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Esta edicin de La federalizacin educativa en Mxico, 1889-1994,


en la Biblioteca para la Actualizacin del Maestro, estuvo a cargo de
la Direccin General de Materiales y Mtodos Educativos de la
Subsecretara de Educacin Bsica y Normal.
Primera edicin en la Biblioteca para la Actualizacin
del Maestro de la SEP, 1998.

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Primera edicin

COLMEx/ClDE

1998 Primera edicin

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SEP/COLMEx/ClDE

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Coordinacin editorial de la
Biblioteca para la Actualizacin del Maestro
Rosanela lvarez
Diseo de portada
Jacquelinne Velzquez
Pintura en portada

Juan Soriano: Fuegos de artificio,

1959. leo sobre tela.

ISBN 970-18-1700-1
Impreso en Mxico
Distribucin gratuita-Prohibida su venta

VIII. LOS PRIMEROS PROYECTOS

DESCONCENTRADORES (1958-1970)

"EL RETORNO MALFICO" DEJAIME TORRES BODET


"Cmo volver a desempear cargo tan inquietante? Todo era

oscuro en el horizonte que haba alumbrado, antao, la genial

impaciencia de Vasconcelos. Pobreza, incuria, tumultos, me aguar

daban seguramente." stas fueron las reflexiones de Torres Bodet,

al conocer su regreso al cargo de secretario de Educacin Pblica,


durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateos.!

N o era motivo de regocijo para Torres Bodet volver a una


Secretara de la que "haba podido salir -no sin ventura- doce
aos antes". Menos lo era en las condiciones que ahora prevalecan
en la SEP, sobre todo en los ltimos meses del sexenio ruizcortinista:
huelga estudiantil e intervencin militar del IPN, conflicto magiste
rial en la Seccin IX, ocupacin del edificio de la SEP por los
rnaestr-os. Los patios del palacio de Vasconcelos convertidos en
"inesperados establos de Augias". Y con un mal augurio de su
antecesor Jos ngel Ceniceros, quien al entregarle la silla le dijo:
"No olvide que es giratoria".2
Adems de los problemas coyunturales de carcter poltico,
Torres Bodet tena que afrontar otros ms estructurales, produci
dos por el desarrollo histrico de la SEP:
Los gobiernos crean que los maestros acataban fielmente sus planes

-que, a menudo, ni siquiera lean. Entre las razones de Estado, que

exponen los funcionarios, y la forma en que muchos de los educado

res interpretan tales razones media un abismo. En 1921, Vasconcelos

pugn por federal izar la enseanza. En 1943, irnagirr candorosa


~Jaime Torres Bodet, Memorias. Tierra prometida, Porra, Mxico, 1972, p. 189.

Idem.

245

~.

,...
"

246

!I

1
LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO

me nte que la firme unidad sindical de los profesores contribuira a


mejorar la federalizacin ideada por Vasconcelos. Pero, en 1958, me
daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la fede
ralizacin no era recomendable en los tr mi nos concebidos por el
autor de El monismo esttico. Por otra parte, la unificacin sindical no
pareca favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo
docente de los maestros. Habamos perdido contacto con la realidad
de millares de escuelas sostenidas por el gobierno, desde Sonora
hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las playas de
Yucatn. Nuestros informantes directos eran inspectores que, corno
socios activos del sindicato, encubran a r.ierrrpo las faltas y las ausen
cias de los maestros, pues no ignoraban que la gratitud de sus
subalternos les sera, a la larga, ms provechosa que la estimacin de
sus supenores.
Llam a varios de los maestros que pertenecan a la que estimaba
mi "vieja guardia". Los encontr indecisos, aterrados ante los jvenes.
Qu haba ocurrido durante mi ausencia? Ni los programas de 1944
dieron los frutos que supusimos, ni los nuevos egresados de las
Nor rrrales queran or hablar de "apostolados" o de "misiones". Ad
vertan que, en nombre del progreso econmico, el pas estaba
acostumbrndose a desmentir los ideales de la revofuoirr.f

En los p r irner'os rn eses de su gestin, Torres Bodet recibi la


visita de Jos Vasconcelos, quien le pregunt a quelllarropa: "Pero
-ClllO pudo usted regresar a esta crcel llena de grietas?" En
efecto, recuerda Torres Bodet:
El tringulo dibujado por Vasconcelos (escuelas, libros y bellas artes)
haba ido alterndose con los aos. La lnea escolar creca incesante
mente, aunque nunca al r itrno febril de la poblacin. Las otras fueron
debilitndose y, en ciertos casos, daban la impresin de sufrir parlisis
progresiva. Bastaba comparar lo que erogaba el Estado en sueldos de
profesores y en construccin o alquiler de inmuebles para planteles
educativos y lo que inverta en libros para las bibliotecas pblicas, en
restauracin y sostenimiento de nuestro patrimonio autctono y
en estmulo de las artes y de las letras. 4

3
4

Idern.

Ibidem, p. 370.

I
LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES

(1958-1970)

247

PRIMER PROYEGIU DE DESCONCENTRACIN


En enero de 1958 se presenta un proyecto de desconcentracin de
la SEP ante el X Consejo N acional del SNTE, redactado por un grupo
de distinguidos maestros, funcionarios de la SEP y miembros de la
recientemente fundada Academia Mexicana de Educacin.
Al paso de los aos -decan- la SEP se ha convertido en
... una gigantesca seccin de personal cuya burocracia aplasta la ini
ciativa de los propios funcionarios responsables e invalida la accin
de los secretarios de Estado. 5

Predominaban en la [Secretara] "un cmulo de oficinas jerr


quicas, el desgaste entre las instituciones [y] la yuxtaposicin de
algunas" de ellas. Padeca tambin una "excesiva y rgida centra
lizacin" que dificultaba la participacin del magisterio en la labor
e ducativa.v
Era necesario, pues,

1"

",

,.
,.."

... reorganizar el sistema de rno'do que las partes no se anulen entre s,


sino que armonicen su trabajo, aumenten su eficacia y desarrollen su
potencialidad oreadora."

La reorganizacin de la SEP se impona -segn esa Comi


sin- en dos aspectos fundamentales:
i) el establecimiento de un sistema de "planeacin cientfica",
que ejerciera un control sobre el conjunto sin suprimir la
actuacin individual y el desarrollo de la espontaneidad, y
ii) sustituir la subordinacin de las instituciones locales al cen
tro por relaciones de coordinacin y cooperacin entre ellas.
En suma: haba que asegurar el control sobre el conjunto del
sistema sin asfixiar sus partes institucionales, regionales e indivi
duales, mediante una combinacin de la planeacin y un proceso
de descentralizacin aclrrurustrativa."
5 Rafael Ramrez, Celerino Cano, Luis Jvarez Barret y otros, El problema
educativo nacional, Academia Mexicana de Educacin, p. 20.
6 Ibidem, pp. 20-21.

7 Idem.

8 Ibidem, p. 20.

~"

248

LA FEDERALIZACIN EDUCATlVA EN MXICO

Las direcciones de Educacin Federal deban perder su carc


ter de "oficinas administrativas de la educacin primaria" y hacer
de sus titulares "representantes legtimos de la Secretara en los
estados [ ... ] con facultades amplias para promover la planeacin
regional en todos sus grados". 9
Deban cambiar tambin los procedimientos administrativos
de la SEP, que hasta entonces se haban intentado agilizar mediante
el aumento del personal administrativo, engrosado ao con ao
por un gran nmero de maestros comisionados. Los trmites ms
lentos eran los relacionados con altas, bajas, licencias, pasajes, vi
ticos, sueldos, sobresueldos y rdenes de pago. En vez de aumentar
el personal administrativo, se propona la supresin de trmites.
Tambin se deba aclarar y definir la esfera de competencia de ca
da oficina y autoridad, con el fin de que no se presentaran casos
como el de un inspector de zona que recibe una nota de clerrrriro
del director de Educacin Federal y luego una laudatoria del di
rector general. 10
Tambin urgan la adopcin de "medidas revalorativas de la
profesin magisterial" para contrarrestar el impacto de
la crisis social que est dando paso a la desesperanza y al p es irn isrrro ,
a la inconforITlidad y a la strbest.irnaciri de su propia i rrrp o r t.arrcj a ,
actitudes que sealan un peligro nacional. 11

Hay un hecho curioso. Cuatro de los nueve miembros de la


Comisin que propone la descentralizacin, haban sido dirigentes
sindicales del magisterio en los aos treinta y principios de los
cuarenta. En esos aos -como la mayora de los dirigentes nacio
nales del magisterio de entonces y el propio Torres Bodet en su
primera gestin- demandaron una centralizacin casi absoluta
del sistema educativo nacional en todos sus niveles. A la vuelta de
los aos, habiendo dejado su ruilitancia sindical, los errcon t.rarrros
proponiendo precisamente lo contrario, la descentralizacin -al
igual que Torres Bodet en su segundo periodo.

9
10
11

Idem..

Id em .

Ibidem, p. 22.

I
LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORE.S (195t1-1970)

249

La centralizacin o federalizacin de la enseanza fue hasta


finales de los treinta la panacea para los dirigentes nacionales del
magisterio, para el presidente Crdenas y para el secretario S n
chez Pontn. La federalizacin, se deca, contribuira a consolidar
la reforma social y la unidad nacional, as oorno a mejorar y
extender el sistema educativo nacional.
Veinte aos despus, el crecimiento centralizado del sistema
educativo aparece como uno de los obstculos ms formidables
para la preservacin y el desarrollo educativo
Los ahora miembros de la Comisin Descentralizadora, cuan
do fueron dirigentes, demandaron la federalizacin imbuidos por
la refonna social cardenista y por la necesidad de fortalecer las
primeras endebles agrupaciones sindicales del magisterio.
En cambio a finales de los aos cincuenta, los ertcorrrrarnos
proponiendo la descentralizacin desde altos puestos de la SEP y la
Academia, donde se refugiaron cuando abandonaron o fueron
desplazados de la direccin sindical.
N o se trata slo de un cambio de trinchera. Tambin la SEP
haba cambiado y cada vez eran ms visibles los resultados nega
tivos del centralismo educativo. A finales de los aos cincuenta, el
centralismo comenzaba a mostrar sus inconvenientes en casi todos
los aspectos: el financiero, el administrativo, el poltico, el sindical
y el educativo.
El Consejo Nacional del SNTE rechaz la propuesta de descen
tralizacin en 1959. N o es de extraar. La centralizacin educativa
estuvo en el origen mismo del SNTE y, a la larga, termin favore
ciendo ms al sindicato que al sistema educativo.
Ese mismo ao, la Academia Mexicana de Educacin (AME)
insiste en el proyecto rechazado por el Consejo Nacional del SNTE.
En un extenso documento, la Academia plantea la necesidad de
construir
...un sistema cuya piedra angular sea la coordinacin de esfuerzos y
la unidad de propsitos, pero de ninguna manera la centralizacin.
Nada hay ms opuesto a una organizacin democrtica y tcnicamen
te concebida que una organizacin centralizada. En tanto que la
centralizacin agiganta el aparato adrniriistrat.ivo de tal manera que
se convierte en fin y obstaculiza la movilidad del sistema, que se torna
esttico y torpe, la coordinacin reclama un funcionamiento gil y la

, ~: '

,
250

LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MtXICO

participacin de todos los interesados en la marcha del sistema

compartiendo esfuerzos y responsabilidades. La centralizacin se in

teresa por el control y gobierno absoluto sin atender a las diferencias;

la coordinacin opera sobre el conjunto respetando las modalidades

y dando flexibilidad para atenderlas. La centralizacin descansa so

bre una base burocrtica; la coordinacin es una organizacin tcnica

y democrtica.

Ad errrs, la organizacin democrtica del siste rna supone el inte

rs individual y colectivo en la obra de las instituciones y la participa

cin adecuadamente coordinada de los distintos elementos humanos

de acuerdo con sus posibilidades. Nadie puede interesarse en una

labor con cuyos objetivos no est completamente identificado y en

cuyas realizaciones no participa conscientemente. 12

En otra parte del documento, la Academia afirma:


Hay una poltica anrquica en la aplicacin y en la elaboracin de los
presupuestos educativos. [ ... ] La anarqua econmica se proyecta en
la administracin y en el manejo tcnico del sistema educativo. Hay
duplicidad en las funciones y competencia innecesaria de los servicios
que irrrpart.e n la Federacin y las mismas entidades. Tal situacin
implica prdidas de dinero, de tiempo y de esfuerzo; por lo dems,
este p roblerrra no se resuelve con una centralizacin rgida, sino con
una planeacin adecuada, oportuna y coordinada de la educacin
que realiza el Estado en toda la Repblica.
El abandono de la responsabilidad educativa por parte de algu
nas entidades del Estado es iriadrnisible: por ejemplo, el Gobierno
del Distrito Federal, cuyos ingresos superan los presupuestos suma
dos de todos los Estados, apenas invierte un 2% en servicios educati
vos. La atencin escolar y de otros gneros gravitan sobre la Secretara
de Educacin Pblica, a pesar de que se trata de la Ciudad de Mxico
que cuenta con enorllles recursos. Esto se hace en detrimento del
servicio, que se restringe, o se niega, a otras entidades seguralllente
rrrs necesitadas. Aqu es oportuna la referencia a la poblacin rural. 13

12 "La educacin mex icaria actual y su proyeccin hacia el futuro", documento


programtico aprobado por la Asamblea Nacional de la Academia Mexicana de la
Educacin en noviembre de 1958.
13ldem.

r"

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)

251

La desconcentracin como respuesta a la rebelin magisterial


del Distrito Federal (1958-1959)
El V Congreso del SNTE (noviembre de 1958) acord la convocatoria
de un Consejo Extraordinario para el mes de marzo de 1959, para
decidir la restructuracin de la Seccin IX en tantas secciones como
subdirecciones de primarias y jardines se establecieran en el Dis
trito Federal. Pero ese Consejo Extraordinario no se realiz porque
la mayora de las secciones consideraba que era improcedente
hacerlo cuando la medida proyectada por la SEP no haba llegado
a consumarse. 14
En 1960, la SEP consuma la divisin administrativa del Distrito
Federal en cuatro direcciones generales, con sus respectivas juris
dicciones territoriales, pero la seccin IX del SNTE permanece in
tacta, representando a todos los maestros de prescolar y primaria
de la capital de la Repblica.

El rechazo del

SNTE

a la descentralizacin

En los meses de octubre y noviembre de 1959 (en la vspera del


anuncio o puesta en marcha del Plan de Once Aos) se habl
mucho en la prensa y en el medio magisterial de una reforma
radical a la estructura de la SEP, que inclua la descentralizacin (o
"desfederalizacin") de la enseanza. Incluso, circul un proyecto
al respecto, redactado por la AME, que sera rechazado por un
Consejo del SNT'E realizado por esos das.
Durante varios das la prensa coment un proyecto -atribui
do a la SEP- para transferir la administracin de la enseanza a los
municipios del pas, reservndose la Secretara el derecho a orien
tarla conforme a los principios del artculo 30. constitucional.
El rgano oficial del SNTE (noviembre de 1959) intitula su
principal editorial: "Peligro en puerta: iDesfederalizacin de la
enseanza!", en el cual se asienta:

14 CEN, "Lnforrne presentado por el... al XI Consejo Nacional del


clicierribre de 1959".

SNTE,

el 1 de

"

'

i'
252

LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXrCO

Aunque parece que todo no pasa de ser un simple "amari llismo"


poltico, con vista a distraer la atencin de los verdaderos problemas
educativos -pues lo descabellado del propsito descalificara, no
digamos ya a un funcionario de primera lnea, sino a cualquier
segundn que quisiera drselas de listo--, como la especie ha tomado
cuerpo en los sectores interesados de la opinin pblica, provocando
la consiguiente alarma entre maestros y padres de familia.
Pensamos, con franqueza, que desfederalizar la enseanza en los
actuales rrrorrierrtos, equivaldra a crear un conflicto donde no lo hay.
Cierto que el problema de la educacin es uno de los ms graves que
afronta nuestro pas; pero, desde luego, no es desmembrando -me
jor dicho, destruyendo lo que hasta ahora ha dado mejores resulta
dos- como puede llegarse a una solucin satisfactoria. 15

y en seguida se preguntaba:
Es patritico agitar al pas, crendole conflictos como ste, en vez de
buscar la unificacin ... ?
Es lcito y, por tanto, vlido, lanzar sobre el rgimen la descon
fianza y la zozobra del magisterio del pas, slo por el prurito de
difundir especulaciones dainas a nuestro crdito pedaggico y cul
tural, forjado al triunfo de la Revolucin Mexicana?
Es sensato que, en lugar de atacar los problemas de fondo que
s afectan ostensiblemente la educacin nacional ---como son, entre
otros, la intromisin del clero en las escuelas y la nula vigilancia en la
aplicacin general del Artculo Tercero de la Carta Magna- se den
oportunidades a las clases tradicionahnente reaccionarias para
envalentonarse, con peligro de crear un estado de anarqua en el
sistema educativo? 16

Con la amenaza de desfederalizacin de la enseanza -insi


nuaba el editorial- se estaba haciendo el juego a los sinarquistas y al
Partido Accin Nacional (PAN), lo que sera "traicionar al pueblo y
al gobierno del presidente Lpez Mateas". Las rectificaciones
hechas en el pasado a algunas polticas del rgimen -por ejemplo,
en materia hacendaria y agraria- las realizaron " ensayistas [que]
15 "Peligro en puerta: lDesfederahzaciri de la enseanza! (Editorial)", en
Magisterio, SNTE, nm. 8, noviembre de 1959, pp. 7-8. Magisterio consideraba un
contrasentido que se transfiriera el control de la enseanza a los m.unicipios cuando
haca unos cuantos meses un Congreso de Ayuntamientos haba puesto de manifiesto
la aguda penuria econmica de los municipios del pas.
16 Ibidem, p. 9.

I
LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)

253

fingan, al menos, apoyarse en un pretexto para realizar sus des


manes y justificar sus desaciertos", pero
... quienes proyectan la actual desfederalizacin de la enseanza pien
san descaradanlente -segn se colige de las informaciones periods
ticas- slo en el ms o menos descargo de labores administrativas,
sin importarles la tranquilidad y el progreso de la Repblica.J?

El editorial de Magisterio terminaba con una advertencia:


Bueno est que se sepa que los maestros mexicanos, respetuosos
corno son del programa del actual rgimen, permanecern alerta
desde hoy, para impedir que la educacin nacional vuelva al estado
en que se hallaba hace no menos de cuarenta aos, y que se opondrn
con todas sus fuerzas y por los medios lcitos que la ley les concede, a
que se hagan ensayos con la actividad ms noble de la cual depende
el porvenir de Mxico, corno es la educacin del pueblo. I 8

El Plan de Once Aos (aprobado en diciembre de 1959) con


templa muy breve y vagamente una reforma administrativa, ya sin
ningn rastro del proyecto descentralizador de la SEP. Se limita slo
a plantear la necesidad de crear una oficina especial que se encar
gue de evaluar la ejecucin del Plan.
Finalmente en octubre de 1960 se aclara la suerte de la estruc
tura administrativa de la SEP. Por acuerdo presidencial se res
tructuran los rganos administrativos que tenan bajo su control la
enseanza primaria en el Distrito Federal y el resto de la Repbli
ca. La Direccin General de Educacin Primaria en los Estados y
Territorios se dividi en dos direcciones del mismo rango, una
para las escuelas del calendario "A:' y otra para las del "B".
La Direccin General de Enseanza Primaria del Distrito Fe
deral se dividi en cuatro direcciones generales del mismo rango.
Las seis nuevas direcciones generales dependeran del Departa
mento de Supervisin y de la Coordinacin General de Educacin
Preescolar y Pr-irnari a.U'
I dem .

18 Ibidem, p. 10.

19 Magisterio, SNTE, nm. 20, diciembre de 1960/enero de 1961, p. 49. Se

prevea que cada una de las direcciones generales del Distrito Federal contara, por
lo menos, con los jefes de sector, auxiliares inmediatos al director, una oficina de
17

",

;'

254

LA FEDERALlZACIN EDUCATIVA EN MXICO

Adems, el acuerdo presidencial precisa y aumenta las atri


buciones de la Coordinacin General de Educacin Preescolar y
Primaria de la Repblica, creada desde antes de que entrara en
vigor el Plan de Once Aos:20
... coordinar los servicios docentes y administrativos, mantendr el
control tcnico indispensable y se encargar de supervisar las medi
das adoptadas, a fin de ejecutar el plan nacional para la extensin y
mejoramiento de la enseanza primaria. 2 I
B<:0 la dependencia de la Coordinacin General, se establece

una oficina de supervisin general de educacin primaria que


agrupara a "los supervisores designados para la mejor ejecucin
del Plan", y tres departamentos tcnicos de educacin preescolar y
primaria, que se integrarn con las oficinas tcnicas ya existentes
en las antiguas direcciones de Educacin Preescolar, de Enseanza
Primaria en la Repblica y de Enseanza Primaria en el Distrito
Fede ral.P?
El rgano oficial del SNTE afirma en un editorial que los cam
bios administrativos efectuados en la SEP no eran descentrali
zadores; pero insista en que
... hay que evitar que se siga llamando a esta reforma "descentraliza
cin administrativa", porque no hay ninguna descentralizacin, ya
que las nuevas direcciones [ ... ] seguirn dependiendo en todo de su
centro que es la SEP, a travs del coordinador de enseanza preescolar
y primaria. En el fondo no se ha hecho otra cosa que multiplicar el

orientacin educativa, otra de trmite administrativo con secciones de personal,


estadstica, etc., otra de escuelas particulares incorporadas; una ms de pensiones
y jubilaciones; otra de pago de sueldos dependiente de la Secretara de Hacienda, y
dos unidades mviles para reparaciones de emergencia.
20 Mario Aguilera Dorantes fue ratificado como titular de esta Coordinacin.
Se haban creado, adems, otras coordinaciones generales, como la de Segunda
Enseanza y Enseanza Normal, cuyo titular era Ramn Carca Ruiz, y la de
Asuntos Jurdicos, a cargo del licenciado Octavio Hernndez. La creacin de las
coordinaciones generales se justificaba por el tamao alcanzado por la SEP y se deca
que los coordinadores eran "funcionarios superiores dentro de las jerarquas que
existen en esa Secretara".
21 Diario Oficial de la Federacin, 26 de octubre de 1960.
22 Idem .

I
LOS PRIMEROS

PROYECTOS

DESCONCENTRADORES (1958-1970)

255

nmero de corrrisioriar ios y d isrnirru ir las extensas jurisdicciones de


antes, para lograr un mejor servicio. 2 3

N adie haba reparado scriarnerrtc -agrega el editorialista


en "la carga de una maquinaria burocrtica de lo rns pesada", a
pesar de que todos la soportaban. En una sola Direccin recaa la
dependencia de todos los m aest.ros priITlarios forneos de la SEP,
que para entonces ya surnabari alrededor de 65 m il rnaest.ros. Lo
m isrrio ocurra con los del Distrito Federal, donde el rirrrero de
maestros dependientes de una oficina que no se haba modificado
susranoial rnerrte, haba pasado de 1 866 en 1921 a 1 7 000 en 1961,
sin que se hubiera rno dificado en forma considerable la estructura
adrniriist.rativa correspondiente. 2 4
En el siguiente rrrrrero, Magisterio vuelve sobre la refor-ma
adrn irrisr.rat.iva de la SEP. Se haba restructurado el "anacrnico"
sisterna federal de educacin p r irriaria para adaptarlo a la nueva
realidad del pas, m arcacla por el crccirnierito dcrnogrfico, el
ITlayor inters social por la educacin, la reorientacin tcnico-pe
daggica de la educacin, la ejecucin del Plan de Once Aos y la
atencin de los asuntos aclrn irristrativos de un personal cada vez

rns riurne roso.S>

SEGUNDO PROYECTO DE DESCONCENTRACIN


En su Irifo rrne de Gobierno de 196~, el presidente Gustavo Daz
Ordaz plante la urgente necesidad de hacer una r'eforrna educa
tiva para resolver a fondo los problemas educativos del pas, en los
que vea el origen de la rebelin estudiantil en curso.
Atendiendo al Ilarnarrricrito presidencial, la VIII Asarnb lea
Plenaria del CNTE (a finales de julio de 1969) abord y ernir.i
conclusiones sobre todos los aspectos, niveles y rno da liclaclcs del
sist.errra educativo.
23 S.O.H., "Restructuraciri de la educacin primaria en Mxico (Editorial)",

Magisterio, SNTE, nm. 20, diciembre de 1960/enero de 1961, p. 49.

24 I dem .
.
25 "Importancia de la reforma" educativa para la enseanza primaria (Edito

rial)", en MagisteTio, SNTE, nm. 21, febrero de 1961, p. 7.

256

LA FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MXICO

N ueve meses despus, en la ceremonia del Da del Maestro de


1970, el secretario de Educacin Pblica destaca las siguientes
conclusiones de la VIII Asamblea Plenaria, que segn sus propias
palabras eran "las de ingencia sobresaliente":
a) descentralizacin progresiva del sistema, para cumplir el
designio presidencial de "hacer una administracin pblica mo
derna, gil y eficaz"; requerimiento acentuado al tratarse de la
educacin, cuyo acelerado crecimiento constituye un grave pro
blema;
b) creacin, a nivel de consultora y servicio, de un organismo
permanente de planteamiento integral educativo que, cOlnpren
diendo los niveles superiores, concilie la soberana de las entidades
y la autonoma de las instituciones, ajuste la organizacin del
sistema, los planes, medios y mtodos de la educacin, conforme
al proceso de la sociedad contempornea;
e) reorganizacin del servicio de supervisin, cuyos puestos
deben ser de confianza y quienes los ocupen residan en su circuns
cripcin; su encargo ser de tiempo completo e incompatible con
cualquiera otra tarea docente o administrativa; es problema medu
lar de la reforma;
d) revisin de las disposiciones escalafonarias para su mejor
cumplimiento y para que sean justamente reconocidas la prepara
cin, eficacia y mritos profesionales del personal. 26
En las propias resoluciones del Consejo Nacional Tcnico de
la Educacin se recuerda el siguiente fragmento del informe presi
dencial de 1968:
Existen graves dificultades tcnicas que no sern insuperables; barre
ras legales, que est en nuestra mano rrioclificar convenientelnente
sin necesidad de alterar la esencia de nuestra estructura constitucio
nal; intereses que resultarn perjudicados, pero que no nos deten
drn en el propsito de moclerrrizar el sisterna administrativo del
pas, imperativo de la etapa actual de nuestro desarrollo.

26 Agustn Yez, "Discurso del secretario de Educacin Pblica... el Da del


Maestro de 1970".

257

LOS PRIMEROS PROY':CTOS DESCONCENTRADORES (1 9:"1H-l ~7())

U n documento oficial de la SEp, publicado en la vspera de la


VIII Asarnbtea Nacional del eNTE, trasluce la resistencia sindical
hacia algunas de las r'eform as .
.. .los maestros en ejercicio, con derechos adquiridos y obligaciones

definidas, l ibre rnerrte aceptadas, inherentes a todo cargo: saber ser

vir; acentuados, en el caso, por la responsabilidad su rn a del educador:

soldado incondicional de la patria, vigilante de las contingencias a

97
resolver.L

En la hora actual-apuntaba la SEP- los rn a e s tro s deban:


i) "esforzar el espritu de corrrp re ns iri de las realidades rn oclern as"
para responder m ejor a los retos educativos y al irnperativo de una
ms frecuente cornurricaciri con los rnie mb ros de la comunidad
donde trabajan; ii) "fortalecer [su] autoridad moral [... ], ante todo
por obra de ellos [los maestros] mismos"; iii) actualizarse profesio
nalmente "para no quedar a la zaga o en descubierto ante los
conocimientos que tienen amplia difusin, al alcance popular, por
los mtodos publicitarios contemporneos"; iv) traducir su capaci
tacin profesional en "claridad y agilidad mentales que [le] permi
tan [ ... ] distinguir los puntos esenciales, preferentes, de los
progranlas, y asignarles en la enseanza debida proporcin ante
los secundarios e informativos, eliminando corrocirn ieritos obsole
tos, farragosos", y vi) "entender y practicar el exacto sentido de la
form aci n cvica, que [ha] de crear y desarrollar el activo sentido
de responsabilidad y solidaridad, el concierto entre derechos y
deberes, la incondicional adhesin al orden jurdico que hace
posible la existencia y consistencia de la Repblica". 28
Se trata -contina la SEp- de "aliviar la voluntad de servicio
[... ]. Antes que leyes y disposiciones administrativas, la reforrria de
la educacin requiere conviccin y adhesin resueltas del magiste
rio, individual y gremialmente". La SEP ofrece seguir cumpliendo
las obligaciones que le corresponden pero advierte que no habr
reforma educativa alguna si a ella "no se suma, con ntegra deci
sin, el apoyo sindical".
27 SEP/CNTE, "Docurrie nto publicado en la vspera de la VIII Asarnblea Nacional

Plenaria del CNTE (julio-agosto de 1969)".

2tl Idern.

258

LA FEDERALlZAUC>N EDUCATIVA EN Mf~xrc()

En Saltillo Lo insinuam.os hace pocos das; ahora lo exponemos con


lnayor arnp l itu d , partiendo del invariable respeto que p rofesarn os y
denlostranlos hacia la au torrorrra del SNTE; pero asistidos por el
carcter de antiguos mi lit.an tes de La organizacin y por la responsa
bilidad con que nos hallarnos investidos, desde cuyo sitio abarcamos
el p a norarna de fuerzas favorables y desfavorables a La rcforrna edu
cativa.
Dicho de rno do rrrs directo: la refonna educativa necesita, en
absoluto, el resuelto concurso de nuestro Sindicato ...
Sin perjuicio de atender derechos y acrecentanlentos econmi
cos de sus agl-eITliados, que no debe ser, por lo de rns, m otrvaciri
exclusiva de su actividad, nuestro Sindicato [... ] est Ilarn ado a adap
tar con equilibro, su atencin, su accin, en favor de las r'efo rrrra s que
la nacin espera para i gualar el rerrdirrrierito educativo con las exi
gencias de la poca, coriforrne al plan que l ib rerne nte detenninar y
al cual pueden servir algunas aportaciones recOlnendables.~Y

La

SEP

esperaba del

SNTE

tarnb irr

... una tenaz labor de orientacin que difunda la necesidad, los prin
cipios, m.edios y fines de la r'efor rrta educativa; que insista en la ac
tualizacin pedaggica del ITlagisterio activo, en su funcin m oral y
cvica, en el curnp li rnie nto puntual de su alto ministerio, sin cortapi
sas o prctcxtos.-'

Con respecto al sistema escalafonario:


Corupar rirnos y nos hemos ern pefiado en la defensa de los derechos
escalafonarios y en el mejorarnieruo de su sistem.a; pero juzgaITlos que
los grados de p rorrrocirt aparejan grados ascendentes de responsa
bilidad y, en el caso, de colaboracin a la refor-ma educativa.
El orden de la enseanza que nos rige hace recaer el papel
decisivo en los inspectores escolares. Constantem.ente lo b.ernos pon
derado: son los nervios de la educacin, en el doble sentido de rrrove r
y de tr as rn it i r p errsarnie nr.os , errtociorres. decisiones; colocados entre
las autoridades y la base rnagisterial, su funcin es la de interpretar
las orientaciones encam.inadas al ITlejoram.iento del servicio y vigilar
su curnptirnic nto. '

29
30
31

Idem .

Ide m .

Idem .

l
LOS PRIMEROS PROYECTOS UESCONCENTRADORES (1958-1970)

259

Finahnente, la SEP peda la colaboracin del SNTE para lograr


un mayor arraigo de los maestros y los inspectores en las comuni
dades y en las zonas donde trabajaban, pues iban en aumento las
quejas de ausentismo y otras irregularidades .
...cada da crece la exigencia popular por la mayor constancia y efi

cacia del servicio educativo. Esas exigencias indican el avance de la

conciencia y la severidad deljuicio pblico respecto a la importancia

y necesidad de la educacin; prueban tambin el dinamismo social

a que ha llegado el pas. 3 2

Con reticencia el

SNTE

hace suyo el proyecto

La Segunda Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, reunida


en Oaxtepec, en octubre de 1970, aprueba entre sus resoluciones
un extenso captulo dedicado a la reforma administrativa de la
Secretara de Eclucacirr.''

5
Restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica

y descentralizacin del aparato estatal administrativo

TEMA

1 Es urgente e inaplazable:

a) La restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica

a fin de que cuente con las dependencias necesarias para que pueda

cumplir eficazmente con las funciones que tiene encomendadas ...

b) La descentralizacin administrativa mediante la coordinacin to

tal de todos los servicios educativos en cada entidad federativa.


II A fin de realizar la restructuracin y descentralizacin mencionada,

solictese ante el Ejecutivo Federal dicte acuerdo a la Secretara de

32

Idem.

33 SNTE, Conclusiones de la II Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, Oaxtepec,


Morelos, octubre de 1970. La comisin responsable de la elaboracin de La memoria
y las conclusiones de esta Conferencia estuvo integrada por el secretario general del
SNn:, Flix Vallejo Martnez, dos ex secretarios generales, Gaudencio Peraza y
Enrique W. Snchez, y los p rofesores Ignacio Cedillo y Mario Santos del Prado.

260

LA FEDERALIZAUN EDUCATlVA EN M:XlCO

Educacin Pblica, con copia para la Secretara de Hacienda y


Crdito Pblico, autorizando a la primera para que incluya en su
presupuesto del prximo ao:
a) La creacin de cuatro Subsecretaras...
b) La creacin de Direcciones Generales de Servicios coordinados en
cada entidad federativa conforme a la siguiente estructura gene
ral:
Direccin General
Subdireccin General
Subdireccin Escolar
Subdireccin Tcnica
Subdireccin Administrativa
Subdireccin de Educacin Extraescolar y de Cultura
Consejo Estatal Tcnico de la Educacin
e) La creacin de la Supervisin General de los Servicios Coordina
dos de Educacin, dependiente de la Subsecretara General.
V Coordinacin financiera COIllO primer paso para conseguir la opera
cin unificada de los servicios educativos en las entidades federativas.
VI Coor-diriaciri funcional entre todas y cada una de las dependencias
de la Secretara de Educacin Pblica a nivel nacional y estatal, para
alcanzar un elevado grado de corrrurricaciri entre directivos y perso
nal, fortaleciendo el espritu de equipo de trabajo, as como el
respeto a las conquistas y derechos sindicales.
VII Participacin de los trabajadores de la educacin en cualquier inten
to de reorganizacin de la Secretara de Educacin Pblica.

Como vemos, el SNTE recoge, redefine y, a la vez, se cubre de la


poltica de descentralizacin de la SEP. En una versin que no
afectaba sustantivamente su podero, el SNTE apoya la descentra
. lizacin (en realidad desconcentracin) de la Secretara de Edu
cacin.
Sin embargo, el SNTE rechaza el proyecto de redefinir los
puestos de director de Educacin y de Supervisor Federal, convir
tindolos en puestos de confianza y no de base y escalafonados - o
sea sindicalizados- como lo son hasta nuestros das. El rechazo no
fue explcito, sino implcito y adopt dos formas: la omisin del
asunto y la inclusin de algunas resoluciones que tcitamente lo
descartan:
VIII Se exhorta a los Supervisores Escolares para que, tomando en consi
deracin que son empleados de base y miembros del SNTE, se con
viertan en asesores y portavoces de los maestros, planteando ante las

1
LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)

261

autoridades las iniciativas y sugerencias de los mismos, que tiendan

al mejoramiento del servicio.

IX Que se autorice a los Supervisores Escolares de los Estados y territo

rios para tramitar la cornisiri de un maestro como Secretario, para

que lo auxilie en su labor tcnica y adnlinistrativa. 3 4

X Se recomienda la creacin del servicio de Supervisores Generales de

Sector en la rama de p r irnar ia para toda la Repblica Mexicana tal

corrio existen en el Distrito Federal.

La Conferencia del SNTE resuelve adems solicitar la creacin


de plazas de supervisores y que se les dote de oficinas, carros y el
beneficio de la Ley de Estmulos y Recornp ensas.

Testimonios sobre el fracaso del segundo


proyecto de desconcentraciori
A mediados de 1970 Jos Santos Valds -un prestigiado profesor
de la vieja guardia- se refiri al "fraude institucionalizado" de la
escuela primaria. Abundan -deca- las faltas y suspensiones de
labores injustificadas y la comercializacin de las promociones
escalafonarias, a tal grado que los maestros de banquillo estaban
firmemente convencidos de que los ascensos no se ganan con
trabajo ni con una conducta profesional ejemplar. En la vida sindi
cal era frecuente la compraventa de plazas, interinatos, cambios,
permisos, etc., y hasta el escamoteo de los prstamos a corto plazo
o de los seguros de vida de los maestros muertos.
Haba quienes afirmaban que la decadencia de la escuela
primaria mexicana haba sido decretada junto con la ley que
reglament la inamovilidad del magisterio federal, pero -segn
Santos Valds- el origen de la decadencia se hallaba en el hecho
de haber considerado como empleados de base, sindicalizados, a
los directores de escuelas primaria y normal y de educacin fede
ral, y a los supervisores escolares de todos los niveles. Por eso, como
lo haba hecho la Academia Mexicana de Educacin, Santos Valds
propona que los titulares de esos cargos pasaran a ser empleados
de confianza de la Secretara. 35
34

35

Id em .
Jos Santos Valds, entrevista de Mario Gill, 1970.

,.,,

262

LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO

"Soplaban aires de reforma en el sector educativo", pero no


pas nada: la estructura administrativa de la Secretara se mantuvo
prcticarnente intacta. Un distinguido profesor (entonces director
general de Enseanza Primaria en el Distrito Federal y en el siguien
te sexenio oficial mayor de la SEP) explica en forma de interrogantes
el fracaso de la planeacin y de la reforma educativa en el sexenio
de 1964-1970:
Falt decisin para aplicar las conclusiones?
La VIII Asamblea del eNTE se organiz rucarrrerite para aplacar- las
angustias presidenciales y la irrce rt.iclu rnbre popular?
Las conclusiones de la Asamblea no dieron respuesta clara a las ideas
que plante el presidente en su IV Informe de Gobierno?
Se pens que las resoluciones obtenidas no sedan aplicadas por- los
maestros en las aulas, en razn de que las comisiones de la Asarnb lea
estuvieron integradas por funcionarios y tcnicos de la Secret.ar a de
Educacin, y de que los trabajos puestos a discusin tenan previa
mente elaboradas las conclusiones?
Se debera a falta de presupuesto para la aplicacin de la reforma?36
El segundo intento de descentralizacin educativa tarnb i n
haba quedado en proyecto. A ello contribuyeron muchos factores.
El ms irrrpor'tant.e fue quiz el agotamiento del tiempo sexenal.
Al fracaso del proyecto descentralizador contribuy tambin la
resistencia sindical o el diagnstico sobre las consecuencias polti
cas de la descentralizacin y, sobre todo, de la recuperacin de los
directores y supervisores por la Secretara de Educacin. As lo
revela un dilogo sostenido entre el presidente Gustavo Daz O'r
daz y el subsecretario de Educacin Pblica, Federico Berrueto
Ramn, en 1969. Refirindose a la prdida del control de la SE
sobre el personal docente, en be n eficio de la influencia sindical y
del desorden e i ncum p lirrrierrto de los ruaesr.ros , Berrueto Ramn
recuerda en sus Memorias:
Tan penosa era aquella situacin que algn da en que por ausencia
del Ministro deba yo desahogar el acuerdo presidencial, el seor
licenciado Daz Ordaz rne preguntaba sobre si er-a conveniente buscar
los medios para que el Sindicato no peleara cuando justificadamente
apf.icrarrros una sancin y que nos dejar-a liber-tad para operar los
ascensos.
36

p.307.

Antonio Barbosa Heldt, Cien AtloS de Educacin en Mxico , Pax-Mex, 1978,

"

,.1

LOS PRI M EROS PROYECT()S l>ESU )NCENTRAJ)ORES (195H-197())

263

"Esto no es posible -le dije- porque se desintegrara la cohe


sin sindical; que viera cmo los directores de escuelas se apoyaban
en los maest ros, crrio los inspectores se apoyaban en los directores y
cmo los directores de educacin necesitaban del respaldo de los
inspectores". Le relat con detalles la situacin del servicio educativo,
con esta advertencia: "abunclan los maestros buenos y los inspectores
capaces, responsables y laboriosos, pero se los est comiendo la
indolencia de los ms. Si quiere, le entramos, pen) recuerde lo que le
ocurri a don J ane".
Nuevamente record a rni muy querido rrraest ro don Rafael
Ra mfrez, que depositaba toda su esperanza en los supervisores esco
lares, corno oficialidad experta para librar con xito la permanente
batalla de la educacin; tenamos muchos directores y muchos inspec
tores profesionahnente capaces, pero a rrnrch os se les haba ablan
dado el carcter y con desganada actitud se rrrov ari indiferentes por
los carni nos del sornet.irrrie n to a los designios, no de los mejores, sino
de los peores, que aprovechan la irresolucin y la apata de rnuchos
otros. Y pensaba yo, los rnaestros mexicanos son buenos, nluy buenos,
pero no s quin los est desertando del deber.
Yo cambiaba irn pres iories con rriaest.ros tan capaces corno Mario
Aguilera, Ramn Borrfil, Luis lvarez Barret, Celeri no Cano, Lucas
Ortiz y otros ms tambin educadores de prirnera lnea; todos con
venan en que yo no exageraba sobre lo que estaba ocurriendo, pero
yo rn isrrro, al igual que ellos, no me senta con la fue rza necesaria pal-a
enderezar aquella nave azotada por las peores torrn ertt as.
Vivamos una perturbadora realidad educativa y lo cierto era que
esa realidad, pareca anestesiarnos, pareca r-ob arrros energas, pare
ca volvernos insensibles y esto era grave ... demasiado grave, por poco
que fuera lo que pudiramos hacer, debamos hacerlo.
En suma, yo pensaba que los mejores maestros se reunieran en
la Secretara para formular planes sobre el aspecto formativo de la edu
cacin, en el Jardn de Nrfios, en la Escuela Prirnaria, en la Educacin
Media, en la Enseanza Tcnica, en las Nonnales y, en cuanto fuera
posible, en las mismas carreras profesionales.
Pero tambin senta que me vean con ojos azorados algunos
cornp arie ros oorrro diciendo y a este desclavado ele dnde lo sacaron
y qu anda haciendo aqu?
Cierto que senta de cerca la solidaridad en lo sustancial de parte
de Mario, de Bonfil, de lvarez Barret, de Lucas Ortiz y de muchos
otros maestros, todos de nlayor calidad que la ma, pero me estaba
dando cuenta de que la enlpresa era superior a nuestras fuerzas y de
que estbamos solos ante el destino de la educacin. 3 7
:\7 Federico Berrueto Rarnri (subsecretario ele la
Saltillo, 1984, p. 380.

SEP,

1964-1970), Memorias,

.
,

IX. DE LA DESCONCENTRACIN
A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA
( 1970-1995)

LA

PRIMERi\ DESCONCENTRACIN

A principios de los setenta se dise un nuevo proyecto de descon


centracin en la SEP y se dieron los p r irneros pasos para su irn
plantacin en agosto de 1973. 1 La SEP puso en marcha un programa
de desconcentracin mediante la creacin de nueve Unidades de
Servicios Descentralizados (Usedes) y treinta Subunidades de Ser
vicios Descentralizados (Subsedes). Las Usedes eran unidades adrni
nistrativas con jurisdiccin en cada una de las nueve regiones en
las que se dividi el pas para ese fin. Las Subsedes dependan direc
tamente de las U sedes y se establecieron en las capitales y ciudades
ms importantes de los estados comprendidos en cada regin.
Las U sedes tenan como tarea principal llevar los tr rrritcs
tanto de las incidencias del personal de la regin, COn"lO los esca
lafonarios, as tarrrb'iri se encargaban de realizar las actividades
propias de los sisternas de informacin y estaclrstica.?
1 El proyecto contemplaba los siguientes puntos: "1. La implantacin gradual
de un sistema descentralizado, cuyo objetivo en su primera etapa consiste en
agilizal- los trrrrites rutinarios y lograr la torna oportuna de decisiones en los
distintos niveles de la direccin de los servicios educativos de la SEP. 11. La coordina
cin funcional dentro de cada entidad federativa o por regiones del sistema
educativo federal, estatales y autriomas de educacin superior. 111. El mejoramien
to de los sistemas de control de inversiones educativas, control presupuestal del
gasto corriente, control de adquisiciones de equipo y mobiliario y de la prestacin
de servicios sociales." (Germn Moriroy, "La desconcentracin educativa (1974)",
en Jeanne Siwek-Pouydesseau y otros, Desconcentracin administrativa, Secretara de
la Presidencia, Mxico, 1976, p. 423.)
2 A las U sedes les fueron transferidas algunas facultades de la Direccin
General de Personal, as como la captacin de informacin que realizaba la Direc
cin General de Planeacin Educativa; luego se les otorgaron otras de las facultades

265

/
266

LA FEDERALlZAClN EDUCATIVA EN M~:X[CO

Resalta el hecho de que a las unidades y subunidades se les


transfiriesen facultades de varias dependencias de las oficinas cen
trales pero no de aquellas en las que se concentraba la rn ay or Ia de
los empleados y maestros de la Secretara, a saber: la Direccin
General de Educacin Primaria en los Estados. Por lo tanto, se
rria n ttrvo p rct.icarne nte intacta la lnea de autoridad de mayor
relevancia por su cobertura nacional, por lo numeroso de su per
sonal y por el efecto que hubiese tenido su reforma en la estructura
general de la SEP y en la vida interna del SNTE. En fin, los supervi
sores y directores de educacin federal permanecieron corrio las
rn x irrras autoridades educativas federales en los estados, sin mo
dificar su relacin tradicional con los rganos centrales de la SEP.3
La preservacin de la estructura bsica de la SEP puede ser
agregada al catlogo de los proyectos desconcentradores despun
tados en su desarrollo; pero en esos aos no fue tanto el resultado
de la resistencia u oposicin sindical corno el inters del gobierno
en fortalecer al nuevo grupo dominante del si n dicar o."

ENTRE LA DESCONCENTRACIN y

LA

DESCENTRALIZACIN

Entre la SEP y el SN'T'E no hubo divergencias mayores mientras la


poltica educativa consisti principalmente en crecer, lo que para
la Secretara significaba dejar obra, y para el Sindicato aumentar
aceleradamente su membresa y por tanto su poder a lo largo y
ancho del pas. La poltica expansiva del sistema educativo, corno
vimos, significaba para los maestros mayores oportunidades de
empleo y de movilidad y, para la dirigencia sindical, una mayor

de las direcciones General de Auditora e Inspeccin Administrativa, Educacin


Tecnolgica Industrial, Educacin Tecnolgica Agropecuaria y la Direccin Gene
ral de Educacin Media y la Oficiala Mayor. En 1974, tambin la Cornrsiri Na
cional Mixta de Escalafn autoriz que las Usedes y Subsedes Se encargaran de
difundir los servicios escalaforiarios, distribuir los boletines para concurso y recibir
la documentacin con valor escalaforiario.
3 N oel MacGinn, Susan Street et al., La asignacin de recursos econmicos en la
educacin pblica en Mxico, Fundacin Javier Barros Sierra, A.C., 1983.
4 Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el SNTF, emE, 1992.

I
DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERAUZACIN DESCENTRALIZADORA

267

disponibilidad de recursos y premios (plazas, cambios de adscrip


cin y ascensos escalafonarios) que ofrecer a sus dirigidos.
Los problemas para la SEP y el SNTE, y entre ambos, surgieron
no slo por el agotamiento de la poltica de expansin centralizada
(especialmente intensa en la dcada de los sesenta), sino tambin
por las caractersticas de la poltica que lo sustituye en la dcada de
los setenta, que pondr un mayor nfasis en la reforma cualitativa
del sistema.
Este cambio aparece ms ntido a partir del gobierno del
presidente Lpez Portillo (1976-1982), que plantea como uno de
los objetivos prioritarios de su poltica educativa el mejoramiento
de la caliclacl de la enseanza, mediante la reforma de dos aspectos
cruciales: el sistema de formacin de maestros (la transformacin
de la enseanza normal y la creacin de la Universidad Pedaggi
ca) y el sistema de control y evaluacin del trabajo docente (la
desconcentracin administrativa de la SEP).
La nueva orientacin de la poltica educativa afectaba simult
neamente dos de las dimensiones en las que haba enraizado el po
dero del SNTE: el sistema de formacin de maestros y el control
tcnico y administrativo del magisterio en servicio. Por ello, a partir
de ese sexenio, la relacin entre la SEP y el SN"l-E adquiri un tinte
muy fuerte de disputa por el control de los maestros y los mandos
medios de la Secretara.
En 1978 el gobierno federal emprendi primero la desconcen
tracin y despus la descentralizacin de la educacin bsica y
normal. De ese modo se pretenda infundir al sistema una mayor
flexibilidad para mejorar la calidad de la enseanza, mediante el
estab leciruierrto de un vnculo ms estrecho entre los directivos y
planificadores educativos, la escuela y los destinatarios de la educa
cin, as como una mejor comunicacin entre las diversas reas y
niveles de la estructura de la SEP. 5
"Volver al espritu de la Constitucin de 1917", fue la frase
medular del anuncio de la descentralizacin educativa, hecho por
el presidente Miguel de la Madrid, elide d icierrrbre de 1982. Eso

""\
\

5 Juan

Prawda, Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Grijalbo, 1985.

I
268

LA FEDERALlZACIN EDUCATIVA EN Mf:XICO

significaba literalmente transferir la responsabilidad absoluta de la


educacin bsica y normal federal a los gobiernos locales. Ya no se
trataba slo de desconcentrar, ni de descentralizar slo en trmi
nos administrativos, sino de la descentralizacin constitucional y
poltica de la educacin bsica y normal, del gobierno federal (la
SEP) a los gobiernos de los estados y municipios.
La descentralizacin educativa propuesta por el presidente De
la Madrid se distingui de la p rornovicla por el gobierno anterior
en dos aspectos fundamentales: i) se trataba de una poltica rns
radical: ms all de la desconcentracin y de la descentralizacin
interna de la SEP, se propona transferir la educacin bsica y normal
a los gobiernos locales y, ii) una tctica distinta en su ejecucin: la
desconcentracin lopezportillista corrierrz por ser un hecho -pri
mero se designaron los delegados y luego se definieron las funcio
nes, organigramas y programas de las delegaciones-; en cambio,
la descentralizacin delamadridiana primero fue un proyecto p
blico. Aqulla se hizo y sta se dijo. Aqulla se emprendi y el
Sindicato intent detenerla; sta se anunci y el Sindicato y algu
nos gobiernos locales le quitaron su filo radical y la entramparon
en varios de sus aspectos.
La progresiva rrrode raciri de la promesa descentralizadora
obedeci a la oposicin del Sindicato y a la falta de cooperacin
(otra de las formas del rechazo) de varios de los gobiernos locales.
Para el Sindicato, la descentralizacin significaba una amenaza
a su existencia como tal. Con ella corra el riesgo de transformarse
ms o menos rpido en una confederacin o en mltiples sindica
tos estatales' con cada vez menos vnculos entre s. La descentrali
zacin tambin significaba una amenaza para la direccin nacional
del sindicato y, en especial, para su grupo hegemnico, que basaba
su control de la vida sindical, en parte, en una estructura sindical
y un esquema de negociacin centralizados.
La oposicin sindical a la descentralizacin fue ms efectiva de
lo que se esperaba debido a uno de los efectos no buscados por el
anuncio presidencial: el de unificar la dirigencia de los distintos
niveles del SNTE contra una amenaza comn a la integridad del
Sindicato. En la defensa de la integridad del sindicato coincidie
ron, no slo los dirigentes vanguardistas e institucionales, sino
tambin la mayora de los grupos disidentes del sindicato, agru

DE LA DESCONCENTRACrN A LA FEDERAUZAcrN DESCENTRAUZADORA

269

pados en la Coordinadora Nacional de Trabajaclores de la Educa


cin (CNTE).6
Por otra parte, para varios de los gobernadores la descen
tralizacin significaba, quiz, la transferencia de nuevas y graves
responsabilidades polticas, laborales, ad mirristrat.ivas y, eventual
rrie n te ecorrrnicas, sin que stas se vieran acorn pa aclas de recur
sos polticos y ecorrrnicos para afrontarlas. O tal vez perciban que
se trataba de poner en sus rrrarros un CITIulo de responsabilidades
que no les significaban ninguna ventaja visible irrmeci iata.?
La poltica descentralizadora se rnoclcr an ITIs a partir de
1985. A ello contribuyeron furrcla me ntalrne nte dos hechos: la
rrnrerte del secretario de Educacin Pblica, Jess Reyes Heroles y
la designacin de Miguel Gonzlez Avelar para sucederlo en el
cargo. COITIO siempre ocurre, el carnb io de titular produjo un
r'eacornoclo en algunos de los cuadros superiores e irrtcrmccli os de
la SEP que, a su vez, trajo consigo un desajuste en la coordinacin
de las acciones de las autoridades educativas y, COITIO contraparte,
el fo rtalecirnic.nto de la posicin sindical frente a los funcionarios
superiores de la Secretara.
El SNTE rrrejo r su posicin poltica frente a la SEP debido
tarnbi n al estilo personal del nuevo secretario del r'arrio , El secre
tario Reyes Heroles, aunque saba ceder en su oportunidad, tena
un estilo rrrucho ITIs activo y enrgico en su relacin con los
dirigentes sindicales. En carnb io, Gonzlez Avelar, rn uch o ITIs
cauto y conciliador, desde el cornierrzo se rnost.r dispuesto a
rnejorar la relacin entre la SEP y el SNTE, aunque para ello tuviera
que congelar los principales frentes de la poltica educativa del
sexenio. Los dirigentes sindicales se percataron del carnbio y as lo
expresaron: Gonzlez Avelar -dijeron- restableci la cordialidad
entre la SEP y el SNTE e inici una etapa de ITIayor respeto entre
arubos orgarrisrnos.
Lo ITIs notable de la poltica desconcentradora de Lpez
Portillo fue, quizs, el rrioclo sorpresivo COITIO se ejecut. Entonces
el sindicato no pudo intervenir h~sta despus de que sta se haba
ti Alberto Arnaut, La desceruralizacion educativa y el Sindicato Nacional de Trabaja
dores de la Educacin, crnt., 1991.
7 Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin de la educacin", en Blanca Torres
(coord.), Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de l\Ilxico, 1986.

I
270

LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MX[CO

iniciado. Sin embargo, fue una poltica que afect casi exclusiva
mente a actores internos de la SEP y principalmente a la Direccin
N acional y a las secciones federales y nicas forneas del SNTE.
El proyecto descentralizador de Miguel de la Madrid, en
cambio, afectaba no slo a los actores internos de la SEP, sino
tambin a algunos ajenos a la educacin federal, como los gober
nadores, las secciones estatales del SNTE, los sindicatos estatales de
maestros y las federaciones de trabajadores al servicio de los go
biernos de los estados y de los ayuntamientos.
La poltica de descentralizacin de Miguel de la Madrid era,
pues, ms radical y encerraba una complejidad y un grado de
dificultad luayor que la desconcentracin que la precedi. De
entrada, no se poda realizar con base en la misma estrategia que
la desconcentracin; no se poda haber hecho de un modo sorpre
sivo, puesto que haba que poner de acuerdo a los gobernadores,
quienes iban a recibir la nueva responsabilidad; tampoco hubiera
podido efectuarse --como la desconcentracin- mediante la ex
pedicin de una serie de acuerdos y reglamentos de la exclusiva
competencia del gobierno federal. La descentralizacin supona la
fi rrria de convenios y la expedicin de una serie de disposiciones
legislativas y administrativas que no competan exclusivamente al
Poder Ejecutivo Federal.
Pero la moderacin de la poltica descentralizadora no fue
resultado slo de su mayor complejidad, ni del cambio de titular
en la SEP. El freno de la descentralizacin tambin fue el resultado
de factores que rebasan el mbito de la relacin entre la SEP, el SNTE
y los gobiernos de los estados; se refieren a la insercin del sindi
cato en el sistema poltico mexicano, especficamente en el PRI. H
8 Adems de representar los irirereses laborales y p rofesrorrales de los rnaestros,

el SNTE es una de las organizaciones ms poderosas dell'RI.El SNTE rep.reserita ms de

la mitad de la membresa de la "Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio

del Estado, uno de los pilares de la Confederacin Nacional de Or'g'aruzacio nes Po

pu lares, a su vez uno de los tres sectores del I'RI. Los maestros cumplen funciones

polticas de muy diversa naturaleza: la que cumplen corno tales, como maestros, en

la difusin de los valores cvicos fundamentales de los mexicanos, as como funcio

nes polticas mucho ms concretas, a saber: funcionarios electorales y promotores

del voto en favor de los candidatos del I'RI. En la coyu nttrra que nos ocupa, los

rriaestros fu erori llamados a cumplir estas funciones en una sel-ie de elecciones

locales -Chihuahua, Guen-ero-- y despus en las elecciones fecler'ales de 1988,

I
DE LA DESCONCENTRACJN A LA FEDERALJZACJN DESCENTRALIZADORA

271

La proITlesa delarnadridiana no se curnp li en su parte rn erlu


lar: la transferencia a los gobiernos locales de la responsabilidad
laboral, administrativa y tcnica de la educacin bsica y normal,
pues los mae stros federales en los estados siguieron dependiendo
en todos esos aspectos del gobierno federal.
No obstante, la descentralizacin fue ms all que la descon
centracin. Por ejern p lo, la descentralizacin gener rnejo re s
condiciones para la intervencin de los gobiernos de los estados y
los ayu ntarnic ntos en la direccin y supervisin de la educacin fe
deral en sus respectivas jurisdicciones. La descentralizacin avanz
-para decirlo en palabras de Jess Reyes Heroles- COITlO un pro
ceso que no se curnp le en un solo acto.

Descentralizacin inconclusa
La desconcentracin de la SEP empe-z a ejecutarse sorpresiva y
clecicliclarncnt.e a partir de 1978. Se establecieron delegaciones
generales de dicha Secretara en cada una de las entidades federa
tivas, las cuales se superpusieron a las oficinas tradicionales que
existan en los estados: directores de educacin federal, inspectores
de zona y directores de escuela. Los delegados fueron designados
y dependan d'ircctarncritc del secretario del r arno; la rnayor Ia de
ellos eran personas ajenas al SNTE: ex gerentes del Corn it Aclrn m is
trador del Prograrna Federal de Construccin de Escuelas (C~FCE),
maestros riorrnalistas prestigiados y polticos p rofesionales."
Al principio, de 1978 a 1982, la desconcentracin p errn it i al
secretario de Educacin Pblica penetrar rnb itos institucionales y
regionales que le haban sido enajenados por la burocracia tradi
cional de la Secretara, por el Sindicato o por arnbos. Fue entonces
cuando la desconcentracin report un for talccirnierrto significati
vo de la autoridad del secretario de Educacin sobre un srsterna
educativo federal forneo que se hallaba bajo el control del SNTE.
Pero casi al rrrisrrio tiern po se corne nz un proceso inverso: la
prdida de influencia del secretario de Educacin sobre las delega
9 Juan Prawda, Teora y praxis de la planeacum educativa en Mxico, Crijalbo, 1985,

Susan Street, Organized Teachers as Policymakers: Domination and Opossition in Mexican

Public Education, Graduate School of Education of Harvard Urriver'sity, 1988.

;"/

272

LA FEDERALIZACI()N E.DUCATIVA EN Mf~XIC()

ciones en los estados. Esto ocurri primero por la resistencia y


oposicin sindical a las nuevas delegaciones. y se expres en una
altsima tasa de rotacin de los titulares de stas. Luego, las propias
delegaciones comenzaron a adquirir una d iri m ica propia: sus
cuerpos directivos tenan que afrontar con sus propios medios la
solucin de innumerables asuntos y problemas imprevistos en el
progranl.a descentralizador; entre ellos, el de la estabilizacin de su
relacin con las autoridades locales y las dirigencias seccionales de
cada estado. J u Firtalrne nre la Secretara comienza a ceder dele
gaciones al SNTE. desde finales de la gestin del secretario Ferna nclo
Solana, sobre todo durante la correspondiente a Miguel Gonzlez
Avelar. Al trmino del sexenio 1982-1988 se estimaba que aproxi
maclarnerrte 40% de las delegaciones (ahora bajo distintos nOlTI
bres) se encontraban en manos de personal del sindicato.
La desconcentracin adrn inistrativa de 1978 a 1988 tuvo un
desarrollo desigual en el conjunto de las entidades federativas del
pas y qued sin concluir aun en las entidades con n"layores avances.
El carcter inconcluso se debi principalmente a que no fueron
afectados algunos aspectos sustantivos de la relacin entre la SEP,
su personal y el Sindicato. Por ejemplo, no se interrumpieron la
continuidad en la relacin laboral de la SEP y la vigencia de los
sistemas de reclutamiento, de movilidad escalafonaria y de carn
bios de adscripcin del personal docente. I 1 No obstante, la descon
centracin afect varios aspectos de la relacin entre la SEP, el SNTE
y el personal de la Secretara: 12
Idem .
Sistemas que tienen su base jurdica en el Apartado B del artculo 123

constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (Diario

Oficial de la Federacin (DO), 28 de drciernbre de 1963, y luego se reformaron los

artculos 46, fraccin 1, 119, 128, 140 Y 142 conforme a los decretos publicados

en el DO, 20 de enero de 1967, Y los artculos 5, 8, 20 Y 32, con el decreto publicado en

el DO, el 21 de febrero de 1983), el Reglamento de Escalafn (DO, 14 diciembre de

1973) Y el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la

SEr (no, 4 de enero de 1946).

12 Aqu sigo principalmente los trabajos de Susan Street, "Burocracia y educa

cin: hacia un anlisis poltico de la desconcentracin administrativa de la SEP", en

Estudios Sociolgicos, voL 1, nm. 2, El Colegio de Mxico, mayo-agosto de 1983, y

de la rnisrna autora, "Los distintos proyectos para la transfonnacin del estado

burocrtico de la SEP", en Perfiles educativos, nm. 7, CISE/UNAM, octubre-diciem.bre de

1984; Juan Prawda, Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano,

Grijalbo, Mxico, 1987, Y del mismo autor, Teora y praxis de la planeacin educativa,

lO

I1

DE LA DESCONCENTRACrN r\ L\ FEDER.'\UZAc/N DESCENTRAUZADORA

273

a) Superpuso una nueva instancia (sucesivamente, delegados

""7

generales, directores de Servicios Educativos a De sce nr.ra lizar; di


rectores de Servicios Coordinados de Educacin) a las autoridades
educativas escalafonadas (sindicalizadas), corno son los directores,
inspectores y directores de escuelas del servicio educativo federal
en los estados.
b) Interrumpi y redefini la relacin entre las autoridades
educativas escalafonadas en los estados y las autoridades centrales
y tradicionales, en los niveles irrter m ed ios y altos de la SEP, corno
son las direcciones generales (especialme nte las de Educacin Pri
maria en los Estados) y la Oficiala Mayor.
e) Integr a nuevos actores en los rganos colegiados de la SEP
en los estados, corno son los gobiernos y las autoridades educativas
locales y los representantes de la Secretara en los estados que
operaban al margen de las direcciones de Educacin Federal (edu
cacin media, educacin para adultos).
d) Acerc al personal forneo de la Secretara a los rganos de
decisin de diversos asuntos sustantivos que, con la desconcentra
cin, pudieron ser resueltos por los titulares de los rganos de
nueva creacin, corno son las delegaciones.
e) Lo mismo ocurri con las autoridades educativas escalafo
nadas (inspectores y directores de Educacin Prirnaria), que co
menzaron a resolver en las delegaciones varios asuntos que antes
eran atendidos por las autoridades superiores centrales, espe
cialmente por la Oficiala Mayor y las direcciones generales de
la SEP.
f) Los ms altos puestos a los que aspiraban los maestros fe
derales en los estados ya no eran slo los escalafonarios de inspec
tor y director de Educacin -que dependan principalmente de la
Corn isi n Nacional Mixta de Escalafn, donde dominaba la direc
cin nacional del SNTE-; la desconcentracin cre una serie de cargos
de confianza no escalafonarios en las delegaciones --comenzando
por los titulares de las rnisrnas-e--, cuyos rro m brarn ierrr.o s dependan
del secretario de Educacin, los delegados y los gobernadores, as

Grijalbo, 1984; Y Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin educativa", en Blanca


Tones, Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de Mxico, 1986.

I
274

LA FEDERAUZACJN EDUCATIVA EN Mf:XJCO

de la influencia de las direcciones secciona les del Sindicato


en los estados.
Todos estos carnbros provocaron la "descentralizacin poltica"
del SNTE y la SEP: una descentralizacin de facto, csti mu.lacla por la
desconcentracin adnlinistrativa, pero que no violentaba la estruc
tura centralizada del Sindicato ni la desconcentrada de la Secretara.
No se descentralizaron el SNTE ni la SEP, pero arnbos experirne-ntar-on
la descentralizacin de sus actividades. Sus partes regionales actua
ran cada vez m s d ornirracias por el rrrbit o local y, por tanto, con
vnculos cada vez ms endebles con sus respectivos centros.
El Sindicato conserv su estructura centralizada pero en la
prctica las direcciones seccionales y delegaciones en los estados
ganaron progresivalTlente una lTlayor capacidad de gestin directa
de los asuntos de sus rn ierribros. Varios de los asuntos que antes se
turnaban a la Direccin Nacional para su gestin ante las oficinas
centrales de la Ciudad de Mxico, cornenzar-ori a ser t ra m itad os
d irectarncntc por los corrrits seccionales ante las nuevas oficinas
locales creadas por la desconcentracin aclrrrirristrativa de la SEP y
otros organislTlos COITlO el ISSSTE.
El esrabfecirn.ieruo de las delegaciones - y los rganos que las
sucedieron- cre una nueva arena poltica, cuyos actores do
rrririarrt.es - y casi exclusivos- ya no eran los representantes sindi
cales y directores e inspectores federales en los estados, ni los
rganos nacionales del Sindicato y las autoridades centrales in
rermeclias de la SEP. En el nuevo escenario poltico, los repre
sentantes sindicales locales tenan que vrselas con las nuevas
autoridades de la SEP en los estados, con los gobiernos locales y con
los responsables de reas y niveles que antes no tenan relacin
alguna entre s ni con los directores de Educacin PrilTlaria (que
eran las rnx irnas autoridades de la Secretara en los estaclosj.!"

COITlO

"

13 La rebelin regional del magisterio de 1979-1982 fue estimulada por las


contradicciones entre la SEP y el SNTE en torno a las delegaciones creadas por la
desconcentracin. Al mismo tiempo, esas rebeliones fueron una exp resi n del
acentuanlento de la contradiccin entre un sindicato cada vez ms centralizado y
una rnembresa y vida sindical cada vez ms desconcentrada y descentralizada de
facto .

....

l
UE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN UESCENTRALIZADORA

275

En suma, la descentralizacin poltica de la SEP fue el resultado,


en parte, de la desconcentracin administrativa que tena corno
objetivo explcito, precisamente, llegar a un sistema descentraliza
do. La descentralizacin poltica del SNTE, en cambio, se desarroll
a pesar de la preservacin de una estructura sindical centralizada
y a pesar de la permanencia -hasta 1989- de Vanguardia corno
grupo dominante del Sindicato.
.

FEDERALIZACIN

El proyecto de descentralizacin radical de la educacin bsica y


normal de Miguel de la Madrid, fue retomado por el gobierno del
presidente Carlos Salinas. As lo hizo en su discurso de t.orna j.le
posesin del cargo y as qued plasmado en el Programa Nacional
para la Modernizacin Educativa: 1989-1994. 14 Sobre esta base, en
los primeros tres aos del sexenio se 3ieron algunos de los primeros
pasos preparatorios y propiciatorios de la descentralizacin. Entre
stos sobresale la definicin de los programas estatales de moder
nizacin educativa, redactados en forma conjunta por las autorida
des educativas federales y estatales en cada uno de los estados.
Por otra parte, la cada de Vanguardia Revolucionaria corno
grupo dominante del SNTE en 1989 tuvo un signo claramente
descentralizador. La disolucin de Vanguardia y la cada de su jefe
produjo algunos de los efectos poltico-sindicales esperados de la
14 El 9 de octubre de 1989, al pl-esental- elI'ME, el presidente Carlos Salinas de
Gortari dijo: "El sistema educativo va a descentralizarse. La descentralizacin sig
nifica reconocer que la comunidad local puede articular nueva vida, propia y original,
a la educacin en su mbito, acorde a los valores de nuestra historia y a la meta de
integracin nacional. N o se corrtraporie al curupl irnie nto del mandato constitucio
nal de contar con una educacin nacional, integradora al servicio de los objetivos
nacionales. [... ] El desafo exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de
nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del pas". El I'ME sealaba que" el
esquema centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta costoso e ineficien
te", y que "con unidad normativa fundada en el mandato constitucional, es posible
y deseable intensificar la descentralizacin educativa". Adems, el proyecto descen
tralizador fue incorporado en los documentos rectores de otros de los frentes de la
poltica de moclerrrizacin educativa, tales como "Hacia un nuevo modelo educati
vo: perfiles de desempeo para preescolar, primaria y secundaria", y "Program.a de
refonnas del sistema de enseanza rro rrrra.l".

276

LA FEDERt\UZAClN EDUCATIVA EN MI:~XICO

descentralizacin. Los grupos regionales quedaron sin centro; en


cierto sentido, fueron de-scentralizados.J'' El proyecto radical de
descentralizacin, pues, estaba vivo, era uno de los ~jes de la
poltica de modernizacin educativa, com o complemento, refuer
zo y disparador de otros cambios en el sistema nacional de educa
cin bsica y normal. Haba pocas dudas de que se realizara en el
sexenio 1988-1994.
N o obstante, la decisin se aplaz por ms de tres aos. El
retraso obedeci a varios factores: entre otros, el conflicto magiste
rial de 1989, que cu lrn iri con el descabezamiento y disolucin de
Vanguardia Revolucionaria y el arribo de un nuevo grupo a la
direccin nacional del SNTE; los conflictos y los reacomodos que
siguieron en las direcciones nacional y seccionales del sindicato, y
la oposicin del nuevo grupo sindical a la descentralizacin. Para
consolidarse dentro del SNTE y frente a la SEP, el nuevo grupo deca
apoyar el proyecto de rn oclern iza ci n educativa del presidente y, al
mismo tiempo, impugnaba el Prograrna Nacional para la Moder
nizacin Educativa y los pasos que se proponan para el cu rn p li
miento del mismo.
La descentralizacin tambin se posterg debido a que las
elecciones de 1988 haban clejaclo como herencia una legislatura
federal, en la que el Partido Revolucionario Institucional no conta
ba con la mayora calificada para emprender por s solo las re
formas constitucionales y legislativas que deban acompaar el
proceso de descentralizacin, para darle una base jurdica mucho
ms fir'rne que la derivada de la firrna de los convenios entre la SEP
y los gobiernos de los estados. Adems, tal vez no se quiso ejecutar
una poltica que implicaba una intensa negociacin con uno de los
sindicatos ms poderosos del PRI, teniendo pendiente en la agenda
poltica las elecciones federales de 1991, en las cuales ese partido
intentara recuperar el terreno perdido en 1988.
El proyecto de descentralizacin se retard tambin por el
cambio de titular en la SEP, en enero de 1992. Adems del desajuste
que acompaa este tipo de cambios a la mitad de la jornada, el
nuevo titular tuvo que reanudar el intenso proceso de negociacin

1:>

Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el

SNTE,

c.mr., 1992.

I
DE LA OESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZAc/N DESCENTRALIZ.-\OORA.

277

con la contraparte sindical y los gobernadores de los est.ad os .!"


Mientras la SEP cambiaba de titular, el nuevo grupo donlnante del
SNTE se fortaleca rne d iarrte la renovacin de varios comits seccio
nales, la restructuracin del Comit Ejecutivo Nacional y la amplia
cin de su periodo por dos aos (lo que restaba del sexenio y dos
meses del siguiente).
'Finalmente, la descentralizacin educativa se consum el 18 de
nlaY,Q.~de 1992. Ese da la SEP, el SNTE y los gobernadores de los
estados firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica y Normal (ANMEBN). 17 En los siguientes das la Se
cretara de Educacin fir rn una serie de convenios con cada uno
de los gobiernos estatales: despus, algunos de stos signaron otros
convenios con la direccin nacional del SNTE, con el fin de garanti
zar la representacin sindical del personal transferido a los estados.
El proyecto de descentralizacin pudo realizarse en el sexenio
en curso, no slo porque se encon tr la frmula que lo hizo factible
y existi voluntad poltica para hacerlo, sino tambin gracias a
otros factores. Uno de los ms importantes fueron las experiencias
que le antecedieron: la desconcentracin del sexenio 1976-1982 y
la descentralizacin inconclusa del sexenio 1982-1988; estas pol
ticas construyeron el andamiaje institucional y formaron al perso
nal tcnico y administrativo -del gobierno federal y su progresiva
integracin al mbito estatal- que constituyen dos de los pisos
firrne s para la federalizacin descentralizadora. Otro fue el hecho
de que el Sindicato mismo estaba pasando por un proceso de signo
descentralizador: a la renuncia del jefe rn xirrro del SNTE, en 1989,
las dirigencias locales formadas bajo su cobijo se quedaron, sin
centro y, paradjicamente, varios de estos agrupamientos locales
que hasta entonces haban rechazado la descentralizacin, ahora la
16 En la fase final de la negociacin (de febrero a mayo de 1992) se realizaron
cuando menos seis reuniones de concertacin con cada uno de los treinta y un
gobiernos estatales, decenas de reuniones con el conlt nacional y los cornirs
seccionales del SNTE. (Esteban Moctezuma Barragn, La educacin pblica [rente a las
nuevas realidades, Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 105-106.)
17 El ANM':BN fue el aterr izaje de un amplio proceso de consulta (rns de 65 mil
ponencias en 1 472 foros de consulta a lo largo del territorio nacional) que sirvi
de base para la formulacin del Programa Nacional de Modernizacin Educativa,
aprobado por el presidente en octubre de 1992. (Esteban Moctezuma Barragn,
Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 103-104.)

._'.

,
278

"

""

LA FEDERALIZAClN EDUCAl'lVA EN MXICO

vean corrio su tabla de salvacin frente a los reacomodos y la depu


racin emprendida por el nuevo grupo en ascenso en la direccin
nacional. Finalmente, despus de tantos aos de andar rondando la
idea, el proyecto se fue afinando y, para 1992, ya haba una opinin
pblica - y dentro del propio sector- rrnroh.o rns favorable a la
descentralizacin, porque cada vez eran ms visibles los Irnires y
las consecuencias negativas del esquema centralizado.
Una de las tres Jfleas..estratgicas. del ANMEBN 18 fue "la reorga

nizacin del sistema educativo", que comprendi la transferencia

de la direccin de los establecimientos educativos del gobierno fe

deral a los de los estados con los cuales la SEP haba venido pres

tando los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y

para la formacin de maestros, en cada entidad federativa. El Eje

cutivo Federal, por su parte, se comprometi a asegurar el carcter

nacional de la educacin bsica y normal, vigilando el ouru p lirrrie n

to del artculo 30. constitucional, la Ley Federal de Educacin y el


resto de las disposiciones reglamentarias; adems se comprometi
a seguir ejerciendo las dems atribuciones que conservaba con
jurisdiccin en todo el pas, en materias tales como: promover y
programar la extensin y las modalidades del sistema educativo
nacional, formular planes y programas y autorizar el uso de mate
rial educativo para la educacin bsica y normal, elaborar y man
tener actualizados los libros de texto gratuitos para la educacin
primaria, concertar con las entidades federativas las 'acciorrcs ne
cesarias para reducir y superar disparidades, establecer procedi
mientos de evaluacin del sistema educativo nacional, promover
los servicios educativos que faciliten a los educadores su formacin
y constante mejoramiento profesio~
Por otra parte, cada gobierno estatal sustituy a la SEP en las
relaciones jurdicas con los trabajadores docentes y no docentes
que pasaban a formar parte del sistema educativo estatal, y se
cornprorriet i a reconocer y proveer lo necesario para respetar
ntegramente todos los derechos laborales de los trabajadores
transferidos. 19
Is

LaS,_Q.t.tas.._d~a~~tI'atgic:l!t fueron: ii) la reforrnulacin de contenidos


revafor'aci n social de la funcin magisteri914

y materiales educativos y, iii) la

19 \La.~r~o.!:g~~~S~?E~.,2.~!,~i~.t<;'!r.:,,~gwprendi tambin la creacin de 'cohsejos


escolare's, rnunicipales y estatales, en los que estuvieran rep reserrtaclos el rnaesrro,


nI-: LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALlZ/\C1N DESCENTRi\UZADORA

279

Esta reorganizacin signific la transferencia de 700 000 em


pleados del gobierno federal a los de los estados (513 974 plazas
docentes, 116 054 puestos administrativos y 3 954 000 horas-sala
rio); 1.8 millones de alumnos de preescolar, 9.2 millones de prima
ria y 2.4 millones de secundaria; y alrededor de 100 000 bienes
inmuebles y 22 millones de bienes muebtes.?"
Para asumir sus nuevas responsabilidades, veintisis estados
crearon sus respectivos organismos estatales descentralizados, que
se hicieron cargo del personal, los bienes inmuebles y las funcio
nes transferidos por el gobierno federal. Los cinco estados restan
tes absorbieron directamente las oficinas que la SEP tena en cada
uno de ellos para el control tcnico y administrativo del personal
de educacin bsica y normal. 21
De hecho, en los veintisis estados que establecieron sus re
spectivos rganos descentralizados estamos en presencia de una
transferencia indirecta del personal y los servicios de educacin
bsica y normal. En estos casos, el personal no pas directamente
a la dependencia de los gobiernos estatales, sino a la de los
organismos pblicos descentralizados creados para ese fin. De ese
modo la descentralizacin ganaba tiempo, con el objetivo de crear
mejores bases polticas y jurdicas -en el mbito laboral, adminis
trativo y poltico- para la irrtegr-acirr de los nuevos recursos
personales y materiales transferidos/a los gobiernos de los estados;
adems, se evitaba la integracin rpida del magisterio federaliza
do al mbito sindical, laboral y p ol tico de los estados, que tal vez
hubiera sido traumtica en varios de ellos.
Poco tiempo despus, la federalizacin educativa se reforz
mediante la reforma del artculo 30. y la promulgacin de una
nueva Ley General de Educacin. Con las nuevas disposiciones, la
los padres de familia, la comunidad y la autoridad. De este modo se buscaba
aumentar la participacin de la comunidad en las labores cotidianas de la educacin
y en la reorganizacin de la escuela. Estos cuerpos colegiados -se adverta- en
ningn caso podrn intervenir en los contenidos y los aspectos tcnicos del proceso
educativo; es decir, no duplicaran o invadiran las atribuciones correspondientes a
los consejos tcnicos del sisterna escolar (de escuela, de zona y sector).
20 Esteban Moctezurna Barragn, Fondo de Cultura Econmica, 1994, op. cit.,
p.123.
21 Los estados que absorbieron directamente las oficinas federales de educa
cin bsica y normal fueron Baja California Sur, Michoacn, Tabasco, Veracruz y
Yucatn.

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280

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LA FEDERALlZACrN EDUCATlVA EN Mf:XlCO

federalizacin adquiri una base jurdica mucho ms slida que


la derivada de la firma del ANMEBN y de los convenios de federali
zacin con los gobiernos de los estados. Adern s de ampliar la obli-'
g~toriedad educativa al ciclo de educacin media bsica, la Refor
ma Constitucional y la nueva Ley reglamentaria, reforzaron las
facultades normativas del gobierno federal en cuanto a la defini
cin de los planes, programas, libros de texto y organizacin de la
educacin bsica y normal. Al misrno tiempo, las nuevas normas
reservaban a los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos
--con excepcin del Distrito Federal- la facultad exclusiva de im
partir la educacin preescolar, primaria y secundaria dentro de sus
respectivas jurisdicciones. De ese modo la federalzacin educativa
quedaba con una base jurdica mucho rns firme en sus dos prin
cipales frentes: en el de la descentralizacin, quedaba la prestacin
directa de los servicios de educacin bsica y riorrna! corno una
facultad exclusiva de los estados y los municipios; y en el de lji
integracin, el gobierno federal consolidaba sus facultades exclu
sivas en los aspectos normativos del sistema educativo nacional.

AGENDA

Ya se dieron los primeros pasos y se sentaron las bases constitu


cionales y legislativas para alcanzar un mejor equilibrio en la
distribucin de la responsabilidad educativa. Sin ernbargo, como
decamos, la federalizacin descentralizadora de la enseanza va
ms all de la mera transferencia de recursos financieros, personal,
infraestructura y responsabilidades del gobierno federal a los esta
dos. Tambin rebasa la rner-ahornologacirrde sueldos, prestacio
nes, escalafones y condicio nes de trabajo del personal docente y no
docente transferido por el gobierno federal, y el que ya dependa
de los gobiernos de los estados.
Lo que sigue supone los citados procesos -la transferencia
descentralizadora y la homologacin laboral y profesional- pero
es algo distinto: es el reto de la integracin de los subsisternas
locales en cada entidad federativa y su plena integracin en un
nuevo sistema educativo nacional. Queda, pues, la tarea de cons
truir el andamiaje institucional para garantizar la vigencia de las

..
DE LA DESCONCENTRACrN A LA FEDERALlZAc/()N DESCENTRALlI..,\i)ORA

2H 1

facu ltacles reservadas al gobierno federal y par'a integrar los siste


mas estatales de educacin bsica y normal en cada uno de los
estados, mediante una clara distribucin de coru per e ncias y una
efectiva cornunicacin entre los distintos niveles de gobierno. Este
reto supone tareas de signo distinto a la descentralizacin. Es aqu
donde la fecier alrzaoi n aparece como una tarea de integracin
local y de reintegracin na<ona1. 2 2 _
Por s misma la red istr-ibtrcirt de responsabilidades entre el
gobierno federal y los estados provocar una serie de transforrna
ciones benficas para el sistema educativo nacional. Sin embargo,
la consolidacin del nuevo federalismo educativo tiene por delante
grandes tareas, una amplia agenda que habr de agotarse en medio
de un oorrrp lejo proceso de negociacin -sin contar el intenso
trabajo de diseo reglarnentario y curricular- en torno a puntos
que afectan directamente la relacin entre los signantes del Acuer
do. Entre estos puntos sobresalen la homologacin -que apenas
empieza- y la integracin de los subsisternas de educacin bsica
y riorm al-eri cada estado. Adems, est pendiente la reorganizacin
del sistema en e1 Distrito Fe deual, que hasta ahora no ha sufrido
ninguna refonna en su estructura.
La cristalizacin institucional de estos puntos tendr que pasar
por un arduo proceso de negociacin, en el que no ser fcil arribar
a los consensos necesarios. Las tareas pendientes irnp lican una
formidable complejidad tcnica, administrativa y jurdica; adems,
la negociacin habr de realizarse en territorio rn i n ad o: la nueva
relacin del SNTE con la SEP y los gobiernos de los estados. Adems
deber realizarse en una coyuntura particulannente difcil, en la
cual los gobiernos federal y estatales se encuentran con muy esca
sos recursos financieros, con la amenaza de cada que eso significa
para el sector educativo y para los salarios reales de los rriaestros.
Toclo eso sin olvidar que los asuntos educativos tienden a politizar
se a una velocidad inusitada; son asuntos polticos por definicin,

22 POI' otra parte tarnb in est pendiente la creaci n de los corisejos escotares
y rnurricip ales. con los cuales se busca estirrrular una mayor participacin y coope
racin de la sociedad y de los municipios en la organizacin y las tareas escolares y
la planeacin de los servicios educativos.

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282

LA FEDERAUZAUN EDUCATrVA EN r-vr~:xrco

incluso en las coyunturas ms estables. La de ahora no puede ser


una coyuntura ms propicia para la politizacin del sector.Y"

Desceruralizacum centralizadora
Cuando se abordan las resistencias polticas a la descentralizacin,
tienden a destacarse las que provienen de los actores centralizados,
como la burocracia central de la SEP y el Corn it Nacional y comits
de las secciones federales y nicas del SNTE. Casi nunca se analizan
los actores que -antes de ernp rerrder la poltica de descentraliza
cin de 1992- ya se encontraban descentralizados o semidescen
tralizados, y que en algunas regiones pueden oponer una mayor
resistencia que los actores recientemente descentralizados fre n te al
momento integrador de la poltica de federalizacin en curso. '
Entre los actores que ya estaban descentralizados sobresalen
los maestros y\directivos de educacin bsica y normal dependien
tes de los gobiernos de los estados, as corno las secciones estatales
del SNTE y los sindicatos de ma estros estatales que nada tenan que
ver con el p r irnero.
Estos actores descentralizados ya tenan una irnportante pre
sencia en dieciocho de los treinta y un estados de la Repblica,
entre los GJ.ue sobresalen el Estado de Mxico, Jalisco, Nuevo Len,
Chiapas, Puebla, Veracruz, Baja California, Chihuahua, Sinaloa;
~s siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Pue
bla, Sonora, Chihuahua y YucatnF"

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23 Todo esto sin contar la federalizacin que an se est esperando: aquella que
tarde o tenlprano te n dr que darse en el SNI E. Con la descentralizacin educativa,
en el sindicato tiende a agudizarse la contradiccin entre una estructura estatutaria
centralizada, por un lado, y una membresa y vida sindical cada vez rris descentra
lizada, por el otro.
2-1 Los maestros estatales estn expresados en el SNTE, donde de 55 secciones
que lo integran, 18 son estatales (que agrupan exohrsivarrrerrte a maestros y ern plea
dos dependientes de los gobiernos de los estados), cinco son secciones nicas (que
agrupan al personal educativo federal y estatal) y las 31 restantes son secciones
federales que agrupan exclusivamente al personal educativo dependiente de la su'
en el Distrito Federal y el resto de las entidades federativas. Entre las secciones
estatales sobresalen por su tarriao las de Jalisco, Nuevo Len, Veracruz, Chiapasey
Sinaloa; les siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Puebla,
Sonora, Chihuahua y Yucatn; el resto de las secciones son re alrrierrte n-.uy peque
as, son las de Colima, Durango, Nayarit, San Luis Potos, Tlaxcala y Zacatecas. Al
n-.argen del Sindicato Nacional existen sindicatos estatales, como el Sindicato de

..

...

DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALlZACIN DESCENTRALIZADORA

283

En estos estados es donde la empresa descentralizadora del


gobierno federal tiende a aparecer como una empresa centraliza
dora y por tanto, donde tal vez surja una considerable resistencia
a la federalizacin educativa en su segunda etapa: la de la integra
cin de los subsistemas de cada estado y la de stos en un nuevo
sistema nacional de educacin bsica y normal. Algunas de las
razones por las cuales los maestros, los representantes sindicales y
las autoridades educativas de los estados, podran 'oponerse al
proceso de federalizacin son:
Temor a la contaminacin ideolgica

En trnnos generales se ha desarrollado una m.en.t.al iclad y una


.ideologa lHUY diferente entre los maestros federales y los estatales.
Estas diferencias han p od iclo coexistir sin mayores problemas en
los estados, en la rncclicla en la que el personal federal y estatal
dependan de instancias directivas d ist int.as. 2.') Sin ernbarg'o, para

Maestros del Estado de Mxico, un sindicato estatal en forrnaci n --que estaba


peleando su registro corrio tal despus de separarse de la seccin estatal del SNTE
en Puebla, y otros m ucbos ms pequeos son el Sindicato de Maestros de Tlaxcala
y diversos sindicatos de Veracru z. El caso rns extre mo es el del Estado de Mxico,
donde la presencia federal p revia es casi igual en tamao al sistema de educacin
estatal. En dicho estado existe (adems de dos secciones federales del SNTE, una en
El Valle de Toluca y otra en el Valle de Mxico) un Sindicato de Maestros del Estado
de Mxico, sin vnculo alguno con el SNTE y con presencia en toda la geogl'afa del
estado y tan grande como las ms grandes secciones federales y nicas del SNTF.
25 En el pasado, a finales de los aos veinte, surgieron algunos conflictos eritre
las autoridades educativas federales y estatales en torno a los lugares en los cuales
se deban furiclar sus respectivas escuelas, Generalmente la poltica fede ral explcita
era que sus escuelas se furi darari en aquellas regiones -SObl"e todo en el campo
a las que no haba llegado la accin educativa de los gobiel"nos estatales y los
ayuntamientos, Sin errrbargo , coriforme se agotaban los terrenos baldos, el gobier
no federal comenz a fundar sus escuelas tambin en aquellos lugares que se
suponan reservados para la atencin educativa de los estados, Poco despus, en los
aos treinta, surgierori algunos conflictos entre los maestros federales y los estatales,
cuando aqullos se dedicaron a prOmOVel" la forrnaciri de agrupaciones sindicales
e intentaban que los rriaestros estatales hicieran lo rnisrno y se iritegraran a las
agrtrpaciorres locales y nacionales dominadas por" el rnag isterio federal. A mediados
de los aos treinta este conflicto se agudiza con motivo de la reforrua del Artculo
30, Constitucional, que implanta la educacin socialista, Finalmente, el conflicto se
atena en los aos cua rerita, cuando se funda e institucionaliza el SNTE y se reforma
nuevamente el artculo 30. pal-a sustituir" la orientacin socialista de la educacin
POI" una mucho 111s acorde con los principios de una poltica de unidad nacional.

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284

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11,

LA FEDERALlZAClN EDUCATIVA EN t-fXICO

completar el proceso de federalizacin debern integrarse en un


solo sistcrna local y nacional. Los factores que han contribuido a la
forja de esos dos tipos de mentalidad o de atmsferas ideolgicas,
entre otros son:
a) La poltica educativa del gobierno federal tiende a asu m ir
posturas ideolgicas ms radicales que la de la mayora de las
entidades federativas. En trminos generales as ocurri en casi
todas las pocas: el laicismo liberal y la enseanza objetiva; el
positivismo y la pedagoga rnoclerrra: el laicismo anticlerical y la edu
cacin popular posrevolucionaria; y la educacin socialista. La
educacin para la unidad nacional que sucedi a la socialista
signific una especie de reconciliacin o, al rne n os, a rern p e raru iert

to de las diferencias entre la orientacin educativa federal y la orien

tacin mucho rns conservadora de la educacin de la mayora de los

estados.
b) La mayora de los maestros federales recibieron su for rna
cin en centros de enseanza normal que tradicionalmente han
tenido una orientacin poltico-ideolgica progresista o izquier
dista y, algunos de ellos, signados por largos periodos de intensa
politizacin. Entre otras se encuentran las escuelas normales rura
les, las normales superiores de la capital de la Repblica y de
algunas entidades federativas, la Escuela Nacional .de Maestros, el
Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio y ahora tarnb iri,
la U niversidad Pedaggica Nacional.
e) En el rn agisterio federal que rrab ajaba en los estados (yen
cierto sentido tarnb i n en el Distrito Federal) haba una menor
proporcin de maestros en servicio originarios o formados en las
normales de los estados, ayuntanlentos y pueblos donde cleserrrpe
an sus labores. Por tanto, se hallaban sometidos en rrre n or grado
a los lazos tradicionales (geogrficos, fa rn il ia re s y culturales) de las

La consolidacin del SNTE y la poltica educativa de unidad nacional superanJ(l los


conflictos e n tre los maestros fe derales y los estatales. sin ernbargo las d ifere ncias
e rrtre arnbos siguieron existiendo e incluso el conflicto tiende a expresarse de
diversas maneras en el rnb ito educativo -cliferencias en torno a planes y progra
mas de educacin bsica y llormal- y en el rnbito sindical -la resistencia de
algunos maestros a integrarse al SNTE-, y el conflicto e nt.re la direccin nacional y
los grupos d irige ntes locales del Sindicato.

1. . . . .

DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERr\.UZAClN DESCENTRr\.UZADOR;\

285

corru.m iclade s donde trabajaban. Los ruaestros federales frneos,


pues, han gozado de un margen ms amplio de libertad frente al
rne d io social donde laboran.
d) El magisterio federal en los estados tambin tena una
lnayor libertad frente a las autoridades educativas de las que
dependa, por la distancia fsica y organizacional que exista entre
las escuelas rurales y los centros de autoridad, establecidas en las
capitales de los estados y de la Repblica.
e) Ese margen de libertad - y la distancia que lo soporta- se
acentuaba por el hecho de que los maestros federales se desempe
fiaban generalmente en las zonas rurales y sern iurba nas de los
estados. El caso extremo era el de los maestros bilinges que
laboran en las regiones indgenas del pas.
f) Por el contrario, los maestros estatales tradicionalmente han
laborado en las zonas urbanas y semiurbanas, y en las cabeceras
rrru n ici pa les ; tienen muc h o ms cerca a sus autoridades i n m ecl ia
tas y superiores (cuando ms lejos en las capitales de sus estados) y
nacieron y se formaron en las escuelas normales oficiales y particu
lares de los estados donde d esem p enan su trabajo docente.
Te m o r a la unificacin de dos mercados de trabajo
y de dos pirmides profesionales
El temor a la unificacin de los mercados de trabajo y las pirmides
profesionales -de los maestros est~tales y los transferidos- deriva
de varios factores:
a) La integracin de dos mercados y pirnlides profesionales
(la de los federales transferidos con los estatales) significara para
los maestros estatales, la contraccin de sus oportunidades ocupa
cionales y la intensificacin de la competencia por las mejores
plazas en los nuevos sisternas locales. Este temor se ve alimentado
por la experiencia que vivieron la mayora de los m aestros en
servicio durante la dcada de los ochenta: una fuerte contraccin
del .mcrcaclo ocupacional del magisterio y al mismo tiempo, una
drstica cada en sus expectativas profesionales de movilidad as
cendente.
b) En trminos generales, para los m ae stros estatales la des
centralizacin consistira en entrar a la competencia -laboral y

".

............_.

286

r
LA FEDERAUZAUN EDUCATIVA EN MXICO

escalafonaria- con maestros que provienen de no rrn.ales que no


son las suyas y que tienen una historia profesional n1.uy diferente;
se integraran en un mismo mercado dos grupos profesionales que
ahora se encuentran slo parcialmente integrados.
e) Aunque las diferencias entre los subsistemas federal y estatal
han disminuido en las lt.imas dcadas, estamos en presencia de
una tarea que implica la integracin de dos mundos: el rural
(federal) y el urbano (estatal); dos o ms tradiciones normalistas;
dos historias: la de la penetracin y expansin (feder-al), y la de la
resistencia (estatal); y asimismo, dos d irirn icas sindicales: la nacio
nal y centralizada (de las secciones federales), y la local y descen
tralizada (de las secciones y sindicatos estaralesj.Y"
2G Las diferencias entre el rnagisterio federal y estatal fuetorr mucho ms
marcadas hasta antes de la dcada de los sesenta. Las diferencias derivaban del
hecho de que las rror rrras de redutanlento y movilidad escalafonaria de los gobier-
nos fecleral y los estados incluan una clusula de preferencia sin ms --o de
preferencia en igualdad de cil-cunstancias- de los egresados de sus respectivos
sistemas de fonnacin de rnaestros. De ese modo los maestros egresados de las
normales federales tendan a predominar en las escuelas de la SEI', rnierrtras que los
egresados de las normales oficiales y p articulares de los estados tendan a predomi
nar en los sistemas escolares estatales. Esto ocurra tarnbrri porque la direccin
nacional del SNTE tena nlayores posibilidades de influir en el irig re so y pr-omocin
escalaforiaria federal (nacional y centralizado en la Comisin Nacional Mixta de
Escalafn y en la Comisin Nacional Mixta de Cambios) que en los sistemas
escalafonarios de los estados, generalmente sometidos a una d in rruca local, la de
las secciones y sindicatos estatales, as como la de las oficinas educativas e institucio
nes de enseianza normal de cada entidad federativa.
Sin embargo, en los ltimos treinta aos, han disminuido -sin desaparecer-c-
las diferencias entre los ruaesrros feclerales, generalmente r-ur-ales y serniurbarros, y
los maestros estatales, generalmente urbanos. Esto ocurri debido a la acelerada
urbanizacin del pas, mediante la expansin de las ciudades y la transformacin
de las rancheras en pueblos, y de los pueblos en ciudades pequeas y medianas.
Adems, en el rnisrno periodo ertcorrtrarnos otro doble proceso de urbanizacin del
sistema educativo: la de los aspirantes a ingresar al se.rvicio y la del sistema de
forrrraoi n de maestros. Finalmente hay que adarar que las diferencias entre los
maestros federales y estatales es mucho mayol- en la educacin p r irnaria (con m a
Yal' p resericia del gobierno fecleral) que en preescolar, secundaria Y normal (con
luayor presencia de los estados Y los p ar'ticu'lares). En estos ciclos, como decamos,
la reintegracin de los subsistemas estatales impficar la integracin de una he re n
cia institucional Y profesiorial mucho ms hererog'nea que en la educacin prima
ria. En la secundaria, a las dos tradiciones normalistas se agrega la presencia de los
egresados de otros tipos de instituciones de educacin superior, como son las
universidades Y las escuelas del sistema de educacin tecnolgica. (Alberto Arrraut,
Historia de una profesin: los maestros primarios en Mxico, tesis de maestra en Ciencia
Poltica del Ceritro de Estudios Irrter riacicma les de El Colegio de Mxico. 'diciembl'e
de 1993.)

DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALlZACIN DESCENTRA..L1ZADORA

287

d) Cada uno de esos grupos pasaran a disputar, no slo el

conjunto de las plazas de un mercado laboral y una pirmide


profesional ensanchada y unificada, sino tambin el control sobre
una serie de instituciones, como los rganos directivos, colegiados,
las instituciones de formacin y mejoramiento profesional del
rn.agisterio, las comisiones de escalafn y, desde luego, la direccin
sindical.
Rechazo a la centralizacin de los servicios estatales
Los maestros, funcionarios educativos y dirigentes sindicales de los
estados, encuentran en el proyecto de federalizacin descentrali
zadora una serie de rasgos centralizadores en varias de sus cli rrie n
ciones y procesos de corto, mediano y largo plazos. Los ms visibles
son el control central del diseo del ru toclo y del proceso de
descentralizacin. 2 7 Aderns encuentran otros procesos de signo
centralizador, aunque menos visibles desde fuera:
a) La incorporacin masiva del magisterio federal al mbito
laboral, administrativo y poltico de los estados, es percibida por el
magisterio local como una subordinacin a un grupo relativamente
extrao, puesto que el magisterio federal era ms numeroso que el
local (en primaria y secundaria), aun en las entidades federativas
con una mayor tradicin educativa estatal. De hecho significara la
subordinacin de los maestros estatales a los maestros ex federales,
tradicionalmente ms sorrietj d os que aqullos al dominio de la
Direccin Nacional del SNTE.
b) La incorporacin de los sistemas educativos locales a una
normatividad nacional, central, y a un sistema nacional de evalua
cin educativa, definidos por el rgano central, es percibida como
un retroceso por algunos estados que cuentan con una antigua y

'27 Casi siempre la descentralizacin es un proceso decidido y conducido desde


el centro; los rganos que reciben las nuevas funciones y recursos generalnlente se
limitan a aceptar la descentralizacin o influir -en el mejor de los casos pactar
los trminos y los tiempos de la misma. Desde luego, la excepcin es la "descentra
lizacin revolucionaria", cuando los niveles de gobierno estatal y rnurrici pal "r'easu
rrreri su soberana" o cuando el constituyente revolucionario regresa u otorga a los
estados y los rnunicipios las facultades que el antiguo rgimen les haba negado.

I
288

~~

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LA FEDEKAUZACI()N EDUCATIVA EN f\.:XICO

prestigiada tradicin nor ma lista, que valoran co rno superior a la


t.rad ioiri pedaggica federal. 2H
Pa rarf j ica rn ertt.e , uno de los argunlentos del magisterio fede
ral contra su descentralizacin (el riesgo de prdida de la unidad
del sisterna educativo nacional) obliga a la SEP a disear un si ste rn a
descentralizado en el que no se descentralizan la n orm at ivi dad ni
la evaluacin del sistema educativo nacional; se tratara de una
rio rrrratividad y un sistema de evaluacin nacional que incluira,
adems del si ste m a federal transferido, a los sisternas estatales que
hasta nuestros das han p'errnarreci do relativamente al nlargen de
la normatividad y los sistemas de evaluacin de la oficina central
de educacin. En otras palabras: aquello que hace aceptable la
descentralizacin para los federales, contribuye a que los estatales
.rechacen la descentralizacin por su carcter centralizador.

r
/11'

Integracin de un sistema heterogneo


Desde su origen, el sistema de for rn aoi rt de maestros SigUIO un
desarrollo distinto al de educacin prinlaria. Mientras la educa
cin prirnaria tenda hacia la u rufo rrn irlad -de contenidos y
mtodos- y hacia la centralizacin bajo la dependencia del go
bierno federal, la enseanza normal tenda hacia la heterogenei
dad en sus mtodos y contenidos, as como en su dependencia
tcnica y administrativa. De ese rnoclo, cuando se pretende reorga
nizar el si sterna, nos ericonrrarnos con un sistema de educacin
prinlaria fuertemente centralizado y h orno g ne o, y con uno de
educacin rror ma l muy descentralizado y heterogneo. 2~)
2~ Entre las escuelas rrorrna les estatales de l11ayor alcurnia sobresalen las rns
antiguas n orm ales fundadas en las l tirn as dcadas del siglo XIX, oorrio son la Escuela
Normal VeraCl'uzana, Escuela Normal del Estado de Coahuila, Escuela Nonnal del
Estado de Mxico, Escuela Normal del Estado de Jalisco, Escuela Normal "Miguel
. F. M;:~rtnez" de Nuevo Len y Escuela Normal del Estado de Puebla.
29 La educacin normal se elev al nivel de licenciatura en 1984, m eclia nte la
introduccin del bachillerato como requisito de ingreso a las escuelas nonnales; en
1988 haba egresado la primera generacin de alumnos de la misma. A finales de
1989 estaban cui-san do la educacin normal 127 mil estudiantes (45% en escuelas,
estatales, 33C>!c, en paniculares y 22% en las federales), los cuales se dividan, 59%
para secundaria, 18% para primaria, 12lJb para preescolar y el resto para educacin
especial y educacin fsica .

.....

289

DE LA DESCONCENTRACr()N A LA FEDERA.L1ZAClN DESCENTRALIZADORA

La descentralizacin del siste ma de for m aci n y capacitacin


de mae stros es consustancial a la educacin bsica. 'Tiene los
misrn os o bjer ivos que sta, quiere corn p lerue rrtarla y reforzarla, as
como apoyar otros de los frentes de la poltica de m oci er n iz aci n
educativa en curso.
Dentro de un marco nonnativo nacional, la descentralizacin
se propone integrar y consolidar el sist.erna de formacin de rnaes
tros para conseguir una fonnacin profesional del m agiste r io ms
acorde a las necesidades geogrficas, socia les y culturales de cada
uno de los estados. En su rna, pretende una mejor integracin de
los siste mas estatales de enseanza normal que, a su vez, pe rrnira
una rn ejor coordinacin local y nacional de una gran diversidad de
instituciones que ahora funcionan en forma nluy seglnentada.
Con la firma del ANMEBN en nIayo de 1992, se consum la
transferencia de todos los establecinentos y progranlas federales
de formacin de maestros a l'ajurisdiccin estatal, con excepcin de
los establecidos en el Distrito :Federal, los cuales pernIanecern
bajo la dependencia de la Secretara de Educacin; por su 'parte,
los gobiernos de los estados se corn p rorner.ierorr a integrar, en sus
respectivas jurisdicciones, subsistemas de for maci.u de rnaestros
integrados con las instituciones y programas que se dedican a la
formacin inicial, actualizacin, capacitacin y superacin del rn a
gisterio.
El ANMEBN estipul que en un plazo razonable - y al cabo de
una consulta en la que participar el magisterio- el gobierno
federal expedir los lineanentos para rcfor m ar la educacin nor
mal en todo el pas. N o se especific mucho m s al respecto. El
ANMEBN se Iirnir a proponer unos cuantos lineamientos generales
sobre el sentido que tendra la reforrna del si sterna de formacin
de rn aest ros.P"
Los Jinearnicmtqa.aseutados en el~l>odlleron: a) Se disear un modelo
con un U-anca bsico general y opciones orientadas a la prctica preescolar, primaria
y secundaria; b ) habr una reforma cu r ricu lar para tenninar con la enorme d ispe r
sin de los actuales planes de estudio y, en cambio, capacitar al maestro en el
dominio de los contenidos bsicos, y c) la simplificacin de los requisitos y la
reduccin de plazos de estudio pal-a la car re ra nor-mal. En cuanto a la actualizacin,
capacitacin y superacin del magisterio en ejercicio, el ANMEB"i se limit a anunciar
el establecirniento de un prograrna emergente de actualizacin del rriaestro , rrtirna
rrterue asociado a la necesidad de preparados para la puesta en m arolra del pro
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LA FEDERALIZAUN EDUCATIVA L'~N MXICO

Ya se consum la transferencia de todas las instituciones de


formacin y actualizacin de maestros a los gobiernos de los esta
dos. A partir de la estructura descentralizada, queda pendiente la
tarea de integrar un nuevo sistema nacional y los sist.errras estatales
de formacin de profesores en cada una de las entidades federati
vas. Esta tarea de integracin nacional, sin embargo, ya cuenta con
las bases jurdicas al elevarse a rango constitucional la facultad del
E~jecutivo Federal de dictar, previa consulta con los gobiernos de los
estados, todas las normas relacionadas con las instituciones forma
doras de maestros de educacin bsica del pas. Ade rns, el gobier
no federal preserv bajo su dependencia las instituciones de
formacin de maestros con sede en la capital de la Repblica; en

estas instituciones seguirn formndose los maestros para las es

cuelas que permanecen bajo la dependencia de la SEP, en el Distrito


Fecler-al; adems, podran formar los cuadros de directivos, inves
tigadores y planificadores que la Secretara de Educacin Pblica re
quiere para el ejercicio de sus facultades rrorm at.ivas en todo el pas.
Sin embargo, como en el caso de la educacin bsica, queda
mucho por realizar en la iHt g r:a - iA--d@--les-subsistemas de forrn a
cin de maestros. Esta empresa se avizora mucho ms ardua que la
correspondiente en la educacin bsica, por diversas razones.
Primero, porque desde su origen el sistema de formacin de
profesores se ha caracterizado por su gran heterogeneidad organi
zativa y curricular. Segundo, en educacin primaria y secundaria
se integrarn cuando mucho dos subsistemas -el transferido y el
que ya era estatal-, con la ventaja de que la normatividad federal
previa ya predominaba en primaria y -en menor grado- secun
daria; en cambio, en lo que respecta al sisterna de for rnacirr de
maestros se integrar una gran diversidad de instituciones preexis
tentes a la descentralizacin, entre las que se cuentan las institucio
nes federales y estatales en cada estado.

grama emergente de reformulacin de contenidos y rnateriales educativos. El


programa de actualizacin de maestros se realizara mediante la cornb iriaciri de la
educacin a distancia, el aprendizaje en cursos, sesiones colectivas de estudio y el
trabajo individual de los maestros-alumnos. El programa tendra como eje operati
vo a los consejos tcnicos de cada escuela e ihvolucrara a los jefes de sector, los
inspectores, los directores de las escuelas, y los consejos tcnicos de sector y de zona.

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DE LA DESCONCENTRACrN A LA FEDERAUZACrN DESCENTI~\UZADORA

291

Las p regtrnr.as que estn por responderse son, entre otras, las
siguientes: Cul ser la suerte de las instituciones con sede en la
Ciudad de Mxico que tenan una vocacin nacional, como la Escue
la Nacional de Maestros, la Escuela Normal Superior de Mxico y la
U niversidad Pedaggica Nacional? Su accin directa quedar
restringida al Distrito Federal? Se les asignarn funciones relacio
nadas con el ejercicio de las facultades que se reserva el Ejecutivo
Federal? Se integrarn en una sola institucin que seguir depen
diendo de la SEP? Pasarn a formar parte del subsistema de fo r
macin de profesores que, eventualmente, se establezca en el Distrito
Federal? Cul ser el vnculo entre las distintas instituciones
oficiales y privadas que ya estaban en la jurisdiccin estatal, y entre
stas y las instituciones que eran federales y que fueron transferidas
a la dependencia de los gobiernos estatales? Por ejemplo, las uni
dades de educacin a distancia de la UPN transferidas a los gobier
nos de los estados, seguirn formando parte de una especie de
subsistema universitario pedaggico nacional? o se integrarn ple
namente a los subsistemas normalistas de cada uno de los estados?
Otro asunto que deber resolverse es el modo corno se relacio
narn las normales primarias con las normales superiores, ahora
que la enseanza obligatoria se ha extendido tambin a la secun
daria general Seguirn funcionando por separado, con planes y
progranlas distintos, o se integrarn mediante la creacin de un
tronco coruri entre ambas?
En fin, la tarea de integracin de un sisterna nacional y, dentro
de ste, de los sisternas estatales de formacin y actualizacin de
maestros, se avizora tan o ms compleja que la integracin del
sistema nacional - y de los sistemas estatales- de educacin
bsica, bajo la nueva realidad planteada por la transferencia de los
servicios federales a los gobiernos de los estados.
Tal vez podramos encontrar algunos de los indicios sobre lo
que sigue en otros documentos del sexenio. Por ejemplo, el PME
planteaba la necesidad de implantar un nuevo rn.o de lo de for ma
cin y actualizacin de docentes, apoyndose en cuatro instancias,
para construir un sistema coordinado nacionalmente y con una
operacin descentralizada: i) El Consejo Nacional de Coordina
cin de Enseanza Norma l (Conacen) sera el responsable de la
coordinacin y consulta en esta materia entre las instancias federa

292

LA FEDERA.L1ZAU()N EDUCATIVA EN MXICO

les, estatales y particulares; ii) U na Direccin General tendra a su


cargo las funciones nonnativas y de evaluacin; iii) En cada entidad
federativa habra una coordinacin del subsisterna bajo un rn a n d o
operativo, que incluir todos los servicios de educacin n o r rna.l ,
capacitacin y acrualizacin del magisterio, incluidas las unidades
y subunidades de la UPN, y iv) La L'l'N seguira ofreciendo los
programas de licenciatura, maestra y doctorado en la Unidad
Ajusco y, a d erns, se constituira en la institucin de excelencia del
nonnalismo nacional para fonnar los cuadros acaclrrricos del sub

sistema de forrn aciri y actu alizaci n de docentes. La UPN contara

con un centro de investigacin educativa y una divisin especiali

zada en el desarrollo curricular para el propio subsistema. De ese

rnoclo , " .. .la UPN ser la instancia acadmica en la que se apoye la

SEP para la realizacin de sus funciones en la ma ter ia";" I

Por otra parte, el PME planteaba que los planes de estudio


seran revisados con el fin de adecuarlos a las necesidades actuales
y lograr un mejor equilibrio entre el rne d io rural y el urbano,
donde habrn de ejercer profesionalrnente los fUtUI-OS m.a est.ro s.
Adems, anunciaba que los cursos de actualizacin seran descen
tralizados y se integraran a los de educacin nonnal, revisando la
relevancia y pertinencia de los programas en vigor. Y fin alrne n te
planteaba la necesidad de llevar esos progralnas a los grupos de
rna est.ros que hasta ahora haban quedado al Inargen de los mis
1110S, sobre todo en las zonas r urale s.V
31

Poder Ejecutivo Federal, Programa para la niodernizacin. educatroa, 1989

1994, octubre de 1989,


:\2 Idem; En el p rirner se mest.re de 1990, el COi'i.\CE'" convoc a una serie de
reu n iories que tuvie ron corno resultado un "Plan de accin para el clesar ro llo clel
subsistema de formacin y actualizacin de docentes", errcarruuaclo a la transforn1a
cin e integracin del subsistema en cada entidad federativa. Con ese fin se
definieron cuatro agendas de trabajo:
a) La agenda de autoevaluacin institucional. Las corrruru dacles escolares del
subsisterna haran un anlisis sobre las caractersticas. quehacer-es y necesidades de
cada institucin, y definiran sus respectivos planes de accin, Despus, nred iarue
r-euniones de tr-abajo, las instituciones de cada estado definiran progralnas irtt.e rirrs
titucionales que, con la intervencin del coordinador estatal, se integrasen en planes
estatales para la resrructur acin acadmico-administrativa de las instituciones y
estrategias para el mejol'anliento de los planes y prograrnas de estudio. Todas estas
acciones tambin tenan corrro objetivo que cada institucin y subsistenra estatal de
fonnacin y actualizacin de docentes Cl'eara siste mas y rnecanisrnos p er marre nres
de evaluacin.

I
DE LA DESCONCENTR/\CIN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA

293

CONSIDERACIONES FINALES

Para la federalizacin descentralizadora de ahora, los retos siguen


siendo los mismos que tuvo que afrontar la federalizacin centra
lizadora de ayer en varias regiones del pas: el aislamiento, la
marginalidad, la miseria y la escasez de recursos financieros. Ade
ms, la descentralizacin ha tenido que afrontar -conlO la centra
lizacin de ayer- algunos retos polticos: ya no la resistencia de los
caciques y caudillos locales contra la accin educativa federal pos
revolucionaria, sino los intereses polticos, sindicales y burocrticos
forjados en torno de un sistema centralizado.
La centralizacin de ayer tuvo urio de sus rrrejo res a rgurne nto s
en el imperativo de difundir la educacin a los grupos rnargiriaclos
de la Repblica. El anuncio de la nueva organizacin federalizada,
fue acompaado de una serie de medidas que ratifican los compro
misos del gobierno federal con las regiones y los grupos menos
atendidos por el sistema educativo nacional.
Or ro de los argumentos de la federalizacin centralizadora fue
liberar la educacin y al magist.erio de la fluct.uant.e poltica rn u n i
cipal. Liberarlos -se deca- del imperio de la caprichosa y per
sonalizada polt.ica de carnp a n ar io. Haba que salvar del calendario
poltico un servicio t.an delicado y complejo co rrro el educat.ivo y
poner a salvo a los profesionales de la educacin del reclutamient.o
y el sueldo condicionado por la lealt.ad al muncipe de ocasin. En
t.nninos generales, los servicios educativos y el magist.erio se han
liberado de las contingencias polticas ext.ernas al sector educativo,
b) La agenda de desarrollo acadmico del profesorado ele las instituciones

progralnas de formacin y actualizacin del magisterio cornprenda una serie de


acciones e ricarn i naclas a elevar la calidad de los formadores de maestros: rnejorar
las bibliotecas, organizar serniriarios , reuniones y talleres, ofrece-r becas para estu
dios de posgrado y establecer un programa interinstitucional de crditos acadmi
cos y un prograrna de estfrriu los a la productividad y desempefro de los maestros.
e) La agenda de actualizacin y sup eraciri profesional del magisterio de
educacin bsica, tena corno objetivo la integracin de un programa pe r rn arrerrte
en esta rnateria y el establecinlento de rnecan isrnos de relacin entre la actualiza
cin profesional y la carrera rnagisterial.
d) La agenda de fort alecirnre nto adrnirristrat.ivo, buscaba establecer las condi
ciones orga nizat.ivas y rnater iales necesar-ias para el de sarrollo del subsrste ma. Con
ese fin, en un prinler mornento, se integraran los servicios federales bajo un solo
mando en cada estado.

294

LA FEDERAUZAClN EDUCATIVA EN M.XICO

pero, en algunos aspectos, se hallan sometidos a una red de intere


ses polticos desarrollados dentro y en torno del sistema cclucativo.V'
La federalizacin, por s misma, no liberar al magisterio de
esa servidumbre. Pero afortunadanlente el-PTo.y.eeto.denlooerni-
zacin en cur-socorrternp la otros captulos que pueden. contribuir
a esa liberacin, como son la reforma del sistema de formacin y
capaci tacirr tle' maestros, la creacin de un sistema nacional de
evaluacin, la, carrera magisterial y el compromiso del gobienlQ.
de elevar el salario profesional del magisterio.3 4
La federalizacin de ahora no resolver por s rn isrrra todos los
problemas del sector educativo, pero --como la de ayer lo hizo en
su momento- crear mejores condiciones para resolverlos. La
federalizacin podra mejorar muchos aspectos de los servicios de
educacin bsica y normal, en la medida en que se superen los retos
apuntados y se integren sobre nuevas bases los subsisternas estata
les y el sistema nacional.
Entre otras cosas, la federalizacin permitir una rnejo r
integracin entre los tres ciclos de la educacin bsica y entre stos
y los sistemas de formacin y actualizacin del magisterio. Tambin
estimular la participacin de los maestros en los asuntos tcnicos
de sus respectivos ciclos y especialidades, puesto que los acercar a
las instancias de direccin y diseo de los planes y progralnas
educativos.
Se flexibilizar el trabajo docente, en la medida en que se
podr brindar a los maestros un mayor margen de libertad en la
organizacin de sus actividades escolares y extraescolares, y' po
drn ser atendidas con mayor rapidez y especificidad las necesida
des que afrontan en el desempeo de sus tareas docentes, en cada
una de las localidades.
Dentro de un marco normativo nacional, pernlitir crear sub
sistemas estatales de formacin de maestros para conseguir una
:~,~ El magisterio ha ganado seguridad en el empleo -su inamovilidad- pero
su rnovihclad ascendente se halla sometida a una serviciurubt-e poltica equivalente
a la que d erurrrciaro n en sus odgenes, slo que ahora encarnada en un ente
sirnbitico: la burocracia educativo-sindical.
34 La carrera lllagistel'ial, el salario profesio na! y la reforma del sistema de
formacin y capacitacin de maestros, los he analizado con lllayor cuidado en
Historia de una profesin: los maestros de educacin primaria en Mxico.

I
DE LA LJESCONC;ENTRACJN A LA FEDERALJZACIN DESCENTRALIZADORA

formacin profesional del magisterio ms acorde con las necesida


des geogrficas, sociales y culturales de cada uno de los estados.
Permitir un desarrollo ms equilibrado de la matrcula norma
lista, atendiendo las necesidades regionales de formacin de maes
tros para cada uno de los ciclos y especialidades que conforman la
educacin bsica.
La integracin de los sistemas estatales de for maci n de maes
tros podra estimular la vida profesional del magisterio, porque
perrn it ir un lnayor intercambio entre los maestros, los alumnos y
los egresados de cada una de las instituciones for mado ras de
maestros.
La integracin y la reforma de los sistcrnas estatales de ense
anza normal con base en una nonnatividad nacional, permitir
una rnejor coordinacin local y nacional de un sist.erria que ahora
funciona en forma muy segrneritacla.
Ya se dieron los dos primeros pasos: las normales federales
fueron transferidas a los gobiernos de los estados y, mediante las
reformas constitucionales y legislativas, el gobierno federal reforz
su rectora sobre el sistema de formacin y actualizacin del magis
terio de toda la Repblica.
La federalizacin simultnea de la educacin bsica y normal
-conforme avance su integracin en cada estado- pennitir una
relacin ms estrecha entre las escuelas nonnales y la direccin
tcnica, las escuelas y la regin donde sus egresados irn a prestar
sus servicios. De ese modo podra reducir el relativo aislamiento en
que se encuentran varias de las instituciones de enseanza normal
con respecto a las escuelas para las cuales estn formando maestros.
Tambin permitir estrechar la relacin entre las instituciones
formadoras de maestros y los rganos de direccin y el sistema escolar
de educacin bsica, estirnufar en las instituciones de enseanza
normal un mayor inters por el desarrollo de actividades de inves
tigacin mucho ms vinculadas a las necesidades educativas
concretas. Esa cercana tambin alentar la participacin de sus co
munidades acadmicas en el diseo de planes y programas de
estudio, materiales didcticos y modelos de organizacin escolar.
Aclerns de los cambios que, por s misma, produce en la
estructura y organizacin del sistema educativo nacional, la des
centralizacin establece mejores condiciones para crear una estruc
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LA FEDERAUZAU()N EDUCAIlVA EN Ml~Xrc:()

tura institucional -tcnica y adrninistrativa- que lleve la rnocle r


nizacin educativa hasta la prctica docente y la organizacin
csoolar,
La federalizacin descentralizadora, decamos, no se curn p le
con la mera transferencia de los servicios educativos a los gobier
nos de los estados. Ms all de eso, elANMEBN plantea, junto con la
transferencia, la integracin de los servicios educativos dentro de
cada estado, en el marco de los principios generales definidos por
el gobierno federal.
A pesar de las tareas pendientes y contra los malos augurios, la
descentralizacin no constituye el primer paso hacia la desintegra
cin, sino un episodio ms -uno de los ms importantes- en la
bsqueda de la integracin del sistema educativo nacional sobre
nuevas bases. Es un cambio que atiende no slo a los ilnperativos
del sisterna educativo, sino tambin al rec larno de un nuevo equi-.
Iibrio entre los tres niveles de gobierno y entre el Estado y l'a
sociedad. Es un cambio que tendr sus consecuencias ms all del
sistema educativo, en la sociedad y en el sistema poltico.
Generalmente se afirma que la ruptura ha sido la principal
continuidad en la poltica educativa de los gobiernos posrevolucio
narios. Podr ser as en algunos aspectos y rnornerrt.os de la historia
de la educacin mexicana. Sin embargo, en la dimensin que nos
ocupa, encontramos una sorprendente continuidad en torno de los
proyectos que desde 1958 comenzaron a propugnar por una refor
rria en la estructura y organizacin educativa, con el fin de construir
un nuevo equilibrio dentro del sistema educativo nacional. Estorio
significa que la descentralizacin de 1992 haya seguido el guin
del proyecto de 1958. Indudablemente hay semejanzas, pero con
el paso del r.ierrip o el proyecto se afin y recibi la impronta de las.
autoridades educativas y de la negociacin en tre los distintos acto
res de cada poca.lD~,"ese rrioclo , el proyecto fue primero descon
centrador y despus descentralizador, primero dentro del mbito
del gobierno federal y luego hacia los gobiernos de los estados. 3 5
~5 La misma continuidad encontramos antes en el proyecto de federalizacin
centralizadora - y la re ah d ad de una expansin centralizaclora-, una persistente
tendencia que dio origen al sistema que desde 1958 se estaba intentando primero
desconcentrar y despus descentralizar. Es interesante que el primer proyecto des
concentrador aparece cuando el p ersorial a desconcentrar (los rnaestros p ri rnarios

.....

DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERA.L1ZACIN DESCENTRALIZADORA

297

t-.Ahora, la ~ n ~ d de la fecler.alizacirr est garantizada por


dos lJ.Ti.n~~?le~ l"aZn~s: porque la federalizacin centralizadora
de ayer ya haba reconocido sus l rn ite s, por lo cual la federaliza
cin descentralizadora aparece corrio una tendencia prcticamente
inevitable, y porque la nueva estructura qued plasmada en el
artculo 30. constitucional y en la nueva Ley General de Educacin.
En el corto plazo, habra que agregar en favor de la continuidad el
hecho de que el presidente de la Repblica est co m p ro rne r iclo con
la fecier al iz aciri de la educacin bsica y normal.
l

y secundarios federales forneos) se haban duplicado respecto al lri rno intento ele
cerrtralizaci n absoluta, que se dio a finales de los aos treinta. An rns sorpren
dente resulta que el siste ma firialrne nte se descentralice, en 1992, cuando ese
personal se haba multiplicado por siete.