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RESUMO
Este artigo versa sobre o fenmeno social da populao adulta
em situao de rua, que se apresenta como uma das expresses
dramticas da questo social no mundo contemporneo, e a
Poltica da Assistncia Social no Brasil. Para isto, iniciamos com
uma rpida viso da poltica da assistncia social, no Brasil,
destacando o Sistema nico de Assistncia Social. A seguir,
enfocamos a Poltica Nacional de Incluso Populao em
Situao de Rua, com um breve relato de sua trajetria e
apresentamos uma reflexo, destacando a necessidade da
intersetorialidade com outras polticas pblicas para a sua
efetivao.
Palavras-chaves: Poltica de Assistncia Social, Populao de
Rua e SUAS.
ABSTRACT
This study is based on a reflection on Social Assistance Policy in
Brazil, after the advent of the Constitution of 1988 and the
complex phenomenon of the Population in a Street Situation,
which is a dramatic social manifestation. In this essay, we begin
with a quick look at social assistance policy in Brazil, highlighting
the Single Healthcare System. We then focus on the National
Inclusion for the Population in a Street Situation policy, with a
brief look at its trajectory, and we present a reflection that
emphasizes the need for intersectorality with other public policies
for it to be effective.
Keywords: social assistance policy, Population in a Street
Situation; SUAS
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1. INTRODUO
Em meio a uma sociedade marcada pela desigualdade social e supervalorizao do
capital em detrimento do respeito aos direitos inalienveis do ser humano a Populao em Situao de
Rua pode ser considerada como uma das mais dramticas manifestaes da questo social3. Alm de
sua situao de extrema vulnerabilidade social ela tem sido alvo de atos de violncia que expressam a
barbrie que est presente na sociedade brasileira nos dias atuais. A populao assiste nos telejornais
notcias de violncia gratuita ou premeditada contra os habitantes incomodativos do espao coletivo,
nos moldes do caso do ndio Gaudino, que se tornou internacionalmente conhecido, e ainda mais
impactou quando os agressores, ao tentarem justificar o crime, declararam que pensaram ser um
morador de rua, um indigente. Assim, aqueles jovens de classe mdia, repletos de contedo do
senso comum, inspirados pela naturalizao da violncia contra esse pblico, deixam claro que, no
fariam contra um ndio, mas no havia porque no fazer contra um indigente. Em outubro de 2010 a
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica cobrou respostas rpidas para as mortes
de 22 moradores de Rua no Estado do Alagoas. Os crimes foram cometidos no perodo de janeiro deste
ano at a primeira quinzena de outubro. Segundo a Ordem dos Advogados do Brasil, em Alagoas, oito
vtimas foram mortas a tiros, sete delas foram apedrejadas, uma queimada e seis sofreram
espancamento. Estes so os casos que se tornaram conhecidos entre tantos outros ocultos da grande
mdia e que pode evidenciar a urgncia de uma poltica pblica capaz de enfrentar a complexa
realidade das pessoas em situao de rua.
A questo social entendida segundo Iamamoto como o conjunto das expresses das desigualdades da sociedade capitalista
madura, que tem uma raiz comum: a produo social cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social,
enquanto a apropriao dos seus frutos mantm-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade (Iamamoto, 1999, p. 27).
capitalistas, que se desenvolvem a partir da relao capital versus trabalho, a qual revela a contradio
do modelo econmico, que produz riqueza e extrema pobreza com a mesma intensidade. Como
produto deste sistema a populao de rua se encontra alijada da vida produtiva, marcada por
trajetrias conturbadas, por problemas familiares, pelo preconceito, pela violncia que muitas vezes os
conduz rua e depois continua se perpetuando em seu cotidiano, e pela falta de acesso s condies
mnimas necessrias para sua sobrevivncia.
Nesta anlise partimos do pressuposto que a existncia de segmentos crescentes que se
encontram privados do direito propriedade da terra e do acesso ao trabalho, compe uma dimenso
estrutural do estgio atual do capitalismo. No se trata, portanto, de um fenmeno conjuntural ou
especfico de alguns contextos espaciais; mas, sim, do efeito da histrica desigualdade capitalista.
Portanto, morar na rua conseqncia visvel do agravamento da questo social, ou seja, da
diviso da sociedade em classes e apropriao desigual da riqueza socialmente produzida. Como
analisa Iamamotto:
A evoluo da questo social apresenta duas faces indissociveis: uma,
configurada pela situao objetiva da classe trabalhadora, dada historicamente,
face s mudanas no modo de produzir e de apropriar o trabalho excedente
como frente capacidade de organizao e luta dos trabalhadores na defesa de
seus interesses de classes (...); outra expressa pelas diferentes maneiras de
interpret-la, e agir sobre ela, propostas pelas diversas fraes dominantes,
apoiados no e pelo poder do Estado (Iamamotto, 1982:79)
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Em relatrio da ONU (Pnud), divulgado em julho/2010, aponta o Brasil como o terceiro pior ndice de desigualdade no
mundo. Quanto distncia entre pobres e ricos, nosso pas empata com o Equador e s fica atrs de Bolvia, Haiti, Madagscar,
Camares, Tailndia e frica do Sul.
permanente entre responder s demandas mais agudas decorrentes da questo social, considerandoas um direito social, e reconhecer a sua insuficincia em relao eficcia da resposta. E, ao atender
as carncias das camadas empobrecidas, acaba contribuindo para a reproduo do prprio modelo
capitalista que cria essa pobreza, estruturado na apropriao privada da riqueza socialmente produzida.
As diretrizes e os princpios estabelecidos pela LOAS, j surgem na contramo da conjuntura
dos anos 1990, onde se observou a adoo das medidas neoliberais que ditavam ao Estado a reduo
dos gastos nas reas sociais. Conforme apontava Raichelis (1998), tal situao demonstrava um dos
grandes desafios para a poltica de assistncia social: estruturar-se como poltica e consolidar-se como
pblica.
Este reconhecimento do carter contraditrio e complexo do processo de afirmao de direitos
sociais e de polticas pblicas que os concretizem, essencial para situar o exerccio dialtico que
constitui a efetivao de sistemas de proteo social de carter pblico universalizante, especialmente
num contexto de globalizao neoliberal.
Com estas consideraes, o presente trabalho se constitui como um esforo inicial de anlise
da proposta da poltica de assistncia para a populao de rua entendendo-a como necessria, mas
insuficiente para de forma isolada responder a uma das expresses advindas da desigualdade social
existente na sociedade brasileira. Para isto, iniciamos com uma rpida viso da poltica da assistncia
social, no Brasil, destacando o Sistema nico de Assistncia Social. A seguir, enfocamos a poltica
Nacional de Incluso Populao em Situao de Rua, com um breve relato de sua trajetria e
apresentamos uma reflexo, destacando a necessidade da intersetorialidade com outras polticas
pblicas para a sua efetivao.
reordenamento poltico administrativo que firma espaos de participao da sociedade civil no interior
do aparato estatal.
A insero na Seguridade aponta tambm para seu carter de poltica de Proteo Social
articulada a outras polticas do campo social voltadas garantia de direitos e de condies dignas de
vida. Conforme ressalta Potyara (1998) desvinculou a proteo social do formato contratual/contributivo
e assumiu intento mais amplo ao universalizar a cobertura das vulnerabilidades sociais; assegurou um
conjunto de condies dignas ao cidado, ao tornar as polticas sociais um direito social e reclamvel,
medidas estas fundamentais para a instituio do bem-estar social. Como poltica de Estado passa a
ser um espao para a defesa e ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais
empobrecidos da sociedade. Configura-se, tambm, como estratgia fundamental no combate
pobreza, discriminao e subalternidade econmica, cultural e poltica em que vive grande parte da
populao brasileira.
Assim, cabe Assistncia Social o desenvolvimento de programas e servios sociais que
cubram, reduzam ou previnam excluses, riscos e vulnerabilidades sociais, (Sposati, 1998), bem como
atendam s necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais
de seus usurios, visando a garantir o seu acesso a direitos sociais e o desenvolvimento de sua
autonomia (NOB-SUAS, 2005).
Desse modo, a assistncia social configura-se como possibilidade de reconhecimento pblico
da legitimidade das demandas de seus usurios e espao de seu protagonismo. E exige que as
provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob
vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso
para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade.
Desta forma, h uma mudana substantiva na concepo da assistncia social, um avano que
permite sua passagem do assistencialismo, do clientelismo para o campo da poltica pblica. A nova
configurao da poltica de Assistncia Social prev em seu marco legal a descentralizao com a
primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto compartilhada com a
sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu planejamento e controle; e, tambm, a
sua interlocuo com as demais polticas sociais. A forma como cada sociedade enfrenta suas
vicissitudes e como protege indivduos contra riscos que fazem parte da vida humana como doena,
velhice, desemprego, pobreza ou excluso objeto da configurao que assumem os sistemas de
proteo social.
Para a Assistncia Social, com esta incluso no mbito da Seguridade Social tem incio a
construo de um tempo novo. Como poltica social pblica, comea seu percurso para o campo dos
direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Nos ltimos anos foram e vm
sendo construdos mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria
dessa Poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social e - PNAS e o
Sistema nico de Assistncia Social - SUAS.
vulnerabilidades que compem a realidade de quem se encontra em situao de rua, para delinear a
elaborao de uma poltica pblica para fazer enfrentamento a esta questo social.
Com o objetivo de efetivar as atribuies de elaborar e gerir uma poltica integrada de proteo
social, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) assumiu o compromisso de
formular polticas pblicas dirigidas para a populao em situao de rua.
Em setembro de 2005, a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) realizou o I
Encontro Nacional sobre Populao em Situao de Rua. Neste encontro foram discutidos, em conjunto
com os movimentos sociais representativos desse segmento social, os desafios, as estratgias e as
recomendaes para a formulao de polticas pblicas nacionalmente articuladas para essa parcela da
populao. Como ao prioritria foi destacada a importncia da realizao de estudos que possam
quantificar e permitir a sua caracterizao socioeconmica, de modo a orientar a elaborao e
implementao de polticas pblicas direcionadas a tal pblico.
A presente Poltica fruto das reflexes e debates do Grupo de Trabalho Interministerial para
Elaborao da Poltica Nacional de Incluso Social da Populao em Situao de Rua, institudo pelo
Decreto s/n, de 25 de outubro de 2006, e composto pelos seguintes Ministrios: do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, das Cidades, da Educao, da Cultura, da Sade, do Trabalho e Emprego,
da Justia; e, ainda pela Secretaria Especial de Direitos Humanos e Defensoria Pblica da Unio, alm
da fundamental participao de representantes do Movimento Nacional de Populao de Rua (MNPR),
da Pastoral do Povo da Rua e do Colegiado Nacional dos Gestores Municipais da Assistncia Social
(CONGEMAS), representando a sociedade civil organizada.
Buscando responder a essa prioridade, no perodo de agosto de 2007 a maro de 2008, foi
realizada a Pesquisa Nacional sobre a Populao em Situao de Rua. O Instituto Meta, selecionado
por meio de licitao pblica, foi o responsvel pela execuo da pesquisa. Esse trabalho fruto de um
acordo de cooperao assinado entre a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e
a Cultura (UNESCO) e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
rua revela a complexidade de um fenmeno social, visto que fere os direitos mais fundamentais da
pessoa humana, considerados essenciais para a prpria subsistncia: segurana alimentar, moradia,
sade e trabalho.
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A presente Poltica Nacional faz parte do esforo de estabelecer diretrizes e rumos que possibilitem a
(re)integrao destas pessoas s suas redes familiares e comunitrias, o acesso pleno aos direitos garantidos aos
cidados brasileiros, o acesso a oportunidades de desenvolvimento social pleno, considerando as relaes e
significados prprios produzidos pela vivncia do espao pblico da rua.
as concentram. Entretanto, a forma como tem sido implementada compromete esta perspectiva,
principalmente pela insuficincia do valor repassado, alm de outros fatores que no escopo deste
trabalho analisar.
Historicamente, as aes implementadas a ttulo de polticas pblicas especficas para esta
populao, detinham-se a polticas de represso (criminalizao da populao de rua, a qual era vista
como vagabunda, malandra, bandida, etc) e polticas higienistas, muitas vezes violentas, as quais
retiravam a pessoa da rua, enviando-a para sua cidade de origem revelia do seu consentimento, ou
enviavam para albergues, abrigos, ou para vrios tipos de servios como: os de sade, de higiene,
alimentao, iniciativas de gerao de trabalho e renda, etc. Alguns destes servios eram fornecidos
pelos poderes pblicos, mas a maioria era da iniciativa privada e no governamental.
De forma geral, apontamos pelo menos dois aspectos apreendidos das polticas pblicas
voltadas para a pessoa em situao de rua. O primeiro a de que intervenes setoriais, que visem
apenas atender a determinadas necessidades constituintes da problemtica, como s a sade, ou s a
gerao de emprego e renda, ou s a habitao tendem ao fracasso, na medida em que o fenmeno
populao de rua resultado de mltiplas determinaes. O segundo aspecto que decorre do primeiro,
diz respeito ao tempo e aos custos envolvidos. Normalmente, a implementao e a manuteno de
polticas para este tipo de populao devem abranger perodos longos de tempo e de
acompanhamento. A sada da rua um processo lento e muitas vezes doloroso, especialmente, para
aqueles que j se encontram h muito tempo em condies degradadas.
Este processo histrico e os estudos desenvolvidos com a populao em situao de rua
subsidiaram o delineamento da Poltica Nacional voltada a este segmento, na perspectiva da
construo de prticas de ateno que contemplem a intersetorialidade entre as polticas sociais.
3. CONCLUSO
Antes do advento da Poltica Nacional para Populao em Situao de Rua, a ateno do poder
pblico a este segmento era fragmentada, setorizada, com polticas higienistas, que to somente se
preocupava em limpar as ruas. A populao era tida como fora do lugar, desencaixados espacial e
simbolicamente, considerados ameaas as instrues normativas do espao urbano. A assistncia era
voltada ao albergamento, que resultava de uma espcie de tentativa de negao ou naturalizao, com
isso provocando criminalizao do fenmeno da populao de rua, acompanhado de uma expressiva
segregao social.
Atualmente, a Poltica Nacional de Assistncia Social com a implantao do SUAS contempla o
atendimento desta populao no sistema de proteo da mdia complexidade, que prope trabalhar
com a perspectiva de incluso desses usurios, com o fortalecimento de vnculos sociais e familiares
atravs de articulao com as demais polticas sociais. Todavia, a realidade nacional da populao de
rua revela-se to heterognea e complexa quanto sua caracterizao, conforme demonstrado pela
pesquisa nacional. Isto exigir por parte das polticas pblicas estratgias bem elaboradas, que partam
efetivamente da realidade e articulem aes entre as vrias reas das polticas pblicas, assim como
entre as vrias dimenses da vida de cada um dos sujeitos a serem atingidos. Por outro lado,
entendemos que a poltica social s ir atender a esta populao, conforme previsto na normatizao
do SUAS, com a apreenso deste novo paradigma de ateno integral aos usurios, contemplando
uma ao transversalmente demarcada pela intersetorialidade desde a gesto at a execuo dos
programas,
passando
pelo
controle
democrtico.
intersetorialidade
deve
favorecer
garantia de direitos humanos e sociais e auxlio na construo de projetos de vida. Mas, esta
perspectiva, tem que ter como pressuposto a previso de um fundo pblico em diferentes polticas
setoriais destinado ao investimento em programas e servios construdos em conjunto, de forma
integrada e que visem o atendimento integral dos usurios. Somente assim, poder passar de um mero
novo discurso para uma ao que efetivamente faa um enfrentamento problemtica da populao
em situao de rua.
Assim, consideramos que a afirmao do SUAS enquanto gesto e garantia de direitos sociais
no campo da assistncia social exige um reordenamento que ultrapassa as questes previstas nos
instrumentos legais que o formalizam. Como analisa Couto, incorporar a legislao vida da
populao pobre brasileira necessriamente um dos caminhos, embora insuficiente, para incidir na
criao de uma cultura que considere a poltica de Assistncia Social pela tica da cidadania (Couto,
2004, p.176).
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