est entre parntesis. ***, ** , * e indica la relevancia del 1%, 5% y 10%,
respectivamente.
[141]
Fuente: Clculo de los autores
Desde el modelo 1 de la tabla 1 parece evidente que el comportamiento de los impuestos a la

estabilidad poltica EP es positiva, aunque insignificante para el coeficiente estimado; sin embargo,
la respuesta de la estabilidad poltica EP con respecto a los impuestos es negativa, aunque tambin
insignificante en trminos del coeficiente. La reaccin entre los impuestos y la estabilidad poltica
EP es positiva y relevante. Del mismo modo, el comportamiento entre la permisiva de corrupcin
PC y la estabilidad poltica EP, es positiva y relevante en trminos del coeficiente estimado; no
obstante, la respuesta de la permisividad de corrupcin, PC con respecto a la estabilidad poltica
EP, y la estabilidad poltica, EP con respecto a la permisividad de corrupcin, PC es positiva
pero insignificante (e insignificante en el caso de la estabilidad poltica EP, con respecto a la
permisividad de corrupcin, PC) en trminos de los coeficientes estimados para ambos casos. El
modelo 3 muestra que el comportamiento del PIB con respecto al PIB es positivo pero insignificante
en trminos de los coeficientes estimados, y el comportamiento de estabilidad poltica EP, con
respecto a EP es positiva y relevante en trminos del coeficiente estimado. La reaccin del PIB con
respecto a EP, es positiva mientras que la reaccin de la EP con respecto al PIB, es negativa; sin
embargo, los coeficientes estimados en ambos casos son insignificantes.
En la prctica, generar aleatoriamente un equilibrio en los coeficientes del modelo (1) utilizando los coeficientes estimados y la matriz
de varianza-covarianza para volver a calcular las reacciones a los estmulos. Repetimos este procedimiento 1000 veces (probamos
con un nmero superior de repeticiones, obteniendo resultados semejantes). Generamos percentiles 5th y 9 th de la distribucin que
utilizamos como un intervalo de confianza para la reaccin al estmulo.
A continuacin, se presentan los resultados de la relacin del esquema analtico con las cinco
variables de nuestro objetivo en el panel 1 de la Tabla 2 y la sensibilidad de la relacin dinmica
entre la permisividad de corrupcin PC, la eficiencia del gobierno EG, con respecto al PIB; se
presenta en el panel 2 de la Tabla 2.
Tabla 2: Resultados con cinco-variables y tres-variables en el modelo VAR
Reaccin
Reaccin
Tax(t-1)
EP(t-1)
EG(t-1)
PC(t-1)
PIB(t-1)
Panel 1: Imp. EP PC EG y PIB

Imp(t)
0.6886671***
(5.2738666)
0.00387733
(0.07739613)
0.0550709
(0.03186126)
-0.02411885
(-0.401493)
-2.766e-14
(-0.1072374)
EP(t)
-0.05051866
(-0.15964162)
0.74966387***
(3.8510976)
-0.38436068
(-0.05906699)
-0.00742575
(-0.051763)
-1.750e-13
(-0.4606695)
EG(t)
-0.00456843
(-0.55303369)
0.00206191
(0.32549224)
0.89030224***
(3.9261383)
0.00261014
(0.69725982)
1.645e-14
(0.38352893)
PC(t)
-0.06066337
(-0.255812)
0.09097436
(0.65771337)
2.5051433
(0.48151517)
0.70338689***
(5.1800124)
1.031e-13
(0.16376026)
PIB(t)
1.070e+09
(0.24405784)
-5.121e+08
(-0.10957263)
-8.748e+10
(-0.55690429)
-2.246e+09
(-1.144209)
0.69328497***
(9.4382726)
GE(t)
PC(t)
PIB(t)
EG(t)
0.82543233***
(3.9169541)
0.0056157
(0.60381247)
1.423e-14
(0.3080674)
PC(t)
-1.0655629
(-0.27895739)
0.61516889*
(2.0404792)
-1.337e-13
(-0.22457988)
PIB(t)
-7.104e+10
(-0.40651321)
-2.891e+09
(-0.41960763)
0.69390085***
(8.5114831)
Panel 2: PC EG y PIB
[142]
El modelo VAR de cinco y tres-variables es estimado por GMM, tiempo-pas y los efectos fijos se retiran antes de la estimacin. Las cantidades reportadas muestran los coeficientes de regresin de las variables de fila con respecto a las variables de
columna. El ajuste de heteroelasticidad t-estadstica est entre parntesis. ***, ** y * e indica la relevancia entre el 1%, 5% y
10%, respectivamente.
Es evidente, desde ambos paneles de Tabla 2 que el comportamiento del Impuesto Tax, EP, PC,
EG, y el PIB es positivamente relevante en trminos del coeficiente estimado. Tambin es claro
desde el panel 1 que la reaccin del Impuesto Tax, con respecto a la estabilidad poltica EP, y la
eficiencia del gobierno EG, es positiva, pero insignificante en trminos del coeficiente estimado.
El comportamiento del Impuesto Tax, con respecto a la permisividad de corrupcin PC y el PIB
es negativa e insignificante en trminos de coeficiente estimado. La reaccin de la estabilidad
poltica EP, con respecto a las otras tres variables es negativa pero insignificante en trminos del
coeficiente estimado. El comportamiento eficiente del gobierno EG, con respecto a cada variable
es positiva, excepto para el Impuesto Tax; sin embargo, es significativa en trminos del coeficiente
estimado para todas las variables, excluida ella misma. Los resultados de la permisividad con la
corrupcin PC son muy similares a los de EG. La reaccin del PIB es positiva por s misma; y el
comportamiento del Impuesto Tax, al mismo tiempo negativo para la estabilidad poltica EP, la
estabilidad de gobierno EG, y la permisividad de corrupcin PC, y relevante slo para s mismo
en trminos de coeficiente estimado.
Si vemos el Panel 2 de la Tabla 2 encontramos que la respuesta de la de eficiencia del gobierno EG,
con respecto a EG, la permisividad de corrupcin PC y el PIB es positiva, y relevante en trminos
del coeficiente estimado slo para EG; por lo que este resultado es similar a los resultados cuando
contamos con cinco variables. Adems, el comportamiento frente a la permisividad de corrupcin
PC, es tanto positiva como negativa para la eficiencia del gobierno EG, y el PIB, y relevante en
trminos del coeficiente estimado; por lo tanto, en este caso tambin los resultados con cinco
variable del modelo no son sensibles a la exclusin de los impuestos Tax, y las variables de
estabilidad poltica EP. Por ltimo, tenemos resultados semejantes para la relacin entre el PIB,
EG y PC en el caso del modelo con tres y cinco variables.
La descomposicin de la varianza para los diferentes modelos se presenta en la Tabla 3 y estn en
lnea con estos resultados anteriores.
Tabla 3: Descomposicin de la varianza en un modelo VAR que utiliza dos-variables
Imp
EP
Imp
0.98911587
0.01088413
EP
0.00042509
0.99957491
PC
EP
Modelo 1 Tax y EP
Modelo 2 PC y EP
PC
0.98542776
0.01457224
PS
0.00765671
0.99234329
PIB
EP
PIB
0.76359804
0.23640196
EP
0.0047603
0.9952397
Modelo 3: PIB y EP
El porcentaje de la variacin en la variable de fila (10 perodos por delante) explicada por variable de la columna.
[143]
Expliquemos el impuesto, Tax. En el modelo 1, alrededor del 99% de la variacin durante 10

perodos consecutivos depende de ellos mismos, mientras que slo el 1% es explicado por medio de
la estabilidad poltica EP, mientras que la estabilidad poltica EP, explica casi el 100% de variacin
de los 10 perodos consecutivos de la misma. En el modelo 2, la permisividad de corrupcin, PC
explica alrededor del 99% de la variacin de 10 perodos consecutivos por ella misma, mientras que
slo el 1% se explica por medio de la estabilidad poltica EP, mientras que la estabilidad poltica
EP, explica casi el 100% de variacin de 10 perodos consecutivos por ella misma. El modelo
3, muestran que aproximadamente el 76% de la variacin durante 10 perodos consecutivos se
explica por medio del PIB y el 24% se explica por medio de la estabilidad poltica EP, mientras
que la estabilidad poltica EP, explica casi el 100% de variacin durante 10 perodos consecutivos.
A continuacin en la tabla 4 se muestra que la descomposicin de la varianza del modelo contiene
cinco variables, siendo sensible a los resultados que excluyen los impuestos y la EP.
Tabla 4: Descomposicin de la varianza de un modelo VAR que utiliza cinco y tres-variables

Tax
EP
EG
PC
PIB
Panel 1: Tax EP PC EG y PIB

Imp
0.96965472
0.00069825
0.00240558
0.02722765
0.0000138
EP
0.00076803
0.99443189
0.0042787
0.00044334
0.00007804
EG
0.03919617
0.06048736
0.86374144
0.03626451
0.00031053
PC
0.02521807
0.06072712
0.12400332
0.79000777
0.00004372
PIB
0.04545642
0.05061542
0.38459291
0.10074347
0.41859177
Panel 2: PC EG y PIB
EG
EG
PC
PIB
0.89417083
0.10562547
0.0002037
PC
0.00881963
0.99114438
0.00003599
PIB
0.19299306
0.14606802
0.66093893
Porcentaje de variacin en la fila de las variables (10 perodos futuros) explicado por la variable de las columnas.
Fuente: Clculo de autores
[144]
Parece evidente desde el panel 1 de la Tabla 1, que la explicacin tributaria en este caso tambin
presenta un porcentaje elevado de variacin (es decir, el 97%) para 10 perodos consecutivos,
mientras que la permisividad de corrupcin PC, explica ms del 2% y el resto se explica por el
EP, y EG y el PIB. Curiosamente, EP explica alrededor del 99% de la variacin de 10 perodos
consecutivos y el resto del 1% se explica por otras cuatro variables. Adems, EG explica el 86% de
la variacin de 10 perodos consecutivos de EG, EP, explica el 6%, e Impuestos, Tax y PC cada uno
de ellos explica el 3% de variacin. En el caso de la permisividad de corrupcin PC, el 79% de la
variacin se explica por ella misma y el 12% se explica por la eficiencia del gobierno EG, el 2,5%
y el 6% se explica por los impuestos, Tax, y la estabilidad poltica EP. Finalmente, en el caso del
producto interno bruto, el PIB explica alrededor del 41%, 10% se explica por la permisividad de
corrupcin PC, la eficiencia del gobierno EG, explica el 38%, de impuestos y la estabilidad poltica
EP, explica el 4,5% y 5% de variacin durante 10 perodos consecutivos.
Ahora bien, si observamos el panel 2 de la tabla 4 encontramos que el producto interno bruto
PIB, explica el 66%, mientras la estabilidad de gobierno EG, y la permisividad de corrupcin PC
explica alrededor del 15% de la variacin con respecto al PIB. Adems, en el caso de PC alrededor
del 100% de la variacin se explica por la permisividad de corrupcin PC, solamente. Finalmente,
en el caso de la eficiencia del gobierno EG, durante 10 perodos por consecutivos el 89% de la
variacin se explica por s misma EG y el 11% se explica por la permisividad de corrupcin PC.
Por lo tanto, nos encontramos con resultados semejantes la relacin entre EG, PC con respecto
al PIB, incluso despus de excluir los impuestos Tax, y la estabilidad poltica EP, en el sistema.
En lo que sigue se presenta el comportamiento de impulso, IRFs de nuestros modelos con dos
variables analizadas anteriormente. La figura 1 muestra que el comportamiento frente al impuesto
fiscal, Tax, aunque positivo en principio, va disminuyendo a lo largo perodo y la relacin del
impuesto, Tax, con respecto a la estabilidad poltica EP, es casi nula durante este perodo.
Del mismo modo, la reaccin de la estabilidad poltica EP, con relacin al impuesto, Tax, es
marginalmente negativa, mientras que la reaccin de la estabilidad poltica EP, con respecto a EP
es positiva pero decreciente durante todo el perodo.
Figura 1. Impuesto Tax, y EP
La figura 2 muestra que la reaccin de la permisividad de corrupcin PC, con respecto a la PC y la

estabilidad poltica EP, es positiva, pero se va reduciendo durante el perodo de prrroga en caso
de PC. La reaccin de la EP a la PC es casi cero mientras que la reaccin de la EP con respecto a
la EP es positiva pero decreciente durante todo el perodo.
Figura 2. PC and EP
[145]
La figura 3 muestra que la el comportamiento del producto interno bruto PIB, con respecto al
PIB y la estabilidad poltica EP, es positiva aunque va declinando a lo largo del periodo para
ambos casos. De modo semejante sucede con el comportamiento de la variable EP, con respecto
al producto interno bruto PIB y la estabilidad poltica EP.
Figura 3. PIB y EP
[146]
La figura 4 muestra que el comportamiento de la variable Tax con respecto al impuesto es positiva
pero va declinando a lo largo del perodo y el impuesto con respecto a la EP y el PIB es cercano
a cero durante este perodo. As como la reaccin de los impuestos Tax, a la permisividad de
corrupcin PC es negativa. La reaccin de la estabilidad poltica EP al impuesto es marginalmente
negativa, as como la reaccin de la EP con respecto a la EP es positiva pero va declinando a travs
del perodo. El comportamiento de la variable EP con respecto a la permisividad de corrupcin
PC y el producto interno bruto PIB es cercana a cero, as como la reaccin de la estabilidad
poltica EP es positiva pero va declinando a travs del perodo.
Figura 4. Tax, EP, EG, PC y PIB
El comportamiento de estabilidad de gobierno EG, con respecto a la estabilidad poltica EP, EG

y el producto interno bruto PIB es positiva, aunque con respecto al Impuesto, Tax, sea negativo.
La reaccin de la permisividad de corrupcin PC, con respecto al Impuesto, Tax, es negativa,
aunque sea positivo con respecto a otras variables. La reaccin del producto interno bruto PIB,
con respecto a la estabilidad poltica EP, la estabilidad de gobierno EG y la permisividad de
corrupcin PC, es negativa, aunque marginalmente positiva para el caso del Impuesto, Tax, y
altamente positivo en el caso del producto interno bruto PIB.
Parece evidente desde la figura 5 que la variable de comportamiento eficiente del gobierno EG,
con respecto a ella misma es positiva, aunque a lo largo del perodo va declinando. La reaccin de
la eficiencia del gobierno EG con respecto la permisividad de corrupcin PC y al producto interno
bruto PIB, es positiva, aunque no muy alta, cerrando su comportamiento hacia cero.
Figura 5. GE, FC and GDP
[147]
La reaccin de la permisividad de corrupcin PC, con respecto al producto interno bruto PIB
tiene tendencia a cero, mientras que con respecto a PC es positiva pero va declinando durante el
perodo. La reaccin del producto interno bruto PIB, con respecto a la eficiencia del gobierno EG
y la permisividad de corrupcin PC es marginal, y constantemente positiva durante 10 aos, pero
declina con relacin e ella misma a lo largo del perodo.
5. CONCLUSIONES
El presente trabajo ha tenido como objetivo probar la relacin entre los impuestos (Tax)
y la estabilidad poltica, EP, mediante el uso de algunas variables de control econmico. Se
han observado, adems, las relaciones entre la eficiencia del gobierno EG, la permisividad de
corrupcin, PC, y el producto interno bruto PIB. Con este objetivo se utiliz la autorregresin
vectorial (VAR) con nfasis en el marco analtico del panel debido a sus ventajas, dado que ste
incorpora todas las variables endgenas, por diferencia con estudios anteriores. Para el anlisis se
usaron datos de nivel nacional con un panel de 60 pases durante el perodo 2002 a 2008.
[148]
El trabajo descubri que el comportamiento de la tributacin (Tax) con respecto a los impuestos
es positiva, pero con relacin a la estabilidad poltica EP y al producto interno bruto PIB es casi
nula durante todo un perodo, mientras que la tributacin con respecto a la permisividad de
corrupcin PC, es negativa. Sin embargo, el comportamiento de la variable de estabilidad poltica
EP sobre los impuestos es marginalmente negativa, aunque la reaccin de la estabilidad poltica
EP con respecto a EP es positiva durante todo el perodo. La reaccin de la estabilidad poltica
EP, con respecto a la permisividad de corrupcin PC, y el producto interno bruto PIB es casi
cero, mientras que la reaccin de la estabilidad poltica EP, es positiva durante todo el perodo. El
comportamiento de la variable EG con respecto a EP, EG, PC y el PIB es positiva, mientras que
es negativa para los impuestos. La reaccin de la permisividad de corrupcin PC con respecto
al poder fiscal es negativa, mientras que es positiva para otras variables. Adems, encontramos
que el comportamiento de la variable permisividad de corrupcin PC y la estabilidad poltica
EP es positiva; aunque la reaccin de la estabilidad poltica EP, con respecto a la permisividad
de corrupcin PC, es casi cero. La reaccin del producto interno bruto PIB, con respecto a la
estabilidad poltica EP, la eficiencia del gobierno EG y la permisividad de corrupcin PC es
negativa; aunque marginalmente positiva en el caso de los impuestos, y altamente positiva en el
caso del producto interno bruto PIB.
El anlisis que se ha propuesto contribuye a realizar distinciones entre pases que experimentaron
inestabilidad poltica pero mantuvieron una alta tributacin, y aquellos pases con estabilidad
poltica pero con una baja tributacin. Las pocas variables que se usan en el modelo, y su
reduccin a una relacin biunvoca es uno de sus mritos, si se compara con otros modelos usados
en estudios semejantes. El modelo contiene tambin una explicacin simple para un problema
complejo: medir el poder fiscal y sus relaciones con la estabilidad poltica; y viceversa, medir la
estabilidad poltica con base en la tributacin. Los resultados del modelo no son lineales; antes
bien, sus variables funcionan dentro del sistema con una fuerza relativa: (Tax, EP, EG, PC y
PIB). En cualquier caso puede observarse que la relacin biyectiva entre tributacin y estabilidad
poltica depende del marco institucional y el tipo de gobierno. La estabilidad poltica puede ser un
buen predictor de la estabilidad tributaria, aunque no sea el factor fundamental. Es posible sugerir
con base en estos resultados que la estabilidad poltica e institucional determina las condiciones de
riesgo econmico y las guerras civiles, las divisiones entre partidos y los conflictos violentos, tan
propios en pases con inestabilidad poltica.
Con base en este enfoque, el modelo contribuye a explicar las causas de inestabilidad poltica. Las
caractersticas sobresalientes de este modelo son: (a) sencillez: se basa en un nmero limitado de
variables (cinco) que son categricas o continuas y no dependen de complejas interacciones o de
efectos no lineales. (b) precisin: con un nivel bajo de errores, el modelos consigue un porcentaje alto
de exactitud en la distincin de pases con inclinacin a la inestabilidad poltica, comparados con
pases con estabilidad poltica; (c) generalidad: el modelo permite distinguir tipos de inestabilidad
poltica, tanto derivada de hechos violentos, as como de democracias que muestren fracasos; (d)
novedad: el modelo incorpora una herramienta que ayuda a evaluar y excluir muchas variables
usadas por la literatura convencional. Este enfoque se basa principalmente en el reconocimiento
de las estructuras del Estado y las relaciones entre las lites y los partidos.
Es posible que durante sus primeras manifestaciones la inestabilidad poltica no tenga relaciones
explcitas con la tributacin. Sin embargo, el modelo presentado en este trabajo permite observar
su ocurrencia dentro de intervalos ms o menos irregulares. La mayora de variables y condiciones
sugeridas en otros modelos observan como la tributacin afecta la estabilidad, pero lo hacen con
una menor capacidad para pronosticar el comienzo de la inestabilidad poltica y su impacto en las
instituciones. Si bien los efectos de las masacres, los desplazamientos forzados y los magnicidios son
importantes para detectar la inestabilidad, tomar como una medida categrica a las instituciones
polticas, resulta de lejos el factor ms poderoso para distinguir el tiempo de estabilidad fiscal y
tributaria del tiempo de inestabilidad poltica. En efecto, una vez que puede tomarse en cuenta
las caractersticas del rgimen poltico estudiado, una mayora de caractersticas econmicas,
polticas y sociales de los pases tomados en esta muestra, no tienen un impacto significativo en la
incidencia relativa sobre la inestabilidad en un corto plazo. Segn nuestro criterio, esta conclusin
mueve nuestro estudio con nfasis sobre este campo, con el objetivo de prestar atencin desde
problemas de poder fiscal y tributario hacia los fundamentos institucionales de la inestabilidad
poltica (Buchanan / Brennan; Snyder y Mahoney, 1999). Desde el punto de vista poltico estos
resultados sugieren un regreso al Leviathan (Brenann and Buchanan, 1990). Muchos de los
factores que otros estudios han encontrado relacionan la tributacin y el poder fiscal con las
guerras civiles y los conflictos violentos, el ingreso per cpita, la geografa fsica, el tamao de
la poblacin, la longevidad y la dotacin de recursos bsicos. Aspectos que quedan por fuera de
una poltica pblica de corto plazo. El factor ms influyente en este modelo, sin embargo, es el
carcter institucional de los regmenes tributarios, y la susceptibilidad de las reformas polticas
correspondientes.
[149]
Al mismo tiempo, el modelo tambin sugiere que el proceso de reforma tributaria puede contener
a menudo inestabilidad poltica. Investigaciones anteriores han demostrado que las transiciones a
la democracia con frecuencia atraviesan por regmenes intermedios. Este trabajo ha demostrado
que pueden suceder diversos tipos de inestabilidad poltica, democracias parciales con sistemas
tributarios de baja o altos ingresos, Hammar (2008). En una mayora de regmenes polticos
inestables el riesgo de una baja tributacin es evidente. La tributacin, como se ha observado,
puede tener relaciones indirectas con la inestabilidad poltica en regmenes complejos, Bischoff
(2010). En cualquier caso, cuando las instituciones estn subordinadas a facciones o luchas radicales
entre los partidos polticos, la tributacin corre el riesgo de ser descreda por los contribuyentes, o
bien se instalan los captadores de rentas pblicas, dispuestos a devorarse el presupuesto pblico,
Blomquist (2006). Luego, las correcciones hechas a la poltica fiscal no siempre tienen efectos
afirmativos sobre las polticas generales del gasto pblico.
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[151]
ANEXO I: Las variables y sus fuentes

Variables
Fuente
Tax - Tax en PIB (%)
World Bank online data-set, World Development Indicators

(WDI) from 1960 to 2010
EP Estabilidad poltica (aos)
Polity IV Project Political Regime Characteristics and

Transitions, 1800-2009 Dataset
EG Eficiencia de gobierno (2.5 maxim quality points)
World Bank online data-set, Aggregate Governance Indicators, 1996-2009
PC Permisividad de corrupcin (100 sin corrupcin)
The Heritage Foundation
PIB Producto Interno Bruto en US Dlares
World Bank online data-set, World Development Indicators

(WDI) from 1960 to 2010
ANEXO II: Lista de pases analizados
[152]
Pases
Latvia
Estonia
Portugal
Australia
Lebanon
Finland
Romania
Austria
Lesotho
France
Russia
Bangladesh
Lithuania
Georgia
Singapore
Belarus
Mali
Germany
Slovenia
Belgium
Mauritius
Ghana
South Africa
Bulgaria
Moldova
Greece
Spain
Canada
Mongolia
Guatemala
Sri Lanka
Chile
Morocco
Hungary
Sweden
Croatia
Nepal
Indonesia
Trinidad Tobago
Cyprus
Netherlands
Israel
Uganda
Czech Republic
Norway
Italy
Ukraine
Denmark
Peru
Kazakhstan
United Kingdom
Egypt
Philippines
Kenya
United States
El Salvador
Poland
Kuwait
Uruguay
QU SE NEGOCIA EN
LOS PROCESOS DE PAZ?
AGENDAS Y FACTORES DE
XITO 1989-2012
Juan E. Ugarriza-Andrs Cotrina-Natalia Sequera
Juan E. Ugarriza*
Andrs Cotrina**
Natalia Sequera***
RESUMEN
Este artculo sostiene que las agendas de negociacin de los procesos de paz son un indicador til de la presencia
o ausencia de factores que inducen al xito en el intento de poner fin a un conflicto armado interno. Mientras
la literatura propone algunos elementos psicolgicos individuales y de contexto que pueden ayudar a explicar
el resultado de un proceso de paz, este artculo muestra la utilidad de incorporar las agendas como elemento de
estudio sistemtico. Para ello, presenta el resultado del anlisis de 83 procesos de paz desarrollados entre 1989 y
2012, en el que se describen los temas tcnicos y polticos discutidos entre las partes, y sus tendencias segn el
tiempo de negociacin, la geografa, la naturaleza del conflicto y su resultado. Al final, el artculo muestra que
la discusin en la mesa de negociacin de temas como conversin de fuerzas ilegales en partidos polticos, o su
integracin a las fuerzas armadas, est relacionada con una mayor probabilidad de xito del proceso.
Palabras claves: procesos de paz, negociacin, resolucin de conflictos, conflicto armado, postconflicto
QU SE NEGOCIA EN LOS PROCESOS DE PAZ? AGENDAS Y FACTORES DE XITO 1989-2012
WHAT IS NEGOTIATED IN PEACE PROCESSES?

AGENDAS AND SUCCESS FACTORS 1989-2012
SUMMARY
This article argues that agendas of negotiation in peace processes are good indicators for the presence of factors
that lead to success in the attempt of bringing armed conflicts to an end. While literature suggests a series
of psychological and contextual elements that may help explain the outcome of a peace process, this article
demonstrates the usefulness of incorporating the agendas as part of a systematic study. Hence, it presents results of
the analysis of 83 peace processes developed between 1989 and 2012, describing the technical and political topics
discussed by the parties and identifying trends in terms of times, geography, nature of the conflict, and outcomes.
Finally, the paper shows that discussion of topics such as transformation of rebel organizations into political parties,
or their integration into the national armed forces, are related to a higher probability of success in the process.
Keywords: peace processes, negotiation, conflict resolution, armed conflict, post conflict.
[153]

* Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad de Berna, profesor de carrera en la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, juan.ugarriza@urosario.edu.co
Andrs Cotrina es. Natalia Sequera es asistente de investigacin y joven investigadora de
Colciencias en el mismo instituto.
** Asesor del Instituto de Estudios Geoestratgicos y Asuntos Polticos, IEGAP, de la
Universidad Militar Nueva Granada, andres.cotrina@unimilitar.edu.co
*** Asistente de investigacin y joven investigadora de Colciencias en el IEGAP, natalia.
sequera@unimilitar.edu.co
1. INTRODUCCION
Diversos estudios coinciden en sealar la dcada de los aos 90 como punto de inflexin en
el nmero de conflictos armados vigentes en el mundo. Tras un aumento importante en los
casos de violencia intra e inter-estatal al final de la Guerra Fra, existe una tendencia de menor
recurrencia de conflictos desde finales del siglo anterior. Y simultneamente, esta tendencia se
ha acompaado de un disminucin considerable de la proporcin de conflictos internacionales
respecto a los conflictos armados internos (Gleditsch al., 2002; Harbom & Wallensteen, 2005;
Marshall & Gurr, 2003, 2005).
Un anlisis reciente de conflictos armados terminados entre 1946 y 2005 muestra que una gran
proporcin de guerras internas o internacionales no termin por la victoria militar de una de
las partes o mediante una negociacin de paz, sino que pareci extinguirse por otras razones
menos claras1. Sin embargo, pese a este importante vaco acadmico, una comparacin de casos
antes y despus de 1989 seala un aumento en la proporcin de conflictos que concluyeron por
va negociada tras la Guerra Fra de 9 a 18 por ciento-, y una disminucin en la proporcin de
victorias militares de 58 a 14 por ciento- (Kreutz, 2010).
El incremento de la importancia relativa de la negociacin como frmula de terminacin de
conflictos, respecto a la victoria militar, conduce a la pregunta de cmo lograr un proceso exitoso.
Sin embargo, empezar a responder tal cuestin requiere de algunas precisiones conceptuales.
[154]
Para Darby (2001), proceso de paz es un concepto extenso que se refiere al esfuerzo de actores de
un conflicto por hallar una solucin, y abarca elementos como las exploraciones iniciales entre las
partes, las negociaciones, los acuerdos y su implementacin. Sin embargo, precisa que no se puede
hablar de proceso de paz si las partes no negocian de buena fe, si no se incluyen todos los actores
clave, si no se toca la agenda central del conflicto, si hay uso sistemtico de la fuerza de una de las
partes, y si no hay un compromiso de largo plazo. Tales restricciones sugieren sobre todo que no
hay procesos de paz si no hay negociacin de una agenda sustancial entre los actores centrales de
un conflicto. Partiendo de esta definicin, podemos hacer una diferenciacin entre los conceptos
de exploracin, negociacin, proceso y acuerdo de paz. El trmino exploracin, o acercamiento,
aplica a un nmero amplio de episodios entre actores de un conflicto que no necesariamente se
refieren a un proceso de paz. Un ejemplo es el contacto del gobierno turco con el lder del grupo
armado PKK desde 2010, o del gobierno de Nigeria con el grupo islamista radical Boko Haram
desde 2011, que no han llevado al inicio de negociaciones formales. Las exploraciones pueden
evolucionar hacia negociaciones que, sin embargo, tampoco implican un proceso de paz. Este es
el caso de negociaciones como las adelantadas por el gobierno de Israel y el grupo armado Hamas
en 2006, que incluso culminaron en un acuerdo de cese del fuego temporal. Slo la aparicin
de una agenda sustantiva y dirigida a poner fin al conflicto convierte una negociacin en un
proceso de paz2. Finalmente, vale la pena anotar que aunque cualquier tipo de negociacin puede
conducir a acuerdos, slo dentro de un proceso de paz puede hablarse de acuerdos de paz, sean
estos parciales o definitivos.
Estos casos de terminacin por razones no determinadas corresponden al 32 por ciento de conflictos terminados entre 1946 y 1989, y
48 por ciento entre 1990 y 2005. Ver Kreutz (2010).
Darby (2001) sugiere que un proceso de paz puede analizarse en tres etapas: pre-negociacin previo a la agenda-, negociacin, y
post-negociacin implementacin-.
Existe una literatura amplia sobre lecciones aprendidas de docenas de procesos de paz en el
mundo (Arnson, 1999; Fisas, 2010; Ramsbotham, Woodhouse, & Miall, 2011; Stedman, 2002;
Wallensteen, 2010; Zartman, 1995). De forma ideal, las partes de un proceso deberan asimilar
qu estrategias u opciones han funcionado y cules no en otras partes, y usar la informacin de
casos exitosos y fracasados de manera creativa para generar nuevas alternativas de solucin en
la mesa de negociacin. En el caso particular de la historia de negociaciones en Colombia, existe
un buen nmero de publicaciones que serviran a las partes como antecedente y referencia de
lo que conviene o no hacer (Chernik, 1999; Fundacin Ideas para la Paz, 2012; Rettberg, 2006;
Villamizar, 1997; Villamizar & Daz, 1999).
Qu hemos aprendido del anlisis de estas experiencias? Histricamente, los conflictos armados
internos, comparados con los internacionales, tienen menos probabilidades de terminar en una
mesa de negociacin (Glassmyer & Sambanis, 2008; Walter, 1997), y si lo hacen tienen un mayor
riesgo de que los acuerdos se rompan y las hostilidades se reanuden (Elbadawi & Sambanis, 2002;
Licklider, 1995; Walter, 2009). Algunos de los factores crticos sealados por la literatura para
explicar estos resultados se relacionan con el clculo o disposicin de los actores en conflicto,
mientras otros se refieren al contexto de los procesos.
Entre los factores individuales y grupales que llevan a los actores a una mesa de negociacin con
intenciones reales de llegar a un acuerdo se incluyen la prdida de la esperanza en una victoria
militar, la percepcin de una catstrofe mutua inminente, los empates militares mutuamente
dolorosos, un relativo equilibrio de fuerzas y un aumento mnimo de confianza entre las partes
mediante gestos y desescalamiento (Albin & Druckman, 2012; Mitchell, 1995, 2000; Ramsbotham
et al., 2011; Zartman, 1995).
[155]
La investigacin sistemtica de conflictos armados terminados entre 1940 y 1990 apunta a que los
conflictos internos tienden a no resolverse mediante negociacin cuando hay incapacidad de las
partes de llegar a acuerdos beneficiosos, crebles, aplicables y verificables en contextos de poca
informacin e inseguridad. En la misma lnea, cuando los costos de la guerra resultan demasiado
altos para las partes p.e. un conflicto prolongado en el tiempo- y hay un mnimo de garantas de
seguridad se incrementan las probabilidades de una negociacin y de que sta sea exitosa (Mason
& Fett, 1996; Walter, 1997, 2009; Zartman, 1995). Adicionalmente, algunos modelos formales
apoyan la hiptesis de que los costos que acarrea la acumulacin de episodios de confrontacin
en el tiempo conduce a una disminucin del apoyo popular a las acciones armadas, creando
presin a las partes para un arreglo no militar (Morey, 2011). Finalmente, las partes tendrn
mayores incentivos para comprometerse a un proceso de negociacin cuando logren el doble
convencimiento de que la va armada no conducir al logro de los objetivos propuestos, y que
la va civil o poltica ofrece posibilidades reales de xito, tal como lo muestran recientemente las
lecciones de Espaa e Irlanda del Norte (Eguiguren & Aizpeolea, 2011; Elliott, 2008).
En el terreno del contexto, la literatura describe cmo casos de negociacin con xito total o
parcial han sido beneficiados por la configuracin de momentos de conjuncin de oportunidades
favorables (Mitchell, 1995). Desafortunadamente, esta conjuncin es un concepto muy vago
que parece describir escenarios muy especficos segn cada caso de estudio, y por tanto no abre
paso a generalizaciones. Un segundo elemento de contexto favorable a la negociacin ha sido
identificado de manera ms precisa: el control efectivo a saboteadores spoilers-, o actores que
se benefician del estado de conflicto. Este elemento ha sido sealado como crucial para evitar
el colapso de un intento de negociacin (Stedman, 1997). A pesar de esto, estudios recientes
sugieren que no se puede siempre culpar a los saboteadores por el fracaso de las negociaciones
en un proceso de paz. Por ejemplo, la inclusin de slo algunos, o de todos los actores armados
relevantes en la mesa de dilogo, no parece influir en la posibilidad de que las partes cumplan o
no sus compromisos (Nilsson, 2008). La voluntad de las partes, ms que la de los saboteadores,
parece incidir en el xito de los acuerdos entre Estados y rebeldes.
Una dificultad adicional es que muchos conflictos aparentemente concluidos en la mesa de
negociacin resurgen en parte por la tentacin de las partes de forzar una renegociacin ms
ventajosa (Quackenbush & Venteicher, 2008; Werner, 1999). De igual manera, el logro de acuerdos
parciales en una mesa de negociacin de ninguna manera garantiza que se conseguir un acuerdo
definitivo que ponga final al enfrentamiento armado.
Cmo lograr entonces acuerdos duraderos? Aunque la evidencia es escasa, un elemento clave que
ha sido identificado es el efecto de la presin de tiempo para alcanzar un acuerdo. Aunque alguna
literatura apoya la idea de que contar con un limitado tiempo de negociacin contribuye a que las
partes lleguen a acuerdos, un anlisis reciente muestra que los acuerdos ms duraderos se logran
con una presin de tiempo mnima o inexistente (Pinfari, 2011). En el terreno de casos concretos,
las experiencias de Sudfrica e Israel-Palestina sugieren que los primeros meses de negociacin
son los ms favorable para alcanzar acuerdos, as sean parciales, gracias al momentum generado
por el entusiasmo inicial de las partes, y el relativo poco desgaste del proceso. Este desgaste ser
mayor si el proceso se alarga en el tiempo, sobre todo si es pblico y sujeto a escrutinio y debate.
[156]
Esta aparente contradiccin entre la relativa menor dificultad de llegar a acuerdos cuando el
tiempo es limitado, y las probabilidades de que estos acuerdos sean duraderos cuando el proceso
no tiene presiones de tiempo, seala la importancia de que el proceso de negociacin cuente con
una adecuada fase de pre-negociacin. Esto es, que las partes aprovechen el momentum de sus
encuentros iniciales para fijar unos preacuerdos los suficientemente slidos. Estos preacuerdos
deben tener como objetivo sealar un punto de llegada y unos procedimientos claros que le
permitan a las partes soportar posteriormente el desgaste de un proceso ms prolongado.
En el anlisis comparado, slo recientemente se ha puesto inters en la pregunta por cules son
las agendas de negociacin, y cmo pueden stas afectar el desarrollo y resultado de los procesos
de paz en el mundo. El trabajo pionero del Uppsala Data Conflict Project representa un primer
esfuerzo por detallar los temas contenido en los acuerdos parciales y definitivos aprobados por
gobiernos y rebeldes dentro de procesos de paz despus de la Guerra Fra (Harbom et al., 2006).
Sin embargo, la eleccin de los acuerdos y no los procesos- como unidades de anlisis restringe el
tipo de lecciones que pueden derivarse de este trabajo3. A continuacin describimos la propuesta
metodolgica mediante la cual este artculo contribuye al avance del estudio de las agendas de los
procesos de paz.
El enfoque en acuerdos de Harbom et al. es til para saber a qu arreglos llegan las partes en los procesos de paz, pero no qu se
negocia en ellos an en ausencia de acuerdos. Un problema adicional de este enfoque es que un acuerdo puede codificarse como
exitoso, o no fallido, a pesar de que el proceso de paz fracase al final, o viceversa. Adems, ignora elementos clave no acordados
formalmente, como algunos ceses del fuego unilaterales, que son parte integral de los procesos.
II. METODOLOGA
Este artculo analiza los componentes tcnicos y polticos de 83 procesos de paz entre Estados y
grupos armados rebeldes desarrollados entre 1989 y 2012 4. Especficamente, observa qu tipo de
acuerdos se discutieron en cada proceso, o se discutan a 2012 si se encontraban en ese momento
en desarrollo. Este anlisis enfocado en los temas ms que en los acuerdos firmados permite
caracterizar tanto los procesos de paz que terminaron exitosamente como aquellos en los que la
ausencia de acuerdos desemboc en la continuacin de las hostilidades armadas5.
El anlisis est basado primero en una recodificacin hecha de la informacin para el perodo 19892005 contenida en la base de datos del proyecto Peace Agreements Project, del Uppsala Conflict
Data Program (UCDP), y despus en una codificacin original de la informacin recogida en las
series Anuario procesos de paz, y Barmetro sobre conflictos y construccin de paz, publicadas por la Escola
de Cultura de Pau de Barcelona entre 2005 y 20126. Los datos del UCDP recogen informacin
referida a 144 acuerdos parciales y definitivos de 46 procesos de paz desarrollados durante el
perodo en mencin (e.g. acuerdos para el inicio de negociaciones, acuerdos parciales, acuerdos
de paz definitivos), por lo que fue necesario hacer una agregacin al nivel de proceso de paz como
unidad de anlisis7. En el caso de los anuarios y barmetros de la Escola de Cultura de Pau, es
importante mencionar que tienden a proveer una informacin ms detallada sobre los procesos de
paz fallidos, por lo que los procedimientos de medicin de estos casos, correspondientes al perodo
2005-2012, pueden tener una sensibilidad mayor a la del perodo 1989-2005. Para controlar este
riesgo, incluimos un anlisis comparativo de los proceso de paz fallidos en los dos perodos, en el
que se describen diferencias que podran ser atribuidas potencialmente a un sesgo de medicin, y
que por tanto deben ser tenidas en cuenta en la interpretacin de resultados.
[157]
Los datos se han organizado en tres bloques de variables. En el primero de ellos se recoge
informacin referente a la duracin en aos de los procesos, localizacin geogrfica y su
carcter exitoso o fallido8. Adems, en este bloque se incluye informacin sobre la naturaleza
4
Se dejaron por fuera algunas observaciones referidas a procesos de paz cuyos actores princi pales no conformaban diadas Estado-grupo
rebelde, sino Estado-Estado u Estado-organizaciones internacionales, en tanto que su comparacin con los casos de inters resulta
problemtica. Por ello no se incluyen procesos relacionados con los conflictos en Cachemira, Hait, Nagorno-Karabaj, YugoslaviaEslovenia, Ecuador-Per, Eritrea-Etiopa, Abjasia, Osetia del Norte, Palestina, Camboya, Chi pre y Moldova. La lista de observaciones
analizadas se incluye en el anexo. La lista de observaciones original del UCDP para el periodo 1989-2005 se puede ver en Harbom
et al. (2006). No se incluyen tampoco en el anlisis casos de procesos exploratorios sin negociaciones directas entre las partes del
conflicto (p.e. Afganistn y el movimiento Talibn, Nepal y los grupos madeshi, Nigeria y Boko Haram, Turqua y el PKK). En el
caso de Colombia, se excluye el caso de las AUC al no tratarse de un conflicto con el Estado por territorio o poder central. Los casos
de Sudfrica, Taiwn y Tbet se excluyen al no ser considerados tcnicamente conflictos armados al momento de la negociacin.
Tampoco se incluyen rendiciones pactadas como el caso del ERG en Colombia, el ATTF, DHD-J y NLFT en India, el FDLR en el
Congo, y de facciones armadas en Argelia.
En el caso de los procesos de paz fallidos o sin acuerdo definitivo, se incluyen las propuestas formales de concesin hechas por la
parte en posicin de poder (e.g. Estado) a la parte ms dbil (e.g. rebeldes). Las demandas hechas por la parte ms dbil y rechazadas
desde el inicio por la parte en posicin de poder no se consideran aqu temas que hayan sido formalmente discutidos dentro de la
negociacin.
El United States Institute for Peace cuenta tambin con un programa de seguimiento a procesos de paz, pero no provee informacin
detallada como el UCDP o la Escola de Cultura de Pau.
Diferentes observaciones en Colombia, Chad, India, Somalia, Sudn, Repblica Centro Africana, Myanmar, Pakistn, Nigeria, Etiopa
y Repblica Democrtica del Congo se agruparon si se trataba de eventos paralelos, o contiguos en el tiempo, dentro de un mismo
esfuerzo de paz del gobierno, relacionados con un mismo conflicto, y que compartan un mismo resultado. Este criterio tambin fue
aplicado a los casos 2005-2012. De esta manera garantizamos un nivel mayor de independencia de las observaciones resultantes para
el anlisis cuantitativo.
Este artculo adopta el criterio sugerido por el UCDP de considerar el fracaso de un acuerdo de paz cuando hay reanudacin de
hostilidades armadas entre las partes dentro de los cinco aos posteriores al final del proceso.
territorial o de poder central del conflicto involucrado9. El segundo bloque recoge las variables
que describen los temas tcnicos que fueron sujetos a negociacin entre las partes, tales como
ceses del fuego, amnistas, desarme, desmovilizacin y reintegracin, comisiones de verdad,
programas de reconciliacin, retiro de tropas, liberacin de prisioneros, atencin a refugiados,
fuerzas de mantenimiento de paz, comisiones de verificacin, e integracin de rebeldes a las
fuerzas armadas. El tercer bloque recoge finalmente las variables referidas a temas polticos de
la agenda de negociacin como elecciones, conformacin de gobiernos interinos, conversin de
grupos armados en organizaciones polticas, acuerdos de poder compartido de alcance nacional y
local, autonomas, derechos culturales, pactos de desarrollo econmico, referendos sobre estatus,
federalismo, independencia y nuevas constituciones10.
El anlisis presentado en este artculo tiene un carcter principalmente descriptivo de un
componente especfico, las agendas, y no pretende explicar los procesos de paz en toda su
complejidad. Sin embargo, explora tendencias relevantes, en particular las posibles relaciones
entre los temas de negociacin y las caractersticas generales de los procesos descritos en el primer
bloque de variables. As, las siguientes secciones explorarn no slo la frecuencia observada de las
variables de inters, sino una desagregacin de las mismas de acuerdo al tiempo de negociacin,
localizacin geogrfica, naturaleza del conflicto, y resultado de xito o fracaso.
Es importante tener en cuenta que el bajo nmero de casos reduce las posibilidades de sacar
conclusiones con gran validez interna y precisin. Reconociendo las limitaciones de los datos
disponibles, sostenemos que el anlisis resulta til para identificar tendencias e intentar aprender
de forma sistemtica de los casos histricos.
[158]
III. CARACTERSTICAS GENERALES Y CONTENIDOS DE LOS PROCESOS DE PAZ 1989-2012

Nuestro anlisis describe 83 procesos de paz desarrollados entre 1989 y 2012. La tabla 1 presenta
las caractersticas generales y temticas discutidas, que no siempre han desembocado en la firma
de acuerdos11.
El UCDP define conflictos por territorio a aquellos que involucran una incompatibilidad en las posturas de las partes respecto al
estatus de un territorio, por ejemplo qu Estado debe gobernar, o si se debe otorgar autonoma o independencia. Los conflictos por
poder central se definen por la incompatibilidad en las posturas frente al sistema poltico o el ti po de gobierno de un Estado.
10
A diferencia de la codificacin original del UCDP, nuestro trabajo incluye casos posteriores a 2005, y elementos claves como
comisiones de verdad y reformas constitucionales, aunque no codifica casos en que stas hayan sido el producto de acuerdos o
iniciativas fuera del marco del proceso de negociacin. Simultneamente, excluye variables de difcil codificacin e interpretacin
como integracin en el gobierno/servicio civil y gobierno local.
11
Los cdigos asignados a la agenda poltica fueron sujetos a un test de confiabilidad que contrast dos codificaciones independientes
hechas por los autores de este artculo. La tasa de acuerdo entre codificadores (Rate of inter Coding Agreement, RCA) obtenida fue
de 97.99 por ciento para 996 cdigos asignados.
9
Tabla 1: Procesos de paz 1989 2012

Caractersticas
Prop.
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.35
Meses
0.16
Desarme, desmovilizacin
0.75
Gobierno interino
0.25
Duracin:
~ 1 ao
0.17
Retiro de tropas
0.19
Conversin a organizacin poltica
0.52
~ 2 aos
0.17
Amnista
0.55
Acuerdo de poder compartido nal.
0.35
~ 3 aos
0.16
Liberacin de prisioneros
0.36
Acuerdo de poder compartido local
0.11
~ 4 aos
0.06
Atencin a refugiados
0.34
Autonoma
0.33
~ 5 aos
0.08
Fuerza de paz
0.28
Derechos culturales
0.36
~ 6 aos
0.06
Comisin de verificacin
0.48
Desarrollo econmico
0.52
~ 7 aos
0.02
Comisiones de verdad
0.11
Referendo futuro
0.11
~ 8 aos
0.02
Reconciliacin nacional
0.30
Federalismo
0.20
~ 9-21 aos
0.10
Integracin a fuerzas armadas
0.48
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.17
Al menos uno de los anteriores
1.00
Localizacin:
Amrica
0.10
frica
0.51
Asia
0.31
Europa
0.08
1.00
Naturaleza:
Territorio
0.52
Gobierno
0.48
Fin conflicto:
S
0.67
No
0.33
[159]
Fuentes: Elaboracin propia a partir de datos del UCDP, y la Escola de Cultura de Pau de Barcelona.
El promedio de duracin de los 73 procesos de paz terminados y 10 ms en curso en 2012 es de 3.67

aos. En todos los casos se ha discutido el tema del cese del fuego, aunque no siempre esto haya
llevado a acuerdos al respecto. Respecto a la agenda tcnica, en tres cuartas partes se ha discutido
el tema del desarme de los rebeldes, y en alrededor de la mitad de los casos se ha negociado
la integracin de los rebeldes a las fuerzas armadas o de seguridad, amnista y comisiones de
verificacin. En el caso de las agendas polticas, en alrededor de la mitad de los casos se ha
discutido la conversin del grupo rebelde en organizacin poltica legal y la inversin en proyectos
de desarrollo econmico regional. En ms de la tercera parte de los procesos se han tratado los
temas de elecciones, acuerdos de poder compartido, autonoma regional y derechos culturales.
En ningn caso se ha discutido la posibilidad de implementar un proceso de independencia
de una parte del territorio nacional, y slo en el diecisiete por ciento de casos se negociaron
transformaciones medulares de la constitucin. La mitad de los procesos se han desarrollado en
frica, y la tercera parte en Asia. En proporciones similares se trataron conflictos por territorio o
gobierno central, y dos terceras partes culminaron exitosamente.
Acaso es posible distinguir los tipos de procesos de paz segn los temas tratados? Un anlisis de
componentes principales nos sugiere una solucin de hasta cuatro factores para los temas de la
agenda poltica, tal como lo muestra la tabla 2.
Tabla 2: Anlisis de Componentes Principales agenda poltica12

Factor 1
0.063
0.638
Gobierno interino
Derechos culturales
-0.307
Acuerdo de poder comp.
0.587
Referendo sobre status
0.912
Federalismo
-0.100
Elecciones
-0.047
Conversin a partido
0.907
Autonoma
-0.053
Constitucin
0.229
Desarrollo local

0.296
Acuerdo local de poder
[160]
Factor 2
0.692
-0.475
Factor 3
0.255
-0.009
Factor 4
0.377
0.125
0.070
0.165
-0.064
0.808
0.044
-0.143
0.140
-0.821
-0.102
0.796
0.598
0.118
0.098
-0.100
-0.084
0.018
0.183
0.770
0.280
-0.328
0.103
0.240
0.741
-0.187
0.741
0.197
-0.237
La tabla 2 muestra que si optamos por una solucin de dos factores podemos caracterizar dos
tipos principales de agendas polticas: uno guiado por los temas de federalismo, autonoma y
derechos culturales; y otro en el que principalmente figuran los temas de gobierno interino y
elecciones. Cuando se incluye la variable de naturaleza del conflicto en el anlisis junto a estos
cinco elementos, los resultados sugieren que los conflictos por poder central estn negativamente
relacionados con el primer tipo de proceso de paz, y positivamente con el segundo13. Observando
los otros dos factores de la tabla 2, vemos que los acuerdos de poder compartido nacional o
local por un lado, y los de conversin partido poltico y constitucin por el otro, seran dos tipos
ms de agendas polticas. Estos dos tipos de agendas no guardan una relacin significativa con
la naturaleza del conflicto. Respecto al tema de referendo, vemos que tiene un coeficiente alto
y positivo para el primer y tercer factor, por lo que no es posible inscribirlo de forma clara a
alguno de los tipos. Por lo tanto, podemos sugerir una clasificacin de cuatro tipos de agendas
polticas que se negocian en los procesos de paz: centrfugas que protegen la diversidad cultural
y poltica-; centrpetas que promueven la unidad nacional-; de consenso que promueven la
coalicin de fuerzas-; y reformistas centradas en leyes y normas electorales-14. En el anexo al final
de este artculo, se detallan cules de estos tipos de agendas han estado presentes en los procesos
analizados. La tabla 3 muestra a su vez el anlisis de componentes principales de los elementos
tcnicos de negociacin.
Tabla 3: Anlisis de Componentes Principales agenda tcnica15
Integracin a FFAA
Retiro de tropas
Amnista
Comisin de verdad
Reconciliacin
Regreso de refugiados
Fuerzas de paz
Factor 1
0.297
0.165
Factor 2
0.168
0.876
Factor 3
-0.769
-0.127
0.720
0.773
0.378
0.757
0.704
0.162
0.713
-0.292
0.304
0.215
0.359
0.464
0.725
0.136
-0.215
-0.054
0.721
0.070
-0.003
0.325
0.266
Se aplic un anlisis de componentes princi pales sobre una matrix policrica de los temas de negociacin, y no sobre las variables
dicotmicas. Los coeficientes son presentados luego de rotacin varimax. La variable independencia es excluida por su variacin
nula.
13
Para naturaleza del conflicto, tras rotacin, los coeficientes son -0.768 para el primer factor, y 0.475 para el segundo.
14
Esta ti pologa se inspira en la usada por Arend Lijphart para describir ti pos de democracias. Ver (Andeweg, 2000).
15
Los coeficientes son presentados luego de rotacin varimax. La variable desarme no se incluye por su poca variacin, y por generar
una matriz no positiva.
12
La tabla 3 muestra que es posible distinguir hasta tres tipos de procesos tcnicos: uno relacionado
con temas de amnista, liberacin de prisioneros, reconciliacin, regreso de refugiados y comisin
de verificacin; otro sobre retiro de tropas y fuerzas de paz; y uno ms sobre comisin de la
verdad, en el que rara vez se toca el tema de integracin de rebeldes a las fuerzas armadas. Una
forma de entenderlos es por sus nfasis en buscar la reunin de las partes o su separacin fsica.
Hay alguna relacin entre esta tipologa tcnica y la tipologa poltica mencionada antes? La tabla
4 muestra una solucin de dos factores que incluye indicadores de los cuatro tipos de agendas
polticas, y de los tres tipos de agendas tcnicas.
Tabla 4: Anlisis de Componentes Principales comparacin de agendas16

Liberacin prisioneros
Retiro de tropas
Integracin a FFAA
Agenda centrfuga- autonoma
Agenda centrpeta - elecciones
Agenda consenso - acuerdo local de p.c.
Agenda reformista - conversin a partido
Factor 1
0.775
0.826
Factor 2
-0.006
-0.021
Factor 3
0.078
-0.124
0.235
0.106
0.709
0.293
0.279
-0.848
0.845
-0.107
0.323
0.053
-0.180
-0.301
0.421
-0.610
0.734
La tabla 4 muestra que los tipos de agendas polticas centrpetas se asocian a agendas tcnicas sobre
liberacin de prisioneros y por extensin sobre amnista, reconciliacin, regreso de refugiados y
comisin de verificacin-, y sobre retiro de tropas - y por extensin sobre fuerzas de paz-. No hay
patrones claros para los dems tipos de agendas.
En las secciones posteriores, este artculo presenta una desagregracin de los resultados segn
cuatro criterios: duracin del proceso, geografa, naturaleza del conflicto y resultado. A partir de
esta descripcin comparada, se identificarn tendencias relevantes.
[161]
A. Tiempo de negociacin
Nuestra base de datos sugiere que existe una relacin positiva entre el nmero de puntos de la
agenda poltica a tratar y el tiempo de negociacin (= 0.465, se= 0.219, = 0.037). Es decir, entre
ms puntos a tratar, una mayor duracin del proceso. Esta relacin se debilita pero se mantiene en
el anlisis multivariado que incluye las dems variables del primer bloque geografa, resultado y
naturaleza de conflicto- (= 0.369, se= 0.209, = 0.083), y en el que se incluyen todas las variables
del bloque de provisiones tcnicas (= 0.662, se= 0.250, = 0.010). En el anlisis multivariado
de los cuatro tipos de agendas polticas, vemos que la centrfuga est relacionada con un mayor
tiempo de negociacin17.
Uno de los procesos de paz ms largos del mundo fue el de Irlanda del Norte. En este caso, las
partes discutieron un total de nueve temas polticos y ocho temas tcnicos, prolongando el proceso
durante once aos. Otro caso paradigmtico es el de Sudn con los rebeldes del sur, cuyo proceso
abarc once temas polticos y nueve tcnicos, que prolongaron los dilogos por seis aos.
B. Tendencias geogrficas
Aunque la divisin geogrfica puede ser considerada arbitraria, este indicador puede reflejar lneas
de diferenciacin cultural, as estas diferencias no necesariamente se expliquen en s mismas por
16
17
Coeficientes tras rotacin varimax.

En en anlisis bivariado, con la agenda centrfuga como nico regresor, = 1.799, se= 0.879, = 0.044.
las fronteras geogrficas. Dado el bajo nmero de casos europeos y americanos, slo es posible
intentar un anlisis cuantitativo de contraste entre casos africanos y asiticos. La tabla 5 describe
42 procesos de paz desarrollados en frica.
Tabla 5: Procesos de paz en frica 1989 2012

Caractersticas
Prop.
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.38
Meses
0.12
0.93
Gobierno interino
0.21
~ 1 ao
0.24
Retiro de tropas
0.24
0.50
Duracin:
~ 2 aos
0.19
Amnista
0.62
0.48
~ 3 aos
0.14
0.33
0.12
~ 4 aos
0.07
0.29
Autonoma
0.24
~ 5 aos
0.07
Fuerza de paz
0.38
Derechos culturales
0.19
~ 6 aos
0.05
0.48
Desarrollo econmico
0.55
~ 7 aos
0.05
0.07
Referendo futuro
0.12
~ 8 aos
0.02
0.31
Federalismo
0.12
~ 9-21 aos
0.05
0.69
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.12
1.00
1.00
Naturaleza:
Territorio
0.45
Gobierno
0.55
Fin conflicto:
[162]
0.75
No
0.25
El promedio de duracin de los procesos en frica ha sido de 3.31 aos. En el 93 por ciento de los
casos se discuti el tema de desmovilizacin de los rebeldes. En la mayora de casos se habl de
amnista. En la mitad, de comisiones de verificacin. Y en un 69 por ciento se negoci la integracin
de los ilegales a las fuerzas armadas. Respecto a la agenda poltica, la mitad o ms de los procesos
ha discutido proyectos de desarrollo econmico o acuerdos de poder compartido nacional, y un
38 por ciento el tema de celebracin de elecciones. Hay una proporcin relativamente balanceada
de procesos dirigidos a terminar conflictos por motivaciones territoriales y por poder central. Y un
75 por ciento de las negociaciones en frica culminaron en un acuerdo definitivo entre las partes.
A continuacin, la tabla 6 describe 26 procesos de paz desarrollados en Asia.
Tabla 6: Procesos de paz en Asia 1989 2012

Caractersticas Prop.
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.19
Meses
0.07
0.54
Gobierno interino
0.27
~ 1 ao
0.07
Retiro de tropas
0.12
0.46
~ 2 aos
0.15
Amnista
0.46
0.23
~ 3 aos
0.22
0.31
0.08
~ 4 aos
0.07
0.19
Autonoma
0.50
Duracin:
~ 5 aos
0.15
Fuerza de paz
0.08
Derechos culturales
0.65
~ 6 aos
0.11
0.38
Desarrollo econmico
0.62
~ 7 aos
0.00
0.12
Referendo futuro
0.15
~ 8 aos
0.04
0.23
Federalismo
0.35
~ 9-21 aos
0.11
0.38
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.08
1.00
1.00
Naturaleza:
Territorio
0.69
Gobierno
0.31
Fin conflicto:
S
0.58
No
0.42
En Asia, el promedio de duracin de los procesos ha sido de 4.62 aos. Ms de la mitad de los
casos involucr negociaciones sobre desmovilizacin y amnista, y alrededor de la tercera parte
sobre liberacin de prisioneros, comisiones de verificacin e integracin de rebeldes a las fuerzas
armadas. Dentro de las negociaciones polticas, la mitad o ms de casos ha discutido temas como
autonoma, conversin rebelde a partido poltico, derechos culturales y desarrollo econmico, y
una proporcin importante ha tocado los temas de gobierno interino e implementacin de alguna
forma de federalismo. En esta parte del mundo, las dos terceras partes de los procesos se han
referido a conflictos por territorio, y la mayora de los que terminaron logr el fin de la violencia
entre las partes.
[163]
Aunque con un nmero de observaciones tan bajo resulta difcil comprobar la significancia
estadstica de las diferencias geogrficas con suficiente validez, en Asia, en contraste con frica,
hay menos discusiones sobre acuerdos de poder compartido (X 2= 4.095, = 0.043), y ms sobre
autonoma (X 2= 4.921, = 0.027), derechos culturales (X 2= 14.831, = 0.000) y federalismo (X 2=
5.066, = 0.024). Entre las provisiones tcnicas, hay menos negociaciones que abordan el tema de
desame (X 2= 14.214, = 0.000). Adems, el tiempo promedio de negociacin en Asia es mayor, lo
que podra ser explicado por la mayor dificultad de resolver los procesos en sociedades divididas
tnicamente, o quiz por estilos de negociacin.
Un caso africano tpico es el de Burundi. La negociacin con el CNDD incluy discusiones
sobre poder compartido y desarme, pero no sobre temas de autonoma, derechos culturales o
federalismo. El de Sri Lanka es un ejemplo clsico de un proceso de paz que busca el final de un
conflicto asitico. La mesa de negociacin con el LTTE entre 2002 y 2008 discuti temas como
gobierno local, derechos culturales, autonoma, desarrollo regional y federalismo, lo que podra
interpretarse como referentes a las reivindicaciones culturales del pueblo tamil.
Vemos algunos patrones en Amrica o Europa? La proporcin de casos de procesos relacionados

con conflictos territoriales en Asia y Europa 69 y 100 por ciento respectivamente- es claramente
mayor que en Amrica y frica cero y 45 por ciento respectivamente-. En el caso americano, llama
la atencin la comparativamente baja proporcin de acuerdos definitivos apenas 43 por ciento,
cifra afectada por los fracasos en Colombia-, y que en todos los casos se trata de conflictos por
poder central. Adems, en todos los casos, excepto el de Mxico, se plante la conversin del grupo
armado en partido poltico -87 por ciento-. Adicionalmente, en la mitad de los casos se discutieron
reformas constitucionales. Es destacable adems que el 37 por ciento de los procesos discutieron
comisiones de la verdad, la proporcin ms alta en el mundo. Europa tiene las proporciones ms
altas de discusiones sobre gobiernos interinos -42 por ciento-. Los casos europeos tienen adems
varios puntos de similitud con los africanos: el 71 por ciento de los procesos culmin de forma
exitosa, y el 43 por ciento discuti sobre acuerdos de poder compartido. Amrica y Europa adems
tienen proporciones ms altas que los casos asiticos y africanos de comisiones de verificacin 75
y 57 por ciento-, de liberacin de prisioneros 62 y 43 por ciento-, y de regreso de refugiados -62
y 86 por ciento-.
[164]
C. Conflictos por territorio versus por gobierno

La geografa es un buen predictor de la naturaleza del conflicto que se busca a resolver (= -1.580,
se= 0.415, = 0.000). De igual forma hay una relacin positiva entre la naturaleza del conflicto y
discusiones sobre reconciliacin nacional (= 1.246, se= 0.507, = 0.014), aunque su significancia
desaparece en el anlisis multivariado de todo el bloque de provisiones tcnicas. Por su parte, el
anlisis del bloque de provisiones polticas revela la significancia de la variable autonoma (=
-3.800, se= 1.365, =0.005). En un modelo compuesto por reconciliacin, autonoma y geografa,
no slo los tres indicadores son significativos, sino que pueden en conjunto explicar una gran
porcin de la varianza de nuestra variable dependiente (= 0.000, pseudo R 2= 0.428). La tabla 7
describe 44 procesos de paz desarrollados para poner fin a conflictos por territorio.
Tabla 7: Procesos de paz en conflictos por territorio 1989 2012
Caractersticas
Prop.
Duracin:
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.20
0.75
Gobierno interino
0.16

Meses
0.16
~ 1 ao
0.13
Retiro de tropas
0.18
0.43
~ 2 aos
0.13
Amnista
0.50
0.23
~ 3 aos
0.16
0.27
0.18
~ 4 aos
0.07
0.30
Autonoma
0.57
~ 5 aos
0.11
Fuerza de paz
0.20
Derechos culturales
0.52
~ 6 aos
0.07
0.43
Desarrollo econmico
0.66
~ 7 aos
0.00
0.05
Referendo futuro
0.20
~ 8 aos
0.04
0.18
Federalismo
0.32
~ 9-21 aos
0.11
0.43
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.11
1.00
Fin conflicto:
S
0.70
No
0.30
1.00

Los procesos de paz en conflictos por territorio han tenido una duracin promedio de 4.23 aos.
Tres cuartas partes de ellos han discutido la desmovilizacin de los rebeldes, y cerca de la mitad ha
discutido temas de amnista, comisiones de verificacin e integracin de los rebeldes a las fuerzas
armadas. Polticamente, la mayora de casos ha discutido proyectos de desarrollo econmico,
autonomas y derechos culturales, y un poco menos de la mitad lo hecho sobre la conversin de los
armados ilegales en partido. La mayora de los procesos culminados lo han hecho exitosamente.
La tabla 8 presenta 39 procesos de paz dirigidos a terminar conflictos por poder central.
Tabla 8: Procesos de paz en conflictos por gobierno central 1989 2012

Caractersticas
Prop.
Duracin:
Agenda tcnica
Cese del fuego
Prop.
1.00
Agenda poltica
Prop.
Elecciones
0.51
Meses
0.15
0.74
Gobierno interino
0.36
~ 1 ao
0.21
Retiro de tropas
0.21
0.62
~ 2 aos
0.21
Amnista
0.62
0.49
~ 3 aos
0.15
0.46
0.03
~ 4 aos
0.05
0.38
Autonoma
0.05
~ 5 aos
0.05
Fuerza de paz
0.36
Derechos culturales
0.18
~ 6 aos
0.05
0.54
Desarrollo econmico
0.36
~ 7 aos
0.05
0.18
Referendo futuro
0.00
~ 8 aos
0.00
0.44
Federalismo
0.08
~ 9-21 aos
0.08
0.54
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.23
1.00
Fin conflicto:
S
0.64
No
0.36
1.00
[165]

En el caso de procesos relacionados con conflictos por poder central, la duracin promedio ha sido
de tres aos. En el 74 por ciento de los casos se ha hablado de desmovilizacin de los rebeldes. En
alrededor de la mitad se ha tratado el tema de amnista, comisiones de verificacin, integracin de
los rebeldes a las fuerzas armadas, liberacin de prisioneros y de la necesidad de poner en marcha
programas de reconciliacin nacional. En proporciones importantes tambin se ha hablado de
atencin a refugiados y ubicacin de fuerzas de paz internacionales. Polticamente, el tema de mayor
recurrencia, en la mayora de casos, es el de conversin de rebeldes a organizacin poltica. En
alrededor de la mitad de los procesos se ha hablado de elecciones y acuerdos de poder compartido
nacionales, y en ms de la tercera parte de gobiernos interinos de transicin y de desarrollo
econmico. En una quinta parte se ha discutido una reforma sustancia a la constitucin. La mayora
de los procesos relacionados con conflictos por poder central culminaron de forma exitosa.
Cuando se comparan los conflictos por territorio y por poder central, encontramos que los primeros
caracterizan a la mayora de procesos asiticos y europeos (X 2= 18.994, = 0.000), y que en ellos se
producen menos discusiones sobre elecciones (X 2= 8.643, = 0.003), gobierno interino (X 2= 4.370,
= 0.037), acuerdos de poder compartido nacional (X 2= 6.143, = 0.013), y reconciliacin nacional
(X 2= 6.341, = 0.012); y ms discusiones sobre acuerdos de poder compartido local (X 2= 5.216, =
0.022), autonomas (X 2= 25.168, = 0.000), derechos culturales (X 2= 10.553, = 0.001), referendos
(X 2= 8.947, = 0.003), desarrollo econmico (X 2= 7.458, = 0.006) y federalismo (X 2= 7.388, =
0.007).
El proceso de paz en Filipinas con el MILF ejemplifica un tpico caso de intento de resolucin de
un conflicto por territorio. En este proceso, desarrollado desde 2010, no ha habido negociacin
sobre elecciones, gobierno interino, acuerdos de poder compartido nacional o reconciliacin
nacional, pero s sobre acuerdos locales de poder compartido, autonoma, federalismo, derechos
culturales, desarrollo econmico y referendo. Precisamente, estos son los temas contenidos en el
acuerdo parcial anunciado por los rebeldes y el gobierno filipino en 2012.
Costa de Marfil es un buen ejemplo de un proceso que buscaba acabar un conflicto por el poder
poltico nacional. Este caso exitoso, desarrollado entre 2002 y 2007, se caracteriza precisamente por
las discusiones sobre elecciones, gobierno interino de transicin, un acuerdo de poder compartido
nacional y sobre reconciliacin nacional, mientras no se tocaron directamente los temas de
acuerdos de poder compartido local, autonoma, derechos culturales, referendos o federalismo. En
2007, con la firma del Acuerdo de Ouagadougou, se concret la creacin de un nuevo gobierno
de transicin con el reparto del poder equitativo entre el gobierno y las FN, en el que el lder de
este grupo se convirti en primer ministro.
[166]
D. Procesos fallidos versus exitosos

Hay una relacin entre las probabilidades de xito de los procesos de paz y la presencia de algunos
temas de negociacin? Luego de diferentes anlisis multivariados por bloques de variables18 , slo
un tema permanece como predictor significativo con un nivel de confianza del 95%: conversin
a partido poltico. Al restringir la regresin a slo este elemento, contina siendo significativo
= 1.092, se= 0.533, = 0.040), aunque los casos de xito no pueden ser explicados por este
nico factor19. El anlisis de regresin de las variables del primer bloque geografa, duracin del
proceso y naturaleza del conflicto- muestra que ninguna es estadsticamente significativa. Cuando
analizamos el bloque de provisiones polticas, y luego los predictores de manera individual,
nicamente la conversin a partido permanece como variable significativa. En el caso del bloque
de provisiones tcnicas, la nica variable significativa en el anlisis multivariado es la integracin
de rebeldes a las fuerzas armadas, y permanece as an siendo el nico predictor del modelo (=
1.236, se= 0.524, = 0.018).
El alto nivel de colinealidad entre conversin a partido poltico e integracin a fuerzas armadas
sugiere que este par de variables capturan partes similares de la varianza de acuerdo definitivo.
En conclusin, la discusin sobre la conversin de las organizaciones armadas en partidos, o en
fuerzas armadas legales, son factores que indican una mayor probabilidad de que los procesos de
paz lleguen a buen trmino, aunque por s solos no determinan este resultado. La tabla 9 muestra
49 procesos de paz exitosos en el perodo estudiado.
Se excluyen del anlisis diez procesos no terminados en 2012: Sahara Occidental Frente Polisario; Sudn SLA faccin al Nour,
JEM, NRF, UFDL; Fili pinas-MILF; India ULFA, NDFB, DHD-N (Assam); India KNF (Mani pur); India-NSCN-IM, NSCN-K
(Nagaland); Tailandia PULO; Colombia Farc; Fili pinas-NPA; y Myanmar - UNFC, UWSP.
19
Adems del valor del error estndar, la varianza explicada no es particularmente alta -pseudo R2= 0.048-.
18
Tabla 9: Procesos de paz exitosos 1989 2012

Caractersticas
Prop.
Duracin:
Meses
0.18
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.43
0.84
Gobierno interino
0.27
~ 1 ao
0.16
Retiro de tropas
0.24
0.55
~ 2 aos
0.18
Amnista
0.59
0.45
~ 3 aos
0.12
0.37
0.12
~ 4 aos
0.08
0.39
Autonoma
0.29
~ 5 aos
0.08
Fuerza de paz
0.35
Derechos culturales
0.31
~ 6 aos
0.06
0.59
Desarrollo econmico
0.43
~ 7 aos
0.04
0.12
Referendo futuro
0.12
~ 8 aos
0.00
0.35
Federalismo
0.12
~ 9-21 aos
0.10
0.63
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.20
1.00
Naturaleza:
Territorio
0.52
Gobierno
0.48
1.00

La totalidad de procesos exitosos aborda el tema del cese del fuego, y el 84 por ciento el del
desarme del grupo ilegal. La mayora de ellos incluye discusiones sobre comisiones de verificacin
de acuerdos, y la integracin de los rebeldes a las fuerzas armadas, esto ltimo particularmente en
frica. Adems, la mayora aborda el tema de reintegracin poltica colectiva de los ex combatientes
como organizacin legal. Cuando se hace una comparacin sistemtica con los procesos fallidos,
los procesos exitosos, como se sugiri antes, incluyen en una proporcin significativamente mayor
discusiones sobre integracin de los rebeldes a las fuerzas armadas (X 2= 5.800, = 0.016) o su
conversin a partido poltico (X 2= 4.354, = 0.037). En un anlisis de regresin logstica que
incluye las variables de agenda reformista e integracin a las fuerzas armadas, ambas resultan
significativas con un intervalo de confianza del 95%20. Adicionalmente, aunque la diferencia no
es estadsticamente significativa, es interesante observar que el promedio de duracin de los
procesos exitosos es de 3.51 aos, contra 2.79 de los fracasados. A continuacin, en la tabla 10, se
describen 24 procesos fallidos en el perodo de inters.
20
[167]
Este modelo tiene un poder limitado de prediccin pseudo R2=0.111-, pero confirma a las dos variables de agenda en mencin como
indicadores relevantes de probabilidades de xito o fracaso.
Tabla 10: Procesos de paz fracasados 1989 2012

Caractersticas
Prop.
Duracin:
Agenda tcnica
Prop.
Agenda poltica
Prop.
Cese del fuego
1.00
Elecciones
0.25
0.67
Gobierno interino
0.29
Meses
0.13
~ 1 ao
0.21
Retiro de tropas
0.17
0.29
~ 2 aos
0.17
Amnista
0.58
0.25
~ 3 aos
0.29
0.42
0.08
~ 4 aos
0.00
0.33
Autonoma
0.33
~ 5 aos
0.08
Fuerza de paz
0.21
Derechos culturales
0.33
~ 6 aos
0.08
0.33
Desarrollo econmico
0.50
~ 7 aos
0.00
0.08
Referendo futuro
0.04
~ 8 aos
0.00
0.29
Federalismo
0.25
~ 9-21 aos
0.04
0.33
Independencia
0.00
Nueva constitucin
0.13
1.00
Naturaleza:
Territorio
0.46

Gobierno
0.54

1.00
Fuentes: Elaboracin propia a partir de datos del UCDP
[168]
El caso tpico de negociacin exitosa entre las partes es el proceso del gobierno de Sierra Leona
con el RUF, desarrollado entre 1996 y 2000. En l se discutieron todos los temas que aparecen
con mayor frecuencia en los casos de xito, tales como elecciones, integracin de los rebeldes a
las fuerzas armadas, conversin de rebeldes en partido poltico, acuerdo de poder compartido,
comisin de la verdad y fuerzas de paz internacionales. Por el contrario, ninguno de estos temas
aparece en los procesos fallidos de Filipinas con el MILF entre 1997 y 2000, India y el CPI en
Andra Pradesh, Mxico y los zapatistas, Myanmar y el KNU entre 2003 y 2006, o Nigeria y el
grupo Mend.
Nuestra base de datos registra un total de 24 procesos fallidos, trece de ellos finalizados entre 1989
y 2005, y once ms entre 2005 y 2012. En los acuerdos fallidos posteriores a 2005 tiende a haber
menos discusiones sobre elecciones (X 2= 9.454, = 0.002), gobierno interino (X 2= 11.679, = 0.001)
y operaciones de fuerzas de paz (X 2=7.464, = 0.006). Claramente, estos resultados contradicen la
probabilidad de que la mayor sensibilidad en la codificacin posterior a 2005 hubiera generado
algn tipo de distorsin. Sin embargo, los casos fracasados de este perodo muestran un nmero
significativamente mayor de discusiones sobre desarrollo regional (X 2= 13.594, = 0.000). Dado
que este indicador muestra una distribucin relativamente balanceada respecto a todos los criterios
de anlisis del texto, concluimos que los potenciales riesgos relacionados con la sensibilidad en la
medicin no afectan los resultados presentados.
IV. QU HEMOS APRENDIDO?

Los anlisis presentados en este artculo muestran cmo las agendas de negociacin pueden servir
como indicadores de la probabilidad de que un proceso llegue a un acuerdo definitivo de paz
exitoso. De ninguna forma se pretende establecer una relacin causal: no existe ningn elemento
que permita afirmar que ciertos temas de agenda incrementen las probabilidades de xito. Sin
embargo, la regularidad o correlacin entre algunos indicadores de agenda y el xito de los
procesos- seala que quiz en la agenda se reflejen elementos que la literatura s propone como
causales. En particular, la discusin sobre la conversin de los rebeldes en partido poltico, o
su integracin a las fuerzas armadas, son indicadores tiles de que un proceso tiene buenas
perspectivas de xito, al menos comparativamente.
Como hemos aprendido de la literatura, el momento propicio para negociar el final de un conflicto
armado llega cuando existe una conjuncin de factores crticos favorables, o cuando es posible
generarlos mediante la negociacin misma. La literatura acadmica describe cuatro factores
crticos de xito que deben ser identificados por las partes antes de tomar la decisin de sentarse
a negociar: primero, el clculo o disposicin de los actores en conflicto debe sealar claramente
un inters por la negociacin; segundo, el contexto general del proceso debe permitir marginar a
los actores interesados en prolongar el conflicto, y empoderar a quienes opten por la negociacin;
tercero, las partes deben estar preparadas para la negociacin, y en particular haber asimilado las
lecciones aprendidas de los procesos de negociacin anteriores; y cuarto, debe haber un espacio
para lograr acuerdos de pre-negociacin que le den bases slidas al proceso. Cuando estos cuatro
factores crticos existan, o puedan ser generados por el proceso mismo, se configurar el momento
adecuado de negociar. Y la agenda de negociacin, como lo muestra nuestro anlisis, puede servir
como termmetro indirecto de la presencia o no de estos factores crticos favorables.
[169]
Nuestro anlisis demuestra que, aunque cada proceso de paz es diferente, es posible encontrar
regularidades, y por tanto aprender y acumular conocimiento. Sin embargo, tambin mostramos
algunas limitaciones importantes de saber sobre el tema. An no tenemos cmo responder a
preguntas claves, por ejemplo cmo aumentar las probabilidades de xito del proceso, y cmo
lograr que las partes lleguen a un acuerdo, o lo mantengan en el tiempo. Aunque haya respuestas
provisionales a nivel macro, quiz haya elementos micro p.e. psicolgicos, liderazgo- que podran
proveer mejores explicaciones, y deberan idealmente ser objeto de futuros estudios. Tampoco
podemos explicar por qu se negocia lo que se negocia. Aqu sugerimos que cuando los factores
claves de xito estn presentes, es ms probable que veamos temas de agenda como conversin
rebelde a partido poltico o como fuerza de seguridad legal. Idealmente, estudios cualitativos con
enfoque de mecanismos podran explicarnos cmo los factores de xito conducen a la formacin
de este tipo de agendas.
Finalmente, dado que claramente no existe una nica receta de xito, el anlisis aqu presentado
muestra de manera sistemtica el amplio men de opciones tcnicas y polticas ensayadas por los
negociadores en la conformacin de agendas, con diferentes resultados. Valdr la pena estudiar
de manera cualitativa qu tipo de acuerdos resultaron ms estables en el tiempo y cules no, bajo
qu circunstancias, y quizs luego de manera cuantitativa integrar variables de nivel micro que
nos ayuden a explicar por qu los lderes de los grupos en conflicto acuerdan y sostienen sus
compromisos en el tiempo.
BIBLIOGRAFA
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Andeweg, R. B. (2000). Consociational Democracy. Annual Review of Political Science, 3, 509536.
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Chernik, M. W. (1999). Negotiating Peace amid Multiple Forms of Violence: The Protracted Search for a Settlement to the
Armed Conflicts in Colombia. En C. J. Arnson (ed.), Comparative Peace Process in Latin America. Palo Alto: Stanford University
Press.
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[171]
[172]
Acuerdo
definitivo
Conflicto
poder central
Agenda
centrfuga
Agenda
centrpeta
Agenda
consenso
Agenda
reformista
Afganistn - Hezb-i-Islami
Ao de
terminacin
Pas-grupo armado
Ao de inicio
ANEXO:
Lista de 83 procesos de paz 1989-2012
1993
1996
NO
NO
NO
Angola - Unita
1989
2002
NO
Angola- FLEC-R
2004
2006
NO
NO
NO
NO
S
NO
Bangladesh - PCJSS
1992
1997
NO
NO
Bosnia y Herzegovina facciones croatas
1994
1994
NO
NO
Bosnia y Herzegovina facciones serbias
1994
1995
NO
Burundi - CNDD FDD
2002
2003
NO
Burundi - FNL
2005
2008
NO
Chad - MDD, FNTR, CDR y otros
1992
1999
NO
Chad UFR, FPR
2009
2011
NO
NO
Chad MDJT, FUC
2005
2007
NO
NO
NO
NO
NO
Colombia - ELN
2005
2007
NO
NO
NO
NO
Colombia - Farc
1999
2002
NO
NO
NO
Colombia - Farc
2012
N/A
N/A
NO
NO
NO
Colombia Farc, ELN
1982
1993
NO
NO
Colombia - M19, MAQL, PRT, EPL
1982
1991
NO
NO
NO
Comoros - Anjouan
2000
2003
NO
NO
Congo - FADR
1999
1999
NO
NO
NO
Congo, RD - CNDP
2008
2009
NO
NO
NO
NO
Congo, RD - FRF
2011
2011
NO
NO
NO
NO
Congo, RD - MLC, RCD
2001
2003
NO
NO
NO
Congo, RD Ituri, Kivu, Katanga
2004
2007
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Costa de Marfil - FN
2002
2007
NO
Costa de Marfil - FNCI
2002
2003
NO
NO
Croacia facciones serbias
1995
1995
NO
NO
NO
NO
Djibouti - FRUD
1994
2001
NO
NO
El Salvador - FMLN
1990
1992
NO
NO
Espaa ETA
2006
2007
NO
NO
NO
NO
Etiopa UWSLF, faccin ONLF
2010
2010
NO
NO
NO
NO
Filipinas - MILF
1997
2000
NO
NO
NO
Filipinas - MNLF
1976
1996
NO
NO
NO
NO
Filipinas - RAM/SFP
1995
1995
NO
NO
Filipinas - MILF
2010
N/A
N/A
NO
NO
NO
NO
Filipinas - NPA
2010
N/A
N/A
NO
NO
NO
Guatemala - URNG
1990
1996
NO
NO
Guinea Bissau faccin ejrcito
1998
1999
NO
NO
NO
NO
India - ABSU y otros (Assam)
1993
1993
NO
NO
NO
NO
India KNF (Manipur)
2008
N/A
N/A
NO
NO
NO
India ULFA, NDFB, DHD-N (Assam)
2004
N/A
N/A
NO
NO
NO
India UPDS (Assam)
2002
2011
NO
NO
NO
India-CPI-M (Andra Pradesh)
2002
2005
NO
NO
NO
NO
NO
India-NSCN-IM, NSCN-K (Nagaland)
1997
N/A
N/A
NO
NO
NO
Acuerdo
definitivo
Conflicto
poder central
Agenda
centrfuga
Agenda
centrpeta
Agenda
consenso
Agenda
reformista
Indonesia Aceh
2000
2005
NO
NO
NO
Irak facciones del Kurdistn
2003
2005
NO
Pas-grupo armado
Irlanda del Norte - IRA
1994
2005
NO
Kenia conflicto civil
2008
2008
NO
NO
Lbano Hizbol
2007
2008
NO
NO
NO
NO
Liberia - NPFL
1990
1996
NO
NO
NO
NO
Macedonia - NLA
2001
2001
NO
NO
Mali - ADC, ATNM
2006
2009
NO
NO
NO
NO
NO
Mali - MFUA, disidencias
1991
1996
NO
NO
NO
Mxico - EZLN
1996
1996
NO
NO
NO
Mozambique - Frelimo, Renamo
1991
1992
NO
NO
Myanmar - UNFC, UWSP
2011
N/A
N/A
NO
NO
NO
Myanmar KNU
2003
2006
NO
NO
NO
NO
NO
Myanmar KNU-facciones, NDA-K, KNPLF, SSA
2007
2010
NO
NO
Nepal-CPN
2003
2006
NO
Nger - Air y Azawad
1993
1995
NO
NO
NO
NO
Nger MNJ, FFR, FPN
2009
2010
NO
NO
NO
NO
Nigeria - MEND
2008
2010
NO
NO
NO
NO
NO
Nigeria NDPVF, otros
2003
2007
NO
NO
NO
NO
Pakistn milicias Waziristn, Bajaur, Baluchistn
2004
2009
NO
NO
NO
NO
NO
Papua New Guinea - facciones Bougainville
1997
2001
NO
NO
NO
NO
RCA CPJP
2011
2012
NO
NO
NO
RCA FDPC, APRD , UFDR
2006
2009
NO
Ruanda - FPR
1992
1993
NO
NO
Sahara Occidental
1991
N/A
N/A
NO
NO
NO
S
NO
Senegal MFDC
2004
2007
NO
NO
NO
NO
NO
Sierra Leona - RUF
1996
2000
NO
Somalia - ARS, ASWJ
2008
2010
NO
Somalia - facciones
1993
1998
NO
NO
Somalia facciones
2000
2004
NO
Sri Lanka - LTTE
2002
2008
NO
NO
NO
NO
Sri Lanka - TMVP
2002
2008
NO
NO
NO
NO
Sudn - EA
2005
2006
NO
NO
NO
Sudn LJM, JRM, SLA-FREES
2010
2011
NO
NO
NO
NO
Sudn SLA faccin al Nour, JEM, NRF,

UFDL
2004
N/A
N/A
NO
NO
Sudn SLA faccin Minnawi
2004
2006
NO
NO
Sudn - SPLA
1999
2005
NO
NO
Tailandia PULO
2007
N/A
N/A
NO
NO
NO
NO
Tayikistn - UTO
1995
1997
NO
Uganda - LRA
2007
2008
NO
NO
NO
Uganda - UNRF II
2002
2002
NO
NO
NO
NO
Yugoslavia - KLA Kosovo
1999
1999
NO
NO
NO
NO
NO
Ao de
terminacin
Ao de inicio
[173]
LOS PROCESOS DE
IMPLEMENTACIN DE
LOS ACUERDOS DE PAZ.
APORTES DESDE EL NUEVO
INSTITUCIONALISMO
Laura Zamudio Gonzlez-Jorge E. Culebro Moreno
Laura Zamudio Gonzlez*

Jorge E. Culebro Moreno**
RESUMEN
Desde un nuevo planteamiento institucionalista se puede asumir que la implementacin de instrumentos para
asegurar los acuerdos, y las estrategias para construccin de la paz, son sumamente complejos, inciertos y difciles
ya que se necesita construir instituciones que aseguren la paz y el desarrollo a largo plazo, y a la vez permitan la
solucin de problemas inmediatos. El presente artculo est orientado a entender los procesos de implementacin
de los acuerdos de paz y la manera en que este ti po de operaciones y estrategias pueden llegar a construir y
desarrollar instituciones. Esto implica llevar a cabo un recorrido conceptual del Nuevo Institucionalismo y sus
implicaciones para comprender los procesos de paz, al tiempo que explorar su naturaleza, cmo se construyen y
cmo funcionan las instituciones y su relacin con los procesos de reconstruccin.
Palabras claves: Nuevo institucionalismo, acuerdos de paz, instituciones.
LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIN DE LOS ACUERDOS DE PAZ. APORTES DESDE EL NUEVO INSTITUCIONALISMO
IMPLEMENTATION PROCESS OF PEACE AGREEMENTS.

CONTRIBUTIONS FROM THE NEW INSTITUTIONALISM
SUMMARY
It can be assumed, from the new institutionalism approach, that the implementation of instruments to ensure
agreements and strategies for peace building are highly complex, uncertain and difficult in such a way that it
becomes necessary to build institutions to ensure peace and long-term development, but also that immediate
problems should be solved meanwhile. The article seeks to understand the processes of implementation of peace
agreements, and how this type of operations and strategies can build and develop institutions. This involves
conducting an understanding of novel institutional and conceptual implications for peace processes, and explores
what they mean, how they are constructed, and how institutions and their relationshi p with reconstruction processes
work.
Keywords: New institutionalism, peace agreements, institutions.
[175]

* Profesora Investigadora de la Universidad Iberoamericana,

Directora del Departamento de Estudios Internacionales.
laura.zamudio@ibero.mx
** Profesor Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana.
Departamento de Estudios Institucionales.
jorge_culebro@hotmail.com
1. INTRODUCCION
El escenario internacional de la posguerra fra demostr que el conflicto armado es un elemento
consustancial y perenne de la historia. En los aos que preceden la cada del Muro de Berln y
la desintegracin de la Unin Sovitica, se han registrado entre 118 y 120 conflictos armados,
con un costo aproximado de 7 millones de muertos civiles (Utenriksdepartamentet, 2004), lo que
en trminos comparativos constituye el 51.7% de los conflictos registrados durante la segunda
posguerra (228) (Wallesteen, 2005). La inestabilidad regional y la frecuencia de los conflictos
armados en el mundo, lamentablemente no disminuyeron a la par de la rivalidad nuclear entre
las potencias.
As, los conflictos de posguerra fra que puntean el escenario internacional, se entienden cada vez
ms, ya no como conflictos derivados de la confrontacin ideolgica-militar global, condenados
al empantamiento o sujetos a los ritmos de la propia guerra fra, sino como conflictos de races
propias y profundas. No es entonces exagerado decir que si bien el fin de la Guerra Fra no
ha disminuido de manera significativa el ritmo e intensidad de los conflictos regionales, si ha
posibilitado al menos, una nueva concepcin del conflicto mismo y de su resolucin y ha obligado
a redefinir los marcos de intervencin de la comunidad internacional en general.
[176]
Como atestiguan los casos de Ruanda (1994), Angola (1993), Somalia (1993), Sri Lanka (1995)
y el Congo (1999) entre otros, el manejo y resolucin de los conflictos de posguerra fra no ha
sido sin embargo, ni fcil ni exitoso, y antes bien, ha enfrentado a los pacificadores a una labor
extraordinariamente compleja y cada vez ms peligrosa. En trminos generales, los conflictos
de posguerra fra se han caracterizado por ser conflictos intraestatales o guerras civiles que
generalmente ocurren en pases en vas de desarrollo, con un bajo nivel de calidad de vida,
con intensas y complejas divisiones tnicas, culturales y religiosas y cuyos problemas ancestrales
parecieran no tener solucin en el corto plazo, ni siquiera despus de haber alcanzado algn
acuerdo de paz. Usualmente requieren de la intervencin y ayuda de la comunidad internacional
tanto para establecer un cese al fuego y firmar un acuerdo de paz, como para implementarlo.
Demandan compromisos sostenidos y prolongados, recursos para la reconstruccin y reformas
institucionales y hasta construccin de instituciones de gobierno y supervisin de procesos
electorales.
La bsqueda de nuevos mecanismos de intervencin y /o la adecuacin de los mecanismos existentes
acorde con las nuevas realidades del conflicto armado, se ha hecho evidente al interior de Naciones
Unidas por ejemplo, sobre todo en lo que se refiere a las Operaciones para el Mantenimiento de
la Paz ( OMP). Creadas en 1948, en el contexto de guerra fra, las OMPs tuvieron una concepcin
y un mandato limitado por lo general circunscrito a reducir las posibilidades de un conflicto
directo entre las superpotencias. Separar a los combatientes despus de haber anunciado un
alto al fuego, y propiciar las condiciones para que se llegara a la firma de un acuerdo de paz,
devino en estricto sentido el objetivo general de dichos instrumentos, y desde esa lgica se puede
decir que fueron ciertamente exitosas. Lo cierto es que ahora bajo las nuevas condiciones, la
conceptualizacin de las OMP ha cambiado significativamente (Rartner, 1995).
Es evidente que la intervencin de Naciones Unidas a travs de OMPs, aument considerablemente
en el periodo de posguerra fra. De las 60 OMP realizadas por Naciones Unidas desde 1948,
por ejemplo, 41 de ellas (68%) se desplegaron a partir de la dcada de los 90s y a la fecha se
mantienen 18 operaciones en curso.1 La mayora de ellas, son conocidas como OMP de segunda
generacin y su caracterstica ms notable es el hecho de que ampliaron su esfera de intervencin
al periodo posconflicto en donde las labores de reconstruccin y reconciliacin de la sociedad
civil han implicado labores tan diversas como la proteccin de la poblacin civil, preparacin
de elecciones, fortalecimiento de los derechos humanos, desarrollo democrtico, rendicin de
cuentas, incorporacin de excombatientes a la sociedad civil, e inclusive desarrollo econmico.
La experiencia de los pases que destinan ayuda y recursos para la construccin de la paz ha
llevado tambin a entender estos procesos desde una perspectiva de desarrollo ms amplia. Por
ejemplo, para el gobierno de Noruega la prevencin del conflicto y el mantenimiento de la paz
se han vuelto una prioridad, en la que tambin se incluye una poltica de desarrollo que permita
por un lado establecer mecanismos de pacificacin entre las partes y el apoyo de los procesos de
pacificacin, y por el otro medidas que aseguren avanzar en el desarrollo econmico, social y
poltico de mediano y largo plazo (Hilde, 2004).
Como ratificacin de los cambios ocurridos en el seno de Naciones Unidas, ya desde 1992 en
Agenda para la Paz, Boutros Boutros Ghali, el entonces Secretario General diferenci claramente
las acciones de la organizacin encaminadas a la prevencin del conflicto (diplomacia preventiva),
negociacin de un acuerdo de paz (peacemaking), alto al fuego y separacin de los combatientes
(peacekeeping) e implementacin de los acuerdos polticos (peacebuilding). Con ello, Naciones
Unidas adquiri una conceptualizacin integral de todas las fases del conflicto y, la firma de
un acuerdo dej de ser vista al interior de Naciones Unidas como el punto final y culminante
del proceso de pacificacin. A partir de entonces, la firma de un acuerdo de paz, comenz a
considerarse como un nuevo comienzo que implicaba la presencia e intervencin de la organizacin
incluso en la fase posconflicto.2
[177]
De esta manera, las OMP dejaron de ser vistas como operaciones encaminadas a separar a las partes
en conflicto e imponer un cese al fuego (que bajo la lgica bipolar original, tena la intencin de
evitar la posible escalada del conflicto regional hasta convertirlo en un conflicto nuclear), y pasaron
a ser consideradas como instrumentos importantes para generar las condiciones institucionales
que permitiran la implementacin de los acuerdos pactados (Rartner, 1995). Nada de ello puede
escapar sin embargo, al hecho de que este proceso, acenta tambin la necesidad de intervenir
y asistir en el proceso de construccin de instituciones, tanto de aquellas instituciones capaces de
proveer seguridad para el Estado y sus ciudadanos, como para asegurar una correcta y apropiada
gobernanza (governance) de dichas sociedades de acuerdo con los principios de democracia y
vigilancia ciudadana (Tjnneland, 2003). Este tipo de reformas comprenden entre otros elementos
la puesta en prctica de programas de cooperacin encaminados a la creacin de instituciones
como el poder judicial, los cuerpos de polica, las fuerzas armadas, los procesos electorales, y en
algunos casos hasta reformas constitucionales que redefinan derechos de propiedad.
Pero, ms all de este debate que rebasa con mucho los objetivos de este ensayo, es evidente
que -dirigidas a construccin de un entorno de institucionalidad democrtica-, las nuevas OMP,
han ampliado los rangos de responsabilidad de la Organizacin Internacional y han abierto
1
2
United Nations Peacekeeping Operations. Cronologa de despliegues 1948-12006. Disponible en www.un.org.

Boutros-Ghali. An Agenda for Peace. Preventive Di plomacy,Peacemaking and Peacekeeping (New York: United Nations Publications, 1992).
Disponible en <http//:www.un.org/Docs/SG/agpeace.html>
un espacio para explorar los argumentos del nuevo institucionalismo en el seno de los trabajos
de pacificacin. Qu son las instituciones?, cmo se construyen? y muy especialmente cmo
se insertan las instituciones en contextos de gran incertidumbre e inestabilidad poltica?, son
cuestiones claves para abordar el estudio de estos nuevos mecanismos de intervencin
Desde el planteamiento nuevo institucionalista se puede asumir que la implementacin
de instrumentos para asegurar los acuerdos y las estrategias para construccin de la paz son
sumamente complejos, inciertos y difciles; requieren por un lado, un conocimiento completo de
la situacin en conflicto y la coordinacin de esfuerzos de todas las partes involucradas; y por
el otro de un alto grado de confianza y capacidad de aprender de la experiencia propia y de las
dems. En suma, se necesitan construir instituciones que aseguren la paz y el desarrollo a largo
plazo, pero tambin que permitan la solucin de problemas inmediatos.
De ah que en este trabajo nos preguntemos por un lado, Cmo entonces implementar acuerdos
de paz que resulten crebles, estables y efectivos en sociedades que emergen de conflictos armados
prolongados y que lo hacen en condiciones de gran desconfianza e incertidumbre contextual?,
cmo garantizar el cumplimiento de lo pactado en escenarios particularmente sensibles a
la trasgresin?; y por otro lado, de qu manera este tipo de operaciones y estrategias pueden
llegar a construir y desarrollar instituciones. Cul es el papel de las OMP en la construccin de
instituciones en el perodo inmediato a la firma de un acuerdo de paz?; y finalmente, cules
seran las aportaciones tericas del Nuevo Institucionalismo que nos permiten entender y estudiar
con mayor claridad los procesos y dinmicas que siguen a la firma de un acuerdo de paz?
[178]
El presente documento pretende dar una respuesta a estas preguntas, y esto comprende en primer
lugar llevar a cabo un recorrido conceptual del Nuevo Institucionalismo y sus implicaciones para
comprender los procesos de paz; y en segundo lugar, explorar qu son, cmo se construyen, y cmo
funcionan las instituciones y la relacin que existe entre estas y los procesos de reconstruccin. Por
ello trataremos de explorar algunos elementos del Nuevo Institucionalismo Econmico (NIE) y el
Normativo (NIN). En sntesis, el propsito es encontrar algunas aportaciones tericas del Nuevo
Institucionalismo al estudio de los procesos de implementacin de los acuerdos de paz.
I. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
En el universo anrquico de las Relaciones internacionales, donde predominan las nociones del
inters nacional y el poder de los Estados, hablar de normas y reglamentaciones de cumplimiento
explcito y/ o de una lgica de lo adecuado previamente interiorizada que limiten el comportamiento
unilateral de los Estados parece no tener sentido. All donde la fuerza no puede garantizar
el cumplimiento de normas y reglamentaciones, parece difcil sostener el planteamiento neo
institucional
Los argumentos nuevo institucionalistas en este terreno sin embargo, son perfectamente compatibles
con los enfoques de la poltica internacional. Ms all de que en efecto, existen algunas reglas y
estructuras formalizadas que moldean las interacciones en este campo3, autores como Krasner
3
Despus de todo, no podemos dejar de reconocer que existen estructuras internacionales formalizadas como la Unin Europa y otras
menos formalizadas como el Tratado de Libre Comercio en Amrica del Norte que funcionan como mecanismos de regulacin y
gobierno en ciertos escenarios
(1983), Keohane, (1989) y Rittberger (1993) abrieron las posibilidades de conceptualizar las
relaciones internacionales cada vez ms en trminos institucionales. En trminos precisos, la teora
del rgimen y algunos aspectos de los enfoques cognitivos de las relaciones internacionales vienen
incluso a corresponder con el marco general del anlisis institucional en la medida en que se
puede sostener que existe alguna pauta de interaccin continuada entre los participantes en un
rgimen y algunos patrones comunes de significados e interpretaciones entre esos actores. Las
normas promulgadas por los regmenes son adems aceptadas por los Estados en la medida en
que contribuyen a reducir los costos de negociacin entre ellos.
Un rgimen, tal como lo define Keohane (1989) es un: conjunto de instituciones con reglas especficas,
acordadas entre los gobiernos, referentes a conjuntos especficos de temas en poltica internacional. Desde
esta definicin es posible observar que los regmenes, al reglamentar las relaciones entre los
participantes, tambin tienen el mismo efecto que las instituciones para moldear o regular el
comportamiento de los estados. Se acepta pues un mecanismo regulador del comportamiento.
As, aunque se reconoce que los Estados y sus intereses son actores fundamentales en las relaciones
internacionales, una de las preocupaciones principales desde los enfoques neo-institucionales es
encontrar de qu forma las instituciones (entendidas como conjuntos de reglas, normas, rutinas
y valores) logran transformar el comportamiento de los actores, ya sea a travs de incentivos o
mediante procesos de socializacin e interiorizacin de las normas (Finnemore, and Sikkink,
1998). Llevar esta lnea de razonamiento a los procesos de pacificacin e implementacin de
acuerdos polticos, abre un debate interesante sobre las posibilidades de xito o fracaso en
relacin con el comportamiento de los actores encargados de materializarlos. La implementacin
exitosa de un acuerdo de paz, podra entonces estar ntimamente relacionada con los entramados
institucionales de costos-incentivos -como sostiene el nuevo institucionalismo econmico- o bien
de los mecanismos de interaccin y aprendizaje entre los principales actores y el ambiente -como
propone el nuevo institucionalismo normativo- (March and Olsen, 1976).
[179]
Generalmente asociado a los enfoques del neo-realismo y neo-liberalismo para el estudio de las
relaciones internacionales, el nuevo institucionalismo econmico (NIE), sugiere que los procesos
de socializacin se dan con base en las estrategias y clculos racionales que hacen los agentes
que persiguen sus propios intereses, y mediante la construccin de instituciones para reducir
asimetras de informacin; por un lado, el problema consiste en encontrar las formas en las cuales
los Estados pueden aumentar su seguridad y promover su bienestar material; y por otro, para el
neo-liberalismo el problema radica en cmo disear mecanismos institucionales adecuados que
permitan resolver las fallas de mercado (Krasner, 1999).
Para el NIE la implementacin exitosa de un acuerdo de paz parte entonces de 1) reconocer que
los actores buscarn maximizar su beneficio individual y /o de grupo, 2) que la consecucin de ese
objetivo y ante la ausencia de un entorno reglamentado que los limite actuarn racionalmente con
oportunismo y 3) que el comportamiento oportunista y racional de los actores puede ser moldeado
y/o limitado por un conjunto de instituciones entendidas como sistemas de reglas, incentivos y
costos.
Desde este ngulo, el estudio de los procesos de implementacin adquiere una nueva dimensin: la
dimensin del actor racional con intereses divergentes. Para el NIE, el comportamiento oportunista
devine una constante, propia del comportamiento de todos los actores (no solamente de aquellos
que fueron excluidos o que se ven afectados en sus intereses por los acuerdos mismos). Fingir
acatamiento, posponer el cumplimiento o boicotear deliberadamente los acuerdos, constituyen

para el NIE, acciones constantes y esperadas, de manera que la pregunta importante para el
NIE no es cmo evitarlas, sino cmo lidiar con ellas y hasta traducirlas en comportamientos
cooperativos.
Con un diagnstico centrado en el comportamiento oportunista de los actores, el NIE altera las
prescripciones centradas en la existencia de garantas de seguridad y la inclusin derivadas de los
diagnsticos dominantes y arroja una prescripcin centrada en la construccin de instituciones.
El estudio de intereses y reglas adquiere un espacio propio, en donde cabe la intencionalidad y el
diseo; en donde el comportamiento oportunista puede ser limitado y condicionado; y en donde
la complejidad del contexto histrico no determina (a priori) el resultado final de los esfuerzos
de pacificacin. La mayor o menor complejidad contextual de los procesos de implementacin,
sigue siendo un elemento explicativo importante, pero bajo el NIE, se abre un espacio para
la negociacin, el reacomodo de intereses, la redefinicin de las reglas y el diseo de costos e
incentivos que limiten el oportunismo.
[180]
Por su parte, y ms cercano a una perspectiva constructivista del estudio de las relaciones
internacionales, para el NIN esta socializacin e interiorizacin de reglas se da dentro de un
marco institucional en el que prevalecen distintos contextos organizacionales y en el que adems,
los actores poseen diferentes identidades (Checkel, 2001; Egeberg and Stren 1999). Uno de los
principales sealamientos que se hacen a los enfoques basados en una lgica de las consecuencias
como el neo-realismo y neo-liberalismo es que para estos resulta difcil explicar algunos eventos
contemporneos en los que la autoridad es ejercida ms all de las fronteras de los Estados
como en las tribus, las nuevas formas de distribucin de poder y los mecanismos que llevan a la
construccin de los objetivos (Krassner, 1999).
El NIN puede servir para entender una variedad de fenmenos a nivel internacional en los que
sobresalen los procesos de Europeneizacin del Estado nacin a pesar de la existencia del Estado
de Bienestar Social en los pases escandinavos (Eriksen, 1999), los procesos de modernizacin
administrativa (March and Olsen, 1995) hasta la construccin de instituciones al interior de
la Unin Europea (March and Olsen 1998). En ellos se muestra que en muchas ocasiones la
capacidad de transformacin al interior de las instituciones se basa en el grado en el cual una serie
de valores se encuentran institucionalizados en las estructuras previas. En el caso de la puesta en
prctica de los acuerdos de paz y en particular del comportamiento de las OMP, una perspectiva
institucional sugiere en principio dirigir la atencin sobre la forma en la cual las OMP interactan
con el contexto as como entender de qu manera los principales actores definen la situacin y le
dan un significado a sus acciones.
Para el NIN la comunidad internacional es vista como una comunidad de seguidores de reglas,
entendimientos inter-subejtivos, sentidos de pertenencia e identidad derivado de la experiencia
(March and Olsen 1998). Los cambios internacionales suceden dentro de una estructura de
significados y dependen en gran medida del tipo de instituciones anteriores en equilibrios mltiples
y transformaciones endgenas, en lugar de la construccin de preferencias exgenas y estables del
NIE.
Si bien se entiende que cada conflicto es distinto, con caractersticas particulares, y que no se puede
esperar un tipo nico de acuerdo; bajo la perspectiva NIN se destaca el papel de la bsqueda de
los procesos dentro de los cuales se van construyendo las instituciones que pueden variar en el
tiempo, en lugar de identificar el tipo de instituciones y cmo estas modifican el comportamiento

colectivo (Mrth and Britz, 2002). Los actores y estrategias son analizados como parte de un
contexto organizacional e institucional mucho ms amplio y dinmico, de tal manera que el
comportamiento y las decisiones de estos actores son afectados por el marco institucional, pero
tambin son capaces de modificar estas instituciones. Las partes en conflicto y las OMP no slo
se adaptan a las reglas y las modifican, sino que tambin se desarrollan procesos de aprendizaje
que dan como resultado que puedan alcanzar lo que ellos creen que es lo apropiado.
El estudio de las condiciones estructurales y coyunturales que permitiran acercar a las partes
en conflicto, as como los mecanismos e instrumentos necesarios para llevarlos a una mesa de
negociacin, han sido objeto de anlisis cuidadoso y sistemtico de todos aquellos interesados
en el manejo y resolucin de los conflictos armados inter e intraestatales. La literatura sobre
mediacin internacional es abundante, y sin duda alguna, constituye uno de los campos ms
explorados dentro de la disciplina de las relaciones internacionales, (Mairieke, 2000; Bercovitch,
1997; Zartman, 1996; Holbrooke, 1990) pero en trminos generales, se ha enfocado mucho ms
a explicar porqu los combatientes de una guerra civil son incapaces de alcanzar un acuerdo y firmar un
compromiso creble y, slo recientemente, se han dirigido a explicar porqu los combatientes podran
preferir volver a la guerra, incluso despus de haber alcanzado un acuerdo (Zartman, 1985; Peceny and
Stanley 2001; Holbrooke, 1990)
Hasta ahora, los trabajos existentes dentro de la literatura de relaciones internacionales enfocados
a los proceso de pacificacin e implementacin de acuerdos de paz, se pueden clasificar en torno
a quienes explican el xito o fracaso de la implementacin de los acuerdos en torno tres grandes
problemas: el problema de la seguridad (Walter 1997), el problema contextual (Hampson (1996) y el
problema de la exclusin (Stedman, 1997). En los tres casos, el problema del acatamiento se aborda
desde una perspectiva exgena. Ante la inseguridad de los actores que habrn de desarmarse, se
propone la existencia de garantes externos dispuestos a usar la fuerza para lograr el acatamiento;
ante la complejidad contextual del conflicto y su resolucin, se pretende incidir en el apoyo
expedito y consciente de la comunidad internacional para tornar el contexto en uno ms favorable
a la implementacin y, ante la exclusin de algunos actores que pueden boicotear el acuerdo, se
propone un acuerdo de paz comprensivo e incluyente. En ninguno de los casos, se propone el
estudio cuidadoso del comportamiento de los actores internos para explicar el xito del proceso.
[181]
La existencia de un contexto regional e internacional que arrope los procesos de implementacin,

constituye una condicin de partida favorable. Las caractersticas del conflicto armado (su
duracin, su intensidad, el nmero de grupos combatientes, los intereses y estrategias de los
mismos), as como las condiciones acordadas en un acuerdo de paz (gobierno compartido,
competencia poltico-electoral, reformas judiciales, etc), convergen en algunos casos en escenarios
donde la implementacin es mucho ms factible que en otros. Pero el compromiso de la comunidad
internacional se traduce de manera general en recursos econmicos, asistencia tcnica, asesora
poltica y presencia sostenida. En los casos ms complicados, puede no ser determinante para
revertir el deterioro del contexto de implementacin, pero el autor, considera que es fundamental
en los casos de estudio. La definicin de un acuerdo de paz comprensivo e incluyente constituye
tambin otra condicin favorable de los procesos de implementacin, ya que limita la posibilidad
de interpretaciones diversas y hasta encontradas.
Desde un planteamiento similar, Brbara Walter estableci que la presencia de actores externos
garantiza el desarme y la desmovilizacin de los soldados (siendo este el problema fundamental
de los procesos de pacificacin). El desarme o la entrega de territorios conquistados incrementan

la vulnerabilidad de los actores y limitan su habilidad para imponer el cumplimiento de diversos
aspectos del tratado firmado. Los grupos que obtienen garantas de terceros durante el periodo
de desmovilizacin y garantas militares o territoriales, tendrn ms posibilidades de una
implementacin exitosa. Si un estado externo o una organizacin internacional no estn dispuestos
o no tienen la capacidad de proveerlos con tales garantas, los grupos en lucha terminaran
rechazando cualquier acuerdo y continuarn la guerra. La presencia de actores externos garantiza
a su juicio, que los grupos se sientan protegidos, los acuerdos sean cumplidos y las promesas se
sostengan -al menos hasta que se forme un nuevo gobierno- (Walter, 1997:340).
La variable clave para explicar la implementacin exitosa de un acuerdo de paz es la garanta de
seguridad que ofrece un tercer partido, definida como cualquier promesa explcita o implcita dada
por un poder externo de proteger a los adversarios durante el periodo de implementacin. (Walter, 1997: 345)
Las garantas de las que habla Walter, tienen sin embargo, implicaciones muy claras en torno al
posible uso de la fuerza y de hecho, la fortaleza de las garantas emitidas est en relacin directa
con el nmero de soldados desplegados en el terreno. A mayor presencia de soldados, mayor
compromiso evidente de intervencin y por lo tanto, menor el dilema de seguridad aludido. Esta
explicacin es altamente debatible, porque no siempre el nmero de soldados refleja el nivel de
compromiso de la comunidad internacional y de hecho, no se sostiene para los casos Angola y
Ruanda en la dcada de los noventas.
[182]
El dilema de seguridad domina tambin las visiones que pretenden alejarse de una postura de
fuerza y adoptan una visin liberal no coercitiva. Peceny y Stanley en un artculo titulado Liberal
Social Reconstruction and the Resolution of Civil Wars in Central America, (Peceny and Stanley, 2001),
sugieren que la construccin de instituciones polticas que limiten la habilidad del Estado en
el uso de la fuerza contra sus ciudadanos puede proveer soluciones institucionales al dilema
de seguridad, independientemente del nmero de fuerzas desplegadas. Argumentan que la
intervencin internacional liberal no coercitiva, puede, bajo ciertas circunstancias, sustituir las
garantas de seguridad internacionales. Si los grupos dominantes en un conflicto civil firman
acuerdos crebles sobre normas y prcticas liberales, grupos potencialmente vulnerables (tales
como aquellos se espera se desarmen) tendrn confianza razonable sobre su seguridad, an en
ausencia de garantas externas de fuerza. Se trata en suma de la aplicacin de una estrategia
no coercitiva -de construccin de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los
conflictos armados intraestales, alentada por el fin de la Guerra Fra y tras la emergencia de una
nueva naturaleza del conflicto y de su resolucin.4 La llamada paz democrtica descrita por
Marina Ottaway (2001), se ha traducido en la prctica, en la adopcin de una estrategia liberal
encaminada a la creacin de democracias formales, recreando incluso, instituciones medulares del
gobierno local (polica, fuerzas armadas, judicatura, partidos polticos, etc).
Bruce D. Jones (2001) identifica los problemas de coordinacin estratgica entre terceras
partes como elemento crtico. Despus de estudiar diversos casos recientes afirma que la
coordinacin eficiente se ha logrado ms por casualidad que por diseo. La habilidad de los
actores internacionales, las Naciones Unidas en particular, para enfrentarse a los problemas de
coordinacin estratgica depender de su capacidad para desarrollar y utilizar mecanismos que
4
De las 33 misiones para el mantenimiento de la paz de la ONU que se realizaron entre 1989 y 1998, 25 involucran algn intento de
promocin liberal y democrtica. United Nations. Fifty years ofUnited Nations Peacekeeping Operations: 1948-1998 (New Yor: United
Nations Publications, 2001). Disponible en <http://www. un.org/Depts/dpko/pk50.htm>.
respondan a tres problemas recurrentes: a) la incoherencia entre la fase de negociacin y la fase

de implementacin; b) la divergencia de estrategias dentro de cada una de las fases aludidas y
c) los esfuerzos contradictorios para implementar una estrategia dada. En algunos casos, una
coincidencia de intereses entre los terceros estados, un cierto grado de continuidad institucional y
la aplicacin deliberada de instrumentos y polticas, han fortalecido la coordinacin estratgica
en pos de un resultado exitoso.
En esa misma lnea de trabajo y tratando de identificar claves del xito o fracaso de los procesos
de implementacin Donald Rotchild y Stephen Stedman (1996) llaman la atencin a los problemas
de organizacin existentes entre mediadores e implementadores, la falta de coordinacin entre
agencias, el incompleto cumplimiento de las tareas asignadas, la hechura de acuerdos de paz
ambiguos y vagos, el escaso margen de tiempo para su implementacin y la presencia de spoilers
o boicoteadores. La complejidad contextual, sin embargo est muy determinada por la calidad del
acuerdo de paz. Consideran que todos los acuerdos tienen silencios y reas oscuras que se expresan
con gran ambigedad, la mayor parte de las veces quedan abiertas a mltiples interpretaciones
y en consecuencia, el acatamiento deviene un fenmeno tctico, circunstancial y meramente
temporal. Proponen por lo tanto una mayor atencin al momento de escribir el acuerdo, buscando
que ste sea lo ms comprensivo, incluyente y especfico posible. Acuerdos ambiguos, excluyentes
y coyunturales, ajenos en buena medida a los problemas que originaron el conflicto armado, son
de entrada, los grandes culpables del fracaso en la implementacin.
Desde el punto de vista del NIE sin embargo, buscar acuerdos inclusivos que limiten la presencia
de spoliers (sean estos agresivos o socializados, tengan estrategias de boicot total o parcial) no
es suficiente para garantizar el xito en los procesos de implementacin. Tampoco es suficiente.
Cambiar las preferencias de los actores y establecer un entramado de valores e instituciones
liberales como sustituto de las garantas de seguridad para los actores (Paris 1997). Adems
del serio dilema de la seguridad, que emerge en las sociedades de posguerra, adems de los
problemas contextuales, y de la existencia de individuos o grupos que se sienten amenazados
por los acuerdos firmados, existe tambin el dilema del oportunismo poltico. Los actores (todos),
buscarn aprovechar la incertidumbre del entorno, las asimetras de informacin y hasta de
beneficiarse del incumplimiento de los acuerdos. Evitar o encarecer (en materia de costos) el
oportunismo poltico es fundamental para el NIE y la implementacin exitosa de los acuerdos de
paz, implica por tanto, la hechura de un conjunto de instituciones que a travs de un sistema de
incentivos-costos, incrementen la probabilidad del cumplimiento de los acuerdos y encarezcan el
incumplimiento de los mismos. El ideal es entonces aprovechar el impulso egosta y oportunista
de los actores para que les sea racional cooperar, es decir, que calculen que es ms beneficioso
respetar y hacer respetar las reglas del juego que, engaar o simular acatamiento. Para que un
acuerdo funcione segn el NIE, las reglas del juego deben tener la capacidad de impulsar a los
actores en la bsqueda de su beneficio egosta, sin embargo, cooperar para el bien colectivo.
[183]
Como se puede observar, la explicacin que ofrece el NIE, endogeniza el proceso de implementacin
y lo reduce al comportamiento de los actores que firman los acuerdos y que estn encargados de
implementarlos, abstrayendo as, tanto la complejidad contextual como la presencia de garantes
regionales y/o internacionales. Desde el planteamiento del NIE, an en contextos en donde
existen garantas de apoyo internacional, los actores internos buscaran engaar, posponer y hasta
boicotear los acuerdos pactados s calculan que dicho comportamiento contribuye a maximizar su
beneficio individual y /o de grupo. La propuesta del NIE de limitar ese comportamiento a travs
de sistemas de reglas, costos e incentivos, traslada el debate al mbito de las decisiones de los
actores, en particular de aquellos que firmaron los acuerdos y que tienen la responsabilidad de
materializarlos.
II. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO NORMATIVO
El punto de partida de muchos de los estudios institucionales sugiere que las organizaciones son
ms propensas a constituirse como un sistema de reglas y objetivos diseados para movilizar
las energas humanas (Selznick, 1957) en donde se destaca el papel de las instituciones para
entender la accin humana dentro de una organizacin o en la sociedad (Peters, 1999). Desde el
anlisis organizacional se ha puesto especial atencin a la necesidad de examinar las dinmicas
de cambio organizacional ms all de variaciones en los sistemas de incentivos y relaciones de
poder (Brunsson and Olsen, 1998). Las instituciones son el resultado de un proceso adaptacin
que reflejan adems de no la historia de la organizacin, sus intereses, tambin cmo ellas logran
desarrollar mecanismos que les permitan adaptarse al ambiente. Existe una estrecha conexin entre
las normas y los principios en la medida en que el comportamiento y los procesos de decisin se
ajustan a las premisas y valores de los miembros (Boin y Christensen, 2005). El supuesto principal
en el NIN es que el comportamiento est gobernado no slo por un inters calculador o por la
estructura formal (March and Olsen 1983) sino tambin por un conjunto de reglas determinadas
por una serie de valores a partir de cmo los miembros interpretan sus objetivos e historia.
[184]
Una de las principales diferencias entre el Nuevo Institucionalismo Econmico y el NIN se

encuentra en las premisas que intentan explicar el comportamiento de las personas en la sociedad.
Mientras que la perspectiva instrumental o NIE establece que los individuos actan de acuerdo
a un clculo personal con el propsito de aumentar su utilidad, el NIN sostiene que las personas
regulan su comportamiento en funcin de lo que ellas consideran como apropiado con base en
una serie de preguntas (March and Olsen,1989:70)Qu tipo de situacin es esta?, Quin soy
yo?, Qu tan apropiado son distintas acciones para m en esta situacin?, Hago lo qu es ms
apropiado?
El corazn de esta lgica de lo apropiado descansa en que los individuos son vistos como agentes
seguidores de reglas, en lugar de un calculado egosmo. Dichas reglas son socialmente construidas
y conocidas, lo que quiere decir que estas adquieren validez en tanto que son aceptadas y las
personas asumen su existencia. De esta manera, las reglas pueden tambin ser observadas como
una combinacin de hbitos y normas sociales dentro de un comportamiento regular y uniforme
(Morawetz, 1980). Las reglas pueden ser impuestas, aprendidas o internalizadas mediante un
proceso de socializacin y las personas actan ms en funcin de identidades que intereses (March
and Olsen, 1998), en las que el diseo institucional no puede quedar ajeno a los actores.
El proceso para actuar apropiadamente consiste en juntar la identidad o una serie de identidades
con una regla correspondiente, y como consecuencia seguir dicha regla. cuando los individuos
de organizaciones satisfacen sus identidades, ellos siguen las reglas o procedimientos que consideran como
apropiada a la situacin en que se encuentran ellos mismos (March, 1994). Las reglas son derivadas de
identidades socialmente construidas de tal forma que el comportamiento apropiado es aquel que
se considera esencial y pertinente para una cierta identidad (March and Olsen 1995). Si bien, se
reconoce que en algunas ocasiones pueden existir problemas en la jerarqua de las normas, estas
logran solucionarse mediante una serie de acuerdos inter-subjetivos entre las personas (Eriksen,
1999).
La perspectiva institucional normativa sugiere que tanto la construccin de instituciones como el

aprendizaje consisten bsicamente en cambiar las reglas y estructuras con base en la interpretacin
de la experiencia. Sin embargo, aun cuando la definicin de reglas puede llegar a ser demasiada
amplia dentro de estos enfoques, tambin resulta til distinguir entre reglas formales e informales,
ya que se derivan de procesos de creacin distintos y sus efectos en el comportamiento de los
actores son tambin diferentes. Las primeras se originan en la estructura formal de la organizacin
y delimitan con mayor precisin los roles e identidades de los miembros, mientras que las informales
surgen a travs de perodos ms largos de tiempo y pueden desarrollarse dentro o fuera de las
organizaciones (Christensen y Rvik 1999).
Para el caso de las OMP, incluye crear los mecanismos y el marco institucional que desarrolle
identidades en los ciudadanos, capacidades para la accin poltica, procedimientos que provean
de significado a las acciones pasadas, as como un sistema poltico capaz de adaptarse al contexto
(March and Olsen 1995). Por un lado se entiende a la organizacin como un sistema de creencias
conductas estandarizadas, de prcticas y reglas, caracterizada por un alto grado de identidad
(Brunsson, 1999); y por el otro, que las instituciones son capaces de cambiar en el transcurso
del tiempo para adaptarse al ambiente (March and Olsen, 1995) mediante el intercambio de
conocimiento y experiencia. Por ello, es que se sugiere que en muchas ocasiones resulta ms difcil
cambiar o llevar a cabo procesos de rediseo institucional que la formulacin y aplicacin de un
diseo inicial (Peters, 1999).
Podra decirse entonces que el diseo y transformacin de instituciones para la construccin de
procesos de pacificacin se basan en una teora de adaptacin bajo condiciones de ambigedad.
Esto quiere decir que estos dichos procesos pueden ocurrir en situaciones o a travs de eventos
que son oscuros o pocos claros (March and Olsen 1976). La experiencia es entendida no solo como
una coleccin de eventos pasados, sino tambin como la interpretacin de ellos. Diferente al NIE,
esta perspectiva seala que la accin humana posee un carcter interpretativo el cual se enfoca en
buscar el significado de la historia.
[185]
De esta manera, tanto en los procesos de pacificacin como en la puesta en prctica de los acuerdos
de paz, los actores se encuentran ligados a una serie de instituciones que les ayudan a definir cul
es el comportamiento apropiado y le dan un sentido a sus acciones (Lgreid and Roness 1999).
Esto implica reconocer que en ocasiones los OMP no tienen todo el control de la situacin y
que aun cuando se establezca un diseo institucional que asegure la cooperacin muchas veces
puede dar otros resultados (Brunsson and Olsen 1997). Los principales actores de la puesta en
prctica de los acuerdos pretenden lograr tienen cierto grado de maniobrabilidad, aun cuando las
presiones internas y externas llegan a limitar sus movimientos (Christensen and Lgreid, 2001).
III. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO ECONMICO
El Nuevo Institucionalismo Econmico forma parte de toda una serie de propuestas tericas, que
desde diversas reas del conocimiento estn volviendo al estudio de las instituciones y de sus efectos
en el comportamiento individual y de grupo. 5 En su conjunto, la corriente nuevo institucionalista,
5
El planteamiento institucionalista se ha colado inclusive dentro de las Relaciones Internacionales a partir de los trabajos de Krasner,
Keohane, y Young en torno a la teora de los regmenes Al respecto Krasner define un rgimen como princi pios, normas, reglas y
procedimientos para la toma de decisiones explcitos o implcitos, en los cuales convergen las expectativas de los actores en un rea dada de las
constituye una reaccin a los planteamientos individualistas dominantes en los ltimos aos en
las ciencias sociales (conductivismo y racional choice); perspectivas que autonomizaron y sobre
simplificaron la accin poltica y la despojaron de su sentido colectivo.
Los nuevos institucionalistas con James March y Johan Olsen (1984) a la cabeza, cuestionaron
seriamente este individualismo metodolgico y reintrodujeron el comportamiento colectivo e
institucional. Desde su perspectiva, ningn actor se encuentra al margen de las instituciones,
definidas como sistemas de reglas, normas, valores y rutinas (March and Olsen, 1983). La accin
social, el intercambio econmico y las negociaciones polticas se estudian entonces a partir de
complejos contextos institucionales.
La inclusin de las instituciones a los procesos de implementacin, definidas stas como sistemas
de reglas, costos e incentivos que limitan o moldean el comportamiento individual, permite
una interpretacin interesante del poder y la incertidumbre que siguen a una guerra civil.
La incertidumbre, afirman los tericos del NIE, alienta el comportamiento oportunista. La
incertidumbre contextual, abre espacios para el uso del poder y la obtencin de beneficios a costa
de otros. La reduccin de los espacios de incertidumbre constituye para los NIE el quid pro quo
de los esfuerzos de pacificacin.
[186]
Bajo el planteamiento terico del NIE, no existen contextos de intercambio con informacin completa, sino
antes bien incompleta y asimtrica.6 Ningn individuo puede conocer toda la informacin necesaria
para jerarquizar todas sus preferencias y elegir realizando todos los clculos para escoger el
resultado ptimo. Los actores pueden por tanto buscar engaar a otro con base en informacin
que el otro no posee (dentro del NIE esto se conoce como informacin asimtrica). Durante un
proceso de desarme, el que un actor no conozca si efectivamente su contraparte ha cumplido con
sus compromisos, genera incertidumbre y desconfianza, genera espacios para el comportamiento
oportunista y bien puede buscar garantizar su seguridad manteniendo clandestinamente algunas
armas por ejemplo.
De acuerdo con el NIE, tampoco existen contextos de intercambio exentos de costos (costos de transaccin).
Los costos de transaccin, son los costos que se generan en la relacin entre actores racionales
para asegurar que los acuerdos entre ellos se cumplan. Los costos de transaccin, en este sentido,
expresan los costos que se deben pagar en una relacin para establecer los acuerdos del intercambio,
para que una vez establecidas las reglas, stas sean efectivamente cumplidas. Mathews (1986)
establece que los costos de transaccin surgen como resultado de disear y establecer contratos ex ante de
relaciones internacionales Stephen Krasner. Toward Understanding in International Relations, International Studies Quarterly, Vol.29
(2),1985, pp.137-144; Regimes and the Limits of Realism: Regimes as Autonomous Variables, International Organization, Vol. 36 (2),
1982, pp. 497-510;; Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics, Comparative Politics, Vol. 16, 1984, pp.
226-246;; Robert Keohane. Neoliberal Institutionalism: A perspective on World Politics, International Institutions and State Power; Essays in
International Relations Theory. (Boulder, Co.: Westview Press; Young, 1989); S. Young. Political Leadershi p and Regime Formation:
On the Development of Institutions in International Society, International Organization Vol.45, 1991, pp.281-308; V. Rittberger.
Regimen Theory and International Relations. (Oxford: Clarendon Press. 1991).
El Nuevo Institucionalismo Econmico (NIE) tiene sus races en la crtica al pensamiento neoclsico, pensamiento que simplific
excesivamente la accin individual en torno a un comportamiento egosta -maximizador y en contextos de informacin completa y
sin costos de transaccin en donde los individuos tericamente pueden jerarquizar todas sus preferencias y elegir ptimamente. T.
Veblen, F. Knigth, F. Commons y ms recientemente H. Simon, R. Coase, M. Olson, D. North, y G. Becker entre otros, sostienen
incluso que los mercados se organizan de acuerdo con arreglos institucionales y admiten que el mercado no es el nico mecanismo
de asignacin de recursos, sino que existen otras instituciones (como las organizaciones y las jerarquas) que funcionan como eficientes
distribuidores de recursos ante un marco de informacin incompleto y ante actores capaces, racionalmente, de ser estratgicos y
oportunistas. Rechazan en consecuencia la posibilidad de un intercambio exento de conflicto e incertidumbre.
la transaccin y de vigilar ex post su cumplimiento (Matthews, 1986). Se trata entonces de construir

mecanismos de interaccin, reciprocidad y vigilancia, que reduzcan la incertidumbre. Sin ellos,
los actores pueden engaarse sobre la base de la dificultad de hacer honor a los acuerdos. La
bsqueda de mecanismos que incrementen la probabilidad de cumplimiento de los acuerdos,
disminuye la incertidumbre y por lo tanto, los costos de transaccin.
Para el NIE, el comportamiento oportunista de los actores puede derivarse tambin de las
ambigedades en la definicin de las atribuciones y los resultados esperados de los actores,
estipulados en los acuerdos. Para los NIE todos los intercambios requieren instituciones para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales contradas por los agentes. Los derechos
de propiedad, por ejemplo, son interpretados y generados por las instituciones, haciendo que la
relacin entre los individuos se constituya a travs de su interpretacin respecto aquello a los
que tienen derecho a poseer o definir como individuos autnomos. Pero estos derechos de
propiedad en la realidad son definidos en las instituciones, pues el reconocimiento y respeto a
ciertos derechos de propiedad es una cuestin que requiere la posible accin de otros actores
(Ayala, 1999). La definicin clara de los derechos de propiedad disminuye la incertidumbre sobre
el uso de los recursos y las atribuciones de los actores. En contextos inciertos, los actores podran
buscar engaar a otros sobre la base de la ambigedad en los derechos, las atribuciones y los
resultados esperados.
Los derechos de propiedad son probablemente las instituciones ms relevantes en lo que se refiere
a la asignacin y uso de recursos disponibles en una sociedad. Cuando hablamos de los derechos
de propiedad originales, y de la evolucin de las estructuras jurdicas que les dan forma, se hace
referencia al derecho del uso permitido de los recursos de bienes, servicios y facultades. En este
sentido, la existencia de los derechos de propiedad, constituye sin duda, una ventaja sobre la
anarqua o cualquier otro estado social caracterizado por ausencia de derechos de propiedad.
[187]
Evidentemente, los cambios en los derechos de propiedad juegan un papel estratgico en el

intercambio, porque pueden cambiar el desempeo de la economa, redefinir la redistribucin
sobre la riqueza y el poder poltico entre agentes, y an modificar su posicin relativa en las
estructuras de poder. En cualquiera de estos casos, los agentes pueden ganar o perder su posicin
original en la distribucin inicial del ingreso y el poder. Adems como afirma D. North (1981) los
derechos de propiedad como instituciones relevantes, son resultado de la intervencin deliberada
de los agentes en su creacin, mantenimiento y modificacin.
Finalmente, para los NIE; las instituciones se entienden como sistemas de incentivos que intentan
minimizar los costos de transaccin y maximizar las posibilidades del acatamiento, gracias a una
combinacin entre incentivos negativos (y amenazas crebles de cumplimiento de las mismas) e
incentivos positivos o posibilidades de un oportunismo ms racional o conveniente para los
intereses de ambas partes (Williamson, 1989). La institucin del contrato, por ejemplo, permite
establecer no slo las limitaciones o restricciones al comportamiento, sino una cadena o red de
incentivos y de mecanismos de imposicin que incrementen la posibilidad de que los intereses
egostas del agente se alineen con los del principal.
Desde el punto de vista del NIE es posible que partiendo de intereses diferentes, los actores
puedan establecer un contrato que satisfaga sus demandas (siempre claro, bajo las restricciones
que impone el contexto histrico), pero con la posibilidad de satisfacer un criterio mini-max,
esto es, obtener el mximo posible de un contexto de opciones restringido y, dependiente de las
decisiones de otros actores.
En general, el NIE propone la definicin de un sistema reglamentado de informacin (transparente,

de bajo costo y disponible a todos los actores), el establecimiento de un sistema reglamentado de
vigilancia para el acatamiento, un sistema reglamentado de derechos de propiedad y un sistema
regulado de relaciones jerrquicas establecidas a travs de contratos y jerarquas. Se apuesta a
que en su conjunto, se estructure un sistema reglamentado y regulado que limite la incertidumbre
contextual y en consecuencia, el comportamiento oportunista.
Para la escuela neoinstitucionalista las restricciones impuestas a la conducta econmica de
los individuos por las instituciones podran tener la misma importancia que las restricciones
econmicas presupuestarias o tecnolgicas. Las restricciones emiten seales decisivas para las
elecciones econmicas de los individuos en los mbitos de inversin, trabajo, ahorro o consumo.
La economa neoclsica, postula que los individuos escogen una oportunidad de un conjunto dado
de oportunidades econmicas que se les presentan por igual a todos los agentes econmicos, el
mecanismo de competencia permite que los ms aptos y eficientes las aprovechen efectivamente.
Para el nuevo institucionalismo econmico, las oportunidades tienen que ser descubiertas por
medio de un esfuerzo deliberado que consiste en buscar informacin pertinente, llegar a acuerdos
sobre el uso de derechos, aprovechar las restricciones legales existentes, entre otras fuerzas. Ello
supone que existen costos de oportunidad en cada eleccin individual o colectiva y que tambin
existe el riesgo e incertidumbre. Las instituciones pueden ser cruciales para disminuir los costos
y la incertidumbre y hacer que los agentes se involucren en el intercambio.
IV. LA PERSPECTIVA TRANSFORMACIONAL7 Y LAS OMP
[188]
Al igual que otro tipo de procesos de cambio el NIN reconoce que los implementadores de la
puesta en prctica de los acuerdos de paz no tienen necesariamente un control absoluto sobre los
resultados y evolucin de dichos acuerdos. La interaccin continua entre los agentes y el contexto
institucional, tanto local como internacional, pueden expresar las variaciones y dificultades para
el xito y construccin de la paz. Si bien los actores son vistos como agentes seguidores de reglas,
la concepcin misma de su sistema legal y la idea del cumplimiento de la ley puede explicar
algunos de los cambios durante su implementacin. Por ejemplo, la historia del Estado nacin
tanto de los directivos de las OMP como de las partes en conflicto, esto es si su historia se
encuentra ms cercana a una concepcin estatista en donde existe un rol central del gobierno con
un fuerte esquema legal; o ms cercana a una tradicin anglosajona donde hay una superioridad
de la sociedad civil sobre el estado y mayor flexibilidad en la elaboracin de las normas jurdicas.
Los legados histricos constituyen algn tipo de ADN gubernamental y organizacional el cual es
materializado en la memoria colectiva de las partes involucradas en los procesos de paz. A travs
de las races histricas de las instituciones se genera una adaptacin gradual a las presiones internas
y externas. Las organizaciones tienden a seguir y repetir ciertos patrones de comportamiento de
acuerdo a sus tradiciones y estructuras culturales y polticas (Vandana and Imrie,1998). Esto es,
los valores y principios que caracterizan al sistema poltico. Las identidades institucionales se
hayan formadas por historia comunes que influyen tanto en los procesos de aprendizaje como en
la construccin e implementacin de los acuerdos.
Tom Christensen y Per Laegreid, 2001.
Existen tambin otro tipo de elementos como por ejemplo las presiones del ambiente y que
pueden afectar la manera en la cul se disean los acuerdos o las condiciones para un cese de
hostilidades, ya sea coercitivo, voluntario o como resultado de un proceso de difusin (Powell and
Dimaggio, 1983). Es decir, se adoptan creencias sobre no solo sobre la necesidad de establecer el
acuerdo sino tambin sobre las condiciones de xito, unidas a ideas sobre desarrollo econmicosocial y democracia (Finnemore y Sikknik, 1998). Las OMP se vuelven parte de un proceso ms
amplio sobre la transmisin de valores democrticos que se transforman una vez que llegan a
implementarse (Culebro and Askvik, 2005).
Los acuerdos de paz pueden suscribirse por muchas razones, una de ellas puede ser la bsqueda
de legitimidad tanto a nivel nacional como internacional; y tambin por factores situacionales,
como por ejemplo la percepcin por alguna de las partes sobre el xito o fracaso de la evolucin
del conflicto armado, y en gran medida esa percepcin puede influir sobre el desarrollo posterior
de los eventos (March and Olsen,1998). En este sentido, los actores tienen distintos grados de
influencia y desarrollan diferentes comportamientos durante las etapas de la implementacin de
los acuerdos de paz.
La introduccin de nuevas reglas derivadas de los acuerdos en los sistemas poltico-administrativos

anteriores, modifica por un lado los procesos de decisin y la distribucin de los recursos y
la atencin de los actores (Lgreid, and Roness,1999) y por otro lado esta interaccin logra
transformar las reglas iniciales de los acuerdos.
En sntesis una perspectiva transformacional derivada del NIN sugiere la existencia de tres puntos
principales: (1) El contenido de los acuerdos y los procesos, el diseo institucional varia de situacin en
situacin, esto quiere decir que las reglas que se generan a partir de los acuerdos de paz se introducen
en marcos institucionales ya establecidos que son el resultado de las transformaciones histricas
y formas compartidas de interpretar el pasado y los problemas que dieron origen al conflicto de
esos pases o regiones. (2) El funcionamiento y la operacin de las OMP en el perodo posterior a la firma
de un acuerdo transforman el aparato estatal y el tipo de relaciones entre los principales actores y viceversa;
esto es que tanto las reglas como las instituciones que se generan a partir de estos acuerdos son
tambin transformativas en el sentido en que una vez establecidas stas reglas se orientan no slo
a solucionar problemas inmediatos sino que tambin persiguen transformar a los individuos en
ciudadanos de ese nuevo rgimen. (3) Durante la implementacin de los acuerdos de paz, puede llegar
a cambiar el contenido mismo de estos acuerdos, as como el modelo de democracia, desarrollo y gobierno
al inicio de la firma de la paz; la idea fundamental es que las instituciones que van apareciendo definen
tambin los espacios dentro de los cuales el gobierno y la sociedad interactan, establecen nuevas estructuras
de significado y sirven para definir aquello que los actores perciben como legtimo y apropiado (March and
Olsen, 2004).
[189]
V. CONSIDERACIONES FINALES
Al inicio del documento nos preguntamos primero, sobre el papel de las OMP en la construccin de
instituciones en el perodo inmediato a la firma de un acuerdo de paz y de qu manera estas OMP
podran facilitar los procesos de aprendizaje y adaptacin institucional y contribuir de forma ms
efectiva no slo al cese de hostilidades sino tambin al desarrollo del Estado en dnde operan, y
en segundo lugar cules seran las contribuciones del NIE y del NIN para comprender y estudiar
las dinmicas que siguen y se desarrollan en la implementacin de los acuerdos. Para lograr lo
anterior presentamos algunas de las principales aportaciones tericas del Nuevo Institucionalismo,
y aquellos elementos que podran contribuir a explicarnos la evolucin de las OMP como lo es la
perspectiva transformacional (Christensen and Laegreid, 2000)
[190]
La perspectiva que ofrece el NIN para estudiar las implicaciones que lleva consigo la firma de
un acuerdo de paz resulta sumamente frtil para entender las complejas variaciones que tiene la
continua interaccin entre los distintos marcos institucionales que surgen en dichos procesos. La
construccin y establecimiento de nuevos sistemas polticos a partir de reglas ya institucionalizadas
en todos los actores resalta la naturaleza endgena de las instituciones y sugiere que al interior
del viejo y nuevo sistema co-existen un gran repertorio de identidades y roles asociados a
normas y prcticas democrticas. La institucionalizacin de estas prcticas se lleva a cabo a
travs de procesos de aprendizaje y adaptacin institucional que dan por resultado comunidades
que comparten experiencias y estructuras de significado similares. Algunos de los argumentos
principales del NIN es reconocer que las OMP son procesos que ocurren dentro de un orden
existente y marcos institucionales parcialmente autnomos, que las reglas no son instrumentales
y que los actores lejos de guiarse por un inters egosta en trminos de costos y beneficios, basan
su comportamiento y decisiones por una lgica de lo apropiado. Esto trae como consecuencia que
unos de los principales desafos que deben enfrentar las OMP es la creacin de instituciones que
aseguren orden y prediccin a las acciones de los principales actores en la medida en que stas se
conviertan en portadoras de identidades y sirvan para generar fuertes vnculos entre las personas
a pesar de todo aquello que los divida (March and Olsen, 2005)
La aplicacin del NIE a los procesos de pacificacin de sociedades que emergen de conflictos
armados prolongados es un ejercicio interesante que permite vislumbrar desde una ptica
diferente la implementacin del un acuerdo de paz. La lectura que desde el NIE puede hacerse
de un acuerdo de paz, es que constituye un momento de creacin institucional relevante en la
medida en que, desde el punto de vista de los derechos de propiedad, el acuerdo, necesariamente
refleja un reacomodo de fuerzas y un cambio en las cuotas de poder entre los actores y exige, por
tanto, una redefinicin de las reglas y de los mecanismos que habrn de asegurar su acatamiento.
La exclusin en el uso y ejercicio de los derechos, deviene un asunto potencialmente conflictivo
e ineludiblemente costoso para las partes. De ah que, el argumento ms importante del NIE es
que la reduccin de los costos de transaccin o, su menor margen en relacin con los beneficios
obtenidos por una redefinicin de derechos de propiedad, garantizaran el comportamiento
cooperativo de los actores y por ende, la implementacin exitosa del acuerdo. Desde el punto
de vista del NIE, la firma de un acuerdo de paz extensivo que contemple entre otras cosas, un
conjunto de garantas de seguridad para las partes en conflicto, no es suficiente para finalizar
los conflictos armados intraestatales. Antes bien, se requiere de la creacin de un conjunto de
reglas, incentivos y restricciones que permitan a los actores calcular las posibilidades de ganancia
y de cumplimiento de los acuerdos pactados. Por ello, entre los retos ms importantes que
enfrentan los contendientes de una guerra civil, estn no slo aquellos temas crticos como la
reforma agraria, los gobiernos de mayoras, las garantas de seguridad o las demandas que
dieron origen a la contienda armada, sino tambin y de forma medular, los relativos al diseo y
establecimiento de un entorno institucional que reduzca el potencial disruptivo del oportunismo
poltico de los actores.
Si bien, en algunos momentos se ha presentado al NIE y la NIN para explicar los tipos de
comportamiento y procesos decisorios del NIN con base en una lgica de lo apropiado, esto no
quiere decir que estas dos formas de actuar la lgica consecuencialista y la lgica de lo apropiadosean excluyentes; sino por el contrario es frecuente encontrar situaciones en donde se presenten
estas dos formas de pensar, y el peso que cada una de ellas tome depender de otros factores tales
como la definicin y jerarqua de las identidades y reglas, de la informacin disponible o de la
dificultad para interpretar los eventos pasados, entre otros. Por ejemplo, el apego a las reglas e
identidades podra aumentar cuando el diseo institucional del acuerdo no genere consecuencias
muy claras o los resultados sean muy difciles de determinar (March and Olsen, 1998: 8). El xito
de la firma de un acuerdo de paz implica establecer un balance apropiado entre el NIE y el NIN
para la construccin de gobiernos democrticos, y esto trae consigo reconocer que las OMP tienen
que enfrentarse a una serie de comportamientos motivados por diversos factores y distintas lgicas
en las que resulta difcil medir la importancia de cada una de ellas.
La decisin de adoptar alguno de estos enfoques o ambos obedecera en gran medida al tipo de
preguntas que se realicen y los objetivos de la investigacin, pero tambin de las circunstancias
del fenmeno a investigar, ya que en ocasiones existe certidumbre acerca del tipo de regla a
seguir con pocas identidades en conflicto, pero en otras distintos tipos de reglas y roles pueden
entrar en conflicto en situaciones demasiado ambiguas o difciles de definir. Las dos formas de
estudiar los procesos de implementacin de los Acuerdos de Paz y el papel de las OMP requieren
de un examen cuidadoso de las circunstancias bajo las cuales operan cada una de ellas y cmo
se reconcilian cuando alguna parece dominar sobre la otra. Finalmente creemos que este tipo
de anlisis abre la puerta para generar novedosas y futuras lneas de investigacin tanto de los
Acuerdos de Paz, de las OMP como para entender las complejas dinmicas del desarrollo y la
cooperacin internacional.
[191]
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A PRESENA BRASILEIRA NA
AMRICA DO SUL: AES
E INSTRUMENTOS DE
POLTICA EXTERNA
Marcelo Santos
Marcelo Santos*
RESUMO
Este texto envolve uma reflexo sobre a atuao da poltica externa brasileira na Amrica do Sul nos governos
Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2014). Argumenta-se que essa atuao tem se expandido em
esferas que possuem maiores consensos nos planos interno e externo, da os avanos, no sem contradies, nas
iniciativas de tornar a integrao da infraestrutura de transporte, comunicaes e energia em projeto poltico, na
ampliao do papel do BNDES na regio e no incremento da cooperao tcnica regional.
Palavras-chave: Poltica externa brasileira; Amrica do Sul; Cooperao Regional; BNDES; IIRSA.
internacional
A PRESENA BRASILEIRA NA AMRICA DO SUL: AES E INSTRUMENTOS DE POLTICA EXTERNA
THE BRAZILIAN PRESENCE IN SOUTH AMERICA:

ACTIONS AND INSTRUMENTS OF FOREIGN POLICY
SUMMARY
In this paper, the performance of Brazilian foreign policy in South America during the governments of Lula da
Silva (2003-2010) and Rousseff (2011-2014) is discussed. It is showed that this activity has expanded in areas of
greater consensus in the internal and external contexts. Thus, although with contradictions, initiatives to implement
the infrastructure integration of transport, communications and energy into a political project, expansion of the
role of the BNDES in the region and improvement of regional technical cooperation have been increasing.
Keywords: Brazilian foreign policy, South America, Regional Cooperation, BNDES, IIRSA
[195]

* Agradecimento ao Professor Titular Tullo Vigevani pela importante contribuio para o

desenvolvimento deste artigo.
**Professor Assistente Doutor de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista UNESP
(Campus Araraquara) e pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos
sobre os Estados Unidos INEU (msantos@fclar.unesp.br)
Marcelo Santos
INTRODUO
Aps um ano e meio de mandato, embora com um estilo diplomtico mais contido e governando
numa poca de conjuntura econmica internacional mais adversa, a administrao Dilma Rousseff
(2011-2014) apresenta continuidade nos rumos da poltica externa estabelecidos no governo Lula.
Nesse horizonte, como Dilma tem demonstrado em discursos, aes e nomeaes de quadros,
a Amrica do Sul segue como prioridade. No foi por acaso que, conforme ela mesma admitiu,
sua primeira visita internacional foi Argentina. Segundo Dilma, a poltica externa no seu
governo ser norteada pelo fortalecimento poltico, econmico e comercial da Amrica do Sul,
no havendo espao para discrdias e rivalidades do passado, pois os pases da regio tornaramse valiosos parceiros polticos e econmicos do Brasil (Portal Brasil, 2011). Estabelecida como
tendncia central da poltica externa brasileira para os prximos anos, a nfase na Amrica Sul
suscita, entre outras questes fundamentais, uma reflexo sobre os principais instrumentos de
poltica externa que vm marcando essa presena brasileira na regio.
[196]
Ao longo dos dois governos Lula (2003-2010) no difcil verificar que, tanto nos discursos quanto
nas iniciativas, foi ampliado o grau de prioridade conferido pela poltica externa brasileira aos
pases da regio. Claro que, no plano do discurso, essa nfase tem a ver com continuidade de
determinadas tradies da poltica externa brasileira, com orientaes polticas e ideolgicas desse
governo e de setores do Partido dos Trabalhadores (PT) e com diretrizes e posies de quadros
diplomticos do Itamaraty. Porm, no plano das iniciativas, o ativismo brasileiro na regio no
pode ser explicado sem levar em considerao o quadro econmico interno, notabilizado por
estabilidade e relativo crescimento, e o contexto internacional do perodo, marcado pela ascenso
econmica da China e sua importncia para a economia regional, pela exuberncia financeira
(2003-2007) e pela presena discreta dos EUA na regio.
Tendo como um dos eixos centrais de sua poltica externa o fortalecimento das relaes SulSul, o governo brasileiro tem desenvolvido na Amrica do Sul, no sem contestaes internas
e externas, um conjunto de aes diplomticas de paz, dilogo, cooperao e integrao, bem
como de investimentos, financiamentos e incrementos comerciais. Para tanto, pode-se dizer que,
no plano econmico, o pas vem utilizando estratgias pragmticas de viabilizao de negcios e
investimentos, valendo-se em grande medida de instrumentos de financiamentos, com destaque
para o BNDES. Ao mesmo tempo, nas instncias polticas e de defesa, o pas tem operado com
capacidade de proposio e de criao de mecanismos intergovernamentais regionais de limitada
institucionalidade, com uma perspectiva de construo consensual de uma Amrica do Sul mais
integrada e estvel. Nesse processo, que no est livre de ambiguidades e de contradies, do
mesmo modo que o pas no apresenta comportamentos e posies de tipo hegemnico, tampouco
parece existir disposio brasileira para a construo de instituies e de normas regionais que
impliquem em cesso de soberania ou limites sua autonomia.
Neste texto, argumenta-se que a forma como as estratgias e aes brasileiras vm se desenvolvendo
na regio parece estar relacionada tanto com o grau de capacidade e de mobilizao de recursos
para oferta de bens pblicos regionais, algo que tambm depende de consensos internos, quanto
com a margem de possibilidades diplomticas para articular interesses comuns e alianas em
meio a assimetrias econmicas e militares, diferenas de perspectivas, rivalidades e desconfianas
dos pases vizinhos. Os resultados dessas variveis tm configurado a poltica externa do pas na
regio. Nesse sentido, a afirmao deste texto a de que as aes brasileiras na regio tm se
expandido em reas mais consensuais em todos esses termos descritos, da os avanos, no sem
Marcelo Santos
contradies, nas iniciativas de tornar a integrao da infraestrutura de transporte, comunicaes

e energia em projeto poltico, na ampliao do papel do BNDES na regio e no incremento da
cooperao tcnica regional.
A PERSPECTIVA POLTICA DA INTEGRAO DA INFRAESTRUTURA
Desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, a integrao da infraestrutura da Amrica
do Sul constitui uma temtica central da poltica externa brasileira. Em setembro de 2000, por
proposio do governo brasileiro e do Banco interamericano de Desenvolvimento (BID), foi
lanada a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA).
Na Cpula de Braslia, doze pases da regio acordaram um mecanismo de cooperao, dilogo
e coordenao de polticas no sentido de promover a integrao fsica nas reas de transporte,
comunicaes e energia, sob a convico de que a infraestrutura constitua um elemento-chave da
integrao. A IIRSA no criou instncias formais prprias, estabelecendo um processo de tomada
de decises consensuais entre os governos (Comit de Direo Executiva), assessorados pelos
rgos financiadores (Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporao Andina de
Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA)
compondo o Comit de Coordenao Tcnica, e por funcionrios e tcnicos governamentais
compondo os Grupos Tcnicos Executivos.
Ainda nos marcos das reformas liberalizantes dos anos 1990, das polticas do FMI e do BIRD, das
crises econmicas e polticas da regio, das estratgias do regionalismo aberto e das negociaes da
ALCA, os projetos da IIRSA eram apontados por muitos estudiosos como criadores de corredores
regionais de exportaes de commodities agrcolas e minerais para mercados fora da regio,
numa perspectiva de integrao das economias latino-americanas com o mercado mundial.
internacional
[197]
Em dezembro de 2003, aps um perodo de estudos e discusses tcnicas multilaterais, o Comit de

Direo Executiva estabeleceu 10 eixos de Integrao e Desenvolvimento, a saber: eixo MercosulChile (So Paulo-Montevidu-Buenos Aires-Santiago); eixo Andino (Caracas-Bogot-Quito-LimaLa Paz); eixo Andino do Sul (do Norte ao Sul da Argentina); eixo da Hidrovia Paran-Paraguai;
eixo de Capricrnio (Antofogasta/Chile-Jujuy/Argentina-Assuno/Paraguai-Porto Alegre/Brasil);
eixo do Escudo Guyanes (Venezuela-Brasil-Guiana-Suriname); eixo Multimodal do Amazonas
(Brasil-Colmbia-Equador-Peru); eixo do Sul (Talcahuano-Concepcin/Chile-Neuquen-Bahia
Blanca/Argentina); eixo Peru-Brasil-Bolvia; eixo Interocenico Central (Brasil-Bolvia-ParaguaiPeru-Chile). O portflio inicial de projetos IIRSA foi composto por 335 projetos de infraestrutura,
prevendo um investimento de U$ 37 bilhes em cinco anos (CCTIIRSA, 2011).
Tendo a Amrica do Sul e sua integrao como prioridade, a administrao Lula passou a valer-se
do grande acmulo de conhecimento tcnico produzido pela IIRSA para fortalecer suas estratgias
na regio. De modo gradativo, a IIRSA foi sendo incorporada a um processo de dimenso poltica
regional multilateral e consensual, no qual o Brasil, com suas perspectivas e interesses, passou a
cumprir um papel fundamental.
Sem muitos consensos internos e externos em torno da integrao comercial regional, a despeito
de iniciativas no MERCOSUL e at mesmo do acordo MERCOSUL-Comunidade Andina, a
diplomacia brasileira vem trabalhando numa perspectiva de integrao sul-americana em reas
nas quais os seus objetivos e perspectivas possam, em alguma medida, convergirem com os dos
Marcelo Santos
demais pases. Vrios interesses, problemas e desafios na regio demandam aes conjuntas, fato
que aumenta a possibilidade de convergncia poltica, em que pesem as divergncias ideolgicas
de governos. O caso da integrao da infraestrutura central nessa questo. Ainda que alguns
pases tenham rivalidades histricas, por razes diversas e em graus de prioridades distintos todos
os Estados nacionais da regio tm interesses, por exemplo, na interconexo de transportes a
portos dos dois oceanos, no abastecimento e distribuio de gs, petrleo e energia hidreltrica
e biocombustveis e no financiamento de suas infraestruturas. Para o Brasil, alm da integrao
da infraestrutura completar sua dimenso continental, o tratamento poltico que o pas passou
a dar a esse assunto veio acompanhado de outros temas como cooperao em sade, educao,
segurana e defesa, que, em tese, cumpririam outro objetivo integracionista brasileiro que est
ligado estabilidade regional. Da os esforos brasileiros de incorporar a IIRSA UNASUL,
tratando as temticas de infraestrutura, financiamentos, democracia, segurana e defesa nos
termos de projeto poltico regional. Para Daniel Flames (2010, p. 403), as iniciativas regionais do
governo Lula representaram uma mudana de polticas externas dirigidas pelo comrcio e pela
economia para um foco mais poltico e estratgico, concentrado na construo de uma base de
poder regional para diplomacia global em uma nova ordem mundial depois da unipolaridade.
No demais lembrar que, com a criao da UNASUL e do Conselho de Defesa Sul-americano,
por exemplo, foi reduzida a importncia do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca e da
Junta Interamericana de Defesa, rgos que contam com a presena dos EUA.
[198]
Nos marcos dessas perspectivas brasileiras, um tema central e sempre problemtico nas estratgias
de integrao da regio, a questo dos financiamentos dos projetos de infraestrutura passou a
ser tratada pelo governo brasileiro numa perspectiva de fortalecimento das agncias financeiras
nacionais e regionais de fomento. A diminuio da dependncia econmica das instituies
financeiras controladas pelos pases centrais, a melhora do quadro econmico e a sintonia poltica
entre a maior parte dos governos da regio formataram esse ambiente. No caso brasileiro, na
ltima dcada, o pas apresentou uma sensvel melhoria na sua posio financeira externa, tendo
estabilidade no balano de pagamentos, um expressivo crescimento do estoque de reservas
internacionais (mais de U$ 350 bilhes em 2011), expanso do crdito bancrio e fortalecimento
dos grandes bancos pblicos e privados, fatos que possibilitaram o protagonismo do pas no
financiamento de projetos de infraestrutura na regio (IPEA, 2010). Cumpre mencionar ainda
que, a despeito das reformas liberalizantes da dcada de 1990, o Estado brasileiro preservou
importantes mecanismos de gesto da economia, tais como os grandes fundos pblicos, como o
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
e os fundos regionais, e os grandes bancos pblicos da Unio, como o Banco do Brasil, a Caixa
Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
(Carvalho, Sennes, 2009).
Nesse contexto, a partir de 2003, uma diretriz fundamental do governo brasileiro foi no sentido
de colocar o financiamento da integrao fsica regional como misso do BNDES. Embora no
se constitua uma agncia regional de financiamento e tenha critrios especficos nacionais para
emprstimos, o banco passou a trabalhar sistematicamente no financiamento da infraestrutura
dos pases da regio, conforme verificaremos no item a seguir. Tambm em 2003, sem fazer
parte do ncleo de financiamento da IIRSA, o BNDES consolidou sua aproximao com a CAF,
que resultou na organizao do I Seminrio Internacional de Cofinanciamento BNDES/CAF:
Prospeco de Projetos de Integrao Sul-americana. Contando com delegaes dos 12 pases
sul-americanos, foi estabelecido um convnio de cooperao envolvendo as duas instituies
financeiras de fomento para promover projetos de infraestrutura (transportes, comunicaes e
Marcelo Santos
energia) de interesse bi ou multinacional (BNDES, 2003). Em 2009, o BNDES abriu um escritrio

em Montevidu, com a perspectiva de incrementar parcerias com outras instituies de fomento
para financiar projetos de integrao regional. Alm disso, o Brasil deu incio a um processo de
aumento de sua participao na CAF, tanto na tomada de financiamentos quanto na sua parcela
de membro, passando de acionista srie C para A. Por fim, mencione-se ainda que, ao longo dos
governos Lula e Dilma, o Banco do Brasil, como agente financeiro exclusivo da Unio para a
gesto do Programa de Financiamento s Exportaes brasileiras de bens e servios (PROEX),
aumentou muito sua participao no financiamento da infraestrutura fsica regional.
No por acaso, atualmente, os programas de financiamento s exportaes, a cargo do BNDES e do
BB-PROEX, seguidos pela CAF, constituem os maiores financiadores da integrao fsica regional,
enquanto que o BID, que inicialmente deveria ser o maior financiador, tem se concentrado no
financiamento de estudos e elaborao de projetos. Em 2010, o Ministrio das Relaes Exteriores
do Brasil apontava mais de 80 financiamentos brasileiros a projetos de infraestrutura na Amrica
do Sul, totalizando cerca de US$ 10 bilhes em projetos aprovados (MRE-BRASIL, 2011).
A dimenso poltica conferida IIRSA foi ficando mais evidente na III Reunio de Presidentes
da Amrica do Sul, realizada em dezembro de 2004, em Cuzco, Peru. Fruto de iniciativa da
diplomacia brasileira, que agiu com destaque na formulao dos acordos e na negociao com
os pases que tinham objees ao projeto (casos de Chile, Colmbia e Uruguai), foi lanado a
Comunidade Sul Americana de Naes (CASA), com o objetivo de conformar um espao sulamericano de dilogo multilateral integrado nas esferas poltica, social, econmica, ambiental e de
infraestrutura. Na sua I Reunio, Braslia, 2005, a CASA ratificou a Agenda de Implementao
Consensuada 2005-2010 da IIRSA (Comunidade Andina, 2005). Nessa agenda, os doze pases
estabeleceram um portflio de 31 projetos considerados prioritrios para a integrao fsica da
regio, com um oramento previsto de U$ 4,3 bilhes.
internacional
[199]
Destaque-se que essas posies dos governos sul-americanos, liderados por iniciativas brasileiras,
ocorriam num momento em que na maior parte dos pases havia um quadro de alinhamento
poltico em torno de temas como os de rechao a determinadas polticas de cunho neoliberal,
de oposio ao projeto da ALCA nos moldes propostos pelos norte-americanos e de crticas ao
unilateralismo dos EUA e ao seu apoio ao golpe na Venezuela.
A perspectiva de incorporar os trabalhos tcnicos da IIRSA a um projeto poltico de integrao
regional mais amplo avanou medida que o Itamaraty e os seus aliados foram conduzindo as
negociaes que transformaram a CASA em UNASUL. Na Declarao de Cochabamba, de
dezembro de 2006, decorrente da II Reunio dos Chefes de Governo da CASA, estabeleceuse a criao de Grupos de Trabalho sobre infraestrutura regional, que deveriam aproveitar os
trabalhos tcnicos desenvolvidos pela IIRSA e coloc-los em sintonia com as demais agendas
integracionistas (Comunidade Andina, 2006).
Com a conformao da CASA em UNASUL, em Braslia, maio de 2008, definitivamente os
trabalhos tcnicos e as prioridades estabelecidas pela IIRSA passaram tutela do projeto poltico
integracionista. Concebida com a perspectiva de criao de um espao de integrao de dimenses
econmicas, sociais, polticas e culturais, a UNASUL tem, segundo seus documentos oficiais,
entre as sua prioridades fundamentais a energia, a infraestrutura e o financiamento. Nesse sentido,
a UNASUL estabeleceu como um dos seus rgos o Conselho Energtico da Amrica do Sul, para
coordenar e articular a poltica energtica regional, com nfase em poupana de consumo e na
Marcelo Santos
produo e distribuio integrada de petrleo, gs, biocombustveis e outras fontes alternativas

(Antunes, 2008). Em agosto de 2009, em reunio presidencial no Equador, foi criado o Conselho
de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL (COSIPLAN), com a IIRSA como seu foro tcnico
de infraestrutura. Segundo o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, o COSIPLAN surgiu
da necessidade de aprofundar a discusso dos projetos e, sobretudo, de buscar alternativas em
nvel poltico e no apenas tcnico para a questo crucial do financiamento (MRE-BRASIL,
2011). Conforme o Relatrio IIRSA 10 anos depois: suas conquistas e desafios, produzido pelo
CCT da IRSA, a incorporao da IIRSA UNASUL significou a vinculao da integrao fsica
regional a uma agenda mais ampla que, necessariamente, implicar numa interao com as outras
dimenses do processo de integrao (CCTIIRSA, 2011).
[200]
Nos marcos do COSIPLAN, a Agenda Prioritria de Integrao e a Carteira de Projetos vm

sendo atualizadas em reunies anuais. De acordo com o portflio de 2010, 83% dos projetos so de
mbito nacional, 15% binacional e 2% multinacional. A principal fonte de financiamento vem dos
setores pblicos dos pases (46%), seguido dos pblico-privados (37%) e privados (17%) (CCTIIRSA,
2011). Em novembro de 2011, Braslia, na reunio de ministros integrantes do COSIPLAN, a
Agenda Prioritria de Integrao ficou estabelecida em 31 projetos de carter estratgico e de alto
impacto para a integrao fsica e o desenvolvimento socioeconmico regional, com investimentos
previstos de U$ 13,7 bilhes. A Carteira de Projetos ficou composta por um portflio de 531 projetos,
com um investimento estimado em U$ 116 bilhes, sendo que 159 projetos estavam em execuo,
309 projetos se encontravam em preparao e 63 j concludos (UNASUR-COSIPLAN, 2011).
Nessa reunio, foi aprovado o Plano de Ao Estratgico 2012-2022 do COSIPLAN, prevendo
o aperfeioamento de ferramentas para a execuo e concluso de projetos; incorporao de
mecanismos de participao social; ateno ao aspecto de financiamento de projetos de alto
impacto na regio; e compatibilizao dos marcos normativos e institucionais dos pases da
Amrica do Sul (UNASUL-COSIPLAN, 2011).
Segundo Joo Mendes Pereira, chefe da coordenao-geral de assuntos econmicos da Amrica
Latina e do Caribe no Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, a perspectiva de todas essas
aes substituir a lgica dos eixos de exportao pela dos eixos de desenvolvimento (Apud
Rittner, 2011). Para Pedro Paulo Zahluth Bastos (2012, p. 2) Se, antes do fracasso da ALCA,
o lanamento da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul
(IIRSA), em setembro de 2000, parecia privilegiar a criao de corredores regionais de exportao
para fora da regio, passou-se, gradualmente, a projetos de integrao fsica, energtica e de
comunicaes entre os mercados das prprias economias da Amrica do Sul, e mesmo entre
diferentes regies de um mesmo pas. Vrios analistas tm identificado esse quadro de mudana
de enfoque integracionista proposto pela Unasul como regionalismo ps-liberal em oposio
ao regionalismo aberto. Essa redefinio da integrao tem como aspectos principais: primazia
da agenda poltica; retorno da perspectiva desenvolvimentista; ampliao do papel dos Estados;
cooperao mais intensa em esferas no comerciais; maior preocupao com as dimenses
sociais e as assimetrias de nveis de desenvolvimento; mais nfase nas debilidades da integrao
fsica regional; busca de complementaridades na segurana energtica; busca de frmulas para
promover uma maior participao social nos processos de integrao (Sanahuja, 2008). De fato,
pode-se constatar uma mudana de enfoque, porm, em termos prticos, essa agenda ps-liberal
ainda est distante de ser efetivada.
Em conjunto, mais de uma dcada depois do lanamento da IIRSA, o desenho da integrao fsica
da Amrica do Sul assumiu uma dimenso poltica que est sob a coordenao da UNASUL/
Marcelo Santos
COSIPLAN. Nesse processo, a IIRSA foi transformada num foro tcnico do COSIPLAN. No novo
arranjo, a questo do financiamento da execuo dos projetos, que foi o ponto mais deficitrio
da iniciativa, deve ampliar as instituies financiadoras, com a presena de bancos nacionais, do
Banco do Sul (pases-scios Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolvia, Venezuela e Equador)
e, principalmente, do BNDES, que o maior financiador de projetos de infraestrutura na regio,
como veremos a seguir.
No que se refere ao Banco do Sul, que foi uma proposta do presidente venezuelano Hugo Chvez
em 2005, a sua incluso nos futuros financiamentos da IIRSA foi uma das condies impostas
pelo Brasil para negociar o Tratado Constitutivo do banco. Com a crise financeira internacional,
deflagrada a partir de 2008, os pases da UNASUL passaram a discutir um projeto de Nova
Arquitetura Financeira Regional (NAFR), que, alm das propostas de reduzir a dependncia do
dlar, estimular o comrcio e ganhar autonomia em relao s instituies financeiras tradicionais,
prev o perfil do Banco do Sul como de desenvolvimento com nfase em investimentos em
infraestrutura, integrao regional e de reduo de assimetrias entre os pases, de acordo com as
posies defendidas pelo Brasil no processo de discusso sobre as delimitaes das atividades do
banco (Carvalho, Gabriel, Pedroso, Kaneko, 2009; Calixtre, Barros, 2010).
internacional
O PAPEL DO BNDES COMO INSTRUMENTO DA POLTICA EXTERNA

Nos ltimos dez anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
vivenciou um crescimento vertiginoso de sua capacidade de emprstimos. Alm de contar com as
usuais fontes de recursos provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), de dotaes
oramentrias da Unio, de captaes no exterior e de suas prprias operaes, o BNDES passou a
contar com recursos de vultosos emprstimos concedidos pelo Tesouro Nacional. Com os aportes
do Tesouro Nacional, o fluxo de desembolsos do banco passou da ordem de 1% do PIB, na dcada
de 1990, para algo em torno de 4% a 5% no final da dcada de 2010 (Lamenza, Pinheiro, Giambiagi,
2011). Em 2011, o BNDES emprestou U$ 73 bilhes, quase o dobro dos recursos desembolsados
pelo Banco Mundial (BIRD), que emprestou U$ 43 bilhes. Entre 2005 e 2010, os emprstimos
do BNDES cresceram 391% em dlares, enquanto os do BIRD avanaram 196% (Leopoldo, 2011).
[201]
Capitalizado e como principal agente financiador do Governo Federal, o BNDES no somente

aumentou o seu papel na rea de comrcio exterior, com a ampliao dos mecanismos de
financiamento s exportaes, como tambm passou a cumprir um papel vigoroso numa poltica
de incentivo internacionalizao das empresas brasileiras. Para tanto, na ltima dcada, o banco
adotou medidas como: a modificao estatutria possibilitando o apoio do banco a investimentos
no exterior, com a condio de que esses investimentos resultassem em exportaes de produtos
domsticos; a criao do Programa de Apoio ao Investimento de Empresas Brasileiras de Capital
Nacional no Exterior; a formao de grupo de trabalho sobre a internacionalizao; a abertura de
escritrio de representao em Montevidu e de subsidiria em Londres; etc.
Com vrias linhas e programas de financiamento, o banco tem desembolsado emprstimos para
as etapas de projeto, estruturao, produo, logstica e comercializao de bens e servios para o
exterior. Sob os objetivos de aumentar as exportaes de bens e servios de maior valor agregado,
ampliar a base exportadora e expandir a capacidade de gerao de emprego e renda no pas, o
banco elevou os seus desembolsos s exportaes de U$ 3,9 bilhes em 2002 para U$ 11,3 bilhes
em 2010 (BNDES, 2011). Alm disso, com a perspectiva de fortalecer e projetar grandes empresas
Marcelo Santos
brasileiras no exterior, o banco incrementou os emprstimos de recursos para investimentos

externos diretos de empresas brasileiras, tanto para a abertura de novas filiais quanto para a fuso
e aquisio de empresas no exterior. Valeram-se desses recursos empresas como a petrolfera
Petrobras, as construtoras Camargo Corra e Odebrecht, a metalurgia Gerdau, o frigorfico JBSFriboi, a mineradora Vale do Rio Doce, entre outras. Note-se que o banco possui participao
acionria direta nas empresas JBS-Friboi, Petrobras e Vale do Rio Doce.
Combinada com outros importantes fatores poltico-econmicos internos e externos, essas polticas
do BNDES resultaram na intensificao dos fluxos comerciais brasileiros e na projeo de um
grupo de empresas brasileiras no exterior. A anlise de todo esse processo est fora da pretenso
deste trabalho, porm, um aspecto que cabe analisar est relacionado importncia da Amrica
do Sul, principal rea de realizao dessas operaes.
Pode-se dizer que, a partir de 2003, as iniciativas do banco na perspectiva de desenvolvimento
de um setor nacional exportador mais dinmico, competitivo e integrado ao mercado mundial
entraram em sintonia com os discursos de integrao regional defendidos pelo governo brasileiro
no sentido de eliminar gargalos de infraestrutura e alavancar os fluxos comerciais da regio.
fato que, desde a dcada de 1990, os governos brasileiros vinham promovendo um arcabouo
institucional para a promoo das exportaes, inclusive via BNDES. Porm, de acordo com
o prprio informe do banco de desenvolvimento, a partir de 2003, a integrao sul-americana
passou a ser parte da misso do BNDES, visto como agente da poltica externa brasileira (BNDES,
2004).
[202]
Quando se observa o volume de comrcio do Brasil com os pases vizinhos, fica evidente que
a Amrica do Sul constitui um espao importante na expanso internacional das empresas
brasileiras. Atualmente, a regio absorve cerca de 20% das exportaes brasileiras, diferenciandose de outros mercados externos pelo fato de que a maior parte desse consumo constituda de
bens e servios de alto valor agregado, algo que confere supervit ao Brasil com toda a regio
(Nunes, 2011). Segundo o relatrio Balano de Poltica Externa 2003/2010, produzido pelo
ministrio das relaes exteriores, a priorizao das relaes com os pases da Amrica do Sul
consolidou a regio como principal destino dos investimentos de empresas brasileiras no exterior.
Para o ministrio, alm da proximidade geogrfica e cultural, a adoo de acordos comerciais
e de marcos regulatrios que favorecem os investimentos brasileiros no exterior explicam essa
grande presena de empresas brasileiras na regio (MRE-Brasil, 2011).
Quanto ao papel do BNDES nesse processo, alm dos recursos j mencionados, os desembolsos
mais vultosos esto relacionados s atividades econmicas que envolvem obras de infraestrutura de
gerao de energia, transporte e saneamento, beneficiando as atividades de empresas construtoras
e seus fornecedores de equipamentos, fabricantes de dutos para gs e petrleo e fornecedoras de
mquinas, equipamentos e materiais de transportes. No perodo 2001-2010, os financiamentos do
BNDES para obras de empreiteiras brasileiras no exterior passaram de U$ 194,5 milhes para
U$ 1,3 bilho. Vale lembrar que as empresas com grandes estruturas no pas e com presena
consolidada no exterior tm concentrado essas operaes, como as construtoras Andrade
Gutierrez, Camargo Crrea, OAS, Odebrecht e Queiroz Galvo. Dotadas de grandes recursos
tecnolgicos, financeiros e empresariais, essas empresas possuem diversificao em suas reas de
atuao, com presena, por exemplo, em ramos de energia, petroqumica, telecomunicaes e
txteis, alm de serem grandes financiadoras de campanhas eleitorais da classe poltica brasileira.
Marcelo Santos
Em sintonia com uma juno de interesses estratgicos e empresariais nas perspectivas de integrao
da Amrica do Sul, o BNDES tem incrementado a internacionalizao de suas atividades, atuando
como outros Eximbanks no sentido de promover financiamentos aos pases da regio para obras
de infraestrutura que utilizam produtos e servios de empresas brasileiras, condio indispensvel
para os emprstimos. O banco paga os servios das empresas, e os pases reembolsam o banco
na forma de financiamento. As exportaes so abrigadas pelo Convnio de Crdito Recproco
(CCR) da Aladi, que envolve bancos centrais de 12 pases latino-americanos (Argentina, Bolvia,
Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela) em um sistema de garantia contra risco de interrupo de pagamentos pelos governos
envolvidos (Rttiman, Senra, Koblitz, Ferreira, Souza, Marchesini, Meneses Neto, 2008). A
Argentina e a Venezuela so os pases com mais dvidas com o BNDES.
Entre os principais projetos de infraestrutura financiados pelo BNDES na regio esto: ampliao
dos gasodutos Transportadora de Gs do Norte / Transportadora de Gs do Sul e as Hidreltricas
Chihuido e Los Blancos na Argentina (U$ 2,8 bilhes); ampliao do metr e renovao da
frota de nibus de Santiago no Chile (U$ 473,4 milhes); expanso do sistema Transmilnio de
corredores de nibus na Colmbia; o aeroporto de Tena e a Usina Hidreltrica San Francisco no
Equador; recuperao de rodovias no Paraguai; gasodutos no Peru; rede de distribuio de gs
de Montevidu e a Linha de Transmisso UTE Punta Del Tigre no Uruguai; o metr de Caracas,
o Estaleiro del ALBA (Astialba), a Siderrgica Nacional e a Usina Hidreltrica La Vueltosa na
Venezuela (BNDES, 2012). Embora algumas dessas obras se enquadrem em aes desenvolvidas
pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), pela Associao Latino-Americana
de Instituies Financeiras para o Desenvolvimento (ALIDE) e pela Iniciativa para Integrao
da Infraestrutura Regional Sul- Americana (IIRSA), grande parte dos projetos tem atendido s
debilidades de infraestrutura domsticas.
internacional
[203]
O financiamento da expanso da infraestrutura dos pases vizinhos mediante exportaes

brasileiras ampliou o espao do BNDES em relao s demais agncias de fomento da regio,
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporao Andina de Fomento
(CAF) e Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata). O volume de
emprstimos do banco na Amrica latina somente fica atrs dos desembolsos realizados pelo
Banco de Desenvolvimento da China (BDC) e o EximBank chins.
Embora justificados com os objetivos de eliminar gargalos de infraestrutura, reduzir custos
de comrcio exterior, aumentar o intercmbio comercial entre os pases sul-americanos,
promover maior integrao regional e adicionar competitividade comercial Amrica do Sul,
os financiamentos s exportaes de produtos e servios de engenharia brasileiros no esto
livres de crticas e questionamentos internos e externos. No Brasil h crticas de vrios tipos e de
interlocutores distintos, que apontam falta de transparncia e de mecanismos de accountability nos
desembolsos do banco; ausncia de contrapartidas ambientais e sociais nos projetos financiados;
presena de subsdios nos emprstimos; subimperialismo brasileiro na regio; privilgios nos
emprstimos a determinados grupos e setores; etc.
Em alguns pases vizinhos, grandes projetos de empreiteiras brasileiras j causaram tenses
com grupos locais, movimentos sociais e at mesmo governos nacionais, parceiros dos projetos.
No Equador, em 2008, o presidente Rafael Correa embargou os bens e exigiu indenizao da
empreiteira Odebrecht, construtora da usina de San Francisco, por falhas no funcionamento da
hidreltrica. Com a negativa da empresa em indenizar o pas, o governo equatoriano expulsou a
Marcelo Santos
empresa e impugnou um crdito do BNDES no valor de US$ 243 milhes, destinado construo
da obra. Com um acordo que envolveu os governos dos dois pases, a empresa voltou a operar
no Equador em 2010. Em 2012, por solicitaes do Equador, que tem forte dependncia de
emprstimos chineses para suas obras de infraestrutura, o BNDES voltou a fornecer emprstimos
para empresas brasileiras desenvolverem obras de infraestrutura no pas. No Peru, os projetos
de construo de usinas hidreltricas em territrios indgenas e de mata nativa tm sido alvos de
protestos de comunidades locais que, entre outros questionamentos, conseguiram que o governo
peruano suspendesse a licena provisria que a construtora OAS tinha para erguer a usina de
Inambari. Na Bolvia, em 2004, o presidente Evo Morales expulsou a construtora Queiroz Galvo
sob a alegao de irregularidades nas obras da estrada Potos-Tarija. A OAS assumiu essas obras.
A OAS, financiada pelo BNDES, tambm est no centro do impasse envolvendo o governo Evo
Morales e as populaes indgenas do Parque Nacional Isiboro Scure em torno da construo de
um trecho da estradaVilla Tunari-San Igncio de Moxos, que passa na reserva indgena. A falta de
estudos de impactos socioeconmicos e socioambientais e a ausncia de consultas s populaes
nativas esto na raiz da crise envolvendo comunidades nativas e governo em torno da obra. Diante
do impasse, o BNDES suspendeu o emprstimo de U$ 332 milhes previstos no contrato da obra.
[204]
Vistos em conjunto, a presena crescente do BNDES na regio, principalmente como rgo

financiador das obras de infraestrutura, atende a interesses geoeconmicos e geopolticos
brasileiros. A nfase nas relaes Sul-Sul, o protagonismo na integrao regional, a projeo de
empresas nacionais no exterior, a expanso de mercados, o fortalecimento da posio do pas no
cenrio internacional e outros, tudo isso pode ser colocado nas motivaes brasileiras. No entanto,
embora esse seja um processo que o Brasil lidera, por contas das suas condies estruturais, no
se pode negar que, no que se refere implementao de projetos infraestruturais desenvolvidos
por empresas brasileiras, a presena do BNDES como banco financiador tambm se articula
com interesses econmicos e polticos dos governos da regio, principalmente nos setores de
transportes, energia e comunicaes. Note-se que a dificuldade de acesso a outros financiadores,
a ausncia de grandes empresas locais de infraestrutura e a inexistncia de clusulas do banco
exigindo reformas polticas e econmicas contribuem para essa confluncia de interesses. Talvez
por isso, muitas vezes, a presena brasileira possa ser temida, mas bem-vinda.
A COOPERAO TCNICA E A DIPLOMACIA INTER-REGIONAL
Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), com a colaborao da Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), o Brasil contribuiu com recursos da ordem de U$ 1,43 bilho,
durante o perodo 2005-2009, para o Desenvolvimento Internacional, compreendendo contribuies
para: assistncia humanitria; bolsas de estudo para estrangeiros; cooperao tcnica, cientfica
e tecnolgica; refugiados no Brasil; organizaes internacionais; bancos regionais) (IPEA-ABC,
2010). Nesse perodo, a cooperao internacional quase dobrou, passando de R$ 384,2 milhes,
em 2005, para R$ 724 milhes, em 2009 (IPEA-ABC, 2010). Fazendo uma somatria entre o valor
demonstrado pelo IPEA (US$ 1,43 bilho) e o montante total que o Brasil forneceu em perdo
de dvidas (US$ 448 milhes) no mesmo perodo, o Le Monde Diplomatique Brasil demonstrou que
o valor total de US$ 1,88 bilho de ajuda internacional brasileira foi superior ao montante que
o pas recebeu (US$ 1,48 bilho), segundo a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) (Rossi, 2010). Por consequncia, na segunda metade da primeira dcada, o
pas forneceu mais ajuda internacional do que recebeu.
Marcelo Santos
Cabe destacar que esse incremento da ajuda internacional veio acompanhado de discursos
diplomticos enfatizando objetivos sociais de enfrentamento da misria, doenas, dvidas etc.
Tambm cumpre esclarecer que esse recente quadro da cooperao internacional pode ser
pensado dentro da estratgia da poltica externa brasileira que Vigevani e Cepaluni (2011)
denominaram de autonomia pela diversificao, compreendendo alianas Sul-Sul na tentativa
de influenciar a agenda dos regimes internacionais e reduzir as assimetrias nas relaes exteriores
com as potncias.
Refletindo o aspecto universalista da insero internacional brasileira, a atuao do pas ocorre
em variados pases, em diferentes modalidades e em diversos setores da cooperao internacional,
com o compromisso de contribuir para a promoo do desenvolvimento global. Porm, pela
quantidade de aes e de recursos utilizados, a Amrica Latina aparece como principal campo de
atuao, seguida da frica e da sia, respectivamente. A seguir, para os efeitos deste texto, sero
destacadas as modalidades de cooperao com maior repercusso na regio.
Um dos instrumentos mais evidentes do empenho do Itamaraty no sentido de promover e ampliar
a presena do Brasil na regio est na cooperao tcnica. Ao longo da segunda metade da dcada
de 2000, nos marcos da cooperao Sul-Sul para o desenvolvimento, o Ministrio das Relaes
Exteriores incrementou significativamente sua agenda de cooperao, diversificando reas de
atuao e ampliando o nmero de instituies nacionais envolvidas. Os projetos de cooperao
disponibilizados pelo Brasil passaram a cobrir no apenas os setores j tradicionais em sua poltica
externa como, por exemplo, agricultura, cincia e tecnologia, educao, defesa e sade, mas
tambm novas reas, tais como tcnicas de produo e o uso de biocombustveis, minas e energia,
administrao pblica, meio ambiente, cultura, turismo etc (Schmitz, Lima, Campos, 2010). No
plano das instituies governamentais envolvidas nos projetos, a partir de 2006, o Ministrio
das Relaes Exteriores deu incio a uma reestruturao da Agncia Brasileira de Cooperao
(ABC) com o objetivo de fortalecer a cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. Nesse
processo, alm do crescimento do oramento da ABC (R$ 53 milhes em 2011), tambm pode
ser verificado o incremento de parcerias da ABC com respeitadas instituies brasileiras, como a
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Fundao Oswaldo Cruz, o Sistema
S (Sebrae, Senai, Senac, Senar), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Universidades e os Ministrios e Secretarias da
administrao federal. Essas instituies esto presentes em vrios pases da Amrica do Sul.
internacional
[205]
Ao contrrio da maioria dos tradicionais pases doadores da OCDE, que priorizam o fornecimento
de recursos financeiros atrelados ao cumprimento de diretrizes polticas e econmicas, o modelo
brasileiro est baseado na cooperao tcnica sem condicionalidades e sem interveno. A nfase
no est no volume de doao de dinheiro, mas na capacitao e transferncia de conhecimentos,
de tecnologias e de solues tcnicas bem-sucedidas no Brasil. Para Celso Amorim (2006, p. 4),
ministro das Relaes Exteriores nos governos Lula, Ao oferecer oportunidades de cooperao,
o Brasil no almeja o lucro ou o ganho comercial. Tampouco h condicionalidades envolvidas.
Buscamos tornar realidade uma viso nova das relaes entre os pases em desenvolvimento,
inspirada na comunho de interesses e na ajuda mtua. Nosso entorno geogrfico sempre foi uma
rea de ao prioritria para a ABC. Reconhecemos a existncia de assimetrias de desenvolvimento
entre os pases da Amrica do Sul. Isso nos leva a contribuir, na medida de nossas possibilidades,
com iniciativas de cooperao que tenham efeito multiplicador. Segundo a ABC, os trs vetores
que norteiam essa poltica so a solidariedade internacional, a presena maior e construtiva do pas
no cenrio regional e a troca de experincias com outros pases em desenvolvimento (ABC, 2006).
Marcelo Santos
Note-se que no difcil encontrar no pas vozes que colocam em causa essa denominada
diplomacia da generosidade, tanto para repudi-la sob a afirmao de que o pas deveria
mobilizar seus recursos para enfrentar os seus graves problemas sociais e estruturais, quanto
para neg-la sob a convico de que essas aes estariam articuladas com interesses econmicos
(como exemplo, a expanso de bens e servios de empresas brasileiras e a articulao de cadeias
produtivas) e polticos (como exemplo, o desejo de assento permanente no Conselho de Segurana
da ONU e a perspectiva de se afirmar como influente global player).
[206]
Outra esfera de ao que o pas tem atuado a da diplomacia inter-regional, acompanhando a

importncia que esse tema vem assumindo no atual jogo de foras no sistema internacional. Nas
perspectivas de reforma da governana global, da melhor distribuio de poder, do multilateralismo
recproco e da cooperao entre os pases em desenvolvimento, o Brasil tem atuado na criao
e coordenao de mecanismos de dilogo, concertao poltica e cooperao com pases em
desenvolvimento, como nos casos do IBAS (Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul)
e do BRIC (Agrupamento Brasil, Rssia, ndia e China). No que se refere ao envolvimento da
Amrica do Sul nesse processo, o Brasil tem participao ativa nas iniciativas da ASPA (Cpula
Amrica do Sul-Pases rabes), da ASA (Cpula Amrica do Sul-frica) e da FOCALAL
(Frum de Cooperao Amrica Latina-sia do Leste). A partir de proposta do governo Lula,
em 2003, foi criada a ASPA (Cpula Amrica do Sul-Pases rabes), que atualmente envolve 34
pases, o Secretariado da Liga dos Estados rabes (LEA) e a Unio das Naes Sul-Americanas
(UNASUL). Em 2006, a ASA foi oficializada, reunindo nesse momento 65 pases, a UNASUL e
a Unio Africana (UA). A ASPA e a ASA constituem fruns de dilogo e coordenao poltica
e de mecanismo de cooperao tcnica inter-regional em diversas reas (Economia, Cincia e
Tecnologia, Meio Ambiente, Temas Sociais e outros). O FOCALAL, criado em 1998, envolve 34
pases, possui mecanismo de concertao multilateral permanente e tem uma estrutura constituda
por trs Grupos de Trabalho (Poltica, Cultura e Educao; Economia e Sociedade; Cincia e
Tecnologia). A enorme presena asitica (China em especial) na Amrica do Sul tem aumentado
relevncia desse mecanismo.
Discutir e quantificar todos os resultados desses fruns no uma tarefa para esse trabalho,
porm, seja como for, o envolvimento do Brasil nesses mecanismos inter-regionais tem sofrido
crticas internas quanto multiplicao de siglas e aos seus supostos inexpressivos resultados. Para
a diplomacia brasileira, a participao e o empenho nesses fruns decorrem de uma estratgia
de multiplicao dos eixos da poltica externa brasileira, na qual o universalismo da cooperao
Sul-Sul, com a ampliao do relacionamento com a regio e a abertura de novas frentes na
frica e sia, constitui instrumento fundamental (Amorim, 2011). Para o Embaixador Gilberto
Fonseca Guimares de Moura (2010, p. 31), O argumento ctico no leva em conta, todavia, que
nem sempre possvel contabilizar resultados concretos e imediatos das aes diplomticas, cuja
natureza escapa, em alguma medida, descrio estatstica. Diplomacia tem a sua grande dose
de convvio, que s pode em parte ser transcrita em nmeros. O seu significado, contudo, mais
sutil e menos subjetivo.
As contribuies brasileiras para organismos internacionais tambm cresceram na ltima dcada,
representando trs quartos do total dos recursos doados no perodo 2005-2009 (IPEA, 2010).
Destacam-se nesse item os pases da Amrica do Sul, em especial os do Mercosul, que, via Fundo
de Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), ficaram com 30% do total de recursos
destinados pelo Brasil a organismos internacionais (IPEA, 2010). Criado em 2004, e em operao
desde 2007, o FOCEM tem como o objetivo atenuar as assimetrias entre os pases membros,
Marcelo Santos
mediante o desenvolvimento das economias menores, o fortalecimento da competitividade do

bloco, a promoo da coeso social e a melhora da estrutura institucional e do processo de
integrao. O Brasil responsvel por 70% das contribuies que, no reembolsveis, chegam
a US$ 100 milhes por ano. Paraguai (48%) e Uruguai (32%) so os maiores receptores desses
recursos, sendo que os projetos para desenvolvimento das economias menores (36%) e para a
coeso social (28%) constituem a maior parte dos recursos aplicados pelo fundo (Souza, Oliveira,
Gonalves, 2011). Em 2010, na reunio de cpula do MERCOSUL, em San Juan (Argentina), com
a aprovao de mais nove projetos, orados em US$ 795 milhes, o FOCEM atingiu o nmero de
34 projetos aprovados (Simes, 2010). Ainda no mbito do MERCOSUL e da cooperao na rea
social, o Brasil tambm foi o incentivador da criao da Comisso de Coordenao de Ministros
de Assuntos Sociais do MERCOSUL (CCMASM), em 2008, e tambm o maior financiador do
Instituto Social do Mercosul (ISM), criado em 2007.
internacional
Em conjunto, todas essas aes no mbito da ajuda internacional, em especial na regio, acontecem
de modo fragmentado, muitas vezes respondendo a solicitaes peculiares dos receptores e com
diversidade de reas e de instituies envolvidas, padecendo de uma articulao global. Talvez
por isso, em algumas situaes, os analistas tm interpretado como generosidade (perdo de
dvidas e cooperao em sade e educao, por exemplo) e, em outras, como interesses polticos e
econmicos. Seja como for, grande parte da cooperao brasileira parece ocorrer nos termos que
Monica Hirst e Blanca Antonini (2011) usaram para caracterizar a cooperao Sul-Sul regional, ou
seja, sob o mpeto poltico inovador de interesses compartilhados e solidariedade compartilhada.
Nesses termos, a presena brasileira na regio bem aceita pelos vizinhos, ainda mais num
momento de declnio significativo da assistncia dos EUA na regio.
UMA BREVE VISO DE CONJUNTO
[207]
Em outubro de 2009, num discurso na cerimnia de inaugurao do Consulado-Geral do Brasil e

do escritrio da Caixa Econmica Federal em Caracas, Venezuela, o ento presidente Luiz Incio
Lula da Silva afirmou, O Brasil tem que ser o primeiro pas a fazer gestos. No os gestos de
antigamente, em que os pases grandes queriam ter hegemonia no continente Ns no queremos
nada disso. Ns no queremos ser lderes, ns no queremos ter hegemonia, ns apenas queremos
tratar todo mundo em igualdade de condies, do menor ao maior, porque assim que a gente
conquista respeito, assim que a gente consolida a democracia e assim que a gente d os passos
importantes para o desenvolvimento do nosso continente.
A frase do ex-presidente Lula no destoa do discurso da diplomacia brasileira em vrios momentos
histricos nos quais o tema da liderana brasileira na Amrica do Sul esteve em causa. Temendo
interpretaes negativas dos vizinhos que poderiam sugerir pretenses hegemnicas brasileiras,
o Itamaraty sempre evitou tratar a presena do pas na regio nesses termos, ainda que alguns
pases, principalmente os menores, movidos por interesses, cobrassem uma liderana brasileira.
Nesse aspecto, as ressalvas brasileiras se justificam, pois, em boa medida, as desconfianas, as
rivalidades e os interesses divergentes por parte dos vizinhos impedem posies que reconheam o
Brasil como lder regional, principalmente em instncias internacionais. Tem razo Monica Hirst,
Maria Regina Soares de Lima e Letcia Pinheiro (2010, p. 9) quando, em anlise do momento
atual, afirmam: que a expanso do envolvimento poltico brasileiro em crises locais, somada s
atividades comerciais e de investimento crescentes com seus vizinhos sul-americanos, no significa
aceitao fcil ou automtica na Amrica do Sul da liderana brasileira em assuntos mundiais.
Para Pedro da Motta Veiga e Sandra Polnia Rios (2011), pases que tm orientaes de poltica
Marcelo Santos
econmica e externa diversas na regio resistem a endossar candidaturas brasileiras a postos

de comando em instituies internacionais e recusam legitimidade a iniciativas que possam ser
avaliadas como passos para a consolidao de uma liderana do Brasil na regio. Claro que as
assimetrias econmicas (produtivas, comerciais, empresariais) e militares (O Brasil foi responsvel
por 43% dos investimentos em defesa no perodo 2006-2010) reforam os temores.
De outro lado, tratar o tema da presena brasileira na regio no nos termos de liderana, conforme
as palavras do ex-presidente, parece tambm se ajustar s premissas autonomistas e universalistas
da diplomacia brasileira e, ao mesmo tempo, acomodar os distintos interesses internos (parte das
elites e grupos de interesse) sobre os rumos da poltica externa (Lima, 2003; Vigevani, Ramanzini
Junior, Favaron, 2008).
Como exemplo, a reverso de assimetrias produtivas e comerciais na regio com polticas efetivas
do estado brasileiro no possui consenso interno, a despeito da retrica governamental favorvel.
Que no bastasse a falta de consenso, o pas no possui recursos para bancar a integrao
econmica. Sem esquecer de que, no caso da integrao econmica, soma-se a dificuldade de
estabelecer polticas regionais de desenvolvimento, devido, entre outros problemas, aos acordos
internacionais de comrcio, investimentos, propriedade intelectual e capital estrangeiro que
pases como Colmbia, Chile e Peru possuem com pases fora da regio, principalmente com os
EUA. Talvez por isso, inclusive, no possvel afirmar que estamos passando por uma integrao
regional ps-liberal em termos comerciais.
[208]
Assim, o Brasil investe em bens pblicos regionais no sentido de construo de uma governana
regional (Unasul e Conselho de Defesa Sul-americano, por exemplo), de processos de cooperao
tcnica e financeira e de integrao energtica e de infraestrutura (Saraiva, 2010; Flames, 2010).
Nessas dimenses destacadas, a despeito das contradies e, em alguma medida, da falta de
articulao de todas as suas aes, a presena brasileira na regio parece mais consensual, por
vezes inovadora e at mesmo promissora.
Marcelo Santos
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pp. 163-180.
LA REVOLUCIN ILIBERAL
VENEZOLANA
Y SU POLTICA EXTERIOR
Miguel ngel Martnez Meucci*
RESUMEN
La Revolucin Bolivariana (o Chavismo) es el proceso y rgimen poltico liderados por Hugo Chvez
en Venezuela desde 1998. En este artculo se sostiene que dicho fenmeno poltico puede ser comprendido
como un caso de democracia totalitaria (Talmon) o iliberal (Zakaria). Ambos conceptos aluden a formas
de democracia que se relacionan con el mesianismo poltico, el populismo y otras formas de liderazgo semiautocrtico, aparentemente privilegiando una voluntad mayoritaria, pero actuando en desmedro del estado
de derecho, el constitucionalismo, el sistema de libertades individuales y la divisin de poderes. Se argumenta
adems que, dado el carcter revolucionario de la poltica exterior del Chavismo, esta manera de comprender y
practicar la democracia ha ido ejerciendo una influencia creciente en Amrica Latina.
Palabras claves: Venezuela, democracia iliberal/totalitaria, revolucin, Chavismo.
internacional
LA REVOLUCIN ILIBERAL VENEZOLANA Y SU POLTICA EXTERIOR
ILLIBERAL VENEZUELAN REVOLUTION AND ITS FOREIGN POLICY

SUMMARY
The Bolivarian Revolution (or Chavismo) is the process and political regime led by Hugo Chvez in Venezuela
since 1998. This article argues that this political phenomenon can be understood as a case of totalitarian
(Talmon) or illiberal (Zakaria) democracy. Both concepts refer to ways of democracy that are related to political
messianism, populism and other forms of semi-autocratic leadershi p, apparently favoring the will of majorities, but
going against the rule of law, constitutionalism, system of individual freedoms and balance of powers. It is further
argued that, given the revolutionary nature of Chvezs foreign policy, this way of understanding and exerting
democracy has been becoming a growing influence in Latin America.
Keywords: Venezuela, illiberal democracy, totalitarian democracy, revolution, Chavismo.
[211]

*Doctor en Conflicto Poltico y Procesos de Pacificacin por la Universidad Complutense de

Madrid; Coordinador de los Postgrados en Ciencia Poltica de la Universidad Simn Bolvar,
Caracas,Venezuela. Email: martinez.meucci@gmail.com
INTRODUCCIN
Venezuela lleg a ser considerada, hace algunas dcadas, como una feliz excepcin dentro de
los tortuosos procesos de modernizacin y democratizacin que tenan lugar en Amrica Latina.
Su trnsito hacia la democracia durante los aos 60, as como su relativa consolidacin durante
los 70 y 80, contrastaba con la realidad de tantas naciones que se debatan entre dictaduras,
guerrillas, terrorismo y revolucin. El pas petrolero del Caribe pareca representar entonces una
firme promesa de futuro en la regin, y tanto su despegue modernizador como su democracia
bipartidista (una cuasi-poliarqua, como seal en su momento Robert Dahl; 1991: 220) parecan
consolidados.
Y sin embargo, tal como ha sostenido recientemente George Friedman, la historia parece
empeada en cambiarnos drsticamente el panorama y la base de nuestros pronsticos cada
20 aos (Friedman, 2009). A da de hoy, casi cualquier pas en Amrica Latina parece ms
seguramente enrumbado hacia una democratizacin de corte occidental-liberal de lo que aparenta
estarlo Venezuela. Tal giro en las expectativas se debe a la irrupcin de la llamada Revolucin
Bolivariana, proceso poltico que (segn se sostiene aqu) guarda fuerte relacin con los conceptos
de democracia totalitaria, acuado por Jacob Talmon, y de democracia iliberal, empleado por
Fareed Zakaria. Dicho proceso poltico, revistiendo un carcter revolucionario, ha desplegado
adems una poltica exterior visiblemente orientada a influir en los pases vecinos y a modificar
los equilibrios regionales. En virtud de lo anterior, se plantean aqu las siguientes cuestiones:
[212]
1) Una sucinta descripcin de los conceptos (mutuamente relacionados) de democracia totalitaria

y democracia iliberal, con miras a resaltar en particular aquellos elementos que se encuentran
ms consustanciados con la evolucin particular de algunas democracias actuales.
2) Las razones por las cuales se afirma aqu que en Venezuela, desde la llegada de Hugo Chvez
al poder, se desarrolla un tipo de gobierno que bien podramos denominar como democracia
totalitaria/iliberal. La prctica jurdico/poltica de la Revolucin Bolivariana, su retrica
demaggico/revolucionaria, los fundamentos de la sensibilidad que dio origen a la misma y
sus mecanismos de movilizacin poltica permiten caracterizar a dicho rgimen como una
democracia totalitaria, de acuerdo con nuestra lectura del pensamiento de Talmon.
3) La caracterizacin de la poltica exterior desarrollada por el rgimen venezolano durante los
ltimos aos, marcada por un evidente perfil revolucionario, destinada a exportar la llamada
Revolucin Bolivariana y a ejercer una influencia creciente en Amrica Latina.
A) EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA TOTALITARIA / ILIBERAL
Durante la Guerra Fra, uno de los problemas principales que se plante la teora y ciencia poltica
fue el de la democratizacin. Buena parte de la literatura especializada decidi abordar esta
temtica desde una concepcin ms o menos cerrada de la democracia. Al mundo se lo conceba
entonces como dividido entre regmenes democrticos y autocrticos; el reto tico implcito dentro
de esta conceptualizacin terica era la necesidad de transformar las autocracias en democracias.
As, la expresin de la voluntad popular mayoritaria mediante procesos electorales lleg a ser
considerada como una seal inequvoca (e incluso suficiente) de democracia.
Sin embargo, los fenmenos polticos que se han venido manifestando en las dos dcadas
posteriores a la cada del muro de Berln parecen dar muestras claras de que semejante tratamiento
dicotmico se aleja de la realidad de nuestro tiempo. Elecciones ms o menos libres y abiertas,
pero no siempre justas y competitivas, tienen lugar hoy en casi todo el planeta, sin que ello
corresponda necesariamente con lo que hemos de entender por regmenes democrticos. Desde
nuestro punto de vista, esta problemtica se relaciona con el hecho de que numerosos gobiernos
electos persisten, no obstante, en reiteradas prcticas que lesionan la independencia de poderes,
el rgimen constitucional, el estado de derecho y las libertades individuales, o lo que es igual, los
elementos liberales de la democracia moderna.
En parte, esta problemtica se suscita porque democracia y liberalismo obedecen a propsitos
distintos. La primera se orienta a fortalecer el poder; el segundo se preocupa por limitarlo. La
democracia asume que el individuo no ha de temer al poder, porque le da la posibilidad de participar
en los asuntos pblicos; si alguien se niega a hacerlo, o si se mantiene recurrentemente fuera de los
consensos alcanzados, correr el riesgo de sufrir cierta marginalizacin poltica. Histricamente,
los riesgos inherentes a esta situacin se incrementaran con el desarrollo del Estado y la irrupcin
de las masas en la poltica, hasta el punto de que la experiencia prctica termin por generar el
desarrollo de una nueva idea (moderna) de libertad y aconsejar el desarrollo de instituciones y
legislaciones orientadas a protegerla. As naci el liberalismo.
internacional
Sin embargo, las democracias frgiles de nuestro tiempo con frecuencia son el resultado de procesos
histricos por los cuales sus sistemas polticos pasaron a realizar elecciones sin previamente
consolidar las garantas de las libertades individuales. O bien, surgen de la mano de un desarrollo
limitado de las garantas individuales, las cuales, al circunscribirse en la prctica a ciertos estratos
minoritarios de las sociedades, dieron lugar a estallidos revolucionarios o explosiones populistas
que sobrevinieron como un intento por extender las ventajas de la modernidad a toda la poblacin,
pero al costo de sacrificar o menoscabar el disfrute general de dichas garantas individuales.
[213]
En el marco de tales consideraciones, recobra sentido en nuestros das el planteamiento que Jacob
Talmon desarroll al acuar el concepto de democracia totalitaria (1956), con el cual intent
explicar el carcter de las democracias radicales (por lo general de carcter revolucionario) que,
desde Rousseau, se sustentan sobre la idea de un pueblo polticamente unitario, homogneo
y armonioso, a menudo observando en la libertad individual y en los intereses particulares no
otra cosa que la manifestacin de actitudes irracionales, egostas y perjudiciales para el conjunto
de la sociedad. Las principales ideas de Talmon se encuentran concentradas en sus dos obras
fundamentales: Los orgenes de la democracia totalitaria (1956a) y Mesianismo poltico (1956b). En
el primer libro, Talmon sostiene que la democracia ha evolucionado a lo largo de dos concepciones
distintas (la liberal y la totalitaria), ambas otorgando un papel importante a la libertad individual.
Por un lado, la concepcin liberal presume la condicin artificial y falible de la poltica, aconsejando
por consiguiente un considerable escepticismo hacia el poder poltico. Por otro lado, la concepcin
totalitaria democrtica presume la existencia de una verdad poltica unvoca en la cual se subsume
la totalidad del sentido de la vida social. La concepcin totalitaria es racionalista, hace nfasis en la
libertad positiva (al estilo sealado por Isaiah Berlin, 1988) y aboga por regmenes que colocan al
individuo en una posicin de franca desventaja frente a la voluntad mayoritaria o de los lderes que
dicen encarnar dicha voluntad. Estos regmenes derivan en lo que Talmon llam la democracia
totalitaria moderna, que vendra siendo, en palabras del autor,
una dictadura basada en la ideologa y en el entusiasmo de las masas, es consecuencia
de la sntesis entre la idea del orden natural del siglo XVIII y la idea rousoniana (sic) de
la realizacin y autoexpresin del pueblo. Por razn de esta sntesis, el racionalismo se
convirti en una fe apasionada (1956a:6)
Una fe que deviene as en una suerte de religin poltica, civil y racionalista, que se hace totalitaria
en el momento en que reclama para la poltica y para el Estado el sentido de toda accin humana.
Lo que resultara ms insidioso de este pretendido totalitarismo es que
proclama la esencial bondad y perfeccin de la naturaleza humana [] cuando recurre a
la fuerza, lo hace con el convencimiento de que la fuerza es usada solamente con objeto de
apresurar el progreso del hombre hacia la perfeccin y la armona social (1956a:7)
En funcin de los postulados anteriores, la tarea del legislador dentro de la democracia totalitaria
es producir la armona social y ensear al hombre su verdadero inters (1956a: 35). Todo ello
se logra mediante la correcta interpretacin y aplicacin, por parte del gobernante, de lo que
Rousseau denomin la voluntad general. Segn Talmon,
la voluntad general es para Rousseau algo as como una verdad matemtica o una idea
platnica. Tiene por s misma una existencia objetiva, haya sido comprendida o no. Sin
embargo, habr de ser descubierta por la mente humana. Y habindola descubierto, la
mente humana no puede, honradamente, dejar de aceptarla (1956a:45)
Dado que quienes apoyan una democracia totalitaria consideran que la voluntad general
representa el bien general, el bien del pueblo, no pueden considerar sino como un error el hecho
de disentir de dicha voluntad, un error motivado por la ignorancia o la inmoralidad. De este
modo, tal idea de pueblo excluye a los aptridas que no coinciden con la declarada voluntad
general;
[214]
Por esto Sieys aleg que slo el Tercer Estado constitua la nacin. Los jacobinos limitaron
los trminos aun ms, a los sans-culottes. Para Babeuf slo el proletariado era la nacin y para
Buonarroti solamente aquellos que haban sido formalmente admitidos en la Comunidad
Nacional (1956a:52-53)
En su segundo libro, llamado Mesianismo poltico, Talmon busca estudiar a profundidad el fenmeno
homnimo. El autor hace girar toda la argumentacin de este libro en torno al concepto de
revolucin, idea moderna segn la cual la historia de la humanidad no slo est orientada hacia
el progreso, sino que ste puede ser alcanzado ms rpidamente si quienes conocen las leyes
de la historia son capaces de derrocar los viejos rdenes de injusticia y atraso. De este modo,
el mesianismo poltico dara pie a la idea de revolucin permanente, vinculada, a la postre, al
totalitarismo. En palabras de Talmon, la Revolucin Francesa pretendi ser un levantamiento
contra el mal mismo, que no terminara hasta que el mal de males fuese totalmente desarraigado y
sustituido por una justicia armnica (Talmon, 1956b:5). En el mesianismo poltico, segn el autor
hebreo, se descubrira el tipo de sensibilidad en la cual se afianzan fenmenos polticos como
la democracia totalitaria, los movimientos socialistas, utpicos y colectivistas del siglo XIX, el
populismo y el comunismo moderno.
Ms recientemente, Fareed Zakaria ha desarrollarlo un concepto similar y derivado, expresamente
pensado para definir una realidad de nuestro tiempo: la democracia iliberal. Al decir de Zakaria,
la democracia totalitaria instaurada por los jacobinos de la Revolucin Francesa fue el primer
caso moderno de democracia iliberal, cada vez ms frecuente en nuestros das (2006: 18). La
democracia iliberal dice defender las libertades individuales, pero en la prctica las somete a los
dictmenes de autcratas populares que dicen encarnar la voluntad popular y que, en efecto, a
menudo parecen gozar de gran respaldo electoral.
B) PROGRESIN HACIA LA DEMOCRACIA TOTALITARIA EN VENEZUELA
En opinin de Zakaria, la Venezuela de hoy constituye una de esas democracias iliberales
(2006). Por nuestra parte, en tanto consideramos que el concepto de democracia iliberal deriva
de la concepcin totalitaria descrita por Talmon, en este artculo intentaremos argumentar
que el carcter de la Revolucin Bolivariana la asemeja mucho a una democracia totalitaria,
lo cual parece evidenciarse tanto en la retrica del movimiento chavista como en el desarrollo
institucional que ha acometido; ambos elementos giran en torno a una concepcin absolutista y
unitaria de pueblo que amenaza conculcar las libertades individuales. Con miras a desarrollar
esta argumentacin, nos parece pertinente un breve repaso a la evolucin de la democracia
venezolana durante las ltimas dcadas.
internacional
El perodo democrtico 1958-1998 puede ser considerado como relativamente homogneo. La

transicin a la democracia a partir del ao 1958 y la consolidacin del sistema que Juan Carlos
Rey (1998, orig. 1980) describe como populista y de conciliacin de las lites, marc en buena
medida la evolucin de la democracia venezolana durante las siguientes dcadas. El conjunto
de pactos inter-lites que quedaron asociados al nombre de Punto Fijo sell una larga historia
de enfrentamientos entre diversos sectores (fuerzas armadas, partidos polticos, empresariado,
sindicatos, etc.), mediante el establecimiento de normas de competencia abierta pero pacfica,
sobre las cuales se consolid un sistema democrtico asombrosamente estable para la regin y
para la poca.
[215]
Diversos autores han sostenido la hiptesis de que la consolidacin de regmenes democrticos
se encuentra estrechamente vinculada a la instauracin de pactos de lites (elite agreements), los
cuales surgen de forma ms o menos repentina luego de largos perodos de confrontacin entre
ellas (para el caso venezolano, ver Burton & Higley: 1987, 295-307; y Martnez Meucci, 2006:
195-228). Esta hiptesis se entronca de alguna manera dentro de una visin liberal y pragmtica,
segn la cual se hace imposible la transicin y posterior consolidacin democrtica a partir de
la victoria de una nica visin y de un nico grupo de actores. La democracia implicara as
pluralidad, tolerancia, reconocimiento mutuo y elecciones competitivas, todo lo cual es imposible
sin el desarrollo de un verdadero rgimen constitucional orientado a garantizar la defensa de
las libertades civiles, la divisin de poderes y el imperio de la ley. Tales fueron los esfuerzos
realizados por los principales actores polticos en la transicin iniciada en 1958, concretados en
la Constitucin de 1961. La consolidacin de un sistema de libertades, as como el control de
las tentativas violentas y autoritarias por parte de los actores ms radicales del sistema (tanto de
izquierda como de derecha), garantiz la convivencia poltica. Tal como ha sostenido Alfredo
Ramos Jimnez (2006: 7-37), el rgimen democrtico que emergi a partir de tales fechas puede
ser plenamente considerado como una democracia electoral, en tanto se daban las condiciones
para que las elecciones fueran suficientemente abiertas, transparentes y competitivas.
El hecho de que este rgimen democrtico que se haya sustentado sobre la base del establecimiento
de pactos de lites se le ha llamado tambin democracia pactada por parte de autores como
Anbal Romero (1996). La debilidad estructural del sistema radic en la profunda dependencia
que los acuerdos populistas inter-lites desarrollaron con respecto a la renta petrolera. Tal como
seal Terry Lynn Karl,
Los petrodlares financiaron un plan de emergencia que calm la atmsfera durante la

transicin a la democracia. En el largo plazo, el petrleo provey los recursos fiscales de los
que las administraciones democrticas dependieron para mantener la ambigua y costosa
situacin de fomentar el crecimiento de un sector privado mientras conceda favores a las
clases medias y trabajadores. Concretamente, cada gobierno concedi extensos subsidios,
contratos e infraestructura a los empresarios, mientras pechaba con los ms bajos impuestos
del continente y permita algunas de las mayores ganancias. Al mismo tiempo los gobiernos
democrticos podan darse el lujo de apoyar la contratacin colectiva de los ms altos
salarios del continente, y de controles de precios, enormes subsidios a los alimentos y una
reforma agraria (Karl, citada por Romero, 1996: 377)
[216]
Todo lo anterior repercuti en una progresiva incapacidad para el desarrollo competitivo de otros
sectores productivos, comprometiendo seriamente la evolucin autnoma del sector privado y de
una economa capitalista. Recordemos que autores como Lipset (1988, orig. 1970) o Tilly (2010)
afirman la existencia de una fuerte correlacin entre economa capitalista (privada, autnoma)
y consolidacin democrtica. Pese a su creciente ineficiencia econmica, el modelo rentista (ver
Villasmil; 2005) ayud a manejar la conflictividad poltica y social durante varias dcadas, ya que
los conflictos intersectoriales se diriman mediante una reparticin consensuada de los recursos de
la renta petrolera, mientras las diferencias ideolgicas perdan peso. De esta manera, los patrones
de conflicto caractersticos de una sociedad moderna, usualmente articulados en torno a la diatriba
capital/trabajo (donde los recursos disputados pertenecen y son manejados directamente por los
sectores enfrentados), no parecan ser verdaderamente significativos en Venezuela, ni constituan
el eje de las negociaciones orientadas a mantener la estabilidad social y poltica. En consecuencia,
cabe afirmar que la sociedad venezolana, acostumbrada a ahogar sus conflictos en petrleo, no
consolid a lo largo del tiempo suficientes prcticas y mecanismos institucionales que le permitieran
el manejo eficiente de la conflictividad natural en una sociedad moderna.
El discurso de buena parte de la clase poltica, amparado en la consolidacin del voluminoso
petro-estado, gener expectativas difcilmente sostenibles en la poblacin; en general, se perdi
conciencia de los desmesurados costos inherentes al modelo rentista. El golpe de gracia lleg con
la apertura de mercados y las privatizaciones de los aos 90, dcada marcada por un inusitado
aumento de la conflictividad poltica y social. El modelo en cuestin se ha hecho cada vez ms
difcil de sostener, no slo por las complicaciones inherentes a un desmesurado volumen de gasto
improductivo, sino porque la globalizacin comercial y financiera, beneficiosa para las economas
ms competitivas, penaliza cada vez ms a las economas ms ineficientes. Sin embargo, las clases
poltica, empresarial y sindical tienden a reincidir y a reproducir (en vez de modificar) las prcticas
rentistas, dado que electoralmente son las ms rentables y eficaces. De esta forma, el drama de
la democracia venezolana es que, al haber desarrollado su sociedad una adiccin generalizada
al sistema rentista, toda decisin democrtica (mayoritaria) parece tender a perpetuar la raz del
problema.
Por lo general, los conflictos polticos ms agudos que ha vivido Venezuela durante las ltimas
dcadas han coincidido con gobiernos que intentaron alterar significativamente los patrones de
gasto y redistribucin que se consolidaron desde el Pacto de Punto Fijo (Carlos Andrs Prez II,
Hugo Chvez). Por otro lado, historiadores, socilogos y psiclogos sociales (entre ellos, Carrera
Damas, 2005; Torres, 2009) han enfatizado tambin el papel que el militarismo y el culto a los hroes
(y muy concretamente el culto a Bolvar) han jugado en la vida poltica venezolana, generalizando
expectativas de soluciones mesinicas y, por as llamarlas, poco polticas o incluso antipolticas.
De ah que la frustracin generalizada ante la ineficacia creciente del modelo rentista fuese
interpretada como responsabilidad exclusiva de la clase dirigente y del sistema de partidos; as, el
terreno qued abonado para aorar nuevamente al hombre fuerte, al caudillo, al hroe de armas
que, retomando el legado de Bolvar, se echa sobre sus hombros la tarea de poner orden en una
sociedad catica, encarnando la voluntad general y restableciendo un justo reparto de la riqueza
nacional.
Ya desde antes de la irrupcin de la llamada Revolucin Bolivariana, el creciente rechazo que
la sociedad venezolana comenz a experimentar hacia la clase poltica, fruto de sus frustraciones
ante el colapso tan progresivo como inadvertido (por la opinin pblica) del sistema rentista, se
convirti adems en un rechazo de la poltica entendida como espacio para la interaccin plural
entre diversas corrientes polticas y sectores sociales. Menguada la capacidad de distribucin de la
renta para resolver conflictos, pero inmersos en la tradicin pactista-rentista, la incapacidad para
el manejo de la conflictividad natural alcanz cotas muy elevadas. Con el tiempo, la profunda
dependencia econmica que todos los sectores mantenan con respecto al Estado parece haber
repercutido en la mengua de la conciencia del valor de la libertad individual. El reclamo de
derechos econmicos y sociales sobrepas as, con mucho, la defensa de las libertades polticas.
Adicionalmente, el largo perodo de libertades que, en lneas generales, pudo disfrutar la poblacin
venezolana durante la Repblica Civil (denominacin que autores como Leez y Romero dan
al perodo democrtico 1958-1998) termin por hacer pensar que dichas conquistas estaban
garantizadas, y por eso fueron descuidadas.
Llegados aqu, comienzan a comprenderse los vnculos existentes entre tales elementos y el
posterior surgimiento de una democracia totalitaria. En funcin de lo anterior se comprende la
clamorosa acogida que el discurso de Hugo Chvez encontr en el electorado venezolano. Lejos
de concentrar su oferta electoral en la promesa del Socialismo del Siglo XXI que luego se ha
dedicado a promover, el Chvez de 1998 se caracteriz por su discurso netamente populista,
pensado para potenciar a su favor los patrones de conflictividad vigentes para el momento, los
cuales enfrentaban a una poblacin desilusionada con la clase dirigente. Como frases emblemticas
de aquella campaa quedaron el voy a frer la cabeza de los adecos (socialdemcratas del partido
AD, de largo el partido ms importante en aos anteriores) y la diatriba contra las cpulas
podridas (la clase poltica, y luego tambin empresarial). Igualmente, cabe recordar lo dicho por
Chvez contra la democracia liberal:
internacional
[217]
un gobierno o rgimen especial, no puede ser un gobierno producto de elecciones y con

acuerdos entre los poderes. Nada que intente superar ese modelo de democracia liberal, que
para nosotros ya muri, puede provenir de elecciones (en Blanco Muoz, 2006, orig. 2004:
168)
Tanto en el discurso como en la nueva institucionalidad desarrollados por el gobierno de Hugo
Chvez se perciben constantes que, desde nuestro punto de vista, lo asocian con el concepto
de democracia totalitaria de Talmon. Comencemos por los aspectos institucionales. Durante la
campaa presidencial de 1998, la oferta de Hugo Chvez no se concentr particularmente en
hablar de medidas econmicas o modelos de desarrollo. El ncleo de dicha oferta lo constituy la
promesa de luchar contra la corrupcin y la realizacin de una Asamblea Nacional Constituyente
para refundar la repblica. El mismo da que tom posesin del cargo, Chvez convoc la
realizacin de un referndum consultivo para iniciar dicho proceso Constituyente. En menos
de un ao, Venezuela sustituy la constitucin ms longeva y estable de su historia por otra
que elimin el Senado, permiti la releccin presidencial por un perodo, alarg ste de 5 a 6
aos, cre dos nuevas ramas del poder pblico (poder Electoral y poder Ciudadano), aument el
control de la economa por parte del Estado y retir al poder Legislativo la facultad de decidir los
ascensos militares para drsela al Ejecutivo, aunque a cambio le concedi gran influencia sobre
el poder Judicial. Sus crticos la consideran una constitucin fachada porque, en vez de cumplir
con el cometido bsico de toda constitucin (la defensa y garanta de las libertades individuales
frente al poder del Estado y el poder desmedido de las decisiones mayoritarias), habra tenido el
propsito de permitir al chavismo la modificacin profunda del Estado y de consolidar en el poder
al movimiento poltico de Hugo Chvez. Tal como lo ha sealado Alfredo Ramos Jimnez,
A partir del referendo revocatorio presidencial de Agosto de 2004, se inicia en el pas la
prctica de elecciones semicompetitivas, cuyos resultados son protestados por algo ms de
la mitad del universo de electores inscritos. La imposicin de tales elecciones constituye una
base firme para la estructuracin creciente de una genuina democracia plebiscitaria, modelo
alternativo de la democracia representativa de partidos y portadora de la promesa de un
presidente personal, asumida por sus seguidores, segn el texto constitucional de 1999,
como una democracia participativa y protagnica (Ramos, 2006: 23).
[218]

Con el paso del tiempo, y en la medida en que el proyecto revolucionario del chavismo
termin por modificar los patrones de conflictividad poltica en Venezuela (ya no se trataba de un
conflicto entre el grueso de la sociedad y la clase poltica, sino de una aguda polarizacin entre dos
mitades de la poblacin), la coalicin de gobierno termin por extender un control hegemnico
sobre todas las ramas del aparato estatal. Pero no slo eso. El nuevo marco constitucional se
quedara corto para permitir la dimensin y naturaleza de los cambios revolucionarios que persegua
el chavismo, razn por la cual, luego de ser ratificado el mandato del presidente Chvez en 2004,
y de que su movimiento poltico arrasara en las elecciones regionales del mismo ao, ste se
propuso enrumbar a Venezuela en la senda del Socialismo del Siglo XXI, an por definir.
Ms adelante, luego de la releccin presidencial de 2006, la Revolucin Bolivariana se propuso
acometer una profunda reforma constitucional, justamente cuando se encontraba en el tope de
su popularidad, la cual, a su vez, encontraba en la inslita alza de los precios del petrleo un
inestimable sustento. Con dicha propuesta se buscaba la conversin de Venezuela en un Estado
Comunal, la superacin definitiva de la democracia representativa, la implantacin un nuevo
ordenamiento territorial, la aceptacin de la releccin presidencial indefinida y la centralizacin
casi total de la economa en el Estado, entre otras cosas. Aunque la propuesta fue rechazada
en las urnas, y aunque la Constitucin vigente excluye la posibilidad de consultar nuevamente
(en referndum) una materia ya rechazada por tal va durante el mismo perodo presidencial
(artculo 345), las propuestas de la reforma han sido implementadas progresivamente, mediante
mecanismos legales alternativos. Adicionalmente, Luisa Estela Morales, presidenta del Tribunal
Supremo de Justicia, ha llegado a pronunciarse en contra del principio de divisin de poderes
porque debilita al Estado (ver Brewer, 2011), argumentacin que asombra por su similitud con
los razonamientos de Rousseau.
A ello cabe agregar el desarrollo de diversas organizaciones de movilizacin poltica, todas
ellas formalmente alineadas y comprometidas con el movimiento revolucionario del presidente
Chvez. Tal es el caso de los Crculos Bolivarianos, el Frente Francisco de Miranda, los Consejos
Comunales comprometidos con el gobierno, las milicias populares y toda una diversidad de grupos
para estatales y paramilitares, los cuales (constituidos en una suerte de sans-culottes chavistas) se
encargan de movilizar y encarnar lo que, de acuerdo con la nueva hegemona, constituye el

verdadero pueblo venezolano, organizado para la promocin y defensa de la revolucin. Si bien
por un lado esta movilizacin puede ser considerada como seal de una repolitizacin positiva
de la poblacin venezolana, no cabe olvidar las palabras de Arend, quien, con todo y el hecho
de ser una defensora del sistema de consejos comunales, recordaba la manera en que regmenes
revolucionarios como el francs o el bolchevique terminaron por anular la espontaneidad de
dichas asambleas, convirtindolas en meros rganos ejecutores de la faccin radical del partido
revolucionario (ver Arendt, orig. 1963, 2006: 340-341). Lo reseado hasta este punto permite
sostener la idea de que se trata de un rgimen cada vez ms plebiscitario (Ramos, 2006), donde la
voluntad popular es considerada como un todo homogneo y compacto.
internacional
Si pasamos a examinar la retrica del chavismo como movimiento poltico (toda la cual reproduce
fielmente el discurso del lder mximo), podremos concluir que permite la identificacin general de
la Revolucin Bolivariana como una democracia totalitaria. Entre sus rasgos ms caractersticos
se cuentan:
1) La continua referencia al pueblo / nacin como un cuerpo espiritual homogneo, unitario
y virtuoso: la religin civil sobre la que se levanta (segn Talmon) la democracia totalitaria
encuentra su pilar esencial en este elemento, que se ve reproducido constantemente en la retrica
chavista. La frmula la voz del pueblo es la voz de Dios, seguida de su derivada la voz del lder
es la voz del pueblo, es comn a casi todo movimiento mesinico y constituye uno de los ejes
conductores de la narrativa chavista.
2) La bsqueda de la felicidad como objetivo ltimo de la actividad poltica: todos los
ciudadanos, o mejor dicho, el pueblo debe ser feliz, y tal tarea corresponde a la poltica y a quien
se encarga del ordenamiento social. Como ese propsito es unitario, compete al Estado, y as
ste termina siendo el principal responsable de la felicidad popular. En el caso venezolano, este
elemento se aprecia (por ejemplo) en fragmentos de la Constitucin de 19991, en la constante cita
del Bolvar rousseauniano por parte de Chvez (el mejor gobierno es el que garantiza la mayor
suma de felicidad posible para su pueblo) y en la ms reciente frmula del vivir viviendo (que
podemos interpretar como que la felicidad no se puede postergar, hay que ser tan feliz como se
pueda hoy y el Estado garantiza esa felicidad moderada pero inmediata, mientras se promete la
absoluta).
[219]
3) La incomodidad frente a la pluralidad, el disenso y los pequeos conflictos que surgen

normalmente en toda sociedad: la mentalidad que predomina en una democracia totalitaria no
se siente a gusto con el disenso. Es imperioso identificar la voluntad general y hacerla cumplir,
1
Como una muestra, ntese el pomposo prembulo de la Constitucin: El pueblo de Venezuela, en ejercicio de sus poderes creadores
e invocando la proteccin de Dios, el ejemplo histrico de nuestro Libertador Simn Bolvar y el herosmo y sacrificio de nuestros
antepasados aborgenes y de los precursores y forjadores de una patria libre y soberana; con el fin supremo de refundar la Repblica
para establecer una sociedad democrtica, partici pativa y protagnica, multitnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y
descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien comn, la integridad territorial,
la convivencia y el imperio de la ley para esta las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la
educacin, a la justicia social y a la igualdad sin discriminacin ni subordinacin alguna; promueva la cooperacin pacfica entre las
naciones e impulse y consolide la integracin latinoamericana de acuerdo con el princi pio de no intervencin y autodeterminacin
de los pueblos, la garanta universal e indivisible de los derechos humanos, la democratizacin de la sociedad internacional, el
desarme nuclear, el equilibrio ecolgico y los bienes jurdicos ambientales como patrimonio comn e irrenunciable de la humanidad;
en ejercicio de su poder originario representado por la Asamblea Nacional Constituyente mediante el voto libre y en referendo
democrtico, decreta la siguiente Constitucin.
con lo cual se establece el criterio para la supresin de los pequeos conflictos. Nadie en su
sano juicio osar ir contra esa verdad evidente; de lo contrario, el pueblo se ver obligado a
hacerlo libre (al estilo que promulgaba Rousseau). Discursivamente, el Estado chavista se erige
como representante y defensor de todos los intereses del pueblo (que no puede tener conflictos
internos, porque encarna una voluntad unitaria) frente a grupsculos que necesariamente no
son pueblo, pero que son forzados a serlo: es pueblo quien se acomoda de forma entusiasta a
la voluntad popular nica (general). Al velar el Estado por el bienestar de todos, mediante una
redistribucin socialista, nadie tendr por qu quejarse. Si lo hace, es porque todava estara
imbuido de una mentalidad errada, extranjera o inmoral.
[220]
4) La constante denuncia y caracterizacin de los intereses particulares, individuales y

grupales como contrarios a la voluntad popular y al gentilicio nacional: al ms puro estilo de
Rousseau, el inters personal, particular o grupal se considera contrario a la voluntad popular
nica o general. Tales intereses son nocivos porque son egostas, contrarios a la virtud cvica y
fomentan los conflictos sociales. Los partidos contrarios a la revolucin, las ONG no afines al
proceso, cualquier grupo que discrepe es constantemente denunciado como contrario al pueblo.
Como consecuencia de lo anterior, la pluralidad y la diversidad se resienten. Se desarrolla adems
una sistemtica marginalizacin y hostigamiento de los disidentes como aptridas, extranjeros
y, en todo caso, agentes externos y contrarios al cuerpo presuntamente homogneo de una
nacin que estara totalmente articulada en el proceso revolucionario. Se llega incluso al punto
de expresar animadversin hacia las manifestaciones culturales extranjerizantes, disonantes o
contrarias a la supuesta cultura (oficializada) del pueblo, porque son inmorales y amenazan su
unidad e integridad espiritual. Por lo general, se identifica cierta idealizacin de lo amerindio o
lo africano como lo verdaderamente venezolano, mientras que lo de origen europeo es extrao
al espritu de la nacin.
5) La potenciacin de un gran conflicto, orientado a suprimir y/o aglutinar los conflictos
parciales: no se acepta que un pueblo virtuoso y espiritualmente depurado registre conflictos en su
seno; slo se alude al conflicto mantenido por el pueblo como un todo con quien obstinadamente
se le opone. Toda disidencia es considerada como parte de una conspiracin nica, homognea,
aptrida e inmoral, a la cual es preciso neutralizar con una gran cruzada patritica.
6) La voluntad totalitaria de controlar y/o monopolizar toda iniciativa de organizacin
ciudadana: cuando la Organizacin de Estados Americanos y el Centro Carter impulsaron en
Venezuela un proceso de negociacin entre el gobierno y la oposicin, el acuerdo se denomin
Acuerdo entre la representacin del gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y los
factores polticos y sociales que lo apoyan y la Coordinadora Democrtica y las organizaciones polticas y de la
sociedad civil que la conforman (cursivas del autor). Las coletillas resaltadas denotan las diferencias
entre dos formas de entender la poltica: por un lado hay un gobierno apoyado por fuerzas
vivas, no organizadas pero s representadas o encarnadas en dicho gobierno; por el otro, est
presente la idea de democracia como poliarqua, donde la sociedad se organiza espontnea y
pluralmente. Posteriormente, en la medida en que se va materializando la voluntad de ir hacia el
Estado Comunal, se desarrolla un progresivo condicionamiento y subordinacin de la voluntad
autnoma de organizacin por parte de la ciudadana a los lineamientos y condiciones de la
ideologa oficial o pensamiento hegemnico que pretende implantarse. El examen de la Ley de
Participacin Ciudadana y Poder Popular, de las directrices educativas socialistas desarrolladas
por el gobierno revolucionario y otros elementos permiten llegar a tales conclusiones.
7) La absoluta superioridad moral y fctica de la voluntad general (espiritualmente encarnada

en la voz del lder) sobre la ley: la continua referencia a un apoyo popular supuestamente
mayoritario otorga derecho al intrprete del pueblo para cambiar la ley a voluntad; una voluntad
que no sera suya, sino la voluntad general. En el desarrollo del proceso constituyente predomin
esta mentalidad; de ah que se argumente el desarrollo de una legitimidad plebiscitaria.
8) El carcter deliberadamente revolucionario que se pretende imprimir al rgimen y a toda
su actuacin poltica: de acuerdo con la teora formulada por Talmon, la democracia totalitaria
manifiesta un carcter revolucionario, en tanto se sustenta en la firme conviccin de que existe
una verdad poltica a disposicin de la sociedad, siempre y cuando sta sea capaz de identificar y
seguir su voluntad general y de superar los intereses particulares de sus miembros ms egostas
y de los actores aptridas o extranjeros. Por lo tanto, y a diferencia de lo que suele suceder con
el populismo, la democracia totalitaria tiene una acendrada vocacin hacia la accin poltica
revolucionaria en el mbito internacional. Tal como examinaremos en el prximo apartado,
este elemento resulta caracterstico de la Revolucin Bolivariana. A nivel interno, el carcter
revolucionario se aprecia en la voluntad de realizar una reforma total de las instituciones y, ms
particularmente, en el propsito de producir y modelar al virtuoso e inmaculado hombre nuevo.
En resumen, a lo largo de esta seccin se exponen las fuertes similitudes que la Revolucin
Bolivariana mantiene con el concepto de democracia totalitaria (del que deriva, a su vez, el de
democracia iliberal), explicando as por qu este trmino la define mejor que otras denominaciones.
Caracterizar a la Revolucin Bolivariana como un mero populismo significara menoscabar su
carcter revolucionario. Considerarla como una vulgar dictadura no atendera al hecho de que el
rgimen goza de un importante respaldo popular, ratificado en las urnas en reiteradas ocasiones.
Tampoco procedera su calificacin como un rgimen totalitario, fascista o comunista en el sentido
convencional de estos trminos, puesto que el gobierno de Hugo Chvez no se caracteriza por su
voluntad de exterminio de un enemigo objetivo ni por la expresa eliminacin de la oposicin
poltica. Lo caracterstico de dicho rgimen es su carcter manifiestamente antiliberal, hostil a la
pluralidad y las libertades individuales, muy crtico con la expresin de posiciones particulares o
individuales, poco tolerante con la disidencia, en virtud de todo lo cual logra mantenerse dentro
de unos mnimos estndares democrticos y con un notable apoyo popular, mientras desarrolla
una retrica prxima a los postulados ms totalitarios de Rousseau (unidad popular, supremaca
de la voluntad general, homogeneidad de la nacin).
internacional
[221]
C) POLTICA EXTERIOR. VENEZUELA COMO ESTADO REVOLUCIONARIO

La democracia totalitaria, cuando ha tenido lugar en la historia, ha solido sobrevenir como resultado
de una voluntad revolucionaria que se hace con el poder del Estado. Encuentra en el entusiasmo
popular la fuerza necesaria para modificar los rdenes polticos y sociales, con miras a consolidar
un modelo unitario y homogneo de sociedad que menoscaba las libertades individuales. Ahora
bien, de cara a la poltica internacional, qu implica la irrupcin de un rgimen revolucionario
en un determinado pas, y ms concretamente de una democracia totalitaria?
En nuestra opinin, el aspecto que ms claramente caracteriza a la Revolucin Bolivariana como
un rgimen revolucionario es su poltica exterior, hasta el punto de que cualquier definicin terica
nos har coincidir al respecto. Kissinger, por ejemplo, considera como actor revolucionario a
aquellos estados que se proponen modificar significativamente el statu quo regional o internacional,
sobre la base de criterios distintos a los vigentes hasta entonces (Kissinger, 2000, orig. 1957). Fred
Halliday ratifica esta posicin, sealando que prcticamente todos los estados revolucionarios
en la historia (casi sin excepcin) han tratado de promover la revolucin fuera de sus fronteras,
haciendo del cambio poltico y social en otros estados un objetivo esencial de su poltica exterior,
hasta llegar al punto de considerarse no slo con el derecho, sino tambin con el deber de actuar de
esa manera; en consecuencia, las revoluciones tendern siempre, por naturaleza, a ser una fuente
de conflicto internacional (Halliday, 2000: 170). Por otra parte, Armstrong hace especial nfasis
en la voluntad del estado revolucionario de modificar el sistema de valores, usos y creencias sobre
los cuales se sustenta el orden internacional. Con toda claridad, Armostrong afirma:
A revolutionary state is one whose relations with other states are revolutionary because it
stands, in some sense, for fundamental change in the principles on the basis of which states
conduct their relations with each other. Hence a revolutionary state may be defined as one
that deliberately adopts a posture of confrontation with the society of states, or is objectively
involved in such a confrontation by virtue of the external implications of its revolution, or
is perceived by significant numbers or other states to be in such a posture of confrontation
(Armstrong, 1993: 3)
[222]
De acuerdo con los criterios empleados por stos y otros autores, no cabe duda de que la Revolucin
Bolivariana viene desplegando, desde hace aos, una poltica exterior de corte revolucionario.
En tal sentido, nos parece especialmente importante el nfasis que hace Armstrong en el inters
particular de los estados revolucionarios por modificar el sistema normativo sobre el cual se asienta
el orden de la sociedad internacional, sociedad que (segn su maestro Hedley Bull) es anrquica,
pero no por ello desprovista de ciertos usos, valores y costumbres que la orientan hacia un orden
relativo. Desde nuestro punto de vista, el carcter de las democracias totalitarias (no as de todas
las democracias iliberales, y en esto hay una diferencia entre ambos trminos) es revolucionario,
lo cual las lleva a esforzarse por expandir su poder, ideologa e influencia allende sus fronteras.
En las prximas pginas ofreceremos una perspectiva de las distintas fases experimentadas en el
tiempo por la diplomacia bolivariana, y caracterizaremos su visin estratgica, recursos esenciales
y sistema de alianzas. Argumentaremos que el carcter revolucionario de la poltica exterior del
rgimen de Hugo Chvez radica, precisamente, en esta voluntad de alterar el sistema de creencias
e instituciones sobre las cuales se asienta el orden internacional y, ms particularmente, el orden
hemisfrico que tendi a consolidarse con el fin de la Guerra Fra. Asimismo, y a pesar de ciertas
aparentes incongruencias, excentricidades y contradicciones en las cuales parece incurrir dicha
poltica exterior, sostendremos que existe un eje conductor extremadamente claro y que permite
encontrar un sentido homogneo y coherente en todas las acciones desarrolladas por la diplomacia
chavista: su orientacin abiertamente iliberal.
Evolucin de la Poltica Exterior de la Revolucin Bolivariana
La poltica exterior de la Revolucin Bolivariana ha experimentado varias fases. La primera,
desde 1999 hasta 2001, estuvo marcada por cierta ambigedad. Hasta ese ao no se manifest
ninguna diferencia sustancial con respecto a gobiernos anteriores, aunque se hicieran visibles
ciertos indicios de cambio. Por ejemplo, la sorprendente visita de Chvez a Saddam Hussein fue
la primera que realizara un jefe de estado democrticamente electo a Irak luego de la Primera
Guerra del Golfo. En agosto del 2000, durante la cumbre de la OPEP que se realiz en Caracas,
Chvez dio muestras de que su poltica petrolera comenzara a alejarse de la que haba seguido
Venezuela durante los 10 aos anteriores, puesto que se pretenda regresar a una poltica de
defensa de los precios, cortes de produccin y estrecha cooperacin con los pases rabes.
La segunda fase comprende los aos del 2001 al 2004. En la declaracin final con la que se sell
la III Cumbre de las Amricas, realizada ese ao en Qubec, Venezuela hizo constar sus reservas
con respecto a dos novedosas clusulas democrticas que se incorporaron en el documento.
Ambos prrafos se referan a la necesidad de impulsar mecanismos de vigilancia internacional y
de defensa conjunta de la democracia en el continente, con el objeto de prevenir desviaciones
como la que tuvo lugar en Per durante el gobierno de Alberto Fujimori (un rgimen autocrtico
de amplio respaldo popular). Poco despus (el 11 de septiembre) se firmara unnimemente en
Lima la Carta Democrtica Interamericana, y aunque Caracas no puso objeciones en aquel
momento (quizs porque la ceremonia coincidi con un hecho particularmente sensible como los
atentados al World Trade Center; ver Vargas, 2001: 48), posteriormente se ha dedicado a combatir
diversos aspectos del documento y el supuesto tutelaje norteamericano que representa. El perodo
especialmente conflictivo vivido por la sociedad venezolana entre los aos de 2001 y 2004,
que motiv incluso la mediacin fornea para ser controlado, fue decisivo para que el rgimen
bolivariano estructurase las lneas generales de su poltica exterior y perfilase el sistema de
alianzas que ira consolidando paulatinamente a partir de entonces.
Una tercera fase se inici en 2004, con la victoria de Chvez en el referndum de agosto de ese
ao, y se extiende hasta el 2009 (lapso de tiempo durante el cual los precios del petrleo no
cesaron de aumentar). Luego de largos conflictos internos, las victorias electorales del rgimen
de Chvez le permitieron (a pesar de todas las crticas, muchas de ellas fundadas) demostrar a
nivel internacional su respaldo popular y, por ende, relevantes credenciales democrticas. Pero, tal
como hemos sostenido aqu, ese carcter democrtico no es el de una democracia liberal, sino que
coincide con el de una democracia totalitaria/iliberal. El control casi total que a partir de entonces
ha ejercido la Revolucin Bolivariana sobre el estado venezolano (parlamento, jueces, consejo
electoral, fuerzas armadas, empresas expropiadas y, muy particularmente, sobre los cuantiosos
recursos generados por el petrleo) le ha permitido la adopcin de un discurso mucho ms frontal
e ideolgicamente cargado, abogando por el desarrollo del Socialismo del Siglo XXI.
internacional
[223]
Durante este tercer perodo, la poltica exterior venezolana adopta un perfil claramente
revolucionario, enfocado en el cuestionamiento de los usos, valores y prcticas institucionales del
sistema hemisfrico, hasta entonces esencialmente estructurado en torno a los valores liberales.
Tal como lo ha sealado Colmenares (2010: 11), uno de los hitos ms importantes de la nueva
etapa es la formulacin en noviembre del 2004 del nuevo mapa estratgico o nueva etapa
de la revolucin bolivariana, el cual contiene objetivos tales como profundizar y acelerar la
conformacin de la nueva estrategia militar nacional, impulsar el nuevo sistema multipolar e
internacional y trascender el modelo capitalista.
A partir de ese momento, la diplomacia de Caracas intentar combatir o restructurar los organismos
internacionales predominantes en la regin, ya fueran polticos como la Organizacin de Estados
Americanos (OEA), jurdicos como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) o
econmicos (liberales) como Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y la incipiente
rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA). En su lugar, se promover la creacin de
una alianza controlada por Caracas y La Habana (la Alternativa Bolivariana par las Amricas,
luego Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica), la cual (con la excepcin de
Venezuela) incluye a pases de muy reducido PIB per capita, tales como Cuba, Bolivia, Ecuador y
Nicaragua. Tambin se apoyarn iniciativas paralelas a la OEA, como la Unasur. El encendido
discurso chavista, pretendidamente socialista y anti-imperialista, se vio respaldado por una
petro-diplomacia que se ha mostrado, alternativamente, tan generosa como coercitiva con sus
vecinos latinoamericanos. Durante este perodo, diversas crisis binacionales tuvieron lugar, dado
que Caracas intervino decididamente en la poltica interna de pases como Bolivia, Colombia,
Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua y Per (entre otros), siempre manteniendo una retrica
de confrontacin con Washington. Con frecuencia, dichas crisis requirieron los buenos oficios de
Brasil y Unasur, los cuales han visto aumentar as su influencia regional en detrimento de Estados
Unidos y la OEA.
Hasta aqu, nuestra periodizacin (fundamentada en estudios anteriores del autor; 2010, 2012)
coincide casi totalmente con la sealada por Colmenares (2011: 10-11). Sin embargo, estimamos
que una cuarta fase podra ser considerada entre los aos de 2009 y 2012, durante la cual Venezuela
parece haber moderado el perfil revolucionario de su poltica exterior y podra incluso hablarse,
quizs, de su socializacin progresiva, para usar la terminologa de Armstrong (1993: 1-11);
esto es, la paulatina normalizacin de las relaciones entre el estado revolucionario y los estados
que sostienen el statu quo internacional, hasta encontrar un modus vivendi ms o menos estable.
Varios hechos pareceran haberse combinado para generar este cambio. En primer lugar, el alza
sostenida y considerable que experimentaron los precios del petrleo entre 2004 y 2009 se ha hecho
mucho ms irregular, reduciendo la capacidad de la diplomacia chavista. Segundo, importantes
victorias electorales por parte de la oposicin venezolana a partir de 2007 han contrarrestado la
hegemona interna del chavismo. Tercero, la energa y el radicalismo empleados por la Revolucin
Bolivariana en su poltica hacia la regin han terminado por alertar a los estados vecinos, mucho
ms prudentes ahora en sus relaciones con Caracas. Por ltimo, la llegada del presidente Santos en
Colombia ha representado una oportunidad para reducir una tensin binacional que comenzaba
a hacerse insostenible para ambas partes.
[224]
Ahora bien, es importante sealar que este modus vivendi que parece estarse alcanzando entre la
Revolucin Bolivariana y su entorno hemisfrico no se debe nicamente a una aparente y parcial
prdida de fuerza por parte del rgimen venezolano; desde nuestra perspectiva, cabe afirmar
tambin que algunas de sus visiones, propuestas y demandas comienzan no slo a ser toleradas,
sino tambin aceptadas y promovidas por otros estados latinoamericanos. El hecho de que varios
de los pases de la ALBA hayan experimentado procesos polticos internos ms o menos similares
a los vividos por Venezuela, as como la circunstancia de que tales procesos hayan contado
con el apoyo de Caracas, induce a pensar en que las repercusiones de la diplomacia chavista
podran no ser tan dbiles y pasajeras como algunos han llegado a pensar. Tal conjetura se
verifica en hechos tales como 1) la profundizacin de importantes disensos polticos en el dilogo
hemisfrico, de la cual dan fe los escasos niveles de acuerdo registrados en la V y VI Cumbres
de las Amricas, celebradas en Trinidad y Tobago (2009) y Cartagena (2012); 2) la constitucin
de nuevos organismos internacionales como Unasur y Celac, con sus clusulas democrticas ms
concentradas en la defensa de los presidentes que de las sociedades, expresa la voluntad creciente
de los estados latinoamericanos por reducir la influencia general de los Estados Unidos y de la
OEA en la regin; o 3) el reciente anuncio de Hugo Chvez sobre la eventual salida de Venezuela
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que hubiera resultado escandalosa
en otros tiempos, pero que parece ser discretamente secundada por otras naciones como Bolivia,
Ecuador y Brasil.
De esta manera, la socializacin de la Revolucin Bolivariana en la escena internacional,
de la que eventualmente podra hablarse en funcin de cierto decrecimiento en los niveles de
polarizacin que Venezuela gener durante los ltimos aos, podra tener que ver tambin a una
modificacin progresiva de los usos y valores por los cuales se rige la sociedad internacional a
nivel hemisfrico. De ser as, es probable que la diplomacia revolucionaria de Caracas, despus de
todo, quizs se haya anotado algunas conquistas luego de sus denodados esfuerzos por polarizar
con los Estados Unidos en el hemisferio.
Visin Estratgica y Recursos empleados en Poltica Exterior
En funcin de lo sealado en la seccin anterior, y ms all de las diferencias y matices observados
a lo largo del tiempo, es posible concluir que existen ciertos elementos esenciales y permanentes
en la visin estratgica de la poltica exterior desarrollada por la Revolucin Bolivariana (en
adelante: RB). Tales elementos pueden ser resumidos en los siguientes puntos:
internacional
1) La reivindicacin del derecho a promover y defender (tanto en Venezuela como en el extranjero) una
democracia popular, participativa y protagnica, en declarada oposicin a la democracia representativa,
liberal, capitalista y burguesa. Las dictaduras tpicas suelen ser objeto de recelo por parte de las
democracias y excluidas de cierta institucionalidad internacional, tendiendo a cierto aislamiento;
en contraste, la RB comprende el valor de la legitimidad democrtica, pero reclama el carcter
distintivo y particular de su democracia.
2) La bsqueda de un orden multipolar, alternativo a la hegemona estadounidense, y con fuertes
vnculos con potencias (re)emergentes. Desde su victoria en la II Guerra Mundial, los EEUU
intentaron moldear el mundo a su imagen y semejanza. La mentalidad demcrata-liberal tendi
a modelar todo el entramado de instituciones internacionales que se vinculan al sistema de
Naciones Unidas. La contraoferta eran las democracias populares (no electorales) respaldadas
por el bloque sovitico. Finalizada la Guerra Fra, la polarizacin ideolgica se redujo, y desde el
pragmatismo imperante se observa el ascenso de regmenes cada vez ms influyentes, aunque no
necesariamente democrticos al estilo occidental. La RB reivindica el derecho de relacionarse con
tales regmenes y de reducir sus tratos con las democracias liberales de corte occidental.
[225]
3) La lucha anti-imperialista, que no se limita a la confrontacin de los estados supuestamente

imperiales (y ms concretamente, de los Estados Unidos), sino que se extiende a la denuncia y
rechazo, sistemtico y progresivo, de todo tipo de institucionalidad multilateral o internacional
fundada sobre una visin liberal. En tanto toda expresin capitalista-privada es esencialmente
guiada por un inters particular, la RB considera que la prctica y el discurso de las libertades
econmicas son lesivos y contrarios al bienestar pblico. Tales libertades nutren y se asientan, a
su vez, en las libertades polticas y el derecho burgus que caracterizan a la democracia liberal,
el rgimen habitualmente promovido por los Estados Unidos y Europa allende sus fronteras.
Por consiguiente, la defensa de derechos individuales y de actividades capitalistas tender a ser
considerada por la RB, en ltima instancia, como expresin de voluntades imperialistas que han
de ser combatidas para alcanzar el bienestar de los pueblos.
4) La exclusin de cualquier posible participacin de entidades de la sociedad civil, consensos parlamentarios
(representativos) o diplomticos de carrera en el diseo de la poltica exterior. En su lugar, se aboga por
un lder y un Estado Social que conjuntamente encarnan el inters del pueblo (tratndose, en
la prctica, de la sociedad subsumida en el Estado, y de ste subsumido en el lder).
Estos lineamientos refuerzan nuestros argumentos con respecto al doble carcter revolucionario
e iliberal (pero tambin apoyado por los votos) que ha caracterizado hasta ahora al gobierno
chavista y su poltica exterior. Es precisamente ese doble carcter el que nos hace recurrir al
concepto de democracia totalitaria, que parece responder plenamente a las caractersticas del
rgimen liderado por Hugo Chvez. Tal como seal Talmon, una democracia de este tipo no
enarbola directamente un discurso contra el ethos de la modernidad poltica occidental, sino que
centraliza en una nica voz/persona/ideologa toda posibilidad legtima de acceder al mismo. En
la prctica, semejante tipo de regmenes termina por evidenciar notables rasgos autocrticos. Pero,
a diferencia de una autocracia convencional, una democracia totalitaria es revolucionaria en su
poltica exterior porque intenta modificar el sistema de valores y usos de la sociedad internacional.
No se trata nicamente de una cruzada ideolgica; se trata de influir pragmticamente a nivel
internacional para generar un entorno ms favorable hacia el rgimen que se constituye a nivel
interno / nacional.
En el caso venezolano, dos herramientas han sido esenciales para desarrollar tal empresa: la ideologa
y el petrleo. El atractivo de la ideologa en los pases vecinos es cuestionable y ha dependido en
buena medida de los beneficios que Caracas se permite conceder con base en su renta petrolera;
sin embargo, los planteamientos ideolgicos son importantes porque contribuyen a moldear y
legitimar prcticas polticas cada vez ms arraigadas en la regin, notoriamente vinculadas con
el carcter demo-totalitario/iliberal de la RB. En tal sentido, la contraoferta ideolgica frente a la
democracia liberal (bastante difusa durante los primeros aos) comenz a tomar una estructura
algo ms definida a partir del 2005, con la proclama del Socialismo del Siglo XXI. Bajo la
premisa de que dicho socialismo es en todo caso democrtico, humanista y solidario, se sostiene
el derecho de los pueblos de Nuestra Amrica a desarrollar sus propios modelos y vas hacia
el desarrollo, sobre la base de sus propias experiencias y trasfondos culturales. Tales principios,
aunados a los principios de autodeterminacin de los pueblos y de soberana nacional, pretenden
operar en la prctica como una barrera legtima contra cualquier injerencia extranjera.
[226]
Sin embargo, como injerencias han solido calificarse los fallos de la CIDH y otros tribunales
internacionales, las crticas de los observadores extranjeros a las condiciones en las que se realizan
las elecciones en Venezuela y a la situacin de los derechos humanos, las denuncias de diversas
ONG nacionales e extranjeras, la profundizacin del libre comercio, los reclamos de terceros
pases sobre materias que los afectan a ellos o a sus nacionales, o diversos comunicados de la
OEA. Y dado que estas injerencias resultan incmodas a la mayor parte de los gobernantes
latinoamericanos, los reclamos de la RB comienzan a ser compartidos y a calar hondo en el
continente. Paradjicamente, esta posicin anti-imperialista no impide mantener la mejor
relacin con regmenes autoritarios que, con cierta constancia, violan las instituciones bsicas de
toda democracia liberal; de hecho, se comparte con ellos tanto la retrica de la defensa de los
pueblos como la vulneracin de las libertades y derechos polticos de la disidencia.
Con respecto al petrleo, cabe sealar que Chvez no es el primer gobernante venezolano que
lo emplea como herramienta de poltica exterior. A travs del Pacto de San Jos, Venezuela
(junto a Mxico) ha ejercido desde hace dcadas una importante influencia en Centroamrica y el
Caribe, apuntalando as la llamada doctrina Betancourt, por la cual Caracas automticamente
rompa relaciones con cualquier rgimen de la regin que se hiciera con el poder por vas no
democrticas y constitucionales. Hoy, el chavismo usa el petrleo con la visin tpica de un estado
revolucionario. Petrocaribe, Petroamrica e iniciativas similares son la versin revolucionaria de lo
que antes era el Pacto de San Jos, pretendindose con ellas inducir la paulatina modificacin del
entorno regional. En efecto, la venta de petrleo subsidiado a varios de sus vecinos (en condiciones
econmicamente desventajosas para Venezuela) incrementa la dependencia de stos con respecto
a Caracas y sirve para ir comprando cierta aquiescencia ante comportamientos autocrticos que,
hace pocos aos, merecan las crticas de todo el hemisferio. A ello cabe sumar la concesin de
crditos blandos, la compra de bonos de deuda soberana, la cooperacin de todo tipo (desde lo
social y cultural hasta lo poltico) y la proliferacin de grupos de activistas chavistas en pases de
la regin. As, lo que en lneas generales son ventajas para los pases de la regin, se convierte en
mecanismo de coercin cuando las decisiones de tales pases entran en conflicto con los intereses
de la RB; recurdese, por citar un par de ejemplos, los casos de Repblica Dominicana (cuando su
gobierno rehus extraditar al expresidente venezolano Carlos Andrs Prez) o Colombia (donde
numerosas empresas han sufrido las desavenencias entre Chvez y Uribe).
Socios, Adversarios y Sistema de Alianzas
internacional
El profundo giro que la RB ha impreso a la poltica exterior venezolana se evidencia en la

conformacin de un sistema totalmente distinto de socios y aliados a nivel internacional.
Nuevamente, el carcter iliberal es claro en este sentido. Los vnculos tradicionalmente fuertes
que Venezuela mantuvo con los Estados Unidos, Europa Occidental y Amrica Latina han sido
substituidos por una posicin mucho ms selectiva en el hemisferio y, particularmente, por una
aproximacin sistemtica y constante hacia varios de los llamados BRICS (potencias emergentes
que son Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica), as como tambin hacia estados relativamente
pequeos con regmenes revolucionarios, iliberales, autocrticos o dudosamente democrticos.
En medio de tales cambios, y dada la condicin de petro-estado que caracteriza a Venezuela, la
OPEP sigue siendo un grupo importante para la diplomacia de Caracas, si bien ahora se intenta
orientarla hacia posiciones abiertamente anti-estadounidenses.
Imprimir semejante giro en la poltica exterior implica redirigir de forma radical el destino de
las exportaciones petroleras venezolanas, tradicionalmente dirigidas a los Estados Unidos. Como
consecuencia de esta decisin (y de las polticas derivadas de ella), compaas como Conoco Phillips,
Exxon Mobil y BP prefirieron abandonar el pas, mientras que otras muchas, provenientes de
pases como China, Rusia, Cuba, Brasil, Vietnam, etc., han obtenido ventajosas concesiones para
la exploracin, explotacin y comercializacin del crudo. El principal objetivo es exportar 1 milln
de barriles diarios a China en el 2015, y aunque existen discrepancias sobre la capacidad real para
obtener esa meta (recientemente se ha sostenido que Venezuela est exportando 650.000 barriles
diarios de petrleo a ese pas), lo que s est claro es que el gigante asitico jams cuestionara la
controversial poltica interna y regional de Hugo Chvez. De ah que el gobierno venezolano haya
aceptado prstamos chinos por casi 35.000 millones de dlares y que incluso se estn cotizando
acciones de PDVSA en la bolsa de Hong Kong, algo que no sucede en la de Caracas.
[227]
Dadas las circunstancias, no sorprende que China haya sobrepasado recientemente a Colombia
como segundo mayor socio comercial de Venezuela. Durante los aos 90, Colombia se convirti
en el socio ideal; no en balde ambos lideraban la CAN, dentro de la cual representaban el 80%
del comercio interno. Pero Chvez oblig a Venezuela a abandonar dicha organizacin, a la
que consider anacrnica y neoliberal (El Universal, 27 de abril, 2003), y en lneas generales
desarroll una nueva actitud frente a la insurgencia interna de Colombia. Su discurso de memoria
y cuenta ante la nacin de enero del 2008 prcticamente represent una virtual concesin del
estatus de beligerancia a las FARC y el ELN. Lo anterior motiv numerosas crisis e impasses
diplomticos, alimentados tambin por la frrea postura adoptada por el presidente Uribe, y
aunque ms recientemente las pugnas se han apaciguado con el presidente Santos, el nivel de las
relaciones con Colombia ha mermado notoriamente.
Parte de la tensin binacional se debi a la ALBA, devenida en alianza. Integrada (entre otros)
por tres pases fronterizos con Colombia, que adems declinaron cooperar con el gobierno
colombiano en su conflicto interno, esta alianza ha generado varios dolores de cabeza en el
Palacio de Nario. El incidente ms grave tuvo lugar entre Colombia, Ecuador y Venezuela, a
raz del ataque colombiano que dio de baja a Ral Reyes en territorio ecuatoriano. El hecho de
que Venezuela se haya involucrado en lo que originalmente era una crisis binacional permite
comprender el papel que Caracas, junto a La Habana, juegan en este grupo: mientras Venezuela
suministra la base econmica que lo aglutina, Cuba marca discretamente su lnea geopoltica
y estratgica ms o menos comn. Dos hechos no parecen ser una coincidencia: 1) los pases
integrados en la ALBA suelen ser los ms pobres del continente (excepto Hait, que tambin
tienen una relacin de amistad con esta organizacin), 2) es precisamente en estos pases donde
han tenido lugar, durante los ltimos aos, algunos de los conflictos polticos de baja intensidad
que requirieron la mediacin poltica del sistema hemisfrico: Venezuela (2002), Bolivia (2006),
Honduras (2009) y Ecuador (2010).
Obviamente, la ALBA no puede competir con Brasil. Y de hecho, no compiten: en la prctica,
los pases bolivarianos han favorecido la supremaca regional de Brasil en Amrica del Sur en
detrimento de la de los EEUU, probablemente porque Brasil: 1) no impone las mismas exigencias
democrticas que Washington, 2) se comporta de una manera mucho ms pragmtica; 3) ha
entrado en el juego de la diplomacia presidencial que tanto gusta a la ALBA; 4) no tiene el
mismo rcord de intervenciones militares en la regin que los EEUU. En efecto, la mediacin de
Brasil ha sido importante en el manejo de crisis internas de estos pases (a travs de UNASUR y
el Consejo Suramericano de Defensa), desplazando as a la OEA en ese papel y convirtindole,
quizs, en el principal beneficiario del comportamiento revolucionaria de la ALBA.
[228]
Otro socio importante de la RB en los ltimos aos ha sido Irn, rgimen con el cual Venezuela
comparte actualmente el doble carcter de petro-estado revolucionario. Incluso si resulta
difcil catalogar como alianza a esta relacin bilateral, la empata entre ambos regmenes es
considerable. Caracas y Tehern han suscrito numerosos acuerdos de cooperacin en diversas
materias, mientras se especula con frecuencia con respecto a la supuesta venta de uranio de
Venezuela a Irn. Adems, si en 2009 el fiscal de distrito Robert M. Morgenthau acus al pas
caribeo de abrir las puertas de los mercados financieros de EEUU a las capitales iranes, en
2011 Roger Noriega (ex-secretario de Estado adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental)
denunci la supuesta presencia de una base del misil iran en el norte de Venezuela. Aunque la
cooperacin entre ambos regmenes es evidente, estas acusaciones no han sido probadas.
Mientras sus relaciones con las democracias liberales tienden a enfriarse, Caracas cultiva sus
vnculos con diversos regmenes de corte autocrtico. Tal es el caso de Zimbabwe, Bielorrusia y
Siria, entre otros. La diplomacia chavista ha mantenido una posicin muy similar a la de Rusia y
China con respecto a los conflictos que han venido desarrollndose en el Magreb y Medio Oriente
durante los ltimos dos aos. La relacin con la Rusia de Putin, es particular, est especialmente
marcada por significativas compras de armamento, entre las cuales deben contarse 100.000
fusiles Kalashnikov, 50 helicpteros de guerra, 24 cazas Sukhoi, radares militares, etc El gasto
comprometido en la adquisicin de este armamento ha superado la cantidad de 6 mil millones de
dlares (ver Boersner & Haluani, 2011) y todo indica que podra incrementarse en el futuro. En
general, parece haber una relacin directa entre, por un lado, el grado de afinidad de la RB hacia
otros gobiernos y actores internacionales, y por otro, el nivel de discrepancia de stos con respecto
a los Estados Unidos y otras naciones demo-liberales.
CONCLUSIONES
A lo largo de este artculo se ha intentado exponer el conjunto de elementos que permiten
caracterizar a la Revolucin Bolivariana en Venezuela como una democracia totalitaria / iliberal,
especialmente en su poltica exterior. Para ello, se ofreci en primer lugar una breve definicin
de ambos conceptos. El concepto de democracia totalitaria fue desarrollado en los aos 50 por
Jacob Talmon, quien (en la misma lnea de las observaciones hechas por Tocqueville) se preocup
por estudiar aquellos casos en los que el espritu democrtico moderno dio lugar a regmenes
mesinicos o plebiscitarios, los cuales, a pesar de contar con el apoyo popular, se caracterizan
por su carcter desptico y contrario al pleno ejercicio de las libertades polticas del individuo.
Una versin ms reciente (y a nuestro juicio derivada) de esta idea ha sido empleada por Fareed
Zakaria, quien denomina como democracias iliberales a aquellos regmenes contemporneos
que, a pesar de cumplir con los formalismos electorales de la democracia liberal, contravienen sus
mecanismos de contrapeso al poder ejecutivo.
En segundo lugar, se desarrolla un perfil de la Revolucin Bolivariana que incluye aquellos
aspectos que permiten catalogarla, no slo como una democracia iliberal (como ya de alguna
manera lo hizo Zakaria; 2006), sino tambin como una democracia totalitaria al estilo descrito
por Talmon. Mientras que la democracia iliberal no necesariamente se caracteriza por un talante
revolucionario, la democracia totalitaria s se caracteriza por ese rasgo, razn por la cual esta
definicin luce pertinente en el caso venezolano. Recordemos que la democracia totalitaria no es
un totalitarismo en el sentido que habitualmente se le otorga a ese trmino en ciencia poltica; se
refiere ms bien al tipo de discurso y sensibilidad que, partiendo de una voluntad democrtica,
termina por conducir hacia la consolidacin de regmenes que son tan populares como mesinicos,
despticos y de talante revolucionario.
internacional
[229]
Es precisamente ese doble carcter, revolucionario e iliberal, el que puede apreciarse con toda
claridad en la poltica exterior de la Revolucin Bolivariana. En efecto, el rgimen de Hugo Chvez
se ha propuesto sistemticamente reducir los lazos y compromisos con gobiernos, instituciones y
regmenes de carcter demcrata-liberal (considerados como democracias representativas al
servicio de intereses egostas, del capitalismo y del imperialismo), promoviendo en cambio una
democracia participativa, popular y protagnica, declaradamente opuesta a la representativa
y que podramos denominar ms bien plebiscitaria. Con ello, la diplomacia de Caracas no slo
se ha alejado de democracias bien consolidadas, aproximndose considerablemente a regmenes
abiertamente autocrticos, sino que ha intentado promover un cambio en el ethos que viene
predominando en la sociedad internacional. Los resultados de esta poltica exterior an estn
por ser evaluados; sin embargo, una especie de retroalimentacin parece estar teniendo efecto:
cuando los regmenes demcrata-iliberales no slo comienzan a ser ms y ms frecuentes en el
planeta, sino que adems se convierten tambin en revolucionarios (democracias totalitarias, al
estilo de la Venezuela actual), su influencia en el conjunto de usos y valores que predominan en
la sociedad internacional podra estar comenzando a surtir cierto efecto. Slo el tiempo permitir
comprobar el acierto de tales conjeturas.
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Análisis Político No 77

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INSTITUTO DE ESTUDIOS

DOSSIER: conflicto y paz

Conflicto armado, escuela, derechos humanos

Las FARC: auge y quiebre del modelo de guerra

Francisco Leal Buitrago

Carlos Mario Perea

Much more than a war on drugs:

Qu se negocia en los procesos de paz?

Carlos Germn Sandoval

Juan Gabriel Tokatlian Argentina

A presena brasileira na Amrica do Sul:

La Revolucin Iliberal Venezolana y su poltica exterior

Carlos Mario Perea Restrepo

Carlos Mario Perea Restrepo**

dossier: conflicto y paz

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

RELOCATE THE CITY: VIOLENT CONFLICT AND PEACE

Fecha de Recepcin: 12/11/2012

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

Carlos Mario Perea Restrepo

En este complejo entrecruzamiento de miradas se mueve la ciudad: desconocida y marginada

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

Carlos Mario Perea Restrepo

Con el interrogante en mente emprendemos el trabajo de ponerle sustento a ms de una afirmacin

dossier: conflicto y paz

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

Carlos Mario Perea Restrepo

categoras. La ciudad contiene Megalpolis con ms de 4 millones de pobladores; Ciudades

300 mil 1 milln

100 mil 300 mil

50 mil 100 mil

Validos de la clasificacin, la comparacin entre Mxico y Colombia confirma la mencionada

Fuente: Colombia DANE. Mxico Secretara de Salud. Clculos propios

Si se trata de pases sometidos a intensos procesos de urbanizacin, qu sucede con la violencia?

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

Carlos Mario Perea Restrepo

dossier: conflicto y paz

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

Fuente: DANE (1980-2010). Clculos propios

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

Carlos Mario Perea Restrepo

Vista la situacin desde el nmero de homicidios se ratifica la elevada participacin de la urbe.

Fuente: DANE (1980-2010). Clculos propios

Fuente: DANE. Clculos propios

El panorama de la violencia urbana colombiana se completa echando mano de un indicador

El desconocimiento del papel de la ciudad en el homicidio en Echanda (1999) y Rubio (1999).

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

Carlos Mario Perea Restrepo

Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Clculos propios

dossier: conflicto y paz

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

En Colombia la ciudad desempea un papel crucial en el acontecimiento violento lo revelan el

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ

Carlos Mario Perea Restrepo

anlisis poltico n 77, Bogot, enero-abril, 2013: pgs. 3 - 38

Carlos Mario Perea Restrepo

dossier: conflicto y paz

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