DEFINICION DE OBJETIVOS Y PRIORIDADES

Karen Marie Mokate

Marzo 2004

Hablamos constantemente de objetivos. Especificamos los objetivos de nuestras reuniones,

nuestros programas y nuestras organizaciones. Nos referimos a objetivos de corto plazo y de
largo plazo. Documentamos objetivos generales y especficos. Algunas veces intentamos
consensuar objetivos prioritarios de tal forma que mltiples actores afectados por una iniciativa
participen en la especificacin de lo que se propone hacer.
No obstante, los objetivos especificados para gran parte de las iniciativas asociadas con el
desarrollo social no forman una base suficientemente slida para una gerencia social
verdaderamente accountable1 , porque no son suficientemente claros, viables o verificables.
Frecuentemente, los objetivos formalmente especificados son expresiones cargadas de la jerga de
moda, a veces asociadas con problemas vagos y no delimitados, tpicamente ambiguas y
excesivamente ambiciosas.
Objetivos de esta naturaleza limitan el desarrollo de la dimensin estratgica de la gerencia. Este
texto tiene por objetivo rescatar el papel central y estratgico de la identificacin de problemas o
necesidades y la especificacin de objetivos. Proponemos aportar al fortalecimiento de los
procesos gerenciales, por medio de una especificacin de objetivos concretos, verificables y
viables.
La transformacin deseada: una imagen mejorada del mundo
La formacin de polticas y programas sociales requiere de la identificacin y priorizacin de
algunas necesidades que se proponen satisfacer o unos problemas que se buscan superar. Al
identificar y priorizar una necesidad o un problema, generamos la imagen de una transformacin
que buscaramos generar: un mundo en que dicha necesidad est plenamente satisfecha. A
manera de ejemplo, Luiz Inacio Lula da Silva, en su campaa por la Presidencia de Brasil,
gener una imagen concreta del pas que propona generar: el de un pas en que todos los
ciudadanos tengan capacidad de comer tres veces al da, todos los das del ao.
La identificacin, especificacin y priorizacin de un cambio que se espera generar dan una
visin del futuro que se quiere. As definen un norte a los procesos de formacin de polticas y
programas sociales y gerencia social. Por definir una razn de ser de las iniciativas asociadas,
introduce una visin estratgica a la gerencia social. Define, aunque de manera amplia, el
beneficio que se propone generar para la sociedad o sea, el valor social que se generar.
1

He optado por usar los trminos accountable y accountability en ingls por no haber encontrado una
traduccin aceptable al castellano. Las dos opciones de traduccin que se suelen utilizar quedan cortas de captar la
esencia de accountability: rendicin de cuentas refleja una accin que los equipos accountables sean capaces
de realizar y dispuestos a hacer; responsabilidad forma parte del accountability, pero un equipo responsable
tambin tiene que estar capaz de demostrar sus logros y sus procesos para ser accountable. El accountability, en
otras palabras, requiere de responsabilidad, compromiso y la capacidad y disponibilidad de rendir cuentas y
demostrar logros.

No obstante, la transformacin deseada que gua nuestros esfuerzos de desarrollo social suele
ser insuficiente para consolidar una gerencia estratgicamente comprometida a la generacin de
mejoras en el bienestar de los ciudadanos. La grandeza de su ambicin y la incorporacin de la
jerga que actualmente est de moda hacen que las imgenes pintadas sean capaces de movilizar
mucho apoyo poltico y generar una amplia base de compromiso. Son consignas que mueven
masas sencillamente por ser de aceptacin universal, difcilmente rebatidas. Ejemplos de
transformaciones deseadas de esta naturaleza incluyen las siguientes:

Inclusin plena de todo ciudadano.

La eliminacin de pobreza en el menor tiempo posible.
Un mundo sin necesidades insatisfechas.
El desarrollo pleno de las capacidades.

Estas consignas pintan un mundo mejor; constituyen imgenes para las cuales habr un apoyo
general. Como tal, tienen un papel importante en la consolidacin de compromisos y la
movilizacin de esfuerzos y apoyo.
Generalmente, los programas o proyectos responden a una transformacin deseada, expresada
como un objetivo amplio, frecuentemente en forma de una gran mejora en las condiciones de
vida que se quiere generar. A manera de ejemplo, un programa de transferencia monetaria a
familias con hijos de edad escolar anuncia su objetivo como mejorar las condiciones de vida
tanto en el corto plazo como en el largo plazo, de las familias...
Estas consignas incorporan cierta ambigedad, lo que facilita que un amplio conjunto de
interesados las apoye. Como propone Wholey (1983):
Los objetivos de las polticas pblicas tienden a ser mltiples, conflictivos y
ambiguos. El costo de un acuerdo entre mltiples interesados es la
ambigedad, que les permite luchar sus batallas en otro momento... Los
objetivos de las polticas y programas son mltiples, de tal forma que se crea
una amplia coalicin de apoyo. Entra el conflicto o la contradiccin porque
los objetivos de determinados grupos de inters muy probablemente oponen a
los otros.
En otras palabras, los objetivos mltiples, amplios y ambiguos movilizan, generan apoyo.
Constituyen una imagen de una transformacin deseable que facilita el entusiasmo y
compromiso necesarios e incentiva a los gestores. Pero no necesariamente resultan concretos,
viables y/o verificable. Por tanto, no forman una base slida para una gerencia comprometida y
accountable.
Los objetivos gerenciables: actividades y productos?
Por supuesto, los objetivos amplios que aqu hemos denominado transformaciones deseadas no
son los nicos objetivos enunciados o especificados para las iniciativas sociales. Se suele adems
especificar un conjunto de objetivos operativos, a veces llamados objetivos especficos u
objetivos de corto plazo. Dichos objetivos generalmente se asocian con acciones concretas;

reflejan el resultado o el producto de las acciones que se proponen como los medios para
contribuir al logro de la transformacin deseada.
Por supuesto, por su misma naturaleza tangible e inmediatista, los objetivos operativos son
concretos y verificables. Por ende, permiten al equipo gestor ser accountable frente a los
mismos; pueden aceptar el reto de demostrar el logro de dichos objetivos.
Frecuentemente, al combinar los objetivos generales y especficos de una iniciativa, se
construye una imagen medio fin de esta naturaleza:

Transformacin
deseada

Actividades, Acciones
Figura 1: Una conceptualizacin incompleta de objetivos

Las actividades y acciones existen y se justifican por ser un medio para producir el fin ltimo: la
transformacin social deseada. Por ejemplo, la capacitacin docente se justifica por su aporte a la
mejora de la calidad educativa. La gestin comunitaria de sala cunas se promueve por contribuir
a la mejora de condiciones de vida y a la formacin de capital humano. Y las acciones de
atencin primaria en salud existen porque mejoran el perfil de salud de poblaciones de alto
riesgo y de la sociedad en su conjunto.
En los casos en que los objetivos se han especificado de esta manera, las actividades y acciones
tienden a adquirir una justificacin propia. No obstante, por la naturaleza ambigua de los
objetivos expresados en la transformacin deseada, y por la relacin lejana o quizs implcita
entre las actividades y acciones (los medios) con dicha transformacin deseada (el fin), la
gestin tiende a enfocarse exclusivamente en dichos medios. Sin necesariamente darnos cuenta,
empezamos a actuar como si las acciones y/o actividades tuviesen una razn de ser, por s
mismos.
Desdichadamente, en el mundo de hoy, en el cual los programas se replican entre un pas y otro,
o entre una jurisdiccin y otra, se reproducen los objetivos operativos (asociados con los
servicios a ser entregados o las acciones a ser realizadas) y se asocian con una transformacin
deseada ambigua que, por su misma ambigedad, parece ser universalmente valiosa. Esta
prctica no slo hace que la gerencia se enfoque centralmente en las acciones y actividades, sino

que tambin podra hacer que la transformacin deseada sea derivada de las actividades e
inversiones propuestas 2 , y no vinculada con una consensuacin de necesidades sociales o
comunitarias prioritarias.
Dos observaciones ilustran el peligro de que la gerencia se enfoque en acciones y actividades:

Transformacin
deseada
VALOR SOCIAL

Acciones, Actividades
COSTOS SOCIALES

Las acciones y actividades generan

costos, sin necesariamente crear valor
social. El valor social, que podramos
entender como el beneficio que la
sociedad percibe, es el resultado que se
espera una vez que las acciones y
actividades se realicen, sean acogidas y
conduzcan a unos cambios. No es un
resultado automtico de realizar las
actividades o acciones previstas.
La mera ejecucin de acciones y
actividades no genera valor. Al contrario,
genera costos sociales pues obliga a la
sociedad a comprometer el uso de
recursos financieros, fsicos, naturales y/o
humanos a dichas acciones.

Por tanto, el enfocar en la gestin de acciones y actividades implica enfocar en costos

(sacrificios), sin necesariamente rescatar el objetivo estratgico de la gerencia social: el
de generar valor social. Nos conduce a concentrar en los medios, con una visin lejana y
ambigua de los fines perseguidos.
La relacin entre los medios y los fines de una poltica, programa o proyecto es, por
definicin, una hiptesis causa-efecto con cierto grado de incertidumbre. La lgica, a
veces, depende de un gran conjunto de supuestos, para explicar la manera en que se
propone contribuir a la transformacin deseada y, as, generar valor social. Dichos
supuestos sealan los resultados encadenados esperados, que permitira que los medios
efectivamente cond uzcan a los fines esperados.
Consideremos, por ejemplo, los siguientes ejemplos:
Acciones Transformacin deseada
Educar y sensibilizar a jueces de las cortes familiares Un mundo sin violencia intrafamiliar

Es decir, existe el riesgo de elegir el proyecto o el conjunto de servicios que sern ofrecidos para luego definir el
logro que se generar como consecuencia. O sea, los medios definen los objetivos, y no lo que esperaramos en una
buena prctica de satisfaccin de necesidades prioritarias: que el objetivo prioritario define el medio.

Capacitar a jvenes desertores de la educacin secundaria Reduccin de la pobreza entre

familias en las zonas urbanas marginales
Ofrecer actividades recreativas gratuitas Reducciones sostenidas en el abuso de drogas y
alcohol entre la poblacin juvenil

En cada caso, se observa algn vnculo entre lo que se propone hacer y lo que se busca
lograr. Asimismo, en cada caso, es claro que la mera ejecucin de las actividades no
conduce automticamente al logro de la transformacin deseada. Una vez realizadas las
acciones o actividades, algn segmento de la poblacin tiene que responder frente a ellas,
y luego tiene que modificar sus propios comportamientos, consumos o decisiones para
que se produzca la transformacin buscada.
Por ejemplo, en el primer ejemplo citado en el cuadro, el simple hecho de educar y
sensibilizar a los jueces evidentemente no afecta directamente la violencia intrafamiliar.
Los que educan y sensibilizan a los jueces apuestan que la educacin e informacin que
transmitan sea capaces de modificar las decisiones de los responsables de la gestin de
justicia y que dichos cambios en forma de consecuencias y castigos ms significativas
para agresores se conviertan en desincentivos para los que podran ejercer la violencia.
El segundo ejemplo propuesto sugiere que la capacitacin de jvenes desertores de la
educacin formal sea capaz de afectar la incidencia de pobreza en una poblacin con alta
incidencia de estas deserciones. Por supuesto, este ejemplo se basa en una hiptesis que
la capacitacin modificar las habilidades que, a su vez, afecta no solo la empleabilidad
sino el empleo efectivo. Dicho empleo, luego, ser la fuente de ingresos y oportunidades
que representarn la puerta de salida de la pobreza.
En el tercer ejemplo del cuadro, se propone la hiptesis sugiere que la oferta de
actividades para el uso sano del tiempo libre sea capaz de afectar a los comportamientos
de los jvenes con respecto al abuso de drogas. Es decir, que la oferta de actividades
alternativas sea acogida por los jvenes, quienes se enganchan luego en actividades sanas
y se quedan sin el tiempo o sin la motivacin para incursionar en el consumo de drogas o
alcohol, lo que a su vez, conducir a reducciones sostenibles en los abusos de estas
sustancias.
Una especificacin ms completa de objetivos
Una especificacin ms completa de las relaciones mediosfines esperadas podra
constituir una base ms fuerte para una gerencia social accountable. Dicha
especificacin indicara clara y concretamente la lgica de la hiptesis causal que vincula
las actividades e inversiones propuestas con los cambios esperados que conducirn a
aportar a la construccin de la transformacin deseada (y, por ende, a la generacin de
valor social.) La Figura 2 ilustra una especificacin de esa naturaleza; representa un
modelo lgico que vincula las acciones cotidianas (actividades e inversiones) con su
razn de ser: transformaciones en el bienestar social. Wholey (1999) sugiere que este
tipo de modelo documenta las expectativas y las prioridades de los involucrados clave y
arroja claridad con respecto a los vnculos causales esperados. El aporte de esta

documentacin y esta claridad radica en que forma una concrecin con respecto al
desempeo de la iniciativa y una base para el acccountability de su equipo gestor.
La figura 2 propone cuatro eslabones de
una cadena causa-efecto, cuya lgica es
Transformacin deseada
la siguiente: las actividades e
inversiones se combinan de tal manera
VALOR SOCIAL
que permiten lograr la entrega de unos
productos y/o servicios.
Estos
productos y/o servicios no generan
valor por su mera existencia;
se
CAMBIOS SOCIALES
entregan con el fin de ser acogidos o
ESPERADOS: IMPACTOS
recibidos por una poblacin objetivo,
cuyos
consumos,
actitudes,
CAMBIOS INTERMEDIOS
conocimientos y/o comportamientos se
ESPERADOS: EFECTOS
esperan cambiar. Estos cambios en
consumo, actitud, conocimientos y/o
PRODUCTOS Y/O SERVICIOS
comportamientos
se
denominan
cambios intermedios esperados y se
esperan como consecuencia del efectivo
encuentro entre la oferta de productos
ACTIVIDADES, INVERSIONES
y/o servicios y la demanda de la
poblacin objetivo. Otros autores (por
Figura 2:
ejemplo, Cohen y Franco, 1988) ha n
Una conceptualizacin ms completa de objetivos
denominado estos cambios los efectos
de la iniciativa. Medianero Burga (2001) indica que los efectos se pueden referir al
cambio en el comportamiento de los beneficiarios... o el cambio en la manera en que
funcionan las instituciones...
La figura 2, entonces, refleja una especificacin explcita y ms completa de unas
hiptesis medio- fin: las actividades e inversiones son medios para lograr los objetivos
asociados con la entrega o la oferta de productos y servicios; los productos y servicios, a
su vez, son medios para lograr los cambios intermedios esperados, o efectos. A su vez,
los cambios intermedios esperados son el medio que se proponen utilizar para lograr los
cambios sociales esperados. Finalmente, el cambio social esperado es un camino (o un
medio) para contribuir a la construccin de la visin futura deseable que se ha definido
como la transformacin deseada.
La figura 2 sugiere que se puede entender la relacin entre medios (actividades e
inversiones) y fines desde arriba para abajo o desde abajo para arriba. La mirada desde
arriba para abajo en este diagrama corresponde a una simplificacin del proceso de
analizar el problema a ser superado y considerar posibles caminos para su solucin. En
este caso, se pregunta cmo? en el paso de un eslabn a otro.
Aplicndolo a un ejemplo sencillo, podramos imaginar un escenario en el cual se ha
priorizado un problema de poca confianza en el sector pblico, asociada con una visin
de desperdicio y poca respuesta del sector gubernamental. Se podra proponer una
iniciativa o una lnea de trabajo para contribuir a una mejora sostenible en la eficacia y

eficiencia de la gestin pblica. Habra que preguntar cmo? para avanzar sobre la
formacin de una idea para avanzar. Quizs una respuesta viable y prioritaria (en la
prctica, el proceso de delimitar esta respuesta tendra que incorporar mltiples puntos de
vista y la consideracin de diversas alternativas y de criterios relevantes) podra ser a
travs de mejoras en los procesos gerenc iales de los sistemas de entrega de servicios
sociales. Evidentemente, cabe la pregunta: Cmo lograr estas mejoras? Nuevamente, a
travs de un proceso interactivo e iterativo, se identificaran posibles estrategias para
afectar dichos procesos. A manera de ejemplo, unas estrategias podran relacionarse con
capacitacin de directivos y profesionales. Nuevamente, avanzando con la pregunta
cmo? se movera a un campo tcnico de plantacin y programacin de las
capacitaciones, donde se trabajara en la identificacin de contenidos, dinmicas,
poblaciones objetivos, etc.
Al mirar la relacin desde abajo para arriba, en el paso por cada eslabn, estaramos
partiendo de una propuesta existente o una iniciativa en marcha, haciendo la pregunta
para qu? Por ejemplo, al examinar las actividades e inversiones de preparacin de un
currculo, elaboracin de materiales y estudios de caso, promocin de cursos, formacin
de un equipo docente, y oferta de unos cursos a gerentes del sector pblico, nos
preguntamo s para qu?, podramos relevar que dichas acciones existen para que los
participantes en dichos cursos aprendan a implementar efectivamente una gerencia
estratgica. Este aprendizaje conformara el producto o servicio que se entrega. Para
qu se buscara este aprendizaje? Para que, al regresar a sus lugares de trabajo, los
participantes transformen sus prcticas tradicionales de gerencia de actividades o de
presupuestos y cronogramas por una prctica eficaz de gerencia estratgica. En el
esquema de objetivos que aqu se propone, este cambio podra entenderse como el
cambio intermedio (o efecto) esperado. Para qu? La hiptesis propone que la
introduccin de estrategias efectivas de gerencia estratgica conduzca a una mayor
eficacia y eficiencia en la gestin pblica -- es dicha mejora constituira el cambio social
esperado. Hacia qu fin o transformacin deseada? -- ltimamente, para lograr un
aporte ms eficaz, eficiente y/o sostenible en el desarrollo nacional.
La identificacin y estructuracin de problemas: camino a la identificacin y la
priorizacin de objetivos
Al inicio de este texto, vinculamos la identificacin y la priorizacin de una necesidad o
problema con las transformaciones deseadas que constituyen los objetivos movilizadores de las
iniciativas pblicas y dan lugar a la concrecin de objetivos gerenciables. Los objetivos y los
problemas son ntimamente relacionados.
La identificacin de los objetivos de las iniciativas pblicas se basa en un anlisis de problemas,
particularmente influenciado por las intenciones de proponer algn camino para su superacin.
En este sentido, y como ha planteado Aaron Wildavsky (1987), Una dificultad slo constituye
un problema si algo se puede hacer para resolverla. Un problema se distingue de una confusin
o un rompecabezas solo por medio de una hiptesis sobre lo que se puede hacer al respecto.
Por tanto, al tratar de definir los objetivos de las iniciativas pblicas, partimos de una
identificacin de situaciones o condiciones problemticas.

Que una condicin llegue a interpretarse como problema depender del reconocimiento de una
tensin entre lo que se est observando o lo que se est viviendo (lo que es) y lo que
consideramos que debe ser y puede ser (con una adecuada interve ncin pblica.) Una condicin
o circunstancia slo constituye un problema cuando genera tensin, incomodidad o
inconformidad a quienes la experimentan:
los llamados problemas no son datos externos, realidades objetivas, sino
construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas
cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. (Alguilar
Villanueva, 1993, p. 53)
A su vez, la manera en que se interpreta y se define un problema va a influenciar las decisiones
sobre sus vas de solucin y condicionar las alternativas que se consideran para su solucin.
(Aguilar Villanueva, 1993 y Moore, 1976)
La manera como se ha definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los
instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones de accin. No es lo
mismo definir la pobreza como explotacin, que como ausencia de igualdad de
oportunidades o rezago cultural... (Aguilar Villanueva, p. 52)
Por tanto, el proceso de identificar un problema pblico necesariamente tendr que incluir
esfuerzos por generar consenso con respecto a las condiciones o situaciones generadoras de los
sentimientos de malestar e incomodidad que constituyen el problema. (Bardach, 1981)
Eugene Bardach nos aconseja evitar la confusin de un problema y una cuestino asunto:
Fragmentos de definicin del problema, teorizaciones casuales y propuestas de
remedios son elementos del compuesto retrico llamado asunto o cuestin (issue), que
suele expresarse en palabras o frases, tales como la cuestin energtica o la cuestin
del control de armas. En general, aunque no siempre, una cuestin denota
discrepancia de opinin sobre cules son los remedios apropiados al problema y cules
los factores causales en la raz del problema. As, una cuestin raramente se define o
se percibe exactamente de la misma manera como la definen o la perciben quienes
participan en el dilogo poltico con el fin de encontrarle una respuesta. (Bardach,
1981, p. 224)
A manera de ejemplo, la cuestin laboral podra referirse a las elevadas tasas de desempleo, al
deterioro en el poder adquisitivo de los trabajadores, a la inestabilidad contractual o a las pobres
condiciones de los lugares de trabajo. Referencias a las cuestiones laborales brindan la
comodidad de no tener que generar acuerdos sobre las causas de la inconformidad social con las
condiciones de trabajo, empleo y remuneraciones. Pero, la ambigedad de dichas referencias
impide avances sobre la definicin de intervenciones que podran destinarse a la superacin de
dichas causas.
El asunto tiene que ser desempaquetado para identificar y precisar los problemas
relacionados. (Bardach, 1981) Para lograr este desempaque se generan dilogos e
intercambios con respecto a las dimensiones de las dinmicas sociales tendrn que ser
transformados para superar los sentimientos y percepciones de inconformidad o malestar. Se

debate sobre sus componentes, causas y consecuencias. Se analiza el lenguaje y los nfasis de su
definicin o planteamiento.
El planteamiento del problema no se hace de manera independiente de la reflexin sobre las
posibles vas de solucin. Se interpreta o se estructura de manera que sea susceptible a
superacin. (Wildavsky, 1987; Simon, 1973)
A pesar de la estrecha relacin entre el planteamiento del problema y la reflexin sobre su
superacin, hay que evitar la trampa de que el problema se confunda con la ausencia de una
solucin particular pre- identificada. A manera de ejemplo, la falta de pesticidas no es un
problema, pues la verdadera causa de malestar no radica en que haya o no haya qumicos para
eliminar o prevenir una ingestacin; el problema radica en los daos (actuales o potenciales)
presentados por animales o insectos. Asimismo, la falta de un ingreso de subsistencia no
constituye el problema de pobreza, pues el ingreso slo soluciona dificultades a travs de su
capacidad de satisfacer necesidades o generar ciertos sentimientos (tranquilidad, auto-estima,
etc.)
Para plantear y estructurar un problema, se busca involucrar a diversos actores en la exploracin
de sus diversas dimensiones, sesgada por la conciencia que se busca relevar alternativas para
su superacin. Ese sesgo, sin embargo, tiene que ser suficientemente abierto para dejar
oportunidad para la exploracin de diversos caminos de superacin. Esto, a su vez, obliga a
explorar y generar consensos con respecto a las varias causas del problema:
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado
como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
estructurarlo como causa de o efecto de. ..... No se puede actuar para modificar una
situacin-problema sin incluir explcita o implcitamente un enunciado causal adems de
un concepto de problema. (Aguilar Villanueva, 1993)
Resumiendo, la identificacin de un problema pblico parte del anlisis de condiciones,
circunstancias o asuntos, con los propsitos simultneos de:

intercambiar percepciones y generar consensos con respecto a las fuentes o causas de los
sentimientos de malestar, incomodidad o inconformidad que convierten la situacin o
circunstancia en problema;
desempacar los asuntos y generar consensos con respecto a las dimensiones precisas de
las condiciones generadoras de malestar que los diversos actores priorizarn;
identificar causas del problema que se presten a posibles soluciones, de tal manera que el
problema efectivamente sea susceptible a superacin.

rbol de problemas: una herramienta para apoyar la estructuracin de un problema

La construccin de un rbol de problemas es una herramienta til para desempacar una cuestin
y estructurar un problema de manera iterativa e interactiva. Formalmente, el producto de esta
construccin consiste en una representacin grfica (en forma de rbol) de un problema
prioritario, sus causas y sus efectos. El proceso de su elaboracin permite reunir a diversos
actores, con diferentes puntos de vista y diferentes intereses, para intercambiar ideas con
respecto a los diversos problemas que afectan la situacin que se analiza. A partir de una

10

PROBLEM A CENT RAL

tormenta de ideas con respecto a estos diferentes problemas, se

puede empezar a identificar relaciones causa-efecto entre
problemas, seleccionar un problema que se tratar como central y
organizar un esquema que indica las causas y los efectos de dicho
problema. A su vez, se puede identificar causas de las causas y
causas de las causas de las causas y as, sucesivamente.

CAUSAS

La imagen de rbol se construye con el tronco constituido por el

problema central; los efectos de dicho problema en las ramas y las
mltiples niveles de causes, en las races.

EFECTOS

En la prctica, el rbol de problemas suele construirse como una imagen de la Figura 3.

High incidence of preventable diseases

Crime and insecurity in

Opportunities for the future go unexploited.

Low educational attainment in future generations

marginalized urban areas

Perpetuation of poverty among families in

marginalized urban areas

Efectos

Problema
central
High levels of school failure among
childrenandteenagers

Low labor participation among adults

Causas
Discouragement and consequent exit from
laborforce

Inadequate or inappropriate education for

current labor market conditions

Insufficient or inexistent training for adults

Low salaries damper interest in training

and continuous education

Inability of job searching due to family and

house keeping

Low functional literacy

Low solidarity among families and

communities

Insufficientday
- care for pre -school
children

High absenteeism level

Insufficientday
- care for pre -school
children

Responsibilities in child care for pre - school

siblings

High repetition levels, at grades 1 to

4

Unrreadinessto begin the educational

process

High levels of malnutrition

Low education demand levels (after 4th

grade)

Belief that education is irrelevant

High drop
- outrates

Belief that education is irrelevant

N o -n flexible school schedules

Figura 3
Una estructura tpica: rbol de problemas

Se recomienda construir un rbol de problemas de manera interactiva con la activa

participacin de actores diversos, incluyendo a individuos de las comunidades afectadas por el
problema, actores que han intervenido en la problemtica en distintos momentos y diferentes
lugares y diversos involucrados con intereses en que el problema se solucione (o no).
Para la elaboracin del rbol, se recomienda entablar un proceso que contempla las siguientes
actividades:

Generar una tormenta de ideas, recogiendo las percepciones de diferentes actores con
respecto a las fuentes de los sentimientos de malestar o inconformidad.
Convertir las ideas en expresiones de problemas susceptibles a transformacin.
Empiece a ordenar los diversos problemas en un esquema de causa-efecto.

11

Identifique o elija un problema central; generar consenso con respecto a lo que se podra
entender como el problema prioritario que se buscara superar.
Organice un esquema que indica las relaciones causales respectivas. Ubique los efectos
por encima del problema central y las causas, por debajo.
Abrir otra tormenta de ideas, con el fin de invitar la identificacin de causas del problema
central que no salieron en las exploraciones previas.
Involucre a los actores mltiples actores y perspectivas en la revisin y validacin del
esquema.

Recomendamos que el proceso de elaboracin del rbol de problemas sea un proceso iterativo,
lo que implica dar licencia a proponer, pensar, modificar y ajustar. El rbol se construye de
manera abierta al replanteamiento y a repetidas reconsideraciones de las decisiones con respecto
a lo que se elige como problema central y lo que se definen como las lgicas causales. Se trata
de un rbol escrito en lpiz, de manera que se deja abierto a la reformulacin.
De los problemas a los objetivos
Un rbol de objetivos es una imagen espejo de un rbol de problemas. Por tanto, la estructura de
la Figura 4 es la misma que la Figura 3:

High incidence of preventable

diseases
Crime and insecurity

marginalized

ni

areas

O p p o r t u n i tes
i for the future go
unexploited.

Low educational attainment

generations

in future

urban

Objetivo central

Perpetuation of poverty among families

in
marginalized urban
areas

Beneficios

High levels of school failure

Low labor particip
adults

a m o ncgh i l d r e n a n d
teenagers

ationamong

Medios
(Objetivos intermedios)
Discouragement and consequent exit
from
labor

Inadequate or inappropriate education

f o r currentlabormarket

force

Inability

conditions

a n d

of

job searching due to family

house

Low salaries damper interest in

t r a i n i nagn d c o n t i n u o u s
Insufficient or inexistent training for
adults

education

High repetition levels, at grades 1

to
4

High absenteeism
level

keeping

Low education demand levels (

4th
grade

after
High

out
-

d r o p

rates

Responsibilities in child care for

school
Lowfunctional
literacy

Low solidarity among families

a n d
communitie
s

Insufficient
d a y

- carefor
p r e
children

school

Insufficient
carefor
d a y
c h i pl dr r ee
n

school

p r e

sibling
s

U n r r e a d i n e s to begin the
s
e dr uo ccaet iso n a l
p

Belief that education is

High levels of
malnutrition

Belief that education is

irrelevant

irrelevant

No
n

flexible school
schedules

Figura 4
Una estructura tpica: rbol de objetivos

Los elementos de este rbol son expresiones positivas que representacin la transformacin o
superacin de los problemas especificados en el rbol de problemas. As, la superacin del
problema central se convierte en el objetivo central de este nuevo rbol. La superacin de dicho
problema podra conducir a la superacin de los problemas que se consideraban efectos del
problema central, y en este nuevo rbol, representa los beneficios de lograr el objetivo central.
A su vez, este rbol de objetivos seala que los medios para lograr el objetivo central radicarn
en la superacin de los problemas previamente sealados como causas del problema central.

12

El rbol de objetivos constituye una gua de alternativas que se podran contemplar para lograr el
objetivo central. Mapea una hiptesis causales sobre los medios que parecen ser capaces de
lograr la transformacin indicada por el objetivo central. Ofrece varias opciones para la
construccin de jerarquas de objetivos que podran constituir el marco conceptual de un
programa, proyecto o estrategia.
Al avanzar sobre la seleccin de alternativas, el proceso de formacin de polticas y programas
entra en una fase de establecimiento de prioridades. Cules objetivos se van a priorizar?
La palabra prioridad se deriva del Latn prior, primero. Establecer una prioridad implica
determinar lo que debe ir de primero: poner una cosa anterior a otra, darle mayor importancia o
urgencia que otra. En el anlisis de problemas pblicos (y sus correspondientes objetivos), es
muy posible que todo es importante. No obstante, las restricciones que caracterizan nuestra
realidad no permiten abarcar todo. Las restricciones financieras, de otros recursos,
organizacionales y polticas limitan lo que son alternativas viables dentro de los rboles de
objetivos. Por tanto, el proceso de seleccionar un determinado conjunto de objetivos prioritarios
obliga a reconocer las restricciones y definir lo que es viable e importante, dentro del contexto en
que trabajamos.
Por esta realidad, vale la pena recordar que ya propusimos elaborar los rboles de objetivos en
lpiz o sea, de manera que puede ser re-elaborado y re-considerado. Reiteramos esta
recomendacin en lo que se refiere a un rbol de objetivos. En la medida que empezamos a
reconocer y confrontar las restricciones de nuestra realidad, es posible que encontramos que hay
que re-enfocar o redimensionar el rbol. A lo mejor, hay que considerar que el objetivo central
seleccionado es demasiado ambicioso, y habr que seleccionar un objetivo de un nivel jerrquico
inferior al seleccionado como un objetivo central ms realista. O, alternativamente, a lo mejor,
se podra contemplar la ampliacin de rbol para contemplar problemas o dimensiones de la
situacin problemtica que no han sido contempladas en la primera versin del rbol de
objetivos.
En resumen, la construccin del rbol de objetivos es, en primera instancia, un paso casiautomtico de conversi n del rbol de problemas en su espejo positivo. No obstante, ese rbol
de objetivos luego se somete a un nuevo dialogo de interpretacin y priorizacin que muy
posiblemente obliga a repensarlo, a devolver al rbol de problemas y la exploracin de las
dinmicas que generan los problemas pblicos.
A manera de conclusin
La definicin de objetivos prioritarios es un proceso indispensable en el proceso de formacin de
polticas, programas y/o proyectos sociales. Un manejo eficaz de dicho proceso permite
construir un marco conceptual slido para las iniciativas y genera una apropiacin de la iniciativa
por parte de diversos involucrados. Da una base para el accountability y el enfoque estratgico
de la gerencia de la iniciativa.
Las tcnicas de anlisis de polticas sociales y las capacidades de proponer hiptesis causales son
indispensables para los procesos de definicin y priorizacin de objetivos. No obstante, por si
solos, resultan insuficientes para gestionar estos procesos. Esto, porque la exp loracin de

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problemas y la construccin de rboles de problemas y objetivos son lejos de ser procesos

exclusivamente tecnocrticos. Involucran procesos de dialogo, debate y concertacin que
requieren de claridad con respecto a las dimensiones sujetivas, relativas y valorativas de la
existencia de problemas pblicos. Son procesos que requieren de muchas de las competencias
fundamentales del buen ejercicio de gerencia social (Sulbrandt, 2001): ptica amplia;
perspectiva estratgica; Sensibilidad al entorno; ejercicio de liderazgo; flexibilidad; compromiso
social; Capacidad de comunicacin; Sensibilidad interpersonal y competencia tcnica.
Este texto modestamente aporta reflexiones relacionadas con la competencia tcnica
necesaria para entender las relaciones entre entornos, problemas y objetivos y gestionar la
definicin y priorizacin de objetivos. En la prctica, los gerentes sociales tendrn que
complementar estas reflexiones de las dems competencias tan crticas a la necesaria
generacin de consensos sobre problemas y objetivos.

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Referencias
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Aguilar Villanueva, Problemas pblicos y agenda de gobierno. Mxico: Miguel
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