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los supuestos contratos civiles de la administracin, es obvio que tambin todo lo referente a la competencia de los
rganos 3que los celebran, al procedimiento de celebracin, a las formas de concertacin ,etc., se rige por el derecho
pblico; a nadie se le ocurrira fundamentar la competencia de un rgano estatal para celebrar ese contrato, en la
regla de la capacidad del Cdigo Civil; ni afirmar que aunque la ley exija la licitacin pblica, pueda prescindirse de
ella porque no figure en el Cdigo Civil, ni que si de acuerdo con el derecho administrativo es suficiente ttulo traslativo
del dominio de una tierra fiscal a manos privadas un decreto del Poder Ejecutivo, sea necesario de todos modos
escritura pblica,4 etc. La conclusin es la misma que respecto a los supuestos actos civiles de la administracin: slo
podrn regirse por el derecho civil en lo que se refiere al objeto del acto, pero ello no quita que lo dominante siga
siendo el derecho pblico, con lo cual no puede calificarse al contrato en su totalidad como un acto o contrato del
derecho civil. Y por lo dems, incluso la aplicacin del derecho civil en el objeto mismo del acto es sumamente limitada
y poco frecuente. Por ltimo, la distincin entre dominio pblico y dominio privado del Estado tiene algn basamento
normativo en el Cdigo Civil,5 pero se le ha dado en la actualidad una interpretacin muy amplia al concepto de
dominio pblico. Abarca pues todos los bienes estatales inmuebles, muebles u objetos incorporales, sea que estn
afectados al uso directo o indirecto de la comunidad (p. ej., a travs de los servicios pblicos). Son excepcin los
casos en que se puede sealar un bien del dominio privado del Estado. 4. La transformacin del derecho
administrativo Esa evolucin hacia el derecho pblico es positiva o negativa? Sera negativa si el derecho
administrativo, al avanzar sobre campos antiguamente sometidos al derecho civil, lo hiciera con una aplicacin rgida
de sus principios clsicos; pero ello no ocurre exactamente as, sino que la tendencia contempornea representa una
suerte de transaccin entre el derecho administrativo y el derecho privado.
En efecto, en la distincin de estos dos derechos a fines del siglo pasado, se consideraba tpico del derecho
administrativo la supremaca que se otorgaba a la administracin, una serie de privilegios y prerrogativas especiales
que se le reconocan incluso sin que una ley lo dispusiera expresamente, cuando actuaba en el campo del derecho
administrativo.1 Por el contrario, cuando actuaba en el campo del derecho privado, la administracin estaba en una
relacin de
coordinacin, es decir, de igualdad con los individuos: no tena privilegios ni prerrogativas.
Se deca as entonces, en los viejos libros, que cuando la administracin actuaba como poder pblico no era
responsable por los daos que causara; no necesitaba de un fundamento legal expreso para poder imponer una
sancin a los particulares; no estaba sujeta a control judicial; no estaba plenamente ligada por los contratos que
celebraba; poda ejecutar por s misma y por la coaccin sus propios actos, etc. Nada de ello ocurra, en cambio,
cuando actuaba como persona jurdica privada. Modernamente los extremos se unen: la administracin acta
siempre como persona de derecho pblico, pero sin contar con las supremacas y privilegios que antiguamente se le
reconocan sin hesitacin; el Estado es responsable si comete un dao, aun actuando como persona de derecho
pblico que es;2 necesita de un fundamento legal expreso para imponer sanciones; est sujeto en todos los casos al
control judicial; est tambin obligado por los contratos que celebra, etc. Por ello, si bien el derecho administrativo
gana en extensin, gana tambin cualitativamente al transformarse en un derecho ms justo y razonable, menos
arbitrario y autoritario;3 de ese modo la distancia con el derecho privado, en cierto modo, se ha acortado. Sin
embargo, es de advertir que estos nuevos rasgos del derecho administrativo contemporneo no se hallan todava
suficientemente asentados, ni tampoco compartidos por todos los autores, por lo cual se encuentran todava en
doctrina y jurisprudencia algunas aplicaciones indebidamente autoritarias de principios superados: toca a los juristas
de hoy y del maana estar atentos a fin de corregir en cada caso las desviaciones aun existentes.
5. Relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional
De todas las ramas del derecho pblico, ninguna est ms estrechamente ligada al derecho administrativo que el
derecho constitucional; cada cap. de derecho administrativo, se ha dicho, est encabezado por una introduccin de
derecho constitucional. Ningn derecho est ms subordinado y conformado a las directivas polticas del Estado que
el derecho administrativo y por ello, el derecho administrativo tiene el carcter o la fisonoma del derecho
constitucional de cada Estado.1 Pero es ms, en la actualidad se ha desarrollado un importante derecho
supranacional y supraconstitucional de los derechos humanos frente al Estado, que constituye la slida base en que
debe construirse el derecho administativo. Hay tambin normas internacionales encaminadas a prevenir y castigar la
corrupcin que igualmente constituyen lineamientos bsicos de esta disciplina. Constitucin y administracin se
influyen recprocamente; pero mientras que la influencia de la primera sobre la segunda es de sistema, la de la
administracin sobre ella es de eficacia.2 La Constitucin es una estructura, es el ordenamiento fundamental del
Estado; la administracin es un rgano3 jurdico de ese Estado. La funcin administrativa es una actividad que se
realiza dentro del marco y las directivas bsicas fijadas por aquella estructura. En la Constitucin predomina lo
esttico, en la funcin administrativa lo dinmico; en la primera hay estructuracin y establecimiento de lmites, en La
segunda hay expresin de actividad concreta y choque contra los lmites prefijados. Al igual que en el caso del
derecho civil, hay que distinguir tres tipos de relaciones entre ambas disciplinas: a) Hay principios generales de
derecho que si bien se hallan ms fuertemente
protegidos por encontrarse en la Constitucin, no son exclusivos del derecho constitucional (los derechos humanos
bsicos, tanto los de la Constitucin como los de los tratados internacionales; la tutela del medio ambiente). Son parte
de los principios mnimos del orden jurdico universal.
b) Hay disposiciones de derecho administrativo que estn contenidas en la Constitucin (las referentes a la
expropiacin, a la imposicin, la prohibicin de que la administracin ejerza funciones jurisdiccionales, el rgimen
carcelario,
la libertad de navegacin de los ros interiores, etc.).c) En cuanto a las que se consideran tpicamente de derecho
constitucional (creacin y organizacin de los tres poderes y otras autoridades independientes, 4 sus facultades;
derechos individuales), su aplicacin en derecho administrativo es necesaria, ineludible y ste aparece como una
prolongacin de aqul; no puede prescindir de esas normas y se consustancia con ellas. No es que el Estado tenga
una Constitucin, sino que est en una Constitucin. Pero ms aun, est tambin, fundamentalmente, en un orden
jurdico supranacional e internacional.5
6. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales1 El conjunto de los recursos naturales del
Estado, bsicamente aguas, tierras, aire y minas, tienen su mbito de regulacin disperso y asistemtico,
encontrndose parte de l dentro del derecho constitucional y administrativo, interno e internacional, parte dentro de
otras ramas del derecho e incluso parte dentro de diversas ramas no jurdicas. Existe, por de pronto, una insuperable
ambivalencia entre el concepto de recursos naturales, que encontramos bajo el dominio pero no la jurisdiccin
provincial en el art. 124 de la Constitucin (Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio) y el de medio ambiente, que el art. 41 consagra como un derecho del individuo a
un
medio ambiente sano. Dice el art. 41 que Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar
prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de
este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de
la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin ambientales. Corresponde a la Nacin dictar las normas que
contengan los presupuestos mnimos de proteccin,2 y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que
aqullas alteren las jurisdicciones locales. Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos y de los radiactivos. Hay recursos naturales (caza, pesca, etc.) que deben ser utilizados
racionalmente y en los que no necesariamente existe conflicto con el requisito de un medio ambiente sano; casos de
preservacin del medio ambiente (contaminacin lumnica o sonora, etc.) que carecen de relacin con la utilizacin de
los recursos naturales. Ciertos tipos de explotacin minera, efectos secundarios de la explotacin petrolera, etc.,
afectan el derecho a preservar un medio ambiente sano y requieren medidas resarcitorias o reparatorias.
6.1. Tierras
Lo atinente a las tierras pblicas y su utilizacin por el Estado en forma directa o indirecta, es en parte estudiado por el
derecho administrativo y en parte por el derecho agrario. El derecho administrativo estudia:
a) los parques nacionales,3 reservas nacionales y monumentos naturales 4 tienen un rgimen propio especfico
de derecho pblico; deben tambin analizarse en todo lo que hace al derecho a un ambiente sano que garantiza la
Constitucin;5
b) las tierras del dominio pblico stricto sensu (parques, plazas, caminos, riberas, cauces, etc. librados al uso pblico
directo o indirecto);
c) como tambin lo atinente a las llamadas tierras fiscales, tierras que, perteneciendo al Estado, se entregaron
preferentemente, en el pasado, en planes de desarrollo agrario a colonos o campesinos.6
d) Hoy se procura, como principio de orientacin general, privilegiar la nueva categora de dominio pblico indgena
prevista en la Constitucin;7e) a ello cabe agregar las tierras de propiedad pblica o privada ocupadas: un rgimen
especial permite su llamada regularizacin dominial por los ocupantes.8
6.2. Aguas
Lo referente al rgimen de las aguas siempre se consider en el siglo XX bsicamente regido por el derecho pblico,
habindose acuado el principio de que todas las aguas son pblicas,9 en el sentido de ser necesariamente partes
integrantes del dominio pblico del Estado, por lo tanto inalienables e imprescriptibles. Esta materia ha sido objeto de
estudio por el derecho administrativo. Las distintas provincias ostentan sus propios Cdigos o leyes de Agua como
muestra de esta ubicacin metodolgica y jurdica del problema.10Pensamos que la razn de ser de que las aguas
hayan sido casi siempre consideradas parte del dominio pblico del Estado e insusceptibles de apropiacin privada,
bajo forma alguna, sin perjuicio de su utilizacin por permiso o concesin revocables, se debe justamente al haber
sido siempre reguladas por esta rama del derecho pblico, no habiendo participado en su elaboracin reciente otras
ramas del derecho.
Cabe tambin mencionar el tema de la explotacin de los recursos del mar ,fuera de las aguas territoriales,11 y el de
los fondos marinos: en ambos temas entramos en el campo creciente del derecho administrativo, ahora de carcter
supranacional.