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Gestin educativa

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La gestin educativa en Amrica Latina:


Problemas y paradigmas

Juan Casassus

s en los aos sesenta que en Estados Unidos se empieza a hablar de gestin


educativa; en los setenta, en el Reino Unido y en los ochenta, en Amrica
Latina. Se trata, entonces, de una disciplina de desarrollo muy reciente: de all su
bajo nivel de especificidad y estructuracin. Por hallarse en bsqueda de identidad y
estar an en gestacin, es un caso interesante de relacin entre teora y prctica.
La gestin educativa busca aplicar los principios generales de la gestin al campo
especfico de la educacin. Su objetivo es estudiar la organizacin del trabajo en dicho
campo y est determinada por el desarrollo de las teoras generales de ambos campos.
Pero no se trata de una disciplina terica. Su contenido disciplinario responde tanto
a los fundamentos de la gestin como a la cotidianidad de su prctica; esta ltima
obedece a los principios generales de la gestin y de la educacin. Hablamos, en ese
sentido, de una disciplina aplicada, de un campo de accin.
En la actualidad, la prctica est muy influenciada por el discurso de la poltica
educativa y, como es evidente, por los distintos esfuerzos que se desplieguen para aplicarla. Se tiende a avanzar en medio de cambios derivados de dichas polticas educativas, de presiones para que stas entren en vigor y de resultados provenientes de ajustar
la prctica a las presiones que vienen desde arriba. Este hecho permite notar que la
gestin educativa no es solamente pragmtica, como podra pensarse, sino que lleva
inscrita la dimensin poltica en su prctica.
En su estado actual, la gestin educativa es una disciplina en gestacin en la cual
interactan los planos de la teora, de la poltica y de la pragmtica.
Entonces, como puntos metodolgicos para comprender la naturaleza del rea de
la gestin educativa es necesario: (i) conocer los planteamientos tericos subyacentes en
las disciplinas madres que la generan y contienen y (ii) entender el sentido y los contenidos de las polticas educativas.
Consultor chileno, doctor en Sociologa de la Educacin, especialista en temas de gestin educativa.

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En este marco, buscamos aportar aqu una reflexin acerca de las formas que emergen de los planteamientos subyacentes de distintas teoras de la organizacin del trabajo, y de su interaccin con la esfera de la educacin tanto en lo disciplinario como en lo
poltico.
El texto est estructurado en siete partes: (i) planteamientos bsicos; (ii) distintas
definiciones; (iii) evolucin de los modelos de gestin, su trayectoria y hacia adnde
apuntan; (iv) aspectos de la representacin de la realidad; (v) dimensin de la educacin, considerando las orientaciones de poltica educativa de fin de siglo que condicionan la situacin actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definicin del objeto
de la gestin; y (vii) algunas conclusiones.

Planteamientos bsicos de la gestin


El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolucin social y su constante reestructuracin han hecho que la movilizacin de las personas en una organizacin hacia objetivos determinados sea una de las ideas centrales en nuestro tiempo. Hasta tal punto, que
lo medular en la teora de la gestin es comprender e interpretar los procesos de la
accin humana en una organizacin. Esta idea ha seducido las mentes del fin de siglo
y, sin duda, continuar ejerciendo impacto bien adentrado el siglo actual.
La preocupacin por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados data
de muy antiguo. Baste considerar a precursores de dos corrientes de constante presencia
en los enfoques de la gestin: Platn y Aristteles. En La Repblica, por ejemplo, la
gestin es percibida como una accin autoritaria: Platn consideraba que la autoridad
era necesaria para conducir a los hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Por
otra parte, en la Poltica de Aristteles la gestin es vista como una accin democrtica,
pues para Aristteles el ser humano era un animal social o poltico, y conceba la movilizacin como un acto a travs del cual los hombres iban generando su propio destino.
Sin embargo, la gestin concebida como un conjunto de ideas ms o menos estructuradas es relativamente reciente. Sus precursores modernos se remontan a la primera
mitad del siglo XX, con el trabajo de socilogos, administradores y psiclogos. Entre los
primeros destaca en particular Max Weber, que estudi la organizacin del trabajo
como un fenmeno burocrtico. Se orient hacia el estudio de la organizacin como un
proceso racionalizador que busca ajustar los medios con los fines propuestos (Weber,
1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), que desarroll la
idea de la gestin cientfica y consideraba el trabajo como racionalizacin operativa de
la labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el inters
econmico; y Henri Fayol (1916), que tambin racionaliza la funcin del trabajo, pero
esta vez refirindose al de la direccin. Ambos, Taylor y Fayol, son considerados los
padres de la escuela clsica de administracin. Con posterioridad, entre los psiclogos
sociales, est Elton Mayo (1977), famoso por sus estudios sobre las plantas de la General Electric en Hawthorne y por sus trabajos contenidos en particular en The Human

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Problems of An Industrial Society en los que pona nfasis en las motivaciones no


econmicas en el proceso laboral, dando origen a la escuela de relaciones humanas.
Ms tarde, se genera la visin sistmica de la organizacin en la cual sta es vista como
un subsistema cuyo punto central son las metas, que constituyen las funciones de dicha
organizacin en la sociedad. Entre los que comparten esta visin destacan: T. Parsons,
que presenta la teora funcionalista de los sistemas; L. Von Bertalanfly, con la teora de
los sistemas abiertos; y Luhman, con la visin autopoitica de los sistemas (Luhman,
1978). Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestin,
indagaron acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acerca
de qu las podra impulsar a mejorar su desempeo.
Recin a partir de la segunda mitad del siglo XX se puede hablar propiamente de la
gestin como campo disciplinario estructurado, distinguiendo dentro de l algunas corrientes. Una de ellas es la que emerge de la perspectiva de la experiencia, cuando
algunos empresarios como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan (General Motors)
en los aos sesenta comienzan a escribir sus experiencias en la administracin de grandes empresas. Esta corriente ha influido grandemente en el desarrollo del enfoque casustico aplicado del campo de la gestin: es decir, un enfoque que parte de experiencias concretas. Esta corriente es transferida a los enfoques casusticos de una de las
tendencias en gestin educativa predominantes en Estados Unidos. Si bien esta corriente
era particularmente fuerte en los libros y revistas estadounidenses, denotaba una dificultad en lo que se refiere a situaciones concretas (que dan origen a recomendaciones
acerca de cmo enfrentar casos especficos). El enfoque emprico llevaba a que los
temas de gestin saltaran de una temtica a otra, sin profundizar en la comprensin de
los mecanismos que rigen la situacin especfica, ni tampoco construyendo el sentido de
la situacin. Las otras corrientes emergen del pensamiento ms terico y estn ligadas a
modelos de gestin tales como el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico
situacional, el de calidad total, el de reingeniera y el comunicacional. Se discutirn ms
adelante. Antes, es necesario sealar conceptualmente lo que se entiende por gestin.

Definicin del trmino gestin


La gestin trata de la accin humana, por ello, la definicin que se le d ha estar
siempre sustentada en una teora explcita o implcita de lo que se entiende por
accin humana. Hay distintas maneras de concebir la gestin, segn sea el objeto del
cual se ocupa y los procesos involucrados. Segn el nfasis que se ponga en el objeto
o en el proceso contemplado, se obtendrn definiciones que, por una parte, pongan
de relieve el hecho de responder a componentes de una organizacin tales como arreglos institucionales, articulacin de recursos y objetivos. O, por otra parte, se obtendrn
definiciones ms bien centradas en la interaccin de personas.
Cuando el aspecto central es la movilizacin de recursos, la gestin es vista como
una capacidad de generar una relacin adecuada entre la estructura, la estrategia, los

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sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organizacin considerada. Dicho de otra manera, la gestin es la capacidad de articular los
recursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea.
Una visin que evoca la supervivencia de una organizacin desde sus procesos
sugiere concebir la gestin como la generacin y manutencin de recursos y procesos
en una organizacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra.
Desde la perspectiva centrada en la interaccin de los miembros de una organizacin, la gestin toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas
actan en funcin de la representacin que tengan del contexto en el cual operan. Aqu
podemos decir, con Argyris y Schn (1978), que [...] la accin en una organizacin es
una accin deliberada, y toda accin deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera. En consecuencia, podemos calificar la gestin como la capacidad de articular representaciones mentales de los miembros de una organizacin.
Otro enfoque es el lingstico, focalizado en la comunicacin, que concibe que las
personas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversacin. As, la
gestin es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin.
La visin que se centra en los procesos vincula la gestin al aprendizaje. Uno de los
artculos de mayor impacto en la reflexin acerca de estas materias fue publicado en
1988 en el Harvard Business Review: Planning as Learning [el planeamiento como
aprendizaje]2, de Arie de Geus. All se concibe la accin de la gestin como [...] un
proceso de aprendizaje de la adecuada relacin entre estructura, estrategia, sistemas,
estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organizacin como hacia el entorno. En esta misma lnea, Peter Senge (1993), en La quinta
disciplina, define el aprendizaje como [...] el proceso de expansin de las capacidades de lograr lo que deseamos lograr. El aprendizaje es visto as no slo como una
elaboracin personal, sino como algo que se constituye y verifica en la accin. Por lo
tanto, la gestin de una organizacin en tanto proceso de aprendizaje continuo es vista
tambin como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ella
mediante una articulacin constante con el entorno o el contexto.
Las distintas visiones de la gestin que se han evocado incluyen temas como: el
aprendizaje, el aprendizaje continuo, la generacin de valores, la visin compartida,
las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son tambin temas del
mundo educativo. Este punto sugiere que la evolucin del pensamiento acerca de la
gestin se acerca a la del pensamiento de la educacin. Es un elemento favorable para
establecer una relacin adecuada entre gestin y educacin.
Adems de las distintas visiones de gestin, conviene aclarar conceptos en lo relativo a
gestin educativa: por ejemplo, debemos usar gestin o administracin educativa?
2

(N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traduccin nuestra.

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La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglosajn. Primero en


Estados Unidos y luego en el Reino Unido. En Estados Unidos, el trmino que se usa con
mayor frecuencia es el de administracin: existen carreras universitarias y revistas
especializadas, tales como The Educational Administration Journal. Pero en el Reino
Unido el trmino utilizado es el de management; en las universidades se dictan cursos de
educacional management, pero tambin existen algunos compromisos en el uso de la
terminologa, como por ejemplo en el caso de la British Educational Management and
Administration Society [Sociedad Britnica de Gestin y Administracin Educacional].
En Amrica Latina, hemos pasado de la perspectiva de la administracin a la de la
gestin. Bajo el rgimen de sistemas educativos centralizados, hasta fines de los ochenta, existieron dos corrientes cercanas a la disciplina: la primera apuntaba a la planificacin y la segunda, a la administracin. En el fondo, esta tradicin responde a una visin
autoritaria o verticalista de la gestin: de un lado, se encuentran los sujetos encargados
de planificar y, de otro, los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta
prctica, que acompa los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por un
proceso de descentralizacin, que cambia las competencias de gestin de los actores
involucrados.
Gestin es un concepto ms genrico que administracin. La prctica de la gestin
va hoy mucho mas all de la mera ejecucin de instrucciones que proceden del centro.
Las personas con responsabilidades de conduccin tienen que planificar y ejecutar el
plan. El concepto de gestin connota tanto las acciones de planificar como las de administrar. La administracin como ejecucin de las instrucciones de un plan, independientes de los contextos no es lo que ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo, los
directores de escuelas encargadas de ejecutar un plan tienen que realizar una serie de
operaciones de ajuste, tales como: lograr la viabilidad poltica del mismo, adecuar los
recursos disponibles a las necesidades de ejecucin, determinar el nivel de competencias de las personas para llevarlo adelante. En la prctica, el plan es slo una orientacin y no una instruccin para ejecutarlo. Por ejemplo, al traducir un plan en acciones
concretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad de
replanificar, administrar y demostrar talento poltico para encauzarlo.
Este trabajo de ajustes internos (adecuacin a y de los recursos) y externos ocurre
porque cada organizacin es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto
externo con el cual interactan y poseen adems un contexto interno. El primero est
constituido por todo lo exterior a la organizacin. En trminos de la educacin, lo externo
a las escuelas estara configurado por entidades tales como los padres y apoderados,
las otras organizaciones sociales, la economa que las rodea, el sistema legal, el cultural
o el poltico. Las organizaciones no existen en un vaco: existen en el entorno. La organizacin se nutre de este entorno y, en igual sentido, depende de l. Esto hace que el tema
de las escuelas y su entorno revista suma importancia; sin embargo, hasta la fecha, las
relaciones de la escuela con el entorno tienden a ser ms de carcter pasivo (descripcin del conocimiento respectivo) que activo (interaccin concreta con l). Desde el

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punto de vista de la gestin, sta debe orientarse a facilitar una interaccin real con el
entorno exterior.
El contexto interno lo constituyen las personas que integran la organizacin. Se
llama aqu la atencin sobre un aspecto: las personas son el contexto interno, pero no en
cuanto a cualquiera de sus caractersticas, sino especficamente con respecto a aqullas
que les confieren su calidad de miembros. En las escuelas, el contexto interno est
constituido por personas, pero slo en cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos,
directivos, y no en su calidad de seres humanos. La gestin educativa es la gestin del
entorno interno, orientada hacia el logro de los objetivos de la escuela.
En el caso de la gestin educativa, nos confrontamos con un problema especial:
dado que el objeto de la gestin es la formacin de seres humanos, el contexto interno
o al menos parte de l (los alumnos) tiende a mezclarse conceptualmente con el fin
de la organizacin. Esta es una situacin propia de la educacin que no se presenta en
otras organizaciones.
La interaccin concreta de un sistema con sus entornos internos y externos le es
consustancial. De all que la utilidad de las recetas de gestin quede limitada a su
aspecto ilustrativo, pues no pueden reemplazar la reflexin sobre la realidad concreta
en la cual opera el sistema. Este aspecto es importante en tanto que, si se interviene sin
una reflexin sobre la situacin concreta, la accin se abstrae de la realidad y se opera
en forma alienada, separada de ella. Por el contrario, si se opera de manera cercana a
la realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando esto ocurre, se puede pensar en nuevos
trminos, abrindose a la posibilidad de que existan maneras radicalmente diferentes
de organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice
el sentido comn: que la gestin es trabajar con personas.
Comprender esto es importante, pues se produce a la vez un cambio en la comprensin de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexin en torno a la
gestin educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad describe a un objeto del
cual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un
automvil es una mquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el
volante en esa direccin y entonces el vehculo girar hacia la derecha. Un ser humano
es no trivial por cuanto, al aplicrsele un insumo, el resultado variar segn el individuo.
Sin embargo, parecera que en la gestin la tendencia fuera actuar como si las personas
funcionaran al igual que mquinas triviales.

Principios que animan los modelos de gestin


Los principios generales de la gestin pueden ser formalizados en modelos, que han
sido explicitados en un texto anterior (Casassus, 1999). Sin embargo, se presentan
aqu con el fin de apoyar el argumento. En la gestin se puede identificar una secuencia de marcos conceptuales, tcnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio

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institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, el de calidad total, el de reingeniera y el comunicacional. Cada uno
constituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a
situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero s representa un avance con respecto a l, generando una acumulacin terica e instrumental. As, de manera similar a lo que ocurre
en Fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una cierta escala pero limitado
en sus explicaciones al confrontrsele con el modelo cuntico, cada uno tiene un mbito
de efectividad y tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevo
modelo.

La perspectiva normativa
En los aos cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificacin regional
estuvo dominada por la visin normativa. Fue la poca en que se iniciaron los planes
nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales de
desarrollo educativo. Con esta visin planificadora, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de la
cual todos somos herederos.
La visin normativa se constituy como un esfuerzo mayor para introducir la racionalidad en el ejercicio de gobierno, en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones
del presente. Ella se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendencias a mediano
plazo y su consecuente programacin.
En el mbito educativo, fue una planificacin orientada al crecimiento cuantitativo
del sistema. De hecho, el plan consisti en la asignacin de recursos destinados a expandir la oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del futuro.
Desde el punto de vista terico, en esta perspectiva el futuro es nico y cierto. Desde el
punto de vista tcnico, la planificacin consisti en aplicar tcnicas de proyeccin del
presente hacia el futuro.
Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto ndice de abstraccin y con ausencia de una dinmica propia de la sociedad. Sin embargo, desde el
punto de vista cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la cultura normativa
y verticalista del sistema educativo tradicional.
A fines de los sesenta se constat que el futuro realizado no coincida con el previsto
en la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petrleo en
1973 marc un quiebre en las tcnicas de la previsin clsica expresada en la visin
normativa.

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La visin prospectiva
Desde la visin prospectiva, el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado.
Tambin intervienen imgenes del porvenir que se imprimen en el presente y que, en
consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construccin de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios del
maana, se est diciendo que ste es a la vez mltiple, y por ende incierto. Observemos
que se ha pasado de un futuro nico y cierto a otro mltiple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin, y de
reducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes ms diversas lo que
podra ser considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se desarrolla entonces una planificacin con criterio prospectivo, donde la figura predominante es
Michel Godet (1989), quien formaliza el mtodo de los escenarios.
Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, stos se construyen a travs de
la tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para
intentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de tcnicas a travs de mtodos
tales como Delfi, el baco de Reiner y otros.
En este perodo, a inicios de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivas
que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde los
planteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programacin lineal. Fueron ejercicios que
trataron de captar distintos escenarios del futuro proyectando trayectorias, actores y
estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanificacin, los mapas escolares y las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilo
predominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la
visin prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicado
mediante matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediados
de los setenta, la visin de alternativas posibles se refuerza, al emprenderse estudios
comparativos y de programas regionales como el Programa Regional de Desarrollo
Educativo (PREDE), asociado a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), o el
Proyecto Principal de Educacin, asociado a la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). En estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y
resultados. En definitiva, tuvieron la posibilidad de identificar soluciones alternativas a
problemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este perodo empiezan
a introducirse nuevos elementos, como por ejemplo los resultados de investigacin ligados a la planificacin. Este modelo mantiene como tcnica la perspectiva racionalista
fundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios alternativos). El manejo
financiero sigue siendo el elemento central y en las decisiones sobre opciones y proyectos alternativos predomina el criterio del anlisis costo-beneficio.

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La visin estratgica
Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a l es preciso contar con
un modelo de gestin de normas que puedan llevar a ese lugar: es decir, normas que
permitan relacionar la organizacin con el entorno. Para ello surge la nocin de estrategia, cuyos principales tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. Esta idea tiene tanto
un carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para alcanzar lo que se desea). La gestin estratgica consiste en la capacidad de articular los recursos humanos, tcnicos, materiales y financieros que posee una organizacin (Ansoff, 1965).
La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consideraciones econmicas con la planificacin y la gestin, ausentes en la dcada de los
sesenta. Ya no estamos en una situacin como a inicios de los setenta, cuando la planificacin tenda a operar en un vaco societal. Con la crisis se introducen los elementos
de programacin presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se haban
constituido las unidades de planificacin ante situaciones de presupuestos decrecientes.
El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perodo con
una etapa de consideraciones estratgicas. Es decir, una forma de hacer visible una
organizacin a travs de una identidad institucional (anlisis de tipo fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, que pone en relieve la misin, visin, fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permiti que las organizaciones adquirieran presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, recin a inicios de los noventa se empieza a considerar este enfoque en la prctica de la
planificacin y la gestin en el mbito educativo. Cabe destacar que el pensamiento
estratgico tiene como base uno de tipo militar. Se reconocen las identidades organizacionales, pero su visin de la accin humana se sita en una perspectiva competitiva de
organizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.

La gestin situacional
La crisis petrolera de los setenta repercuti tardamente en Amrica Latina bajo la forma
de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transform en una crisis
estructural que generaba una situacin social inestable. Frente a la incertidumbre, emergen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes
diseados. En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le incorpora la dimensin situacional algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus o dicho de
otra manera, el de la viabilidad de las polticas. El planteamiento de la planificacin
situacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que plantea, adems del tema de la viabilidad poltica, el de la viabilidad
tcnica, econmica, organizativa e institucional. Se preocupa del anlisis y abordaje
de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestin se
presenta como un proceso de resolucin de nudos crticos de problemas.

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Para Matus, una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y la
accin. Accin y situacin forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere
el carcter de situacin con relacin al actor y a la accin de ste. Por eso, una realidad
es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cmo est situado el actor
y cul es su situacin. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades.
Por ello, en el perodo inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y
lograr consensos sociales como criterio principal de gestin de los sistemas educativos.
En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursos
hace de la planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra,
una preocupacin de conduccin poltica del proceso, en el sentido de asegurar la
gestin del sistema mediante la concertacin; y una tercera, una fragmentacin del
proceso de planificacin y gestin en acciones que ocurren en diversos lugares del
sistema. Con lo cual se quiebra el proceso integrador de la planificacin y se multiplican, en consecuencia, los lugares y entidades planificadoras. Este proceso de fragmentacin conduce a redefinir la unidad de gestin educativa. Es decir, el objeto de la
gestin educativa deja de ser el sistema en su conjunto y se determinan otras unidades
de gestin (ms pequeas que el conjunto del sistema), que pueden sealar objetivos
propios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de la
descentralizacin educativa, el cual, como se ver ms adelante, tiene consecuencias
importantes para la disciplina de la gestin educativa.

La gestin de calidad total


Cercana al pensamiento estratgico, emerge la visin de calidad total. Con el xito de
Japn en el contexto de la economa mundial, la atencin se volc hacia causas que lo
explicaran. Es conocido que entre los principales tericos que inspiraron el cambio en
la organizacin del trabajo en Japn se encuentran los estadounidenses E. Deming y
J. Juran, quienes, en la dcada de los cincuenta, propusieron la filosofa de la calidad
en la organizacin del trabajo. Sin embargo, mucho ms tarde, a mediados de los
ochenta, la preocupacin por la calidad se traslada al sistema educativo en Estados
Unidos, hecho que recin acontece a inicios de los noventa en Amrica Latina (Casassus, 2000).
Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificacin, el
control y la mejora continua, lo que permitira introducir estratgicamente la visin de
la calidad en la organizacin (Juran, 1988). Sus componentes centrales son, por una
parte, la identificacin de los usuarios y de sus necesidades, el diseo de normas y
estndares de calidad, el diseo de procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejora
continua de las distintas partes del proceso y la reduccin de los mrgenes de error que
encarecen los procesos. Por otra parte, se tiene la preocupacin de generar los compromisos de calidad.

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Al introducirse el tema de la calidad en la educacin, surgen dos hechos de importancia: de un lado, se reconoce la existencia de un usuario, ms all de las necesidades del aparato del Estado, y, de otro lado, se generaliza la preocupacin por el resultado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los
diversos usuarios del sistema educativo a exigir un servicio de calidad de acuerdo
con sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin, aparece entonces la
necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios
puedan verlo y emitir juicios acerca de la calidad. Se generaliza as el desarrollo de
sistemas para medir y evaluar la calidad de la educacin. Pero la preocupacin por los
resultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado lleva a que se
analicen y examinen los procesos y factores y la combinacin de estos ltimos que
en ellos intervienen, para orientar las polticas educativas en consecuencia.
La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin por el resultado y por los
procesos. Sin embargo, aun cuando se valora ms que nunca el tema educativo, el
contenido o significado de calidad en educacin queda, en cierta manera, como un
supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace que
la mirada se vuelva rpidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio
que se presta a aqul.
En la prctica, la perspectiva de gestin de calidad total en los sistemas educativos
se orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuir
la burocracia, reducir costos, ampliar la flexibilidad administrativa y operacional, el
aprendizaje continuo, aumentar la productividad, la creatividad en los procesos. Calidad total aparece entonces como la accin de revisin sistemtica y continua de los
procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de la
participacin de los trabajadores para el mejoramiento continuo de sus funciones como
prctica laboral, optimizando la calidad de los procesos. Es una orientacin para que
se generen cero defectos en el proceso.
Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, Edward
Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prcticas de gestin de los sistemas
educativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectiva
estratgica clsica combinada con la perspectiva de calidad total.

La visin de la reingeniera
La perspectiva de la reingeniera se sita en el reconocimiento de contextos cambiantes
dentro de un marco de competencia global. En ella se pueden distinguir tres aspectos de
cambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan y que para responder ms
adecuadamente a las cambiantes necesidades de los usuarios, no basta con mejorar lo
existente, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, se reconoce que los
usuarios tienen, por intermedio de la descentralizacin, la apertura del sistema y, dada
la importancia de ella en las vidas de personas y naciones, mayor poder y mayor

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exigencia acerca del tipo y calidad de la educacin que esperan. El tercer aspecto se
refiere al cambio: se estima que no slo se evidencia mayor modificacin, sino que la
naturaleza del proceso consiguiente tambin ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir
la necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la
manera de ver el mundo.
Desde esta visin, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuir
los desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organizacin. A diferencia de lo anterior, la reingeniera se define como una reconceptualizacin
fundacional y un rediseo radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramticas
en cuanto a desempeo. Sus principios bsicos estn elaborados en los escritos de sus
principales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de la
dcada de los noventa.
Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incremental, mientras que la reingeniera se percibe como un cambio radical. En el centro de
la calidad total est la resolucin de problemas, lo que es, en alguna medida, similar al
tema situacional. Sin embargo, aqu se presume que el proceso es correcto, pero que
requiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniera, debido a los cambios en el
contexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cmo
est concebido el proceso.
Es interesante destacar que la reingeniera representa bsicamente una actitud
mental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La accin humana es percibida fundamentalmente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce a
la accin.

La gestin comunicacional
La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un sptimo modelo. La preocupacin por los procesos implica entender cmo operan y, en particular, de qu manera
los elementos conducen a los compromisos de accin enunciados en la perspectiva de
la calidad total. Los compromisos de accin son eventos que ocurren en el lenguaje.
Para comprender esto, es preciso comprender tambin que una organizacin puede ser
percibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingstica, existe en el lenguaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de los
actos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como [...] la coordinacin de la
coordinacin de acciones (Maturana y Varela, 1984).
En la perspectiva lingstica, el rediseo organizacional supone el manejo de destrezas comunicacionales entendidas como procesos de comunicacin que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que sustentan la base de esta
perspectiva son filsofos lingistas como J. Austin (1988) y J. Searle (1994); tambin
estn otros autores que sitan el lenguaje en la dimensin del pensar, del poder poltico
y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. Desde este

108

Juan Casassus

punto de vista, el gestor es considerado como un coordinador de acciones que resultan


de las conversaciones para la accin.
La gestin es concebida como el desarrollo de compromisos de accin obtenidos de
conversaciones para la accin; y stas se consiguen mediante la capacidad de formular
peticiones y obtener promesas. As, los instrumentos de la gestin comunicacional son el
manejo de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla; es decir, el
manejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas.

La gestin basada en las emociones


El ltimo enfoque es el que pone el acento en la dimensin emocional. sta no es slo
una dimensin ms, sino el soporte de todo lo anterior. Por lo tanto, para gestionar de
manera eficaz, es necesario comprender cmo funciona el mundo emocional, tanto el
del gestor como el de las personas que participan en la organizacin.
Un aspecto importante en la gestin es la accin, en particular aqulla orientada a
los fines deseados. En esta perspectiva se reconoce que las emociones son el impulso
para actuar. Es ms, se puede observar que en la base de toda accin hay una emocin.
Heidegger, en Ser y tiempo, ha demostrado que la emocin es la predisposicin a la
accin. Si quiero actuar de determinada manera, tengo que ponerme en la emocin que
me permita hacerlo. Esto es observable en la prctica cotidiana. Si no estoy en la emocin adecuada para lograr algo, no lo lograr. Si uno se encuentra aptico, resignado,
desmotivado, no contribuir a lograr la finalidad de la organizacin. Por el contrario, en
esa emocin, lo que se har es obstaculizar el logro del objetivo. Si se quiere lograr
algo, es necesario ponerse en la emocin de la ambicin o el deseo de hacerlo. De lo
contrario, no se alcanzar lo que se ha planteado como objetivo. Este aspecto es particularmente relevante si se observa lo que acontece en el universo de la educacin.
Otro aspecto para ilustrar esto puede ser la comunicacin. Como antes se mencion, ella es crucial para la gestin de una organizacin. Pero no se le encuentra flotando
en el aire, sino que ocurre en el sustrato de las emociones. Para que la comunicacin sea
eficaz, es preciso comprender que su soporte son las emociones. Por ejemplo, cuando
uno escucha a otra persona, lo primero que se percibe es la intencionalidad, la emocin
de lo que se est diciendo, y luego se escuchan las palabras. Una persona reacciona
ms a la emocin con la que se dicen las palabras, que a las palabras mismas. El modo
en que se dice algo que es la emocin que sostiene la palabra es ms importante
que las palabras mismas. En la organizacin, si el gestor quiere arribar a compromisos
de accin, ha de ser capaz de contactar el mundo emocional de quien lo escucha, y de
generar en esa persona una predisposicin para actuar en el sentido deseado.
Para ser un buen gestor, para ejercer liderazgo, se requiere ser competente en el
plano emocional. Al desarrollar la nocin de la gestin emocional, hemos identificado
las competencias emocionales fundamentales para llevar a cabo una buena gestin.

109

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

Retomaremos este punto ms adelante; baste por ahora sealar que, como toda competencia, stas se pueden aprender y desplegar en cada uno.

Dos representaciones del mundo


y sus modelos de gestin
La secuencia de principios correspondientes a estos siete modelos muestra una trayectoria interesante. En ella, el modelo normativo parte de una situacin abstracta y determinista, para luego pasar por distintas etapas de concrecin y flexibilizacin. Por concrecin se entiende el proceso en el que emergen distintos sujetos de la gestin, cada vez
ms perfilados y concretos. En este proceso, est primero como sujeto el sistema en su
conjunto, para luego dar paso a la organizacin en sus distintos niveles administrativos,
y terminar con las personas que constituyen la organizacin. Lo hemos llamado proceso
de emergencia del sujeto. Por flexibilizacin se entiende la prdida de rigidez para
definir e interpretar el entorno en donde opera la organizacin. Aqu se pasa de una
situacin rgida, determinada y estable en la perspectiva normativa, a otras cada vez
ms flexibles, cambiantes e indeterminadas, las cuales demandan ajustes constantes
mediante la innovacin. En este sentido, emergen con fuerza las competencias de anlisis contextuales propias de las perspectivas estratgica, de calidad total y de reingeniera.
Durante esta trayectoria de concrecin y flexibilizacin, se producen una serie de
desplazamientos entre dos visiones distintas de los contextos interno y externo de la
organizacin: constituyen representaciones del contexto interno y externo en el que operan las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el cuadro 1 y las
caracterizamos como visin de tipo A y visin de tipo B.
Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo.
A cada representacin corresponden ciertos modelos de gestin. La columna izquierda,
Cuadro 1. RECONSTRUCCIONES DEL CONTEXTO
SEGN LOS TIPOS DE VISIONES A Y B

110

Tipo A

Tipo B

Abstracto

Concreto

Determinado

Indeterminado

Seguro

Incierto

Rgido

Flexible

Arriba

Abajo

Homogneo

Diverso

Unidimensional

Multidimensional

(Objetivo)

(Subjetivo)

Juan Casassus

de tipo A, representa una visin paradigmtica, mientras que la de la derecha representa


otra visin paradigmtica de tipo B. La visin paradigmtica de tipo A representa un
universo estable: en l, los supuestos acerca del ser humano son de tipo trivial y los
referidos al contexto son invariantes. Aqu, el cambio es acumulativo en torno a ciertos
objetivos preestablecidos. Estos supuestos requieren de un cierto tipo de teora y de
prctica gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo tcnico-racionalista-lineal.
La visin paradigmtica de tipo B es la representacin de un universo inestable; en
l, los supuestos sobre el ser humano son de tipo no trivial y los referidos al contexto son
fluidos, complejos y cambiantes. Aqu el cambio es turbulento y cualitativo. Estos supuestos requieren de otro tipo de teora y prctica gestionaria. Exigen una prctica que se
site en una perspectiva que incorpore la diversidad y que se ubique en un plano emotivo-no lineal-holstico.
Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos: una se
refiere al conocimiento y otra, a los estilos de gestin que de all se desprenden.
En cuanto al conocimiento, la orientacin de las reformas curriculares en curso pasa
de fomentar la adquisicin de conocimientos de primer grado (memorstico) a desarrollar un conocimiento de segundo grado, entendido como competencias (superiores) para
operar en el mundo. Sin embargo, las competencias que se reflejen en el modelo de tipo
A son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son necesarias para
operar en un mundo invariante, y por lo tanto se trata de destrezas invariantes de primer
grado: saber leer, descifrar, etc. Las segundas se requieren para hacerlo en un mundo
turbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras: se trata de
metadestrezas, como el autoconocimiento, la capacidad de anlisis, de autoevaluacin,
comunicativa, de adaptacin y la creatividad.
En cuanto al estilo de gestin, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiar
tambin unos tipos de gestin por sobre otros. En el cuadro 2 (pgina siguiente) se
caracterizan estas relaciones.
Los distintos modelos de gestin muestran distintas relaciones con los componentes
de los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplicables a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en las
caractersticas de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy dbiles en las de
tipo B (7 y 14 puntos, respectivamente). Esto quiere decir que dichos modelos presentan
debilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. No
sera aconsejable utilizarlos en tales contextos. Sin embargo, si de todas maneras se
aplicaran en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura, su desafo consistir
en encontrar prcticas de gestin que suplan las insuficiencias del modelo para este tipo
de contexto. De otro lado, el modelo comunicacional es muy fuerte en las caractersticas
del tipo B y dbil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si se quiere
utilizar el enfoque comunicacional, el desafo es generar las prcticas adecuadas para
acrecentar su estabilidad.

111

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

Cuadro 2. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MODELOS DE GESTIN


SEGN SU RELACIN CON LAS CONSTRUCCIONES DE TIPO A Y DE TIPO B

Tipo A

Tipo B

MODELOS
Normativo

40

Prospectivo

35

14

Estratgico

18

20

Situacional

14

31

Calidad total

13

31

Reingeniera

14

27

Comunicacional

39

Emocional

10

40

MUY ALTO

ALTO

REGULAR

BAJO

MUY BAJO

El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de tcnicas de gestin. Supone, por


ejemplo, responder a un sistema clasificatorio determinado por la normalidad: el perfil
real (no necesariamente el explicitado) que emerge de la poltica educativa. ste es de
carcter homogneo, se centra en los resultados, la discrecin de sus indicadores, su
medicin y su referencia a estndares. Por otra parte, situarse en el modelo B supone
aplicar otras tcnicas en las que se privilegie la diversidad, y se focalicen los procesos y
la calidad de las interacciones.
Una revisin de lo publicado sobre las mejores experiencias de gestin seala
que las empresas con buenos resultados son aqullas cuyas prcticas de gestin se
focalizan en las interacciones de las personas y no en los resultados y sus estndares
(Patterson, West, Lawthom, 1997; Caulkin, 1998 y Glatter, 1999). Esta revisin muestra
que, actualmente, el foco en gestin de las personas es ms productivo que el foco en las
cuestiones de estrategia, calidad, tecnologa y R y D combinadas. Es decir, se est
transitando de una tradicin tayloriana a otra ms vinculada a las tesis del psiclogo
estadounidense Elton Mayo.
Cabe destacar que la gestin de los sistemas educativos durante los noventa se ha
centrado en una gestin vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto no deja de sorprender,

112

Juan Casassus

pues si hay algn sector social que se precia de su vinculacin con el factor humano, ese
es precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos ms adelante. Primero examinaremos la evolucin de la poltica educativa.

La agenda de poltica educativa de fin e inicio de siglo


La poltica educativa del fin de siglo estuvo enmarcada por el debate sobre la reforma
del Estado. sta se puede caracterizar por el paso de una visin del Estado como entidad productora a una visin del Estado como entidad reguladora. En este proceso es
posible distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reduccin de la esfera de
influencia estatal, en el cual se imponen polticas de descentralizacin, para luego pasar a una etapa de restitucin de lo que se ha llamado el Estado necesario, donde se
reconstituye la esfera de influencia del Estado central mediante procesos de centralizacin. Ambas formas la de descentralizacin y la de (re)centralizacin llevan necesariamente a disear formas de gestin que las viabilicen. Es importante notar que el
marco de la poltica es la institucin y que el contenido de la poltica es la gestin de la
institucin.
Los cambios han sido considerables y rpidos. En los ochenta, la mayora de los
sistemas educativos eran centralizados, y aun los descentralizados federales como
en Argentina (para la educacin primaria) y Brasil o unitarios como en Chile
constituyeron, en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias y
desconcentrados en el caso de Chile.
A inicio de los noventa, las transiciones hacia la democratizacin poltica generaron un nuevo panorama social. En el marco de estos nuevos escenarios se genera una
demanda de democratizacin de la educacin y, consecuentemente, de cambios en las
polticas educativas. Estos cambios estn contenidos principalmente en la recomendacin que emana de la Conferencia de Ministros de Educacin llamada PROMEDLAC IV3
(1991), donde se llam a iniciar una nueva etapa educativa. Desde el punto de vista
poltico, no se determin cul era el contenido de esa nueva etapa, aun cuando se
especific que el camino para ello sera producir cambios profundos en la gestin del
sistema. El supuesto implcito fue que el cambio educativo ocurrira en el marco de la
transformacin institucional. Esta forma de percibir el cambio educativo es tomado del
discurso econmico en el cual se postula que la accin social ocurre dentro de la organizacin y es regulada por ella (Seddon, 1997: 165-185). El supuesto es: distintas formas
de organizar y regular la accin social generan distintas prcticas sociales. As concebida
la accin social, es posible disear formas alternativas de organizacin y accin social a
partir de polticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de poltica. Por ello, las polticas educativas que dieron lugar a las reformas de los noventa estuvieron marcadas
desde el inicio por el dominio del pensamiento de la organizacin y de su gestin.
3

(N. de ed.): Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin en Amrica
Latina y el Caribe

113

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

El principio que orientaba este proceso era que la gestin se volvera ms manejable si la unidad de gestin estaba constituida por unidades ms pequeas que el sistema
en su contenido. Se procedi as a entregar competencias a unidades administrativamente ms pequeas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la
prctica, en la redistribucin del poder. En trminos generales, la forma que sta tom
tuvo las siguientes caractersticas: (i) en el interior del sistema, entrega de competencias
a instancias administrativamente menores mediante polticas de descentralizacin (fundamentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratacin de docentes),
y rediseo de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento de
sistemas nacionales (y estaduales) de evaluacin, generndose una capacidad de intervencin en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de
concertacin en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad.
Este cambio se encuentra bajo el trmino general de poltica de descentralizacin.
Cont con gran apoyo por su resonancia en todos los sectores polticos. Para las sensibilidades de la izquierda poltica, eran planteamientos consonantes con las aspiraciones de democratizacin, libertad, participacin y autonoma. Para las sensibilidades
ms cercanas a la derecha, dicha consonancia era con la reduccin de la esfera de
influencia del Estado, la creacin de mercados y cuasi mercados en la educacin y el
predominio del pensamiento econmico y gestionario.
En trminos ms especficos, las polticas de descentralizacin han incluido medidas
tales como el manejo de las escuelas, la contratacin de docentes, el desarrollo de
proyectos educativos a nivel de establecimiento, la posibilidad de manejo financiero por
parte de las escuelas, adaptaciones curriculares en el mbito local. Mediante estas
medidas se esperaba crear espacios para generar innovaciones que dinamizaran la
educacin.
Sin embargo, la poltica de descentralizacin as diseada, por su tendencia a la
fragmentacin del sistema, presentara problemas de gobernabilidad si no se aplicaban
medidas para equilibrar la entrega de capacidad de decisin a niveles locales. Por ello,
al poco andar, la poltica de descentralizacin vino acompaada de una poltica de
centralizacin o de recentralizacin. sta nunca ha sido explicitada como tal, ni ha
recibido la atencin analtica o pblica correspondiente a su influencia.
Las polticas de (re)centralizacin tienden bsicamente a redisear o, como en el
caso de Brasil, a construir el poder central. Son principalmente medidas de dos tipos.
Por una parte, estn las tendientes a asegurar la concentracin de competencias estratgicas, como la capacidad de decisin en cuanto a poltica educativa, el financiamiento,
el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currculo y una
capacidad de intervencin en las escuelas, ya sea directa o indirectamente a travs de
incentivos. Por otra parte, actan mediante el establecimiento de sistemas de evaluacin. Esta ltima es la pieza clave del nuevo diseo, pues cambia el enfoque tradicional
del sistema, en el cual la poltica se fundamentaba en la oferta de insumos, por una
poltica centrada en los resultados. El pasar de una gestin basada en el aporte de

114

Juan Casassus

insumos a una gestin basada en los resultados (calidad total) establece un cambio
cualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente.
Se puede decir, entonces, que la tradicin de la gestin de la educacin se inicia
con los procesos de descentralizacin, en los cuales se transita de la gestin del sistema
en su conjunto a la de un sistema compuesto por distintas entidades con distintos niveles
de competencia de gestin. Esto quiere decir: hacia un sistema compuesto por distintos
subsistemas de gestin. La cual, por cierto, termina en la escuela. Por ello y debido a los
cambios estructurales del sistema, la gestin educativa ha pasado de ser una actividad
exclusiva y propia de la cspide (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el
conjunto del sistema, afincndose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien,
si la gestin tiende a definirse con relacin a entidades administrativas, en la prctica
es una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos,
se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros en favor
de otras instancias, como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas.
Desde el punto de vista organizacional, entonces, la gestin se torna en el proceso
de responder a las necesidades de los sujetos involucrados en l. Por ello, se vuelve ms
ligada a temas concretos. Pero aqu nos encontramos con un problema: diversificaciones de situaciones empricas, procesos, perfomance; es decir, todo lo que sugiere la
teora organizacional desde un enfoque racionalista. Sin embargo, la teora muestra
hoy que los resultados tienen que ver, no tanto con las funciones y procesos racionalmente
determinados, sino con elementos tales como el compromiso y la satisfaccin en el trabajo. Es decir, temas micro tales como: liderazgo, satisfaccin, calidad de las relaciones
interpersonales, comunicacin, clima. Son los temas sobre los cuales se basan las capacidades de cambio y de adaptacin a los cambios.

Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina


Las reformas educativas de los noventa se centraron en la gestin. sta fue por lo tanto
el foco principal de la poltica; pero, por lo mismo, ante la dificultad para asegurar la
coherencia en la gestin del sistema, tambin pas a ser el principal problema. Los
procesos de reestructuracin del sistema, mediante las polticas de descentralizacin y
de centralizacin, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto,
que de por s constituye una gran transformacin en el diseo, present dificultades
serias en su ejecucin, provocando una situacin de desequilibrio entre la poltica y la
prctica. Con lo cual se gener, por un lado, un freno a las polticas mismas y, por otro,
un alto grado de tensin entre los actores involucrados en la direccin del sistema, la
burocracia, y los actores a nivel de la escuela.
Examinemos algunas de estas tensiones; podremos distinguir que algunos problemas se interrelacionan.
1. Un primer problema tiene que ver con la ausencia de la dimensin educacin
en la gestin educativa. sta, como aplicacin de los principios generales de la

115

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

gestin y de la educacin, supone que los fundamentos de ambos campos estn


representados en la estructuracin de la disciplina. Sin embargo, en la formalizacin de sta, la dimensin propia de la educacin est ausente. Debemos
preguntarnos, como lo propone Boyd (1992): qu es lo educacional en la gestin educacional? La dimensin educativa las escuelas y su quehacer aparece
slo como un soporte para contener los conceptos de la gestin. En la constitucin de la disciplina, el objeto lo educativo no ha funcionado como un
elemento con la especificidad suficiente como para alterar la construccin de la
prctica de gestin. En la teora de la gestin, los procesos que llevan a la
produccin del producto se formalizan en funciones. Estas funciones son bsicamente las de planificacin, gestin financiera, gestin de recursos humanos y la
vinculacin con los usuarios. Estas funciones han sido aplicadas a la gestin
educativa.
Segn este planteamiento, los procesos educativos pueden ser abstrados de
manera tal que los principios generales de la gestin sean aplicados sin alteraciones sustanciales. Sin embargo, es difcil abstraer lo que uno puede llamar
procesos educativos, principalmente porque no es fcil definir y ponerse de
acuerdo acerca de si efectivamente hay un producto de la educacin; y, si lo
hubiera, es difcil coincidir acerca de cul sera el producto de la educacin. Si
hubiera acuerdo de que los procesos educativos corresponden a los de una
manufactura, habra que afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividad
educativa no es un producto cualquiera. La materia prima sobre la cual se
trabaja en educacin son los alumnos y, por lo tanto, no se trata de una materia
trivial sino de un sujeto no trivial.
En el nuevo impulso al sector educativo y la educacin dentro de las estrategias
nacionales de desarrollo en los noventa, este tema fue soslayado. Sin embargo,
dada la importancia signada a la gestin en los procesos de reforma educativa,
es ya tiempo de reflexionar con ms detenimiento sobre temas como las restricciones y condicionantes que imponen las caractersticas de la educacin a la
gestin; sobre si stas permiten la transferencia pura y simple, sin adaptacin,
de las tcnicas de gestin a la situacin educativa; o bien, si las particularidades
de los objetivos, sujetos y contextos educativos son los suficientemente especficos como para demandar un tratamiento especial.
2. Un segundo problema revela una tensin conceptual y valrica, producto de la
reconceptualizacin de la educacin desde la economa. En la ltima dcada,
los conceptos que dominan la reflexin en torno a la poltica educativa tienen su
raz en la economa. Conceptos tales como: eficiencia, eficacia, evaluacin,
productividad, competitividad, incentivos (y por cierto la gestin misma, de la
que se hablar ms en el prximo apartado) han copado los escritos y el discurso
de la poltica educativa. Sin llegar a decir que las polticas educativas tienen
un fin econmico explcito, s puede afirmarse que su orientacin valorativa ha
estado dominada por conceptos econmicos. En este mismo contexto, debe

116

Juan Casassus

agregarse que no deja de sorprender la notable facilidad con la que se han


introducido las categoras y el lenguaje econmico en la educacin y la poca
resistencia efectiva que ello ha generado. Dicha reconceptualizacin de formas
de entender los procesos educativos ha sido muy rpida y ha ocurrido en el
momento crucial de la dcada de las reformas. Con lo cual esta reconceptualizacin se ha consolidado como una nueva ideologa de la educacin, cuyos
bloques constructivos de base son los conceptos de la economa.
Pero estos conceptos son ajenos a los que se utilizan corrientemente en el universo
docente, ms bien provenientes de la Pedagoga, la Filosofa, la Psicologa y la
Sociologa. Se ha generado as un doble lenguaje y un malentendido entre planificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las polticas, por encontrarse confundidos con la nueva terminologa. Una de las consecuencias de
esto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el establecimiento de un sistema
con mundos paralelos y superpuestos entre la poltica y la prctica. Como corolario, ha ido producindose un proceso de simulacin generalizado4. Lo cual
quiere decir que la gestin de las polticas se ha ido caracterizando por una
prctica de cumplimiento formal, mas no real, de los requisitos de la poltica. La
simulacin aparece como una manera de hacer como si la poltica estuviera
efectivamente aplicndose, sin que ello se verifique en la realidad.
3. En tercer lugar, se puede distinguir una tensin entre paradigmas concurrentes.
De un lado, est el paradigma resultante de la construccin del mundo con una
visin tcnico-lineal-racionalista de tipo A y, de otro, el proveniente de la construccin del mundo con una visin emotivo-no lineal-holstica de tipo B.
Al transferirse los modelos de gestin del sector productivo a la gestin de organizaciones sin fines de lucro como lo es, en principio, la educacin, se
transfieren no slo las prcticas sino tambin los paradigmas que las sustentan
(Drucker, 1990; Glatter, 1999). En la actualidad predomina el paradigma tipo
A. Esto es producto de la confianza que algunas personas tienen en la autorregulacin de la tcnica, en la linealidad de los procesos y en la racionalidad de
la conducta humana. Desde el punto de vista de la gestin, este paradigma se
articula en torno a la gestin por resultados. Sus conceptos de base son los
indicadores de rendimiento, estndares, contabilidad social (accountability); criterios a partir de los cuales se emprenden los procesos de (re)asignacin de
recursos.
En este paradigma, lo importante es determinar con precisin el producto de
la educacin o rendimiento del sistema, para as poder medirlo, establecer el
mbito y niveles de calidad, referirlo a estndares y, a partir de ello, alinear
procesos para mejorar la productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Con
esta confianza se han desarrollado los sistemas para medir y evaluar la calidad

Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversacin privada.

117

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

de la educacin, que comprueban la produccin de la educacin entendida


como un porcentaje de logros de los objetivos acadmicos. Debido a esta capacidad de medir el producto de la educacin, y, consecuentemente, desencadenar los procesos de gestin mencionados en los prrafos anteriores, estos sistemas se estn convirtiendo en el principal instrumento de gestin.
Sin embargo, como ya se seal, no queda claro si existe un producto en educacin, y si lo hubiera, tampoco est claro cul sera ese producto. El supuesto es
que tal producto de la educacin es lo que se requiere para incrementar el
desarrollo econmico. Mucho se ha escrito desde inicios de los sesenta acerca
del capital humano y su contribucin al desarrollo econmico y al aumento de la
productividad. Persiste, no obstante, un problema referido a la relacin entre
educacin y crecimiento econmico. Por una parte, en trminos gruesos, se admite que las personas con ms educacin reciben mayores ingresos, asumindose
que stos son debidos a una mayor productividad. Por otra parte, no est claro
en absoluto qu factor en la educacin es el que contribuye a una mayor productividad (y por ende a mayores ingresos). Sin embargo, como lo seala Levin
(2000), lo publicado sobre economa de la educacin desde 1960 a la fecha
no dice nada acerca de qu y cmo se debe ensear para obtener esa
mayor productividad. De hecho, el 90% de la varianza en ingresos y productividad de personas con similares niveles educativos se explica ms por otros
factores, que por diferencias en las mediciones producidas por las pruebas de
rendimiento acadmico (Levin, 1998). Esta limitacin se complica an ms si
se considera que, por una parte, en el mundo de la produccin hay situaciones
en las que coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnologa
y componentes de conocimiento muy diferentes, con lo cual coexiste una demanda instalada de competencias muy diversas. Por otra parte, hay situaciones
de cambio muy rpido en el tipo de trabajo, y por consiguiente, cambia rpidamente la demanda de las competencias que se requieren para su realizacin.
Lo que s dicen las publicaciones de distintas fuentes, incluyendo la economa de
la educacin (e.g. Shultz, 1975), es que lo que se requiere son personas con la
capacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y de favorecer el cambio. Esta caracterstica de desequilibrios y cambios no conjuga bien con los
supuestos y componentes de tipo A, y ms bien se ajusta a los supuestos y componentes de tipo B.
El tipo A concuerda con el modelo tcnico racionalista. Sin embargo, en la evolucin de los contextos sociales, se resalta el hecho de que las transformaciones
en el ltimo tercio del siglo XX han generado contextos inciertos, y las polticas se
orientan hacia la diversidad. El tipo B, que contempla una visin emotivo-no
lineal-holstica, se ajusta mejor a esta clase de contexto. Los modelos tcnicoracionalistas se adaptan mal a un contexto incierto, pues, para que este enfoque
pueda funcionar, se requiere la existencia de un contexto estable. En consecuencia, encontramos una situacin que refleja un desfase entre la concepcin

118

Juan Casassus

(supuestos y componentes) de los actuales modelos en aplicacin y los contextos


en los que ellos operan.
4. Un cuarto problema que enfrenta la gestin educativa es la divergencia de los
objetivos de la gestin desde la perspectiva de la escala. Escala en este caso
se refiere a la unidad organizativa de la gestin. Simplificando el problema,
distingamos dos niveles de organizacin: el del sistema y el de la escuela (o
bien, el nivel macro y el nivel micro). Los intereses y objetivos de ambos niveles
son divergentes, o, dicho en lenguaje de gestin, presentan problemas de alineamiento. Los sistemas de educacin en Amrica Latina presentan a la vez caractersticas de descentralizacin y de centralizacin; por lo tanto, tienen incorporada
estructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la gestin, esta
situacin es compleja pues ocurre que un sistema contiene estructuras que presentan objetivos de gestin diferentes.
Por qu las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro? El
primero opera en un ambiente en el cual se debe responder a demandas diversas de un cierto tipo, como las de productividad (competitividad internacional),
contabilidad social (evaluacin) y equidad (integracin social). Mientras que en
el nivel macro se tratan las orientaciones de poltica, donde actan fuerzas sociales con respuestas diferentes frente a los desafos sociales a gran escala. Las
polticas educativas contienen declaraciones que expresan especficamente que
las fuerzas que las animan son las de la globalizacin econmica.
El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro: es el nivel de la comunidad.
Sus objetivos no responden a las fuerzas de, por ejemplo, la globalizacin, sino
que estn ligados a acciones intra y extraescolares que se emprenden con fines
educativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos. El nivel macro se
ocupa de la economa; el micro, de la pedagoga. El primero requiere por tanto
una gestin administrativa vinculada a la economa y la poltica; el segundo,
una gestin vinculada a la pedagoga. Sin embargo, esto ltimo es un problema
pendiente, pues, retomando el primer problema mencionado arriba, en la gestin educativa la dimensin de la pedagoga est ausente.
5. El quinto problema se refiere a la cuestin de la contabilidad social (social accountability). Tema tambin enmarcado por el de la descentralizacin. En la
historia de la descentralizacin en los sistemas educativos de Amrica Latina, se
ha resaltado el discurso sobre la dimensin de sta, pero con poca referencia al
tema de la centralizacin que la acompaa. La centralizacin tiene tres races
diferentes: la primera es la tradicin centralista que mantiene en la cultura educativa una actitud de verticalidad. La segunda viene de las formas en las que se
origina la descentralizacin en Amrica Latina. Los primeros intentos aparecen
en Argentina y Brasil, donde la descentralizacin surge en contextos de regmenes militares con desvinculacin frente a la responsabilidad social por la educacin; y en Chile, donde el rgimen militar procedi a una desconcentracin del

119

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera raz
viene con la visin democratizadora de la descentralizacin en los regmenes
democrticos.
En los procesos de descentralizacin democrtica, se produce una redistribucin del poder hacia instancias administrativas ms pequeas. Este curso de
descentralizacin con orientacin democrtica tuvo como resultado inicial una
prdida de poder en el mbito central. El sistema se encontr en una situacin de
desequilibrio en la distribucin del poder, generada en su interior. Se estimul
as la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era que
slo una situacin de equilibrio dinmico de poderes podra provocar una sinergia en el sistema.
Desde la perspectiva de la gestin, aparece una situacin opaca en cuanto a las
responsabilidades dentro del cuadro de la descentralizacin. ste, que es un
problema general de las descentralizaciones, tiene una dimensin especfica en
lo que se analiza aqu. Dentro de la idea del equilibrio dinmico, est contenida
la nocin de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad
por la educacin. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadana
(accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios para
ejercer dicha responsabilidad.
Una de las caractersticas de los procesos de descentralizacin ha sido la de
sacar del nivel central la responsabilidad de la gestin de las escuelas. Se trata
ahora de ministerios sin escuelas. Si el nivel central no ejerce la autoridad de
la gestin de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funcionamiento de las mismas, y slo cumple funciones de regulacin, cmo puede
entonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre las
escuelas no est en los ministerios, y la apuesta de la descentralizacin se orienta
a que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle informacin sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vaco de
poder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos de
poder de gestin en el nivel central. Como se mencionara recin, el ms importante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluacin en dicho nivel.
Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el mbito de la
contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entregar informaciones que permitan configurar un discurso de rendicin de cuentas
a la ciudadana.
6. En sexto lugar, un problema de la gestin es el referido al desfase entre la formacin en gestin y las demandas de la poltica educativa. En la cultura de la
tradicin pedaggica, no ha habido lugar para el desarrollo de competencias
de gestin. En las prcticas de gestin educativa, bsicamente, se ha adoptado
una administracin para mantener los procesos en una escuela. Pero ahora, que
se piden ms iniciativas en ese nivel, la tarea de administracin se ha convertido

120

Juan Casassus

en una difcil gestin. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una industria de formacin en el mbito de la gestin. De hecho, en la mayora de pases,
la capacitacin en gestin cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capacitacin ha sido criticada por ser de carcter excesivamente academicista y orientada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales,
los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientacin de
tipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundo
implica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentes
promovidos a esas instancias de gestin sin contar con la formacin adecuada
para ello.
7. El sptimo problema es la ausencia de investigacin adecuada. Sobre todo en lo
referido a modelos de gestin educativa, su factibilidad, ventajas y desventajas
de cada modelo en funcin de los contextos y los objetivos educativos. Como
seala Bush (1995), [...] como ciencia aplicada, la investigacin en gestin
debera ser como la investigacin sobre los modelos en que si sirven o no a una
mejor prctica de gestin y de qu manera lo hacen. La orientacin academicista tiende a facilitar una prctica de gestin orientada hacia las caractersticas
de tipo A, que se asocian a las prcticas de ingeniera social. Sin embargo,
desde los noventa, todos los pases de la regin (con excepcin de Cuba) reclaman estar practicando una perspectiva constructivista en la formacin docente y
la pedagoga. Desde un punto de vista terico, existe una contradiccin entre
ambos enfoques.
8. Por ltimo, la octava tensin emerge entre la visin autoritaria y la visin democrtica de la gestin. La gestin autoritaria se asocia a la gestin por resultados,
mientras que la democrtica lo hace a la gestin de los recursos humanos. Son
dos formas de gestin que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se relacionan de manera tambin distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, la
primera tiende a centrar la atencin en los resultados: lo que importa son los que
se obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y las
acciones que deban realizarse para que stos mejoren en ese plazo. Por otra
parte, la gestin democrtica se relaciona con una preocupacin por los recursos humanos y su participacin en la gestin. Aqu se enfatizan las dimensiones
del liderazgo en su versin del coaching, el desarrollo de las capacidades de
las personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organizacin. La
escuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que se
relacionan todas con la mejora en el largo plazo. Esta tensin no es otra que
la que emerge de las visiones platnicas y aristotlicas enunciadas al principio. A saber, la visin que se sustenta en la creencia de que, para que los
seres humanos realicen actos de virtud, es necesario que predomine un criterio autoritario y verticalista; o bien, la visin que se sustenta en la creencia de
5

Ver, para el caso chileno, Undurraga y Araya (2000).

121

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la generacin de su destino.

Conclusin
El desarrollo de la gestin educativa se encuentra en un momento dinmico y en medio
de debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradigmas llamados de tipo A o de tipo B que representan: el primero, una visin tecnolineal-racionalista y el segundo, una visin emotivo-no lineal-holstica. Con relacin al
primero hay ciertos modelos, enfoques y prcticas de gestin que le son particularmente
afines; y con relacin al segundo, otros modelos, enfoques y prcticas que son tambin
ms concordantes. Parecera que en la actualidad predomina en la regin un enfoque
de tipo A en la gestin educativa. Sin embargo, las prcticas innovadoras desarrolladas
en la industria con buenos resultados y aqullas con alto componente de conocimiento
estaran indicando que el enfoque de tipo B es ms adecuado. Esto revestira mayor
validez en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas.
Las innovaciones educativas ms interesantes, tanto desde la teora como desde la prctica, se encuentran no tanto en el nfasis en los recursos, sino en aquellas prcticas
sustentadas en la interaccin comunicacional y las visiones compartidas, en mbitos
tales como la educacin popular y la educacin en el contexto de riesgo. Nos hallamos
en una situacin en la cual la evidencia generada en la regin indica que la predominancia del paradigma de tipo A debera ser cuestionada con ms fuerza.
Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de un
paradigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una prctica de la gestin
educativa ms orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en s est carente
de sentido. Por otra parte, hay un camino ms amplio, ms poltico y valrico, donde se
encuentran las preguntas relativas al sentido de la gestin educativa.
Entonces, hacia adnde debe orientarse nuestra reflexin en la disciplina?
En primer lugar, es preciso entrar en un debate terico acerca de los principios que
sustentan las prcticas actuales de la gestin educativa. Se requiere mejorar el conocimiento de las teoras, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es la
tensin existente entre, de un lado, la concepcin funcionalista del sistema, contenida en
la llamada vieja teora de sistemas, que tiene sus propias prcticas de gestin derivadas del conductismo; y, de otro lado, la concepcin contenida en lo que se denomina la
nueva teora de sistemas, cercana a las teoras de la autopoiesis6 y del caos, de la cual
6

(N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el nico
producto resultante es l mismo. No hay separacin entre productor y producto. El ser y el hacer de
una unidad autopoitica son inseparables y esto constituye su modo especfico de organizacin.
Nuestra experiencia est amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos el
espacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/
AUTOPOIESIS.html)

122

Juan Casassus

se derivan prcticas de gestin con un alto componente constructivista. Esta tensin


corresponde tambin a aqulla que se aprecia entre los aportes de las escuelas de
pensamiento ligadas al tipo A y los de aqullas del tipo B.
En segundo lugar, transformar las hiptesis que se deriven de la discusin terica o
de la observacin de la prctica en preguntas que deban ser respondidas por la investigacin emprica. En esto sera conveniente distinguir entre la gestin del sistema y la
gestin de las escuelas, cuidando de no olvidar que las organizaciones educativas no
existen en el vaco, sino que estn dotadas de contextos, externos e internos. Debemos
preguntarnos y observar cul modelo, cul enfoque, es til; cules de ellos favorecen los
aprendizajes de los alumnos; cules generan aprendizajes ms adecuados para vivir en
el mundo que aparece.
En tercer lugar, es necesario desarrollar la dimensin pedaggica en la gestin
educativa. Es preciso repensar la gestin educativa, para que en ella la gestin no se
limite a la administracin de los recursos, sino que abarque tambin el liderazgo pedaggico. Sera muy conveniente apoyar la reflexin en los datos pedaggicos bsicos y
en las implicancias de las metodologas pedaggicas para la gestin educativa.

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126

Gestin educativa y descentralizacin.


La experiencia de Colombia

Piedad Caballero Prieto

Antecedentes legales
Las ideas y propuesta de descentralizacin en Colombia tienen una amplia y larga
historia: desde la Constitucin de 1886, poca en que el presidente Rafael Nez planteaba que las instituciones slo pueden considerarse libres cuando el pueblo las hace
funcionar bajo su inspiracin y vigilancia inmediatas y que la democracia sin descentralizacin no es posible.
La tendencia del pas ha sido hacia la centralizacin y ha primado una desconcentracin de funciones, particularmente en lo administrativo. La descentralizacin es relativamente reciente. En 1986 se inici la descentralizacin poltica, con la eleccin popular de alcaldes para lograr un mayor control social sobre su gestin; se incrementaron
las transferencias provenientes de la participacin del impuesto a las ventas, recursos
que se destinaron prioritariamente a la inversin en el sector rural. En 1987 se transfirieron a los municipios las responsabilidades de construccin, dotacin y mantenimiento
de planteles e instalaciones deportivas. En 1989 se deleg la administracin de la
educacin a los alcaldes, pero la funcin nominadora y de manejo de personal que
presta servicios en las instituciones educativas qued a cargo de los gobernadores.
No todos los municipios asumieron esta responsabilidad; consideraban que carecan de recursos financieros y administrativos suficientes para hacerlo. Esta situacin
llev a creer que la descentralizacin haba sido promovida para transferir los problemas financieros del nivel central al local, y no para el manejo eficaz, efectivo y eficiente
de la educacin.
En 1991, con la nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, se promovi la descentralizacin con toda la fuerza conceptual, terica y
operativa; tanto en lo poltico como en lo fiscal y administrativo. Se defini como un
Profesora e investigadora colombiana, Universidad Pedaggica Nacional. Consultora, Universidad
EAFIT (Medelln).

127

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

instrumento de modernizacin del Estado, de racionalizacin, eficiencia y eficacia de la


gestin estatal.
En desarrollo de la Constitucin surgen la Ley 60 de 1993 (donde se definen las
competencias territoriales para la administracin y manejo de los recursos destinados a
la inversin social, particularmente salud y educacin) y la Ley 115 de 1994. Esta ltima
promueve la descentralizacin pedaggica y curricular, la autonoma escolar, la evaluacin integral, la democratizacin de la escuela, abierta a la comunidad con su participacin en el Gobierno Escolar, con los diferentes consejos y asociaciones, con la presencia del Personero Estudiantil. Se crearon, igualmente, espacios de participacin para los
diferentes actores, a travs de la construccin de la comunidad educativa y su responsabilidad frente a la construccin del Proyecto Educativo Institucional; y con ello, su participacin en la definicin de las polticas educativas institucionales y locales.
Casi una dcada despus de creadas estas normas y frente a mltiples dificultades
en el proceso, sobre todo en el aspecto financiero y de distribucin de los recursos, se ha
modificado la organizacin de los que son asignados a salud y educacin, cambindose
la Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos. Adems de
precisarse las competencias entre los diferentes niveles del sistema administrativo y el
manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, se abordan aspectos
relacionados con las competencias de la institucin escolar, el sistema de evaluacin, de
inspeccin y vigilancia y el estatuto docente. El cambio ms significativo se introdujo en
el esquema de asignacin de recursos, al ser distribuidos por alumno atendido de acuerdo
con unas tipologas que tienen en cuenta las diferencias regionales, los niveles de desarrollo y los dficit educativos.

Antecedentes conceptuales frente a la gestin


El concepto de gestin tiene hoy un significado amplio y no se restringe a lo burocrticoadministrativo. Es ms global: contempla la gestin de los recursos, de las personas, de
los procesos y de los resultados; es integral: tiene que ver con las ideas, los propsitos,
el diseo y la ejecucin orientados al logro de las polticas, acciones y metas trazadas.
La gestin escolar articula las mltiples instancias de la vida en las escuelas, con la
clara orientacin de lograr aprendizajes significativos en los alumnos. Gestionar implica
entonces entretejer, relacionar todo aquello que acontece en la cotidianidad de la escuela
entre las personas, los recursos, los objetivos, los procesos, con miras a un fin: en nuestro
caso es el de una educacin de calidad, pertinente y con equidad. Gestionar es hacer
que se logren los propsitos de la institucin, del Proyecto Educativo Institucional y con
ello satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad educativa.
Hoy se habla de las organizaciones que aprenden. La arquitectura de las organizaciones inteligentes, dice Peter Senge en su libro La quinta disciplina, se apoya en un
tringulo en cuya cspide estn las ideas rectoras que guan el propsito de la institucin; en el segundo vrtice se encuentra la innovacin en infraestructura organizacional;

128

Piedad Caballero Prieto

y en el tercero, las teoras, mtodos y herramientas que permiten la accin. Una organizacin es entonces un organismo viviente que tiene un sentido colectivo de identidad y
de propsitos, elementos indispensables para que la gestin sea de calidad y centrada
en las personas que la conforman para ayudar a su crecimiento y enriquecimiento personal, con la conciencia de que el xito de las organizaciones depende del xito y
bienestar de sus miembros.
Juan Casassus (1999) plantea que las prcticas de gestin indican una forma de
concebir las acciones de los seres humanos en sociedad; que cada tipo de gestin
obedece a una interpretacin de la accin, y que contiene implcita o explcitamente una
teora particular de la accin humana.
Los procesos de enseanza y aprendizaje son la razn de ser de las instituciones
educativas. stas, ms que ninguna otra, son organizaciones que aprenden y deben ser
por ello organizaciones inteligentes, en permanente cambio, adaptndose y respondiendo de manera anticipada a las diferentes situaciones.
No pueden aislarse del entorno, deben tener un sentido de pertenencia, de saber
vivir juntos, de saber convivir, sin perder de perspectiva la responsabilidad frente a la
formacin humana, tica, social, poltica, cultural, cientfica y tecnolgica de sus estudiantes, y frente a los dems procesos que afectan el conjunto de relaciones y los resultados esperados.
Es preciso tener presente que la motivacin en el proceso educativo es el deseo de
aprender en un entorno humano, donde lo esencial sean los valores, el respeto, el amor,
la honestidad y la responsabilidad social. Sin perder de vista que se trata de un sistema
complejo, en el que intervienen mltiples y diversas culturas, cdigos, creencias, intereses y demandas externas; donde existen la heterogeneidad sociocultural y econmica y
las diferencias generacionales.
As, por ejemplo:
La efectividad del trabajo pedaggico de un maestro no es independiente, est
mediada por la consideracin que de l posean sus compaeros, sus alumnos,
la comunidad y la direccin, de las relaciones que logre establecer.
La eficiencia del aprendizaje de los alumnos est condicionada por la calidad
del maestro, el clima escolar del que goce en la institucin educativa y de la
participacin activa de los padres en el proceso.
El liderazgo de la direccin depende de la eficacia de su accin, de su impacto
en las personas y en los procesos, y del reconocimiento y apoyo de la comunidad educativa.
Las acciones orientadas a mejorar la calidad y fortalecer las instituciones educativas
para lograr la excelencia deben tener una perspectiva de gestin suficientemente amplia. La gestin de la calidad es ante todo global, incide sobre las personas, las relaciones, los recursos, los procesos y los resultados.

129

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Con el avance de las teoras de las organizaciones, y el conocimiento generado por


los estudios sobre la institucin escolar, se ha llegado a identificar que de la gestin de
las instituciones educativas dependen la calidad y la pertinencia de la educacin.
Las reformas de los sistemas educativos del ltimo decenio no han estado orientadas
solamente a cambiar los planes y programas de estudio o las metodologas de enseanza
y aprendizaje, sino a reconocer el nuevo papel de la educacin en la sociedad. Esto
implica un profundo cambio mental y cultural en la escuela, que tiene lugar no porque
las normas lo sealen sino a travs de prcticas concretas mediante las cuales las instituciones promueven aprendizajes relevantes y significativos para los alumnos, de acuerdo
con las demandas del entorno.
Temas como el de la calidad, la pertinencia y la equidad no aluden nicamente al
hecho de dotar a las escuelas de diversos recursos de aprendizaje, por ricos que stos
sean. Lo fundamental es el sentido, significado y uso que de ellos se haga, al igual que
su relacin con los objetivos de aprendizaje sealados en el Proyecto Educativo Institucional (PEI), avalados y compartidos por la comunidad educativa; los procesos de
reflexin-accin que promuevan y fortalezcan a los sujetos, y los orientados a fortalecer
la gestin interna y externa de la institucin para articular las relaciones entre todos los
sujetos o actores, factores y aspectos de la organizacin.
La prdida de capacidad de socializacin de la escuela, el rezago frente a los
cambios acelerados por el avance y desarrollo de la ciencia y la tecnologa, el conocimiento que se multiplica a una velocidad inimaginable sin que los currculos basados en
contenidos lo puedan soportar, la crisis de identidad producto de la globalizacin y la
internacionalizacin de los procesos obligan a repensar la gestin de la escuela de otra
manera, ms sistmica y con visin estratgica.

Gestin escolar e impacto de normas


Como ya se ha mencionado, la Ley 115 de 1994 plantea la reforma educativa desde el
punto de vista organizacional, pedaggico, curricular y comunitario. Esta norma ha
contado con la aceptacin de la comunidad educativa, las instituciones escolares y la
poblacin en general; varios de los aspectos que contempla se han implementando,
especialmente los que apuntan a democratizar la institucin escolar, como son: el Proyecto Educativo Institucional, el Gobierno Escolar, el Manual de Convivencia, el Personero estudiantil y la Asociacin de Padres de Familia y los Consejos de estudiantes y de
maestros. En la medida en que ha significado un cambio de actitud, ha promovido la
participacin y posibilitado una mayor comprensin frente a las situaciones educativas
y de aprendizaje de los alumnos.
Se ha desarrollado una variedad de iniciativas pedaggicas, muchas de las cuales
se venan gestando con anterioridad a la Ley. Entre ellas est la incorporacin de nuevas
tecnologas al proceso educativo; la definicin de proyectos con nfasis en valores, en

130

Piedad Caballero Prieto

convivencia ciudadana, en tecnologa, en educacin para la democracia y en educacin para el trabajo. Perspectiva esta ltima que busca responder a las necesidades de
la comunidad de estrechar la relacin entre educacin y trabajo. Otras iniciativas buscan mejorar los procesos de aprendizaje a travs de la organizacin del tiempo en el
aula, la aplicacin de enfoques pedaggicos ms activos y participativos, el fomento a
la investigacin, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios, de
proyectos productivos y de aula, acompaados de salidas pedaggicas e integracin
de las reas del currculo. Directivos y docentes consideran que estas acciones y nuevos
enfoques han significado una mayor exigencia laboral con la misma retribucin salarial.
Sin embargo, vale la pena destacar que en las instituciones donde el PEI ha sido elaborado de manera participativa y avanza como un proceso, el compromiso de los diferentes actores, particularmente directivos y docentes, es notorio. Es igualmente importante
sealar que existe una queja generalizada sobre la capacitacin desarticulada, que se
vive tanto en las instituciones educativas como en el sector, el poco apoyo que se brinda
a la investigacin, la falta de recursos para las instituciones y el exceso de responsabilidades sin el consiguiente apoyo financiero, tcnico y pedaggico.

Impactos de la Ley 115


Los impactos iniciales de la reforma segn los diferentes actores o miembros de la
comunidad educativa, de acuerdo con estudios realizados2, los programas de formacin (Aldana et al., 1998) y de acompaamiento a instituciones escolares3 permiten
hacer las siguientes consideraciones:
LA AUTONOMA ESCOLAR es analizada a partir de las posibilidades que brinda la
construccin colectiva del Proyecto Educativo Institucional en: la definicin de
polticas internas, la definicin de valores, principios y propsitos que seguir en
la institucin, la orientacin y desarrollo de acciones en torno a prcticas pedaggicas con la participacin activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje,
en las actividades de la vida escolar, la toma de decisiones y la solucin de
conflictos.

En especial: el Proyecto Regional sobre Los procesos de transformacin de la gestin en los procesos educativos en el marco de la descentralizacin, 1994-95, coordinado por CIDE-Santiago de
Chile. La autonoma escolar en el marco de la descentralizacin, en el marco de un proyecto
regional sobre reformas en educacin y salud en Amrica Latina y el Caribe, coordinado por el
CIDE e ILADES , Santiago de Chile, 1997-98. Estudios sobre el tema realizados para PREAL durante
1999. El proyecto La gestin educativa en las entidades territoriales colombianas: lecciones de una
dcada, 1999-2000, financiado por la alianza constituida por el MEN, Banco Mundial, PREAL,
Fundacin Corona y siete entidades territoriales. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de la
educacin en Cundinamarca 2003-2007. El plan decenal Construccin colectiva 2003-2012 de
Cundinamarca.
Programas desarrollados por el Ministerio de Educacin Nacional y diferentes Secretaras de Educacin del pas.

131

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Por ser ste un tema complejo y novedoso, no es fcil percibir su incidencia en


las instituciones; pero lo que s es cierto es que, donde se utiliza con todo su
sentido y potencial, es un motor de cambio. El exceso de normas e instrucciones
provenientes del nivel central y territorial se interpreta como un obstculo para
avanzar en el proceso autnomo, pero se reconoce como positiva la dinmica
desencadenada en la institucin y en la comunidad educativa. Este es un aspecto
central, innovador y fundamental de la reforma. Hace falta mayor consciencia
por parte de la comunidad educativa sobre esta herramienta potente que puso
la Ley en manos de la comunidad educativa, para hacer uso de la autonoma
dada a las instituciones.
EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD. Se busca la articulacin del conocimiento universal con el contexto local para atender las necesidades de la comunidad, innovar
para lograr mejores procesos de aprendizaje y orientar nuevas prcticas pedaggicas que impliquen el desarrollo de competencias, destrezas y habilidades
indispensables en el mundo actual.
Los diferentes actores de la comunidad educativa consideran que este aspecto
es muy importante, ya que genera procesos de reflexin y concertacin en el
interior de las instituciones, especialmente entre los docentes, pese a los conflictos y tensiones suscitados por haberse puesto en cuestionamiento su prctica
pedaggica. Se comprende la necesidad de cambio y se reconocen las limitaciones para asumirlo.
Son limitaciones de ndole cultural, pedaggica, administrativa y poltica. Cultural, por los diferentes modelos mentales que impiden los acuerdos. Pedaggica,
porque las propuestas institucionales en muchos casos adolecen de claridad en
sus fundamentos, de sentido en la accin educativa, de maestros poco comprometidos frente a los cuales no se pueden tomar decisiones. Administrativa, por la
carencia de maestros, aulas insuficientes, recursos educativos deficientes; intervencin inadecuada de algunas autoridades educativas desorientadas y descontextualizadas de los procesos internos de las instituciones. Poltica, porque se
considera que an hay favoritismo en la aplicacin de las polticas de incentivos
y en la asignacin de maestros.
AMPLIACIN DE LA COBERTURA. La demanda potencial ha generado serios problemas de ajuste. Las instituciones que tradicionalmente atendan slo el nivel de
bsica primaria se han esforzado por crecer hacia la bsica secundaria y cubrir
el nuevo ciclo de educacin bsica de nueve grados, para ser reconocidas en el
marco de la nueva Ley 715 de 2001 como instituciones educativas. Pero se ha
encontrado, especialmente en la capital y en las grandes ciudades, que an es
pobre la demanda hacia estas instituciones y contina orientada hacia los colegios reconocidos tradicionalmente por la comunidad; esto ha llevado a que se
incremente el nmero de alumnos por grupo en estas instituciones, a pesar de la
capacidad instalada en otras. Esta situacin ha venido mejorando al controlarse

132

Piedad Caballero Prieto

el cumplimiento de los nuevos estndares de las relaciones alumno por docentes


y docentes por grupo, de acuerdo con las establecidas por la Nacin para cada
uno de los niveles del sistema educativo: preescolar, bsica primaria, bsica
secundaria, media acadmica y media tcnica.
Lo ms interesante en relacin con la cobertura ha sido la creciente preocupacin por garantizar a los chicos la continuidad en el sistema y en su proceso
formativo, sin que existan los traumas del pasado cuando haba que transitar del
preescolar a la primaria, de la primaria a la secundaria: era el paso por diferentes instituciones, sin la garanta de obtener un cupo. Esto se ha logrado con el
proceso de integracin y asociacin entre instituciones y centros educativos4. Se
han diseado, igualmente, estrategias para ampliar la cobertura en convenio
con colegios privados y colegios en concesin, con resultados muy positivos y
aceptacin por parte de la comunidad beneficiada.
PARTICIPACIN COMUNITARIA. Se abri un espacio de participacin con la construccin del PEI y el gobierno escolar. Este aspecto de la participacin es el que
ms fuerza ha logrado en el proceso de reforma; se ha promovido la democratizacin de la educacin en el interior de las instituciones, y esto es ms notorio
en los establecimientos oficiales. La comunidad siente que es tenida en cuenta y
percibe que sus demandas son atendidas.
LIDERAZGO DE LA DIRECCIN. Se reconoce que la forma de dirigir la institucin
representa el principal apoyo para liderar la reforma y el mejoramiento escolar, cuando existe la capacidad para escuchar, resolver problemas y generar
mecanismos para la participacin y toma de decisiones. Este liderazgo se ejerce
dentro y fuera de la institucin educativa. Internamente, en cuanto al clima
organizacional que se construye; externamente, mediante la forma como se
toman decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar programas, solucionar conflictos, superar obstculos y establecer contactos con otras
organizaciones y autoridades municipales, principalmente del sector educativo,
para conseguir apoyo financiero, tcnico, recibir asesora y orientacin. Esta
circunstancia ha llevado a modificar sustancialmente la gestin en el orden
institucional, gestin que tiene que ver no slo con lo administrativo, sino tambin con lo pedaggico, comunitario y cultural.
LA ARTICULACIN CON OTRAS INSTANCIAS. Otro aspecto innovador, producto de la
reforma, es la capacidad de relacin con otras instancias y organizaciones. La
institucin es ms abierta y permeable al apoyo de otras organizaciones, particularmente del sector empresarial, lo que en ocasiones ha llevado a incrementar
sus recursos para capacitacin, mejoras locativas y adquisicin de materiales,
como tambin apoyo en asesora tcnica y pedaggica.

Se llaman as las instituciones educativas que no ofrecen el preescolar y la educacin bsica hasta
el noveno grado.

133

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

MEJORAMIENTO DE LA GESTIN ESCOLAR. Los aspectos antes sealados son indicadores de mejoramiento en la gestin escolar. Tambin lo es la concientizacin
frente a las nuevas responsabilidades y las estrategias trazadas para apoyar
procesos de cualificacin en la gestin
Para comprometer y crear conciencia en las instituciones frente a esta nueva
dinmica de gestin, planeamiento y evaluacin, se han realizado en las entidades territoriales diferentes experiencias motivadoras hacia estos temas; entre ellas,
Bogot con el Galardn Santaf de Bogot, ideado por la Secretaria de Educacin del Distrito Capital y apoyado por el sector empresarial para premiar la
gestin escolar. Fue creado en 1997 como una estrategia para identificar, reconocer y difundir experiencias destacadas en la gestin de los PEI. Proceso riguroso y serio en el cual participaron en su primera edicin y segn informacin
de la Secretara de Educacin 176 instituciones, de las cuales 62 se postularon al premio y 54 se sometieron al proceso evaluativo. Participaron 21 instituciones privadas y 33 estatales. En la actualidad participan ms de 250 instituciones, 45% de las cuales son oficiales. El proceso se ha afinado y se considera
como estrategia para identificar experiencias ejemplarizantes en la construccin
e implementacin de enfoques de gestin participativa orientados hacia la calidad y como una oportunidad para definir planes de mejoramiento institucional.

Los PEI como estrategia de desarrollo de autonoma,


participacin y mejoramiento de la gestin escolar
Los Proyectos Educativos Institucionales, que la Ley 115 estableci como obligatorios,
son elaborados con la participacin de la comunidad educativa. Con ellos se busca
lograr la autonoma; mejorar la calidad de la educacin a travs de los procesos pedaggicos, la participacin de la comunidad y la evaluacin participativa; crear mejores
condiciones para la atencin de poblaciones especiales o minoritarias; y por ende,
realizar una mejor gestin escolar.
El PEI ha sido el mecanismo escogido, va normativa, para transformar y cualificar la
educacin y la institucin escolar, en un proceso de construccin permanente de significado, sentido e identidad de las comunidades educativas. A travs de l se busca transformar el ser, el pensar y el hacer de las instituciones educativas; es la opcin para
pensar y repensar la filosofa de la institucin, su razn de ser, sus horizontes pedaggicos, tericos, metodolgicos, culturales, sociales y polticos para lograr autonoma, conciencia y autodeterminacin en las personas, la institucin misma y su comunidad.
Las instituciones educativas que han avanzado en el desarrollo de su Proyecto
Educativo Institucional lo han convertido en el punto de partida para la bsqueda de su
identidad y legitimidad, de su quehacer pedaggico, reforzando la participacin de la
comunidad y la democratizacin de la escuela. El PEI ha tenido como punto de partida
diagnsticos realizados sobre la misma institucin educativa, su localidad y entidad
territorial, sea departamento o distrito.

134

Piedad Caballero Prieto

El PEI es considerado como una oportunidad para mejorar en los aspectos sealados, aun cuando algunos sectores lo consideran una estrategia financiera frente a la
incapacidad del Estado a nivel central para resolver los problemas de escasez de recursos. Se reconoce que su existencia ha facilitado la adquisicin de recursos, permitiendo
ampliar la planta de personal y solucionar algunas deficiencias en la planta fsica.
Las instituciones consideradas exitosas, de acuerdo con los estudios realizados, lo
son por su manejo administrativo, la calidad de los maestros, las posibilidades de actualizacin que brindan, su infraestructura fsica y la participacin de los diferentes actores
de la vida escolar, no slo en mbitos socio-culturales sino en las distintas actividades y
procesos de la vida escolar. Lo son tambin por el nivel de formacin que se da a nios y
jvenes, la calidad acadmica de los estudiantes, la formacin integral que reciben, el
trato adecuado por parte de los docentes, el mejoramiento en los procesos organizativos
y administrativos, el acercamiento de la institucin a las necesidades y expectativas de
la comunidad y el liderazgo del rector.
Se cuestiona la organizacin administrativa del sistema, pues las instituciones an
no logran aclarar cul es la lnea de responsabilidad de los diferentes niveles administrativos: local, municipal, distrital, departamental y nacional. Se seala como una dificultad
mayor el hecho de que los municipios an no tengan la capacidad para asumir las
responsabilidades asignadas, ni para responder a las demandas educativas de su localidad.
Vale la pena sealar que en el desarrollo de esta estrategia se ha encontrado que no
todas las instituciones han elaborado el PEI segn la perspectiva sealada por la ley y
sus decretos reglamentarios: como un PEI proceso construido de manera colectiva. Algunas instituciones han elaborado un PEI documento para cumplir con su registro ante las
Secretaras de Educacin, pero nada ms.
El PEI PROCESO es considerado como una opcin en la construccin de sentido e
identidad para cada comunidad educativa, permanentemente articulado con su entorno
social, cultural y econmico, que logra cohesin y compromiso de la comunidad con
visiones positivas de futuro para la institucin y su entorno. En este sentido, el PEI no es
exclusivamente un plan que organiza acciones para lograr objetivos preestablecidos.
Va ms all, es un proceso permanente de recreacin, de construccin de sentidos
compartidos y de aprendizajes para la comunidad.
El PEI DOCUMENTO es una forma de cumplir con la norma, pero al quedarse slo en
este aspecto no genera dinmicas internas que involucren a la comunidad, no promueve
la participacin ni genera compromiso, condiciones indispensables para desarrollar
sentido de pertenencia y concebir la institucin escolar como escenario de formacin y
de desarrollo humano, tico, social, cultural, poltico, pedaggico.

135

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Cambios normativos actuales y la gestin escolar


Durante la implementacin de la Ley 60 y la Ley 115 se realizaron diferentes estudios
sobre el impacto de la descentralizacin en Colombia; en ellos se enfocaba particularmente el manejo de los recursos asignados a salud y educacin y su relacin con los
resultados en cobertura, calidad y eficiencia (Caballero, 2000).
Como conclusiones gruesas se pueden sealar las siguientes:
El porcentaje de recursos transferidos a las entidades territoriales no guarda
relacin con los resultados en cobertura y calidad de los servicios de educacin
y salud.
La fragmentacin excesiva de la autoridad llev al desinters por asumir la responsabilidad del proceso de implementacin de la reforma.
No hubo claridad en la definicin de competencias, tanto de las instancias centrales, como departamentales y municipales; de todas dependan acciones de
tipo pedaggico, administrativo y tcnico, lo que llev a la ineficiencia.
La administracin de los recursos ha sido muy politizada, faltan criterios tcnicos y transparentes para su asignacin; en este sentido existe una situacin
clientelista.
La doble naturaleza de la descentralizacin tiene implcitas dificultades para su
implementacin. De un lado, se estipula que los gobiernos territoriales son esencialmente ejecutores de polticas diseadas en el nivel central, por tanto, deben
rendir cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestin; de otro
lado, se contempla la eleccin pblica local, en la cual los entes locales gozan
de autonoma para definir sus polticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos
directamente de los contribuyentes y son responsables ante la ciudadana por
los servicios colectivos que prestan.
No se consider la diversidad regional para la asignacin de recursos y hubo
inequidad al distribuirlos; la equidad es fundamental para lograr mayor homogeneidad en este tema en el orden nacional.
Las tendencias de desconcentracin, descentralizacin y autonoma demandan
cada vez ms capacidad de gestin y mayor formacin para la gobernabilidad
de los establecimientos.
Como una forma de resolver los problemas existentes, lograr una distribucin ms
equitativa de los recursos, acrecentar su impacto en calidad y cobertura y fortalecer la
descentralizacin, se introdujo a travs del Acto Legislativo 01 de 2001 una reforma
a la Constitucin. Esto llev a modificar la Ley 60 sobre competencias y recursos, a
travs de la Ley 715 de 2001, en la que se asignan nuevas competencias a las entidades territoriales y se establecen nuevos criterios para el manejo de los recursos a travs
del Sistema General de Participaciones.

136

Piedad Caballero Prieto

Impactos de la Ley 715 de 2001


Esta norma regula varios aspectos que tienen un impacto en la gestin escolar, entre
ellos:
La integracin de las escuelas con los colegios, para constituirse en una sola
institucin educativa y se ofrezca como mnimo educacin preescolar hasta noveno grado, ciclo de formacin bsica y obligatoria.
El rector es el responsable de la institucin educativa, con funciones sealadas
en la ley.
Se insiste en la evaluacin no slo para alumnos, sino tambin para docentes y
directivos docentes, evaluacin que para estos ltimos se realizar cada ao.
Se establece la realizacin de pruebas censales, mnimo cada tres aos, a los
estudiantes en las reas de matemticas, lenguaje, ciencias y competencias ciudadanas, siendo el 80% de su costo financiado por la Nacin y el 20% por la
entidad territorial.
Se sealan los criterios para asignacin de directivos docentes y docentes.
Se fortalecen los fondos de servicios educativos.
Se redefinen los criterios para la asignacin de recursos por alumno atendido.
Se modifican los procedimientos de inspeccin, supervisin y vigilancia.

Nuevas propuestas para fortalecer la gestin escolar


EN EL ORDEN NACIONAL
El gobierno nacional, a travs de la Revolucin Educativa, se propone transformar el sistema educativo para garantizar la competitividad del pas y asegurar el mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin a travs de tres objetivos estratgicos o polticas:
cobertura, calidad y eficiencia.
A travs de estos objetivos estratgicos se focaliza la accin en las poblaciones ms
vulnerables, al promover modelos pedaggicos flexibles orientados a promover las competencias bsicas, laborales y ciudadanas; y al apoyar a las entidades territoriales y a
las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional para modernizar la gestin del sector en todos los niveles.
Los programas para incrementar la cobertura deben ir acompaados de una estrategia de calidad que movilice el sistema educativo hacia el mejoramiento de los esquemas de aprendizaje y la motivacin por el acceso al conocimiento.
La poltica de calidad apunta a que los estudiantes aprendan lo que necesitan aprender, lo sepan aplicar y aprovechar a lo largo de su vida. Se busca involucrar a las

137

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

instituciones educativas, a los docentes y a la sociedad en general en el propsito comn


de poner en marcha un sistema de mejoramiento continuo de la calidad a partir de tres
elementos: (i) la definicin y difusin de estndares educativos; (ii) la socializacin de
los resultados de las evaluaciones peridicas; y (iii) la formulacin de planes de mejoramiento propuestos desde las instituciones educativas, con base en los resultados de las
pruebas y orientados a fortalecer el PEI.
Para lograr estos propsitos el Gobierno Nacional apoyar a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de
gestin, para asegurar que los educandos desarrollen competencias bsicas, profesionales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios de
convivencia, democracia y solidaridad.
Adems de los tres elementos mencionados, se ha diseado un programa para
apoyar el desarrollo de las polticas educativas sobre el uso de nuevas tecnologas de la
informacin y la comunicacin en la educacin, que contempla tres grandes ejes: Eje de
Dotacin y Conectividad, Eje de Contenidos de Calidad y Eje de Gestin, Procesos y
Estndares, como aparece en el siguiente grfico:

Grfico 1

Eje de procesos
Acompaamiento
formacin de docentes
DESARROLLO DE
DOTACIN DE
COMPUTADORES

COMPETENCIAS
PRCTICAS
ESCOLARES

Gestin
CONTENIDOS:
PORTAL EDUCATIVO
COLOMBIA APRENDE

CONECTIVIDAD
Evaluacin

Eje de procesos

EN EL ORDEN TERRITORIAL
Muchos de los gobiernos territoriales del perodo 2001-2003 dieron prioridad a la
educacin en sus planes de desarrollo; se destaca el caso del departamento de Cundinamarca, con la propuesta Trabajemos juntos por Cundinamarca, uno de cuyos ejes

138

Piedad Caballero Prieto

misionales era el desarrollo integral del ser humano y uno de sus ejes instrumentales, el
desarrollo tecnolgico.
Polticas en las cuales se privilegi la calidad y pertinencia de la educacin, el
apoyo a la gestin pedaggica y el fortalecimiento de la gestin escolar, con el propsito de contar con instituciones educativas fortalecidas en sus procesos y que ofrezcan
una educacin de calidad orientada a desarrollar en sus estudiantes los valores, competencias y habilidades necesarias para el desempeo personal, social, productivo y
competitivo.
Para cumplir con estos propsitos se emprendieron varios proyectos, todos orientados a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y fortalecimiento institucional:
1. Proyecto de Educacin Rural. Cundinamarca es eminentemente rural, con difciles condiciones de acceso y cobertura. De ah la relevancia de este proyecto de
carcter nacional, financiado en el marco de una alianza entre el gobierno
nacional, departamental, municipal, el sector empresarial y la banca multilateral.
Se busca ampliar la cobertura de la educacin rural con calidad y pertinencia,
fortalecer la capacidad de gestin educativa y promover procesos de formacin
de las comunidades para la convivencia y la paz.
2. Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin. En el departamento
hay un alto ndice de desercin de jvenes, quienes consideran que la educacin no les representa un valor agregado para su vida futura; creen que es de
baja calidad, descontextualizada y con oferta reducida.
Se dise entonces este proyecto para promover y apoyar una educacin para
la vida, la productividad y la competitividad. El proyecto consiste en acompaar, asesorar y evaluar a las instituciones educativas en el proceso de cualificacin de las prcticas pedaggicas, la reorientacin de los recursos de aprendizaje y el mejoramiento de las prcticas de gestin escolar; asimismo, para
fortalecer la capacidad de gestin del departamento, de los municipios participantes y especficamente generar una poltica de largo plazo para lograr los
cambios y las transformaciones previstos en el proyecto. Para su cofinanciacin
se gestion y obtuvo un crdito del Banco Mundial.
3. Plan Decenal de Educacin. Construido con la participacin de la comunidad y
sus diversos sectores (a travs de mesas de trabajo en los 116 municipios del
departamento), con el fin de planificar la educacin en el mediano y largo plazo
y trascender las administraciones de turno. Cuenta con el reconocimiento de los
cundinamarqueses y con este ejercicio de planeacin colectiva se busca sentar
las bases de la continuidad en las polticas educativas del departamento.
4. Red de Bibliotecas Pblicas Escolares, creada con el apoyo tcnico y financiero
de la Caja de Compensacin Familiar COLSUBSIDIO para facilitar el acceso a la

139

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

informacin, la recreacin y la cultura; para contribuir a fomentar la lectura en


familia y avanzar en la erradicacin del analfabetismo en los municipios. Se unieron esfuerzos financieros, administrativos, tcnicos y operativos para mejorar
la calidad de la educacin y estimular el desarrollo de habilidades de comunicacin y de expresin, especialmente en nios y jvenes.
5. Programa de Incorporacin de Nuevas Tecnologas de Informacin y la Comunicacin. Se privilegi la formacin de docentes y el desarrollo de proyectos colaborativos, productivos, de integracin y aprovechamiento de la infraestructura
instalada en las instituciones educativas. Se ampli la conectividad, la dotacin
en los municipios ms apartados, los proyectos comunitarios y las redes de maestros y directivos para conformar el observatorio educativo de Cundinamarca
REDESCUELA, como herramientas pedaggicas para contribuir a mejorar los procesos formativos y de gestin.
6. Politcnico Comunitario de Cundinamarca. Parti de la necesidad de ofrecer
una opcin de formacin para los jvenes, en donde se les capacite y habilite
para la vida y el trabajo. Se acogi como referencia la experiencia de los
community colleges estadounidenses y canadienses. Se busca ofrecer una formacin tcnica o tecnolgica de calidad y pertinencia para jvenes de escasos recursos y con necesidad de trabajar. Este modelo permite continuar una
formacin superior universitaria.
7. Alianza con los empresarios, como apoyo para mejorar la gestin de la Secretara de Educacin y el desarrollo de proyectos y programas.
La apuesta de Cundinamarca a la calidad y pertinencia de la educacin permiti
tener mejores resultados en las pruebas nacionales. A lo largo de los tres aos de la
administracin mencionada, se avanz hasta quedar por encima de los promedios
nacionales y a estar destacado dentro de los tres mejores departamentos del pas, tal
como se aprecia en los grficos de las pginas siguientes.
Aun cuando la prioridad no fue la cobertura, sta se ampli en un 4,5% en los
ltimos tres aos. Se dise una estrategia de trabajo en esta lnea con los alcaldes y
las comunidades.
Todos los programas desarrollados tienen un componente de mejoramiento de la
gestin, pues si no se apunta en ese sentido no es posible obtener una educacin de
calidad, pertinente y que contribuya a resolver los temas de inequidad existentes en los
sistemas educativos regionales. De ah la necesidad de apoyar el desarrollo de competencias relacionadas con la capacidad de organizar y poner en marcha el Proyecto
Educativo Institucional desde el punto de vista de lo que es necesario ensear y que los
estudiantes aprendan. Capacidad de generar y poner a operar las condiciones humanas favorables para que el proyecto de la institucin tenga lugar y se realice. Promover
las condiciones fsicas y financieras requeridas para la fluidez de la gestin pedaggica
y directiva y administrativa.

140

Piedad Caballero Prieto

Grfico 2. RESULTADOS PRUEBAS SABER-COMPETENCIAS


Matemticas grado 9 (2002-03)
100
80
60
40
20
0

Cundimarca

Colombia

NIVEL C

NIVEL D

NIVEL E

NIVEL F

Lenguaje grado 9 (2002-03)


100
80
60
40
20
0

Cundimarca
NIVEL C

Colombia
NIVEL D

NIVEL E

NIVEL F

Matemticas grado 5 (2002-03)


100
80
60
40
20
0

Cundimarca

Colombia
NIVEL B

NIVEL C

NIVEL D

141

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Lenguaje grado 5 (2002-03)


100
80
60
40
20
0

Cundimarca

Colombia
NIVEL B

NIVEL C

NIVEL D

Cuadro 1 y grfico 2. PORCENTAJE DE COLEGIOS OFICIALES


DE CUNDIMARCA UBICADOS EN SIETE CATEGORAS DEL ICFES
Categora

Ao
M. sup.

Sup.

Alto

Medio

Bajo

Inf.

M. inf.

2001

1,44

5,07

35,14

51,81

6,52

2002

2,4

11,68

48,45

32,3

5,15

51
48

35

32

11

1 2

6 5

0 0

2001

142

2002

Piedad Caballero Prieto

Cuadro 2. MATRCULAS SECTOR OFICIAL


Concepto

2000

2001

2002

2003

Matrcula

396.730

396.690

407.422

426.052

Docentes

13.344

13.940

14.207

13.320

3.173

3.139

3.029

3.070

619

611

577

604

2.554

2.528

2.452

2.466

Plantas fsicas
Urbano
Rural

Lo irrefutable en la descentralizacin
Como con este documento se pretende contribuir a la reflexin sobre el proceso de
descentralizacin en el Per, creo necesario compartir los siguientes puntos, que han
venido siendo precisados a lo largo de varios procesos de investigacin sobre el tema,
para que sean tenidos en cuenta:
La visin sobre la descentralizacin debe ser compartida entre los diferentes
centros de poder, as ser mayor la probabilidad de lograr un cambio exitoso.
La descentralizacin no puede ser instaurada exclusivamente a travs de normas, pues requiere de un compromiso por parte de los actores involucrados en
el proceso; luego debe haber una construccin colectiva de las metas por alcanzar.
Planificar el cambio. El Estado debe planear previamente los cambios que desea
obtener sobre los diferentes aspectos o uno determinado.
Las regiones, municipios e instituciones deben demostrar su capacidad de gestin antes de que se les transfiera el poder y las responsabilidades.
Antes de tomar cualquier decisin, es necesario obtener un diagnstico de las
condiciones reales en las que se encuentran las entidades territoriales, para delegarles responsabilidades acordes con su capacidad.
Un proceso de descentralizacin no requiere ser automtico para todo el pas,
sino gradual en relacin con esta capacidad territorial. El proceso debera preservar opciones tanto de centralizacin como de descentralizacin.
Para que una estrategia de descentralizacin tenga xito, se requieren verdaderos lderes.
El gobierno y las asociaciones gremiales de profesores deben ser aliados en el
proceso de descentralizacin al compartir los beneficios y las oportunidades. La
polarizacin que se genera entre ellos revela la necesidad de establecer alianzas donde se reconozcan los intereses y beneficios que las dos partes pueden
alcanzar mediante la descentralizacin.

143

GESTIN EDUCATIVA Y DESCENTRALIZACIN . LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

Evitar las disparidades regionales para no promover inequidades.


Contar con una buena gestin en todos los niveles de la administracin.
Mejorar la calidad de la prestacin de los servicios sociales, en este caso la de
la educacin.
Promover la iniciativa local. Cuando los gobiernos regionales invierten sus propios
recursos tienden a prestar mayor atencin a la manera en que se gasta el dinero.
Construccin de un nuevo modelo social basado en la participacin, el vnculo
de nuevos actores y el desarrollo de la ciudadana.
Creacin de nuevos polos de desarrollo.

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145

146

Los boletines escolares de Paran (Brasil):


Una manera de rendir cuentas pblicamente

Alcyone Vasconcelos

n Brasil, la mayor parte de la educacin bsica es provista a travs de las secretaras de educacin estatales y municipales, que en conjunto forman la mayor
burocracia que existe en el pas. Son muchos los problemas inherentes a la administracin de estos enormes y complejos organismos administrativos; la limitacin de los
recursos es slo uno de ellos.
Lo usual es que los maestros de escuela sean servidores pblicos; los directores
escolares son nombrados de acuerdo con criterios polticos u otros de ndole personal
ms que en funcin de su capacidad individual para conducir la escuela; los estudiantes
son asignados a las escuelas en virtud de su lugar de residencia; y cada escuela es
conducida segn una rutina burocrtica centralizada: existe un currculo central que
debe impartirse, horarios que seguir, metas que alcanzar y alumnos que promover o
retener segn las evaluaciones del maestro.
El director de la escuela dedica la mayor parte de su tiempo a cumplir labores
administrativas. Eso implica gestionar los recursos necesarios, incluyendo equipo y suministros; procurar o supervisar las reparaciones en los locales respectivos; resolver infinidad de conflictos; vrselas con accidentes, episodios de violencia o mal comportamiento
docente; y as sucesivamente. Los maestros estn sindicalizados y con frecuencia van a
la huelga en demanda de mejores salarios, hacen llegar sus reclamos a los medios de
difusin y entablan vnculos con los partidos y movimientos polticos de oposicin. Toda
vez que emprenden esta clase de acciones, las autoridades educativas se ven obligadas
a darles respuesta antes de pasar a ocuparse de otros asuntos1. Si acaso les queda algo
de tiempo y energa, supervisan el avance de los estudiantes; la mayor parte del tiempo,
Consultora internacional brasilea. Sus reas de competencia incluyen: gobernabilidad y gerencia
educacional, trabajo con la sociedad civil, desarrollo de equipos, monitoreo y evaluacin.
1

Entre las autoridades educativas estn los directivos escolares (llamados tambin administradores
de la educacin o directores de escuela), los coordinadores regionales, los administradores centrales, los funcionarios centrales y el secretario de educacin y sus funcionarios. Todos ellos laboran
en oficinas regionales y centrales, as como en las escuelas mismas.

147

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN ( BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

sin embargo, no les queda tiempo para hacerlo, por lo que deben confiar en que los
profesores manejarn las cosas debidamente, y dejan que esto sea as.
Se est dando prioridad, sin mayor fundamento, a la construccin de nuevas escuelas y no se presta atencin adecuada a la logstica comprendida en la conduccin de
una escuela, lo cual incluye el mantenimiento de los locales; se da poca atencin al
rendimiento o resultados conseguidos por los alumnos. Ni las escuelas ni el gobierno en
s son compelidos a rendir cuentas. Las decisiones suelen adoptarse en funcin de criterios que difieren de las necesidades educativas; por ejemplo, los recursos generalmente
son asignados obedeciendo al favoritismo de tipo poltico (incluso hasta el 7% de los
recursos asignados a la educacin terminan perdindose en otros sectores). Las normas
de reclutamiento son rgidas y los maestros no gozan de prestigio.
A pesar de este panorama tan desolador, hay algunos pasos que pueden darse para
que la burocracia rinda cuentas sobre la educacin pblica. En el estado de Paran,
se puso en prctica un programa en ese sentido durante el perodo 1999-2002. La
caracterstica principal de este programa fue la edicin de boletines escolares (BE) destinados a difundir entre las comunidades informacin til sobre la efectividad lograda en
la educacin bsica2.

El contexto en Paran
Paran es el estado brasileo que se encuentra ms al norte. De sus casi 9,5 millones de
habitantes, alrededor del 30% son estudiantes que acuden a centros preescolares, de
educacin bsica (primaria y secundaria, o grados 1 al 11) y a escuelas para adultos
o vocacionales. Como ocurre en todos los estados sureos y en la mayora de los del
sudeste, Paran se halla por encima del promedio nacional en lo educacional y lo
social, segn todos los indicadores.
Tambin como sucede en todos los estados brasileos, el gobierno estatal y el municipal comparten la responsabilidad de gerenciar la educacin bsica en Paran: han
llegado al consenso de que los municipios se harn responsables de la educacin primaria (1 a 4 grados) y de la preprimaria, y que el Estado lo ser de la educacin secundaria (5 a 11 grados) y de la educacin de adultos3. Lo que hace que la secretara
estatal de educacin cuente con dos responsabilidades fundamentales: vigilar la totalidad del sistema educativo bsico y gerenciar directamente el subsistema secundario. Las
escuelas estatales paranaenses atienden a 1,5 millones de estudiantes en unos 2.000
centros educativos, con un personal de 70.000 y un presupuesto general que bordea los

La educacin bsica comprende de 1 a 11 grados, e incluye el preescolar pero no la escuela


vocacional.
Los estados, por cuenta propia, estn paulatinamente poniendo en prctica este acuerdo. En la
actualidad, esta divisin de responsabilidades se ha adoptado en aproximadamente 95% de escuelas paranaenses.

148

Alcyone Vasconcelos

R$1.200 millones (unos US$500 millones en 2002)4. Fue para estos centros educativos
estatales (que cubren principalmente la educacin secundaria y de adultos) que se crearon los BE.

Origen de los boletines escolares


El siguiente es un recuento de cmo surgieron los BE en Paran, donde se seala tambin qu tipo de problemas pretendan abordar; sus objetivos; los supuestos de los que
se parti; su concepto, diseo y contenido; los pasos para su realizacin; una descripcin de los mismos; y algunos datos sobre su produccin y distribucin.

Problemas que se abordan


El primer problema que abord el boletn fue la ausencia de informacin sistemtica y
pormenorizada sobre las escuelas que estuviera a disposicin de quienes por razones de su profesin (autoridades educativas, administradores de la educacin) o sus
funciones (padres) deberan conocerla, y que de hecho necesitaran estar al tanto de
cmo vienen funcionando las escuelas para poder actuar en el caso de que el rendimiento de stas sea insatisfactorio. Por definicin, los administradores de la educacin
son responsables del funcionamiento satisfactorio de las escuelas y los sistemas escolares. Pero ocurre que las escuelas no estn funcionando convenientemente y tampoco
producen resultados satisfactorios: alrededor del 33% de los nios paranaenses completan la primaria sin haber logrado dominar los fundamentos elementales de la escritura y
la lectura; en todo el pas, esa tasa se aproxima al 50%. Es evidente que esto significa
que ni los gobiernos ni las escuelas estn llevando a cabo sus labores con efectividad.
En segundo lugar, el BE de Paran sirvi para proporcionar a los padres medios
necesarios, si bien no del todo suficientes, para que presionaran a las escuelas y los
gobiernos por un mejor desempeo. Los padres no exigen calidad, pero deberan hacerlo: ellos son quienes pagan impuestos, lo cual les da derecho a hacer uso de servicios
pblicos de la mejor calidad posible; son ellos quienes tienen un genuino inters en el
bienestar que incluye el xito escolar de sus hijos; y desde el punto de vista legal son
responsables, junto con las escuelas, de la educacin que ellos reciban, de lo cual la
formacin acadmica es slo un componente. Qu explica, entonces, que los padres
sean agentes pasivos en los sistemas escolares? Esta es nuestra respuesta: no tienen clara
conciencia acerca de sus derechos y deberes. El BE de Paran contiene una estrategia
de movilizacin para informar a los padres sobre sus derechos y deberes como tales.
Un tercer problema que se aborda en los boletines es la ausencia de mecanismos
para que el personal de la escuela y los padres puedan verificar datos. Se trata de
4

Alrededor del 95% de estos 1,5 millones de estudiantes pertenecen al ciclo secundario, incluyendo
a 300.000 que asisten a clases de educacin de adultos; el resto (5%) son estudiantes de primaria
que sern transferidos en el futuro a las escuelas a cargo de las municipalidades.

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LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

informacin que est almacenada en bases de datos centrales, y que es recogida a


travs de censos y encuestas. Casi todos los pases en los ltimos 15 aos han recogido
informacin proveniente de las escuelas y la han guardado en bases de datos que se
administran centralmente; esta informacin incluye, por ejemplo: el nmero de aulas, la
proporcin maestro-alumnos, la disponibilidad de libros de texto, etc. En el mejor de los
casos, estos bancos de datos se utilizan centralizadamente para servir de fundamento
en los procesos de toma de decisiones; en el peor de los casos, se les ignora simple y
llanamente.
En resumen, al proporcionar informacin a las escuelas a travs de los BE fue posible cumplir dos metas: (i) De manera automtica ganamos acceso a todo un ejrcito de
educadores (padres y directores de escuela) a quienes les interesa verificar la correccin
de los datos que se guardan centralizadamente. (ii) Poner a disposicin una herramienta
que poda ser utilizada beneficiosamente (o tendenciosamente) por aquellos padres y
directores de escuela que decidieran actuar para mejorar sus centros educativos; sin
embargo, este segundo paso no era automtico.

Propsito
El secretario de educacin y su personal en ejercicio entre 1999 y 2002 (de aqu en
adelante, la administracin) destacaron la necesidad de invertir en tiempo, fondos y
esfuerzos para mejorar la actuacin de dos entidades gobierno y padres que, de
acuerdo con la constitucin y la sociedad brasileas, son responsables conjuntamente
por la educacin. En ese sentido, la administracin emprendi las siguientes acciones:
Se encarg de trazar y ejecutar una estrategia para movilizar y facultar a los
padres para que asumieran un papel de primer orden en el funcionamiento de la
escuela y la reforma educativa. (Esto ltimo fue posible al incorporar a los padres
en el consejo consultivo, donde tambin estaban los representantes de diversos
grupos de inters: gremios profesionales del magisterio, asociaciones de directores escolares, autoridades regionales, etc.). Especficamente, la administracin destin recursos en especial tiempo y esfuerzos para ayudar a los padres a organizarse en asociaciones regionales, entre otras cosas brindndoles pautas sobre
su papel de educadores y fiscalizadores de escuelas y gobiernos, y atrayndolos
hacia puestos en los consejos consultivos escolares y nacionales.
La administracin puso en prctica una cultura de gestin por resultados, fundamentada en la calidad del desempeo estudiantil y escolar, que se expresaba
con un enunciado de visin simple: Paran quiere que todos los nios estn en la
escuela: aprendiendo, pasando de grado todos los aos y completando los 11
grados de su ciclo educativo bsico en 11 aos. Lo anterior implic que se
crearan mecanismos para medir y difundir sistemticamente los resultados de
aprendizaje, en concordancia con los estndares internacionales. Y signific
introducir la prctica de tomar decisiones basndose en la informacin para la

150

Alcyone Vasconcelos

utilizacin de todos los recursos. Estas iniciativas permitieron reducir ineficiencias y reasignar los fondos presupuestados hacia actividades medulares.
La idea del BE fue surgiendo naturalmente al ponerse en prctica estas normas
prioritarias. Tanto los padres como los directores de escuela no contaban con conocimientos sobre sus centros educativos, especialmente en lo que respecta a resultados
estudiantiles. Por un lado, al referirse a algunos problemas (locales) lo hacan como si
stos estuvieran generalizados; por ejemplo, suponan que el abarrotamiento de las
aulas suceda en todas partes. Por otro lado, se negaban a admitir que algunos de los
problemas se haban generalizado, y suponan que la repeticin de ao y los aprendizajes limitados constituan problemas locales. Lo ms importante: ningn grupo tena
algo que decir con relacin a los niveles de aprendizaje de los alumnos frente a las
mediciones estandarizadas, a pesar de que la evaluacin de estudiantes se introdujo en
1995-1996.

Supuestos
El suministro sistemtico de informacin til a las comunidades sobre la efectividad de
las escuelas deba comprometer a los padres para que asumieran un papel de educadores y fiscalizadores del gobierno, incluyendo las escuelas pblicas. Un compromiso
como tal deba facultarlos para que exigieran resultados a las escuelas y el gobierno, lo
que, a su vez, deba traducirse en una interaccin dinmica de las asociaciones de
padres y el Estado. Los BE fueron concebidos para ser empricos, confiables y constituir
bases simples para esta anhelada comunicacin. La respuesta del gobierno, si era la
adecuada, sera un indicio de que la rendicin de cuentas estaba mejorando, y por
consiguiente de una mejor calidad en este esfuerzo pblico, tanto en el mbito escolar
como en el administrativo.
En ltima instancia, se espera que el personal de la escuela (maestros y directores),
los padres y los administradores de la educacin colaboren en conjunto para generar
soluciones que den paso a mejores escuelas, utilizando los BE como fuentes primarias de
informacin para establecer lneas de base empricas, para introducir mejoras y, tambin, para medir los avances. El personal de la escuela puede utilizar el BE para evaluar
sus trabajos. Los padres lo pueden hacer para evaluar la calidad de la educacin que
reciben sus hijos, al igual que para sopesar su propia participacin en las decisiones de
la escuela. Los administradores de la educacin lo pueden utilizar para entender y
prestar atencin a la postura relativa de las escuelas como parmetros para la asignacin de recursos.

Concepto, diseo y contenido del BE de Paran


El diseo del BE de Paran fue fruto de reuniones, en el nivel estatal, en las que hubo
lluvia de ideas; se complet con consultas realizadas a diversos grupos internos (administradores regionales y directores de escuela) y externos (padres organizados en

151

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

asociaciones regionales y consultores). El BE de Paran se ocupa principalmente del


rendimiento individual de la escuela y no del rendimiento estudiantil. All es posible
hallar comparaciones entre promedios escolares y promedios estatales y regionales; al
igual que es posible establecer comparaciones entre escuelas. Lo ms importante es que
dicho boletn permite hacer un seguimiento de los avances, o de la ausencia de los
mismos, con el transcurrir del tiempo.
Entre las preguntas tpicas que surgieron con relacin al diseo estaban:
Cmo definir el tipo de pblico al que ira dirigido.
Cul sera la forma de hallar un equilibrio en el boletn para que llegara hasta
pblicos distintos.
De qu manera se transmitira la informacin con sensibilidad poltica (por ejemplo, resultados pobres en un ao electoral).
Cmo podra transmitirse informacin compleja desde el punto de vista tcnico
(por ejemplo, las puntuaciones obtenidas mediante pruebas de criterios referenciales).
Cmo garantizar la comparabilidad de informacin en el transcurso del tiempo
y entre regiones.
Cmo reconciliar registros provenientes de distintas bases de datos, que generalmente se han recogido en pocas distintas.
Cul sera la manera de hacer frente a posibles oposiciones (por ejemplo, de los
maestros o de los gremios magisteriales, o de ambos).
Los BE de Paran fueron concebidos para ser entendidos por personas especializadas (maestros) al igual que por miembros no especializados (padres) de las comunidades escolares. En ellos se ofrece informacin vlida, estable y fidedigna, tanto objetiva
(estadsticas) como subjetiva (opiniones), que cubre dimensiones escogidas del desempeo de la escuela: se proporciona evidencia sobre el aprendizaje de los alumnos, la
estructura escolar y las opiniones de los padres.
Los datos ms importantes que contienen dichos boletines se refieren a los niveles de
aprendizaje alcanzados por los alumnos, medidos con pruebas estandarizadas, y las
opiniones de los padres con relacin a las escuelas de sus hijos, obtenidas a travs de
encuestas; estos son los dos pilares del BE. A estos datos se sumaron estadsticas educacionales, autoevaluaciones de directores de escuela y percepciones de los propios estudiantes.
Son seis tipos de informacin los que cubre el BE de Paran: (i) logros de los alumnos (a partir de resultados de pruebas aplicadas en todo el pas a estudiantes de 4 y 5
grados); (ii) flujo de estudiantes (tasas de promocin, repeticin y desercin, a partir de
censos escolares nacionales aplicados anualmente); (iii) caractersticas de la escuela
(profesorado equivalente a tiempo completo ETC y porcentaje con mayor nivel

152

Alcyone Vasconcelos

educacional, matrcula de alumnos y tamao promedio de clase); (iv) procedencia socioeconmica de los alumnos e impresiones sobre la vida escolar (a partir de cuestionarios que se anexan a las pruebas aplicadas en todo el pas); (v) estilos de los directores
de escuela (declaraciones propias); y (vi) opiniones de los padres acerca de la organizacin de las escuelas.

La puesta en marcha de los BE


Son cinco pasos los que se requieren para poner en prctica los BE: (i) Es preciso que se
adopten decisiones polticas claras, centrndose en los resultados escolares, segn lo
reflejado en los BE. (ii) Se requiere que los BE sean desarrollados desde la parte conceptual hasta la propia implementacin. (iii) El documento sobre el BE debe ser distribuido a
los padres y profesionales de la escuela. (iv) Los resultados del BE deben ser difundidos,
ofrecindose pautas de orientacin al personal de la escuela y a las oficinas centrales y
regionales sobre la manera de interpretar y usar la informacin. (v) Por ltimo, es preciso
que la informacin del BE sea utilizada permanentemente para mejorar las escuelas en
el largo plazo.

Descripcin del boletn


El BE de Paran consta de ocho pginas5. Las primeras dos pginas y las dos ltimas
constituyen el boletn en s; las cuatro pginas intercaladas representan la clave para
interpretar los niveles de desempeo estudiantil en las pruebas de evaluacin estatales.
1. La primera de las pginas intercaladas (la pgina frontal) contiene la identificacin de la escuela (nombre y direccin) y una nota introductoria que explica el
propsito del boletn.
2. La segunda pgina consta de tres partes:
En la primera se informa sobre el rendimiento de los alumnos, expresado en
promedios obtenidos con pruebas estandarizadas aplicadas en todo el estado
a estudiantes de 4 y 8 grados, utilizando pruebas de criterio referencial; y
distribucin general (porcentaje) por nivel de desempeo. Las escuelas han
sido tambin clasificadas en funcin de su rendimiento, el cual se establece en
trminos de: alrededor del promedio esperado, por debajo o por encima de
ste, tomando en consideracin el perfil socioeconmico de los alumnos, como
un medio estadstico de comparacin con el rendimiento de escuelas similares.
La segunda parte del boletn informa sobre el flujo de alumnos: tasas de aprobacin, reprobacin y desercin, obtenidas a partir del censo escolar anual
de escuelas.
5

Se puede ver la muestra en <www.pr.br/cie/boletim/boletim.html>.

153

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

La tercera parte se ocupa de las caractersticas de las escuelas: matrcula,


tamao de clase promedio, profesores ETC y porcentaje de maestros con educacin superior.
En cada una de estas tres secciones el rendimiento promedio de la escuela es
presentado en contraste con cifras que corresponden al estado y a la regin.
3. La tercera pgina contiene los resultados de la encuesta aplicada a los padres, e
incluye una calificacin general asignada a la escuela.
4. La cuarta pgina consta de dos partes: antecedentes socioeconmicos de los
alumnos e impresiones acerca de la vida escolar (obtenidos a partir de cuestionarios que se anexaron a las pruebas correspondientes a todo el estado); y
estilos de los directores de escuelas (segn su propia apreciacin).

Produccin de los boletines


La produccin de los BE represent una tarea vasta, aunque relativamente simple. Se
utilizaron datos que ya existan y tambin otros que eran nuevos. Se integraron grandes
bancos de datos y recogieron aportes procedentes de los padres, maestros, directores
de escuela y administradores regionales. El mismo enfoque participativo fue aplicado
en el diseo y la aplicacin del cuestionario a los padres.
Un pequeo equipo trabaj a tiempo completo en la labor de produccin. En realidad, la elaboracin del BE de Paran es un trabajo en curso, no slo en lo que atae a
su diseo y contenido, sino tambin con respecto al equipo que lo produce: han aprendido a hacerlo sobre la marcha. Fue posible contratar servicios especializados a cargo
de consultores externos; la asistencia tcnica incluy a profesionales procedentes de
Paran, de otros estados brasileos y de Estados Unidos.
En primer lugar lo que hicimos fue trazar un esquema de los datos existentes. Estos
datos consistan en perfiles escolares tomados de bases de datos estatales y federales,
que incluan a los provenientes del censo escolar nacional anual; resultados de aprendizaje de los alumnos tomados del sistema de evaluacin estatal (que se estableci en
1996 y se reestructur en 2000); y antecedentes de estudiantes, profesores y directores
de escuela configurados a partir de cuestionarios que se aplicaron junto con las pruebas
estatales. El paso siguiente consisti en analizar estas bases de datos. Si bien la calidad
de las mismas result siendo satisfactoria, quedaban an pendientes muchos retos de
tipo tcnico, entre los que cabe mencionar:
La base de datos estatal correspondiente a la primaria (Sistema de Administracin Escolar, SAE) y la base de datos correspondiente al censo escolar nacional
haban utilizado diferentes cdigos para identificar las escuelas; los nombres y
la direcciones de stas haban sido registrados con una grafa distinta, a veces
con las palabras todas en mayscula y sin signos diacrticos; las abreviaciones
eran utilizadas de modo inconsistente; y fue necesario hacer un vasto trabajo

154

Alcyone Vasconcelos

para reconciliar las identificaciones y corregir los nombres y direcciones, algo


que se hizo casi manualmente.
El listado de escuelas no haba sido actualizado; haba centros escolares que
aparecan en algunas bases de datos y que estaban ausentes en otras; no haba
un solo tipo de documentacin originaria en la que se explicara la composicin
del listado ltimo, por qu algunas escuelas haban sido incluidas o excluidas y
qu criterio prevaleci para que la lista ltima se considerara como tal. Por
suerte, fue posible hallar algunas explicaciones gracias al recuerdo sobre la institucin que an guardaban ciertos funcionarios diligentes que haban laborado
en la oficina central durante dcadas, lo cual haca que pudieran explicar cada
error aparente.
Los cuestionarios sobre antecedentes (que haban sido aplicados a estudiantes,
profesores y directores), junto con la evaluacin de los alumnos, contenan serios
problemas de diseo; hubo varios tems que debieron desecharse debido a que
su confiabilidad y validez eran cuestionables. Por ejemplo, la misma pregunta
ideada para los estudiantes de 8 grado haba sido planteada a los alumnos de
4 grado, lo cual denotaba el supuesto de que los alumnos de 4 y 8 compartan capacidades cognitivas.
El ingreso de la encuesta de padres demand ms tiempo del esperado, debido
a que no se previ un modo para que los datos fueran procesados y rastreados
con facilidad; se subcontrat un servicio para procesar los datos, pero los encargados hicieron un mal trabajo de verificacin cruzada; hubo varios problemas
de doble registro e inconsistencias; los datos fueron ingresados varias veces; en
ocasiones, los miembros del equipo tuvieron que revisar directamente los formularios mismos de la encuesta para recuperar informacin.
Se imprimieron un milln trescientos mil ejemplares (1,3 millones), lo que correspondera a uno por alumno paranaense.

Difusin del boletn


Al desarrollo y produccin del boletn le sigui su amplia distribucin, pieza fundamental del experimento paranaense. Se puso especial nfasis en ensear al pblico al que
iba dirigido cmo leer, interpretar y usar la informacin que contenan los BE, al igual
que en las limitaciones de stos (por ejemplo, los boletines no hacen hincapi en los procesos de aprendizaje). Las notas insertadas sobre el BE de Paran tenan garanta en cuanto
a orientacin, movilizacin y actividades de capacitacin realizadas por las oficinas de
la secretara de educacin regional, incluyendo discursos y presentaciones en los medios de difusin a cargo de la secretaria de educacin y sus administradores principales. Ejemplares del BE eran enviados a las direcciones particulares de todas las personas incluidas en la planilla: alrededor de 70.000 empleados, 65% de los cuales eran
maestros. Tambin se enviaron copias a todas las escuelas y autoridades municipales de

155

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

educacin. Todas las oficinas regionales recibieron ejemplares del boletn para ser entregados a los centros educativos de su jurisdiccin. Otros ejemplares fueron distribuidos en talleres que se realizaron durante todo el ao en un centro de capacitacin
estatal con capacidad para 500 personas padres o profesionales, o ambos a la
vez. Se emitieron notas de prensa y concedieron entrevistas a los medios de comunicacin. En pocas palabras, la difusin ha sido y deber continuar siendo un factor clave,
con la atencin puesta en cmo leer y cmo utilizar la informacin del BE. La difusin se
hizo valindose de todos los medios disponibles, lo que incluy enviar circulares a los
maestros y los padres encargados de las Asociaciones de Padres y Maestros (APM).
A pesar de todo este despliegue informativo, an es limitada la utilizacin que se da
al boletn: los BE de Paran representan una innovacin que contradice la cultura preponderante en el sector (por ejemplo, la prctica del compadrazgo) y su interpretacin
demanda un mnimo de conocimiento tcnico. Esto es algo normal y se espera que vaya
mitigndose con el tiempo, con mayor paciencia y persistencia. Ms an, dicha utilizacin siempre tendr limitaciones, en la medida en que los BE son como fotografas
instantneas y no imgenes integrales de las escuelas: caracterstica que es a la vez una
cualidad y un defecto de los BE.

El papel de los padres y las encuestas


En todas las etapas, tuvimos siempre en mente que un elemento clave en el proceso de
mejoramiento de nuestras escuelas era el programa para movilizar y comprometer a los
padres en el (mejor) desempeo de sus funciones, especialmente como fiscalizadores de
las escuelas y de otros funcionarios pblicos. Asumimos el compromiso de informarlos
sobre el rendimiento de las escuelas a donde acudan sus hijos, con la esperanza de que,
ms adelante, ellos pudieran usar la informacin pertinente para exigir o presionar a
las escuelas e instancias gubernamentales por mejores y mayores resultados de la educacin, segn se expresa a travs de los ndices antes sealados.
Los padres, junto con las escuelas, son responsables por la educacin de sus hijos,
segn lo estipulado en la constitucin brasilea. Por consiguiente, no le estn haciendo
favor alguno al gobierno cuando asumen el papel de inspectores de los centros educativos: simplemente estn cumpliendo con su deber como ciudadanos. Los padres son
educadores, por definicin. Los padres pagan impuestos y en consecuencia son consumidores de un servicio pblico. Los padres constituyen el grupo mayoritario de personas
interesadas, pero no estn ejerciendo sus derechos, no estn presionando a los gobiernos y se muestran ms bien pasivos. Para cambiar este panorama, es preciso llamarlos
a la accin. Para empezar, se les puede pedir su opinin y luego darla a conocer. Los
padres organizados en instituciones (las asociaciones de padres y no las PTA) constituiran el mayor grupo de reivindicacin ciudadana dentro de cualquier sociedad.
En lo personal, hemos tenido varias oportunidades para entablar sustanciales conversaciones con los padres. Fue sorprendente constatar su falta de informacin concreta,

156

Alcyone Vasconcelos

verificable y fidedigna con relacin a las escuelas donde asisten sus hijos. Por ejemplo,
el estado de Paran transfiere recursos durante el ao escolar a las cuentas de los
centros educativos, que son administrados por los directores de escuela. Pero stos, con
el fin de recolectar dinero de los padres, suelen interpretar el papel de vctimas del
gobierno, dicindoles a los padres que no han recibido fondos para el mantenimiento
de la escuela.
La Encuesta a los padres fue introducida en 2001 y represent un primer esfuerzo
para detectar las opiniones y percepciones que ellos tenan sobre elementos sustanciales
del mbito escolar, lo que inclua su propia participacin. Este hecho dio lugar a un
proceso mediante el cual ellos pudieron percibir mejor su papel como educadores, como
ciudadanos y como consumidores de los servicios educativos para sus hijos. La encuesta
fue diseada sin tener en cuenta aspectos de representatividad estadstica, sino ms
bien aspectos indicativos de las opiniones de los padres. En 2001, fueron 53.000 los
que respondieron el sondeo; en 2002, la cifra de entrevistados aument casi el 50%,
llegando a unos 75.000.

Impacto y sostenibilidad
Es demasiado pronto para que podamos evaluar el impacto de esta iniciativa sobre rendimientos escolares, as como sobre el aprendizaje de los alumnos. La atribucin de poderes a los padres y el cambio cultural administrativo en los directores de escuela constituyen
objetivos de largo plazo. No obstante, ya ha sido factible ayudar a crear entre los padres
un creciente sentido de responsabilidad y apropiacin local. En menos de dos aos, desde inicios de 2001 hasta finales de 2002, los padres decidieron organizarse en diez asociaciones regionales, trazndose un programa comn de acciones, que inclua demandas
especficas ante autoridades gubernamentales para que actuaran segn el encargo recibido
como tales. Si bien estos grupos estn funcionando con precariedad, siguen estando en su
lugar, pero requieren de asistencia tcnica en desarrollo institucional si se quiere no nicamente que subsistan, sino que tambin prosperen y lleguen a desempear un papel eficaz
como fiscalizadores de las escuelas y de los gobiernos.
Con slo dos ediciones publicadas, el BE de Paran ya ha suscitado inters suficiente
y ganado visibilidad. Ha llegado a reemplazar las inspecciones (que en la realidad eran
inexistentes) y fomentado la supervisin y la asistencia tcnica (que tambin eran inexistentes) a cargo de personal no docente que labora en las escuelas y las oficinas regionales. Y sobre todo, el esquema del BE de Paran no es simplemente una idea: es una
realidad del sistema de educacin bsica paranaense. Por consiguiente, como ocurre
con todos los dems sistemas, est sujeto a crticas y mejoras.

Reaccin poltica
Como un asunto de alineacin poltica, los sindicatos magisteriales en Brasil se oponen
a cualquier medida que sea propuesta o ejecutada por los gobiernos. En ocasiones,

157

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

como ocurre cuando considera que no hay una amenaza inminente a su programa, el
sindicato ignora la medida gubernamental. Fue precisamente lo que ocurri con los BE:
el gremio magisterial los ignor y no hizo pblica ninguna oposicin. No comprendieron el real significado de esta importante herramienta, y an les resta entender el concepto y el potencial de los boletines (tanto para su utilizacin prctica como para su
utilizacin con fines partidarios).
Los maestros, los directores de escuela y las autoridades municipales ni se opusieron
ni apoyaron la iniciativa. Pueden conjeturarse varias explicaciones: (i) Los BE de Paran
fueron introducidos como esquemas de baja exigencia. (ii) Se les present como una
manera de evaluar a la propia secretara de educacin (es decir, si las escuelas no estn
teniendo un buen rendimiento, por omisin, tampoco la secretara o el gobierno estn
cumpliendo con sus funciones). (iii) Una vez ms, el concepto era muy avanzado y
novedoso para la comunidad educativa.

Lecciones aprendidas
Qu podra haberse hecho de manera distinta? Pensamos que deberamos haber actuado en lo siguiente:
Empezar ms temprano, en el primer ao del perodo de la administracin.
Incluir en la encuesta a los padres rubros que permitieran evaluar directamente
al gobierno.
Producir boletines municipales y regionales y ordenarlos por categoras, como
una manera de pinchar el orgullo de los legisladores municipales (el ndice de
desarrollo humano ha producido un efecto de este tipo).
Slo dar a conocer estadsticas positivas (de promocin y progreso, ms que de
repeticin y desercin).
Incluir informacin pasada (digamos, de cinco aos atrs), como un modo de
analizar las tendencias anteriores.
Haber persuadido mejor a los padres para que respondieran el cuestionario.
Incluir un cuestionario sobre actitudes de los maestros.
Incluir los presupuestos escolares.
Qu dio buenos resultados y convendra repetir? Estamos satisfechos de lo siguiente:
El enfoque: no hay necesidad de esperar hasta tener un plan maestro. Hay que
comenzar, aprender mediante la accin y mejorar las cosas mientras se est
actuando!
El nfasis puesto en el concepto del BE como un simple registro del rendimiento,
destinado a usarse como una herramienta administrativa; no es una panacea, ni
tampoco algo de tipo talla nica.

158

Alcyone Vasconcelos

La atencin centrada slo en los resultados y conclusiones.


Su naturaleza: de bajo riesgo.
Por el momento, la nueva administracin ha interrumpido la produccin del BE de
Paran. Sin embargo, no es necesario que estos boletines sean preparados cada ao,
ya que su caracterstica ms importante reside en el monitoreo de las tendencias. En la
medida en que la interrupcin es temporal (cmo mximo de un perodo gobernativo, o
sea de cuatro aos), los efectos adversos de tal interrupcin pueden ser mitigados puesto
que su caracterstica primordial es la posibilidad de establecer comparaciones de ao a
ao. (No es necesario publicar los boletines cada ao, dada la naturaleza de los procesos para mejorar la educacin).
Resulta difcil sealar qu es lo que hara sustentable una poltica pblica en un pas
en donde incluso las leyes son cambiadas con relativa facilidad. Toda la informacin,
con excepcin de la encuesta a los padres, es guardada en bases de datos gubernamentales, lo que hace que las organizaciones no gubernamentales (ONG) no tengan acceso
a ellas, en este momento. Las ONG podran, si lo desean, organizar y publicar una
encuesta a los padres: un elemento clave en los BE de Paran. Pero an no tienen acceso
a las bases de datos sobre censos escolares y a los resultados de las pruebas. Esto, en
principio, podra ser negociado por las asociaciones activas de padres de familia.

Aplicabilidad en otros mbitos


Durante los pasados 15 20 aos, se han hecho importantes (y convenientes, pese a
ser an insignificantes) inversiones en el sistema de informacin sobre la administracin
educativa por decisin de los ministros de educacin (MOES); todos los organismos
multilaterales han financiado estas medidas. Es el momento de transformar los datos en
informacin y de volcar esta informacin en la fuente de datos: las comunidades educativas, representadas directamente por el personal de las escuelas y los padres de familia. Sin importar el lugar del que se trate, lo conveniente sera empezar con los datos ya
disponibles. La motivacin primordial ha de ser la de facultar a los directores y a los
padres para que usen la informacin y la aprovechen en el mejoramiento de sus escuelas; en la mayora de los casos, una accin de esta ndole implicar presionar a los
gobiernos para que acten: para que cumplan con su cometido. Otros efectos secundarios harn que los ministros de educacin casi en forma automtica recluten a un ejrcito
de verificadores voluntarios de datos, en la medida en que los directivos escolares y los
consejos de padres pasen a validar (o no) los datos y la informacin que poseen las
bases centrales de datos con relacin a sus centros educativos; las discrepancias pueden llegar a ser sustanciales.
Algunos principios: no debera haber acopio de informacin en escuelas cuyos
datos ya existan en algn otro lugar. Por otra parte, tampoco debera recogerse informacin que no vaya a ser inmediata y directamente tabulada, dada a conocer y utilizada,

159

LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE

en la medida en que la evaluacin integral del sistema obedece a propsitos de administracin y no de investigacin.
En ese sentido, los procedimientos para recolectar datos deberan limitarse a escoger elementos esenciales del desempeo escolar. Muchos componentes importantes sern pasados por alto, incluyendo las actividades extracurriculares, el aprendizaje no
acadmico, las estipulaciones especiales, etc. Esta limitacin es una caracterstica regular de la evaluacin, y de los BE.
Cuando se est considerando la produccin de los BE, deber prestarse especial
atencin a diversos factores:
1. La calidad de los datos y de las bases de datos. Ocurre con frecuencia que las
distintas bases de datos utilizan diferentes cdigos de identificacin para una
misma escuela.
2. La naturaleza del pblico al que van dirigidos: de qu manera se puede llegar
hasta pblicos distintos con una sola herramienta.
3. Posible uso indebido por los partidos de oposicin, algo que quiz sea inevitable.
4. Posible resistencia por parte de maestros y directores de escuela, algo que podra evitarse si se introduce el BE como una propuesta que entraa poco riesgo
(como ocurri con la campaa Que Ningn Nio Quede Rezagado, emprendida
por la actual administracin Bush).
5. Discontinuidad. Este es un aspecto inevitable pero que puede manejarse, debido
a su carcter temporal.
6. La manera de rendir cuentas sobre las diferencias socioeconmicas entre la clientela escolar: utilizacin de controles estadsticos o nfasis en los avances conseguidos en el tiempo.

Conclusiones
Como es evidente, los BE no representan soluciones en s mismos, aun cuando pueden
ser tiles herramientas, sobre todo si forman parte de una estrategia integral para mejorar las escuelas. No constituyen ni una panacea ni una alternativa de talla nica
(aplicable en todos los casos). No obstante, en un sector saturado de ineficiencias, los
BE pueden representar una armazn resistente para aumentar la transparencia que da
paso a la rendicin de cuentas. Constituyen, asimismo, herramientas eficaces para llevar a la prctica la gestin por resultados, con participacin de los padres de familia.

160

La gestin educativa en el Per:


Entre la eficiencia y la democracia

Luis Salazar Ochoa

n la bsqueda de estrategias para superar la evidente y alarmante crisis del


sistema educativo peruano, es preciso indagar acerca de las propuestas de gestin educativa que ellas contienen. Especficamente, interesa entender qu enfoques de gestin estn presentes en los procesos de cambio educativo.
Abordar este problema resulta crucial para la gestin educativa en el Per, ya que
con la recuperacin de la democracia en los ltimos aos se han abierto nuevas posibilidades para la democratizacin educativa. Esto conlleva, desde luego, repensar la
gestin educativa con parmetros distintos a las visiones eficientistas y tecnocrticas que
inspiraron la modernizacin educativa de la ltima dcada.
En efecto, a partir de los noventa y en el marco de la desactivacin del Estado
interventor, se ha afianzado un modelo modernizador que restringe los derechos sociales1 y afanosamente busca integrar al pas en la dinmica internacional va la estabilizacin macroeconmica y el pago puntual de una agobiante deuda externa, como la
alternativa paradigmtica para salir del llamado subdesarrollo. Ello ha atentado contra la construccin colectiva de la ciudadana, ya que si el asunto clave es la igualdad
social, no hay tal en vista de la marginacin y exclusin de amplias mayoras frente a los
beneficios de la modernidad.
La exclusin social en la que viven millones de peruanos es, en buena medida,
exacerbada por esta modernizacin que no ataca los problemas centrales de nuestra
sociedad: a saber, la integracin social, la democracia y el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos. Ms bien privilegia el mercado para la competitividad transnacional
como factor fundamental del desarrollo. Se crea as un orden segmentado en la estructura

Licenciado en Educacin, peruano, con estudios de maestra en Sociologa. (El autor agradece a
Ricardo Villanueva y Patricia Andrade por sus valiosos comentarios a este documento).
1

En la Constitucin de 1993 se minimizan los derechos sociales y se recortan las garantas que el
Estado les ofrece. Ms bien se amplifican los derechos individuales a la propiedad, dndoles el
Estado todas las garantas para su expansin.

161

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

social, que incorpora a amplios sectores de la poblacin al proceso de modernizacin


pero de una manera pasiva, como ciudadanos consumidores de segunda clase; ya que
el peso que tienen el capital y la tecnologa en dicho modelo no es capaz de integrarlos
de manera activa, no slo econmicamente, sino tambin en el orden social y poltico.
As, al menos en el discurso, los ideales de eficiencia, productividad, tecnologa y
competitividad internacional aparecen como los factores clave para legitimar tanto al
Estado ante la sociedad como al proceso poltico autoritario, que se erigi como una
respuesta a lo que se consideraba un problema de crisis de autoridad, es decir, de falta
de gobernabilidad para poner en marcha el modelo. Como lo afirman Assies y col.
(2002), al referirse al curso que en las ltimas dcadas ha tenido en los pases latinoamericanos la relacin del Estado con la ciudadana y la democracia, [] se busca
una despolitizacin de la economa y se pretende lograr un Estado aislado y blindado
de las influencias sociales indebidas que pudieran obstaculizar la eficiente realizacin
de las tareas estatales clave. En ese marco, la llamada modernizacin educativa2 entiende que la sobrecarga de demandas educativas al Estado, en un contexto de profundizacin del modelo econmico, lo torna ineficiente para responder a estas exigencias
ciudadanas. As, conservadoramente, se deduce que es el exceso de democracia el
que hace ingobernable el sistema educativo.
En este marco, el ncleo de la propuesta de dicha modernizacin enfila la crtica a
las caractersticas burocrticas del sistema educativo, al cual se le califica de irracional
e ineficiente. Se presenta, as, como la nica alternativa de cambio ante la crisis educativa, orientada a dotar de eficiencia y racionalidad al sistema educativo.
De esta manera, al ponerse el acento en los dispositivos que hagan posible mayor
racionalidad y eficiencia, en un contexto de democracia restringida, se privilegia la
dacin de normas y directivas y la dotacin de tecnologas en gestin, en desmedro del
desarrollo de polticas para la conduccin del sistema, particularmente en el mbito
escolar. Este reduccionismo de la gestin educativa a mecanismos tecnolgicos de eficiencia, as como su implementacin cortoplacista, en la prctica devino paradjicamente en mayor ineficiencia, bloqueando el desarrollo profesional de los directivos y
docentes.
Estos planteamientos sern desarrollados a lo largo de esta corta exposicin, con el
propsito de perfilar algunas ideas rectoras y rescatar algunos avances producidos en
la gestin educativa de los ltimos aos, que puedan servir para ir afirmando y consensuando lineamientos polticos de la conduccin educativa democrtica y descentralista.
Todo ello en la perspectiva de superar los estrechos mrgenes del eficientismo y ubicar la
gestin al servicio de la construccin de la ciudadana plena y la democracia en el
terreno de la escolaridad.

Algunos crticos de este proceso plantean que este esfuerzo modernizador es bastante sesgado,
incluso algo caricaturesco, a diferencia de procesos coherentes de modernizacin en consonancia
con la lgica de mercado emprendidos en otros pases de la regin.

162

Luis Salazar Ochoa

En consecuencia, en la primera parte de este documento presentamos lo que, a


nuestro juicio, han sido los cambios en el sistema educativo durante los noventa, referidos al intento privatizador y al programa compensatorio que se desarroll y cmo ello
signific el bloqueo de la participacin social en educacin, restringindola a los marcos de la ejecucin del programa desde una lgica de mercado. Seguidamente, abordamos las caractersticas ms importantes de la gestin en el marco de la modernizacin educativa, tales como la sustitucin de polticas por dispositivos tecnolgicos, y la
forma como ello devino en mayor ineficiencia y tiende a una mayor desprofesionalizacin de directivos y docentes. Enseguida hacemos una breve resea de los cambios en
la conduccin de la educacin, orientados a democratizar el sistema, que se suscitaron
a partir del ao 2000. Finalmente, proponemos algunas ideas fuerza que puedan ser
tiles para repensar la conduccin del sistema educativo desde una perspectiva de democratizacin, descentralizacin y aumento de la ciudadana.

Cambios en el sistema educativo en los noventa:


la modernizacin educativa
En el Per, como en otros pases de la regin, el cambio educativo ha sido emprendido
desde el Estado y su motivacin no ha apuntado tanto a superar las fallas cualitativas
del servicio educativo es decir, su escasa relevancia para suscitar aprendizajes orientados al desarrollo de la autonoma personal y la ciudadana plena, cuanto a atender
las exigencias de adecuar la sociedad y desde luego la educacin a los requerimientos de la competitividad en el mercado internacional.
En ese marco, hacia inicios de la dcada de los noventa se redefine la relacin
Estado-sociedad y se produce un viraje en el rumbo educativo. Es un contexto de ajuste
estructural en el que se recortan radicalmente recursos para las polticas pblicas y
se apunta a trastocar el rol educador del Estado en la sociedad, cuestionndose fuertemente su papel tradicional como nico proveedor del servicio educativo pblico. Sobre
la base de atribuir como hemos dicho al excesivo peso del Estado en la conduccin
de la educacin pblica una de las causas centrales de la crisis educativa evidenciada
por la hiperburocratizacin, ineficiencia e irracionalidad, se perfilan, desde una
lgica econmica: en un primer momento, alternativas privatizadoras sumamente radicales y, en un segundo momento, programas de ndole compensatoria.

El intento privatizador
En efecto, en un primer momento (1990-1994) hay la pretensin de instalar la lgica de
la oferta y la demanda en el servicio educativo. Se plantea para ello transferir responsabilidades educativas hacia los mbitos locales y al sector privado3, bajo el supuesto de

D.L. 26011 (Ley de participacin comunal en la gestin y administracin educativas).

163

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

que la calidad del servicio ira mejorando con la competencia entre los centros educativos por atraer estudiantes. La asignacin presupuestal estara sujeta, as, a la cantidad
de alumnos captados por cada centro.
Segn este esquema, el papel del Estado se reduca a proveer recursos para impulsar la participacin de agentes privados, a quienes se les cedera el manejo de los
establecimientos escolares, pero siempre bajo la regulacin del ministerio del sector.
Desde esta perspectiva, al retirarse el Estado del control monoplico de los centros
educativos, se estara alentando la participacin de los agentes sociales.
En este periodo va adquiriendo centralidad la idea de la autonoma de escuela
como el foco del sistema educativo; idea alimentada por los paradigmas de gestin
modernos que enfatizan la capacidad de toma de decisiones en los niveles ms cercanos al pblico. Con el fin de procurar mayor eficiencia, reducir los costos de operacin
y ampliar la competitividad, se tiende a sustituir los grandes sistemas burocrticos por
pequeas organizaciones ms flexibles y que gocen de relativa autonoma en el proceso
productivo, para as adaptarse rpidamente a las demandas del mercado y las necesidades de los clientes. Pero en el Per esta visin se trastoca, pues no se busca delegar
poder de decisin en las pequeas unidades, sino slo funciones de operacin. Como
seala Prez Gmez (1999): Asimilar el actual espritu empresarial en las instituciones
pblicas supone tambin controlar el timn, dejando que sean otros los que remen.
Sin embargo, este periodo estuvo signado por un rumbo errtico de la poltica
educativa y por una fuerte oposicin social a las polticas privatizadoras, que fueron
entendidas con razn como profundizadoras de las desigualdades sociales.

El programa compensatorio
En un segundo momento (a partir de 1995), se inaugura un programa compensatorio
el denominado Programa de Mejoramiento de la Educacin Peruana (MECEP), por
directa influencia de los organismos internacionales, particularmente del Banco Mundial. Sin trazar una poltica del sector que responda a un proyecto educativo nacional
de calidad con equidad, de justicia educativa y construccin de ciudadana y siempre desde una motivacin econmica, se busca focalizar el gasto para compensar las
desigualdades excesivas que genera el modelo de desarrollo, y de esta manera optimizar recursos y los resultados de la escolaridad.
Este programa se instala en la tendencia internacional que apunta a garantizar la
contribucin de la educacin al desarrollo econmico. Charlott (1990) ilustra bien esta
directriz de la modernizacin educativa cuando seala que
[...] los problemas que hay que resolver son los de la organizacin del
sistema escolar (trmites, duracin), la gestin de los flujos, tener a mano
los medios materiales (locales), humanos (docentes) y pedaggicos (manuales), y la optimizacin de la inversin educativa.

164

Luis Salazar Ochoa

Con ello se pretenda revertir, mediante modificaciones especficas y selectivamente, lo que se consideraban los puntos crticos de la educacin: a saber, la mejora del
currculo, la capacitacin docente, la provisin de materiales educativos a los alumnos,
la eficiencia de la gestin escolar, la medicin de la calidad de los aprendizajes, entre
otros. En ese sentido, el cambio educativo no fue planteado, como se puede colegir, en
funcin de contribuir a la igualdad social, ni a formar la identidad ciudadana nacional,
regional y local, ni la democracia. Su inters era econmico, no poltico ni social.
Podemos ver que la racionalidad econmica instrumental est en la base de este
modelo modernizador, orientado a lograr mayores grados de eficiencia en la gestin
del sistema educativo y, con ello, supuestamente aumentar la calidad del servicio. Se
busca as que la legitimidad y relevancia social del servicio educativo no se limiten al
principio institucionalizado de la igualdad de oportunidades, propiciado tradicionalmente por el Estado educador, sino que se fundamenten en los principios de la eficiencia del servicio para lograr mejores resultados de la escolaridad. Se trata de [...]
detener las prcticas tradicionales hoy ineficientes y poner en movimiento otras modernas y mejores (MED, 1997).

El bloqueo de la participacin social


Este programa compensatorio se dise entre los tomadores de decisiones, los representantes de los organismos financieros internacionales y los tcnicos y funcionarios del
MED. As, la modernizacin educativa se dinamiz desde una perspectiva tecnocrtica,
controlista y excluyente de otros actores. Y se apel a las instancias de la sociedad civil
en calidad de entes ejecutores, desde una lgica de participacin restringida, como
su propio nombre lo indica.
A diferencia de la tendencia seguida por otras experiencias internacionales, la modernizacin educativa en el Per no slo no cont como hemos dicho con un proyecto educativo que la sustentara y diera coherencia en el largo plazo, sino que tampoco
propici la bsqueda de amplios consensos ciudadanos para la puesta en marcha de
sus programas. Ms bien, anclados en lo que se puede denominar la modernizacin
autoritaria propiciada por un rgimen poltico de democracia restringida, los procesos
de diseo, ejecucin y evaluacin no fueron compartidos, de una manera sostenida y
transparente, con sectores de la ciudadana y la sociedad civil, en un marco de bsqueda
de polticas consensuadas.
En efecto, el Estudio de revisin de medio trmino del programa MECEP (2000)
seala que
[...] el cambio ms importante introducido por el MECEP en las polticas y
prcticas del Ministerio de Educacin ha sido la utilizacin de Entes Ejecutores externos al Ministerio para realizar un conjunto de actividades,
principalmente de capacitacin docente, abandonando la poltica de
realizar todo y dentro del Estado.

165

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

Segn este informe, la convocatoria por medio de licitaciones que realiza el programa para trabajar con organizaciones que actan fuera del mbito gubernamental
llmense universidades, institutos de formacin pedaggica no estatales, ONG, entre
otros,
[...] ha permitido abrir al Ministerio a la sociedad civil, permitiendo la
utilizacin de la experiencia y aprendizajes de muchas instituciones externas (las que tambin han ganado conocimiento y experiencia), involucrndolas en la poltica y orientaciones del MED, ms all de los contratos y del propio programa.

Resulta evidente el sesgo triunfalista de este informe. Se puede sealar que esta es
una verdad a medias, porque si bien es cierto que hay una mayor presencia de grupos
de la sociedad civil en las actividades de la modernizacin, tambin es cierto que es
una participacin restringida alrededor de un programa preestablecido por el Estado,
sobre el cual estos grupos no tienen ninguna opcin para reelaborarlo.

La participacin en la lgica del mercado


El discurso poltico de la modernizacin educativa supone que al implantarse dispositivos tecnolgicos de gestin se instauran mecanismos para la participacin de la sociedad civil. En el marco de la bsqueda de eficiencia, se busca tambin incorporar a la
sociedad civil en una lgica competitiva de mercado por medio de la licitacin pblica
de servicios de capacitacin. La intencin era responsabilizar funcionalmente, en base
a contratos, a las organizaciones de la sociedad civil.
Como podemos apreciar, la racionalidad instrumental que sustenta este modelo de
modernizacin educativa entiende que la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en educacin se dinamiza y limita principalmente en una lgica de mercado.
Juzga que la sociedad civil se dinamiza en relacin con el mercado y no en lo poltico,
restringiendo su papel a la esfera de lo privado y en desmedro de su presencia en la
esfera pblica.
Es la competencia entre ellas que supone conllevan los procesos de licitacin para
mejorar la rentabilidad y el contrato comercial para la provisin de servicios lo que
permite la relacin entre el Estado y la sociedad civil. Finalizada la prestacin, termina
tambin su participacin, aunque en el citado informe se seale, sin mayor fundamento,
que esta participacin va ms all del contrato.
A nuestro entender, al no ponderarse la capacidad de organizacin y la riqueza de
la experiencia y los conocimientos de instituciones de la sociedad civil como las universidades y las ONG, por ejemplo, se desvirtan sus trayectorias culturales, el sentido
tico de su accin por la igualdad, la justicia y la solidaridad, as como su capacidad
de innovacin y compromiso transformador. El efecto negativo que ha podido tener
esta relacin contractual con la sociedad civil, al propiciar la competencia, es que ha

166

Luis Salazar Ochoa

bloqueado la posibilidad de que sta pueda influir en el trazado mismo de la poltica


educativa, para darle una perspectiva de igualdad y solidaridad social. Con ello ha
provocado que se recorte el debate pblico sobre la conduccin del sistema educativo.
No obstante, hay que rescatar los valiosos aportes de instituciones de la sociedad civil
que decididamente han venido formulando propuestas de poltica educativa.

La gestin en el marco de la modernizacin educativa


La modernizacin educativa, en su afn por restringir la intervencin del Estado en la
educacin y dado el particular rgimen autoritario que la impuls, fue contraria a establecer polticas generales para la educacin, particularmente en el terreno de la conduccin educativa. En vez de ello, privilegia la entrega de normas, directivas y la provisin de tecnologas en gestin, en desmedro del desarrollo de polticas, particularmente
para el mbito escolar.

Las polticas como cultura democrtica


En trminos generales, se espera que las polticas de gestin sean declaraciones amplias, flexibles, de mediano plazo en el mejor de los casos, que, a diferencia de las
directivas de corto plazo, estn destinadas a orientar las decisiones de los funcionarios
y otros actores respecto a los objetivos educativos por lograr en el mbito de sus competencias. Como bien afirma Bjar (2000), la utilidad de una poltica viene dada [...]
porque prevn problemas; es decir, hacen innecesario analizar la misma situacin cada
vez que se presenta, con lo cual permiten delegar autoridad. Por el contrario, no contar
con polticas obliga a que todo sea consultado a las instancias superiores, propiciando
la centralizacin y concentracin del poder.
Bjar aade que el hecho de que existan polticas, en tanto que son medios para
promover la libertad e iniciativa de los actores, expresa una cultura democrtica en dos
sentidos. Uno, porque permiten a los funcionarios adoptar medidas de diverso tipo con
seguridad y confianza. Otro, porque las polticas siempre son definidas a travs de un
proceso de consenso que involucra a muchos y diversos actores. Por el contrario, la
ausencia de polticas casi siempre es una caracterstica de los regmenes autoritarios.
No es extrao, entonces, que en el periodo de la modernizacin autoritaria no
hayan existido polticas educativas que fueran la expresin del consenso social para
orientar el cambio educativo hacia propsitos de forjar la igualdad social y fortalecer la
democracia poltica y social. Esta ausencia de polticas consensuadas se ha debido al
menos a dos factores: (i) el predominio de las lgicas eficientistas y tecnocrticas que
suelen asumir los modelos modernizadores de la administracin pblica; (ii) el sistemtico debilitamiento de la institucionalidad democrtica y del tejido social en la ltima
dcada. Se privilegiaron las negociaciones en el mbito de la clase poltica y los grupos
de inters, provocando el distanciamiento de los ciudadanos respecto a la poltica y la
solidaridad social.

167

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

El enfoque tecnolgico de la gestin


En ese contexto, la gestin educativa se orient por una poltica implcita de administracin, expresada en dispositivos de orden tcnico y normativo. La modernizacin de
la administracin educativa tena como propsito renovar la gestin educativa, va la
reingeniera en todos los niveles del sistema, particularmente en las escuelas.
El diagnstico del problema4 qued delimitado al mbito administrativo: La burocracia rgida y el exceso de normas y procedimientos ponan de manifiesto el predominio de la gestin administrativa y financiera, quedando postergados los aspectos pedaggicos (Cuenca, 2003). A lo que se aada la ineficiencia de los funcionarios del
sector.
Visto as el problema, dispositivos tecnolgicos y normativos apuntaron a alterar las
estructuras orgnicas; a capacitar funcionarios, especialmente directores de centros educativos para adecuarlos al nuevo escenario; y a introducir sistemas informticos y la
medicin del rendimiento escolar.
Esta lgica, centrada en modernizar la administracin como uno de los componentes clave del cambio educativo, es bastante coherente con las posturas del modelo de
desactivacin del Estado educador, que busca trastocar la intervencin del Estado en la
educacin pblica, circunscribindola como hemos dicho a compensar las desigualdades excesivas que genera el modelo econmico, focalizando el gasto y optimizando as recursos. Responde a una manera particular, restringida y sesgada, de ver la
crisis del sistema educativo y su relacin con los urgentes problemas polticos, sociales y
culturales que interpelan al sistema.
Podemos interpretar que este enfoque supone que las caractersticas burocrticas de
la organizacin educativa se han vuelto ms complejas, por lo cual se requiere imponer
cambios en la administracin que optimicen el uso de los recursos existentes para mejorar la oferta del servicio educativo. Se propone, como hemos dicho, dejar de ver la
complejidad del sistema para focalizarse en unidades organizacionales ms pequeas:
es decir, las escuelas o, a lo ms, las redes educativas. Desde esta lgica se espera
acrecentar su productividad, aumentar el rendimiento acadmico y disminuir los costos.
El modelo modernizador centra su preocupacin en racionalizar la organizacin
escolar hacia un mayor rendimiento, abordando la educacin como un problema tcnico.
Desde esta perspectiva, el cambio en la administracin educativa es considerado como
sinnimo de progreso tecnolgico frente a lo que se considera la irracionalidad del
sistema; es decir, lo que transforma la administracin educativa, en trminos de orden y
racionalidad, es la tecnologa de gestin, no los actores y su contexto.
Se trata de la aplicacin de un modelo de eficiencia entendida como la optimizacin de los escasos recursos en trminos de costo/beneficio, el cual es creado por los
4

Ver Diagnstico General de la Educacin, MED /BM/PNUD /GTZ/UNESCO -OREALC, Lima, 1993.

168

Luis Salazar Ochoa

expertos para que se produzca el cambio; se interpreta que si los funcionarios y


directivos aplican bien la tecnologa propuesta, entonces habr una mejora en la eficiencia de la administracin educativa. As, se entiende que los cambios que se proponen tienen un sentido positivo, de progreso, ya que apuntan hacia una manera de hacer
ms eficiente la oferta educativa.
La atencin est puesta en las formas de proceder y en cmo mejorarlas, dando
valor de universalidad a dichos dispositivos de eficiencia, los cuales son concebidos
como un conjunto de nuevos atributos y destrezas para la administracin, independiente
del contexto educativo, social y cultural en el que se les aplique. En ese sentido, se busca
que la eficiencia, por su fuerza persuasiva, se instale en el corazn de la administracin
escolar. Los intereses, identidades, roles, actitudes y comportamientos de los actores que
se entretejen en la vida escolar y su entorno, como [...] las decisiones sociales, de las
relaciones sociales, de las contradicciones sociales, el problema de la significacin social y del sentido individual de la educacin (Charlot, 1990), son contingentes en esta
lgica. Con ello, la eficiencia que supuestamente suscitan las tecnologas de gestin
desplaza a la poltica, los actores y su contexto socio-cultural.
Este eficientismo no discute acerca de los fines ltimos de la accin educativa, sino
sobre la viabilidad tcnica o eficacia de las decisiones. Se atenta, as, contra un elemento
clave de la accin poltica democrtica: a saber, que las decisiones de esa accin
suponen procesos de consulta y deliberacin, de discusin y confrontacin de ideas e
intereses entre diversos actores; porque la direccin educativa moviliza juicios de valor,
donde lo importante no slo son sus resultados sino el proceso mismo de la formulacin
de alternativas, en tanto que lo comn en la poltica es que no existan proposiciones
ciertas o valores claros de lo que es o lo que se entiende que es lo justo (Majone: 1997).

Una eficiencia ineficiente


Este enfoque eficientista considera que el cambio en la administracin educativa es
indisoluble a los dispositivos tecnolgicos que busca introducir, sin poner mayor atencin al proceso mismo del cambio en las escuelas. Al focalizar su atencin en cambiar
las estructuras burocrticas de la escuela mediante dispositivos efectistas y espectaculares de corto plazo, pierde de vista el hecho de que las estructuras escolares exhiben
un orden de interacciones relativamente autnomas, que provee a los actores en particular a los directivos y maestros de una serie de recursos de poder y pedaggicos en
su prctica profesional.
No puede ver que es este orden de relativa autonoma el que posibilita la aceptacin, la apropiacin o el rechazo del cambio propuesto. Slo si hay compromiso el
cambio tiene sentido y continuidad, porque se ancla en los requerimientos profesionales
especficos y concretos de los directivos y docentes. Por el contrario, el eficientismo
atrapado en el inmediatismo administrativo tiende a desgastarse en el proceso de instaurar sus metas centralistas y de corto plazo y deviene fcilmente en infructuoso.

169

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

Tomemos el caso de la propuesta para la medicin de los aprendizajes. El dispositivo buscaba una mayor precisin en los aprendizajes producidos, para lo cual brind a
los docentes tcnicas e instrumentos novedosos para medir el rendimiento. Sin embargo,
no es difcil darse cuenta de que en la gran mayora de escuelas pblicas la evaluacin
es estrictamente formal, tradicional y limitada. Se siguen utilizando los pasos y exmenes escritos y orales, casi siempre al final de un conjunto de unidades, as como la
revisin de cuadernos; son muy pocas las escuelas en donde el director promueve y los
docentes aplican, por ejemplo, fichas de observacin y listas de cotejo.
De otro lado, los contenidos por evaluar que se tiende a priorizar son la conducta
es decir, el orden, la disciplina, la obediencia y la presentacin de los trabajos
es decir que tengan buena letra, que estn ordenados, limpios, etc.. Lo mismo sucede
con otros dispositivos de gestin escolar como los instrumentos Proyecto de Desarrollo
Institucional (PDI), el Plan Curricular de Centro (PCC), el Plan de Trabajo Anual (PTA),
etc., los cuales son elaborados para cumplir con la norma, sin que tengan mayor
impacto en la escuela.
La difusin del PDI, y en cierta medida del PEI, en las escuelas peruanas ha caricaturizado el espritu del Proyecto Educativo5. En efecto, su divulgacin, por medio de las
acciones de capacitacin dirigidas principalmente a los directores (PLANCGED), y su diseo
obligatorio por parte de los centros educativos han sido entendidos principalmente como
sinnimo de elaboracin de un plan estratgico de tipo empresarial muy en boga hoy
en da por la llamada gerencia pblica, desplazando las decisiones clave sobre la
relevancia, la eficacia y la equidad del servicio escolar. El grueso de la capacitacin a los
directores busc instrumentarlos con el proceso tecnolgico de planeamiento estratgico,
a manera de receta, sin siquiera familiarizarlos con los postulados modernizadores y los
paradigmas de la eficiencia empresarial que dicho proceso encierra.
Desde esta lgica, la realidad se divide en dos espacios: uno externo a la escuela,
el entorno; y otro interno, que alude a la organizacin escolar. En esencia, se trata de
adaptar la organizacin escolar tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades al
entorno, visto como un mundo de incertidumbre y de competencia, de oportunidades y
riesgos. La idea es que la escuela ser eficaz, eficiente y producir aprendizajes de
calidad en la medida en que sepa adaptarse a los requerimientos que el entorno le
exige. Al igual que una empresa, su xito viene dado en la medida en que sepa dar
respuesta a las necesidades y tendencias del mercado.
As, la escuela establece, de manera racional y a partir de sus intereses y recursos,
sus propios objetivos y planes de accin. Vista as, idealmente, la identidad de la escuela,
5

Tedesco (cit. Prez Gmez, 1998) seala que [...] la conclusin fundamental de las investigaciones sobre escuelas eficaces es que los mejores rendimientos estn asociados a la posibilidad de
elaborar y desarrollar un proyecto educativo del centro que defina las seas de identidad del
mismo, definidas por la coincidencia de objetivos, mtodos, tradiciones y formas de funcionamiento
aceptadas o al menos asumidas por los agentes implicados, tanto en lo que respecta a las tareas
acadmicas como a las relaciones sociales.

170

Luis Salazar Ochoa

su visin y misin, se constituye a partir de lo que posee (fortalezas y debilidades). No


se trata de que la escuela defina su pertenencia a un colectivo comunitario y social
mayor, sino que se defina como una unidad organizacional autnoma respecto a su
entorno comunitario. As, esta lgica estratgica tiene el sesgo de simplificar el sistema
educativo, al cual entiende como una agregacin de unidades educativas.
Podemos ver que esta lgica estratgica orienta la escuela desde una perspectiva
instrumental y de competencia de las relaciones con su medio; es decir, el utilitarismo
gua los procesos para aprovechar las oportunidades que el entorno le ofrece. El contexto
de las desigualdades sociales y la escasa participacin son vistos como riesgos que
hay que sortear, no como los problemas centrales que deben ser enfrentados por la
escuela.
Esta escasa relevancia la podemos observar en el hecho de que, segn el citado
informe de la evaluacin nacional del PLANCGED, se considera que menos de un tercio
de los PDI formulados incorporan caractersticas culturales de la comunidad o toman en
cuenta las necesidades de los alumnos. En una proporcin mucho menor (15%) se considera que se han insertado en los problemas de la poblacin (como el de la violencia
familiar) y casi ninguno toma en cuenta los intereses de los docentes.
De otro lado, se considera que el cambio de la organizacin escolar es inherente a
la confeccin de este instrumento de gestin, en tanto norma, sin prestar atencin a la
complejidad que supone el proceso mismo de su aplicacin. La tendencia es suponer
que la sola existencia del documento es suficiente, sin generar las condiciones para
desatar los cambios que se proponen. En aras de la eficiencia y la racionalidad de lo
ptimo, se fuerza a la conduccin escolar a desconectarse de la complejidad del contexto
poltico y social, cruzado por conflictos de valores e intereses, dando a entender as que
la solucin, de algn modo, se ejecuta por s sola.
La manera poco crtica como se ha llevado a cabo la capacitacin, sin mayor
reflexin sobre sus concepciones y prcticas, ha restado posibilidades para que los
directores se conduzcan de manera diversa, para que tengan capacidad de eleccin,
ms all de su rol funcional.
La escasa relevancia del PDI, aunada a la poca atencin al proceso mismo de cambio institucional que debera propiciar dicho instrumento, nos puede explicar el hecho
bastante conocido de que la elaboracin del PDI en la gran mayora de escuelas es
asumido como una simple formalidad para cumplir con las exigencias burocrticas del
ministerio. Segn los datos de la evaluacin del PLANCGED, ms del 80% de las escuelas que han elaborado su PDI no lo ejecutan, siendo las razones principales: la falta
de apoyo de la comunidad educativa, la escasez de recursos econmicos y la escasa
correspondencia con la realidad.
Sin embargo, el marco mayor que podra explicar esta situacin est referido a que
el PDI/PEI tiene sentido slo si se inserta en una genuina autonoma de la escuela. Ello no
es posible con un sistema y poltica centralistas. Resulta evidente que dicho instrumento

171

LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

no form parte de una real estrategia de descentralizacin. Paradjicamente, ha estado


inserto en un contexto de fuerte descentralizacin estatal. Como indican Andrada y
Narodowski (1999): Resulta paradjico pensar en la posibilidad de descentralizar el
poder en la toma de decisiones en un sistema estructurado de manera autoritaria, en el
cual el poder se concentra y no se distribuye.

Bloqueo del desarrollo profesional en la escuela


Este enfoque tecnolgico del cambio descuida y bloquea la posibilidad de generar
ciudadana y democracia en el interior del mundo escolar, pues, a nuestro juicio, no se
trata slo de que la lgica burocrtica e irracional domine en las escuelas, argumento
central del eficientismo tecnolgico. Como hemos visto, no presta atencin a otra lgica
presente en la organizacin escolar: su lgica de autonoma, la cual tiene que ver con
el sentido de pertenencia y autorreconocimiento de la identidad profesional de directivos y docentes.
Las distintas experiencias de innovacin de las prcticas pedaggicas y de conduccin educativa muestran que este espacio de la autonoma hace posible que los valores y
concepciones de directivos y docentes puedan ser redefinidos mediante el debate colectivo
y la reflexin sobre sus acciones. El eficientismo no se ocupa de esto. Se desconecta de la
prctica y la subjetividad, de sus construcciones conceptuales y sus percepciones: as,
directivos y docentes son slo ejecutores de un dispositivo externo a su mundo cotidiano.
Al no contemplar la lgica de autonoma que exhiben las escuelas, no se les concede la
capacidad de ser profesionales reflexivos, como s lo han hecho numerosas experiencias
de innovacin educativa promovidas por organizaciones de la sociedad civil, las cuales
demuestran que el cambio es posible slo si se instala en dicha lgica.
Desde una perspectiva del desarrollo profesional, dicho enfoque presenta serias
limitaciones para trabajar con los directivos y docentes portadores de historia social, de
cultura, de experiencias tensionadas por el contexto de desigualdad social y pobreza.
Es ms, las descalifica, sospecha de ellas; se les ningunea, pues se les considera portadores de una cultura distorsionadora de la eficiencia, catalogndola como una de las
causas centrales de la crisis educativa.

Resea de los cambios recientes en la gestin educativa


Con el cambio del rgimen poltico a fines de 2000, se introducen cambios en la conduccin del sistema educativo. En un primer momento, en el marco del gobierno de
transicin, se busca
[...] convocar a la ciudadana a la construccin democrtica de las
propuestas de poltica llamadas a orientar el esfuerzo nacional de los
prximos aos, con independencia de los cambios de gobierno, para
alcanzar una educacin de calidad a la cual puedan acceder equitativamente todos los nios, jvenes y adultos del pas. (MED, 2001)

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Luis Salazar Ochoa

En ese contexto se realiz una importante movilizacin ciudadana en torno a la


Consulta Nacional de Educacin, la cual buscaba recoger las demandas y propuestas
para una educacin de calidad orientada con equidad y para el desarrollo humano.
Destaca tambin en este corto periodo la dacin de una nueva norma, el D.S. 007, que
si bien es cierto contina con las acciones promovidas por la modernizacin educativa,
cobra nuevo sentido al incorporarse los componentes de lucha contra la corrupcin, la
rendicin de cuentas y la participacin de la comunidad en la gestin educativa por
medio de los Consejos Escolares Consultivos.
En un segundo momento, con el establecimiento del gobierno elegido democrticamente, se profundizan estos cambios. El Ministerio, por primera vez en muchos aos,
define y difunde los lineamientos de poltica educativa denominados Educacin para la
Democracia. En estos lineamientos se establecen como dos de sus objetivos centrales:
Formar personas y ciudadanos con capacidades para producir bienestar y Fortalecer la escuela pblica, asegurndole autonoma, democracia y calidad de aprendizajes.
Como se puede ver, la nueva poltica se instala en los valores de la ciudadana, el
bienestar social y la democracia, a diferencia del modelo modernizador cuyo valor
central era la eficiencia para la competitividad internacional.
En trminos de la poltica de gestin educativa, se establece la moralizacin del
sistema educativo; descentralizacin de la gestin educativa, propiciando la elaboracin de proyectos educativos regionales y locales, con la participacin ciudadana; instalacin de instancias y procedimientos de participacin de la sociedad civil en cada
regin en el diseo, gestin y vigilancia de las polticas educativas; participacin de la
comunidad educativa, facilitndole informacin clara y oportuna y una evaluacin pblica de avances y resultados.
Aunque la gestin ministerial que promovi estos lineamientos tuvo corta duracin y
estuvo atrapada por las inercias del sistema, sent las bases para un nuevo entendimiento de la educacin como generadora de igualdad y democracia, y de una conduccin educativa que se librara de la atadura eficientista para desarrollarse en funcin de
los valores de la igualdad, la participacin, la transparencia y la concertacin.
Sin embargo, es lamentable que las sucesivas gestiones ministeriales posteriores no
hayan continuado con mpetu este proceso democratizador y descentralizador. No lo
niegan, pero tampoco lo promueven.

Ideas fuerza para repensar la conduccin del


sistema educativo
Hemos visto cmo los cambios estructurales de la ltima dcada no han revertido la
desigualdad social y, por el contrario, la han exacerbado. El famoso goteo de los
beneficios del libre mercado y la reinsercin financiera no han mejorado la calidad

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LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

de vida de la poblacin, especialmente de la ms pobre. Esto, aunado al sistemtico


debilitamiento de la institucionalidad democrtica, ha devenido en un peligroso deterioro de la ciudadana, que va acumulando frustraciones, tensiones y mltiples conflictos sociales que pueden derivar en respuestas explosivas y violentas.
Revertir este proceso requiere de cambios urgentes en el modelo de desarrollo,
dirigidos a dar prioridad a las personas; cambios en la estructura del Estado, para que
sea ms democrtico y descentralizado; cambios en la generacin de polticas sociales,
que estn orientadas al bienestar y al desarrollo humano; y especialmente cambios en la
conciencia social que sean capaces de compulsar al Estado para provocar las transformaciones sealadas y garantizar a la poblacin las necesidades bsicas para alcanzar
calidad de vida en escenarios de igualdad y no slo para los ms privilegiados. Sin esa
conciencia social, con la indiferencia generalizada, slo se alienta el clientelismo en
desmedro de los derechos ciudadanos.

El bienestar educativo
En la educacin, ello se traduce en ir generando un referente nacional de cambio para
la justicia educativa, que se oriente por un nuevo sentido de la educacin: es decir, un
proyecto de individuo, de cultura y de sociedad por construir (Dubet, 1994); por una
nueva representacin de los nios como ciudadanos con derechos e identidades culturales y generacionales propias; por una nueva legitimidad y relevancia de los aprendizajes para dicha representacin; as como por una nueva y mejor relacin entre el Estado
y la sociedad civil en el terreno educativo, que acreciente los niveles de compromiso
ciudadano para hacer posibles dichos cambios.
Es en ese marco que cobra mayor importancia contar con polticas educativas dirigidas a producir bienestar educativo; es decir, que los nios y adolescentes sientan que las
condiciones bsicas de aprendizaje tales como una adecuada alimentacin, un entorno
y vida saludables, buenos maestros y materiales, entre otras estn resueltas, en tanto
derechos, para poder producir aprendizajes pertinentes y relevantes para sus propios
proyectos de vida y contextos socioculturales. Ello ser posible en la medida en que en
el pas se vayan gestando, desde los esfuerzos de descentralizacin democrtica, sistemas educativos que se enracen en las dinmicas del desarrollo local, de tal manera que
las comunidades, los nios, sus familias, autoridades y docentes vayan teniendo el poder de controlar las condiciones de aprendizaje que garanticen bienestar educativo.

El gobierno educativo
Para ello, hay que retomar la variable poltica en la conduccin educativa del sistema
educativo, particularmente de las escuelas, desplazada hoy en da por el management
educativo. Se trata de afirmar el gobierno educativo democrtico en la conduccin del
sistema; de cuestionar la racionalidad instrumental y adoptar criterios tico-morales,

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Luis Salazar Ochoa

ms amplios que los exclusivamente tcnicos o cientficos (Estvez, 2004). Hablar del
gobierno educativo, como acto de gobernar y no como el sujeto que gobierna, es hacer
alusin a la manera como la ciudadana, la sociedad civil y la autoridad concertan
para alcanzar el bienestar educativo. Supone, adems, desplazar el errneo enfoque
de la gestin, especialmente escolar, que se limita a las cuatro paredes y a la responsabilidad de los funcionarios, para articularla a una red compleja de interacciones,
conflictos e incertidumbres entre instituciones, grupos e individuos, y as extender la
gestin a los mbitos locales, regionales y nacional. Con ello, se busca enfatizar en las
dimensiones polticas y pedaggicas de la conduccin del cambio educativo por sobre
las dimensiones administrativas y tcnicas.
En pocas palabras, es hacer de la educacin y de la escuela espacios pblicos, de
ejercicio democrtico, que convoquen sentidos de pertenencia e identificacin. Como
sealan Rodrguez y Winchester (1998), citando a Snchez-Parga,
El espacio pblico es por definicin democrtico, por varias razones: es
diferente a lo privado en cuanto a derecho, y es opuesto a toda gestin
oculta de poder, a lo secreto [] Es necesario pensar el espacio pblico
como parte de un lento proceso cultural de democracia, segn el cual lo
pblico se encuentra ligado a la cultura democrtica de una sociedad.

En la perspectiva de afianzar el gobierno educativo democrtico, los recursos, las


normas y las tecnologas deben ser puestos al servicio de las polticas que orientan dicha
conduccin, y no suplantarlos. Implica velar por la eficacia del servicio en dos sentidos:
de un lado, competencia tcnico-administrativa para mejorar el uso de los escasos recursos; y de otro lado, afianzar la responsabilidad poltica para atender las inequidades
educativas y la escasa ciudadana, que inhibe la responsabilidad de la sociedad en los
asuntos educativos.
Desde esta visin, la conduccin educativa deja de ser un poder de los tcnicos y
abandona la obsesin por la eficacia para abrazar una gestin dialgica que incluye a
todos los actores en la direccionalidad del cambio educativo. Es precisamente este encuentro de lo diverso y la tensin que produce lo que le da sentido y continuidad al
cambio, porque se ancla en los requerimientos, expectativas, capacidades y necesidades especficas y concretas de los actores educativos.
Precisamente, una poltica de esta envergadura slo es posible generarla, como
hemos dicho, si existe una conciencia social, entendida como [...] la suma de deseos
de bienestar y justicia provenientes de las personas que conforman la sociedad (Bjar, o.
cit.), que la asuma y pugne por crear las condiciones polticas y materiales para
conseguirla.

Los Proyectos Educativos


En ese esfuerzo ciudadano se deben inscribir los Proyectos Educativos regionales, locales y de las escuelas que expresen las orientaciones de poltica del gobierno educativo

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LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

democrtico, de largo plazo y con ampliacin de las capacidades de las autoridades,


de la sociedad civil y de los actores educativos escolares.
Dos son los requisitos insustituibles que dan legitimidad y relevancia a dichos proyectos:
En primer lugar, deben ser entendidos como el fruto del dilogo entre actores sociales portadores de una diversidad de propsitos educativos, en la perspectiva de construir la identidad ciudadana de la escuela. Es fundamental que broten de la construccin
del consenso social, lo cual implica, necesariamente, una mayor y ms efectiva participacin democrtica de los actores educativos. En este marco, uno de los mayores retos
de la descentralizacin y democratizacin del servicio educativo es desatar un proceso
sostenido de participacin ciudadana en los mbitos locales donde, por la unidad territorial, cultural y social, es ms factible la organizacin, movilizacin y concertacin de
todos los actores sociales involucrados en la educacin y el desarrollo local, de tal manera
que desplieguen capacidades para participar en las decisiones de poltica educativa y
para enfrentar los tradicionales conflictos del sistema, as como las nuevas tensiones que
conlleva todo proceso de descentralizacin y democratizacin participativa.
En segundo lugar, favorecer y hacer visible la conexin de las escuelas a los espacios de desarrollo democrtico en curso (como la planificacin del desarrollo local y
regional concertados, los procesos de presupuesto participativo, las mesas de lucha contra la pobreza, las redes interinstitucionales, las consultas ciudadanas, entre otros), para
que la escuela en un primer momento se nutra de ellos, y luego se constituya en un factor
que construye y fortalece las capacidades del tejido social. En ese sentido, hay que tomar
en cuenta lo que plantean Lynch y Patrn (1999): [...] la densidad de la vida asociativa
en el Per es una caracterstica fundamental a ser tomada en cuenta en la comprensin y
diagnstico de la complejidad del proceso de construccin de ciudadanos libres e iguales. El cambio educativo que se necesita para superar la exclusin no se construye slo
con programas compensatorios o medidas de emergencia, sino con la incorporacin de
la escuela en la construccin del espacio pblico a travs del fortalecimiento del entramado social en que se concertan las demandas y propuestas de desarrollo social.
Esto no es posible de enfrentar exclusivamente mediante dispositivos emanados de
una autoridad central, desde arriba, de corto plazo o con intervenciones especficas,
administrativas y de pretendida validez universal. Se trata ms bien de desatar procesos
locales que recojan, potencien e institucionalicen la participacin de los actores locales,
la accin decidida de sus lderes sociales y polticos, basndose en sus experiencias
organizativas y movilizadoras, para incorporarlas a procesos de planificacin participativa, a la concertacin y la bsqueda de acuerdos y de compromisos con el desarrollo
educativo local.
Como cabe suponer, desatar los procesos sealados conlleva el desarrollo de capacidades de los actores educativos. Pero no se trata de restringirse a las habilidades
tcnicas, de hacer el plan documento, como es la actual tendencia tecnocrtica. Ms

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Luis Salazar Ochoa

bien, es desarrollar capacidades de deliberacin: de revelar los supuestos existentes realmente que estn detrs de las opiniones, puntos de vista, ideas, creencias e intereses de
los actores sociales involucrados en el quehacer educativo. Tambin se trata de desarrollar
capacidades de conduccin poltica, orientada por valores ticos, para aprovechar las
oportunidades, dar atencin a los detalles, recurrir a los recursos personales y del entorno,
explorar las fronteras de lo posible, conseguir ventajas de las limitaciones, aprender de los
propios errores, generar confianzas y persuadir a los dems para la accin. En suma,
tener la capacidad de capitalizar las energas vitales e innovadoras de la gente.

La autonoma de las escuelas


Como hemos anotado, las polticas de calidad educativa y de conduccin democrtica
del sistema educativo deben priorizar las condiciones, dentro y fuera de la escuela, que
hagan posibles aprendizajes pertinentes y relevantes. Son condiciones que estn referidas tambin al bienestar de las familias y de las comunidades. Se trata, pues, de avanzar en la perspectiva de articular la educacin y la escuela a los esfuerzos existentes del
desarrollo local y regional en el pas, propsito central de los proyectos educativos que
hemos visto anteriormente.
El consabido divorcio entre la pedagoga y la gestin no se supera en el marco de la
desconcentracin de funciones, sino en la transferencia de autonoma y poder de decisin
a las unidades de gobierno educativo local, especialmente en el mbito escolar.
La ansiada autonoma escolar tiene sentido si la escuela est articulada a los requerimientos de la cultura de los nios y sus familias y al desarrollo local. Al respecto,
Guerrero (2004) afirma que
[...] sin una adecuacin de la organizacin escolar y de sus estilos de
relacin con la comunidad, con sus recursos y sus limitaciones, no es
posible imaginar una educacin realmente pertinente. Asumo que esta
bsqueda de pertinencia es lo que da su principal sentido a la autonoma escolar.

Por ello, la autonoma no es asunto administrativo, sino pedaggico, y tiene que ver
con la interaccin de valores que proceden de los distintos actores educativos. Desde
esta perspectiva, se trata de desplazar el nfasis de la administracin puesto en las
estructuras de organizacin, para, sin perderla de vista, trasladarlo a los sujetos de la
escuela.
Se trata de acercar las decisiones educativas a las comunidades y a las necesidades de los propios nios y adolescentes, dando autonoma a las autoridades locales
para conciliar la oferta estatal con la demanda comunitaria6. No se trata de dirigir la
6

Las dinmicas locales emergentes en las ltimas dcadas y la hegemona del mercado en la sociedad generan que la educacin, y particularmente la escuela, se vinculen con mayor fuerza a un
sentido de utilidad prctica de los aprendizajes para las familias (Guerrero y Salazar, 2001). En la

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LA GESTIN EDUCATIVA EN EL PER: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

educacin en la lgica que la oferta estatal suele hacer de la demanda educativa, sino
segn la demanda especfica de cada comunidad. Es, pues, un reconocimiento de poder de las instancias en la conduccin educativa local.
Activar las iniciativas locales nos coloca ante un hecho cada vez ms evidente: el
trnsito de una legitimidad escolar tradicional fundada en la igualdad de oportunidades que es entendida como homogenizacin, y como consecuencia de ello, en la constitucin de una escuela estable, rgidamente normada desde arriba, que defina roles
fijos para los agentes educativos a una nueva legitimidad social de la escolaridad
que se basa en la igualdad en el reconocimiento de la diversidad, y como efecto de
ello, en estructurar la vida escolar de manera heterognea, poniendo en mayor evidencia la necesidad de mediar entre estos fines, ya no slo desde el aparato central, sino en
los mbitos locales y con la participacin de los actores escolares y sociales ms amplios.
Para evitar la atomizacin o abandono de las escuelas, bajo un equivocado concepto de autonoma, y asegurar la escolaridad como servicio pblico equitativo, justo y
de calidad, hay que dotar a la autoridad educativa, poltica y administrativa de nuevos
roles, como son: definir, de manera concertada, los propsitos y estrategias globales del
sistema en el nivel local es decir, las polticas de gobierno educativo, de tal manera
que sirvan como marcos de referencia a los actores escolares. En lo administrativo,
evaluar la aplicacin de dichas polticas y definir los criterios y modos de obtencin y
distribucin equitativa de los recursos necesarios. Especficamente, en cuanto a los directivos de las escuelas, estos roles tienen que ver [...] con la manera como se toman las
decisiones y, sobre todo, con el tipo de interrelaciones que se promueven, se favorecen,
se aceptan, se toleran, se disuaden o se sancionan (Schmelkes, 1998).
Para finalizar diremos que, en el marco de radicalizar la descentralizacin educativa, resulta urgente que los actores locales y regionales del desarrollo se reconozcan
mutua y plenamente como portadores legtimos de demandas hacia la educacin. A
partir de una visin que articule necesidades de desarrollo humano y educacin, se
podr construir sistemas educativos locales que atiendan la relevancia, la diversidad y
la complejidad. Sin embargo, como muestran las experiencias en otros pases, si no se
implementan cambios urgentes que simultnea y paralelamente aborden la eficacia educativa es decir, que se traduzcan en logros de aprendizajes significativos sostenidos
en la mayora de la poblacin, la reforma democratizadora slo se limitara a abrir
las puertas de una institucionalidad que pierde legitimidad por la falta de respuesta a las
demandas ciudadanas concretas de oportunidades de desarrollo sin exclusiones. As, la
expansin de la ciudadana se apoya en la democracia y viceversa.

demanda social se expresan tambin propsitos en tensin, como se puede observar en la Consulta
Nacional por la Educacin, como los que oponen la formacin en lo productivo con la formacin
de la persona, los valores sociales con la identidad, lo tcnico con lo acadmico.

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Luis Salazar Ochoa

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