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EL CONVENIO 102 DE LA OIT (NORMA MNIMA DE SEGURIDAD SOCIAL)

Y SU APROBACIN POR LA LEY 26678


Mariano Serralunga
I.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Por ley 26678 (BO. 12/05/2011) la Repblica Argentina aprob el Convenio
Relativo a la Norma Mnima de la Seguridad Social -Convenio 102- 1,, adoptado por la
Conferencia General de la OIT, en Ginebra- el 28 de junio de 1952, que entr en vigor a
nivel internacional el 27 de Abril de 1955.
Este Convenio establece la norma mnima para el nivel de las prestaciones de la
seguridad social y las condiciones para poder acceder a las mismas. Comprende las
consideradas nueve ramas principales de la seguridad social, es decir, asistencia mdica,
enfermedad, desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
familia, maternidad, invalidez, y prestaciones de sobrevivientes.
Pese a que han transcurrido varias dcadas desde su adopcin, el Grupo Cartier
de la OIT2 concluy hacia el ao 2002, que el Convenio 102 y otros 5 convenios
posteriores referidos directamente a la materia de seguridad social 3 - est actualizado, y
sigue respondiendo a las necesidades actuales, recomendando al Consejo de
Administracin que se promoviera su ratificacin por los Estados Miembros 4,
proveyndolos de asistencia tcnica necesaria, incluida la difusin de informacin.
Como resultado de esta labor de difusin, se recuper el ritmo sostenido de
ratificaciones que se haba evidenciado desde la misma adopcin del Convenio, a razn
de ocho o diez ratificaciones por decenio, a excepcin de los aos ochenta.
En el caso de Argentina, en el ao 2009 se comenzaron los trabajos previos por
parte del Poder Ejecutivo para remitir el Proyecto de Ley al Congreso, finalmente
ingresado el ao pasado y coronado en la ley 26.678, que tiene como antecedente
inmediato a nivel regional, la ratificacin por parte de Brasil en el 2009, y la de
Uruguay en el 2010.
II.

EL CONVENIO 102 Y SUS LINEAMIENTOS GENERALES EN EL


CONTEXTO DE LAS NORMAS DE LA OIT SOBRE SEGURIDAD
SOCIAL
En los noventa aos de actividad normativa de la OIT en la materia, y luego de
una primera generacin de instrumentos que se basaron en el concepto de seguro social,
una segunda generacin paradigmticamente representada en el Convenio 102- se
inspir en el Informe Beveridge y en la Declaracin de Filadelfia de 1944, adoptando el
concepto de seguridad social.
Inicialmente, este nuevo instrumento se concibi en la perspectiva de establecer
una arquitectura dual, es decir, dos normativas para un mismo objeto: por una parte, una
norma mnima destinada a pases que desarrollados que desearan dotarse de sus
propios sistemas de seguridad social, y una norma avanzada destinada a pases que ya
contaran con sistemas perfeccionados. Esta ltima, debido a la falta de tiempo y la
1

En adelante nos referimos a la norma en anlisis, indistintamente, como Convenio, Convenio de


Seguridad Social Convenio 102 o Norma Mnima.
2
El Grupo de Trabajo Cartier se constituye e 1995 por decisin del Consejo de Administracin de la OIT,
dentro de su Poltica de Revisin de Normas, para examinar todas las normas adoptadas por el organismo
internacional con anterioridad a 1985, y determinar si deban o no ser revisadas. Las Conclusiones del
Grupo Cartier se publicaron el 15 de junio de 2002, previa aprobacin por el Consejo de Administracin.
3
Los restantes 5 convenios son el 118, 121, 128, 130, 157..
4
Conclusiones Grupo Cartier, punto 17 y 20. www. Ilo.org., documento 125656.

complejidad del debate, fue en definitiva dejada de lado y postergada para una tercera
generacin de convenios.
El Convenio 102, al momento de su adopcin por la OIT, incluy por primera
vez en el derecho internacional disposiciones que fijaban niveles cuantitativos de
proteccin bsica, as como requisitos estadsticos en cuanto a la cobertura mnima de la
poblacin y el monto de las prestaciones.
Sentado este mnimo, el Convenio se caracteriza por su flexibilidad, puesta de
manifiesto en los siguientes aspectos:
1. Admite la posibilidad de ratificacin parcial de alguna de sus partes referidas
a prestaciones, con la alternativa de ir progresivamente adoptando otras
obligaciones;
2. Define metas a cumplir (en base a principios comnmente aceptados que
determinan un umbral social bsico), y no tcnicas a aplicar;
3. Permite la adopcin de excepciones temporales para economas y servicios
de asistencia mdica poco desarrollados, de manera de restringir el mbito de
aplicacin del Convenio, especialmente en lo referido al mbito de personas
protegidas y de prestaciones reconocidas;
4. Contempla la definicin del nivel de prestaciones mnimas en relacin con el
nivel salarial de cada pas.
En el Convenio 102 se desminti la idea preconcebida de que los convenios
adolecan de rigidez, incluyndose diversas opciones y clusulas de flexibilidad
destinadas a permitir el cumplimiento gradual del objetivo de la cobertura universal, sin
imponer un enfoque especfico a los Estados Miembros y descartando la idea de que
existe un modelo perfecto de seguridad social.
Es esta flexibilidad de la Norma Mnima la que explica que haya resistido el paso
del tiempo y que en la actualidad se lo siga considerando pertinente, constituyndose en
el andamiaje sobre el cual se ha adoptado una tercera generacin de convenios de
seguridad social.
III.

ESTRUCTURA DEL CONVENIO


1.
2.

3.

El Convenio 102 se compone de 87 artculos agrupados en 15 partes5.


En las Partes II a X se establecen las normas mnimas en relacin con las
consideradas nueve ramas principales de la seguridad social: asistencia
mdica (Parte II); enfermedad (Parte III); desempleo (Parte IV); vejez
(Parte V); accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (Parte
VI); familia (Parte VII); maternidad (Parte VIII); invalidez (Parte IX); y
prestaciones de sobrevivientes (Parte X).
Adems de las disposiciones especficas para cada rama de la seguridad
social, el Convenio contiene disposiciones comunes a todas ellas, en las
que se prevn opciones de flexibilidad para la ratificacin y la puesta en
prctica del convenio (Parte I); normas cuantitativas para los pagos
peridicos (Parte XI); la igualdad de trato de los residentes no nacionales
(Parte XII); y las normas relativas a la suspensin de las prestaciones, el
derecho a la apelacin y a la financiacin y administracin de las
prestaciones (Parte XIII).

Esto lo convirti en la norma internacional del trabajo ms extensa hasta la adopcin del Convenio
sobre el trabajo martimo del ao 2006.

4.
5.

La Parte XIV contiene disposiciones diversas sobre determinados efectos


del Convenio. La Parte XV se dedica a las disposiciones finales, relativas
a las ratificaciones y la entrada en vigor.
Expresamente se excluye la aplicacin del Convenio a la gente de mar y
a los pescadores de alta mar (art. 77, 1).

IV.

REQUISITOS PARA LA RATIFICACIN


Si bien a travs de la ley 26.678 la Argentina aprob la totalidad de su
articulado, el Convenio, en consonancia con su vocacin de flexibilidad, contempla la
posibilidad de que se lo ratifique parcialmente bajo determinadas condiciones: a) que al
menos se acepten tres de las nueve partes relativas a prestaciones, b) y dentro de esas
tres -para asegurar que las obligaciones derivadas de la eleccin de las prestaciones sean
razonablemente equivalentes- por lo menos se debe aprobar una de entre las Partes IV
(desempleo), V (vejez), VI (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), IX
(invalidez) y X (sobrevivencia).
Hasta el da de hoy, incluyendo a la Argentina 6, el Convenio ha recibido 48
ratificaciones. La parte de las referidas a prestaciones- ms ratificada, sumados los
casos de Estados con aprobaciones totales o parciales, es la V (prestaciones de vejez),
con 43 (89, 5%).
V.

PRINCIPIO DE AFILIACIN OBLIGATORIA


El Convenio, en su art. 5, exige que los Estados Miembros establezcan en su
legislacin qu categoras de trabajadores asalariados o de la poblacin
econmicamente activa quedarn comprendidas entre las personas protegidas en cada
rama de la seguridad social.
Se enfatiza de esta manera, dentro de las normas internacionales de seguridad
social, la exigencia de afiliacin obligatoria para las personas protegidas, de manera de
facilitar la sustentabilidad financiera y condicionar el ejercicio de derechos a requisitos
objetivos e igualitarios.
VI.

SEGURO VOLUNTARIO
En su art. 6, establece las condiciones bajo las cuales puede admitirse un seguro
no obligatorio, de manera de alcanzar el nivel mnimo de proteccin. Sin embargo,
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, prestaciones familiares y
prestaciones de maternidad son ramas en las cuales slo procede la proteccin
obligatoria.
VII. CONFIGURACIN MNIMA DE CADA RAMA PRESTACIONAL
Las partes prestacionales del Convenio (II a IX), es decir, las dedicadas a las
ramas de la seguridad social, se componen cada una de seis artculos que abordan,
sucesivamente, la obligacin del Estado Miembro de garantizar a las personas
protegidas las prestaciones en cuestin; la definicin de la contingencia; el campo de
aplicacin personal (las personas que deben beneficiarse de las prestaciones
garantizadas); la amplitud de las prestaciones garantizadas; las condiciones para su
atribucin.
En todos los casos se contempla un lmite temporal ms estricto para la
cobertura, en caso de que el Estado miembro haya formulado una declaracin en virtud
6

Estrictamente, para que se considere ratificado por nuestro pas, resta la comunicacin al Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo.

del art. 3 (excepciones temporales en virtud de economa y recursos mdicos


insuficientemente desarrollados).
1. ASISTENCIA MDICA (Parte II)
La contingencia protegible es todo estado mrbido, cualquiera que fuere su
causa; el embarazo, el parto y sus consecuencias.
La prestacin que debe garantizarse en ste caso es la asistencia mdica de
carcter preventivo o curativo, con el objeto de conservar, restablecer o mejorar la salud
de la persona protegida, as como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus
necesidades personales.
El beneficiario o quien lo tenga a cargo puede ser obligado a participar en los
gastos de asistencia mdica recibida, mientras no entrae un gravamen excesivo.
Las prestaciones deben concederse durante todo el transcurso de la contingencia,
aunque en caso de estado mrbido pueden limitarse a veintisis semanas, salvo que se
estn abonando prestaciones monetarias por la enfermedad, en cuyo caso no puede
suspenderse la asistencia mdica. Debern adoptarse disposiciones que permitan la
extensin del lmite de veintisis semanas en caso de enfermedades de largo
tratamiento.
2. PRESTACIONES MONETARIAS DE ENFERMEDAD (Parte III)
La contingencia protegible es la incapacidad para trabajar, resultante de un
estado mrbido, que entrae la suspensin de ganancias, frente a la que se debe
garantizar la concesin de prestaciones monetarias peridicas.
Las prestaciones deben concederse durante todo el transcurso de la contingencia,
aunque la obligacin puede limitarse a un mximo de veintisis semanas en cada caso
de enfermedad, con la posibilidad de no cubrirse la prestacin por los tres primeros das
de suspensin de ganancias.
A diferencia de la asistencia mdica (Parte II), la cobertura de sta contingencia
puede condicionarse a un perodo de calificacin que se considere necesario para evitar
abusos.7
3. PRESTACIONES DE DESEMPLEO (Parte IV)
La contingencia protegible es la suspensin de ganancias, ocasionada por la
imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de una persona protegida
que sea apta para trabajar y est disponible para el trabajo, frente a la cual se deben
garantizar prestaciones monetarias peridicas.
La cobertura debe garantizarse durante todo el transcurso de la contingencia,
aunque puede limitarse a trece o veintisis semanas en un perodo de doce meses, de
acuerdo a cul sea el universo de sujetos protegidos. Puede asimismo preverse un
perodo de espera de siete das.
En caso de trabajadores de temporada, la duracin de la prestacin y el perodo
de espera pueden adaptarse a las condiciones del empleo.
Tambin con la finalidad de evitar abusos, la cobertura de sta contingencia a
las personas protegidas puede condicionarse a un perodo de calificacin.
4. PRESTACIONES DE VEJEZ (Parte V)

La expresin perodo de calificacin significa, en el contexto del Convenio, un perodo de cotizacin,


un perodo de empleo, un perodo de residencia o cualquier combinacin de los mismos, segn pueda ser
prescripto (art. 1, f).

La contingencia cubierta es la supervivencia ms all de una determinada edad


prescripta por la legislacin, y es protegible a travs de pagos monetarios peridicos.
En principio, la edad a partir de la cual se debe reconocer la cobertura no puede
exceder de los 65 aos, pero puede elevarse ste lmite teniendo en cuenta la capacidad
de trabajo de las personas de edad avanzada en cada pas8.
No prev el Convenio, correlativamente a la posibilidad de elevar la edad con el
fundamento referido, la reduccin de la misma en casos especiales como el del
desempeo de tareas penosas o insalubres9.
Tambin se contempla la exigencia de un perodo de calificacin para acceder al
derecho, que puede consistir en hasta 30 aos de cotizacin o de empleo, o en veinte
aos de residencia.
Este perodo de calificacin, a diferencia del que se prev en otras de las ramas
de la seguridad social como la ya reseada prestacin monetaria de enfermedad y la
prestacin por desempleo- se introduce no como medio de prevencin del fraude, sino
como requisito objetivo que debe estar cumplido antes de la contingencia.
Junto a la prestacin ordinaria para quien cumpla con el perodo de calificacin
previsto, debe concederse una prestacin reducida con un perodo de calificacin
inferior.10
Por su parte, el Convenio introduce criterios generales de compatibilidad,
admitiendo que la legislacin nacional podr suspender la prestacin si la persona que
habra tenido derecho a ella ejerce ciertas actividades remuneradas prescritas o podr
reducir las prestaciones contributivas cuando las ganancias del beneficiario excedan de
un valor prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando las ganancias del
beneficiario, o sus dems recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor
prescrito (art. 26, 3).
5. PRESTACIONES EN CASO DE ACCIDENTE DE TRABAJO Y
ENFERMEDAD PROFESIONAL (Parte VI)
Las contingencias cubiertas debern comprender, cuando sean ocasionadas por
un accidente de trabajo o una enfermedad profesional: a) estado mrbido; b)
incapacidad para trabajar que resulte de un estado mrbido y entrae la suspensin de
ganancias; c) prdida total de la capacidad para ganar o prdida parcial que exceda de
un grado prescrito, cuando sea probable que dicha prdida total o parcial sea
permanente, o disminucin correspondiente de las facultades fsicas; y d) prdida de
medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte
del sostn de familia.
En el caso b, c y d, la cobertura consiste en un pago en dinero, para el
accidentado o enfermo, o para quienes estaban a cargo del sostn de familia.
Para el estado mrbido, la cobertura debe comprender la asistencia mdica, que
tendr como objeto conservar, restablecer o mejorar la salud de la persona protegida, as
como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales.
En el caso de la viuda, el derecho a las prestaciones puede quedar condicionado
a la presuncin, conforme a la legislacin nacional, que es incapaz de subvenir a sus
propias necesidades.
8

El criterio de capacidad de trabajo que toma en cuenta el Convenio 102 para autorizar una edad ms
elevada que 65 aos, es reemplazado en el Convenio 128 (1967) por criterios demogrficos, econmicos
y sociales apropiados, justificados por datos estadsticos (punto 15, 3).
9
Aspecto que s sera contemplado en el Convenio 128 (1967) con el aporte de la Delegacin
Gubernamental Argentina.
10
La creacin de una prestacin reducida tambin est estipulada en las normas del Convenio referidas
a la Invalidez Parte IX- y Sobrevivientes Parte X..

El art. 35 se refiere, con poco ms que una mera enunciacin, al complejo


aspecto de la recalificacin profesional, al que en breve tiempo despus (1955) se
dedicara la Recomendacin 99, y que se plasm con posterioridad en el Convenio 159
(1983)11.
6. PRESTACIONES FAMILIARES (Parte VII)
La contingencia cubierta consiste en tener hijos a cargo, entendindose por hijo a
aquel en edad de asistencia obligatoria a la escuela o que tenga menos de quince aos.
Las prestaciones deben comprender a) una prestacin peridica en dinero
durante toda la contingencia, que puede ser condicionada a un perodo de calificacin
por el empleo o por la residencia; b) o con el suministro de alimentos, vestido, vivienda
y vacaciones, c) o con una combinacin de ambas.
7. PRESTACIONES DE MATERNIDAD (Parte VIII)
La contingencia cubierta comprende el embarazo, el parto y sus consecuencias, y
la suspensin de ganancias resultantes de los mismos.
En lo que respecta al embarazo, el parto y sus consecuencias, las prestaciones
debern comprender la asistencia mdica durante todo el transcurso de la contingencia,
con el objeto de conservar, restablecer o mejorar la salud de la mujer protegida, as
como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales. Esta
prestacin tambin es debida a las cnyuges de los hombres alcanzados por la
proteccin.
Por su parte, la cesanta en la generacin de ganancias debe ser cubierta por
pagos monetarios peridicos durante, en principio, toda la contingencia, aunque pueden
limitarse a doce semanas, salvo que la legislacin nacional imponga o autorice un
perodo ms largo de abstencin del trabajo, en cuyo caso los pagos no podrn limitarse
a un perodo de menor duracin.
Con la finalidad de evitar abusos, la cobertura de sta contingencia a las
personas protegidas puede condicionarse a un perodo de calificacin.
8. PRESTACIONES DE INVALIDEZ (Parte IX)
La contingencia, protegible a travs de un pago monetario peridico, es la
ineptitud en un determinado grado- para ejercer una actividad profesional, cuando sea
probable que esta ineptitud ser permanente o cuando la misma subsista despus de
cesar las prestaciones monetarias de enfermedad.
La parte final del prr. anterior, que corresponde al art. 54 in fine, vincula la
invalidez con la enfermedad, criterio que no es acertado en la medida en que, como
seal Etala, la invalidez significa, fundamentalmente, un estado permanente y no
transitorio como la enfermedad, sin perjuicio de que el estado permanente de
enfermedad se transforme en invalidez. Esta ltima, a su vez, puede derivar tambin de
un accidente comn o profesional y no solamente de la enfermedad12.
El Convenio contempla una prestacin reducida como consecuencia de un
perodo de calificacin ms breve que el exigido para el beneficio ordinario, pero no por
una invalidez en menor porcentaje.
11

Cf. Serralunga, Mariano: El art. 212 LCT y la recalificacin profesional (reincoporacin en la

empresa del trabajador con incapacidad permanente parcial). Diario El Derecho, T.235-986..

12

ETALA, Juan J., El Nuevo Convenio de la O.I.T sobre pensiones de vejez, invalidez y muerte, DT.
1967-594.

La prestacin debe concederse por todo el perodo de la contingencia, o hasta


que sea sustituida por una prestacin de vejez.
9. PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES (Parte X)
La contingencia, cubierta con pagos monetarios peridicos, es la prdida de
medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte
del sostn de familia.
En el caso de la viuda, el derecho a la prestacin podr quedar condicionado a la
presuncin de que es incapaz de subvenir a sus propias necesidades.
A su vez, para que una viuda sin hijos, a la que presuma incapaz de subvenir a
sus propias necesidades, tenga derecho a la prestacin de sobreviviente, puede
prescribirse una duracin mnima del matrimonio.
El Convenio reitera para estas prestaciones los criterios de compatibilidad
fijados para las prestaciones de vejez.
10. PARMETROS CUALITATIVOS Y CUANTITATIVOS DE LA
COBERTURA
El tipo de cobertura en cada una de las contingencias descritas se establece de
acuerdo a los siguientes parmetros, cuyos valores determinan la norma mnima de
proteccin.
PERSONAS
TIPO
DE FINANCIACIN PRESTACIN MONTO DE LA
PROTEGIDAS PROGRAMA
PRESTACIN13
Asalariados
Seguro social Cotizaciones
En funcin del Por lo menos 40obligatorio
salario (art. 65) 45-50 % del
salario anterior
del beneficiario
Poblacin
Seguro social Cotizaciones
o Cuanta
Por lo menos 40econmicamente voluntario
impuestos
uniforme (art. 45-50 por ciento
activa
66)
del salario de
referencia
nacional
Todos los
Asistencia
Impuestos
En funcin del
Residentes
social.
ingreso
(art.
67).
Regmenes
universales

Impuestos

Cualquiera sea Monto mnimo


el monto
establecido

VII. SUSPENSIN DE LAS PRESTACIONES


En el art. 69 del Convenio se incluye una serie de situaciones en las que las
prestaciones de la Parte III a la Parte X pueden ser suspendidas, por caso, entre otras:
ausencia del territorio, o percepcin de otra prestacin de seguridad social.
13

En las prestaciones destinadas a asalariados, y a la poblacin econmicamente activa, l os montos de


los pagos peridicos en curso atribuidos para la vejez, para los accidentes del trabajo y las enfermedades
profesionales (a excepcin de los que cubran la incapacidad de trabajo), para la invalidez y para la muerte
del sostn de familia sern revisados cuando se produzcan variaciones sensibles del nivel general de
ganancias que resulten de variaciones, tambin sensibles, del costo de la vida (arts. 65, 10 y 66, 8).

Otras de las causales previstas se derivan de conductas personales del


beneficiario pasibles de consecuencias de ndole sancionatorio, implicando -sin
perjuicio del trmino literal utilizado por el Convenio: suspensin- la prdida o
extincin del derecho, a saber: cuando el interesado haya intentado fraudulentamente
una prestacin (inc. d), cuando la contingencia haya sido provocada por un crimen o
delito cometido por el interesado (inc. e), o por una falta intencionada del interesado
(inc. f).
La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones
(CEACR)14 entiende que el listado de causales del art. 69 es exhaustivo, y excluye otros
motivos de suspensin, extincin o prdida del derecho a la prestacin.
VIII. DERECHO DE APELACIN
El esquema de suspensiones y sanciones autorizadas por el Convenio en el art.
69 tiene como contrapeso el derecho de apelacin previsto en el art. 70.
Este derecho de apelacin tiende a garantizar el cumplimiento y la aplicacin
efectiva de los derechos de las personas aseguradas y la observancia del debido proceso,
y es procedente contra decisiones emitidas por las autoridades administrativas con
competencia en materia de seguridad social, y en el caso de denegacin de una
prestacin o de reclamacin sobre su calidad o cantidad.
El concepto de apelacin presupone, segn la CEACR, la solucin del litigio por
una autoridad independiente del organismo administrativo que examin la reclamacin
inicial. Por tanto, la mera reconsideracin por la misma autoridad no es suficiente.
De acuerdo con el Convenio (art. 70, prr. 3) el derecho de apelacin frente a un
rgano externo no necesariamente supone su resolucin por un fuero y cdigo es
especializado, sino que puede tramitarse el agravio por las normas procesales y ante
tribunales generales.
IX. FINANCIAMIENTO. NECESIDAD DE ESTUDIOS ACTUARIALES.
1.- Frente a la disyuntiva entre el financiamiento colectivo o individual, el
Convenio se basa en el principio de financiacin colectiva de la seguridad social, segn
el cual el costo de las prestaciones, as como los gastos que acarrea su administracin
debern ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o impuestos o por
ambos medios a la vez (art. 71, 1), con una distribucin equitativa de la carga
econmica que alivie el coste para los sectores de menores recursos.
Independientemente de las fuentes y mecanismos de financiacin, el Estado
deber asumir la responsabilidad general en lo que se refiere al servicio de prestaciones
concedidas en la aplicacin del presente Convenio y adoptar, cuando fuere oportuno,
todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin (art. 71, 3).
En este sentido, la CEACR advierte que, en muchos pases en desarrollo, el
Estado no cumple con su responsabilidad, dado que el nivel de las prestaciones es
inferior al nivel de pobreza, desvirtuando la esencia de los regmenes de seguridad
social, creados para proporcionar prestaciones adecuadas.
2.-La responsabilidad general del Estado de garantizar el debido otorgamiento de
las prestaciones comprende la obligacin de adoptar, cuando fuere oportuno, todas las
medidas necesarias para alcanzar dicho fin; deber garantizar, cuando fuere oportuno,
14

Los informes de la CEACR constituyen la piedra angular del sistema de control de la OIT sobre las
normas internacionales del trabajo. Las referencias que en este artculo se formulan a las opiniones de la
CEACR se extraen de ILC.100/III/1B, Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social
a la luz de la Declaracin de 2008 sobre justicia social para una globalizacin equitativa. Oficina
Internacional del Trabajo, Ginebra.

que los estudios y clculos actuariales necesarios relativos al equilibrio se establezcan


peridicamente y, en todo caso, previamente a cualquier modificacin de las
prestaciones, de la tasa de las cotizaciones del seguro o de los impuestos destinados a
cubrir las contingencias en cuestin (art. 71, 3).
La CEACR afirma que sta ltima disposicin citada no es muy conocida ni se
le ha interpretado correctamente15, y enfatiza la necesidad de estudios actuariales
peridicos que permitan mantener el equilibrio y la solvencia a largo plazo de los
sistemas de seguridad social, y que con el fin de dar cumplimiento a las mencionadas
disposiciones del Convenio 102, los Estados Miembros deben recopilar regularmente
una serie de datos estadsticos y financieros esenciales sobre el funcionamiento de sus
respectivos sistemas16.
Finalmente, es de suma importancia destacar que el Convenio 102 es propuesto
por la CEACR como modelo comparativo a fin de detectar errores en el diseo
financiero de los sistemas de seguridad social, en tanto estas deficiencias de la
legislacin nacional podran advertirse si se comparase dicha legislacin con las normas
mnimas del Convenio 102 y, a travs de la formulacin de hiptesis alternativas de
desarrollo futuro, determinar las probabilidades de que un rgimen de seguridad social
nacional sea sostenible17.
X. GESTIN PARTICIPATIVA. ADMINISTRACIN PRIVADA O
PBLICA.
1.- Proyectando el paradigma del tripartismo, la OIT promueve la participacin
en la gestin de la seguridad social de representantes de las personas protegidas, de los
empleadores y de las autoridades. Este esquema de integracin de sectores interesados
es, para el organismo internacional, una garanta de buena administracin.
Sobre esta premisa se admiten variables en la forma de organizacin: un rgimen
de seguridad social puede ser administrado por un departamento gubernamental, o una
institucin reglamentada por las autoridades pblicas, o por cualquier otro organismo a
condicin de que en la administracin del mismo participen o estn asociados con
carcter consultivo- los representes de las personas protegidas (art. 72, 1).
2.- La CEACR ha observado que la coexistencia de dos vertientes, pblica y
privada, en un mismo sistema de seguridad social, no es de por s incompatible con el
Convenio 102, dado que ste admite la posibilidad de que para alcanzar un nivel
mnimo de proteccin social se utilicen diversos mtodos, mientras se respeten los
principios fundamentales y se proporcione plenamente el nivel de prestaciones previsto.
XII. RESPONSABILIDAD GENERAL DEL ESTADO
Sin perjuicio de la flexibilidad que preserva en el diseo del financiamiento y
administracin de la seguridad social, al Estado se le confa la responsabilidad general
del suministro adecuado de las prestaciones y de la buena administracin de las
instituciones y servicios (art. 71,3 y 72,2).
El principio de responsabilidad general del Estado conlleva tambin la garanta
de que ste no podr invocar la descentralizacin administrativa para obviar la
responsabilidad en caso de mala gestin de los regmenes nacionales de seguridad social
o de incumplimiento de la obligacin de prestar una proteccin eficaz.
Segn la CEACR, las competencias de control del Estado no conllevan
atribuciones para utilizar los activos de sus sistema de seguridad social para fines
15

ILC.100/III/1.B, p. 214.
ILC.100/III/1B, p. 216.
17
ILC.100/III/1.B, p. 215.
16

distintos de la financiacin de los medios de proteccin, puesto que si as ocurriera, los


asegurados perderan inevitablemente confianza en las instituciones encargados de su
proteccin18.
XIII. LA LEY 26.678. VIGENCIA, APLICABILIDAD Y APLICACIN DEL
CONVENIO EN EL ORDEN INTERNO
Menester es distinguir 3 niveles de anlisis para establecer en qu medida son
exigibles las normas que emanan del Convenio 102 a nivel interno: 1) el de su vigencia
(desde cundo comienza a regir?); 2) el de la aplicabilidad al caso dentro de la
sucesin normativa (cundo debe ocurrir la contingencia protegible?); 3) el de
aplicacin con preferencia a otras normas internas.
1. La ley 26678 fue sancionada por el Congreso de la Nacin por proyecto del Poder
Ejecutivo ingresado al Senado el 10/03/2010, aprobado primero por la Cmara Alta el
5/5/2010, y luego por la Cmara de Diputados 13/04/2011 (en ambos casos, sin debate).
Entrar en vigencia en nuestro pas cuando se cumplan doce meses desde que
quede registrada la ratificacin ante al Director General de la Oficina Internacional del
Trabajo (art. 79, 3).
Cabe reiterar que la ley 26678 aprueba en su totalidad al Convenio, esto es, sus
XV partes, incluidas todas aquellas que se refieren a prestaciones (II a X), y que nuestro
pas no ha hecho uso de ninguna de las excepciones temporales a la aplicacin de sus
clusulas que admite la propia normativa analizada en su art. 3 (y que obstaran a su
exigibilidad por no estar vigentes para nuestro pas).
2. Por su parte, y ya en el plano del Convenio vigente, su aplicabilidad a una
contingencia acaecida en una fecha determinada es una problemtica inherente a pautas
de sucesin normativa, que la Norma Mnima regula expresamente.
En efecto, en el art. 73 se estipula que el Convenio no se aplicar: a) a
contingencias sobrevenidas antes de la entrada en vigor de la parte correspondiente del
Convenio para el Miembro interesado; b) a prestaciones concedidas por contingencias
que hayan sobrevenido despus de la entrada en vigor de la parte correspondiente del
Convenio para el miembro interesado, en la medida en que el derecho a dichas
prestaciones provengan de perodos anteriores a la fecha de dicha entrada en vigor.
Cabe mencionar que las pautas de sucesin normativa, a pesar de estar
expresamente previstas, no estn exentas de tornarse inoperantes en nuestro orden
jurdico dada la interpretacin que la CSJN formula con base en el principio de
progresividad, favoreciendo la aplicabilidad de normas ms favorables a los
particulares19.
3. Por imperativo constitucional (art. 75, 22 CN, primer prr.) el Convenio tiene
jerarqua superior a las leyes, en las condiciones y a partir de la fecha en las que rige
para la Argentina.
En este sentido, y sin perjuicio de conflictos puntuales, es de destacar que la
textura flexible de esta Norma Mnima, concebida para propiciar el desarrollo de
incipientes sistemas de seguridad social a mediados del siglo XX, no genera
18

ILC.100/III/1.B, p. 33.
Cf. Arcuri Rojas c/ Anses, 3/11/2009, T. 332 P.2454, y la referencia al mismo en: Serralunga, Mariano,
La sucesin normativa, el derecho a la jubilacin y el principio de la ley aplicable , RDLSS 2010- 232075.
19

contradicciones normativas manifiestas en relacin con regmenes desarrollados como


el de nuestro pas.
XIV. CONSIDERACIONES FINALES
A pesar de que no conlleva un avance normativo sustancial respecto de las
prestaciones de seguridad social actualmente existentes en nuestro pas, la aprobacin
del Convenio 102 es una decisin institucional positiva, en la medida en que:
1.Contiene principios de buena administracin y de equilibrio financiero, aspectos
cuya preservacin es tan esencial como problemtica a nivel local.
2.Somete al Estado Argentino, con relacin al sistema de seguridad social vigente y
en el marco de las cuestiones abordadas por la Norma Mnima, a la dinmica
sistemtica de informes y memorias anuales inherentes al art. 22 de la Constitucin de
la OIT.
3.Genera la expectativa de que sea el primer paso para ratificar otros convenios de
importancia en la materia, a saber: Convenio 118 sobre de Igualdad de Trato (seguridad
social), 1962; Convenio 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, 1964; Convenio 128 sobre las prestaciones de invalidez,
vejez y sobrevivientes, 1967; Convenio 130 sobre asistencia mdica y prestaciones
monetarias de enfermedad, 1969; Convenio 157 sobre la conservacin de los derechos
en materia de seguridad social, 1982 20; Convenio 168 sobre el fomento del empleo y la
proteccin contra el desempleo, 1988; Convenio 183 sobre proteccin de la maternidad,
2000.
Los aspectos favorables mencionados se potencian teniendo en cuenta que la
ratificacin por nuestro pas vino precedida por la de Brasil y la de Uruguay,
favorecindose as la homogeneidad en las polticas sociales dentro del mbito
regional21.

20

Los primeros 5 fueron recomendados por el Grupo Cartier y el Consejo de Administracin por el
mismo criterio que el 102, esto es, por su actualidad y pertinencia.
21
Los Estados miembros del Consejo de Europa transpusieron al Cdigo Europeo de Seguridad Social,
adoptado en Estrasburgo el 16 de abril de 1964, las normas mnimas de seguridad social.