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Jörg Philipp Terhechte

Konstitutionalisierung und Normativität


der europäischen Grundrechte

2009
Herausgegeben vom

European Liberal Forum asbl

mit Unterstützung der

Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit

Diese Untersuchung wurde vom


Europäischen Parlament finanziert.

 
  

2
Vorwort

Mit dem Inkrafttreten des Lissabonner Reformvertrages am 1. Dezember


2009 hat die Europäische Union einmal mehr ihr Antlitz grundlegend ge-
wandelt. Die EU besitzt nunmehr Rechtspersönlichkeit, der EU-Vertrag und
der Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) bilden nunmehr eine recht
kohärente vertragliche Grundlage für den weiteren Integrationsprozess und
die Entscheidungsverfahren wurden grundlegend reformiert. Neben diesen
architektonischen und prozeduralen Novitäten gilt es aber auch eine weitere
Neuerung des Lissabonner Vertrages näher zu beleuchten: Die Rolle, die die
europäischen Grundrechte durch ihn erhalten haben.
Gem. dem neuen Art. 6 EUV erkennt die Union die Rechte, Freiheiten und
Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
vom 7. Dezember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg ange-
passten Fassung niedergelegt sind. Dies bedeutet übersetzt nicht weniger,
als dass die EU nun erstmals über einen verbindlichen Grundrechtskatalog
verfügt, wenn auch diese Grundrechte weder im EUV noch im AEUV aufge-
führt werden. Damit hat das zähe Ringen um die Grundrechtsfrage schein-
bar sein vorläufiges Ende gefunden. Dennoch wird die Situation nicht von
allen Seiten als besonders positiv eingeschätzt. Einige Mitgliedstaaten ha-
ben mittels Protokollen zum EUV die Erstreckung der Rechtsverbindlich-
keit in ihre Rechtsordnung verhindert; der europäische Grundrechts-
schutz wurde so mehr oder weniger perforiert, in ein mehrgleisiges und
unübersichtliches Modell verwandelt. Wie ist angesichts dieser Ausgestal-
tung der gegenwärtige Status der Grundrechte in der EU angemessen zu
beschreiben? Welche Probleme sind zu identifizieren und wie fügt sich das
unionale Grundrechtskonzept in das Gesamtgefüge der vertraglichen
Grundlagen ein?
Die vorliegende Untersuchung geht diesen Fragen im Kontext der euro-
päischen Verfassungsentwicklung nach. Ziel ist es einerseits, eine Be-
standsaufnahme der europäischen Grundrechtsidee vorzulegen und ande-
rerseits die Neuerungen des Lissabonner Vertrages in Bezug auf die
Grundrechte näher zu würdigen.
Danken möchte ich dem European Liberal Forum asbl in Brüssel und die
Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Potsdam, die die Studie an-
geregt haben. Finanziert wurde sie durch das Europäische Parlament.

Hamburg, im Januar 2010 Jörg Philipp Terhechte

3
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis..................................................................................................................................... 4

§ 1 Einleitung .............................................................................................................................................. 7

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§ 2 Integrationsvertiefung und Grundrechtsidee .......................................................................17

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§ 3 Die Entwicklung der Grundrechte durch den EuGH............................................................44

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§ 4 Kodifizierungsansätze ....................................................................................................................51

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§ 5 Die Rolle der europäischen Grundrechte im Reformvertrag von Lissabon ...............56

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§ 6 Europäische und nationale Grundrechte nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG.....69

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§ 7 Europäische Grundrechte und EMRK .......................................................................................72

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§ 8 Die prozedurale Absicherung der Grundrechtsverwirklichung.....................................77

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§ 9 Schluss: Konstitutionalisierung und Normativität der europäischen Grundrechte84

Literatur......................................................................................................................................................87

6
§ 1 Einleitung
A. Werteunion und Grundrechte

Die Europäische Union wird immer häufiger als Werteunion, Wertege-


meinschaft, Werteverbund oder spezifischer als Grundrechtsgemeinschaft
bezeichnet. Bei Lichte betrachtet versuchen diese Schlagworte aus zu drü-
cken, dass Europa mehr als ein riesiger Wirtschaftsraum ist. Gleichwohl ist
diese Erkenntnis nicht neu. Schon bei ihrer erstmaligen vertraglichen Fi-
xierung im Zuge der Gründung der europäischen Montanunion (EGKS) s
stand letztlich fest, dass es sich bei der europäischen Einigung nicht nur
um ein gigantisches Freihandelsprojekt handeln kann, sondern dass mit
dem Integrationsprozess weitaus höhere Ziele verbunden sein müssen,
damit er dauerhaft erfolgreich sein kann. t Hierin liegt kein Widerspruch
zur Betonung des wirtschaftlichen Moments im Integrationsprozess. Wer-
teorientierung und wirtschaftliche Konsolidierung Europas als das domi-
nierende Motiv der ersten Dekaden der Integration haben sich nie wirk-
lich gegenseitig gehemmt, sondern meist bedingt: Auch Wirtschaftsfreiheit
ist Freiheit, um nur einen „Wert“ zu nennen, der gemeineuropäisch von
höchster Bedeutung war und ist. u
Prominenter Ausdruck und historischer Anknüpfungspunkt der Koppe-
lung von Werten und wirtschaftlicher Integration war bereits die Präam-
bel zum EGKSV, die im Lichte des Zweiten Weltkrieges eine geradezu
hymnische Betonung des Friedensgedankens enthält und sich letztlich
nicht in das Bild einer „kalten“ Wirtschaftsgemeinschaft einfügt. Dennoch
hat sich die Wahrnehmung der europäischen Integration in den ersten
Dekaden ihrer Entstehung und Konsolidierung stark auf das wirtschaftli-
che Moment konzentriert. Die europäische Gemeinschaft firmierte dem-
entsprechend auch als „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG). v
Doch auch das Primat des Wirtschaftlichen darf nicht darüber hinwegtäu-
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schen, dass die „Werteorientierung“ des Integrationsprozesses fortlaufend
austariert wurde. Dies belegt etwa die Hinwendung der Integration zum
Umweltschutz Œ oder die Ausrichtung der Gemeinsamen Außen- und Ver-
teidigungspolitik.  In diesen Bereichen spielen wirtschaftliche Motive al-
lenfalls eine Nebenrolle, so dass mit zunehmender Integrationsvertiefung
das Konzept der „Wertegemeinschaft“ stetig an Bedeutung zunahm. Ž
Ein markanter Ausdruck der Werteorientierung des Integrationspro-
zesses kann darüber hinaus in der Zuerkennung von individuellen Rechts-
positionen an den Einzelnen erblickt werden, die sich im Kern immer wei-
ter von wirtschaftlichen Rationalitäten absetzen („Freiheit ohne Markt“ ),
wie z. B. die Rechte, die Ausfluss der Unionsbürgerschaft sind (Art. 18 ff.
EGV).  Daneben sind aber auch diverse Gleichbehandlungsgebote, insbe-
sondere Diskriminierungsverbote (Art. 12 und 14 EGV), ‘ das unionale
’

Staatshaftungsrecht ““ oder eine Reihe subjektiver Rechte im europäischen


Zoll- und Wettbewerbsrecht zu nennen. ”
•

Als Inbegriff der Werteorientierung jenseits dieser speziellen Verbür-


gungen und subjektiven Rechte werden aber die europäischen Grundrechte
angesehen, die zunächst vom Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH)
als „allgemeine Rechtsgrundsätze“ entwickelt wurden, mit der Charta der

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Grundrechte (GRCh) ihre erste Verschriftlichung fanden und nunmehr mit
dem Vertrag von Lissabon Rechtsverbindlichkeit erlangt haben. $
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Ebenso wie im deutschen Verfassungsrecht dienen die Grundrechte auf
europäischer Ebene nicht nur der Abwehr hoheitlicher Eingriffe, & son-
'
dern werden auch als Ausdruck einer gemeineuropäischen Grundrechts-
)
überzeugung interpretiert. ( Dies wurde schon vor dem Inkrafttreten des
Lissabonner Vertrages durch Art. 6 EUV a.F. unterstrichen, der die grund-
sätzlichen Werte der Union ausdrücklich mit den Grundrechten verklam-
merte. *
+

Die GRCh unterstrich gar von Anfang an ihren Anspruch, Ausdruck ei-
ner gemeineuropäischen Wertetradition zu sein. Dies wird etwa im ersten
Erwägungsgrund der Präambel der GRCh deutlich, nach dem die Völker
Europas entschlossen sind, auf der Grundlage gemeinsamer Werte eine
friedliche Zukunft zu teilen, indem sie sich zu einer immer engeren Union
verbinden. , Welche Werte hiermit gemeint sind, wird in der Präambel im
-

Anschluss erläutert, nämlich die unteilbaren und universellen Werte der


Würde des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität. Da-
zu kommen die Grundsätze der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit.
Schließlich hat die Union bei ihrem Handeln „die Person“ in den Mittel-
punkt zu stellen, indem sie die Unionsbürgerschaft und einen Raum der
Freiheit, der Sicherheit und des Rechts begründet.
Dieser komplexe „Wertekanon“ der GRCh hat unverkennbar eine Aus-
strahlungswirkung auf die Gesamtanlage der Union in der Form des Lissa-
bonner Vertrages gehabt, enthält der EUV doch nunmehr – auf den Verfas-
sungsvertrag zurückgehend . – eine eigene Bestimmung zu den Werten
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der Union in Art. 2 EUV. / Ist damit ein Wandel in Richtung Wertegemein-
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schaft vollzogen worden? Verhilft die Konstitutionalisierung der europäi-


schen Grundrechte ihnen zu einer gesteigerten Wirksamkeit? Wird die
Union dadurch zur „Grundrechtsgemeinschaft“; ersetzt also das Paradigma
der Grundrechtsgemeinschaft das Paradigma der „Marktgemeinschaft“? 12

B. Entwicklungslinien des europäischen Grundrechtsschutzes

Die europäischen Grundrechte nehmen seit jeher einen prominenten


Platz in der europarechtlichen Diskussion ein, stehen sie doch wie kein
anderer Regelungstypus für die sukzessive Verfestigung der EU zu einer
supranationalen Union, die in einem erheblichen Maße mit Eingriffsbefug-
nissen gegenüber dem Einzelnen ausgestattet ist, 34 in der aber auch der
Einzelne inzwischen über Rechtspositionen verfügt, die er den Eingriffsbe-
fugnissen der EU entgegensetzen kann, sei es, um die Einhaltung objekti-
ver Rechtsprinzipien zu unterstützen, sei es, um seine eigene Freiheits-
sphäre vor hoheitlichen Beeinträchtigungen zu schützen.
Freilich waren die Rollen in diesem „Wechselspiel“ bislang nicht paritä-
tisch verteilt. Den Eingriffsbefugnissen der EU standen nicht von Beginn
an europäische Grundrechte gegenüber. 55 Vielmehr haben sich die europä-
ischen Grundrechte erst nach und nach, insbesondere im Wege der rich-
terlichen Rechtsfortbildung, ihren (ungeschriebenen) Platz in der europäi-
schen Verfassung sichern können. 67 Dieser Ausgangsbefund ist wichtig,
denn Grundrechte sind letztlich der Indikator für das Maß an Freiheitsge-
währung innerhalb eines Gemeinwesens – sie zeigen auf, dass die persön-
liche Freiheit der Bürger prinzipiell unbegrenzt, die Ausübung staatlicher
Macht aber von vornherein begrenzt ist, weil sie an die Grundrechte ge-
bunden ist. 8 Die Abwesenheit von Grundrechten im Kontext der europäi-
9

schen Integration kann damit auch so gedeutet werden, dass das Frei-

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heitskonzept der Verträge zunächst nicht den Einzelnen in den Vorder-
grund rückte.
Dieser Zustand, der von vielen Seiten als unbefriedigend empfunden
wurde, sollte sich spätestens mit der Charta der Grundrechte (GRCh), die
auf dem europäischen Gipfel von Nizza im Jahre 2000 „feierlich prokla-
miert“ wurde, ­® und daran anschließend mit dem Vertrag über eine Ver-
fassung für Europa (EVV) ¯° zumindest ansatzweise ändern. Die GRCh, die
einen recht ausdifferenzierten Grundrechtskatalog verkörpert, hat die eu-
ropäischen Grundrechte erstmals aus dem Nirwana der ungeschriebenen
allgemeinen Rechtsgrundsätze in ein schriftliches Dokument überführt,
das zudem durch eine neue Institution auf europäischer Bühne, einen
Konvent, erarbeitet wurde.
Retrospektiv darf dieses Vorgehen als recht erfolgreich eingeschätzt
werden, insbesondere aufgrund der pluralen Zusammensetzung des Kon-
vents und sein Bemühen um Transparenz – die Verbriefung der europäi-
schen Grundrechte wurde so zu einem publizitären Akt, der die Grund-
rechte aus den Fesseln Luxemburger und Brüsseler Arkantraditionen be-
freite. Freilich entbehrte die Charta zu diesem Zeitpunkt ein entscheiden-
des Merkmal – sie war nicht rechtsverbindlich und wurde dies auch nicht
durch die „feierliche“ Proklamation. Dies sollte mit dem Vertrag über eine
Verfassung Europas grundlegend geändert werden. Die GRCh sollte pro-
minent als zweiter Teil des EVV die Grundrechte in rechtsverbindlicher
Form enthalten und die Disparität zwischen Eingriffsermächtigungen und
Abwehrrechten auf unionaler Ebene damit beseitigen. ±² Dieser Schritt wä-
re ein nach außen hin deutliches Zeichen für die Werteorientierung der
Union gewesen.
Doch bekanntlich ist der EVV in den Referenden in Frankreich und den
Niederlanden gescheitert, ohne dass letztlich genau auszumachen wäre,
warum er nicht mehrheitsfähig war. ³´ Einige Beobachter haben aber auch
die Inkorporation der GRCh als Faktor des Scheiterns identifiziert. Dies ist
bei Lichte besehen erstaunlich, hätte doch gerade die Charta die Rechtspo-

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sition des Einzelnen im europäischen Integrationsprozess nachhaltig auf-
gewertet. 

Eine Folge des Scheiterns der Referenden war schon kurze Zeit später
zu beobachten – eine breitflächige Distanzierung der politischen Klasse
von der europäischen Grundrechtsidee.
Früh wurde deutlich, dass man

in dem Reformwerk, das Nizza nachfolgen sollte (und aus der speziellen
Arithmetik der Union wohl auch unbedingt musste), insbesondere rheto-
risch abzurüsten hatte. Das Ergebnis der sog. Reflexionsphase bestand
folgerichtig darin, dass der Begriff „Verfassung“ nebst sämtlicher weiterer
Verfassungsrhetorik („Außenminister“ usw.) fallen gelassen wurde. Doch
auch eine weitere bedeutsame Abänderung des Konzepts des EVV war zu
verzeichnen: Die GRCh sollte nicht mehr ausdrücklich Bestandteil des Fol-
gevertrages sein.
Das Ergebnis dieser Überlegungen ist nunmehr ein Verweis in Art. 6
Abs. 1 EUV n.F.: „Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze
an, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 7. De-
zember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg angepassten Fas-
sung niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind
rechtlich gleichrangig.“ Die Charta der Grundrechte wird also nicht in den
EUV integriert, sondern bildet eine Art „Nebendokument“, das kraft des
Verweises in Art. 6 Ab. 1 EUV allerdings den Rang von primärem Unions-
recht aufweist. 


Wie ist diese Entwicklung einzuschätzen? Reicht ein solcher Verweis


aus, um eine Parität von Eingriffsbefugnissen und Grundrechten herzustel-
len, oder handelt es sich hier um eine Art Grundrechte zweiter Klasse? Hat
sich das unionale Konzept der Freiheit damit grundlegend gewandelt?
Schon anhand dieser Fragen wird deutlich, dass mit dem Inkrafttreten des
Lissabonner Vertrages keineswegs eine „Normalisierung“ der Situation
der Grundrechte in der EU eintreten wird. Im Gegenteil: Verbindlichkeit
und Reichweite der Charta sind z. T. durch Protokollerklärungen perfo-
riert worden. Zudem ermächtigt der Lissabonner Vertrag die EU, der
EMRK beizutreten, wobei die Folgen eines solchen Beitritts alles andere
als klar sind.  Die Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte
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kann vor diesem Hintergrund noch nicht als abschließend betrachtet wer-
den. Vielmehr liegt der Verdacht auf der Hand, dass durch die politisch
mühsam erkämpfte Integration der GRCh in das europäische Vertragswerk
auch Reibungsverluste entstanden sind. Mit anderen Worten: Folgt aus
der Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte ein Verlust an
Normativität?

C. Konstitutionalisierung und Normativität der europäischen Grundrechte

I. Konstitutionalisierung

Die Entfaltung der Grundrechtsidee im Rahmen der EU unterscheidet sich


grundlegend von der Etablierung von Grundrechten in den Mitgliedstaa-
ten. Diese Entfaltung soll im Folgenden unter dem Begriff der „Konstituti-
onalisierung“ gefasst werden, wobei der Begriff von vornherein mehrdeu-
8
tig ist. 7 So bezeichnet er im staatlichen Bereich die Durchdringung der
gesamten Rechtsordnung durch das Verfassungsrecht und insbesondere
durch die Grundrechte. 9: Auf der Ebene des Völkerrechts umschreibt der
Begriff dagegen die Entstehung und Verfestigung einer verfassungsmäßi-
<
gen Ordnung. ; Schon angesichts des derzeitigen Status quo der europäi-
schen Grundrechte bietet es sich für die europäische Ebene an, mit letzte-
rem Begriffsverständnis die Entwicklung der europäischen Grundrechte
zu umschreiben. Es geht also mit anderen Worten um die stetige Verfesti-
gung der europäischen Grundrechtsidee, die durch ganz unterschiedliche
Entwicklungsphasen gekennzeichnet ist. Dabei darf nicht übersehen wer-
den, dass der Begriff im europäischen Kontext nicht einfach mit seiner
Verwendung auf der völkerrechtlichen Ebene gleichgesetzt werden
kann. => Die Organisationsstruktur der Union ist ungleich verfestigter als
die anderer internationaler Organisationen. Dazu kommen der spezifische
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Anwendungsmodus des Unionsrechts ? und seine Steuerung durch objek-
tive Rechtsprinzipien. Letzteres spricht hingegen gegen eine Verwendung

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des Begriffs analog zum innerstaatlichen (deutschen) Sprachgebrauch. Der
Vollzug des Unionsrechts ist längst nicht in einer so umfassenden Weise
durch die europäischen Grundrechte geprägt, wie es etwa beim deutschen
Verwaltungsrecht der Fall ist. Wahrscheinlich wird dies auch niemals der
Fall sein, was wiederum mit der objektiven Ausrichtung der Union zu-
sammenhängt, die lange Zeit auf die Verwirklichung bestimmter Ziele (Art.
2 und 3 EUV a. F.) ausgerichtet war und nunmehr durch bestimmte Werte
(Art. 2 EUV n. F.) und Ziele (Art. 3 EUV n. F.) eine Ausdifferenzierung er-
fahren hat. Dem Phänomen einer Konstitutionalisierung durch Grundrech-
te im Sinne einer immer stärkeren Durchdringung der europäischen
Rechtsordnung läuft aber diese Ausrichtung in gewisser Weise entgegen.
Soweit im Folgenden also der Begriff der Konstitutionalisierung verwen-
det wird, soll damit zunächst zum Ausdruck gebracht werden, dass die
europäischen Grundrechte inzwischen zum Kernbestand des europäischen
Verfassungsrechts zählen, also eine konstitutionelle Verfestigung der
Rechtsmaterie „Grundrechte“ eingetreten ist. Betrachtet man diese Ent-
wicklung näher, so wird deutlich, dass dieser Prozess nicht von sich aus in
einer „Grundrechtsgemeinschaft“ oder reinen „Wertegemeinschaft“ mün-
den kann. Dies geben weder die vertraglichen Grundlagen momentan her,
noch scheint ein politischer Wille identifizierbar zu sein, der die Entwick-
lung der Union in diese Richtung vorantreiben könnte. Vielmehr wird es
darauf ankommen, die rechtlichen Wechselwirkungen, die mit der Konsti-
tutionalisierung der europäischen Grundrechte einhergehen, näher zu a-
nalysieren. Es geht also letztlich um die Einpassung der Grundrechtsidee
in das (juristische) Gesamtkonzept der europäischen Verträge.

II. Normativität

Der Begriff der Normativität wird in der (deutschen) Rechtswissenschaft


im Hinblick auf das Verfassungsrecht recht häufig verwendet, wenn auch
sein Inhalt mitunter zu variieren scheint.  Fragt man nach der Normativi-
‚

tät von Verfassungsrecht, nach der „normativen Kraft der Verfassung“ ƒ„,
so ist damit zunächst ihre normative „Wirkkraft“ gemeint. Diese ist von
ihrer Geltung zu unterscheiden. Mit dem Vertrag von Lissabon haben die
europäischen Grundrechte zwar weitgehend Rechtsgeltung erhalten, ihre
Wirksamkeit wird sich aber erst noch erweisen müssen. Mit der Konstitu-
tionalisierung der Grundrechte ist also nicht notwendigerweise auch eine

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14
„gesteigerte“ Normativität verbunden; Wirksamkeit und Geltung können
auch auseinander fallen. çè Die Frage der Wirksamkeit bezieht sich zu-
nächst insbesondere auf die empirisch überprüfbare Befolgung des gel-
tenden Rechts. éê Im Folgenden soll aber darüber hinaus auch danach ge-
fragt werden, welche innerrechtlichen Bedingungen aus der Perspektive
des Europarechts nötig sind, um die Anwendungsrelevanz der europäi-
schen Grundrechte sicherzustellen bzw. die Ausgestaltung ihrer Geltung
zu hinterfragen. Ein so verstandener Begriff der Normativität weist letzt-
lich Beziehungen zur Geltung und Wirksamkeit des Rechts auf.

III. Verminderte Normativität durch Konstitutionalisierung?

Mit der Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte fällt der


Blick auf ein Phänomen, das einigermaßen paradox wirkt: Sie scheinen
zugleich mit ihrer Konstitutionalisierung an Normativität einzubüßen, was
letztlich weit reichende Folgen für die Verfasstheit der Europäischen Uni-
on als Ganzes haben könnte. Zahlreiche Ausnahmen, die z. T. gar den Gel-
tungsanspruch der europäischen Grundrechte berühren, sind nur ein Bau-
stein dieser These. Dazu kommt eine Reihe von (restriktiven) Interpreta-
tionsgeboten, die ausdrücklich in der GRCh verankert wurden, der beab-
sichtigte „Überbau“ durch die EMRK und das Nebeneinander von unge-
schriebenen und geschriebenen Grundrechten. Schon hier wird deutlich,
dass der Vertrag von Lissabon zahlreiche Anknüpfungspunkte für eine
nähere Untersuchung des Verhältnisses von Konstitutionalisierung und
Normativität der europäischen Grundrechte bietet.

D. Untersuchungsprogramm

Die vorliegende Untersuchung wird die Rolle der Europäischen


Grundrechtecharta im europäischen Verfassungswerk – und damit letztlich
die Rolle der Grundrechte im Kontext der europäischen Union – aus der Per-
spektive ihrer Konstitutionalisierung näher beleuchten. § 2 wird den Zu-
sammenhang von „Integrationsvertiefung und Grundrechtsidee“ in den Blick
nehmen, wobei der Ursprung der europäischen Grundrechte ebenso von Be-
deutung sein wird wie ihre Verbindung zu den tragenden Konstitutionsprin-
zipien des europäischen Verfassungsverbundes. In § 3 wird dann der Rolle
des EuGH bei der Entwicklung der europäischen Grundrechte nachgegangen.
Hier werden auch die Mängel, die ein ungeschriebener Grundrechtskatalog
potentiell aufweist, gewürdigt, erschließt sich doch erst in ihrem Lichte die
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Idee der Kodifikation auf europäischer Ebene vollständig. Danach gilt es, in §
4 die Charta und den Prozess ihrer Entstehung zu beleuchten, wobei als
Wegmarken insbesondere die Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten
ebenso in den Blick genommen werden wie die Kodifikationsansätze in Ver-
fassungsentwürfen auf europäischer Ebene. § 5 wird dann die Rolle der eu-
ropäischen Grundrechte im Vertrag von Lissabon näher würdigen, wobei
insbesondere die neue Verweisung in Art. 6 Abs. 1 EUV zu untersuchen ist,
wie auch die zahlreichen Ausnahmen zum Konzept der einheitlichen Geltung
der Charta, die in Protokollen zum EUV festgehalten sind. § 6 und § 7 sind
dann dem gegenwärtigen und zukünftigen Verhältnis der europäischen
Grundrechte zu den auf nationaler Ebene garantierten Grundrechten bzw.
zur EMRK gewidmet. In § 8 wird schließlich die prozessuale Bedeutung der
europäischen Grundrechte thematisiert, um dann in § 9 zu einem Fazit zu
gelangen.

16
§ 2 Integrationsvertiefung und Grundrechtsidee
A. Die Rolle der Grundrechte im europäischen Integrationsprozess

Die Rolle der Grundrechte im europäischen Integrationsprozess – und


damit letztlich die Rolle des Einzelnen – wurde in den vergangenen Jahrzehn-
ten breitflächig diskutiert. Schon deshalb handelt es sich bei der GRCh um ein
Dokument, das eine jahrzehntelange Diskussion widerspiegelt. Soweit sie
etwa strukturelle Defizite aufweist, die Modalitäten der Erklärung ihrer
Rechtsverbindlichkeit eigentümlich erscheinen oder sie schlicht als wenig
weiterführend empfunden wird, steht dies nicht nur für die GRCh als solches,
sondern auch für die wesentlich weiter zurückliegende Debatte über die Rol-
le der Grundrechte im europäischen Integrationsprozess. Die Schwierigkei-
ten, die mit der Etablierung der Grundrechtsidee verbunden sind, haben sich,
so steht zumindest zu vermuten, in einigen Bereichen auf die GRCh niederge-
schlagen. Indes wäre es verfehlt, einseitig die Defizite der GRCh in den Vor-
dergrund zu rücken, denn ihre Existenz darf schon allein aufgrund der histo-
rischen Ausgangssituation als Erfolg angesehen werden, insbesondere weil
den Gründungsverträgen nur marginale grundrechtliche Verbürgungen be-
kannt waren.

I. Das Schweigen des EGKS-Vertrages

In den Gründungsverträgen, also insbesondere im bereits erwähnten


EGKSV und im EWGV, spielten Grundrechte keine wesentliche Rolle, insbe-
sondere existierte zu keinem Zeitpunkt ein ausformulierter Grundrechtskata-
log ähnlich dem GG oder einer anderen Staatsverfassung. PQ Der EGKSV kann-
te aber z.B. Bestimmungen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zum Ge-
genstand hatten (Art. 69 EGKSV), wenngleich es sich hierbei nicht um Grund-
rechte im eigentlichen Sinne handelte, weil die Vorschrift ausschließlich an
die Mitgliedstaaten adressiert war. RR Schon aufgrund dieser Anlage verlor die
Vorschrift schnell an Bedeutung und wurde bereits 1974 aufgehoben. ST Inso-
fern hatte der EGKSV keine spezifische Grundrechtsdimension. Das heißt
freilich nicht, dass hier „Werte“ keine Rolle gespielt hätten, es ging aber mehr
um kollektive Werte (Frieden) und noch nicht so sehr um die Rolle des Ein-

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zelnen. Dies lässt sich wiederum aus dem historischen Hintergrund erklären
und auch daraus, dass in den fünfziger Jahren des letzten Jahrhunderts Fra-
gen der Grundrechte noch nicht denselben Stellenwert hatten, wie dies heute
der Fall ist.

II. Die anfängliche Reserviertheit des EuGH

Die Rechtsprechung des EuGH hat in den ersten Jahren dementsprechend


die Grundrechtsfrage bewusst ausgeklammert. Interessanterweise hat der
EuGH im Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaften-Urteil von 1960 etwa die Frage,
ob es eine Eigentumsgarantie auf europäischer Ebene gebe, schon in der Prü-
fung der Zulässigkeit der entsprechenden Klage verneint. Bei der Frage, wel-
cher Prüfungsmaßstab zugrunde zu legen sei, führt der EuGH aus, dass er
„bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung der Hohen Behörde
weder zur Auslegung noch zur Anwendung des Art. 14 des deutschen Grund-
gesetzes schreiten“ werde. Auch enthalte „das Recht der Gemeinschaft, wie
im EGKS-Vertrag niedergelegt ist, weder einen geschriebenen noch einen
ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass ein erworbener Besitz-
stand nicht angetastet werden“ dürfe. ýþ Ähnliche Ausführungen hatte der
EuGH auch schon zuvor getätigt. ÿ
Dass der EuGH nationale Grundrechte nicht anzuwenden hat, ist eine we-
nig überraschende Aussage. Schon damals bestand seine Aufgabe darin, unter
Wahrung der jeweiligen Zuständigkeiten die Wahrung des Rechts bei der
Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 164 EWG, dann Art.
220 EGV – heute Art. 19 EUV). Gemeint waren immer nur die europäischen
Verträge und das durch sie geschaffene Recht. Auch ging es entsprechend


der französischen Tradition nicht um den Schutz subjektiver Rechte, sondern


um den Schutz der objektiven Rechtsordnung. Deshalb wurde auch nie


ernsthaft in Erwägung gezogen, die durch die mitgliedstaatlichen Verfassun-


gen garantierten Grundrechte direkt anzuwenden – freilich sollten diese aber
später noch eine gewisse Rolle für die Entwicklung europäischer Grundrech-
te spielen.
Das zweite Argument des EuGH ist aus heutiger Perspektive schon ver-
blüffender, impliziert es doch eine direkte Absage an den Gedanken, dass ein
ungeschriebener allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts des
Inhalts, dass ein erworbener Besitzstand nicht angetastet werden darf, vom
 
        
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EuGH entwickelt werden könnte. Der EuGH lehnt hier also eine richterrecht-
liche Fundierung von Gemeinschaftsgrundrechten explizit ab.
Im Kontext seiner vorangegangenen Rechtsprechung ist dies eigentlich
verwunderlich, denn schon 1957 hatte er mit dem Algera-Urteil begonnen,
seine eigene Position im Gemeinschaftsgefüge zu festigen. ¨ Im dem Urteil
©

Algera hatte der EuGH ausdrücklich festgehalten, dass er sich an das Rechts-
verweigerungsverbot (deni de justice) gebunden sehe. ª« Hiernach dürfe es zu
keinem non liquet auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts kommen. ¬ Mit
­

dieser Argumentation hatte sich der EuGH letztlich in die Position versetzt,
alles zu entscheiden, was an ihn herangetragen wird. Vor diesem Hinter-
grund scheint das Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaften-Urteil fast schon einen
Bruch zu verkörpern. Dies mag man als mangelnde Grundrechtssensibilität
des EuGH deuten ®¯ oder aber auch als mangelndes Selbstvertrauen des EuGH,
gepaart mit einem gehörigen Respekt vor den Verfassungstraditionen der
Mitgliedstaaten.
Daneben sind noch weitere Gründe ins Feld zu führen: Die Frage nach eu-
ropäischen Grundrechten nahm im Bewusstsein der gemeinschaftlichen In-
stitutionen und der Adressaten des Gemeinschaftsrechts schlicht keine wich-
tige Stellung ein, obwohl insbesondere der EGKS-Vertrag einen umfassenden
Auftrag zur Re- und Umstrukturierung ganzer Wirtschaftszweige enthielt.
Adressaten jenseits der Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane waren in
aller Regel aber große Industrieunternehmen, für deren Grundrechtsschutz
kein Bedürfnis gesehen wurde. ° Zudem hatte die Wissenschaft das Europa-
±

recht noch nicht als Exerzierfeld der Rechts- und Staatswissenschaft identifi-
ziert; das Gebiet wurde ganz überwiegend von Praktikern dominiert, die we-
nig Affinität zu umfassenden Systemzusammenhängen zeigten – es fehlte
dem EuGH vielleicht an Vorlagen aus der Wissenschaft. ²² Zu bedenken ist
auch, dass der Anwendungsmodus des europäischen Rechts zu diesem Zeit-
punkt letztlich noch nicht vollständig geklärt war. Die EGKS operierte ü-
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berwiegend im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten, so dass sich für die Be-
stimmung des Verhältnisses von Gemeinschaftsrecht und Mitgliedstaaten die
klassischen Beschreibungsformeln des Völkerrechts als durchaus ausrei-
chend präsentierten. Insbesondere dies sollte sich jedoch in den Folgejahren
in dramatischer Weise ändern.

III. Strukturelle Vorbedingungen einer Entfaltung der Grundrechtsidee – Euro-


pa als „Eingriffsgemeinschaft“?

Die Reserviertheit des EuGH wurde mit dem Erstarken der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft zu einer „Eingriffsgemeinschaft“ zunehmend unbe-
friedigender. Mehr noch: Der EuGH lief Gefahr, dass die mitgliedstaatlichen
Gerichte die nationalen Grundrechte gegen das Gemeinschaftsrecht in Stel-
lung bringen würden, soweit von der europäischen Ebene keine diesbezügli-
chen Initiativen ergriffen würden. Hier liegen letztlich die beiden DNA-
Stränge, auf die die Entwicklung von Grundrechten im europäischen Verfas-
sungsraum zurückzuführen ist: Die Erstarkung der EWG kraft Ausdifferen-
zierung ihres Aufgabenspektrums und der spezifische Anwendungsmodus
des EWG-Rechts, das spätestens seit Mitte der sechziger Jahre Vorrang vor
dem nationalen Recht genoss (dazu IV.). Nur beide Aspekte zusammen lassen
eine einigermaßen authentische Schilderung der Entwicklung zu: Ohne das
neue Aufgabenspektrum hätte sich der Adressatenkreis des EWG-Rechts von
dem des EGKS-Vertrages nicht merklich unterschieden, ohne das Postulat des
Vorrangs des Gemeinschaftsrechts hätte die EWG gar nicht bis zu den neuen
Adressaten, die bezeichnenderweise als Marktbürger firmierten, · vordrin-
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gen können.

1. Althergebrachte Eingriffspotentiale des europäischen Rechts - Kartellverfah-


ren und Datenschutz

Schon 1972 hat Hans Peter Ipsen die Debatte über die europäischen Grund-
rechte als recht abstraktes Unterfangen geschildert, denn es fehle schlicht an
Fällen oder Problemkonstellationen, die solche Grundrechte erforderlich
machten. Insofern lag es auch auf der Hand, die schon damals intensiv ge-
führte Debatte über die Grundrechte letztlich kontextuell anders einzuord-
nen, als dies heute der Fall ist.
Dieser Befund hat sich jedoch rasch grundlegend geändert. Insbesondere
das europäische Wirtschaftsrecht – und hier vor allem das Kartellrecht (heu-
te Art. 101 und 102 AEUV) als vornehmlich an Private adressiertes Recht –
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20
hat schon früh grundrechtsrelevante Konstellationen produziert, die deutlich
vor Augen führten, dass Grundrechte in einer „Eingriffsgemeinschaft“ unab-
dingbar sind, will sie zugleich auch eine Werte- und Rechtsgemeinschaft
sein.  Die insbesondere im Kartellverwaltungsverfahren niedergelegten Be-
fugnisse der Kommission (Hausdurchsuchungen, Befragungsrechte etc.) ste-
hen in ihrer potentiellen Eingriffsintensität Maßnahmen in anderen Berei-
chen in nichts nach. 


Doch auch jenseits des Wirtschaftsrechts lassen sich schon seit einigen
Jahren Bereiche identifizieren, in denen Grundrechte eine wichtige Verbür-
gung für den Einzelnen im Kontext des unionalen Handelns darstellen kön-
nen. Genannt seien hier nur die Fälle, in denen die Europäische Kommission
vertrauliche Informationen weitergegeben hat.  Überhaupt folgt aus dem


Charakter der Union als Informationsverbund,  dass die Absicherung von


Daten ein wichtiges Feld für den europäischen Grundrechtsschutz neben der
Garantie der genuin wirtschaftlichen Freiheiten darstellt.  Verwiesen sei
insofern auch auf die aktuellen Debatten zur Vorratsdatenspeicherung  oder
zur Ausgestaltung der RFSR.  Die Europäische Union kennt angesichts dieser
Entwicklungen damit zunehmend „harte Grundrechtskonflikte“ (Jürgen Küh-
ling). 

2. Schub durch die strafjustizielle Zusammenarbeit

Einen zusätzlichen Schub hat die Grundrechtsdebatte auf europäischer Ebene


durch die Schaffung der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in
Strafsachen erfahren (nunmehr der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts), eines Bereiches, der inzwischen fast vollständig in die supranationa-

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le Methode überführt wurde (vgl. Art. 67 ff. AEUV). ¤¥ Insbesondere die An-
gleichung der mitgliedstaatlichen Strafrechte bzw. die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit haben in den letzten Jahren die Frage nach einem adäqua-
ten Grundrechtsschutz aufgeworfen. ¦¦ Eine Pilotfunktion in diesem Zusam-
menhang hat die Diskussion über den europäischen Haftbefehl. Hierbei han-
delt es sich im Wesentlichen um ein Instrument, das die Auslieferung von
Straftätern in andere Mitgliedstaaten der EU erlaubt, ohne dass das um Aus-
lieferung ersuchte Land eine detaillierte Prüfung des jeweiligen Straftatbe-
standes vornehmen muss. §¨ Das BVerfG hatte in diesem Zusammenhang das
deutsche Umsetzungsgesetz ©ª (das Instrument beruhte auf einem Rahmen-
beschluss nach Art. 34 EUV a. F.) wegen eines Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 1,
20 Abs. 3, 16 Abs. 2 und 19 Abs. 4 GG für grundgesetzwidrig erklärt. « Hier-
¬

mit wurde gleichzeitig eine Tendenz aufgezeigt, wie das oftmals beschwore-
ne „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG auch in Grund-
rechtsfragen weiterhin funktionieren kann. Das BVerfG misst am Maßstab
der deutschen Grundrechte die Vereinbarkeit von Umsetzungsrechtsakten,
die auf Rahmenbeschlüsse oder Richtlinien zurückgehen, und lotet hierbei
die Spielräume, die das jeweils einschlägige europäische Sekundärrecht bie-
tet, im Lichte der Grundrechte aus – gebunden wird so zunächst der deutsche
Gesetzgeber. Dem EuGH obliegt dagegen die Entscheidung darüber, ob der
jeweilige Sekundärrechtsakt selbst gegen die Grundrechte verstößt. Den Prü-
fungsmaßstab bilden hierbei freilich die europäischen Grundrechte. Ob die-
ses Zusammenspiel auch künftig funktionieren kann, wird deutlich werden,
wenn das BVerfG sein Urteil zur Vorratsdatenspeicherung verkündet – auch
hier steht zu vermuten, dass die deutsche Umsetzungsgesetzgebung aufge-
hoben wird. Insbesondere für den RFSR könnte die Aufgabenverteilung auch
künftig von größter Bedeutung sein.
Doch der RFSR bietet schon aufgrund der Sachaufgaben, die der Union in
diesem Bereich zugewiesen sind und die eine enorme Ausweitung mit dem
Vertrag von Lissabon erfahren haben, ein gehöriges Potenzial, um auch künf-

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22
tig Grundrechtskonflikte auszulösen. è Dies gilt sowohl für die sich abzeich-
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nende Europäisierung des Strafverfahrensrechts (Art. 82 AEUV) als auch für


die Kompetenz der Union, für bestimmte Kriminalitätsbereiche Mindeststan-
dards zu etablieren (Art. 83 AEUV), wobei der Katalog des Art. 83 Abs. 1
AEUV so umfassend angelegt ist, dass wesentliche Bereiche des materiellen
nationalen Strafrechts künftig europäisch überlagert werden könnten. êë
Die „Grundrechtssensibilität“, die dem RFSR immanent ist, und die starke
Ausweitung der diesbezüglichen unionalen Kompetenzen haben im Zuge der
Aushandlung des Lissabonner Vertrages zu enormen Vorbehalten einzelner
Mitgliedstaaten geführt. Denn mit der Ausweitung der Zuständigkeit des Ge-
richtshofes der Europäischen Union in diesem Bereich vermag der EuGH
künftig – soweit es etwa zu umfänglichen Rechtsetzungsvorhaben auf Grund-
lage der Art. 82 oder 83 AEUV kommen sollte – in einem erheblichen Maße
Einfluss auf die nationalen Strafrechtsordnungen zu erlangen, einen Bereich,
der bislang als nationalstaatliche Domäne galt. Es kommt nicht von ungefähr,
dass sich das BVerfG im Rahmen des Lissabon-Urteils mit diesen Aspekten
eingehend beschäftigt hat und eine Reihe von „Sicherungen“ installiert hat. ì
í

3. (Grund-)Rechtsschutz gegen „Terrorlisten“ und der Vertrag von Lissabon

Nicht zuletzt der Vertrag von Lissabon hat die Grundrechtsdebatte in der Eu-
ropäischen Union angeheizt, und dies nicht nur, weil durch ihn die
Grundrechtecharta erstmals Rechtsverbindlichkeit erlangt hat, sondern weil
der Vertrag in mancherlei Hinsicht auch eine Entschärfung bestimmter Fra-
gen enthält. Dies gilt etwa für das Problem des Rechtsschutzes des Einzelnen
im Bereich der GASP und des RFSR, welches sich in der Diskussion um die
sog. „Terrorlisten“ des UN-Sicherheitsrates manifestiert hat. Die „Terrorlis-
ten“ werden durch intergouvernementale Handlungen auf der Basis der

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23
GASP (Art. 15 EUV a. F.) bzw. der ehemaligen PJZS (Art. 34 Abs. 2 EUV a. F.) in
das Unionsrecht überführt und gelangen schließlich im Rahmen von Art. 60
EGV bzw. Art. 301 EGV in das supranationale Recht – und damit in die Sphäre
der tatsächlichen Exekution gegenüber den Einzelnen. Effektiver Rechts-
schutz war und ist in dieser Gesamtkonstruktion aber nur schwer bzw. zu-
nächst gar nicht zu realisieren. %& Der Vertrag von Lissabon hat dies – im Zuge
der Rechtsprechung des EuGH – aufgenommen und mit Art. 39 EUV eine Vor-
schrift über den Schutz personenbezogener Daten in den EUV aufgenommen
sowie mit Art. 275 Abs. 2 AEUV für diese Fälle eine besondere Rechtsschutz-
option vor dem Gerichtshof der Europäischen Union geschaffen. ' Gleichwohl
(

sind damit nicht alle Probleme in diesem Bereich ausgeräumt.


Sowohl die Fragen des Rechtsschutzes im Bereich des RFSR und der GASP
spiegeln nämlich eine Problemlage wider, die bei der Schaffung der europäi-
schen Grundrechtecharta nicht abzusehen war: Die grundlegende Wandlung
des Sicherheitsumfeldes der Europäischen Union. Die Debatte um das Ver-
hältnis von Freiheit und Sicherheit konnte in die Charta keinen Eingang mehr
finden. )*

IV. Anwendungsmodus und Grundrechte

Der spezielle Anwendungsmodus des Unionsrechts ist für die Grundrechts-


frage von überragender Bedeutung, + denn in ihrer (potentiellen) Anwen-
,

dungsrelevanz unterscheiden sich die europäischen Grundrechte deutlich


von Grundrechtsverbürgungen auf internationaler Ebene, was nicht nur auf
die spezielle (supranationale) Konstruktion der europäischen Grundrechte
zurückzuführen ist, sondern auch auf den Anwendungsmodus, der dem eu-
ropäischen Unionsrecht insgesamt zugrunde liegt. -- Im Gegensatz zum uni-
versellen Völkerrecht, das nur in Ausnahmesituationen unmittelbar für Pri-
vate gilt, findet das Unionsrecht und damit auch die europäischen Grundrech-
te unmittelbare Anwendung, d. h. Einzelne können sich im Rahmen des An-
wendungsprogramms der europäischen Grundrechte auf die grundrechtli-
chen Verbürgungen vor den europäischen Institutionen, aber auch gegenüber
nationalen Behörden und Gerichten berufen. Insofern hat der spezielle An-
wendungsmodus des Unionsrechts, der ursprünglich in erster Linie der effek-

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tiven Verwirklichung des Binnenmarktziels dienen sollte, die besondere Be-
deutung der europäischen Grundrechte nachhaltig gefördert.

1. Allgemeines

Eine eingehende Analyse dieses Anwendungsmodus lenkt den Blick auf zwei
„allgemeine Grundsätze“ des Unionsrechts, die eine überragende Rolle spie-
len: Die unmittelbare Anwendbarkeit (direct application) und der Vorrang
(supremacy) des Unionsrechts, die wiederum die einzigartige Konstruktion
einer supranationalen Union wesentlich prägen. Mit anderen Worten: Der
Anwendungsmodus des Unionsrechts hebt es aus der Sphäre des Völker-
rechts in eine eigene Rechtskategorie, was nicht nur für das europäische
Wirtschaftsrecht im engeren Sinne gilt, sondern gerade auch für die Grund-
rechte. Auch hierin drückt sich der Gleichlauf von Wirtschafts- und Werte-
union aus: „Errungenschaften“ auf dem einen Feld der Integration finden
zumeist auch ihren Weg in andere Felder. So hat etwa der Lissabonner Re-
formvertrag die strikte Sperre, die das Gemeinschaftsrecht bis dato gegen-
über dem Unionsrecht auszeichnete, klar überwunden. Die supranationale
Methode wird auch im Bereich des RFSR nach einer Übergangsfrist von fünf
Jahren volle Anwendung finden. < Damit ist einzig der Bereich der GASP nach
=

wie vor der intergouvernementalen Methode unterworfen, doch auch hier


wurden mit dem Vertrag von Lissabon gewisse „Puffer“ in Bezug auf den
Schutz der Grund- und Menschenrechte eingebaut. So kann der Einzelne
nunmehr nach Art. 275 AEUV vor dem Gerichtshof der Europäischen Union
zumindest im Falle von restriktiven Maßnahmen, die ihren Ursprung (auch)
im Bereich der GASP finden, klagen. > Ergänzt wird dieser Ansatz noch durch
?

Art. 39 EUV, der den Rat ermächtigt, Vorschriften über den Schutz personen-
bezogener Daten zu erlassen, deren Einhaltung von unabhängigen Behörden
überwacht werden soll.

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Der Gerichtshof ist jedoch zuständig für die Kontrolle der Einhal-
tung von Artikel 40 des Vertrags über die Europäische Union und für die unter den Vorausset-
zungen des Artikels 263 Absatz 4 dieses Vertrags erhobenen Klagen im Zusammenhang mit der
Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber
natürlichen oder juristischen Personen, der der Rat auf der Grundlage von Titel V Kapitel 2 des
Vertrags über die Europäische Union erlassen hat ÃÄ

25
2. Unmittelbare Anwendung und Grundrechte

Das heutige Unionsrecht konnte nur deshalb eine so enorme Anwendungsre-


levanz entfalten, weil der EuGH ihm schon recht früh (1963) attestierte, dass
es zu einer unmittelbaren Anwendung gelangen kann. Das heißt praktisch
nichts anderes, als dass sich etwa Private vor mitgliedstaatlichen Gerichten
auf das Unionsrecht berufen können. ÅÆ In dem grundlegenden Urteil van Gend
& Loos81 hat der EuGH nicht nur eine grundsätzliche Aussage darüber getrof-
fen, wer Adressat des Gemeinschaftsrechts ist und wer sich umgekehrt auch
auf das Gemeinschaftsrecht berufen kann, sondern er hat in gewisser Weise
die Grundlagen dafür gelegt, dass es einmal zur Entwicklung von Grundrech-
ten in der EU kommen wird. In dem Urteil führt der EuGH unter anderem aus,
dass das „Gemeinschaftsrecht eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts dar-
stellt, zu deren Gunsten die Staaten, wenn auch in begrenztem Rahmen, ihre
Souveränitätsrechte eingeschränkt haben, eine Rechtsordnung, deren Rechts-
subjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind. Das
von der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten unabhängige Gemeinschaftsrecht
soll daher den Einzelnen, ebenso wie es ihnen Pflichten auferlegt, auch Rechte
verleihen. Solche Rechte entstehen nicht nur, wenn der Vertrag dies ausdrück-
lich bestimmt, sondern auch auf Grund von eindeutigen Verpflichtungen, die
der Vertrag den Einzelnen wie auch den Mitgliedstaaten und den Organen der
Gemeinschaft auferlegt.“ ÇÈ Die Bedeutung dieses Urteils für die Entwicklung
und den Anwendungsmodus der europäischen Grundrechte kann gar nicht
überschätzt werden, denn der EuGH eröffnet mit dieser Argumentation das
Gemeinschaftsrecht überhaupt erst für den Einzelnen, der damit auch zum
Akteur des Gemeinschaftsrechts wird. So banal diese Aussage heute auch
wirken mag, so grundlegend war sie 1963. Erst aufgrund dieser Gesamtaus-
richtung des Gemeinschaftsrechts konnte letztlich nach der Erstarkung zur
Eingriffsgemeinschaft der Ruf nach Grundrechten laut werden.
In gewisser Weise antizipierte das Urteil so schon die subjektiv-rechtliche
Ausrichtung europäischer Grundrechte, was keine Selbstverständlichkeit ist.
Aus historischer Perspektive sind etwa die Grundrechte der Weimarer
Reichsverfassung immer blass geblieben, was nicht zuletzt mit ihrem unge-
klärten normativen Gehalt zu tun hatte. ÉÊ Und eines der bedeutsamsten Ver-

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fassungsdokumente der Neuzeit, die U.S. Constitution, enthielt in ihrer Ur-
sprungsfassung überhaupt keine Grundrechte. ¤ Derartigen Unwägbarkeiten
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sind die europäischen Grundrechte spätestens mit der Erlangung von Rechts-
verbindlichkeit durch den Vertrag von Lissabon nicht ausgesetzt. Durch die
unmittelbare Anwendbarkeit des Unionsrechts ist zumindest theoretisch da-
für gesorgt, dass sich der Einzelne auf sie beruft wie auch, dass staatliche In-
stanzen sie respektieren. ¦§
Freilich ist mit dem allgemeinen Grundsatz der unmittelbaren Anwend-
barkeit eine weitere wichtige Frage verbunden – wie ist das Verhältnis von
unmittelbar anwendbaren mitgliedstaatlichen Grundrechten zu europäi-
schen Grundrechten beschaffen? Diese Frage, auf die die Grundrechtecharta
nur teilweise eine Antwort zu geben vermag (vgl. Art. 51 GRCh), ist letztlich
im Lichte der allgemeinen Verfassungsprinzipien des Unionsrechts zu be-
antworten.

3. Vorrang und Grundrechte – Grundlage möglicher Grundrechtskollision

a) Die Perspektive des Gerichtshofes der Europäischen Union

Der EuGH hat recht früh Stellung zur Frage des Verhältnisses von Unions-
recht und nationalem Recht bezogen und schon im Jahre 1963 das Verhältnis
von mitgliedstaatlichen und unionalen Grundrechten eigentlich klar fixiert.
Es sollte gleichwohl noch einige Jahre dauern, bis die Mitgliedstaaten der Lö-
sung des EuGH einschränkungslos Folge leisteten, was auch mit der unge-
wöhnlich kompromisslosen Haltung des EuGH zu tun haben dürfte. In seiner
Costa/ENEL-Entscheidung hat der EuGH den Vorrang des Gemeinschaftsrechts
vor dem nationalen Recht und damit letztlich auch der unionalen Grundrech-
te vor den mitgliedstaatlichen Grundrechten niedergelegt. ¨© Wortwörtlich
heißt es hier: „ […] Diese Aufnahme der Bestimmungen des Gemeinschafts-
rechts in das Recht der einzelnen Mitgliedstaaten und, allgemeiner, Wortlaut
und Geist des Vertrages haben zur Folge, dass es den Staaten unmöglich ist,
gegen eine von ihnen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit angenommene
Rechtsordnung nachträgliche einseitige Maßnahmen ins Feld zu führen. Solche
Maßnahmen stehen der Anwendbarkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung daher
nicht entgegen. […] Aus alledem folgt, dass dem vom Vertrag geschaffenen, so-
mit aus eigener autonomer Rechtsquelle fließenden Recht wegen dieser seiner

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27
Eigenständigkeit keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschrif-
ten vorgehen können, wenn ihm nicht sein Charakter als Gemeinschaftsrecht
aberkannt und wenn nicht die Rechtsgrundlage der Gemeinschaft selbst in Fra-
ge gestellt werden soll.“ IJ
Der EuGH leitet also den Vorrang des Unionsrechts und damit auch der
europäischen Grundrechte aus der Eigenständigkeit der unionalen Rechts-
ordnung ab, der kein „gewöhnlicher“ internationaler Vertrag zugrunde liegt.
Schon zum Zeitpunkt ihrer Gründung haben sich die Gemeinschaften damit
von den Kategorien des Völkerrechts emanzipiert, was sich insbesondere
auch im Verhältnis des Unionsrechts zu den nationalen Rechtsordnungen
ausdrückt. Während nämlich „normales“ Völkerrecht auf einen innerstaatli-
chen Rechtsanwendungsbefehl angewiesen ist, gilt das Unionsrecht aus sich
heraus. So sieht es zumindest der EuGH. Damit ist zugleich auch klargestellt,
dass die europäischen Grundrechte in ihrer Normativität nicht auf die Mit-
gliedstaaten verwiesen sind, sondern sie kraft der gemeinschaftlichen (heute:
unionalen) Rechtsordnung Geltung und damit direkte und unmittelbare An-
wendbarkeit beanspruchen können.
Gleichwohl war mit dem Urteil Costa/ENEL das Verhältnis der beiden ver-
fassungsrechtlichen Ebenen – unionales Primärrecht und mitgliedstaatliches
Verfassungsrecht – noch nicht abschließend geklärt, so dass auch der poten-
tielle Konflikt zwischen unionalen und mitgliedstaatlichen Grundrechten un-
gelöst blieb. Dies hat der EuGH mit seinem Urteil „Internationale Handelsge-
sellschaft“ nachgeholt, indem er den Vorrang des Gemeinschaftsrechts auf
das nationale Verfassungsrecht – und damit auch auf die mitgliedstaatlichen
Grundrechtsverbürgungen erstreckte: „Daher kann es die Gültigkeit einer Ge-
meinschaftshandlung oder deren Geltung nicht berühren, wenn geltend ge-
macht wird, die Grundrechte in der ihnen von der Verfassung dieses Staates
gegebenen Gestalt oder die Strukturprinzipien der nationalen Verfassung seien
verletzt.“ KK
Aus der Perspektive des Gerichtshofes der Europäischen Union kann es
damit nicht zu einer Grundrechtskollision oder überhaupt zu einer Kollision
der unionalen Rechtsordnung mit den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen
kommen, wird dies doch durch den Vorrang des Unionsrechts verhindert.
Diese Lösung der Geltungsfrage war nie unproblematisch, stellt sie doch
letztlich eine Alles-oder-Nichts Lösung dar, die zwar der Union eine bis dato
nicht gekannte Rechtsmacht verschafft hat, die global ihresgleichen sucht, die
aber das mitgliedstaatliche Recht, das Mandat der mitgliedstaatlichen Judika-
tiven sowie die Geltung der mitgliedstaatlichen Grundrechte zumindest po-
tentiell breitflächig von seiner Anwendungsbreite suspendiert hat.

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b) Die Perspektive der mitgliedstaatlichen Judikative – Vorbehalte zugunsten
der nationalen Grundrechte

Dieser recht weitgehende Ansatz des EuGH, der letztlich auch seine eigene
Position gegenüber den Mitgliedstaaten stärkte, ist bei den nationalen Ge-
richten nicht nur begrüßt, sondern auch kritisch hinterfragt worden. Letzt-
lich hat es viele Jahre gedauert, bis sich hier eine annähernd gefestigte Positi-
on herauskristallisiert hatte; endgültig klären wird sich diese Frage aber
wohl nie. —
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So erkennt auch das BVerfG den Vorrang des Unionsrechts zwar grund-
sätzlich an, es wählt aber eine andere Begründung als der EuGH: Der Vorrang
des Unionsrecht gelte aufgrund des innerstaatlichen Rechtsanwendungsbe-
fehls (d. h. konkret aufgrund des jeweiligen deutschen Zustimmungsgesetzes
zu den europäischen Verträgen). Art. 24 GG (heute bezieht sich dies auf Art.
23 GG) ermächtige die Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich, an der Eu-
ropäischen Union mitzuwirken. Hiermit habe sich die deutsche Rechtsord-
nung derart geöffnet, „dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bun-
desrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenom-
men und der unmittelbaren Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle
innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen wird.“
Ähnlich wie das BVerfG sehen auch die übrigen europäischen Höchstge-
richte den Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts als gesichert an, wenn-
gleich es hier und da immer wieder zu Zweifeln kommt. ™š Problematisch ist

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29
allerdings immer die Frage geblieben, ob es nach nationalem Recht Grenzen
für den Vorrang geben kann, etwa wenn sekundäres Unionsrecht mit mit-
gliedstaatlichen Grundrechten kollidieren sollte, eine Frage, die sich bis heute
nur theoretisch gestellt hat, aber etwa in Bezug auf die Richtlinie über die
Vorratsdatenspeicherung nun erstmals akut werden könnte.
Das BVerfG hat sich seit jeher für diese Situation eine Prüfungskompetenz
vorbehalten, die auf einige Passagen im sog. Solange I-Urteil zurückgeht: „So-
lange der Integrationsprozess der Gemeinschaft noch nicht so weit fortgeschrit-
ten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlos-
senen und in Geltung stehenden Katalog von Grundrechten enthält, (…), ist (…)
die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht zulässig und geboten, wenn das
Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts
in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar
hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kolli-
diert.“ÚÛ Diesen Ansatz hat das Gericht aber schon bald darauf (im Jahre
1986) aufgeben, indem es den gemeinschaftlichen Grundrechtsschutz für
gleichwertig mit dem des GG erachtete und deshalb seine Zuständigkeit ver-
neinte. ÜÝ Auch das berühmte Maastricht-Urteil des Gerichts Þß liegt auf dieser
Linie, wenngleich sich das Gericht immer noch eine Prüfungskompetenz bei
sog. ausbrechenden Rechtsakten – also evident kompetenzwidrig erlassenen
Rechtsakten der Union, die insbesondere nationale Grundrechte verletzen –
vorbehält. Hiermit wird indes mehr eine rechtstheoretische Grenze formu-
liert, in der Praxis hat es einen solchen Fall noch nicht gegeben. Die Hürden
wurden vom BVerfG schließlich im sog. Bananenmarkt-Beschluss àá noch er-
höht, in dem das Gericht ausführt, dass es Vorlagen von Gerichten i.S.d. Art.
100 Abs. 1 GG nur noch annimmt, soweit in ihnen durch das vorlegende Ge-
richt dargelegt wird, dass „die europäische Rechtsentwicklung einschließlich
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nach Ergehen der Solange
II-Entscheidung unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken
sei.“ âã
In seinem vorerst letzten grundlegenden Urteil zur europäischen Integra-
tion – dem sog. Lissabon-Urteil äå – spielen die Grundrechte, seien sie europä-

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30
ischer oder nationaler Art – nur noch am Rande eine Rolle, was darauf
schließen lässt, dass das BVerfG zumindest die Grundrechtsfrage als einiger-
maßen befriedigend gelöst betrachtet. Von Bedeutung ist das Urteil gleich-
wohl, formuliert es doch neue Schranken für das Unionsrecht. Das BVerfG
beschreitet hier einmal mehr den bereits im Maastricht-Urteil angelegten
Weg, ändert aber die Begrifflichkeit. War im Maastricht-Urteil noch von „aus-
brechenden Rechtsakten“ die Rede, bei denen das BVerfG sich eine Prüfungs-
kompetenz vorbehielt, so wird jetzt von einer Ultra-vires-Kontrolle gespro-
chen. Hier wird also eine – wenn auch vielleicht zu Recht kritisierte – Eigen-
begrifflichkeit, die für das Gemeinschaftsrecht geschaffen wurde, zugunsten
eines völkerrechtlichen Ansatzes, der letztlich aus dem common law
stammt,  aufgegeben. Gleichwohl es in der gesamten Integrationsgeschichte
noch nie zu dem Fall gekommen ist, dass ein mitgliedstaatliches Gericht letzt-
lich die Nichtanwendbarkeit eines unionalen Rechtsaktes festgestellt hat, so
bestärken die Ausführungen Karlsruhes doch die abstrakte Möglichkeit der
Konfrontation. Angesichts weiterer anhängiger Verfahren (Stichwort: Vor-
ratsdatenspeicherung) liegt hier auch künftig der Schauplatz eines möglichen
show downs zwischen Karlsruhe und Luxemburg.
Neben der Ultra-vires-Kontrolle wird das BVerfG zukünftig wenig überra-
schend auch die Einhaltung der Vorgaben des Art. 79 III GG überwachen. Die-
se „Identitätskontrolle“ greift, wenn „infolge des Handelns europäischer Orga-
ne die in Art. 79 III GG für unantastbar erklärten Grundsätze der Art. 1 und Art.
20 GG verletzt werden.“ Da aber ein solches Handeln stets ultra vires sein
dürfte, erschließt sich der Mehrwert dieser Zusatzsicherung nicht unmittel-
bar, denn Kompetenzbereiche der Union, die eine „Gefahr“ für Art. 1 und 20
GG darstellen, sind momentan nicht auszumachen. Man wird sich die Ultra-

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31
vires-Kontrolle als Instrument für den „laufenden Betrieb“ vorstellen müssen
und die Identitätskontrolle als prozedurale Sicherung bei Vertragsrevisionen.
Es lässt sich also festhalten, dass nationale Gerichte nur in extremen Aus-
nahmekonstellationen eine Prüfungskompetenz hinsichtlich des sekundären
Unionsrechts für sich in Anspruch nehmen und damit den Vorrang des Uni-
onsrechts in Frage stellen können. õõ

c) Der Vorrang des Unionsrechts nach dem Vertrag von Lissabon

Wie sehr der Vorrang des Unionsrechts wiederum unter Druck geraten kann,
hat sich während der Verhandlungen zum Lissabonner Vertrag gezeigt. Auf-
grund der Erstreckung des Vorrangs auf das gesamte Unionsrecht, hätte sich
eine differenzierte Regelung des Vorrangs angeboten, wie sie etwa der EVV in
Art. 6 vorgesehen hatte. Hierzu konnten sich die Mitgliedstaaten aber offen-
kundig nicht durchringen. Um den Vorrang trotzdem im Vertrag zumindest
zu erwähnen, wurde ihm die Erklärung Nr. 17 angehängt, in der es heißt,
„dass die Verträge und das von der Union auf der Grundlage der Verträge ge-
setzte Recht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs
der Europäischen Union unter den in dieser Rechtsprechung festgelegten Be-
dingungen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten haben.“ ö Zwar ist die-
÷÷
se Erklärung aus der Perspektive des Unionsrechts zu begrüßen, dennoch
hinterlässt sie auch einen faden Beigeschmack. Während nämlich das Prinzip
der begrenzten Einzelermächtigung an vielen Stellen – auch im Zusammen-
hang mit den Grundrechten – erwähnt wird, wurde der Vorrang gewisser-
maßen in eine Erklärung abgeschoben.

V. Grundrechte als Schicksalsfrage der Integration?

Angesichts des zähen Ringens von EuGH und nationalen Höchstgerichten um


die Grundrechtsfrage, vor dem Hintergrund des Vertrages von Lissabon und
der immer größeren Eingriffspotentiale, die das Unionsrecht zweifelsohne
aufweist, stellt sich ein wenig überspitzt die Frage, ob die Grundrechte letzt-
lich zum Indikator für die weitere Richtung des Integrationsprozesses ge-
worden sind. Dies lässt sich insbesondere anhand zweier Themenfelder bele-
gen. Zum einen war effektiver Grundrechtsschutz und die damit verbundene
Anerkennung der Rolle des Einzelnen im Gemeinwesen traditionell eine
staatliche Domäne. Sind die europäischen Grundrechte also Indiz einer

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32
Staatswerdung Europas? Greift man dagegen nicht ganz so weit aus, so stellt
sich zumindest die Frage nach der Rolle der Grundrechte bei der Herausbil-
dung einer europäischen Identität.

1. Grundrechte und Staatlichkeit

Einziger Garant der Grundrechte war lange Zeit der Staat, wobei oft überse-
hen wird, dass er es auch ist, dessen Machtbefugnisse durch Grundrechte
eingefangen werden sollen. Indes hat sich spätestens im 20. Jahrhundert die
Grundrechtsidee vom Nationalstaat entkoppelt. Ausdruck dieser Entwicklung
ist etwa die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ‡ ‡ oder die Uni-
ˆ

versal Declaration of Human Rights vom 10. Dezember 1948. ‰ Schon dies ist
Š‹

ein Indiz dafür, dass die Garantie von Grundrechten innerhalb der EU nicht
(automatisch) der erste Schritt zu einer europäischen Staatswerdung ist.
Gleichwohl begegneten und begegnen die Mitgliedstaaten der EU einem
Grundrechtskatalog seit jeher skeptisch. Belegt werden kann dies etwa mit
dem Schicksal des Europäischen Verfassungsvertrages (EVV). Seine Ableh-
nung in den Referenden in Frankreich und den Niederlanden ist auch darauf
zurückzuführen, dass das „staatliche Antlitz“, das der EVV trug, viele Bürge-
rinnen und Bürger irritiert hat. Œ
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2. Identität durch Grundrechte?

Dies leitet über zu der in gewisser Weise genau diametralen Überlegung, ob


europäische Grundrechte dabei helfen können, die Identifikationspotentiale
des europäischen Einigungsprozesses zu erhöhen, die recht unterschiedlich
eingestuft werden.  Beklagen die einen, dass es Europa an einem einigen-
‘

den Mythos fehle, sehen andere durchaus in der zunehmend kohärenten


Ausgestaltung des europäischen Primärrechts Anknüpfungspunkte. Hierbei
darf allerdings nicht übersehen werden, dass sich die Identitätsdebatte ins-
besondere am EVV abgearbeitet hat. Der Lissabonner Vertrag, der schon auf-
grund des Mandats der Regierungskonferenz von Berlin jegliche „Verfas-
sungsrhetorik“ auszublenden hatte, ’ enthält in einem deutlich geringeren
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33
Maße identitätsbildende Momente. Dies gilt in besonderer Weise für die
Grundrechte, denn während der EVV einen eigenen Teil nur den Grundrech-
ðñ
ten widmete und sie so in das Vertragswerk integrierte, ï enthält der Lissa-
óô
bonner Vertrag nunmehr lediglich einen Verweis. ò Maßgeblich ist damit die
Grundrechtecharta, wie sie im Amtsblatt der Union vom 14. Dezember 2007
ö÷
abgedruckt ist. õ Wie immer man diese Implementierungsform einschätzen
mag, so ist doch der potentiell identitätsbildende Gehalt der Charta durch
diesen schlichten Verweis deutlich geschwächt worden. Identifizierung setzt
Sichtbarkeit, setzt Zugänglichkeit voraus – beides ist durch die Verweisme-
thode des Art. 6 EUV wesentlich erschwert worden.

VI. Zur Rolle der Europarechtswissenschaft


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1. Struktur der Diskussion – une querelle allemande? ø

Die Frage nach den europäischen Grundrechten ist nicht zuletzt durch die
(deutsche) Europarechtswissenschaft immer wieder in den Mittelpunkt der
ü
Diskussion gerückt worden. ûû Das Interesse war hier in erster Linie ein the-
oretisches, insbesondere deshalb, weil es am Anfang der europäischen Integ-
ration nicht besonders oft zu Konstellationen kam, die eine Absicherung der
Rechtspositionen des Einzelnen erforderlich machten. ýýý Angesichts dieses
Ausgangsbefundes ist es eigentlich erstaunlich, dass der europarechtliche
Diskurs sich auf die Grundrechtsfrage konzentrierte.
Als Erklärung hierfür kann etwa die „Nachhutthese“ Hans Peter Ipsens die-
nen. Ihr zufolge konnte die Grundrechtsfrage eine solche Bedeutung erlan-
gen, weil sie stellvertretend für die allgemeinere Frage stand, wie weit die

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34
Integrationsermächtigung des damals einschlägigen Art. 24 GG reichte. êê Die
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Frage nach den europäischen Grundrechten wurde so zur Frage über die
Reichweite der Integrationsermächtigung des GG überhaupt. Soweit es keine
europäischen Grundrechte gab, mussten die Grundrechte des GG eine klare
Grenze der Integration markieren. ìì
í

Diese Diskussion hat mit der Einfügung des Art. 23 GG in das GG deutlich
an Verve verloren, denn die Grundrechtskonformität von Kompetenzüber-
tragungen wird mit Art. 23 Abs. 1 GG nun ausdrücklich durch das GG verlangt
(„und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechts-
schutz gewährleistet“). îî Diese Formulierung geht auf die Solange-
ï

Rechtsprechung des BVerfG zurück, das eben diese Anforderung an die euro-
päische Integration formuliert hat. ðð Mit der Formulierung des Art. 23 Abs. 1
ñ

GG ist zugleich auch festgehalten, dass es keine völlige Kongruenz zwischen


europäischem und deutschem Grundrechtsschutz geben muss, sondern es
ausreicht, dass sich der entsprechende Wesensgehalt der Grundrechte auch
auf europäischer Ebene widerspiegelt. òò Diese einigermaßen klare Situation
ó

dürfte ein Grund dafür sein, dass abstrakte Grundrechtsfragen im Lissabon-


Urteil keine Rolle besondere gespielt haben. ôô
õ

Die Rolle der Europarechtswissenschaft in Bezug auf die Grundrechtsfrage


ist seitdem eine andere. Einige Stimmen versagen der EU schlicht das Geprä-
ge einer „Grundrechtsgemeinschaft“ und würden ihre Entwicklung in diese
Richtung als kontraproduktiv einordnen. öö Dies erklärt sich zunächst aus
÷

einer befürchteten „Grundrechtsgemengelage“ zwischen Mitgliedstaaten,


Union und EMRK – man könnte hier auch von möglichen Reibungsverlusten
im Verbund sprechen. Andernorts wird durch systematische Aufarbeitung
des Rechtsstoffes eine tiefgreifende Systematisierung der europäischen
Grundrechte angestrebt, die mittel- oder langfristig die Durchsetzungsfreu-

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digkeit der Rechtsbetroffenen anregen dürfte. Aus dem deutschen Sprach-
raum sind hier in erster Linie die Pionierleistungen von Hans-Werner Renge-
ling/Peter Szczekalla, üü Sebastian Heselhaus/Carsten Nowak þ und Walter
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Frenz121 zu nennen. Dazu kommen Kommentierungen und eine mittlerweile


kaum noch zu überschauende Flut von Monographien und unselbstständigen
Veröffentlichungen. Unverkennbar hat die GRCh hier zahlreiche Impulse ge-
geben, denn vor ihrer „feierlichen Proklamation“ waren die Grundrechte sel-
ten Thema rechtswissenschaftlicher Abhandlungen. Hierhinter hat sich


offensichtlich immer auch die Erwartung verborgen, dass die Charta eines
Tages Rechtsverbindlichkeit erlangen wird.
Doch auch jenseits der deutschen Europarechtswissenschaft nimmt der
Grundrechtsdiskurs mittlerweile einen recht breiten Raum ein. Beispiel-


haft seien hier die Arbeiten einiger ehemaliger Mitglieder des Konvents er-
wähnt, die die Charta mit erarbeitet haben. Hierzu ist allerdings anzumer-


ken, dass insbesondere der Grundrechtsdiskurs schon immer wahrlich euro-


päisch war, was auf die „wissenschaftliche Begleitung“ der EMRK zurückzu-
führen seien dürfte.
Gleichwohl ist auch für die Grundlagenforschung im Europarecht nach wie
vor zu konstatieren, dass sich das Europarecht noch lange nicht europäisiert
hat. Gerade im Bereich der Grundrechte ist festzustellen, dass sich die An-

nahme, das Englische werde sich unaufhaltsam zur Lingua Franca des Euro-
parechts entwickeln, auch 2010 noch nicht erfüllt hat. Eher scheint es im


Bereich der Grundrechte so zu sein, dass die deutschen Forschungsleistungen


(wenn auch zunehmend häufiger ins Englische übersetzt) in vielerlei Hinsicht
Standards zu setzen vermochten.

  
Hans-Werner Rengeling/Peter Szczekalla      !"#  $ %
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36
2. Grundrechte im Integrationskontext

Dies leitet zu der Frage über, welche Aufgabe der Europarechtswissenschaft


in Bezug auf die europäischen Grundrechte in den nächsten Jahren zukom-
men wird. Hier ist noch einmal auf das bereits angeklungene Schlagwort der
Europäisierung der Europarechtswissenschaft (Armin Hatje/Peter Man-
kowski) zurückzugreifen, denn als Forschungsaufgabe wird es darauf an-
kommen, in wissenschaftlichen Netzwerken die Stellung der Grundrechte im
Kontext der Gesamtintegration näher zu untersuchen.  Den Anspruch einer


europäisierten Europarechtswissenschaft wird man nur einlösen können,


wenn man insbesondere die Bedeutung der verschiedenen Eintragspfade
europäischer Grundrechtsideen in die GRCh analysiert, also das rechtsver-
gleichende Moment besonders herausstreicht. Erste Projekte mit dieser Ziel-
richtung wurden bereits abgeschlossen. 
!

Dazu kommt aber noch die Rolle, die die europäischen Grundrechte im In-
tegrationskontext als Ganzes betrachtet spielen können. Hier scheinen bis-
lang verschiedene Optionen auf dem Tisch zu liegen. So wird teilweise eine
Art Grundrechtsarmageddon befürchtet, das sich aus der unübersichtlichen
Mehrebenenanlage verschiedener Grundrechtsverbürgungen, im Wesentli-
chen der mitgliedstaatlichen und europäischen Grundrechte sowie der
EMRK, ergeben könnte. " Die Flut an Publikationen, die hierzu bereits ver-
#$

fasst wurden, ist kaum noch übersehbar. % Dagegen werden die europäi-
&'

schen Grundrechte in absehbarer Zeit wohl nicht zu einer Stärkung des Iden-
tifikationspotentials der EU beitragen können. Näher zu beleuchten wäre
zukünftig die Einbettung der europäischen Grundrechte in die Systematik der
unionalen Freiheitsgewährung, die bislang maßgeblich auf den Grundfreihei-
ten aufbaute. Zwar verkörpern, soviel scheint bereits heute festzustehen, die
unionalen Grundfreiheiten keine Grundrechte. ( ( Dennoch besteht hinsicht-
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Jochen Gebauer÷ ø 
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37
lich des Zusammenspiels von Grundfreiheiten und Grundrechten noch einige
Unklarheit, etwa auch in Bezug auf die Frage, ob die Grundfreiheiten durch
die Grundrechte beschränkbar sind. (
)*

B. Unionsgrundrechte als Ausdruck einer Union der Freiheit

Welche Rolle vermögen die europäischen Grundrechte im Kontext der euro-


päischen Integration zu spielen? Wie alle Grundrechte dienen auch die euro-
päischen Grundrechte zunächst der Abwehr hoheitlicher Eingriffe. + Die
,,

Abwehrfunktion als DNA aller Grundrechte spiegelt sich in den europäischen


Grundrechten sogar in besonderer Weise wider, müssen weitere Grund-
rechtsfunktionen aufgrund der spezifischen Verfasstheit der Union doch na-
hezu zwangsläufig weniger umfassend ausgebildet sein. Dies gilt etwa für die
Teilhabefunktion oder auch für Instituts- und Einrichtungsgarantien, wie sie
etwa das deutsche Verfassungsrecht kennt. - Jenseits ihrer spezifischen
./

Funktion verkörpern sie jedoch auch einen wichtigen Baustein des unionalen
Freiheitskonzepts, das letztlich auch durch die Grundrechte jenseits von Ver-
kehrs- oder Faktorfreiheiten zu konzipieren ist. Wie fügen sich also die euro-
päischen Grundrechte in die europäische Verfassung und hier in das spezifi-
sche Freiheitskonzept ein?

I. Das Freiheitskonzept der Unionsverträge

Freiheit verkörpert für die EU einen grundlegenden Wert (s. Art. 2 EUV),
wenn auch die Verträge keinen spezifischen Freiheitsbegriff enthalten. Insbe-
sondere die GRCh betont die besondere Bedeutung der Freiheit in ihrer Prä-
ambel (2. Erwägungsgrund), womit von vornherein klargestellt wird, dass
das unionale Freiheitskonzept maßgeblich mit den europäischen Grundrech-
ten verflochten ist. Daneben erwähnt die Präambel der GRCh am Ende ihres
dritten Erwägungsgrundes ausdrücklich die Grundfreiheiten als einen Bau-
stein des unionalen Freiheitskonzepts, was wiederum den Koordinierungs-
bedarf zwischen diesen – im Prinzip – unterschiedlichen Freiheitsgewährleis-
tungen auf europäischer Ebene unterstreicht.

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38
Fragt man nun nach dem spezifischen Gehalt des Freiheitsbegriffs auf eu-
ropäischer Ebene, so rückt zunächst die Abwehrdimension der Freiheit in den
Vordergrund, die ihrerseits durch die europäischen Grundrechte und die
Grundfreiheiten konkretisiert wird. Aus der Abwehrdimension folgt, dass
Grundrechte und Grundfreiheiten einen rechtlich abgeschirmten Freiraum
konstituieren, in dem das Individuum seinen Lebensbereich frei gestalten
kann. H Soweit hoheitliche Maßnahmen diesen Raum eingrenzen, kann sich
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das Individuum mittels der Grundrechte zur Wehr setzen. K Jenseits aller
LM

weiteren Dimensionen des Freiheitsbegriffs scheint dieses Verständnis des


Freiheitsbegriffs, das auf die Abwesenheit des Staates bzw. des Hoheitsträ-
gers fokussiert ist, die Rolle von Grundrechten und Grundfreiheiten im euro-
päischen Kontext am besten zu beschreiben, wenngleich auch andere Frei-
heitskonzeptionen durchaus das Bild abzurunden vermögen. Konkret kann
man als Ausprägung dieses Freiheitsbegriffs das Recht des Einzelnen auf
Selbstbestimmung, „die Achtung der Menschenwürde, das nach außen ge-
richtete Diktum einer Abwesenheit von Fremdherrschaft sowie die Negation
jedes Gewaltmonismus und jeder Form der Suprematie einer Partei“ anse-
hen. N Diese Aufschlüsselung hat auch in der GRCh ihren Niederschlag ge-
OP

funden, die ähnlich wie das deutsche GG den unionalen Grundrechtsschutz


auf die Menschenwürde ausrichtet (Art. 1 GRCh). Dies mag für die im Frei-
heitsbegriff angelegte Pluralisierung in diesem Maße nicht gelten, was darauf
schließen lässt, dass sich das Freiheitskonzept der Union nicht etwa auf die
Gewährung von Grundrechten beschränkt.
Auffällig ist bei der GRCh ohnehin, dass sie keine Verbürgung der allge-
meinen Handlungsfreiheit enthält. Q Gleichwohl der EuGH wiederholt fest-
RS

gestellt hat, dass die allgemeine Handlungsfreiheit fester Bestandteil der uni-
onalen Rechtsordnung ist, T ist es vor allem dieses Defizit der GRCh, das der
UV

spezifischen dogmatischen Erfassung der Freiheitsverbürgung des Art. 2 EUV


eine besondere Bedeutung zukommen lässt. Fasste man die Freiheit in Art. 2
EUV als justiziabel oder zumindest als Rechtserkenntnisquelle auf, so ließe
sich hieraus auch ein Baustein für eine umfassende, allgemeine Freiheitsver-
bürgung gewinnen, die auch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Ausgestal-
tung der allgemeinen Handlungsfreiheit zuließe. Mit der GRCh ist also das

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39
allgemeine Bekenntnis der Union zur Freiheit nicht etwa gegenstandslos ge-
worden.
Das Freiheitskonzept der Union ist zudem durch ihre Finalität geprägt, die
sich insbesondere in ihren grundlegenden Werten (Art. 2 EUV) und zu errei-
chenden Zielen (Art. 3 EUV) niederschlägt. Die Union ist auf diese Ziele be-
schränkt, ein Handeln jenseits der Ziele würde gegen grundlegende europäi-
sche Verfassungsprinzipien verstoßen. Die Zielbestimmungen des EUV die-
nen damit auch der Eingrenzung der öffentlichen Unionsgewalt und verkör-
pern so gesehen „Kompetenzbeschränkungen, die im Interesse des Einzelnen
wirken.“
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II. Funktionen europäischer Grundrechte

Das unionale Freiheitskonzept eröffnet so den Blick für die spezifischen


Funktionen, die die europäischen Grundrechte erfüllen. Hier zeigt sich zu-
nächst, dass ihre Funktionalität etwa im Vergleich zur deutschen Grund-
rechtsdogmatik vergleichsweise eindimensional auf die Abwehrfunktion be-
schränkt ist, die zudem eng mit der wirtschaftlichen Integration verwoben
…

ist (dazu 1.). Dennoch vermochte gerade mit der Diskussion um den EVV die
„ „

Gleichheitsgewährleistung im Kanon der europäischen Grundrechte (z.T.


auch im Zusammenspiel mit der Unionsbürgerschaft) eine prominentere Rol-
le zu spielen (dazu 2.), was in gewisser Weise auch für die Teilhabefunktion
der europäischen Grundrechte gilt, die zudem mit der Konstruktion der EU
als „Verbundsystem“ eng verwoben ist (dazu 3.). Zwar lässt sich auch eine
Reihe weiterer Funktionen der europäischen Grundrechte feststellen. Diese
Dimensionen, wie z. B. die Frage, ob aus den europäischen Grundrechten
Schutzpflichten folgen oder ob sie als Ganzes betrachtet ähnlich wie die
Grundrechte des GG eine objektive Werteordnung verkörpern, sind im Ver-
gleich zur Trias von Abwehr, Gewährleistung und Teilhabe eher blass geblie-
ben, was wiederum Rückschlüsse auf die Ausgestaltung und Funktion der
europäischen Grundrechte im Gesamtkontext der Integration erlaubt. Zu be-
achten ist auch, dass die Auffächerung der Grundrechtsfunktionen eine deut-
sche „Spezialität“ ist und zwangsläufig gewisse Rezeptionshürden nach sich
zieht.
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40
1. Abwehr – Freiheit – Markt

Aus der Abwehrfunktion der europäischen Grundrechte folgt ein enger Zu-
sammenhang zwischen Freiheitsgewährung bzw. -sicherung und Marktorga-
nisation in der Europäischen Union, was letztlich aus der herausgehobenen
Rolle, die die gemeinsame Marktorganisation im Kontext der europäischen
Integration spielte, zu folgern ist. - So formulierte Art. 23 EGV, dass Grund-
./

lage der Gemeinschaft eine Zollunion sei. 0 Dazu kam das Binnenmarktziel
11

des Art. 14 EGV, das für die europäische Integration eine ausgeprägte Schub-
kraft zu entwickeln vermochte. Insgesamt war die Wirtschaftsverfassung der
EG damit ausgesprochen liberal eingefärbt, was sich in einem stark die
Marktfreiheiten und damit „Mobilität“ und „Durchlässigkeit“ betonenden
Rechtsprechungskonzept des EuGH niederschlug. 2 Dementsprechend dien-
34

ten die Grundrechte in der Rechtsprechung in vielen Fällen dazu, dieser Di-
mension der Integration zu sekundieren. Zwar hat der EuGH die Grundrechte
in einer „Erprobungsphase“ anhand von Konstellationen entwickelt, die sich
überwiegend in den Sonderregimen der Landwirtschaftspolitik (GAP) und
des EGKSV bewegten. 5 Diese Sonderregime waren aber in der Frühphase
67

der Integration auch deutlich wichtiger, als es vielleicht heute der Fall ist.
Jedoch wurde der Zusammenhang der Abwehrdimension der europäischen
Grundrechte mit dem Binnenmarktziel spätestens in einer Reihe von Verfah-
ren, in denen es um den Grundrechtsschutz im Kartellverfahren ging, beson-
ders deutlich. Das Zusammenspiel von Grundrechten und Binnenmarkt hat
sich in den letzten Jahren zu einer der umstrittensten Fragen im Europarecht
überhaupt entwickelt, was z. B. am Verhältnis der Grundfreiheiten zu den
Grundrechten festgemacht werden kann. 8
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41
2. Gleichheit – Diskriminierung – Abwehr

Bereits der EWGV kannte mit dem Anspruch auf gleiches Entgelt für Männer
und Frauen ein spezielles Gleichheitsrecht (heute Art. 151 AEUV). Dazu ent-
faltet das allgemeine Diskriminierungsverbot eine recht breite Wirkung.
Gleichheit ist damit eine grundrechtliche Komponente des Unionsrechts, die
schon immer ausdrücklich im Vertragsrecht verankert war. Hierbei können
Gleichheitsverbürgungen zunächst wie Abwehrrechte wirken, nämlich wenn
es um die Abwehr von Ungleichbehandlungen geht. 


3. Teilhabe – Gleichheit – Abwehr

Der Aspekt der Teilhabe wird etwa im Wahlrecht zum Europäischen Parla-
ment (Art. 39 GRCh) deutlich und bildet insofern eine weitere Funktion eu-
ropäischer Grundrechte ab. Sie ist aber mitunter auch eng mit der Gleich-
heitsdimension verknüpft, etwa wenn es um die gleichberechtigte Teilhabe
an einer staatlichen bzw. unionalen Leistung geht. Im Bereich des Zugangs zu
Dokumenten etc. können Teilhaberechte wiederum Abwehrdimensionen
aufweisen (vgl. auch Art. 41 GRCh).

4. Leistung – Verbund

Auf den ersten Blick mag es überraschen, dass im europäischen Grund-


rechtsdiskurs auch die Leistungsdimension eine Rolle spielt, die aber bei nä-
herer Betrachtung hinter den bereits genannten Grundrechtsfunktionen zu-
rücksteht. Dies hängt damit zusammen, dass das Unionsrecht dem Einzelnen
nur sehr begrenzt einklagbare Leistungen zugestehen kann, was nicht zuletzt
Ausdruck ihrer beschränkten Kompetenzen ist. Deshalb sind etwa die „Leis-
tungsversprechen“ der GRCh in aller Regel nicht in die Form von subjektiv-
öffentlichen Rechten gekleidet. 


5. Weitere

Mit dem wechselseitig verschränkten Quartett Abwehr – Gleichheit – Teilha-


be – Leistung ist das Tableau europäischer Grundrechtsfunktionen nicht ab-
geschlossen. Vielmehr hat die Europarechtswissenschaft in den letzten Jah-
ren eine Reihe weiterer Funktionen identifiziert, wie z. B. den Grundrechts-


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schutz durch Verfahren (Verfahrensgrundrechte), klassische Bürgerrechte,
soziale Rechte oder Justizgrundrechte. Gleichwohl prägt die abwehrrechtli-
che Dimension den europäischen Grundrechtsschutz in erheblicher Weise,
was unmittelbar mit ihrer grundsätzlichen Verfasstheit zu tun hat – sie ist
kein „Superstaat“, der nach und nach sämtliche Aufgaben seiner Mitgliedstaa-
ten „an sich zieht“, sondern verfolgt ein eigenständiges Integrationskonzept,
das verfassungsrechtliche Dimensionen aufweist, dem aber die staatliche
Omnipotenz fehlt. Deshalb stehen soziale Grundrechte, eine objektive Werte-
ordnung oder ausgeprägte Drittwirkungskonstellationen nicht auf ihrer A-
genda.

43
§ 3 Die Entwicklung der Grundrechte durch den EuGH

Das Eigentümliche an der Genese der europäischen Grundrechte ist, dass sie
durch den Gerichtshof der Europäischen Union und erst nach anfänglichem
Zögern im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung geschaffen wurden. Be-
trachtet man die z. T. wegweisenden Urteile des EuGH in diesem Zusammen-
hang, so fällt auf, dass die europäischen Grundrechte nicht „nur“ im Dienste
des Einzelnen stehen, sondern dass den Urteilen des EuGH immer auch Sach-
verhalte zugrunde lagen, in denen es um das Gemeinschafts- bzw. Unionsin-
teresse ging, zumeist um fundamentale Rechtsprinzipien des Integrations-
prozesses wie beispielsweise den Grundsatz der einheitlichen Anwendung
des Unionsrechts. Schon vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass sich die
Entwicklung der europäischen Grundrechte in vielerlei Hinsicht von der
Entwicklung der Grundrechte in den Mitgliedstaaten der Union unterscheidet
(dazu A.).
So sehr der EuGH in Bezug auf die europäischen Grundrechte eine prägen-
de Rolle zu spielen vermochte, sind auch die Schwächen einer rein richter-
rechtlich fundierten Grundrechtsordnung offenbar. Dies drückt sich nicht so
sehr in einem vermeintlich geringeren Legitimationsgrad von Richterrecht
aus, welches im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses seit jeher
einen besonderen Rang eingenommen hat (dazu B. 1.). Es geht vielmehr um
die Intransparenz einer rein richterrechtlichen Grundrechtsordnung und das
mangelnde Identifikationspotential einer solchen Ordnung, die letztlich aus
einer Reihe von Urteilen gebildet wird (dazu B. 2. und 3.).

A. Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH

Die Hintergründe der Schaffung einer richterrechtlichen Grundrechtsord-


nung sind in der Europarechtswissenschaft oft thematisiert worden. e Es
fg

besteht hier eine gewisse Einigkeit darüber, dass es sich um eine Maßnahme
des EuGH gehandelt hat, die die Autonomie der gemeinschaftlichen Rechts-
ordnung insbesondere vor den mitgliedstaatlichen Höchstgerichten sichern
sollte. h h Indes greift diese Erklärung allein wohl zu kurz; sie büßt auch im
i

Laufe der Zeit an Erklärungswert ein, denn der EuGH war zur Sicherung der
Autonomie des Gemeinschaftsrechts nicht gezwungen, einen ausdifferenzier-
ten (ungeschriebenen) Grundrechtskatalog zu entwickeln. Vielmehr hat der
EuGH erkannt, dass Grundrechte auf der europäischen Ebene ihren spezifi-
schen Wert haben. Sei es, dass die gemeinschaftliche Rechtsordnung den Ein-
zelnen blass aussehen ließ (etwa in Fragen des Rechtsschutzes), sei es, dass
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44
durch die stetige Verfestigung der Rechtsmasse die Eingriffspotentiale des
Gemeinschaftsrechts (und die entsprechenden Folgen) immer deutlicher zu
Tage traten. Ÿ
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I. Erste Urteile

Gewöhnlich beginnt eine Schilderung der Entwicklung der europäischen


Grundrechte mit dem Urteil Stauder aus dem Jahre 1969. ¢ Mit diesem Urteil
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wurde eine „Grundrechtswende“ eingeleitet, denn es hebt sich deutlich von


den Urteilen aus den Vorjahren ab, die die Existenz (ungeschriebener) Ge-
meinschaftsgrundrechte ausdrücklich verneint hatten. ¥ Im Fall ging es be-
¦§

kanntlich um eine Entscheidung der Kommission, die es den Mitgliedstaaten


ermöglichte, an sozialbedürftige Bürger Butter zu ermäßigten Preisen zu ver-
kaufen, wobei in der deutschen Fassung der Entscheidung ein Passus enthal-
ten war, der die Käufer zwang, ihren Namen beim Kauf preiszugeben. Aus der
Perspektive des Gemeinschaftsrechts ging es hier schlicht um eine Verfah-
rensregelung, die helfen sollte, eine Ausnahmeregelung zur Gemeinsamen
Agrarpolitik zu administrieren – entsprechend hatte der EuGH auch im Er-
gebnis nichts gegen die Entscheidung einzuwenden. Gleichwohl lässt der
EuGH in dem Urteil einen historischen Satz fallen: „Bei dieser Auslegung ent-
hält die streitige Vorschrift nichts, was die in den allgemeinen Grundsätzen der
Gemeinschaftsrechtsordnung, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat,
enthaltenen Grundrechte der Person in Frage stellen dürfte.“ ¨ Dieser Satz
©©

enthält zwei grundsätzliche Aussagen: 1. Die gemeinschaftliche Rechtsord-


nung kennt Grundrechte, und zwar als allgemeine Grundsätze. 2. Es ist Auf-
gabe des EuGH, diese Grundrechte zu wahren. Mit dem zweiten Punkt greift
der EuGH die Formulierung des heutigen Art. 19 EUV (ex-Art. 164 EWGV, ex-
Art. 220 EGV) auf, nach dem der EuGH die Aufgabe hat, das Recht bei der
Auslegung und Anwendung der Verträge zu wahren. „Wahrung“ des Rechts
hat schon 1969 unzweifelhaft mehr bedeutet, als man auf den ersten Blick
vermuten würde. Hierunter hat der EuGH schon immer auch die Kompetenz
zur Fortbildung des Gemeinschaftsrechts gefolgert. Übersetzt will der EuGH
also sagen: Es gibt europäische Grundrechte und es ist die Aufgabe des EuGH,
über ihren Bestand und ihre Fortentwicklung zu wachen bzw. diese selbst
vorzunehmen. Mit dem Urteil Stauder hat sich der EuGH also selbst als
„Grundrechtsgericht“ neu erfunden: eine Rechtsprechung, die frappierende

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Ähnlichkeiten zu vergleichbaren Urteilen aus der Sphäre der Mitgliedstaaten
aufweist, in denen mitgliedstaatliche Höchstgerichte die „Wächterrolle“ für
sich reklamieren, und mit der der EuGH seine evolutive Rechtsprechung zum
Anwendungsmodus des Gemeinschaftsrechts in gewisser Weise legitimieren
konnte. $ Freilich sind in diesem Urteil nur wenige Hinweise darauf zu fin-
%&

den, auf welchen Rechtserkenntnisquellen die europäischen Grundrechte


beruhen. Dies hat der EuGH erstmals im Urteil Nold nachgeholt, in dem er die
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und die inter-
nationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, denen die Mit-
gliedstaaten beigetreten sind, heranzieht. ' Hiermit wurden also die Grund-
()

rechtstraditionen der Mitgliedstaaten und die EMRK als wesentliche Bezugs-


punkte des europäischen Grundrechtssystems benannt, woran sich bis heute
nichts geändert hat (vgl. Art. 6 Abs. 3 EUV). *
+,

II. Festigung und Ausdifferenzierung der Rechtsprechung

In den folgenden Jahren hat der EuGH auf dieser Grundlage einen Grund-
rechtskatalog entwickelt, der in seinem Schutzumfang und seiner Schutzin-
tensität den nationalen Grundrechtsordnungen gleich kam, was das BVerfG in
seiner Solange II-Entscheidung ausdrücklich anerkannt hat. Die europäischen
Grundrechte umfassen so die Garantie der Menschenwürde - und das Recht
./

auf körperliche Unversehrtheit 0 , die allgemeine Handlungsfreiheit 3 3 sowie


12 4

alle sonstigen Freiheitsrechte (etwa Achtung der Privatsphäre 5 , das Post-


67

und Fernmeldegeheimnis 8 , den Schutz von Ehe und Familie ; , die Mei-
9: <=

nungsäußerungsfreiheit > sowie die Religions- und Gewissensfreiheit A ).


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Aus der Perspektive der europäischen Wirtschaftsverfassung waren die Er-
werbs ë - und Eigentumsfreiheit î von besonderer Bedeutung. Dazu kamen
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die klassischen Bürgerrechte wie z. B. die Vereinigungs- ñ und Versamm-


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lungsfreiheit ô , die Gleichheitsgrundrechte (soweit nicht durch Art. 12 EGV


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oder Art. 141 EGV abgedeckt) ÷ ÷ sowie die Verfahrens- ù und Justizgrund-
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rechte ü . ÿ
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III. Kritik am Vorgehen des EuGH

Auch wenn die Gemeinschaftsgrundrechte auf den ersten Blick recht eindeu-
tig von den mitgliedstaatlichen Grundrechten abzugrenzen waren, hat der
EuGH in verschiedenen Etappen Vorstöße gewagt, die letztlich auf scharfe
Kritik gestoßen sind. Hier ist einmal auf die sog. ERT-Rechtsprechung zu
verweisen. Im ERT-Urteil hatte der EuGH eine Bindung der Mitgliedstaaten


an die Gemeinschaftsgrundrechte bzw. an die EMRK auch für den Fall ange-
nommen, dass die Mitgliedstaaten „im Anwendungsbereich des Gemein-
schaftsrechts“ tätig werden. Konkret ging es um die Frage, ob eine Maß-


nahme, die an sich gegen die Dienstleistungsfreiheit verstößt, aber gerecht-


fertigt ist, noch an den gemeinschaftlichen Grundrechten zu messen ist. Es
liegt auf der Hand, dass hiermit weite Teile der mitgliedstaatlichen Aktivitä-
ten unter den Vorbehalt der Konformität mit den europäischen Grundrechten
gestellt wurden, ein Vorgehen, das oftmals als zu expansiv empfunden wur-
de. Auch hier zeigt sich, dass das Verhältnis von Grundfreiheiten und


Grundrechten nach wie vor nicht vollkommen austariert ist.


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47
Noch deutlicher wurde die Kritik, als der EuGH mit seinen Urteilen in die
(vermeintlich) autonome Sozialgestaltung in den Mitgliedstaaten eingriff.
Hier ist etwa an das Urteil „Tanja Kreil“ zu erinnern, das letztendlich dazu
geführt hat, dass Frauen in der Bundesrepublik Deutschland zur Bundeswehr
zugelassen werden mussten (auch wenn Tanja Kreil niemals „eingerückt“
ist).  Einen ähnlichen Aufschrei hat gleich eine Reihe von Urteilen des EuGH


aus jüngerer Zeit verursacht, in denen es meist um Gewerkschaftsmaßnah-


men ging – konkret um das Verhältnis der Grundfreiheiten und des Streik-
rechts. ! Ob diese Kritik immer berechtigt ist, mag dahinstehen. Sicher ist
"#

aber, dass diese Urteile dazu beigetragen haben, dass die GRCh mit allerlei
Sicherungen gegenüber einer allzu evolutiven Rechtsprechung des EuGH ver-
sehen wurde – Sicherungen, die letztlich die Verzahnung der europäischen
Grundrechte mit allgemeinen Konstitutionsprinzipien des Europarechts aus-
geblendet haben. $
%&

B. Vorzüge einer richterrechtlichen Grundrechtsordnung

Der Kanon der ungeschriebenen Gemeinschaftsgrundrechte konnte sich


letztlich nur in dieser Art ausdifferenzieren, weil er eben ungeschrieben war.
Mit anderen Worten: Der EuGH war in der Lage, äußerst flexibel auf an ihn
herangetragene Grundrechtsfragen zu reagieren, was seinem Mandat gem.
Art. 220 EGV auch entsprach. Zudem erlaubt ein ungeschriebener Grund-
rechtskatalog eine optimale Abstimmung zwischen den allgemeinen
Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und den Grundrechten, eine Abstim-
mung, die mit dem Vertrag von Lissabon jedenfalls schwieriger geworden ist.

C. Mängel einer richterrechtlichen Grundrechtsordnung

Eine richterrechtliche Grundrechtsordnung weist demgegenüber jedoch auch


eine Reihe von Defiziten auf. Zunächst kämpft Richterrecht u. U. mit einem
Legitimationsdefizit, könnte also als Rechtsquelle zweiten Ranges gelten (da-
zu I.). Dazu kommt gerade aus der Perspektive des kontinentalen Rechts der
latente Vorwurf der Intransparenz und Unübersichtlichkeit (II.). Schließlich

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48
ist nicht zu bestreiten, dass ein ungeschriebener Grundrechtskatalog ver-
minderte Identifikationspotentiale aufweist (III.).

I. Richterrecht als Rechtsquelle zweiten Ranges?

Für die europäische Rechtsordnung spielt die richterliche Rechtsfortbildung


durch den EuGH seit jeher eine überragende Rolle.   Weite Teile der uniona-
€

len Rechtsordnung wurden durch den EuGH konkretisiert und fortentwickelt,


was etwa für die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts ebenso gilt wie
für die allgemeinen Rechtsgrundsätze oder die gemeinschaftsrechtliche
Staatshaftung.  Der EuGH hat sich recht früh von der Zurückhaltung, die
‚ƒ

etwa einem internationalen Gerichtshof kraft seiner völkerrechtlichen Bin-


dung an die subjektive Auslegungsmethode aufgegeben wäre, gelöst. „ Viel-
…†

mehr nimmt der EuGH hier Kompetenzen war, die bislang für mitgliedstaatli-
che Höchstgerichte reserviert waren. Er stützt sich hierbei auf eine gemein-
europäische Verfassungstradition. Dennoch, dies zeigt die z. T. vehemente
Kritik an den Urteilen des EuGH, bewegt sich der EuGH mitunter auf einem
schmalen Grat. Insbesondere die Ausgestaltung einer europäischen Sozial-
verfassung stößt in den Mitgliedstaaten auf große Skepsis und markiert in
gewisser Weise die Grenzen, die den Vorstößen des EuGH gesetzt sind. ‡
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Dennoch ist europäisches Richterrecht nicht automatisch eine Rechtsquelle


zweiten Ranges, solange der EuGH im Rahmen seiner Kompetenzen agiert.

II. Intransparenz

Aus der Perspektive des Rechtsbetroffenen stellt insbesondere die Intranspa-


renz einer richterrechtlichen Grundrechtsordnung ein Problem dar. Der Um-
gang mit ungeschriebenem Recht verlangt kontinentaleuropäisch gefärbten
Rechtsbetroffenen und Juristen ein Umdenken ab. Zudem sind es oftmals nur
Einzelentscheidungen, in denen der EuGH ein bestimmtes Grundrecht ge-
formt hat, so dass Unklarheiten über den Schutzbereich und zu rechtferti-
gende Einschränkungen vorprogrammiert sind. Schwierigkeiten dürfte hier
weniger der methodische Zugriff auf die europäischen Grundrechte als sol-
ches bereiten, da sich bezüglich des Methodenverständnisses eher geringe

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Unterschiede im europäischen Rechtsvergleich offenbaren. 0 Es geht viel-
12

mehr um die Problematik, den einheitlichen Vollzug eines ungeschriebenen


Kanons sicherzustellen. 3 Wo ein Normprogramm unvollständig ist, muss
45

der Rechtsanwender zwangsläufig in einem größeren Maße eigene Maßstäbe


im Rahmen des Vollzugs zugrunde legen. Dies ist solange unproblematisch,
wie diese Maßstäbe identisch sind. Angesichts der unterschiedlichen Grund-
rechtstraditionen in Europa sind jedoch Unterschiede in Konzeption und Um-
fang des jeweiligen mitgliedstaatlichen Grundrechtsschutzes nicht auszu-
schließen, die sich dann potentiell im Bereich des indirekten Vollzugs des
Unionsrechts bemerkbar machen können. Es kommt nicht von ungefähr, dass
die GRCh umfangreiche Interpretationsregeln enthält; sie dienen u. a. der
Sicherung des einheitlichen Vollzugs. 6
78

III. Mangelnde Identifikation

Eine weitere Schwäche eines ungeschriebenen Grundrechtskatalogs, die


letztlich mit der damit verbundenen Intransparenz zusammenhängt, ist das
mangelnde Identifikationspotential ungeschriebener Grundrechte. Gerade
Grundrechtsverbürgungen, die den Einzelnen in den Mittelpunkt rücken, sind
geeignet, identitätsstiftend zu wirken. 9 Wo diese Grundrechte aber für den
::

Einzelnen kaum auffindbar sind, muss diese Dimension naturgemäß zurück-


stehen, wenn sie nicht gar völlig ausgeblendet wird. Hier ist etwa der blei-
bende Verdienst des EVV zu erblicken, der die Grundrechte in den Verfas-
sungstext inkorporiert hätte, und gleichzeitig die Schwäche der nunmehr
geltenden Rechtslage, bei der es den Anschein macht, dass es sich bei der
GRCh um eine Art „Nebendokument“ handelt. ;
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50
§ 4 Kodifizierungsansätze

Die „Mängel“, die eine richterrechtlich geprägte Grundrechtsordnung auf-


weist, haben schon frühzeitig dazu geführt, dass in diversen Entwürfen für
eine Verfassung Europas auch Kodifizierungsvorschläge für europäische
Grundrechte enthalten waren. Einen Durchbruch konnte die Kodifizierungs-
idee aber letztlich erst mit der Erarbeitung der Charta der Grundrechte
(GRCh) erzielen, die spätestens seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Re-
formvertrages und ihrer damit verbundenen Rechtsverbindlichkeit neben
der EMRK das europäische Grundrechtsdokument schlechthin ist.
!"

A. Grundrechte in älteren Verfassungsentwürfen

Die Idee einer europäischen Verfassung ist so alt wie die europäische Integ-
ration selbst. Dementsprechend hat es in den letzten Dekaden zahlreiche Ent-
würfe für eine europäische Verfassung gegeben, die entweder seitens der
europäischen Institutionen entwickelt wurden oder aber auf private bzw.
wissenschaftliche Initiativen zurückgehen. Von besonderer Bedeutung ist
hier neben dem Tindemans-Bericht von 1975 insbesondere der sog. Spinel-
$

li-Entwurf aus dem Jahre 1984, der in seinem Art. 4 bereits einen recht
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ausdifferenzierten Grundrechtskatalog enthielt, der wie die heutige GRCh die


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Menschenwürde besonders betonte und dessen Vorbildwirkung für den spä-


teren Art. 6 Abs. 2 EUV unverkennbar ist. Auch andere (private) Entwürfe
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1. The Union shall protect the dignity of the individual and grant every person coming
within its jurisdiction the fundamental rights and freedoms derived in particular from the
common principles of the Constitutions of the Member States and from the European Conven-
tion for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.
2. The Union undertakes to maintain and develop, within the limits of its competences, the
economic, social and cultural rights derived from the Constitutions of the Member States and
from the European Social Charter.
3. Within a period of five years, the Union shall take a decision on its accession to the inter-
national instruments referred to above and to the United Nations Covenants on Civil and Politi-
cal Rights and on Economic, Social and Cultural Rights. Within the same period, the Union shall
adopt its own declaration on fundamental rights in accordance with the procedure for revision
laid down in Article 84 of this Treaty.

51
enthielten Grundrechtsbestimmungen wie etwa Art. 4 des Freiburger Ent-
wurfs, wobei dieser freilich schon die Charta der Grundrechte zu berücksich-
tigen hatte.  Letztlich drückt sich hier das Bestreben aus, die europäischen
€

Grundrechte als Baustein der Europäischen Union im Vertragswerk zu ver-


ankern, was wiederum darauf schließen lässt, dass eine rein richterrechtlich
fundierte Grundrechtsordnung nicht dauerhaft in das Bild einer Wertege-
meinschaft zu passen schien. ‚
ƒ„

B. Die Charta der Grundrechte

Unzweifelhaft stellt die Erarbeitung der Charta der Grundrechte einen Höhe-
punkt im Rahmen der Verfestigung der europäischen Grundrechtsidee dar.
Seit ihrer erstmaligen Publikation im Jahre 2000 bestimmt sie den grund-
rechtlichen Diskurs auf europäischer Ebene, obwohl sie zu diesem Zeitpunkt
nicht rechtsverbindlich war. … Vielmehr sollte es weitere neun Jahre dauern,
†‡

bis sie Rechtsverbindlichkeit erlangen konnte. Aufbau und Inhalt der Charta
sind inzwischen häufig beschrieben worden, so dass sich die folgenden Aus-
führungen auf die wesentlichen Punkte konzentrieren können.

I. Entstehungsgeschichte

Zurückgehend auf das Mandat der Europäischen Räte von Köln (Juni 1999)
und Tampere (Oktober 1999) wurde die Charta zwischen 1999 und 2000 von
einem „Grundrechte-Konvent“ unter dem Vorsitz des ehemaligen Bundesprä-
sidenten Roman Herzog ausgearbeitet. Während das Mandat von Köln in ge-
wisser Weise die Grundlinien des zu erarbeitenden Dokuments enthielt, kon-
zentrierte sich das Mandat von Tampere bereits auf die Zusammensetzung
des „Gremiums“, das mit dieser Aufgabe betraut werden sollte. Diese Kon-
ventsmethode ist bei der Ausarbeitung des EVV wieder aufgegriffen worden
und liegt nunmehr teilweise dem Vertragsänderungsverfahren nach Art. 48
EUV zugrunde. Insofern hat der „Grundrechte-Konvent“ eine echte Vorbild-
wirkung zu entfalten vermocht. Die Bezeichnung „Konvent“ hat er sich übri-
gens selbst gegeben, das Mandat von Tampere sprach insoweit ausschließlich
von einem „Gremium“. Das Hauptziel der Charta bestand nach dem Kölner

4. In the event of serious and persistent violation of democratic principles or fundamental


rights by a Member State, penalties may be imposed in accordance with the provisions of Arti-
cle 44 of this Treaty.
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52
Mandat darin, die geltenden Grundrechte „sichtbarer“ zu machen – ob dies
aber letztendlich geglückt ist, steht auf einem anderen Blatt (dazu nachfol-
gend § 5). Der Konvent hat dann in zahlreichen Sitzungen den Entwurf der
Charta erarbeitet, Z die schließlich anlässlich des Europäischen Rates von
[\

Nizza „feierlich proklamiert“ wurde. ]


^_

II. Inhalt

Die GRCh ist gemessen an ihren Aufgaben ein recht komplexes Dokument,
das allgemein in dem Ruf steht, zu lang zu sein. Dies ist vielleicht vor dem
Hintergrund zu sehen, dass recht unterschiedliche Verfassungstraditionen in
einem Text zu einer Art „Grundrechteamalgam“ zu verarbeiten waren.
Die Charta ist mit einer recht ausführlichen Präambel versehen, die insbe-
sondere die Wertedimension der europäischen Integration in den Blick
nimmt. Während der Ausarbeitung der Charta ist es immer wieder zum Streit
darüber gekommen, ob sie eine sog. invocatio dei enthalten sollte, also einen
religiösen Bezug, was schließlich in abgemilderter Form der Fall war („In
dem Bewusstsein ihres geistig-religiösen und sittlichen Erbes […]“). ` „Obers-
aa

te“ Werte sind hierbei „[…] die unteilbaren und universellen Werte der Würde
des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität.“
Entsprechend – und dem deutschen GG vergleichbar – ist auch der Titel I
der Charta mit dem Titel „Würde des Menschen“ überschrieben. Er enthält
die Verpflichtung der Union, die Würde des Menschen zu schützen (Art. 1
GRCh), sowie das Recht auf Leben (Art. 2 GRCh), auf körperliche Unversehrt-
heit (Art. 3 GRCh), das Verbot von Folter und unmenschlicher Behandlung
(Art. 4 GRCh) sowie das Verbot von Sklaverei und Zwangsarbeit (Art. 5
GRCh). Schon hier zeigt sich, dass die Charta tatsächlich zur Ausführlichkeit
neigt, sind doch einige der genannten Rechte bereits Bestandteil des Art. 1
GRCh.
In seiner praktischen Bedeutung wahrscheinlich bedeutsamer ist der Titel
II, der den „Freiheiten“ gewidmet ist. Hier werden die klassischen Freiheiten
(etwa die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, Art. 12 GRCh) ebenso
aufgeführt wie das „Recht auf Freiheit und Sicherheit“ (Art. 6 GRCh), das
„Recht auf Bildung“ (Art. 14 GRCh), die Berufsfreiheit, das Eigentumsrecht
(Art. 15 bzw. 17 GRCh) sowie das Asylrecht (Art. 18 GRCh). Der Titel III
(„Gleichheit“, Art. 20-26 GRCh) enthält einen allgemeinen Gleichheitssatz und

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53
seine speziellen Ausprägungen. Der Titel IV („Solidarität“, Art. 27-38 GRCh)
führt eine Reihe sozialer Grundrechte auf, die etwa der deutschen Grund-
rechtstradition eher fremd sind und die der Charta im Zuge der Aushandlung
des Lissabonner Vertrages eine Menge Probleme eingetragen haben. &'' Titel
V der Charta (Art. 39-46) enthält die Bürgerrechte und Titel VI (Art. 47-50)
die justiziellen Rechte.
Die Charta – dies ist besonders hervorstechend – wird durch Titel VII
(„Allgemeine Bestimmungen“, Art. 51-54) abgeschlossen, der allgemeine Aus-
führungen zum Anwendungsbereich (Art. 51), zu ihrer Tragweite und Ausle-
gung (Art. 52), hinsichtlich ihres Schutzniveaus (Art. 53) sowie das Verbot
des Rechtsmissbrauchs (Art. 54) enthält. ()* Titel VII verkörpert so gewisser-
maßen den „Allgemeinen Teil“ der europäischen Grundrechtsdogmatik. +,+
Schließlich hat der Grundrechte-Konvent der Charta „Erläuterungen“ beige-
fügt, die eine Art „Mini-Kommentar“ verkörpern und die nunmehr gem. Art.
52 Abs. 7 GRCh bei ihrer Auslegung zu berücksichtigen sind. -./

III. Kritik

Die Gestalt der GRCh ist recht massiv kritisiert worden, was nicht nur auf ihre
enorme Länge zurückzuführen ist. Teilweise wurde bezweifelt, ob ihre sozia-
len Gehalte den unionalen „common sense“ widerspiegeln, 01 was sich ange-
2

sichts der Entwicklungen rund um den Lissabonner Vertrag erhärtet hat.


Problematisch ist allerdings auch das Auseinanderfallen von Grundrechts-
verbürgung und Regelungskompetenz – die Charta gesteht eine Reihe von
Rechten zu, zu deren materiell-rechtlicher Unterfütterung der Union schlicht
die Kompetenz fehlt; diese Rechte laufen also praktisch leer. Ist die Charta
auf der einen Seite zu lang geraten, so fehlen auf der anderen Seite bestimmte
Verbürgungen, etwa die allgemeine Handlungsfreiheit, die letztlich den Kern
einer freiheitlichen Verfassung ausmacht. 345 Hier kann jedoch aufgrund des
spezifischen unionalen Freiheitskonzepts und der Ausführlichkeit der Charta
davon ausgegangen werden, dass es kaum zu Schutzlücken kommen dürfte.
Ein Problem, das bis heute ungelöst ist, ist schließlich die fehlende Abstim-
mung der Charta mit den im europäischen Primärrecht bereits verankerten

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54
Grundrechten. >?@ Die Kritik an der Charta hat jedenfalls nicht dazu geführt,
dass sie im Zuge des Lissabonner Vertrages noch einmal grundlegend über-
arbeitet wurde, was in diesem Stadium vielleicht auch nicht weiterführend
gewesen wäre. ABC

IV. Bisherige Bedeutung

Die GRCh wurde auf dem Europäischen Rat von Nizza lediglich „feierlich pro-
klamiert“, war also bis zum 1. Dezember 2009 nicht rechtsverbindlich. Den-
noch wurde sie vom EuGH – nach anfänglicher Zurückhaltung – in den letzten
Jahren einige Male als Rechtserkenntnisquelle genutzt. Das EuG hat sie bis
zum Jahre 2009 sogar recht häufig zitiert, was auch für verschiedene Gene-
ralanwälte gilt. Dies kann freilich nicht darüber hinweg täuschen, dass sie
praktisch über keinerlei Normativität verfügte und insofern nur eine Orien-
tierungshilfe darstellte.

C. Grundrechtliche Dimensionen des Verfassungsvertrages

Der Vertrag über eine Verfassung für Europa wollte die GRCh als Teil II in
den Verfassungstext inkorporieren, was sicherlich dem Kölner Mandat am
ehesten entsprochen hätte, das die Sichtbarkeit der Grundrechte in den Mit-
telpunkt gestellt hat. DEF Insoweit wäre die grundrechtliche Dimension des
EVV ähnlich der einiger Mitgliedstaaten gewesen. Ob gerade dies zu seiner
Ablehnung führte, ist heute nur noch schwer auszumachen. Sicher ist aber,
dass die Grundrechte hier nicht die Identifikationspotentiale eingelöst haben,
die ihnen von vielen Seiten zugeschrieben wurde. Neben der Inkorporierung
der Charta hat der EVV auch erstmals eine Klausel über den Beitritt der Uni-
on zur EMRK enthalten, die die Bedenken, die der EuGH bis dahin gegen ei-
nen solchen Beitritt geäußert hatte, zerstreut hätte. Diese Klausel (Art. I- 9
EVV) findet sich heute in Art. 6 Abs. 2 EUV wieder und bildet in gewisser
Weise das Hauptvermächtnis des EVV für den Lissabonner Vertrag. Aus der
Perspektive der Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte wäre
mit dem Inkrafttreten des EVV sicherlich ein enormer Schub für die unionale
Grundrechtsidee entstanden. Dennoch atmet der Lissabonner Vertrag an vie-
len Stellen die Grundausrichtung des EVV. GH
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55
§ 5 Die Rolle der europäischen Grundrechte im Reformver-
trag von Lissabon

Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon  hat das europäische Ge-


bäude – lange Zeit ein wenig irreführend als Tempel bezeichnet  – seine
wohl vorläufig endgültige Gestaltform angenommen.  Aus der Perspektive
der Grundrechte, dies ist bereits angeklungen, hat der Vertrag eine Reihe von
Neuerungen mit sich gebracht, die in ihrer Bedeutung gar nicht überschätzt
werden können.  Auf der Metaebene wird das Konzept der „Wertegemein-


schaft“ deutlich konsolidiert, was sich nicht zuletzt in der neuen „Wertegene-
ralkausel“ des Art. 2 EUV ausdrückt.  Weiterer Baustein dieses „Wertege-
!

bäudes“ sind aber die Grundrechte, die durch den Vertrag rechtsverbindlich
geworden sind (Art. 6 EUV). Die Fragen, die der Status quo der europäischen
Grundrechte nunmehr aufwirft, sind vielschichtig: Kommt der bloßen Ver-

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56
weisungsregelung des Art. 6 Abs. 1 EUV möglicherweise mehr Bedeutung zu,
als momentan angenommen wird, oder handelt es sich lediglich um ein ver-
tragsästhetisches Problem? Daran knüpft sich die Frage an, was konkret dar-
aus folgt, dass „der Ort“ der europäischen Grundrechte nunmehr eine Ausga-
be des Amtsblattes der Europäischen Union ist bzw. teilweise der vom EuGH
entwickelte richterrechtliche Fundus weiterhin zur Anwendung gelangt (s.
auch Art. 6 Abs. 3 EUV)? Wie sind etwa die sog. grundrechtlichen opt-outs
Polens, des Vereinigten Königreichs und der Tschechischen Republik zu be-
werten? Schließlich enthält der Vertrag von Lissabon auch eine Beitrittser-
mächtigung zur EMRK, deren Bedeutung für die Gesamtanlage eines hierar-
chisch angeordneten Grundrechtssystems immens sein dürfte (dazu ausführ-
lich § 7).

A. Der Vertrag von Lissabon als Grundrechtsreformvertrag?

Angesichts der tief greifenden Veränderungen der althergebrachten Grund-


rechtsarchitektur, die der Lissabonner Vertrag mit sich gebracht hat, ist der
Vertrag letztlich auch als Grundrechtsreformvertrag zu interpretieren. Die
Verbindungen zwischen der Gesamtreform der Union und den Grundrechten
sind hierbei vielschichtig. Zunächst hat die „Grundrechtsfrage“ die Vertrags-
verhandlungen recht kompliziert gestaltet, was auf die starken Vorbehalte
einiger Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. OP Dass es keine „große Lösung“
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hinsichtlich der Inkorporation der GRCh in den EUV geben würde, stand
schon angesichts des Mandats für die Regierungskonferenz 2007 fest, wel-
ches die Verweisungsregelung ausdrücklich erwähnt. RS Denkbar wäre ange-
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sichts der eindeutigen Festlegung im Mandat noch gewesen, die GRCh in ei-
ner Erklärung zu den Verträgen aufzuführen, was zumindest eine einheitliche
Lokalisierung zur Folge gehabt hätte. Doch auch diese Idee wurde während
der Verhandlungen aufgrund der „politischen Sensibilität“ der Thematik im
Vereinigten Königreich und den Niederlanden schnell fallen gelassen. UV Die
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Verweisungsregelung in Art. 6 Abs. 1 EUV stand als Lösung damit nicht mehr
wirklich zur Verhandlung. Ob diese Lösung allerdings befriedigend ist, steht
auf einem anderen Blatt (dazu A. I.). Juristisch sind die verschiedenen Proto-
kolle jedenfalls deutlich problematischer (dazu B.). Das Bild des Grund-

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Der Artikel über die Grundrechte wird einen Querverweis auf die im Rahmen der RK
2004 vereinbarte Fassung der Charta der Grundrechte enthalten, dieser damit Rechtsverbind-
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lichkeit verleihen
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¿ÀÁ ¿ÄÅÆ Daher wird der Text der Charta der Grundrechte nicht in den Verträgen enthalten
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57
rechtsreformvertrags wird schließlich noch durch die neue Regelung in Art. 6
Abs. 3 EUV abgerundet, nach dem „die Grundrechte, wie sie in der Europäi-
schen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ge-
währleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberliefe-
rungen der Mitgliedstaaten ergeben, […] als allgemeine Grundsätze Teil des
Unionsrechts“ sind.

I. Grundrechte im Lissabonner Vertrag

Die Fokussierung der europarechtlichen Debatte auf die GRCh lässt schnell
aus dem Blickfeld geraten, dass auch das primäre unionale Vertragsrecht
weiterhin eigene Grundrechte kennt. Dies gilt etwa für Art. 157 Abs. 1 AEUV
(ex-Art. 141 EGV), der die Mitgliedstaaten (!) verpflichtet, die Entgeltgleich-
heit für Männer und Frauen sicherzustellen, und dessen Grundrechtsqualität
der EuGH ausdrücklich festgestellt hat. ìí Dazu kommt etwa das allgemeine
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Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV (ex-Art. 12 EGV), dem zumindest


Grundrechtscharakter zukommt, wobei sich sein Regelungsgehalt hiermit
nicht etwa erschöpfend beschreiben ließe. ïð Auch ist in diesem Zusammen-
ñ

hang an die verschiedenen vertraglich ausdrücklich fixierten Verbürgungen


im Kontext der Unionsbürgerschaft (Art. 20 ff. AEUV) wie z. B. die Freizügig-
keitsgarantie des Art. 21 AEUV òòó oder das Petitionsrecht in Art. 24 AEUV i. V.
m. Art. 227 AEUV zu denken.
Die Beibehaltung der „vertraglichen“ Grundrechtsverbürgungen führt
letztlich zu einer Anhäufung von z. T. redundanten Grundrechtsgewährleis-
tungen, deren Verhältnis im Detail nicht immer ganz klar ist. Indes hat der
Lissabonner Vertrag keines dieser Grundrechte fortentwickelt, so dass er in
diesem Bereich auf Kontinuität gesetzt hat. Ob aber z. B. die vertraglichen
Verbürgungen Vorrang vor den Grundrechten, die in der Charta niedergelegt
sind, genießen, ist bislang eine – soweit ersichtlich – nicht thematisierte Fra-
ge. Ihre Beantwortung hängt entscheidend davon ab, wie das Verhältnis der
GRCh zum EUV/AEUV im Allgemeinen ausgestaltet ist (dazu nachfolgend II.
2.).

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58
II. Die Charta der Grundrechte

Mit dem Lissabonner Vertrag ist die GRCh in den Rang verbindlichen primä-
ren Unionsrechts aufgerückt, wenn auch ihr Status nicht ganz eindeutig zu
bestimmen ist. Zentralnorm ist hier Art. 6 EUV, der nicht nur die Rechtsver-
bindlichkeit der GRCh zum Gegenstand hat, sondern auch die Beitrittser-
mächtigung der EU zur EMRK sowie eine Klausel enthält, die das Verhältnis
der Charta zum EMRK-Recht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des
Unionsrechts regelt. Hier offenbart sich die „grundrechtliche Gemengelage“,
die die europäischen Grundrechte nunmehr abgeben. Neben den „vertragli-
chen“ Grundrechten sind künftig die GRCh, die EMRK und die ungeschriebe-
nen Grundrechte, wie sie der EuGH formuliert hat, zu beachten. Durch dieses
Unter- und Nebeneinander wird eine transparente Abgrenzung der jeweili-
gen Verbürgungen entscheidend verkompliziert; im Zweifel sind mehrere
Bestimmungen kumulativ anzuwenden.

1. Rechtsverbindlichkeit der Charta - Die Verweisungsregelung des EUV

a) Hintergrund

Die Verweisungsregelung des Art. 6 Abs. 1 EUV könnte ambivalenter nicht


sein. Zwar bestimmt sie, dass die „Union […] die Rechte, Freiheiten und
Grundsätze, die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom
7. Dezember 2000 in der am 12. Dezember 2007 in Straßburg angepassten
Fassung niedergelegt sind [anerkennt]; die Charta der Grundrechte und die
Verträge sind rechtlich gleichrangig“ und postuliert damit die volle und
gleichrangige Rechtsverbindlichkeit der GRCh. Dennoch trübt diese Rege-
lung das Bild, insbesondere wenn man sie ins Verhältnis zu dem Rang
setzt, den die Grundrechte im EVV einnehmen sollten. Hier treffen zwei
unterschiedliche Konzepte aufeinander. Der EVV wollte die Grundrechte
sichtbar als zweiten Teil der Verfassung niederlegen (Art. II-61 ff. EVV)
und damit prominent platzieren. Das Regelungskonzept des Art. 6 EUV
geht bis auf seinen jetzigen Absatz 1 auf den EVV zurück, der wiederum in
Art. 9 Abs. 1 einen Verweis auf seinen zweiten Teil enthielt. ??@ Es handelte
sich also um einen Verweis innerhalb eines Verfassungstexts. AAA Art. 6 Abs.

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1 EUV ist letztlich eines der markantesten Beispiele dafür, wie nach dem
Scheitern der Referenden über den EVV in den Niederlanden und Frank-
reich nach Regelungsansätzen gesucht wurde, die möglichst jegliche „Ver-
fassungsrhetorik“ vermieden. Ob dies im Lichte der Referenden die richti-
ge Strategie war, mag dahinstehen. Jedenfalls fiel ihr eine Inkorporierung
der Grundrechte in den EUV zum Opfer. Weitere Beispiele für eine „rheto-
rische Abrüstung“ enthält das Mandat der Regierungskonferenz 2007 in
Hülle und Fülle. 334 Hier drückt sich die bereits erwähnte Befürchtung ei-
ner automatischen Verklammerung von Grundrechtskodifikation und Ver-
fassungs- bzw. Staatswerdung recht deutlich aus, auch wenn dies bei Lich-
te betrachtet keine Zwangsläufigkeit verkörpert. 55
6

b) Die GRCh als Bestandteil der Verträge?

Bei aller Kritikwürdigkeit der neuen Verweisungstechnik aus einer ästheti-


schen Perspektive erscheint indes die Frage bedeutsamer, welche juristi-
schen Folgen sie hat. Hier können wenig Zweifel daran bestehen, dass die
GRCh nunmehr kraft des Verweises zum primären Unionsrecht zählt, also
Verfassungsrang erzielt hat. 778 Das geschriebene Primärrecht umfasst damit
de lege lata im Wesentlichen den EUV, den AEUV, die GRCh, den EAGV, Proto-
kolle und Anhänge zu den Verträgen sowie die jeweiligen Beitrittsakten. 99:
Uneinigkeit besteht indes schon heute darüber, wie die Entscheidung, die
Charta „auszulagern“, insgesamt einzuschätzen ist. Sehen die einen hierin

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60
einen positiven Schritt, der die besondere Stellung der Charta hervorhebe
und zu ihrer Übersichtlichkeit beitrage, PPQ sehen andere Stimmen in dem
Verweis in den meisten Fällen zunächst ein vertragsästhetisches Problem
(„Schönheitsfehler“).
Rückt man allerdings die Problematik in den Gesamtkontext der Verträge,
so wird deutlich, dass es sich hier um weitaus mehr handelt als nur ein ästhe-
tisches Problem: Aus der Perspektive der Einheit des Unionsrechts verkör-
pert die Auslagerung der GRCh einen tiefen Bruch mit dem Ideal einer ein-
heitlichen Vertragsgrundlage für das Unionsrecht. Dieses Ideal konnte schon
mit dem EVV nicht umgesetzt werden, der zumindest den EAGV nicht inkor-
porieren sollte. RRS Mit dem Vertrag von Lissabon wird die Gesamtproblema-
tik auf eine völlig neue Stufe gehoben, denn mit Art. 6 Abs. 1 EUV gibt es
künftig europäisches Primärrecht, das lediglich im Amtsblatt C der Union
aufzufinden ist. Auch wenn die Regelung des Art. 6 Abs. 1 EUV auf den ersten
Blick jede Spekulation zu verbieten scheint, so ist schon heute absehbar, dass
die Diskussion über Hierarchien im europäischen Verfassungsrecht eine neue
Dimension hinzugewinnen könnte. TT Dieses Argument muss noch schwerer
U

wiegen, wenn man einen Blick auf die sonstigen Einschränkungen und Rela-
tivierungen der „Normativität“ der GRCh wirft (dazu nachfolgend 3. und 4.)
Die Schwierigkeiten, die die Verweismethode aufwirft, werden beispiels-
weise bei Fragen hinsichtlich einer Änderung der GRCh offenbar. VW Findet
X

auch hier das Verfahren des Art. 48 EUV Anwendung, der insoweit nur von
einer Änderung „der Verträge“ spricht? Bei dieser Frage vermag zumindest
Art. 6 EUV keine Hilfestellung zu bieten – im Gegenteil, denn er stellt die Ver-
träge und die Charta ausdrücklich gegenüber (dt. „die Verträge und die Charta
sind gleichrangig“; eng. „which shall have the same legal value as the Treaties“;
franz. “laquelle a la même valeur juridique que le traités“; ital. „che ha lo stesso
valore giuridico die trattati“). Wollte man diese Betrachtung auf die Spitze
treiben, so müsste gefragt werden, ob für eine Änderung der Charta die
WVRK einschlägig ist. YZ[ Dies hätte zur Folge, dass die prozedurale Einbin-
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61
dung verschiedener Unionsorgane, die Art. 48 Abs. 2-5 EUV für das ordentli-
che Änderungsverfahren vorsieht, schlicht unter den Tisch fallen würde.
Problematisch könnte in diesem Zusammenhang dann auch das Zusammen-
spiel mit den Protokollen zum EUV werden. Nach Art. 51 EUV sind Protokolle
und Anhänge Bestandteil der Verträge. Die Vorbehalte, die das Vereinigte
Königreich und Polen in dem Protokoll Nr. 30 zum Lissabonner Vertrag zum
Ausdruck gebracht haben (dazu nachfolgend 4.), würden womöglich dadurch
entkräftet, dass die GRCh teilweise einem abweichenden Regime folgt. Denn
zwar wären die Vorbehalte nach dieser Lesart Bestandteil der Verträge, die
Charta wäre es aber nicht.
Um diese systematischen Ungereimtheiten zu vermeiden, bietet es sich an,
den Art. 6 Abs. 1 EUV teleologisch zu interpretieren. Ziel der Vorschrift war
es augenscheinlich, die europäischen Grundrechte in den Rang europäischen
Primärrechts zu heben. Zwar besteht das Primärrecht eben nicht nur aus den
Vertragsbestimmungen, sondern auch aus Protokollen und Anhängen. Wenn
aber Art. 6 Abs. 1 EUV von einem „same legal value“ bzw. einer „même valeur
juridique“ spricht, so muss sich dies nahezu zwangsläufig darauf beziehen,
dass der GRCh Vertragsstatus zukommt.  Die deutsche Sprachfassung
spricht dagegen von „Gleichrangigkeit“, was ein wenig unpräziser ist. Viel-
mehr wird man hier von einem identischen normativen Status sprechen müs-
sen. Die Charta ist nicht Bestandteil der Verträge, wie es Art. 51 EUV für die
Protokolle und Anhänge regelt, sondern ist nur so zu behandeln, als sei sie es.
Dies schließt z. B. eine Anwendung des Art. 48 Abs. 2-5 EUV im Falle von Än-
derungen ein. Die GRCh genießt also Primärrechtsrang und ist in allen Fällen
wie ein Bestandteil der Verträge zu behandeln. !!

2. Grenzen der Grundrechts(fort)entwicklung

Die Normativität der GRCh wird in gewisser Weise auch durch Art. 6 Abs. 1
UAbs. 2 EUV ein Stück weit relativiert. Hier heißt es: „Durch die Bestimmun-
gen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der
Union in keiner Weise erweitert.“ Weiter hält die Vorschrift fest: „Die in der

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62
Charta niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze werden gemäß den
allgemeinen Bestimmungen des Titels VII der Charta, der ihre Auslegung und
Anwendung regelt, und unter gebührender Berücksichtigung der in der Charta
angeführten Erläuterungen, in denen die Quellen dieser Bestimmungen ange-
geben sind, ausgelegt.“
Diese Bestimmungen zollen den Bedenken einiger Mitgliedstaaten Tribut,
die die Befürchtung hatten, dass unbemerkt aufgrund der GRCh neue Kompe-
tenzen der EU entstehen könnten. Die Regelung fügt sich so recht kohärent in
eine Reihe von Vorschriften des Lissabonner Vertrags, die allesamt das Prin-
zip der begrenzten Einzelermächtigung betonen. Hierbei wird einerseits ü-
bersehen, dass es aus juristischer Perspektive durchaus als ausreichend an-
zusehen ist, wenn das Prinzip einmal niedergelegt ist (wie dies auch in Art. 5
Abs. 1 EUV der Fall ist), und andererseits die Wiederholungen den Text des
Vertrages unnötig verkomplizieren, geht es doch im Kern immer um dasselbe
unionale Grundprinzip. 
‘
Die zweite Passage enthält einen direkten Verweis auf Titel VII der GRCh.
Dieser Titel (Art. 51 ff.) enthält die allgemeinen Bestimmungen über die Aus-
legung und Anwendung der Charta. Art. 51 GRCh regelt ihren Anwendungs-
bereich; sie gilt demnach für die „Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen
der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaa-
ten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“. Hier geht es
zunächst um die trennscharfe Abgrenzung der europäischen Grundrechts-
ordnung von den mitgliedstaatlichen Grundrechtsordnungen. ’“” Die Grenz-
ziehungen nimmt zunächst Art. 51 Abs. 1 S. 2 GRCh vor, der das Prinzip der
begrenzten Einzelermächtigung ausdrücklich betont („unter Achtung der
Grenzen der Zuständigkeit“). Noch plastischer wird das Bemühen um eine
Einschränkung der (potentiellen) Wirkungen der GRCh allerdings in Art. 51
Abs. 2 GRCh: „Diese Charta dehnt den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht
über die Zuständigkeiten der Union aus und begründet weder neue Zuständig-
keiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen
festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben.“ Dieser Absatz stellt noch einmal
klar, dass sich aus der Charta für die Union keine neue Kompetenzen ableiten
lassen und betont einmal mehr den Grundsatz der begrenzten Einzelermäch-
tigung. Die Grundrechte verkörpern so aus der Perspektive der Mitgliedstaa-
ten zunächst negative Kompetenzschranken, aus der Perspektive der Union
aber keine positiven Kompetenzen. Die Fortentwicklung des Grundrechts-
schutzes auf der europäischen Ebene bleibt damit auf die Mitgliedstaaten
verwiesen. Die Vorschriften weisen so ein recht hohes „Entschleunigungspo-
tential“ auf. Franz Mayer hat die Stoßrichtung dieser Vorschriften insgesamt
als „Schutz vor der Grundrechte-Charta statt durch die Grundrechte-Charta“

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63
bezeichnet, st was noch deutlicher wird, wenn man einen Blick in Protokoll
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Nr. 30 zum Lissabonner Vertrag wirft.

3. Das Protokoll Nr. 30 und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts

Für erhebliche Diskussionen hat das Protokoll Nr. 30 zum Vertrag von Lissa-
bon gesorgt. vwx Nach diesem Protokoll, das nach Art. 51 EUV Bestandteil des
EUV/AEUV ist, behalten sich das Vereinigte Königreich und Polen vor, be-
stimmte (mögliche) Rechtswirkungen der GRCh nicht anzuerkennen. Nach
Art. 1 Abs. 1 des Protokolls bewirkt die Charta „keine Ausweitung der Befugnis
des Gerichtshofs der Europäischen Union oder eines Gerichts Polens oder des
Vereinigten Königreichs zu der Feststellung, dass die Rechts- und Verwaltungs-
vorschriften, die Verwaltungspraxis oder Maßnahmen Polens oder des Vereinig-
ten Königreichs nicht mit den durch die Charta bekräftigten Grundrechten,
Freiheiten und Grundsätzen im Einklang stehen. Insbesondere — und um jeden
Zweifel auszuräumen — werden mit Titel IV der Charta keine für Polen oder
das Vereinigte Königreich geltenden einklagbaren Rechte geschaffen, soweit
Polen bzw. das Vereinigte Königreich solche Rechte nicht in seinem nationalen
Recht vorgesehen hat.“ Art. 2 des Protokolls schreibt vor: „Wird in einer Be-
stimmung der Charta auf das innerstaatliche Recht und die innerstaatliche
Praxis Bezug genommen, so findet diese Bestimmung auf Polen und das Verei-
nigte Königreich nur in dem Maße Anwendung, in dem die darin enthaltenen
Rechte oder Grundsätze durch das Recht oder die Praxis Polens bzw. des Verei-
nigten Königreichs anerkannt sind.“
Die Rechtswirkungen dieser recht komplexen und z. T. inhaltlich redun-
danten Formulierungen sind bislang nicht ganz geklärt. Einige Beiträge gehen
davon aus, dass damit eine Anwendung der Charta im Vereinigten Königreich
und Polen nahezu ausgeschlossen werde. yz Dies würde in der Tat bedeuten,
{

dass es in der EU einen gespaltenen Grundrechtsschutz gäbe. Bei genauerer


Betrachtung scheint aber die Reichweite der Formulierungen nicht ganz so
weit zu gehen. Insbesondere wird die Anwendung der GRCh nicht en passant
ausgeschlossen, sondern zunächst nur eine Ausweitung der Befugnisse des
EuGH im Wege der Anwendung der Charta. Insofern sind Polen und das Ver-
einigte Königreich soweit an die Charta gebunden, wie sie den Status quo der
europäischen Grundrechtsentwicklung bis zum Inkrafttreten des Lissabon-
ner Vertrages widerspiegelt. |}
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236 Franz C. Mayer €


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64
Die Formulierung des Protokolls ist so letztlich Ausdruck der Tatsache,
dass weder Polen noch das Vereinigte Königreich eine Ausweitung der unio-
nalen Grundrechtsjudikatur für die Zukunft zulassen wollen. Besonders prob-
lematisch waren augenscheinlich die Regelungen des IV. Titels der GRCh
(„Solidarität“), der eine Reihe von sozialen Grundrechten enthält, die z. T.
auch Leistungsdimensionen aufweisen, wie z. B. das Recht auf den Zugang zu
Arbeitsvermittlungsdiensten (Art. 29 GRCh), den Schutz vor ungerechtfertig-
ter Entlassung (Art. 30 GRCh) oder das Recht auf gerechte und angemessene
Arbeitsbedingungen (Art. 31 GRCh). Dies zeigt letztlich auch, dass es hier
nicht nur um Fragen der „Grundrechtshierarchie“ oder „Grundrechtsautono-
mie“ geht, sondern dass das Protokoll auch eine Bastion der autonomen mit-
gliedstaatlichen Sozialgestaltung verkörpert, die nicht durch europäische
Grundrechte überlagert werden soll. Dieser Konflikt, so ist schon heute ab-
sehbar, wird eines der schwierigsten Felder der europäischen Integration in
den nächsten Jahren sein.
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Eine Sonderrolle hat nach der Unterzeichnung und im Verlaufe des Ratifi-
—

kationsprozesses schließlich die Tschechische Republik gespielt, deren Prä-


sident die Unterzeichnung des Vertrages von zusätzlichen „Garantien“ der
Union abhängig machte. Ein Punkt war hier auch der „Beitritt“ Tschechiens
zum Protokoll Nr. 30. Zwar konnte dies nicht mehr in der unterzeichneten
Fassung des Lissabonner Vertrages bewerkstelligt werden, im Zuge des
nächsten Beitrittsvertrags wird aber für die Tschechische Republik dem Ver-
trag ein eigenes Protokoll angefügt. Momentan entfaltet daher das Protokoll
Nr. 30 an sich keine unmittelbaren Rechtswirkungen für die Tschechische
Republik, wobei jedoch zumindest im Verhältnis zur Union oder den Mit-
gliedstaaten eine Anwendung rechtsmissbräuchlich sein dürfte.
Die Sprengkraft des Protokolls Nr. 30 liegt bei Lichte besehen nicht so sehr
in seiner formalen Rechtswirkung, denn Konstellationen, in denen die An-
wendung der Charta auf den Territorien Polens, des Vereinigten Königreichs
oder der Tschechischen Republik nicht in Betracht kommt, sind nur mit eini-
ger Anstrengung zu ersinnen. Vielmehr ist die Signalwirkung des Protokolls
hervorzuheben, das letztlich einen „Warnschuss“ in Richtung des EuGH ver-
körpert. Zudem ist die (potentielle) Zersplitterung der Grundrechtsschutzes
aus der Perspektive des Postulats der Einheit des Unionsrechts problema-
tisch (dazu unten B.).

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65
4. Die Erklärungen zur Charta und zum Protokoll

Neben dem Protokoll wurden dem Vertrag von Lissabon noch Erklärungen
beigefügt, die sich auf die Charta beziehen. In der Erklärung zur Charta der
Grundrechte heißt es: „Die Charta dehnt weder den Geltungsbereich des Uni-
onsrechts über die Zuständigkeiten der Union hinaus aus noch begründet sie
neue Zuständigkeiten oder neue Aufgaben für die Union, und sie ändert nicht
die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben.“ Hiermit
wurde einmal mehr den Bedenken einiger Mitgliedstaaten Rechung getragen,
dass die Charta zu einem mächtigen Instrument der „Grundrechtsunitarisie-
rung“ werden könnte. Die Erklärung ist letztlich nur noch politisch zu erklä-
ren, denn ihr juristischer Inhalt ist sowohl in den Verträgen als auch in der
GRCh selbst mehrmals enthalten (dazu auch nachfolgend 5.).
Neben dieser Erklärung sind dem Lissabonner Vertrag noch weitere Er-
klärungen beigefügt worden, die sich unmittelbar auf die GRCh beziehen.
Tschechien fasst in seiner Erklärung Nr. 53 noch einmal die Rechtswirkungen
der Charta aus der Perspektive des Kompetenzschutzes der Mitgliedstaaten
zusammen, während Polen in den Erklärungen Nr. 61 und 62 Motive seiner
Vorbehalte gegenüber der GRCh offen legt: Einerseits werden Eingriffe in die
„Sozialstrukturen“ (Bereich der öffentlichen Sittlichkeit und des Familien-
rechts) angeführt. Dazu kommen insbesondere die Menschenwürde und die
Achtung der körperlichen und moralischen Unversehrtheit (Erklärung Nr.
61).  Eine Kehrtwende verkörpert demgegenüber die Erklärung Nr. 62, in


der „Polen erklärt, dass es in Anbetracht der Tradition der sozialen Bewegung
der „Solidarnosc“ und ihres bedeutenden Beitrags zur Erkämpfung von Sozial-
und Arbeitnehmerrechten die im Recht der Europäischen Union niedergelegten
Sozial- und Arbeitnehmerrechte und insbesondere die in Titel IV der Charta der
Grundrechte der Europäischen Union bekräftigten Sozial- und Arbeitnehmer-
rechte uneingeschränkt achtet.“ Hier kann man sich des Eindrucks eines
„Grundrechtskonzepts á la carte“ nicht mehr erwehren.
Zwar sind Erklärungen im Gegensatz zu Protokollen nicht Bestandteil des
primären Unionsrechts – aufgrund ihres zumeist einseitigen politischen Ge-
halts wäre dies auch problematisch –, doch können sie einen großen Einfluss
auf die Interpretation des Unionsrechts haben, auch wenn sie nicht mehr als
eine „Interpretationshilfe“ darstellen. Insofern wird man künftig das Proto-
koll Nr. 30 in Bezug auf Polen je nach entsprechendem Titel der GRCh unter-
schiedlich anwenden müssen.


   
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66
5. Modifikationen des ursprünglichen Chartawortlauts

Im Zuge der Verhandlungen zum Lissabonner Vertrag wurde die Charta an


einigen Stellen modifiziert. Die heute in Kraft befindliche Fassung ist also
nicht mit der Fassung identisch, die der Konvent erarbeitet hat. Die Änderun-
gen betreffen horizontale Änderungen (so wurde etwa der Begriff „Person“
durch den Begriff „Mensch“ ersetzt) und einzelne Ergänzungen der Präambel
und des Art. 42 von eher marginaler Bedeutung. ¤ ¤ Schwerer wiegen dagegen
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die Änderungen des Art. 52 GRCh, der um einige Absätze (4-7) ausgebaut
wurde. Hier wird die Auslegung der Charta an die Verfassungsüberlieferun-
gen der Mitgliedstaaten gekoppelt (Art. 52 Abs. 4 GRCh), die Ausgestaltung
der „Grundsätze“ der Charta gewissermaßen „an die Kette gelegt“ (Art. 52
Abs. 5 GRCh) sowie eine Verpflichtung zur Berücksichtigung der nationalen
Gepflogenheiten und der Erläuterungen der Charta statuiert. Insbesondere
Art. 52 Abs. 5 GRCh soll eine evolutive Handhabung der Grundsätze der Char-
ta verhindern, doch auch die anderen Absätze zielen offensichtlich darauf ab,
einen judicial activism des EuGH von vornherein zu verhindern.

III. Bindung an die EMRK und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unions-
rechts

Art. 6 Abs. 3 EUV enthält das Bekenntnis der EU zur EMRK und den allgemei-
nen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts, die der EuGH auf dem Boden der
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten entwickelt
hat. ¦ Die (ungeschriebenen) allgemeinen Rechtsgrundsätze gehören damit
§¨

auch weiterhin zum Kernbestand des europäischen Grundrechts“konzepts“,


wenn sie auch in vielen Fällen Eingang in die Charta gefunden haben. Wo dies
der Fall ist, ist das Verhältnis von Charta und ungeschriebenen Rechts-
grundsätzen unproblematisch. Die Frage ist aber, welcher Rechtsquelle im
Kollisionsfalle Vorrang einzuräumen ist. Das geschriebene Unionsrecht ent-
hält hier keine eindeutige Kollisionsregel. Teilweise wird hier unter Hinweis
auf ihre größere Legitimation und Verschriftlichung ein Vorrang der Charta
befürwortet. © Letztlich ist aber kaum zu erwarten, dass es überhaupt zu
ªª

einer solchen Kollision kommt: sollte sie kommen, wäre dem EuGH auch si-
cherlich an einer „harmonischen“ Auslegung gelegen, um nicht die verschie-
denen unionalen Grundrechtsquellen gegeneinander auszuspielen. Ein sol-

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67
ches Vorgehen scheint auch aus der Warte des Art. 52 Abs. 4 und 6 GRCh ge-
boten zu sein.

B. Konstitutionalisierung mit „Schönheitsfehlern“?

Letztlich hinterlässt eine Gesamtschau der Änderungen, die der Lissabonner


Vertrag mit sich gebracht hat, gemischte Gefühle. Die Architektur des europä-
ischen Grundrechtsschutzes vermag schon aus vertragsästhetischen Gründen
nicht zu überzeugen, was in erster Linie auf die Vielzahl unterschiedlicher
Grundrechtsquellen zurückzuführen ist. Aus juristischer Perspektive kann es
hier zu Interpretations- und Abgrenzungsschwierigkeiten kommen, deren
Auswirkungen bislang noch gar nicht abzusehen sind. Die Konstitutionalisie-
rung der europäischen Grundrechte als Teil eines europäischen Verfassungs-
textes ist damit vorläufig gescheitert. Identifikationspotentiale bietet die ge-
genwärtige Konstruktion jedenfalls kaum. Auch wenn die GRCh damit den
Rang verbindlichen europäischen Primärrechts genießt, ist sie in ihren Wir-
kungen kaum mit mitgliedstaatlichen Grundrechtskatalogen zu vergleichen,
was allemal für den Grundrechtskatalog des GG gilt. Insofern muss man sich
hier auch stets vor überzogenen Gleichsetzungen hüten. Fast schon drama-
tisch sind die Relativierungen der Normativität der Charta, die sich aus einer
Reihe von Auslegungsregeln und dem Protokoll Nr. 30 ergeben. Hier steht im
Hintergrund immer die Mahnung an den EuGH, im Rahmen seiner
Grundrechtsjudikatur behutsam mit den mitgliedstaatlichen Traditionen um-
zugehen. Die volle Bedeutung der Änderungen des Lissabonner Vertrages
wird jedoch erst deutlich, wenn man sie in das Verhältnis zum Lissabon-
Urteils des BVerfG (dazu § 6) und das System des unionalen Rechtsschutzes
setzt (dazu § 8).

68
§ 6 Europäische und nationale Grundrechte nach dem Lis-
sabon-Urteil des BVerfG

Das Verhältnis der europäischen Grundrechte zu den in ihren Mitgliedstaaten


garantierten Grundrechten ist eines der zentralen Probleme der Europa-
rechtswissenschaft – und wird es auch nach dem Inkrafttreten des Lissabon-
ner Vertrages bleiben. Viele Probleme, wie etwa das allgemeine Verhältnis
von Unionsrecht und nationalem Recht wurden in der Vergangenheit an die-
ser Frage abgearbeitet. Zwar hat das BVerfG im Lissabon-Urteil das Schutzni-
veau der Grundrechte auf europäischer Ebene nicht mehr ausdrücklich the-
matisiert, gleichwohl bietet aber auch dieses Urteil Anlass, über das Verhält-
nis von europäischen und nationalen Grundrechten weiter nachzudenken.
Dies folgt schon aus den prozeduralen Sicherungen, die das BVerfG in Form
der Ultra-vires-Kontrolle und der sog. Identitätskontrolle niedergelegt hat,
die im Zweifel im Wege der Verfassungsbeschwerde aktiviert werden kön-
nen. ! Dieser liegt aber wiederum die Verletzung eines Grundrechts oder
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grundrechtsgleichen Rechts zugrunde (und sei es Art. 38 GG), sodass es letzt-


lich doch um eine Konstellation geht, in der mitgliedstaatliche Grundrechte
und europäische Grundrechte konfligieren können.

A. Konfrontation, Kollision und Kooperation

Das Verhältnis der mitgliedstaatlichen Grundrechte zu den europäischen


Grundrechten ist in der Vergangenheit vornehmlich im Zusammenhang mit
dem Vorrang des Unionsrechts thematisiert worden, was schon deshalb ein-
leuchtend ist, weil der Vorrang des Unionsrechts als Kollisionsregel recht
eindeutig ist, wenn man einmal von den Grenzen absieht, die verschiedene
mitgliedstaatliche Höchstgerichte in den letzten Jahren formuliert haben. $
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Aus der unionalen Perspektive ist das Verhältnis jedoch spätestens seit dem
Urteil Internationale Handelsgesellschaft eindeutig geklärt. ' Angesichts der
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mitgliedstaatlichen Vorbehalte steht also trotz eindeutiger Positionierung


des EuGH die Möglichkeit einer Kollision mitgliedstaatlicher und unionaler
Grundrechtsverbürgungen im Raum. Die Situation scheint aufgrund der Vor-
behalte, die aus einigen mitgliedstaatlichen Verfassungen hervorzugehen
scheinen, letztlich nie ganz aufzulösen zu sein, d.h. die mitgliedstaatlichen
Gerichte werden dem EuGH niemals bedingungslos folgen. Dieses potentiell
spannungsreiche Verhältnis wird gleichwohl vom BVerfG als Kooperations-
verhältnis gedeutet. In ähnlicher Weise spricht nunmehr eine Protokollerklä-
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69
rung zum Lissabonner Vertrag vom „Dialog“ zwischen EuGH und EGMR, for-
muliert aber auch gewisse Voraussetzungen für diesen Dialog von unionaler
Seite – nenne man es also Konfrontation, Kollision oder Kooperation, das
Phänomen, um das es geht, ist letztlich immer das Gleiche. Aus der Perspekti-
ve der Konstitutionalisierung der europäischen Rechtsordnung ist dieser Be-
fund gleichwohl beunruhigend, belassen die mitgliedstaatlichen Vorbehalte
das Verhältnis der unionalen zu den mitgliedstaatlichen Grundrechten doch
gewisser Weise in der Schwebe, ein Zustand, der aus der Rechtswissenschaft
unbefriedigend ist.

B. Das „Kooperationsverhältnis“ nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG

An diesem Zustand hat auch das Lissabon-Urteil des BVerfG nichts geän-
dert. ‚ Mit seinem Urteil, das die Grundrechte vergleichsweise am Rande
ƒ„

behandelt, hat das BVerfG bekanntlich die Vereinbarkeit des Lissabonner


Vertrages mit dem GG festgestellt, allerdings die sog. Begleitgesetzgebung
aufgehoben. Hier ging es im Wesentlichen um die Frage, ob der Bundestag
ausreichend an der Rechtsetzung auf europäischer Ebene beteiligt ist. Den-
noch hat sich das Gericht schon aufgrund der Rügen der Antragsteller mit
Grundrechtsfragen beschäftigt:
Ausdrücklich offen gelassen hat das Gericht etwa die Frage, „ob und inwie-
weit ein Absinken des Grundrechtsschutzes auf europäischer Ebene durch pri-
märrechtliche Veränderungen überhaupt zulässigerweise auf der Grundlage
von Art. 1 Abs. 1 GG gerügt werden kann und welche Darlegungsanforderungen
an eine solche Rüge zu stellen sind.“ … Damit hat das BVerfG eine Positionie-
†‡

rung des Art. 1 Abs. 1 GG von vornherein entkräftet.


Dagegen hat es aber seine Reservefunktion einmal mehr unterstrichen:
„Das Bundesverfassungsgericht übt seine Gerichtsbarkeit […] lediglich solange
nicht mehr aus, wie die Europäische Union eine Grundrechtsgeltung gewähr-
leistet, die nach Inhalt und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz, wie er nach
dem Grundgesetz unabdingbar ist, im Wesentlichen gleichkommt.“ ˆ‰ Eine
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Grenze der europäischen Integration auf dem Boden des GG betrachtet das
BVerfG aber als erreicht, soweit „in den Mitgliedstaaten kein ausreichender
Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen
Lebensverhältnisse mehr bleibt. Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die
Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschütz-
ten privaten Raum der Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen

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Sicherheit prägen […] sowie die für die Grundrechtsverwirklichung maßgebli-
chen Eingriffstatbestände, vor allem bei intensiven Grundrechtseingriffen wie
dem Freiheitsentzug in der Strafrechtspflege oder bei Unterbringungsmaß-
nahmen. Zu diesen bedeutsamen Sachbereichen gehören auch kulturelle Fragen
wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungs-
verhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit
oder der Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis. ÐÑÒ
Hinsichtlich des Verhältnisses zum EuGH führt das BVerfG schließlich aus:
„Das Bundesverfassungsgericht hat seine ursprünglich angenommene generelle
Zuständigkeit, den Vollzug von europäischem Gemeinschaftsrecht in Deutsch-
land am Maßstab der Grundrechte der deutschen Verfassung zu prüfen, zu-
rückgestellt, und zwar im Vertrauen auf die entsprechende Aufgabenwahrneh-
mung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Die Endgültig-
keit der Entscheidungen des Gerichtshofs konnte es mit Rücksicht auf die völ-
kervertraglich abgeleitete Stellung der Gemeinschaftsorgane allerdings nur
„grundsätzlich“ anerkennen.“ ÓÔÓ
Diese Urteilspassagen, die nicht am Stück, sondern über das gesamte Ur-
teil verstreut anzufinden sind, wiederholen zwar weitgehend den schon be-
kannten Status quo. Hinsichtlich der Grenzen, die die Grundrechte der euro-
päischen Integration ziehen, betritt das BVerfG aber auch Neuland, indem es
klar benennt, ab welchem Punkt die Grundrechte des GG gegen die europäi-
sche Integration in Stellung gebracht werden können. Ob eine solche Grenz-
ziehung in dem Verfahren überhaupt notwendig war, darf bezweifelt werden,
denn in gewisser Weise verdeutlicht sie, wo eine „Schutzübernahme“ europä-
ischer Grundrechte undenkbar ist. Gleichzeitig demonstriert das Urteil damit
die Grenzen der Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte, die
insbesondere in Bezug auf die mitgliedstaatliche Sozialgestaltung und bei
intensiven Grundrechtseingriffen zu vergegenwärtigen sind.

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§ 7 Europäische Grundrechte und EMRK

Historisch betrachtet haben die europäischen Grundrechte seit ihrer Schaf-


fung durch den EuGH in einer Art Konkurrenzsituation zu den Grundrechts-
verbürgungen der EMRK gestanden, was der Rechtswissenschaft und der
Rechtspraxis eine Reihe von Problemen bereitet hat. Das Verhältnis von Uni-
onsrecht und EMRK war nämlich alles andere als eindeutig austariert.  Um
Klarheit in dieses Verhältnis zu bringen, ist schon früh gefordert worden,
dass die EG Mitglied der EMRK wird, was eine Bindung der Unionsorgane an
das EMRK-Recht zur Folge gehabt hätte. Indes hat der EuGH in seinem
EMRK-Gutachten 2/94 aus dem Jahre 1996 festgestellt, dass der Gemein-

schaft nach damaligem Stand die Kompetenz fehle, der EMRK beizutreten. 
Dieses Gutachten hat in gewisser Weise erst dazu beigetragen, das die Frage
nach dem Verhältnis von europäischen Grundrechten und EMRK eine immer
wichtigere Rolle im europarechtlichen Diskurs eingenommen hat. Zwar ent-
hält der EUV mit dem Lissabonner Vertrag nunmehr eine ausdrückliche Er-
mächtigung zum Beitritt zur EMRK (Art. 6 Abs. 2 EUV); ob und wann dieser
Beitritt aber erfolgen wird, ist momentan unklar.

A. Der Beitritt der EU zur EMRK

I. Völkerrechtliche Ausgangslage

Obwohl die EU kein Staat ist, besitzt sie aus völkerrechtlicher Perspektive als
juristische Person mit Rechtspersönlichkeit (nunmehr Art. 47 EUV) die Fä-
higkeit, anderen internationalen Organisationen oder völkerrechtlichen Ver-

trägen beizutreten.  Dies bezieht sich seit dem 1. Dezember 2009 nur noch
auf die Union, was ein erhebliches Umdenken erfordert, war doch vorher
hoch umstritten, ob die Union Rechtspersönlichkeit besitzt.  Eindeutig war
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72
dies immer nur für die EG (Art. 281 EGV) geregelt, die dementsprechend z. B.
Mitglied der WTO war. Mit anderen Worten: Mit dem Inkrafttreten des Lissa-
bonner Vertrags gibt es unter dem europäischen Dach zwei Völkerrechtssub-
jekte: die Union und die EAG. Letztere spielt aber insbesondere im Bereich
des Grundrechtsschutzes keine nennenswerte Rolle. Mitglied der EMRK
könnte damit die Europäische Union werden.

II. Die Beitrittsermächtigung des Lissabonner Vertrages

1. Allgemeines

Der Lissabonner Vertrag hat nunmehr eine ausdrückliche Ermächtigung der


EU zum Beitritt zur EMRK in den EUV eingefügt. Systematisch verunglückt
findet sich die Ermächtigung in Art. 6 Abs. 2 EUV, also inmitten der Regelun-
gen über die europäischen Grundrechte. Auch hier hätte ein eigener Artikel
die Bedeutung des Beitritts sicherlich besser herausgestellt, als dies momen-
tan der Fall ist. Nach Art. 6 Abs. 2 EUV tritt die Union „der Europäischen Kon-
vention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei. Dieser Bei-
tritt ändert nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union.“
Die Vorschrift enthält zunächst keine Ermessenselemente, so dass die Union
der EMRK beizutreten hat, soweit ihr dies möglich ist. Ihr Beitritt wurde da-
mit zur Rechtspflicht. %&
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2. Voraussetzungen eines Beitritts auf unionaler Ebene

Dass das Unionsrecht eine bedingungslose Mitgliedschaft akzeptieren könn-


te, hatte der EuGH in gewisser Weise schon frühzeitig festgestellt. Hier geht
es im Wesentlichen um zwei Fragen: Wie lässt sich die Stellung des EuGH im
unionalen Gefüge sichern, wenn die EMRK seine Zuständigkeiten partiell ü-
berlagert (dazu nachfolgend B.)? Und wie kann das supranationale Unions-
recht seinerseits vor einer Unitarisierung durch das EMRK-Recht geschützt
werden?
Die Situation ist hier in gewisser Weise vergleichbar mit dem Verhältnis,
das früher zwischen Gemeinschaftsrecht und Unionsrecht herrschte. Für das
Unionsrecht galt (und dies gilt für das intergouvernementale Recht der GASP
bis heute, s. Art. 34 EUV), dass es die Rechtswirkungen des Gemeinschafts-
rechts nicht mindern durfte, er herrschte eine Art „Infektionsverbot“. Ähnli-
ches hatten die Mitgliedstaaten auch für das Unionsrecht im Verhältnis zur
EMRK im Auge, als sie eigens eine Erklärung über den EMRK-Beitritt an den

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73
Lissabonner Vertrag anhängten. In der 2. Erklärung zum Lissabonner Vertrag
(Erklärung zu Artikel 6 Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union)
wird Folgendes festgehalten: „Die Konferenz kommt überein, dass der Beitritt
der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten unter Bedingungen erfolgen sollte, die es gestatten, die Beson-
derheiten der Rechtsordnung der Union zu wahren. In diesem Zusammenhang
stellt die Konferenz fest, dass der Gerichtshof der Europäischen Union und der
Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem regelmäßigen Dialog
stehen; dieser Dialog könnte beim Beitritt der Union zu dieser Konvention in-
tensiviert werden.“
Diese Erklärung stellt letztlich klar, dass die Mitgliedschaft in der EMRK
für die Union nicht dazu führen soll, dass die gesamte unionale Rechtsord-
nung Stück für Stück modifiziert, d.h. EMRK-kompatibel ausgebaut werden
muss. Letztlich wird auch die Eigenständigkeit des EU-Rechts herausgeho-
ben, die zu bewahren sei – eine Aufgabe, die der EuGH notfalls übernehmen
wird.

III. Voraussetzungen auf Ebene der EMRK

Abgesehen von den Voraussetzungen auf unionaler Ebene, sind auch die Vor-
aussetzungen zu beachten, die die EMRK für eine Mitgliedschaft formuliert.
Bislang konnten nur Staaten Mitglied werden; solange die Vertragsstaaten
die EMRK nicht ändern, ist eine Mitgliedschaft der Union trotz der neuen Er-
mächtigung des Art. 6 Abs. 2 EUV ausgeschlossen. Diese Änderung der EMRK
ist bislang am Widerstand Russlands gescheitert, obwohl das 14. Zusatzpro-
tokoll, das die notwendigen Änderungen bewirken würde, schon länger auf
dem Tisch liegt. Russland ist in den letzten Jahren immer wieder vom EGMR
verurteilt worden, was eine große Unzufriedenheit über die Verfahrensges-
taltung beim EGMR in der russischen Duma zur Folge hatte – Russland strebt
hier eine Reform an, kann sich mit der Forderung allerdings kein Gehör ver-
schaffen. Die Blockade des 14. Zusatzprotokolls ist also rein politisch moti-
viert und steht nur entfernt in einem Zusammenhang mit dem Beitritt der EU.
Daneben sind weitere Fragen hinsichtlich der Mitgliedschaft der EU in der
EMRK ungeklärt, etwa die Frage, ob sich die Mitgliedstaaten der EU gegen-
über der EU oder untereinander auf die EMRK berufen können, ob die EU
einen eigenen Richter am EGMR erhält und wie die EU im Ministerkomitee
der EMRK vertreten wird. ÒÓ Hier zeigt sich, dass letztlich noch gar nicht ab-
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zusehen ist, ob es in absehbarer Zeit zu diesem Beitritt kommen wird, denn


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74
der Umbau des EMRK-Systems, das bislang staatenfokussiert war, könnte
sich im Detail als deutlich schwieriger erweisen, als dies bislang abzuschät-
zen war.

B. Zur Ausgestaltung des Verhältnisses von EGMR und EuGH

Mit dem Beitritt zur EMRK tritt eine Bindung der Union an das Recht der
EMRK ein sowie eine dementsprechende Bindung des EuGH an die entspre-
chende Rechtsprechung des EGMR. In Protokoll Nr. 8 ist hier von einem
„Dialog“ die Rede – eine rhetorische Wendung, die an das „Kooperationsver-
HIJ

hältnis“ zwischen EuGH und BVerfG erinnert, das auch einseitig begründet
wurde. Und ähnlich wie hier hat sich der EGMR auch schon vor dem Beitritt
der Union zur EMRK eine Art Reservefunktion vorbehalten. Ob es zwi-
schen EuGH und EGMR jemals „zum Schwur“ kommt, wird in einem großen
KLM

Maße davon abhängen, ob die GRCh künftig kongruent zur EMRK gehandhabt
wird oder ob sie ein starkes Eigenleben entwickelt. Angesichts ihrer Rege-
lungsdichte und abweichenden Gehalten (etwa in Bezug auf die sozialen
Grundrechte) ist für viele Bereiche zu vermuten, dass die GRCh ein eigenes
Profil aufbauen wird, mit dem der EuGH auch gegenüber dem EGMR Distanz
wahren könnte, was letztlich auch in unterschiedlichen Verständnissen über
die Funktion der jeweiligen Grundrechte begründet sein könnte. Eine sol-
che Entwicklung könnte letztlich in einem „Justizkonflikt“ münden, wenn
NON

auch die Erfahrungen der letzten Jahren zeigen, dass sowohl EGMR als auch
EuGH einem solchen Konflikt eher aus dem Weg gehen.

C. Fazit

Ob der Beitritt der Union zur EMRK jemals erfolgen wird, ist damit ungewiss.
Wenn dies jedoch der Fall ist, tritt auch formal-juristisch eine Bindung der
Union und insbesondere des EuGH an das EMRK-Recht ein, was den Grund-
rechtsschutz in Europa sicher nicht einfacher gestalten wird. Für die Konsti-
tutionalisierung der europäischen Grundrechte folgt aus dem nunmehr mög-
lichen Beitritt zur EMRK eine formale Unterordnung unter die EMRK mit ei-
nem gewissen Druck, sich an dieser zu orientieren. Es ist aber von vornherein

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klar, dass die unterschiedlichen Grundrechtsverständnisse im Ernstfall kon-
fligieren könnten. Deshalb erscheint es eher unwahrscheinlich, dass der
EuGH künftig eine eigenständige und offensive Grundrechtspolitik verfolgen
wird; die Normativität der europäischen Grundrechte gerät so in den Bann
der EMRK, und zwar deutlich stärker, als dies bislang der Fall war.

76
§ 8 Die prozedurale Absicherung der Grundrechtsverwirk-
lichung
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Schon aufgrund der enormen Anzahl von Fällen, in denen die europäischen
Grundrechte vom EuGH herangezogen wurden, um die Vereinbarkeit einer
Maßnahme mit dem europäischen Verfassungsrecht zu überprüfen, ist die
prozessuale Bedeutung der europäischen Grundrechte als recht hoch zu ver-
anschlagen. ¦§ Dennoch wird ihre prozedurale Absicherung auf europäischer
¨

Ebene häufig als defizitär angesehen. ©ª« Dies wirft die grundsätzliche Frage
auf, ob das europäische Rechtsschutzsystem de lege lata den Anforderungen
gewachsen ist, die mit einer immer stärkeren Betonung der Rolle der Grund-
rechte einhergehen. Ein näherer Blick auf die gegenwärtige Ausrichtung des
EU-Rechtsschutzsystems zeigt, dass dieses System als Ganzes betrachtet
nicht auf die Korrektur der Verletzung subjektiver Rechte ausgerichtet ist.
Vielmehr sind die beiden bedeutsamsten Verfahrensarten vor dem Gerichts-
hof der Europäischen Union in diesem Zusammenhang – die Nichtigkeitskla-
ge (Art. 263 AEUV) und das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) –
objektive Verfahren, die gerade nicht auf die Verwirklichung subjektiver
Rechte zielen. ¬­­ In gewisser Weise folgt hier die Organisation der Grund-
rechtsverwirklichung auch ihrem bislang eher objektiven Charakter im Uni-
onsrecht.
Vor diesem Hintergrund sind auch die Forderungen hinsichtlich der Ein-
führung einer europäischen Grundrechtsbeschwerde zu sehen. Hiermit wür-
de nicht etwa das bestehende Rechtsschutzsystem ergänzt oder abgerundet,
sondern es würde eine vollkommen neue Dimension in das System aufge-
nommen, deren Interaktion mit den übrigen Rechtsbehelfen auf europäischer
Ebene bislang wenig beleuchtet wurde.

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77
Indes obliegt es nicht nur dem Gerichtshof der Europäischen Union, die
Grundrechte anzuwenden, sondern auch den mitgliedstaatlichen Gerichten
und Verwaltungsbehörden, soweit sie das Unionsrecht im sog. mittelbaren
Vollzug anwenden. ghi Insbesondere in dieser Situation stellt sich die Frage,
wie das Verhältnis der europäischen Grundrechte zu den nationalen Grund-
rechten ausgestaltet ist. jkl Diese Frage ist durch die Protokollerklärungen
des Vereinigten Königreichs und Polens über die Nichtanwendbarkeit der
Charta in ihrem Hoheitsbereich erheblich verkompliziert worden, weil inso-
weit beim mittelbaren Vollzug des Unionsrechts künftig (potentiell) unter-
schiedliche Grundrechtsmaßstäbe in diesen Staaten gelten, was dem Grund-
satz der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts diametral entgegen-
o
steht. mn Dies unterstreicht einmal mehr die – politischen und juristischen –
Probleme, die mit der Etablierung eines geschriebenen Grundrechtskatalogs
auf europäischer Ebene verbunden sind.

A. Gerichtlicher Rechtsschutz

Soweit die europäischen Grundrechte gerichtlich durchgesetzt werden sol-


len, ist zwischen dem Rechtsschutz vor der Unionsgerichtsbarkeit und dem
Rechtsschutz vor den nationalen Gerichten zu unterscheiden. Beiden Ebenen
ist gemeinsam, dass sie bislang keine eigenen Verfahren kennen, die die Ü-
berprüfbarkeit von Sekundärrechtsakten oder Vollzugsmaßnahmen am Prü-
fungsmaßstab der europäischen Grundrechte kennen. Ob aus dem Unions-
recht mit dem Vertrag von Lissabon eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten
zur Schaffung eines speziellen Rechtsbehelfs entstanden ist, erscheint zwei-
felhaft. Zwar verpflichtet Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV die Mitgliedstaaten
nunmehr, die erforderlichen Rechtsbehelfe zu schaffen, damit ein wirksamer
Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.
Dies wird man nicht als unverbindlichen Programmsatz interpretieren kön-
r
nen, sondern als (abstrakte) Rechtspflicht der Mitgliedstaaten. pq Es lassen
sich aber keine konkreten Handlungspflichten aus der Vorschrift ableiten,
d.h. solange die Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Verfahrensrechte
wirksamen Rechtsschutz ermöglicht, bedarf es keines Umbaus der nationalen
Prozessrechte. Vor diesem Hintergrund steht für die Zukunft weder eine Mo-

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difikation des europäischen Rechtsschutzsystems noch der mitgliedstaatli-
chen Prozessordnungen an – die europäischen Grundrechte nach Lissabon
werden daher im althergebrachten Rechtsschutzsystem verwirklicht werden
müssen, das nicht spezifisch auf sie abgestimmt ist.

I. Der Gerichtshof der Europäischen Union als Grundrechtsgericht

1. Allgemeines

Der EuGH ist letztlich der Schöpfer der europäischen Grundrechte, was
zwangsläufig bedeutet, dass es im Unionsrecht Verfahrensarten gibt, die auch
die Einbeziehung von Grundrechten kennen, selbst wenn dies der Wortlaut
der hier einschlägigen Vorschriften nicht sofort erkennen lässt. Dies gilt etwa
für die Nichtigkeitsklage, die die Verletzung von Grundrechten nicht als eige-
nen Beschwerdepunkt kennt, aber auch für das Vorabentscheidungsverfah-
ren, das letztlich ein „Kooperationsverfahren“ zwischen unionaler und mit-
gliedstaatlicher Judikative darstellt. Auch im Rahmen des Vertragsverlet-
zungsverfahrens nach Art. 258 AEUV können Grundrechte eine Rolle spielen,
was aber selten vorkommt; dies gilt auch für weitere Verfahrensarten, die
aber im Folgenden nicht näher in den Blick genommen werden sollen. '()

2. Die Rolle der Nichtigkeitsklage

Die Nichtigkeitsklage ist seit jeher einer der wenigen Rechtsbehelfe vor dem
EuGH, der Privaten offen steht. Sie ist durch den Lissabonner Vertrag grund-
legend umgestaltet worden, was in erster Linie die Möglichkeit ihrer Gel-
tendmachung durch Private betrifft. Diese können nunmehr gem. Art. 263
Abs. 4 AEUV gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell
betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharak-
ter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach
sich ziehen, Klage erheben. Gerügt werden kann hierbei nach Art. 263 Abs. 4
i. V. m. Abs. 2 AEUV Unzuständigkeit, die Verletzung wesentlicher Formvor-
schriften, die Verletzung der Verträge oder einer bei seiner Durchführung
anzuwendenden Rechtsnorm oder Ermessensmissbrauch. Grundrechte kön-
nen in dieser Konstellation in erster Linie im Zusammenhang mit den sog.
materiell-rechtlichen Rügen (Verletzung der Verträge bzw. Ermessensmiss-
brauch) eine Rolle spielen. Während die Konstellation bei einem unionalen
Einzelakt eindeutig ist, wird momentan gerätselt, was „Rechtsakte mit Ver-
ordnungscharakter“ sein könnten. Ist hiermit jede Verordnung gemeint, der

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man letztlich den Verordnungscharakter schlecht absprechen kann? Oder
sind hiermit lediglich Durchführungsverordnungen gemeint? Im Lichte des
EVV spricht vieles für die letztere Deutung. Weil die Nichtigkeitsklage aber
im Bereich der materiell-rechtlichen Rügen dezidiert eine Gesamtperspektive
einnimmt (geprüft werden alle Dimensionen der Vertragskonformität), fun-
giert der Einzelne, der sich an den EuGH wendet, mehr als Veranlasser der
Prüfung. Dem EuGH kommt es dabei weniger darauf an, eine eventuelle
Rechtsverletzung – die nach dem Wortlaut des Art. 263 AEUV überhaupt
nicht erforderlich ist – zu beseitigen, als vielmehr darauf, die Kohärenz der
unionalen Rechtsordnung sicherzustellen.

3. Die Rolle des Vorabentscheidungsverfahrens

Noch weniger als die Nichtigkeitsklage stellt das Vorabentscheidungsverfah-


ren nach Art. 267 AEUV den Einzelnen in den Mittelpunkt. In diesem Verfah-
ren können (bzw. müssen) mitgliedstaatliche Gerichte dem EuGH Ausle-
gungs- bzw. Gültigkeitsfragen zur Vorabentscheidung vorlegen. Der Einzelne
kann im Rahmen des nationalen Verfahrens eine Vorlage des jeweiligen Ge-
richts zwar anregen, gebunden ist das Gericht an diese „Anregung“ aber
nicht.

II. Europäische Grundrechtsbeschwerde

Ein Blick auf die prozessualen Möglichkeiten des Einzelnen zeigt, dass er nur
ausnahmsweise die Möglichkeit hat, den EuGH in Grundrechtsfällen anzuru-
fen, denn sowohl der Fall, dass ein Privater Adressat eines Beschlusses ist als
auch der Fall, dass ihm Art. 263 Abs. 4 AEUV ein Klagerecht gegen Rechtsakte
mit „Verordnungscharakter“ vermittelt, dürfte bei Lichte besehen recht sel-
ten sein. Angesichts dieser Ausgangslage wurde in der Vergangenheit des
Öfteren das Für und Wider der Einführung eines speziellen Rechtsbehelfs
zum EuGH erörtert. qrq Ob eine solche europäische Grundrechtsbeschwerde
allerdings notwendig ist und wie sie sich in das System des europäischen
Rechtsschutzes einfügen ließe, ist eine nicht leicht zu beantwortende Frage.
Betrachtet man die europäischen Grundrechte in ihrer Gesamtentwick-
lung, so zeigt sich, dass sie nur schwer von der restlichen Unionsrechtsord-
nung separiert werden können. In allen bislang vom EuGH entschiedenen
Fällen spielten neben den europäischen Grundrechten auch andere Rechts-
prinzipien eine wichtige Rolle. Eine Grundrechtsbeschwerde würde diese
Zusammenhänge fast zwangsläufig hintenanstellen müssen. Sie würde aber

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umgekehrt zu einem ungeheuren Schub für eine „Eigenidentität“ der europä-
ischen Grundrechte sorgen und sie aus dem Gesamtsystem des europäischen
Grundrechtsschutzes, das auf den nationalen Gerichten, dem EuGH und dem
EGMR aufbaut, hinauskatapultieren. Hier würde also das Verhältnis von Kon-
stitutionalisierung und Normativität in eine ganz andere Richtung laufen.

III. Eigene Unionsgerichtsbarkeit für Grundrechte

Gewissermaßen auf die Idee einer europäischen Grundrechtsbeschwerde


aufbauend könnte man auch fragen, ob es nicht sinnvoll wäre, eine Ausdiffe-
renzierung des unionalen Gerichtssystems anzustreben. Die Wahrung der
europäischen Grundrechte könnte so einem Unionsgericht für Grundrechte
zugewiesen werden. Der Vertrag von Lissabon hat verschiedene Optionen für
eine solche Ausdifferenzierung in Fachgerichtsbarkeiten zur Verfügung ge-
stellt (s. Art. 257 AEUV). Doch im Lichte der Argumente, die gegen die Etab-
lierung einer europäischen Grundrechtsbeschwerde sprechen, muss ein sol-
ches Fachgericht als ernste Gefahr für den europäischen Rechtsprechungs-
verbund angesehen werden. »¼½

IV. Die Aufgabe der mitgliedstaatlichen Gerichte

Angesichts der Ausgestaltung des judikativen Grundrechtsschutzes auf der


europäischen Ebene wird deutlich, dass es zunächst Aufgabe der nationalen
Gerichte (und auch Verwaltungsbehörden) sein muss, die europäischen
Grundrechte durchzusetzen. Vor ihnen kann der Einzelne letztlich die Uni-
onsrechtswidrigkeit jeder nationalen Maßnahme geltend machen, mit dem
Hinweis, dass sie gegen die europäischen Grundrechte verstößt. Einzige Vor-
aussetzung hierfür ist, dass die Maßnahme in den Anwendungsbereich der
europäischen Grundrechte fällt, was typischerweise bei Maßnahmen des in-
direkten Vollzugs des Unionsrechts der Fall ist. ¾¿ Soweit es im Rahmens ei-
À

nes Verfahrens um die Frage nach der Vereinbarkeit sekundären Unions-


rechts mit den Grundrechten geht, müssen Gültigkeitsfragen stets dem EuGH
vorgelegt werden, Auslegungsfragen unter bestimmten Voraussetzungen
vom letztinstanzlichen Gericht. Für dieses Zusammenspiel hat der Vertrag
von Lissabon nur im Bereich der Nichtigkeitsklage Neuerungen gebracht.
Obwohl dieses System klar konturiert ist, kommt es immer wieder dazu, dass
mitgliedstaatliche Gerichte ihre Aufgaben bei der Verwirklichung der europä-
ischen Grundrechte nicht ernst genug nehmen oder bewusst von der Erfül-
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lung dieser Aufgaben absehen. Neben den einschlägigen Reaktionen des Uni-
onsrechts (Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV '()), ist die
Erstreckung des unionalen Staatshaftungsanspruchs auf judikatives Un-
,
recht *+ nicht zuletzt vor diesem Hintergrund zu sehen – sie dient präventiv
auch der Durchsetzung der europäischen Grundrechte.

B. Exekutive Grundrechtsverwirklichung: Ein Modell der Zukunft?

Grundrechtsverwirklichung ist Aufgabe der Gerichte. Dies war lange Zeit das
allgemeine Credo, von dem nur selten abgewichen wurde. Indes ist in jünge-
rer Zeit eine Verschiebung zu beobachten, die in einer exekutiven Grund-
rechtsverwirklichung münden könnte. Zwar ist sowohl die unionale als auch
die mitgliedstaatliche Exekutive beim Vollzug des Unionsrechts an die euro-
päischen Grundrechte gebunden. Mit exekutiver Grundrechtsverwirklichung
ist aber etwas anders gemeint: Der bewusste Einsatz von Behörden, Agentu-
ren und ähnlichen Stellen zur Überwachung und Beobachtung des Grund-
rechtsvollzugs. -.. Insbesondere im Zusammenhang mit den europäischen
Grundrechten ist hier auf die Errichtung der Europäischen Agentur für
Grundrechte mit Sitz in Wien zu verweisen, die im Jahre 2007 ihre Arbeit
aufgenommen hat und den Grundrechten damit ein institutionelles Gesicht
1
im europäischen Verfassungsrahmen verliehen hat. /0 Als Nachfolgeorga-
nisation der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und
Fremdenfeindlichkeit (EUMC) wurde das Mandat der Agentur ausdrück-
4
lich an die Charta der Grundrechte gekoppelt. 23 Allgemein kommt der
Agentur die Aufgabe zu, „den relevanten Organen, Einrichtungen, Ämtern und
Agenturen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten bei der Durchführung
des Gemeinschaftsrechts in Bezug auf die Grundrechte Unterstützung zu ge-
währen und ihnen Fachkenntnisse bereitzustellen, um ihnen die uneinge-
schränkte Achtung der Grundrechte zu erleichtern, wenn sie in ihrem jeweiligen
Zuständigkeitsbereich Maßnahmen einleiten oder Aktionen festlegen“ (Art. 1
VO 168/2007). Mit der Einrichtung der Agentur soll also sowohl für die Ebe-
ne der Union als auch für die Ebene der Mitgliedstaaten die Achtung der eu-
ropäischen Grundrechte abgesichert werden. Die institutionelle Verankerung

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des Grundrechtsmonitoring im Bereich der unionalen Exekutive offenbart
eine neue Dimension der Grundrechtsimplementation, mit der sich nunmehr
auch die Europarechtswissenschaft zu befassen hat. ?@A Dies ist aus der Per-
spektive der Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte ein inte-
ressanter Ansatz, der aber bislang wenig zur Stärkung der Grundrechtsidee
beizutragen hat. Dies ist wiederum ein Normativitätsproblem, denn Befug-
nisse, einzuschreiten oder Prozessen beizutreten etc., hat die Agentur nicht.
Indes gibt es in anderen Bereichen des Unionsrechts Stellen, deren Befugnis-
se weiter gefasst sind, und die hier vielleicht als Vorbild für eine künftige
Entwicklung dienen können, wie etwa der Anhörungsbeauftragte der GD
Wettbewerb. BCD

C. Fazit

Die Verwirklichung der europäischen Grundrechte beruht auf einem System,


in dem zentraler und dezentraler Rechtsschutz zusammenwirken. Der Ver-
trag von Lissabon hat dieses System nur in Randbereichen weiterentwickelt,
so dass es zumindest aus der Perspektive des Unionsrechts an wirklich effek-
tiven Rechtsbehelfen für den Einzelnen fehlt. Dies unterstreicht einmal mehr
die objektive Zielrichtung des europäischen Grundrechtsschutzes. Insofern
vermag auch die GRCh zu keinem abweichenden Befund zu führen.

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83
§ 9 Schluss: Konstitutionalisierung und Normativität der
europäischen Grundrechte

Die Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte hat mit dem


Vertrag von Lissabon sicher keinen endgültigen Zustand erreicht. Eine einge-
hende Analyse der gegenwärtigen Situation der Grundrechte zeigt vielmehr,
dass sie sich in einem fortlaufenden Prozess der Verfestigung und Stabilisie-
rung befinden, dessen Endziel bislang kaum auszumachen ist. So paradox es
klingen mag, hat die Erlangung der Rechtsverbindlichkeit der GRCh einen
hohen Preis verlangt: Durch die feste Bindung des EuGH an die Interpretati-
onsvorgaben der Charta, die starke Betonung des Prinzips der begrenzten
Einzelermächtigung sowie das Ausnahmeprotokoll für das Vereinigte König-
reich, Polen und (künftig) Tschechien nebst erläuternden Erklärungen zu
diesem Protokoll sind partielle Ausnahmen – sei es auf der Ebene der
Rechtsgeltung, sei es auf der Ebene der Rechtswirksamkeit – geschaffen wor-
den, die im Falle Polens gar zu einer Art Grundrechtsverpflichtung á la carte
geführt haben. Dieser Prozess der „schleichenden Entnormativierung“ wird
erst deutlich, wenn man bedenkt, dass die Basis des Grundrechtsschutzes in
Europa vor der GRCh aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen bestand, deren
Rechtsverbindlichkeit in der europäischen Rechtsgemeinschaft unbestritten
war.
Das Lissabon-Urteil des BVerfG hat diesen Prozess eher angeheizt denn
gebremst, denn das Gericht hat der Konstitutionalisierung auf dem Boden
des GG eindeutige Grenzen gezogen, was in dieser Klarheit und Ausführlich-
keit kein nationales Gericht zuvor unternommen hat. Die Grundrechte des GG
vermögen so einer Konstitutionalisierung der europäischen Grundrechte
(etwa im Rahmen einer „Vollverfassung“) entgegenzustehen. Zudem hat das
BVerfG einmal mehr seine Reservefunktion unterstrichen, die letztlich für die
europäische Rechtsordnung einen Schwebezustand darstellt, auch wenn das
BVerfG noch nie eine echte Konfrontation zugelassen hat. Sowohl die vorge-
nommene Grenzziehung als auch die Betonung der Reserverolle erodieren
die europäische Grundrechtsordnung von unten.
Die Stoßrichtung der EMRK ist demgegenüber genau umgekehrt. Soweit
die Union der EMRK beitreten sollte, werden sich die europäischen Grund-
rechte nicht nur im Rahmen eines „Dialogs“ an das EMRK-Recht anpassen,
sondern soweit Konflikte auf dieser Ebene vermieden werden sollen, wird
die Anpassung als Rechtspflicht wahrgenommen. Die Einbettung der EU in
das EMRK-System kann wahrscheinlich nur gelingen, soweit die EU darauf
verzichtet, eigene Grundrechtstraditionen zu begründen. Auch hierin lässt
sich eine Aufweichung der Normativität der europäischen Grundrechte erbli-
cken.

84
Bei Überlegungen, die darauf abzielen, die prozessuale Durchsetzbarkeit
der europäischen Grundrechte auf der Ebene der Union im Wege einer euro-
päischen Grundrechtsbeschwerde zu stärken, ist ebenfalls Vorsicht geboten.
Zum einen wäre die Herausbildung einer eigenständigen Grundrechtstraditi-
on unmittelbare Folge eines solchen Ansatzes, was die Einbindung in das
EMRK-System erschweren würde. Zum anderen würden die Grundrechte aus
dem Kontext der Gesamtrechtsordnung der Union gelöst, in dem sie bislang
objektive Funktionen erfüllten. Hierin liegt auch die eigentliche Gefahr: Ent-
normativierungsprozesse können im Unionsrecht nicht isoliert erfasst wer-
den, sondern nur aus dem Gesamtkontext heraus. Dies verdeutlicht etwa die
Verknüpfung der Grundrechte mit dem Vorrang, der ebenfalls Relativierun-
gen ausgesetzt wird, wenn der Preis der Konstitutionalisierung in Ausnah-
meregelungen führt.
Welche Schlussfolgerung ist aus diesen Beobachtungen zu ziehen? Zu-
nächst scheint es so zu sein, dass ein „Mehr“ an Grundrechten nicht unbe-
dingt das Schutzniveau für den Einzelnen erhöht, sondern auch zu Abgren-
zungs- und Koordinierungsschwierigkeiten führt. Aus der unionalen Per-
spektive sollte dies bei der Aushandlung des EMRK-Beitritts beachtet wer-
den. Darüber hinaus muss der „Verfassungsgerichtsverbund“ (Andreas Voß-
kuhle) zwischen BVerfG, EuGH und EGMR selbst (weiter) verfestigt werden,
damit Konfliktszenarien vermieden werden.
Die EU hat sich angesichts der nunmehr geltenden Rechtslage vom Kon-
zept der „Grundrechtsgemeinschaft“ eher entfernt, als sich ihm anzunähern,
wobei dies eine Momentaufnahme ist. Damit soll nicht etwa gesagt sein, dass
dieses Konzept überhaupt nicht tragfähig wäre. So kann etwa exekutivische
Grundrechtsverwirklichung die Grundrechtsdebatte in völlig neue Bahnen
lenken. Dass die unionale Rechtsordnung den Einzelnen heute mehr in den
Mittelpunkt rückt als zu Beginn der Integration, ist keine Neuigkeit. Insbe-
sondere der EuGH hat im Zusammenhang mit dem Rechtsschutz gegen die
sog. Terrorlisten gezeigt, dass er gewillt ist, den Einzelnen zu schützen. Es
bleibt zu hoffen, dass er diese Aufgabe auch zukünftig in vollem Umfange
wahrnehmen kann und sich nicht im Geflecht der Rechtsordnungen und Ge-
richte verfängt.

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Literatur
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Alexy, Robert       #

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Zuck, Rüdiger, < <

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Die europäischen Grundrechte zählen seit dem Inkrafttreten des
Lissabonner Reformvertrages zum rechtsverbindlichen acquis des
Unionsrechts. Obwohl die Konstitutionalisierung der europäi-
schen Grundrechte mit diesem Schritt scheinbar abgeschlossen
ist, haben sie paradoxer Weise an Normativität eingebüßt. Diese
These wird von Jörg Philipp Terhechte anhand der Neuerungen
des Lissabonner Vertrages und der Rechtsprechung des BVerfG
entfaltet. Die Untersuchung verortet damit zugleich die europäi-
schen Grundrechte im Gesamtsystem der
europäischen Integration.

96