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Artculo publicado en el nm. 5 de la Coleccin Mediterrneo Econmico: " Las nuevas formas del turismo"
ISBN: 84-95531-20-8 Depsito Legal: AL-89-2004
Edita: Caja Rural Intermediterrnea, Cajamar - Producido por: Instituto de Estudios Socioeconmicos de Cajamar
Eduardo Fayos-Sol 1
El turismo es, a comienzos del siglo XXI, una actividad econmica y social de enorme
importancia, si bien no libre de amenazas en cuanto a su competitividad y sostenibilidad. Su
desarrollo, y, por tanto, su capacidad de contribuir al bienestar de sus actores, estn profundamente interrelacionados con la estructura de nuestras sociedades contemporneas. Es muy
resistente, dada la redundancia de muchos de sus subsistemas, pero tambin vulnerable cuando
estn en cuestin condiciones clave, tales como la seguridad, la salubridad o el placer/beneficio relacionado con el viaje. La creciente globalizacin de la actividad turstica ha contribuido a
subrayar su papel protagonista en el desarrollo de pases y regiones aunque la ha hecho asimismo ms dependiente de las expectativas y percepciones de sus clientes, y de eventos y
decisiones, ahora a nivel mundial. En este contexto, el turismo necesita reglas de juego para
maximizar su contribucin a la sociedad. La poltica turstica es una tcnica de gestin del
conocimiento para investigar, difundir e implementar esas reglas de juego a nivel "macro".
Desde su primera conceptualizacin, hace ahora aproximadamente un siglo, para la promocin de destinos tursticos e infraestructuras hosteleras, la poltica turstica ha ampliado su
campo y profundizado el alcance de sus instrumentos. Es ahora imprescindible para el xito de
la actividad turstica a nivel local y regional, y, tambin, se argumenta aqu, para su optimizacin
a escala nacional y global. Conviene as, en este marco de pensamiento, avanzar en el anlisis
de los contenidos de la poltica turstica y en la misin de las instituciones encargadas de
implementarla.
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movimientos tursticos internacionales desde el ao 1950 hasta el 2002, con una proyeccin
hasta el 2020. En l puede observarse que la tendencia a largo plazo del turismo ha sido, y
contina siendo, de fuerte crecimiento cuantitativo.
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muchos autores (Fayos-Sol, 1996; Frangialli, 2001; Gee y Fayos-Sol 1997; Go y Pine, 1995;
Go 1998; Vanhove, 1998 y OMT, 2001, 2001a, 2002, 2003, 2003a, 2003b, 2003c, y 2003d). Se
pueden destacar tres elementos del turismo contemporneo:
1. La extensin de la demanda turstica intra e interregional a nuevos pases en el mundo, si bien existen todava muchos segmentos de poblacin que slo viajan localmente e incluso son ajenos al turismo.
2. La convergencia de comportamientos del consumidor, gustos y estilos de viaje, si
bien ha aumentado la segmentacin por tipo de viaje.
3. La estandarizacin y concentracin creciente de la oferta turstica (alojamiento, transporte, distribucin...), si bien han aparecido nuevos agentes especialistas.
Adicionalmente, y ms all del cambio paradigmtico, los acontecimientos de septiembre de 2001 y posteriores, con efectos directos sobre el turismo, y las reacciones polticas -y
militares- subsiguientes estn dejando notar tambin sus efectos sobre el turismo y el contenido de la poltica turstica. Resumiendo estos efectos:
a) El entorno de la actividad turstica presenta ahora un mayor grado de incertidumbre y
cambios ms rpidos de lo habitual en los procedimientos, especialmente a nivel
global. Ello dificulta la toma de decisiones, especialmente aquellas de contexto "macro"
y a medio y largo plazo.
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En este contexto, parece coherente el cambio profundo del contenido de la poltica turstica registrado en las ltimas dcadas. En la era fordiana, la bsqueda de beneficios por la
disminucin de costes marginales requera acciones de tipo cuantitativo encaminadas a la
maximizacin del nmero de visitantes. El nfasis se pona en crear demanda, en lnea con las
polticas econmicas de corte keynesiano dominantes en la poca. Tambin en la potenciacin
del efecto multiplicador de la renta del turismo, minimizando las prdidas por exportaciones
tursticas (turismo nacional menos domstico) y reduciendo la propensin marginal a importar
en la produccin de bienes y servicios tursticos.
Este tipo de poltica turstica, que tiene sentido en un mundo de naciones-estado con
elevados obstculos a los intercambios, empieza a cambiar hacia el final de los 70, en un
entorno de estagflacin y globalizacin creciente de la economa, junto con la madurez creciente de la actividad turstica y el comienzo del cambio paradigmtico sealado.
La Nueva Era del Turismo va a llevar consigo polticas tursticas con nfasis en la oferta.
El principal objetivo de estas polticas de oferta agregada va a ser aumentar y mejorar la capacidad productiva turstica de un pas o un destino turstico, lo que finalmente, en trminos
porterianos, se denominar competitividad turstica.
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Pero, retomando el hilo principal, la existencia de un destino turstico no se basa solamente en sus recursos naturales, humanos y de capital. Se requiere, como se ha sugerido
implcitamente ya, la capacidad de puesta en mercado de productos tursticos atractores
(motivadores del viaje) aisladamente o en combinacin. Estos productos tursticos no deben ser confundidos con los recursos primarios. Aqullos no son susceptibles de consumo
directo. Es su elaboracin posterior, con un valor aadido mayor o menor, la que los convierte
en productos tursticos atractores, llmense ya experiencia en la naturaleza (sol y playa, parque natural, aventura, modalidades de deportes...), experiencia cultural (ciudad, museo, modalidades de eventos y deportes, sites...) o actividad econmica (negocio, reunin comercial,
modalidades de eventos...), entre otros tipos de actividades tursticas.
Finalmente, la existencia de un destino turstico necesita tambin del funcionamiento de
variados sistemas de apoyo, tales como alojamiento y restauracin, transporte, distribucin,
provisin de bienes y servicios pblicos (basados con frecuencia en infraestructuras especficas), abastecimiento de insumos, industrias y organizaciones soporte, marco de conocimiento
e institucional, etc. La propuesta de sistematizar los componentes estructurales de un destino
turstico con efectos conceptuales, morfolgicos y metodolgicos se ha detallado en FayosSol, Fuentes y Muoz (2003).
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Ahora bien, ms all de la existencia, los destinos tursticos de xito han de funcionar
satisfactoriamente, es decir, producir los outputs deseados en condiciones de fidelizar a los
diferentes actores (calidad) y de optimizar sus procesos (eficiencia) -y ello deber asimismo
ser logrado sin merma en la dotacin de sus recursos iniciales (sostenibilidad). En ese contexto
parece evidente que el logro de competitividad (capacidad de obtener rentabilidad -excedentes- de forma duradera) para un destino turstico pasa por conocer bien el universo de posibilidades del juego destino turstico y establecer bien los papeles de los actores al desarrollar el
guin-script. Ello depender en primera instancia de:
1. Su posicionamiento (del destino) en los mercados tursticos a la vista de su particular
dotacin de recursos, productos atractores y sistemas de apoyo, vis--vis los posicionamientos de otros destinos competidores. Establecido, consciente o implcitamente
este posicionamiento, deber -o debera- configurarse tambin un dimensionamiento
para los componentes del mix de productos, bajo pena de saturaciones y efectos
negativos sobre la sostenibilidad y -por ende- la rentabilidad y viabilidad a largo plazo
del destino.
2. Su calidad, entendida como capacidad de satisfacer las expectativas de los diferentes actores en sus interrelaciones (e.g. profesionales-clientes, empresarios-profesionales, Administracin-profesionales etc).
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3. Su eficiencia, en trminos de calidad interna y de reingeniera de procesos, a la bsqueda de un ptimo en el uso de los recursos que permita minimizar costes (inclusive
costes externos) y maximizar excedentes de operacin.
A todo ello -y habida cuenta de las condiciones rpidamente cambiantes existentes en el
propio paradigma empresarial de la Nueva Era del Turismo y de las circunstancias accidentales (tipo Septiembre 2001 y sus secuelas) que inevitablemente ocurren en los sistemas complejos (complejos en el sentido de e.g. Wolfram, 2002), caso del turismo, debera aadirse un
elemento de dinmica "macro":
4. Su capacidad de adaptarse proactivamente a las circunstancias de entorno, tanto las
derivadas de la propia actividad turstica como sistema complejo, como aquellas realmente exgenas provinientes de los sistemas sociales (cambios econmicos, sociales, impactos del hombre sobre el medio ambiente, innovaciones cientficas y
tecnolgicas, etc.) o de carcter aleatorio/catico (de tipo seguridad, salubridad, otras
acciones del hombre, desastres naturales, etc.). Esta condicin, ya suficientemente
estimulante para la poltica turstica local, convierte el juego "destino turstico" en
apasionante en la era de la globalizacin.
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estrategias de poltica turstica como simples listas de tareas, con nfasis en las de tipo
promocional. Slo en pocas ocasiones aparecen polticas explcitas la Krippendorf o la
Tinbergen y an en estos casos se carece casi siempre de una metodologa subyacente para
estructurar, priorizar y cuantificar las acciones y sus efectos.
A efectos ilustrativos, se presenta aqu un adelanto-resumen del anlisis de los planes
de poltica turstica de ocho pases-destino que est realizando el Instituto Hermes para la
Gestin del Conocimiento en Turismo (Tabla 5 Anlisis de Planes de Poltica Turstica). El
estudio valora el contenido y profundidad de las polticas tursticas respecto a las condiciones
de xito recogidas ut supra. Se considera la importancia del tratamiento dado a (I) los recursos,
y especficamente al posicionamiento y sostenibilidad de los destinos. En segundo lugar (II) al
anlisis y la gestin del producto, y -por supuesto-la calidad y eficiencia. Luego, (III) al fomento,
creacin y gestin de estructuras tursticas (hostelera, transporte y distribucin), infraestructuras
y sistemas de apoyo, y muy especialmente lo que se refiere a la gestin del conocimiento y
modernizacn y adaptacin de servicios pblicos. Adems (IV) la promocin (i.e. comunicacin en todas sus facetas, inclusive aquellas en el terreno de la comercializacin). Se consideran despus los aspectos metodolgicos de estos planes, analizando la importancia y tratamiento concedidos a (V) los sistemas de informacin, (VI) los actores del turismo, (VII) las
unidades espaciales y temporales y (VIII) los instrumentos de la poltica turstica.
Se pueden destacar las siguientes observaciones:
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Austria
Brasil
Chile
EEUU Espaa
India
Mxico S/frica
Total
Recursos
Anlisis
Gestin
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4
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0
0
0
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Productos
Anlisis
Gestin
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0
0
2
2
3
0
2
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4
2
2
2
Sistemas
de apoyo
Anlisis
Gestin
2
2
3
2
0
0
0
0
2
2
1
1
3
2
2
3
2
2
Promocin
Posicionamiento
Dimensionamiento
Calidad
Eficiencia
5
1
2
2
5
0
1
2
1
0
2
0
3
0
0
0
3
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0
2
2
1
1
3
0
3
1
4
3
3
3
3
0
2
1
Sistemas de
informacin
Cuenta satlite
Estadsticas
4
4
0
1
0
0
0
3
2
4
0
0
0
3
0
2
0
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Actores
Anlisis
Gestin
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0
2
4
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0
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Unidades
Espacialidad
Temporalidad
0
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Instrumentos
Tipo Econmico
Tipo Legal
Tipo Gestin con.
Creacin conoc.
Difusin conoc.
Aplicacin conoc.
1
2
3
5
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3
4
4
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1
0
0
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0
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1
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2
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2
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las infraestructuras y servicios pblicos. Las cuestiones de provisin fsica de estos sistemas
predominan todava sobre los aspectos procedimentales y de aplicacin de conocimiento.
IV. La promocin es una de las facetas de la poltica turstica que mayor atencin recibe
en los planes considerados, posiblemente por haber sido ste precisamente el origen de la
poltica turstica -y tambin todava su casi nico contenido en determinados contextos de
Gobierno. -Pero las facetas internas de la promocin reciben una atencin desigual. Predominan las cuestiones relacionadas con conseguir y mantener cuotas de mercado, tales como el
posicionamiento y la fidelizacin de la clientela- la calidad-. Quedan relegados, y con frecuencia omitidos, los aspectos referidos a la eficiencia -optimizacin de los recursos promocionalesy al dimensionamiento (sostenibilidad) de los destinos tursticos.
V. En cuanto al nfasis que los planes analizados ponen en diferentes aspectos metodolgicos de la poltica turstica, destaca la atencin, todava escasa, concedida a los sistemas de
informacin estadsticos del turismo. Slo cuatro, de los ocho planes considerados, tratan aceptablemente este aspecto. Pero la situacin es an ms precaria si se estudian las propuestas
de integracin de estos sistemas en la contabilidad nacional mediante la metodologa de las
Cuentas Satlite. Slo dos de los planes abordan esta cuestin.
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VIII. Finalmente, debe destacarse el hecho positivo de que la mayora de los planes
analizados especifica con detalle los instrumentos de las polticas tursticas propuestas. Se
observan, sin embargo, algunas diferencias notables en cuanto a la tipologa de instrumentos
considerados. Los instrumentos de tipo econmico (estmulos va ingreso o gasto pblicos e
ingeniera financiera) van por lo general acompaados de otros de tipo legal (marcos institucionales de ordenamiento). Estos instrumentos clsicos son predominantes en tres de los planes
analizados. Sin embargo, en otros casos se propone un uso ms intenso de instrumentos aqu
denominados de gestin del conocimiento. Sorprende la especializacin en el uso de slo
uno de estos dos tipos: instrumentos clsicos o de gestin del conocimiento. Dentro de este
segundo tipo, se observa un mejor tratamiento de las cuestiones referidas a la creacin de
conocimiento (investigacin conceptual y aplicada, importacin de conocimiento, inteligencia
de procesos y mercados, etc.) y la difusin de conocimiento (educacin, formacin, informacin, etc.), que de aquellas relativas a la aplicacin de conocimientos en los clusters y otras
unidades de accin en turismo (reingeniera de procesos, sistemas de calidad total, estndares
e indicadores, mejoras en la coordinacin entre actores, etc.).
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mentos del nmero de turistas a corto plazo. Es as que la NPT pretende modular tanto las
percepciones como las expectativas de los turistas, y tambin, en su alcance correspondiente,
del resto de actores del juego turismo.
Por lo que se refiere a las tipologas de instrumentos de la poltica turstica, es obvio el
papel que seguirn desempeando los instrumentos clsicos, tanto econmicos como legales:
as, los estmulos presupuestarios y financieros a determinados comportamientos de los actores y los marcos legales para el funcionamiento de los mismos. Pero se desea apuntar aqu el
crecimiento en importancia -e incluso el predominio- en la NPT de instrumentos basados en la
gestin del conocimiento, que podrn ser utilizados en simbiosis con los clsicos, o bien independientemente de aqullos. Estos instrumentos se podran clasificar en aquellos relacionados con: (I) La creacin de conocimiento, como la investigacin conceptual y aplicada, el desarrollo de sistemas de informacin estadstica, la inteligencia de procesos y mercados, etc. (II)
La difusin de conocimiento, como la educacin, formacin e informacin de y para los diferentes actores del turismo. Y (III) la aplicacin de conocimiento a los procesos de produccin
(inclusive, por supuesto, la promocin) de experiencias tursticas.
El breve repaso de los instrumentos de las polticas tursticas de ltima generacin realizado en (Hermes, 2004), y recogido ut supra, permite comprobar que muchos de estos instrumentos de gestin del conocimiento ya son empleados. Otro tanto sucede con los instrumentos de corte porteriano (Fayos y Pedro, 2002, pp 52-55) referidos a un marco de condiciones de
demanda, condiciones de oferta, industrias y servicios conexos, y tejido empresarial. As pues,
el enfoque de la NPT que aqu se propone no consiste tanto en novedades en los instrumentos
en s (aunque se dan varias), como de su marco conceptual, lo que implica una reordenacin
de interrelaciones y diferentes prioridades.
Finalmente, procede hacer un breve recorrido por las competencias que corresponden
en la NPT a los distintos niveles de las Administraciones pblicas (como catalizadoras y partners
a menudo predominantes en el desarrollo de los destinos tursticos).
Administraciones locales y regionales. Aunque sus reas competenciales son habitualmente delimitadas por Administraciones de nivel superior, les corresponde a ellas
un papel decisivo en la determinacin y consecucin de los objetivos instrumentales,
el posicionamiento, calidad y eficiencia de los destinos tursticos. Sus interacciones
con los actores exgenos, pero, sobre todo, con los otros actores endgenos de los
destinos, son claves en la NPT. Por ello se ha venido promoviendo -sobre todo por
parte de los actores empresariales, tanto endgenos como exgenos- la idea de un
partenariado o accin concertada (e incluso instituciones concertadas) entre los actores gubernamentales y dichos actores empresariales. Se trata sin duda de una iniciativa de gran alcance, aunque se optimizara posiblemente con la inclusin de an
otros actores, tales como los trabajadores y el resto de la sociedad civil. Es ciertamente posible el uso de instrumentos clsicos, econmicos y legales por parte de
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estos niveles de Administracin, y algunos son fuertemente condicionantes de la actividad turstica, tales como las normas urbansticas. Sin embargo, estos instrumentos suelen estar reglados en marcos jurdicos ms amplios, propios de niveles superiores de la Administracin. La NPT abre nuevas perspectivas a estas Administraciones por el uso de instrumentos del tipo "gestin de conocimientos".
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Administraciones nacionales. An en la era de la globalizacin, estas Administraciones tienen un marco amplio de competencias. Han devuelto algunas de ellas a las
Administraciones locales y regionales, y entregado otras a las Administraciones y
organismos supranacionales (AOS). Las limitaciones a la soberana estatal resultantes (competencias locales, libre circulacin de capital y mejoras en la movilidad de los
ciudadanos, renuncia a tarifas aduaneras y, en ocasiones, al uso de instrumentos de
poltica monetaria, etc.) se aceptan en aras de mejoras en la asignacin de recursos
y en el bienestar de los ciudadanos, pero surgen contradicciones con otros objetivos
de las polticas pblicas, con los consiguientes retrocesos en el proceso de globalizacin-localizacin (ello es especialmente notable a partir de los sucesos de septiembre del 2001). Siguen ostentando un altsimo nivel de competencias en la poltica
turstica, entre los que destaca su prctica exclusiva representacin de la poltica
turstica en las AOS, junto con la capacidad de regular, en stas o por s mismas, los
marcos institucionales de los instrumentos econmicos y legales. Los instrumentos
de gestin del conocimiento presentan, sin embargo, mayores retos de control para
este nivel de Administracin.
Administraciones y organismos supranacionales. Su origen histrico se halla en acuerdos comerciales o para otras funciones especficas de coordinacin intergubernamental. (I) En el caso de las Administraciones, su ejemplo ms notorio es la Unin
Europea. La dimensin de estas Administraciones permite el establecimiento de objetivos ambiciosos en las polticas econmicas, sociales y ambientales. Tambin permite la exclusividad de gestin de polticas instrumentales (e.g. la poltica monetaria)
y sectoriales. Sin embargo, la poltica sectorial turstica explcita ha permanecido ajena a este mbito de competencias, que hubiera permitido regular el marco de los
instrumentos econmicos y legales en ella y usar de forma ms directa (y explcita)
los instrumentos de gestin del conocimiento en la NPT. Sin embargo, muchos de los
programas de este tipo de Administraciones tienen enorme repercusin sobre la actividad turstica, produciendo sesgos y distorsiones (positivas o negativas) en el comportamiento de los actores y el posicionamiento, calidad y eficiencia de los destinos
tursticos. La NPT requiere una mayor coordinacin de las acciones en este nivel de
Administracin. (II) En el caso de los Organismos, los instrumentos econmicos y
legales estn, por lo general, fuera de su alcance (salvo e.g. instrumentos financieros
del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y bancos regionales de desarrollo
y recomendaciones a las autoridades nacionales de la poltica turstica). El jugador
paradigmtico en esta categora es la Organizacin Mundial del Turismo, ahora insti-
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5. Conclusiones
Transcurridas cinco dcadas de fuerte crecimiento, el turismo se halla en estos momentos en un cambio paradigmtico, motivado tanto por su propia evolucin como por profundos
cambios en sus variables exgenas. Su fuerte interrelacin con los sistemas sociales en que
se desarrolla le confieren un doble carcter de vulnerabilidad (por su complejidad) y de resistencia (por la redundancia de sus subsistemas) frente a las amenazas relacionadas con escenarios en rpida transformacin y acontecimientos poco previsibles. En este contexto, la Nueva Poltica Turstica (NPT) adquiere nuevas dimensiones como tcnica de gestin del conocimiento para optimizar, en entorno "macro", las aportaciones del turismo a la sociedad. El concepto de poltica turstica ha experimentado, por tanto, cambios notables, desde su conceptualizacin primigenia como conjunto de instrumentos para la promocin en el contexto de las
polticas instrumentales de demanda, hasta los contenidos actuales de la NPT, pasando por
una reciente etapa porteriana, muy centrada en la competitividad de las ofertas tursticas.
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Se recurre aqu a la nocin de escenarios del turismo para expresar que la actividad
turstica no se desarrolla en fbricas u otras unidades productivas aisladas, sino en entornos
fsico-culturales reales, por lo general no creados exprofeso para el turismo. La actividad
turstica requiere tambin actores, que se relacionan en un guin-script de reglas de juego, con
objetivos y procedimientos de amplia aceptacin. La literatura profesional sobre la poltica turstica ha venido tratando estos temas con cierta laxitud metodolgica. En este trabajo se propone la adopcin de un marco metodolgico ms explcito en lo que concierne a la estructura
y funcionamiento de los escenarios "destinos tursticos", y, concretamente, en el uso de un
modelo estandarizado de recursos, productos atractores y sistemas de apoyo. Tambin se
propone la adopcin de tres objetivos instrumentales para la poltica turstica en esos escenarios: (I) el posicionamiento-dimensionamiento, como cuestin previa para las consideraciones
de sostenibilidad y competitividad, (II) la calidad, ligada a la satisfaccin en las interrelaciones
de actores y factor sine qua non para la estabilidad y desarrollo de los destinos tursticos y (III)
la eficiencia, entendida como bsqueda permanente de ptimos de performance, compatible
con los objetivos anteriores. Se hace asimismo una consideracin sobre (IV) la dinamicidad de
la poltica turstica y su capacidad de adaptacin al propio desarrollo endgeno de los destinos
y a elementos exgenos muy variables e incluso imprevisibles.
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Bibliografa
EDGELL, D. (1990): International Tourism Policy, Nueva York, Van Nostrand Reinhold.
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