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Mtro.

: Javier Hugo Lpez Rivas

REFORMA ADMINISTRATIVA EN MXICO


Adelanto para el trabajo de investigacin: El cambio de la
Administracin Pblica en el estado de Puebla derivado de las
condiciones polticas y econmicas del neoliberalismo. El caso del gasto
pblico y la dimensin comportamental (1982 a 2013).

Sin duda la reforma administrativa regularmente se encuentra vinculada


con intereses polticos de los cuales se derivan un variado abanico de
costos polticos, que suelen estar condicionadas por las resistencias al
cambio. Por lo que la Reforma Administrativa (R.A.) no slo implica
problemas de naturaleza tcnica sino tambin problemas de naturaleza
poltica.

El encargo del poder ejecutivo por reformar la administracin pblica,


deriva de la concentracin particular de un poder presidencial con
intereses bien especficos, en el que se suman a la eficiencia operativa
con los problemas de legitimidad de la poltica y lo social.

El nuevo concepto de Estado [en la adopcin del Consenso de


Washington1] lo caracteriz como minimalista y prescindente. Se estim
que abundaban los argumentos para descalificar al Estado como
mecanismo de asignacin de recursos, principalmente los relativos a su
ineficiencia, la corrupcin, el clientelismo y su desborde burocrtico.
Esto llev a patrocinar un Estado minimizado, lo cual signific el cierre
de instituciones, la eliminacin de instrumentos de poltica y el recorte
de su intervencionismo excesivo. Por ejemplo, las polticas industriales y
agrcolas fueron eliminadas. Y, sobre todo, se perdi la visin de largo
plazo. (ENRIQUE IGLESIAS, El papel del Estado y los paradigmas
econmicos en Amrica Latina, en Revista de la CEPAL 90, diciembre de
2006).

Las reformas estructurales iniciadas en la mitad de la dcada de los


ochenta y particularmente las que se instrumentaron a travs de la
ptica
del
Consenso
de
Washington
(1989),
contemplaron
modificaciones importantes a las instituciones estatales, dejando a un
lado, un proyecto bien definido para el desarrollo econmico. El cambio
1 El Consenso de Washington fue acuada por John Williamson (1989). El
ncleo de las recomendaciones de poltica del CW est constituido por
diez medidas: 1) Disciplina fiscal. 2) Reasignacin del gasto pblico en
contra de subsidios indiscriminados (que son frecuentemente regresivos)
y en favor de la provisin de servicios pblicos que sean pro-crecimiento
y pro-pobres como educacin primaria, salud e inversin en
infraestructura. 3) Reforma fiscal orientada a ensanchar la base
tributaria adoptando tasas marginales moderadas; 4) Tasas de inters
determinadas en el mercado y (moderadamente) positivas en trminos
reales; 5) Tipo de cambio competitivo; 6) Liberalizacin comercial
liberalizacin de importaciones con nfasis en la eliminacin de
restricciones cuantitativas (licencias, etc.)-; si subsiste alguna
proteccin, sta debe estar basada en una ley y debe establecer tarifas
uniformes y liberalizacin de los flujos de inversin directa extranjera
desde el exterior; 7) Privatizacin de empresas estatales; 8)
Desregulacin abolir regulaciones que impiden la entrada o restringen
la competencia, excepto en casos justificados por razones de salubridad,
proteccin del consumidor y el medio ambiente; 9) Supervisin prudente
de las instituciones financieras; 10) Seguridad jurdica para la proteccin
de los derechos de propiedad. Estas recomendaciones fueron luego
complementadas con otras, sobre todo asociadas con los problemas de
cambio institucional y pobreza, dando lugar a versiones de segunda y
tercera generacin del CW.

de paradigma2 apuntaba hacia el rescate del mercado y su iniciativa


privada, quienes ahora seran los proveedores del servicio social de
desarrollo, en consecuencia, adelgazando al Estado de estas
responsabilidades, y dejando a la sociedad navegar a partir de la lgica
y ritmos del mercado, los derechos sociales. El fracaso llano de las
reformas promovidas por dicho Consenso albergaban muchos errores y
fallas, lo que hizo que poco a poco perdiera vigencia y poder.

Reformar estructuralmente, a mi modo de ver, significa reformar


estructuras, no empresas; instituciones y no sistemas recaudatorios;
esquemas de gobierno (Sanchez Cordero de Garca Villegas, Olga.
Reformas
estructurales.
Cules?,
Se
necesitan?,
p.
515,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1522/109.pdf [Consultada el 5 de
enero de 2015]. El concepto de reforma tal como se lo usa en este
trabajo se refiere a un cambio deliberado en las reglas de juego que
afecta a las instituciones que norman la actividad econmica, por
qu, entonces, hablar de reforma estructural y no de reforma
2 En el diccionario Cervantes concentra tanto la definicin platnica de
modelo, como la aristotlica de ejemplo, se resumen ambas
interpretaciones planteando que paradigma significa Ejemplo o
ejemplar, modelo que sirve de norma, especialmente en la conjugacin
o declinacin (576). Por otra parte, si buscamos los posibles sinnimos
de la palabra paradigma, encontramos una relacin de equivalencias
que incluye trminos como: muestra, prototipo, arquetipo, ideal,
precedente, norma, pauta, canon, espcimen, regla, espejo, molde, etc.
Segn Kuhn en la obra mencionada, estamos en presencia de un
paradigma cuando un amplio consenso en la comunidad cientfica
acepta los avances conseguidos con una teora, crendose soluciones
universales. Si se demuestra que una teora es superior a las existentes,
entonces se produce una revolucin cientfica y se crean nuevos
paradigmas. (Enciclopedia Encarta). Un paradigma es una teora o
modelo explicativo de las realidades fsicas. Con el significado de
paradigma cientfico, se usa hoy en la investigacin cientfica y fue
introducido por Thomas Kuhn (1975) para explicar o los cambios o
"revoluciones cientficas". Segn Karl Popper, las teoras mueren cuando
se descubre una nueva teora que falsifica a la anterior, ese sera el
motor del progreso cientfico. Para Thomas Kuhn el motor es
simplemente el "cambio de paradigma" en la explicacin de los
fenmenos naturales; la nueva teora no tiene por qu falsificar a la
anterior, puede ser una alternativa, un nuevo modelo o teora modelo,
un paradigma nuevo.

institucional o de reforma a secas? Esto supona introducir cambios en


las reglas de juego como reformar el rgimen de comercio exterior o el
macroeconmico y desregular las finanzas de consecuencias
sistmicas. Sin embargo, como el objetivo ltimo era transformar la
estructura productiva, las reformas se llamaron estructurales en vez
de sistmicas, como hubiese sido ms correcto (Fanelli, Jos Mara. Las
reformas estructurales en amrica latina y los paradigmas del desarrollo,
CEDES,
Argentina,
p.
52,
file:///C:/Users/Apodaca/Downloads/INTERIOR_WEB_CAP_2.pdf
[Consultado el 5 de enero de 2015].

[] Reformar es volver a formar, rehacer, reparar, restaurar,


restablecer, reponer, arreglar, corregir, enmendar, poner en orden una
acepcin secundaria, considera que reformar es lo que se propone,
proyecta o ejecuta como innovacin o mejora de una cosa, concepto que
aplicado a la administracin, perfeccionamiento, o innovacin, para que
sea una respuesta a los imperativos de un pas en el presente y en lo
futuro. (Chanes Nieto, Jos. Concepcin y alcance de la reforma
administrativa
II,
INAP,
p.
350,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1617/12.pdf [Consultado el 5 de
enero de 2015].

Gerald Caiden el nfasis esencial de su definicin reside en la


voluntad manifiesta y consciente de que se produzca la transformacin,
lo cual la distingue del mero cambio o evolucin de la administracin
(Chanes Nieto, Jos. Concepcin y alcance de la reforma administrativa
II, INAP, p. 354, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1617/12.pdf
[Consultado el 5 de enero de 2015].

A partir de conceptos de diferentes autores, Alejandro Carrillo Castro ha


sintetizado la Reforma Administrativa como un proceso permanente y
deliberado, participativo y consciente, de perfeccionamiento, tanto de la
organizacin como de los servidores pblicos, para
incrementar la
eficacia y la eficiencia del aparato administrativo gubernamental en la
consecucin de todos los objetivos del Estado. (Chanes Nieto, Jos.
Concepcin y alcance de la reforma administrativa II, INAP, p. 353,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1617/12.pdf [Consultado el 5 de
enero de 2015].

Si convenimos en que se carece de un concepto univoco que describa


la reforma administrativa su caracterstica conceptual bsica es la
ambigedad. La gama de criterios terminolgicos y doctrinales de la
reforma ha propiciado diferentes clasificaciones. (Chanes Nieto, Jos.
Concepcin y alcance de la reforma administrativa II, INAP, p. 355,
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1617/12.pdf [Consultado el 5 de
enero de 2015].

[] desde la dcada de los setenta las reformas administrativas se


platearon como la panacea para renacionalizar el aparato. Los limites
son evidentes, las formas han cambiado pero los vicios prevalecen; se
ha supuesto que las organizaciones pblicas son maquinarias que con
una nueva tecnologa administrativa puede modificarse. En esta visin el
individuo nunca ha estado presente. Los procesos de simplificacin
administrativa, desregulacin, modernizacin de organismos y
dependencias, adems de cambios en funciones y normatividad, se
inscribe en este tipo de situaciones. Cabrero, Enrique M. (1997). Del
administrador al gerente pblico. Mxico, INAP, p 37.

[] Las polticas de descentralizacin, ejecutada a profundidad, son


representativas de una reforma integral: las organizaciones pblicas
ceden espacios de decisin a otras instituciones, modifican estructuras
del poder internas, y asumen su papel como instituciones de servicio y
no de dominacin. (Cabrero: 1997: 38).
Los casos analizados en general contienen polticas de diversos tipos
que desembocaran en varias situaciones de cambio simultneamente;
sin embargo, se parte del anlisis del peso especfico que parecen tener
las diversas polticas en el conjunto de las acciones emprendidas. Se
podra comentar, al menos como hiptesis, que posiblemente el
desinters por impulsar procesos de reforma integral. Los dirigentes del
aparato no han sido parte de las iniciativas y sin el nivel individual, el
cambio organizacional no se ha generado. (Cabrero: 1997: 38).

Las caractersticas del nuevo modelo organizacional, en contraste con


el tradicional, podran analizarse a partir de los cambios en: 1) la
estructura organizacional; 2) los sistemas de gestin; 3) la percepcin
del contexto; y 4) el comportamiento organizacional (Cabrero: 1997:
39).

Cambios en la estructura organizacional. El modelo tradicional de


las organizaciones pblicas parte de una visin del estado como ente
unilateral y omnipresente. Esto indujo a la formacin de estructuras
organizacionales en forma piramidal con un diseo vertical, infinidad de
estratos jerrquicos, alto grado de formalizacin y rigidez en la
asignacin de roles y funciones. Las condiciones del nuevo escenario
impulsan a un cambio; el supuesto de un estado no centralizado, ms
participativo y sensible a la sociedad, obligan a crear estructuras ms
horizontales, flexibles y con papeles cambiantes que permitan movilidad
ante nuevas demandas y procesos de transformacin de las sociedades
que interactan (Cabrero: 1997: 39).

Cambios en los sistemas de gestin. Ante la nueva acepcin del


papel estatal, los sistemas de gestin en las organizaciones pblicas
tambin se sern profundamente alterados. Los sistemas de planeacin,
caracterizados por una concepcin tradicional del rol estatal, suponen
sistemas de planeacin rgidos, como procesos verticales, en los que la
lgica de la cpula organizacional define el rumbo, acciones y ritmos del
plan. Esta centralizacin del proceso concentra la atencin en el
producto, es decir, en el documento o plan, por lo que generalmente el
documento cumple con una funcin burocrtica sin desencadenar
acciones reales (Cabrero: 1997: 40).

Cambios en la percepcin del contexto. [] Las organizaciones


pblicas no pueden parir ya del supuesto de un contexto relativamente
estable; por el contrario, la dinmica del contexto les afecta
directamente. La concepcin de sistema abierto pasa a ser parte de las
organizaciones pblicas, en un contexto complejo y cambiante Las
organizaciones pblicas se convierten en impulsoras de proyectos ms
que instituciones administrativas de demandas (Cabrero: 1997: 41).

Cambios en el comportamiento organizacional. las reformas


administrativas impulsadas en Amrica Latina nunca han tenido los
resultados esperados. Nuevas disposiciones legales, normas y
reglamentos que nunca pudieron desmantelar un proceso enraizado en
las creencias y valores ms interiorizados por los servidores pblicos. Si
bien el cambio de actitudes, valores y comportamientos es el punto
crtico en todo el proceso de cambio organizacional, parece que han que
todava no se producen transformaciones profundas en las
organizaciones pblicas, s al menos las condicione para para inducir

cambios en el mediano plazo Aun as, el comportamiento se desplaza


hacia nuevos esquemas de conducta organizacional; aunque la tradicin
no permite modificar radicalmente los modelos de presentacin y el
imaginario colectivo, el estilo de vida organizacional cambia y penetra
en los individuos, quienes se constituyen a la vez en los agentes del
cambio (Cabrero: 1997: 41).
Efectos del cambio en las organizaciones
Modelo
organizacional
tradicional
Piramidal
Alta formalizacin
Estable
Papeles definidos
Centralizado
Con apego a la norma
Agrupacin del ncleo
decisorio
Maximizacin del
juego subterrneo

Variables
organizacionales
Estructura
organizacional

Estructura decisoria

De arriba hacia abajo

Sistema de
planeacin

Por autoridad
conductor

Sistema de direccin

Control normativo

Sistema de evaluacin

Sociedad en torno a
organizaciones
pblicas

Percepcin del
contexto

Orientacin al
cumplimiento de
tareas
Lealtad al grupo y
compromiso poltico

Comportamiento
organizacional

Modelo
organizacional
tendencial
Horizontal
Flexible
Roles cambiantes
Descentralizado
Con apego al objeto
del proyecto
Dispersin de ncleos
decisorios
Cercana entre la
estructura formal e
informal
De arriba hacia abajo
y de abajo hacia
arriba
correctivo
Por capacidad
Por acuerdo y
aproximaciones
Evaluacin del
impacto
Evaluacin del
desempeo
Organizaciones
pblicas en torno a la
sociedad
Orientaciones al logro
de proyectos y
acuerdos
Profesionalizacin del
servicio

Poltico-burocrtico
(administrador
pblico)

Liderazgo

Compromiso
institucional
Emprendedor
Identidad con la
institucin
(gerente pblico)

(Cabrero: 1997: 42)


A partir de una muestra de veinticuatro instituciones estudiadas
(Empresas pblicas industriales, universidades, institutos especializados
y firmas consultoras) que realizaban labores de formacin y capacitacin
de gerentes pblicos, se destacan algunos datos a considerar. Se
observ segn el estudio, que la mayor frecuencia de cursos impartidos
en las instituciones en el ao de 1985, gir alrededor de temas como:
dinmica de grupos, liderazgo y direccin, desarrollo organizacional,
administracin personal, evaluacin y control de gestin, y tcnicas de
evaluacin financiera (Cabrero: 1997: 46).

Por otra parte, respecto al anlisis del contenido temtico de los cursos
que se ofrecan en las instituciones estudiadas se observ que los temas
de comportamiento como son: Logro de objetivos, toma de decisiones,
capacidad de mediacin de conflictos, anlisis y solucin de problemas,
fueron los predominantes. Este tipo de formacin se complementaba con
temas relacionados al respeto de la gestin de las instituciones,
principalmente: Administracin de recursos de personal, evaluacin y
control de gestin y administracin econmica-financiera; en menor
importancia temas relacionados a aspectos socio-econmicos: sistema
jurdico de empresas pblicas, mercado y usuarios, relacin entre
problemas federales y estatales (Cabrero: 1997: 46).

Las reformas administrativas se enfocan a la mejora de los procesos al


interior de la administracin pblica, lo que produce cambios en las
estructuras administrativas, en los procedimientos de decisin, en los
instrumentos de seleccin del personal, as como en las relaciones con
los ciudadanos. No obstante que la profundidad de este tipo de reforma
resulta intermedia, es a su vez una de las ms polmicas,
fundamentalmente por la visibilidad de los recortes presupuestarios, de
personal, de programas y empresas pblicas que son sometidas a la
desregulacin administrativa, al compartimiento de la administracin o a
la concesin de la misma. De ah que los pactos sociales entre
empresarios, sindicatos, organizaciones sociales, etctera-, son

fundamentales para promover compromisos con los afectados y


mantener el consenso social.

Del administrador al gerente pblico, p. 55 Cabrero

Modificaciones en el comportamiento del servidor pblico:


Capacidades cientfico-tecnolgicas
Potencialidades para la toma de decisiones
Aptitudes de liderazgo
Preparacin para el cambio
Valores
La preparacin tcnica en la administracin pblica es precaria, pocos
planes estn especficamente orientados a la disciplina.
Caractersticas del administrador ideal: conciencia nacional, capacidad
de decisin, capacidad creativa, tcnica y crtica.
Etc.

Las caractersticas principales del neoliberalismo son seis:

1. La desregulacin, medio que elimina parte de los controles oficiales a


favor de la produccin privada de bienes y servicios.

2. Desincorporacin de entidades pblicas.


3. Venta de bienes de inversin a particulares.
4. Concesin a la iniciativa privada de servicios, principalmente los de
comunicaciones y transportes.
5. Eliminacin de subsidios
6. Adelgazamiento del aparato burocrtico.
7. Crecimiento del Ejrcito Industrial de Reserva