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cas

SEGURIDADPUBLICAYPRIVADAENLASAMERICAS:
DESAFIOSDELANALISISINSTITUCIONAL 1

LUCIADAMMERT

Las opiniones expresadas en este


documento no reflejan

necesariamente la posicin oficial de la OEA o de sus


pases miembros.

Marzo,2008

1 Documento elaborado para el Departamento de Seguridad Pblica de la Organizacin de Estados

Americanos.

Departamento de Seguridad Pblica 1

ResumenEjecutivo
LaseguridadpblicaesunodelosprincipalestemasqueenfrentaAmricaLatinay
El Caribe para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos, fortalecer la
gobernabilidadyaumentarlacalidaddelademocracia.Elaumentosostenidodela
violencia y la criminalidad en las ltimas dcadas pone de relieve la necesidad de
avanzar en polticas que enfrenten los problemas socioeconmicos que las
investigaciones marcan como los principales factores de riesgo para el ingreso de
jvenes y nios a carreras criminales. Es as como se torna clave el diseo e
implementacin de polticas que disminuyan el consumo de drogas y alcohol, la
desercin escolar, el uso indiscriminado de violencia cotidiana; pero tambin
iniciativas que disminuyan las profundas divisiones econmicas y sociales
instaladas en Amrica Latina que instalan a la bsqueda de mayor equidad en el
centro de la agenda tambin de seguridad. Es cada vez ms reconocido que las
institucionesdelsistemadejusticiacriminaljueganunrolclaveparaenfrentarde
forma eficiente la problemtica. En especial el rol de las instituciones de la
seguridadpblicaseconvierteenclaveparaladeterminacindelasdesconfianzas
ciudadanas, la percepcin de impunidad e inseguridad y por ende la posible
consolidacindeunparadigmaintegralsobrelacriminalidad.Adems,seobserva
la necesidad de un rol cada vez ms activo y legitimado por parte de las
instituciones gubernamentales responsables de las polticas de seguridad., no slo
para limitar los posibles abusos del uso de la fuerza sino tambin para
profesionalizar y tecnificar el diseo de las polticas de seguridad pblica en la
regin.
Elpresentedocumentobuscaidentificarlosprincipalesdesafosenlaorganizacin
institucional de la seguridad pblica en Amrica Latina, incluyendo la creciente
industria de seguridad privada, que se ha transformado en un actor de fuerte
presenciaenlamayorpartedelospases.Losmismossedetallanacontinuacin:

CarenciadepolticasdeConvivenciaySeguridadCiudadanaconcarcterde
polticasdeEstadomsquedegobierno.

Departamento de Seguridad Pblica 2

MantenimientodeestructurasvinculadasconlaSeguridadNacionalmsque
alaperspectivadelaSeguridadPblica.

Carenciacasitotaldeinformacinconfiableysistemtica.

Limitado desarrollo de la perspectiva preventiva, al primar un modelo


reactivodelagestinpolicialdelaseguridad.

CrecientenumerodedenunciassobreviolacionesalosDerechosHumanos.

Enfasis en polticas de control y represin del delito como aumento de la


dotacinpolicial

disminucindelaedaddeimputabilidaddelosadolescentesenconflictocon
laleypenal

aumento exponencial de la poblacin carcelaria y por ende sistema


penitenciariocolapsado

Deficientecoordinacininterinstitucional.

Limitadascapacidadestcnicascivilesenlosdiversosnivelesdegobierno.

Crecienteutilizacindelasfuerzasarmadasenactividadespoliciales.

Institucionesaltamenteinfluenciadasporlgicaspolticopartidarias.

Los municipios carecen de competencias y recursos para enfrentar la


delincuencia.

LimitadacolaboracinconlaJusticia.

Ausenciadeprogramasdemonitoreo,evaluacinymedicindeimpactode
lasaccionesquerealizanlasinstitucionespblicas.

Estructurapolicialquenoincorporaelementosdegestinmoderna

Faltadeclaridadsobrelasprincipalesmisionesyfuncionesdelainstitucin
policial.

Deficienteinvestigacincriminal.

Corrupcininstitucionalizadaendiversosnivelesyacciones.

Grave devaluacin del trabajo policial: A los bajos salarios, se une la


desmotivacin y la no consideracin del trabajo policial tanto desde las
institucionescomodeunabuenapartedelaciudadana.

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Deficienteinfraestructurayequipamientoquepuedesersolventadoenparte
conelpresupuestoprevistoparaesteao.

Necesidadderegulacinefectivasobrelaseguridadprivada

Aumento de los niveles de formacin de los guardias privados para


consolidarprofesionalizacindelsector.

Departamento de Seguridad Pblica 4

Introduccin
La importancia de la inseguridad pblica es un hecho innegable en la regin. El
aumento de la violencia, los delitos, la percepcin de inseguridad y la sensacin
generalizada de impunidad son slo algunos elementos de esta situacin. La
respuesta pblica parece serinsuficiente para enfrentar esta central preocupacin
ciudadana que por ende redirecciona sus demandas a una creciente industria
privadadeseguridad.
El marco del proceso de consolidacin democrtica que enfrenta la regin, la
importancia de la seguridad pblica toma especial vitalidad debido a su impacto
sobrelaerosindevaloresdemocrticosyderespectoalosderechoshumanos.Es
as como se ha tornado comn encontrar encuestas de opinin donde los
entrevistadosreconocenestarinclinadosagobiernosdecortemilitaroalrecortede
ciertas libertades si estas medidas logran asegurar mayores niveles de seguridad.
Adicionalmente, el incremento de las medidas de justicia en mano propia es un
hecho alarmante en una regin donde los linchamientos se han convertido en
hechoscotidianos.
Sibienlaproblemticatienemltiplesaristaslaperspectivadeanlisisinstitucional
brinda luces para reconocer los dficits an presentes en la consolidacin de un
sector profesional que enfrente la inseguridad pblica como poltica de Estado. Es
enesteconvencimientoqueelDepartamentodeSeguridadPblicadelaSecretaria
de Seguridad Multidimensional de la Organizacin de Estados Americanos (OEA)
auspiciado por el Gobierno de Canad desarrollo el presente estudio buscando en
primer lugar identificar los desafos para la consolidacin de espacios
gubernamentales que permitan la elaboracin e implementacin de polticas
eficientes, eficaces y justas de seguridad pblica. Un segundo objetivo es la
descripcin de la seguridad privada, su crecimiento y desregulacin en la regin.
Poniendo especial nfasis en la necesidad de Estados fuertes que puedan regular
efectivamenteindustriascuyocrecimientohasidoexponencialenlosltimosaos.
En este esfuerzo se ha contado con la colaboracin clave de diversos consultores

Departamento de Seguridad Pblica 5

que han aportado su propia experiencia en sus respectivos mbitos de trabajo


subregionalascomoenlamiradatransversaldelaseguridadpblicayprivadaen
las Amricas 2 . Para los casos Centroamericanos (El Salvador, Guatemala,
Honduras) incluidos en este estudio se cont con la colaboracin de Armando
Carballido. En los pases andinos (Per, Ecuador y Colombia) el trabajo de
recoleccindeinformacinnacionalestuvoacargodeDanielPontn.Losinformes
nacionalesdelospasesdelConoSur(Argentina,BrasilyChile)fuedesarrolladopor
Fernando Cafferata. Finalmente, la colaboracin de Sheridon Hill de Trinidad y
Tobagofuevitalparalaconsolidacindeinformacincomparadaparaloscasosdel
Caribe (Trinidad y Tobago, Jamaica y Barbados) donde no se elaboraron informes
sinomsbienseprivilegilarecuperacindeinformacinregional.
Lainformacinrecolectadaesmltipleyenalgunoscasosrefiereaconsideraciones
decortenacionalquenopermitencapacidaddeanlisisagregado.Esporestoqueel
presente informe pone nfasis en los elementos comunes encontrados en la
perspectivacomparada.Seproponeunaprimeraaproximacinaunatemticaque
mereceunpersistenteydetalladoanlisis.Esascomoelinformeseestructuraen
cuatrosecciones:
elcontextoqueatraviesalareginrespectoalaseguridadpblica
los principales elementos de la estructura institucional de las seguridad
pblicaenlospasesanalizados.
la industria de la seguridad privada, sus espacios de accin as como la
capacidadderegulacinporpartedelEstado.
losprincipalesdesafosrelevadosenambastemticasenformatodeagenda
detrabajonosloparalaelaboracindemejoresymsdetalladosestudios
sinotambinparalaposibleincorporacindeestostemasenunaagendade
liderazgodelaOEAenlatemtica.

2Losinformesnacionalesseencuentranenversincompletaenelanexodel

presenteinforme.

Departamento de Seguridad Pblica 6

I. Contexto
Losaos90sestnmarcadosporelaumentodelosproblemasdeseguridadpblica
enprcticamentetodoslospasesdelaregin.Lainformacinrelevadaenloscasos
deestudioenfatizalagravesituacinqueenfrentalareginconsiderandodiversos
indicadores. Ya en el ao 2002 el reporte mundial de la salud de la Organizacin
MundialdelaSaludcolocabaalaregincomolasegundamsviolentadelmundo
tomando en cuenta las tasas de homicidios que en ese entonces duplicaban los
promediosnacionales.
Informacin ms reciente de los pases considerados en el estudio muestran
diversas tendencias como en el caso de Colombia y Argentina donde la tasas de
homicidios ha descendido notablemente en los ltimos aos. Pero tambin
situaciones,especialmentecentradasenCentroAmrica,dondelatendenciahasido
inversa.Algunosdatosdeespecialintersquepermitencaracterizarlagravedadde
lasituacinsemencionanacontinuacin 3 :
Argentina

Lastendenciasdecrecimientodelosdelitoscontralapropiedadcambiarona
partir del ao 2003. Por otro lado, los delitos contra las personas no
experimentaronbajaluegodelacrisiseconmicadelao2002

La poblacin penitenciaria se ha incrementado, alcanzando ms de 54 mil


personasenelao2006

LavictimizacinenlaCiudaddeBuenosAiresduranteelltimoaoalcanz
al25%delapoblacin

Brasil

En al ao 2006 se cometieron cerca de 46 mil homicidios, de los cuales en


75%seutilizaronarmasdefuego

Losdelitoscontralapropiedadsehanduplicadodesde1998

3Parafuentesycitascompletasveranexos.

Departamento de Seguridad Pblica 7

En el estado de Ro de Janeiro el nmero de civiles muertos por la polica


crecien300%enelperiodo19972003

Chile

La tasa de delitos denunciados ha crecido de forma sostenida desde


mediados de los 90s. De hecho entre el 2001 y el 2006 las denuncias de
delitosdemayorconnotacinsocialcrecieronen155%

La victimizacin personal se ubica alrededor del 38 % de la poblacin


nacionalquedicehabersidovctimadeundelitoenelltimoao

Elporcentajedepoblacinquetienealtosnivelesdetemoraservctimade
undelitoseubicaalrededordel20%

Lapoblacinencarceladasehaduplicadoenlosltimosaos,llegandoChile
atenerunadelastasasmsaltasdelmundo

Colombia

Latasadehomicidioshadisminuidodesdeel2003,peroanseencuentraen
nivelesaltosparaelpromediomundialyregionalconunatasadealrededor
de40cadacienmilhabitantes.

Los delitos contra la propiedad y los hurtos crecieron en 32% y 164%


respectivamenteentre1990y2007

La poblacin carcelaria crece sostenidamente con un problema de


hacinamientopromediodel21%

Ecuador

Latasadehomicidioscrecide6.4en1990a14,8en1999

La poblacin encarcela creci en 126% en el periodo 20002007 con una


reconfiguracin del tipo de delito ya que el 60% se encuentra por temas
relacionadosconelnarcotrfico.

ElSalvador

Departamento de Seguridad Pblica 8

El80%deloshomicidiostienencomovctimasahombresentre15y39aos
Secalculaquehay450milarmasdelascualesmsdel60%seencuentranen
estadoilegal
Del total de homicidios el 86% no ingresaron a tribunales por lo que no
fueroninvestigados
Lapoblacinencarceladacrecientre2000y2007en30%,mientrasqueel
personalencargadodeloscentrosdereclusindisminuyen8%.
Guatemala
Entre2000y2007laviolenciahomicidahacrecidoen120%,ademsel83%
deloshechosserealizaronconarmasdefuego
En laactualidad se contabilizanms de unmilln de armas de fuego de las
cualessolounacuartaparteestregistrada
Los homicidios por linchamiento creci en 35% y los lesionados en dichas
circunstanciasen81%
75%delosdelitosnosondenunciadosyaquelapoblacinconsideraquees
depocautilidad
Honduras
46%nocaminaenlacalleportemor
Lasarmasdefuegoestnpresentesen75%deloshomicidios
Entre 1990 y 2004 a poblacin penal se increment en 130% con ms del
60%encalidaddeprocesados
Per

Lapoblacincarcelariahaaumentadoenmsdel110%enlaltimadcada.

La tasa de homicidios se ubica alrededor de lo 12 homicidios cada 100 mil


habitantes

Departamento de Seguridad Pblica 9

La informacin relevada previamente es slo una muestra de las graves


circunstancias que atraviesan la mayora de pases de la regin. Del anlisis se
observa tambin la presencia de situaciones comunes a nivel subregional que
debenserconsideradasenlabsquedadesoluciones.Enestesentido,sepuede
afirmar que la situacin centroamericana evidencia peligrosas seales de
deterioro de las formas de convivencia, aumento del uso de armas en hechos
delictuales y presencia de delitos comunes y organizados que tienen
atemorizada a la poblacin. Todo lo anterior en el marco del desarrollo del
fenmeno de las maras, que si bien no es desarrollado en extenso en los
captulosnacionales,seubicacomotelndefondoparalainterpretacindelos
fenmenos criminales en la regin. Se podra consolidar este diagnstico
incluyendo el fenmeno del trfico ilcito de armas, drogas y personas que se
evidenciaenlareginyqueinvolucrafuertementeaMxicoenlosltimosaos.

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Departamento de Seguridad Pblica 10


Diversidadenlaregin
El siguiente grfico sobre los homicidios en Colombia muestra que la situacin
ms crtica parece haber pasado debido a la tendencia decreciente evidenciada
desdeel2003.
Evolucin de los Homicidios en Colombia 1990-2007
Nmero

tasa x cien mil hab.

35.000

90,0
80,0

30.000

70,0
25.000

60,0

20.000

50,0

15.000

40,0
30,0

10.000

20,0
5.000

10,0
2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1988

1984

0,0
1980

ParalelamentelainformacindeGuatemalamuestraunasituacindiferenteconun
agravamientodelasituacinapartirdel2003.

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Departamento de Seguridad Pblica 11

Enlospasesandinosseobservaquelaviolenciahomicida(excluyendoelcaso
colombiano)parecetenermenospresenciaaunqueeltrficodedrogasytodos
los derivados de esta problemtica, parecen ser el problema central de la
expresin de la criminalidad y la violencia. El aumento sostenido de poblacin
consumidora de drogas en estos pases se vincula tambin con la presencia de
delitos contra la propiedad que en muchos casos son cometidos por adictos 4 .
Finalmente los pases del cono sur (sin considerar Brasil) presentan menores
nivelesdeviolenciaycriminalidad.Peroconunapresenciaimportantededelitos
sinusodeviolenciaydirigidosespecialmentecontralapropiedad,quegeneran
en la poblacin una fuerte sensacin de inseguridad. El caso brasileo merece
especial atencin debido a la presencia de grupos organizados con control
territorial que desarrollan acciones de violencia y criminalidad especialmente
vinculadaconeltrficodedrogasyarmas.Sibienlasituacinseconcentraen
losprincipalescentrosurbanosdeBrasil,enlosltimosaossehaesparcidopor
diversoscentrosdetamaomedianoconloquelapreocupacinporelaumento
delaviolenciaseubicaenelprimertemadelaagendapblica.
Estas variaciones subregionales encuentranun punto comn: el incremento de
la poblacin carcelaria. De hecho, todos los pases analizados muestran un
incremento exponencial de la poblacin encarcelada, en muchos casos sin
condena, cumpliendo tiempo en condiciones de hacinamiento y habitabilidad
que lindan con la abierta violacin de los derechos humanos, la presencia de
jvenes en espacios destinados para adultos, es otro problema relevante. Se
requieren para estudios y anlisis ms detallados que permitan relevar las
principalesproblemticasqueenfrentanlossistemascarcelariosdelaregin,y
que implican tambin un anlisis de los procesos judiciales y las sentencias
asociadas.Porotrapartelaprcticacadavezmscotidianadeencarcelamiento
en las comisaras policiales, las psimas condiciones de vida, la carencia de

4UnrecienteestudiorealizadoenChilemostrquemsdelamitaddelaspersonas

detenidasmostrabansealesdeconsumopreviodedrogas.Ver.
www.pazciudadana.cl

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Departamento de Seguridad Pblica 12

programasespecialesparalapoblacinpresaconenfermedadesmentalesyla
casiinexistenciadeprogramasderehabilitacinyresocializacin.
Los grficos siguientes muestran la situacin en dos contextos muy diferentes
en la regin que comparten el sistemtico aumento de la poblacin penal:
EcuadoryChile.
Evolucin de la poblacin penitenciaria del Ecuador

20000

160,0

18000
16000

140,0
120,0

12000

100,0

10000
8000

80,0

Tasa

Total

14000

60,0

6000

40,0

4000
2000

20,0
0,0

19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
07

Nmero promedio de internos


Tasa x cien mil

ao

Evolucin de la Poblacin Penal en Chile

II. SeguridadPblica
Tradicionalmente entendida como un problema de la polica, la seguridad
pblica desde inicios de los 90s ha cambiado el paradigma de respuesta
gubernamental. As, durante las guerras civiles y las dictaduras militares la

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Departamento de Seguridad Pblica 13

seguridad pblica estuvo dentro de la estrategia de seguridad nacional donde


militaresypolicascumplanrolescomunesconelprincipalobjetivodeterminar
con el enemigo interno. Con el regreso de la democracia las policas se
enfrentaron a un fenmeno creciente de violencia criminal para el que no
estaban preparados. De esta forma el paradigma de seguridad nacional mut
haciaunodeseguridadpblicaociudadana(dependiendodelcontextonacional)
que incluye el diseo de polticas de prevencin con participacin de la
ciudadanaascomounmayornfasisenlarelacinpolicacomunidad.
Los cambios paradigmticos en la forma como los gobiernos de la regin han
empezadoaenfrentarlaproblemticanohansidosuficiente.Lacriminalidadse
ha transformado paralelamente, incrementando el uso de la tecnologa,
mejorando su capacidad de organizacin y en muchos casos cambiando las
formas de violencia utilizada para la comisin de los delitos. De hecho, la
presenciadeltrficodedrogas,armasypersonassehainstaladoenelcentrode
los temas que deben ser enfrentados por las instituciones policiales de forma
cotidiana.
LaseguridadesunadelasprincipalesresponsabilidadesdelEstado.Esascomo
la presencia de espacios institucionales destinados al control social y de la
criminalidad se encuentra desde el inicio de las repblicas y con mucho ms
nfasisdesdeelfindelasguerrascivilesenCentroAmricaydelasdictaduras
militares en la regin. As, el retorno democrtico puso nfasis especial en la
necesidad de controlar a aquellas instituciones vinculadas con recientes
historias de participacin en violaciones de derechos humanos as como en la
vida poltica mediante el apoyo corporativo a determinados partidos polticos.
En este sentido la presente seccin presenta un anlisis de la situacin
institucional desde mediados de los aos 80s en los pases analizados 5 en dos
mbitosespecficos:enprimerlugarlainstitucionalidadpolticaencargadadela

5Mayorinformacinhistricasepuedeencontrarenlosanexos.

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Departamento de Seguridad Pblica 14

seguridad (Ministerios, Secretarias) y en segundo lugar las instituciones


policiales.
a. Ministerios
Lainstitucionalidadencargadadelaseguridadpblicaenlosdiversospasesde
la regin puede recaer en el Ministerio del Interior, Gobierno o Seguridad
dependiendo de cada contexto nacional. De hecho cada uno de estos espacios
institucionaleshanvariadodeformasustancialenlosltimos aosdebidoala
urgenciaenenfrentar(realosimblicamente)alacriminalidaddeformams
efectiva. La necesidad de limitar los amplios niveles de autonoma de las
institucionespolicialeshaestadoenlaagendademuypocospases,dehechoen
la ltima dcada pocos son los cambios ejercidos con este objetivo. En la
actualidad la mayora de polticas de seguridad son definidas por las
instituciones policiales que adems establecen sus requerimientos de
presupuestoascomolaformacomoelmismoserimplementado.
En la mayora de casos estudiados, los Ministerios se convierten en espacios
administrativosquepermitenoinclusojustificanlastareasdesarrolladasporla
polica.Estasituacinseexplicatambinporellimitadodesarrollodeexperticia
civil en la temtica as como un claro alejamiento de la poltica. Este ltimo
puntoesdeespecialrelevanciayaqueenmuchoscontextoslosactorespolticos
claves se alejan de un problema cuyas consecuencias electorales son
potencialmentedevastadoras.
Laconsolidacindeespaciosfortalecidosdecoordinacinyliderazgosobrelas
instituciones policiales es una tarea de escaso xito en la regin (ver tabla a
continuacin). De hecho las principales caractersticas de los entes
gubernamentalesencargadasdelatemticason:

Precariedad institucional y permanentes procesos de cambio y


redefinicin

Limitadaestabilidaddelpersonalacargoytcnico

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Departamento de Seguridad Pblica 15

Nulosespaciosdeseguimientoyevaluacindelosprogramaseiniciativas
enimplementacin

Reciente

generacin

de

normativas

legales

encaminadas

al

fortalecimientoinstitucional

Consolidacindeespaciospolticosacargodelaseguridadpblicacuyo
principalobjetivoesladisminucindeposiblesfocosproblemticos

Todo lo anterior presenta un cuadro de preocupacin para la generacin de


polticasefectivasenelcontrolyprevencindeldelitoascomoladefinicinde
claras responsabilidades tcnicas y polticas en la toma de decisiones del
accionar policial. Algunos ejemplos nacionales vinculados con la situacin
institucionalsepresentanacontinuacinsoloamaneradeejemplo.
Enprimerlugarcabedestacarladiferenciacentraldeaquellospasescontipode
gobiernodecortefederal(Argentina,Mxico,VenezuelayBrasil)deaquellosde
tipo unitario. En los primeros las problemticas del control de las polticas de
seguridad as como su coordinacin interinstitucional y la consolidacin de un
liderazgo civil efectivo son mucho ms complejas debido a la presencia de
mltiples niveles de gobierno que juegan roles no cooperativos e incluso
contradictorios. As por ejemplo en Brasil a nivel nacional es la Secretara
Nacional de Seguridad Pblica (SENASP) creada en el 1997 y dependiente de

16

Departamento de Seguridad Pblica 16

Departamento de Seguridad Pblica 17

Tabla. Toma de decisiones en el sector seguridad pblica

Pas

Distribucin territorial
de la dotacin

Funciones operativa y
logstica

Adquisicin de
infraestructura

Elaboracin de
doctrina institucional

Formacin y
capacitacin del
personal

Gestin de recursos
humanos

Ascensos y bajas

Argentina

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Seguridad

Barbados

Primer Ministro
Ministerio del Interior/a

Ministro
Polica

Ministro
Polica

Polica

Polica

Ministro
Polica

Comisin de Seguridadb

Polica Nacional

Polica Nacional

Ministerio de Gobierno

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Poder Legislativoe
Polica Nacional

Polica
Secretara de
Seguridad Pblica

Polica
Secretara de
Seguridad Pblica

Polica

Polica

Polica

Ms alto nivel de la
Secretara
Polica

S/I

Polica Carabineros

Polica Carabineros

Polica Carabineros

Polica Carabineros

Polica Carabineros

Polica Carabineros

Presidente de la
Repblica y Polica
Carabineros

Polica Nacional
Ministerio de Defensa
Poder Ejecutivo Local

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Presidente de la
Repblica
Ministerio de Defensa
Polica Nacional

Costa Rica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ministerio de Seguridad
Pblica

Ecuador

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Ministerio de
Gobernacin
Polica Nacional

Polica Nacional

Ministerio de Gobierno

Polica Nacional
Academia Nacional de
Seguridad Pblica

Academia Nacional de
Seguridad Pblica

Polica Nacional

Polica Nacional

El Salvador

Guatemala

Ministerio de
Gobernacin

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Honduras

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Departamento de Seguridad Pblica 18

Comisionado de Polica

Ministro de Seguridad
Nacional

Polica

Polica

Polica

S/I

Jamaica

Ministro de Seguridad
Nacional/C
Comisionado de
Polica/D

Mxico

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Secretara de
Seguridad Pblica del
Distrito Federal
(SSPDF)

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Polica Nacional

Presidente de la
Repblica
Ministerio de Gobierno
Dir. Gral. de la Polica
Nacional

Ministerio de Gobierno
y Justicia
Director de la Polica

Presidente de la
Repblica
Ministro de Gobierno y
Justicia
Consejo de Seguridad
Pblica y Defensa
Nacional (CSPDN).

Presidente de la
Repblica
Ministro de Gobierno y
Justicia
Director de la Polica

Presidente de la
Repblica
Ministro de Gobierno y
Justicia
Consejo de Seguridad
Pblica y Defensa
Nacional (CSPDN).

Ministerio de Gobierno
y Justicia
Director de la Polica

Ministerio de Gobierno
y Justicia
Director de la Polica

Presidente de la
Repblica
Ministro de Gobierno y
Justicia
Director de la Polica

Polica

Polica

S/I

S/I

S/I

Polica

S/I

Ministro del Interior


Polica Nacional del
Per (PNP)

Director General Polica Director General Polica Director General Polica Director General Polica Director General Polica Presidente de la
Nacional del Per
Nacional del Per
Nacional del Per
Nacional del Per
Nacional del Per
Repblica
(PNP)
(PNP)
(PNP)
(PNP)
(PNP)
Ministro del Interior
Director General Polica
Nacional del Per
(PNP)

Presidente de la
Repblica
Jefe de Polica

Jefe de Polica

Rep. Dominicana

Secretara de Interior y
Polica

Secretara de Interior y
Polica
Jefe de Polica

Secretara de Interior y
Polica
Jefe de Polica

Secretara de Interior y
Polica
Jefe de Polica

Secretara de Interior y
Polica

Uruguay

Secretara
Polica

Secretara

Secretara

Polica Nacional

Polica Nacional

Secretara

S/I

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Fuente: FLACSO Chile, 2007.


a/ (Minister of Home Affaire).

Departamento de Seguridad Pblica 19

b/ Security Services Commission.


c/ Minister of National Security.
d/ Commissioner of Police Advice.
e/ Para el nombramiento de generales.
f/ En el caso de los oficiales, corresponde al Presidente de la Repblica y al ministro del Interior, de acuerdo con Director General de la Polica Nacional del Per (PNP). Mientras que
para suboficiales y especialistas, corresponde al Director General de la PNP.

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Departamento de Seguridad Pblica 20

MinisteriodeJusticiaFederal.Estamismaorganizacinserepiteencadauno
de los estados as por ejemplo el caso de Ro de Janeiro detallado en los
anexos evidencia la presencia de la Secretaria de Seguridad de Ro cuyos
objetivos y misiones son similares a la SENASP pero a nivel estadual. Otro
casoquemuestralosdesafosqueenfrentanlosestadosfederalessepresenta
en Mxico donde la presencia de ms de 1600 instituciones policiales
(nacionales, estaduales y locales) ha demostrado las profundas limitaciones
enlacoordinacindelaspolticasdeseguridadyanmscrticolacapacidad
del crimen organizado de penetracin en aquellos espacios locales ms
precariosydebilitados.
Ms all del tipo de organizacin gubernamental, un hecho presente en los
casosestudiadoseslaconstantevariacindeladependenciadelostemasde
seguridadpblica.AsenArgentina,lainstitucionalidadencargadadeltema
hasufridodepermanentesprocesosdemudanzainstitucionalyredefinicin
defuncionesenlosltimosaos,pasandodeunadependenciainstitucional
delMinisteriodelInterior,alMinisteriodeJusticia,regresoaInterioryenla
actualidad se encuentra en el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos creadoenel 2002. EnChile por suparte, la institucionalidad est
enprocesodetransformacin.Luegode17aosdegobiernodemocrticose
cambi la constitucin para permitir el traslado de dependencia de ambas
policasdelaesferadelaDefensahaciaelMinisteriodeInteriorySeguridad
Pblica. Sin embargo , esto an no ha sido concretado y se espera que las
instituciones policiales sigan dependiendo del sector defensa por lo menos
hasta inicios del ao 2009. Finalmente, en El salvador en noviembre del
2006secreelMinisteriodeSeguridadPblicayJusticiaencargadodetodos
lostemasvinculadosconlaseguridad.Hechoqueresuelvecasiunadcadade
marchas y contramarchas en la definicin institucional que se inicia con la
firma de los tratados de paz en 1992 con el Ministerio del Interior, la
posteriorcreacindelMinisteriodeSeguridadPblicaen1994,launificacin
en el ao 1999 de Seguridad Pblica y Justicia para en el 2001 fusionar
SeguridadPblica,JusticiaeInterior.

Departamento de Seguridad Pblica 21

Laconstantemudanzadelostemasdeseguridadpblicahaimpactadosobre
el limitado espacio de liderazgo ejercido por civiles en los temas de la
seguridad pblica. En los pases centroamericanos donde los diversos
procesos de paz pusieron nfasis en la generacin de nuevas instituciones
cuyo liderazgo civil y perfil tcnico sean innegables, los retrocesos son
notorios. As por ejemplo en Honduras, la secretaria de seguridad (que
cuentaconnomsde20funcionarios)eslaencargadadelatemticaperoen
la actualidad el Ministro no puede hacer cambios en las jefaturas policiales
tanto para su nombramiento ni para su remocin. An ms complejo es el
hecho que los ltimos cuatro ministros han sido militares en situacin de
retiro lo cual implica una remilitarizacin de las polticas de seguridad.
IgualmenteenGuatemala,noexisteunapolticaclaradeseguridadpblicay
la rotacin casi anual del ministro encargado de esta cartera erosiona las
posibilidades reales de consolidacin tanto de programas como polticas
institucionales.
Peroestasituacinnoesexclusivadelospasescentroamericanos,dehecho
enArgentinaseevidenciaunaclaradelegacinenlaspolicasdeltemadela
seguridad,conlocuallosprocesosdemodernizacinycambioinstitucional
han tenido xito limitado. El caso de la Polica del Gran Buenos Aires es un
claro ejemplo de la limitada capacidad de sostenibilidad de los procesos de
cambio y su vinculacin casi nica a la presencia de liderazgos fuertes y
sostenidos.AsdurantelaadministracinArslanansedesarrollaroncambios
centrales para limitar la corrupcin y el uso de la fuerza as como para
modernizar la institucin. Sin embargo, el cambio del gobierno (mismo
partido poltico pero diferente referente personal) gener un casi completo
desmantelamientodelodesarrolladopreviamente.DeigualmaneraenPer,
la llegada de cada Ministro pone en tela de juicio las acciones realizadas
previamente y adicionalmente consolida el poder de la cpula policial
especialmenteenladefinicindelasestrategiasdecontrolyprevencindela
criminalidad. El caso Ecuatoriano muestra hechos interesantes cuando se
analiza que el Consejo Nacional de Polica creado para supervisar la labor

22

Departamento de Seguridad Pblica 22

policial, fue creado hace ms de una dcada pero an carece de estructura


orgnica.
Otro elemento a tomar en cuenta es la carencia de polticas de Estado que
establezcan metas y objetivos claros de las polticas en la temtica. En
algunos pases se han elaborado Planes Nacionales (Brasil, Argentina por
ejemplo)perolosmismosnosehanvistoplasmadosenprocesosefectivosde
seguimiento de metas o han cambiado sustancialmente en el tiempo. Otros
pasesnohanelaboradoaninstanciasquepresentenlosdiversoselementos
quecomponenlasestrategiasdepoltica,enloscasosestudiadosdestacanlos
pasescentroamericanos.Doscasosdeespecialinterssonelcolombianoy
el chileno. En el primero, por la situacin especial que enfrenta el pas las
fuerzaspolicialessondependientesdelSectorDefensa.Sinembargo,sehan
creadodiversosorganismosencargadosdesucontrolysupervisincomoel
Consejo Nacional de Polica y Seguridad Ciudadana creado en el 2003, as
como el Comisionado Nacional. Adicionalmente, durante al gobierno del
Presidente Uribe se promulg la Poltica de Seguridad Democrtica que si
bien le dio un fuerte respaldo al accionar de las fuerzas armadas en la
materia tambin sirvi para permitir algunos procesos de cambio en la
planificacin y evaluacin de las labores policiales. En el caso chileno el
Ministerio del Interior, con su Subsecretaria de Interior, es el organismo
encargado de la coordinacin de las polticas de control y prevencin del
delito. An sin una clara organizacin institucional dichas iniciativas se
organizan alrededor de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica que
presenta los objetivos y programas desarrollados por el Estado. De hecho
esta estrategia es una de las pocas reconocidas en la regin que establece
metas cuantificables para el periodo de gobierno con lo cual todos los
esfuerzosgubernamentalessealineanentornoaestadefinicin.
Otro elemento a tomar en cuenta es la vinculacin entre la labor policial y
aquelladelasfuerzasarmadas.Endiversospasesladiferenciaesnotabley
no se cruzan sus misiones o funciones (Argentina y Chile entre los casos
estudiados)peroesanoeslasituacinmscomnenlaregin.Dehechoen
Guatemalaenelao2000seaprobunaleyquepermitelaparticipacinde

23

Departamento de Seguridad Pblica 23

lasFFAAenlaprevencinycontroldelacriminalidad.As,selespermitela
participacinenlaboresdepatrullaje,elcuidadodefronterasyelcombateal
narcotrfico. Esta definicin jurdica no se est presente en otros casos
donde de hecho se realizan operativos conjuntos de forma cotidiana como
Mxico,Honduras,ElSalvadoryColombia.Encadacontextolaparticipacin
delosmilitaresentareaspolicialessejustificapormotivosdiferentes,yasea
porladebilidadintrnsecadelasfuerzaspoliciales,oporelincrementodela
corrupcin,elaumentodelasensacindeinseguridaddelapoblacin,entre
otros.Comosepuedeobservarenlatablasiguiente,diversassonlasreasde
cooperacin entre las Fuerzas Armadas y las instituciones policiales. Cabe
resaltar que el mando de dichas operaciones recae en cualquiera de las
institucionesyenalgunoscasos,peligrosamente,enambos.

Tabla. reas de operaciones conjuntas entre policas y fuerzas armadas, segn pas
rea de operacin conjunta
Pas
Narcotrfico

Orden
pblico

Barbados

Belice

Bolivia

Brasil
Colombia

Seguridad
pblica

Otros

FF.AA

Polica

El Salvador

Honduras

Civil

Ecuador

Guatemala

Mando

Jamaica

Mxico

Nicaragua

Paraguay

Per

Repblica
Dominicana

Uruguay

Fuente: FLACSO Chile, 2007

24

Departamento de Seguridad Pblica 24

La prevencin como tarea principal del Estado es reconocida en


prcticamentetodoslospasesanalizados.Inclusoenlospasesdondesehan
desarrolladolaspolticasdemanoduraseencuentralapropuestademano
amigaquehacereferenciaalanecesidaddeincluirpolticasqueprevengan
el inicio de las carreras criminales. Ahora bien, mucho de estas propuestas
parecen quedarse en el marco discursivo con limitado financiamiento e
impacto.
Finalmente,unadelasprincipalesdeficienciasencontradasenlosmbitosde
definicindelaspolticasdeseguridadpblicaeslacarenciadeinformacin
de calidad. En algunos pases no se cuentan con registros completos de las
accionespolicialesrealizadasascomointegradosdelosdelitosdenunciados
por la ciudadana. De esta forma las polticas muchas veces se disean a
ciegas, es decir sin un claro conocimiento del fenmeno al que se est
enfrentando, los lugares donde muestra mayor magnitud entre otras
caractersticas. Sin mencionar la casi inexistente sistematizacin de los
resultadosdelosprogramasoiniciativasdesarrolladas.
b. InstitucionesPoliciales
Lasinstitucionespolicialesenmuchospasesdelaregindatandeunorigen
institucionalvinculadofuertementeconlasFuerzasArmadas.Yaseaporque
nacieronalalerodelaDefensaNacionaloporquesusprincipalescreadores
tenanfuertesvinculacionesconelmundomilitar.Deestaforma,lapresencia
de una tradicin militar es un elemento innegable incluso en aquellas
institucionesquefueronreformadasainiciosdelosaos90s.Especialmente
aquellas dedicadas a la prevencin del delito mantienen un carcter,
formacin y despliegue de tipo militarizado como la Polica Nacional de
ColombiayCarabinerosdeChile.Sinembargo,esimportantemencionarque
los procesos de democratizacin y en especial las reformas de la justicia
llevadas a cabo en los ltimos aos han aportado a la creacin de
instituciones civiles dedicadas a la investigacin como a Agencia Federal de
Investigacin de Mxico. Ahora bien, la mayora de estas instituciones
dedicadas a la investigacin cuentan con una dotacin menor en

25

Departamento de Seguridad Pblica 25

comparacinconlaspreventivas.Dotacinqueenalgunoscasosnopermite
lacoberturanacionalcomoenelcasodelaPolicadeInvestigacionesdeChile
que lentamente ha aumentado su dotacin pero que en la actualidad
intervienesloenel50%delasordenesdeinvestigar.Porotrolado,enRo
de Janeiro la polica militar cuenta con una dotacin de 43 mil efectivos
mientras que la civil con 11 mil efectivos. Como se puede observar en la
siguiente tabla elaborada por FLACSO Chile (2007) 6 la mayora de
institucionespolicialesdelaregintienenfuncionesmltiples.

Tabla. Misiones y funciones


Misiones y funciones
Subregin

Focalizadasa

Mltiplesb

Costa Rica
Mxico

El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panam

Barbados

Belice
Jamaica
Repblica Dominicana

Bolivia
Colombia
Ecuador
Per

Argentina
Brasil

Chile
Paraguay
Uruguay

Mxico y Centroamrica

El Caribe

rea Andina

Cono Sur

Fuente:FLACSO Chile, 2007


a/ Contempla seguridad pblica, orden pblico y prevencin y control del delito.
b/ Corresponde a las misiones y funciones que realizan la fuerza policial en otros mbitos del
quehacer del pas.

Unrasgocomneslaprecariedadqueenfrentansusmiembrosenrelacina
los beneficios de proteccin social. En muchos pases los miembros de las
institucionespolicialesdelosescalafonesmsbajos(esdecirlagranmayora
de policas) tienen salarios muy bajos y adems carecen de coberturas
adecuadas de salud, educacin y vivienda. De hecho, los estudios de caso

6ParamayorinformacinverelReportedelSectorSeguridadenAmricaLatina

yElCaribe(FLACSOChile,2007)enwww.flacso.cl

26

Departamento de Seguridad Pblica 26

realizados destacan la presencia de diversos mecanismos desarrollados por


las instituciones policiales para complementar el ingreso de sus miembros
mediante la contratacin de personal para eventos de carcter privado. En
ChileyColombiaestasituacinnosepresentacontantaagudezaydehecho
los sistemas de beneficios de estas instituciones policiales son reconocidos
comoelelementocentraldesueficienciayprofesionalismo.
Lapresenciadeunaaltapreocupacinciudadanaporlainseguridadascomo
la reconocida limitacin de las fuerzas policiales para responder al
incremento del delito ha conllevado a un incremento de dotacin policial y
presupuestoenlamayoradepasesdelaregin.EnColombialadotacinse
haincrementadosustancialmenteenlosltimosaospasandode43milen
elao1970alosactuales142mil,deloscualesmsde106milespersonal
uniformado.EnHondurasafinesdel2007eltotaldepolicaserade12,301lo
que muestra un significativo incremento en los ltimos dos aos ya que
contaba con 7,500 en el 2005. De igual manera en Argentina, el sistema
policialnacionalaumentsupiedefuerzaentre1999yel2007de208mila
250milesdeciren19%.Ahorabien,estatendencianoseencuentraenlos
casosdeElSalvadoryGuatemaladondelosesfuerzosgubernamentalespara
aumentar las plazas se enfrentan a una creciente falta de legitimidad y
confianzaenlosmiembrosdelasinstitucionespoliciales.
As se identifica un circulo vicioso ya que la poblacin reconoce que las
institucionespolicialessoncorruptas,abusadoraseineficientesperoporotro
ladolasprincipalesencuestasevidencianquesereclamapormspresencia
policial. Por ende los gobiernos privilegian el aumento de dotacin y
presenciaenlacalleporencimadelmejoramientodesucapacitacin;esas
comoseincrementalalimitadaprofesionalizacindelpersonalenlascalles.
Otro elemento relevante del rol de la polica en la actualidad se puede
observar a partir del anlisis presupuestario. Los incrementos son
significativos en todos los pases considerando el presupuesto nacional, lo
que muchas veces disfraza las transferencias realizadas desde gobiernos
locales u otros organismos que colaboran financieramente. As por ejemplo

27

Departamento de Seguridad Pblica 27

enElSalvadorelincrementodelpresupuestoessustantivopasandode150
millones de dlares en el 2007 a 166 previstos para el 2008. En el Per la
situacin es similar con un presupuesto de la Polica Nacional de alrededor
de 1200 millones de dlares para el ao 2007. Si bien los principales
componentes del gasto pblico estn destinados al pago de salarios, son
varios los pases donde se est poniendo especial nfasis en la compra de
infraestructuraytecnologa.
La colaboracin con los gobiernos locales se ha consolidado como un
mecanismo de mejoramiento de la relacin con la ciudadana. Si bien en
pasescomoEcuadorlahistoriainstitucionalsevinculaaldesplieguepolicial
enlosprincipalescentrosurbanosdelpas,estenoeselcasodelamayora
de pases donde slo despus de los 90s se ha notado un incremento de la
colaboracin entre la polica y los gobiernos locales. Casos interesantes de
estetipodealianzaseevidencianenloscasosdeBogot,Quito,BuenosAires,
entreotros.
En lneas generales la mayora de policas han pasado diversosprocesosde
reforma. Los mismos recaen en un amplio abanico que va desde la
reestructuracin completa de las instituciones realiza especialmente en los
pases centroamericanos hasta cambios menores. Ejemplos del primero se
encuentraenElSalvadordondelaPolicaNacionalCivilsecreenvirtudde
los acuerdos de paz buscando una institucin que reconozca los principios
democrticosyrespetodelosderechoshumanos.Ensuestructurainicialse
contemplun60%decivilesy40%deexpolicasyguerrilleros.Enelotro
extremoenEcuadornoseevidencianprocesosdereformadeimportanciaen
las ltimas dos dcadas. Incluso se han desarrollado planes de
modernizacinquenohanlogradocumplirsusmetasdebidoalimitaciones
presupuestarias.
Sindudalareestructuracininstitucionalparadefinirunagestinmodernay
eficaz de la seguridad pblica requiere de cambios especficos en cada
contexto. As por ejemplo los informes nacionales muestran que uno de los
principales desafos institucionales en El Salvador es la extremada

28

Departamento de Seguridad Pblica 28

concentracin de poder en la figura del Director General mientras que en


Honduras no se cuenta con un Director General sino con seis mandos que
realizanlasdiversaslaboresinstitucionales.Ambassituacionessepresentan
como problemticas para los procesos de modernizacin institucional. De
igual forma, la participacin de personal policial en la vigilancia de centros
penitenciariosendiversospasesdelareginsepresentacomounproblema
potencialparaasegurarlacalidaddelservicio.
Adems de los elementos mencionados previamente se pueden mencionar
mltiples problemticas comunes que sin duda requieren ser relevadas y
enfrentadasenelcortoplazoenmuchosdeloscasosestudiados:

Limitadodesarrollodesistemasdecarrerapolicial

Poca claridad sobre el modelo policial que se quiere construir y las


estrategiaspolicialesmsidneasparaconseguirlo.

Deficienciademecanismosdecontrolinterno

Falta de controles externos desde el ente gubernamental y la sociedad


civil

Relevantes niveles de autonoma institucional y por ende carencia de


balancesychequeosparaasegurarunbuenaccionarpolicial.

Aumentosistemticodelosrequisitosdeingreso

Establecimiento de sistemas de capacitacin pero poca evidencia de su


realutilizacineimplementacin

Lasiniciativasimplementadasporlainstitucinpolicialnosonsujetasa
evaluacinymonitoreo

III. SeguridadPrivada
La percepcin de inseguridad que viven la mayora de latinoamericanos as
como la sensacin que los gobiernos no logran impactar la tendencia de
incrementodeladelincuenciahatenidocomoconsecuenciaelincrementode
la seguridad privada. En todos los casos estudiados se presenta un
crecimientodelaimportanciadelaindustriaenpromedioen8%anualenlos
ltimosaos.

29

Departamento de Seguridad Pblica 29

Crecimiento de la Industria de Seguridad Privada


por regin (valores de mercado).
Regin

Mercado

Crecimiento

(MM Dlares)

(%)

Norteamrica

49,200

78

Europa

37,800

6 10

Japn

7,400

79

Latinoamrica

6,500

9 11

Resto del Mundo

16,200

10 12

TOTAL

117,100

78

Fuente: Frigo, Edgardo (2006).

As por ejemplo en Brasil en el 2005 el sector realiz una facturacin de 3


billones de dlares, lo que muestra un crecimiento anual del 12%.
Informacin del ao 2006 En el 2006 haba en Brasil 2538 empresas de
seguridadregistradasascomomsde5milautosblindados.EnArgentina,el
crecimiento es tambin relevante especialmente en el rea de la seguridad
electrnica que se expandi entre 20% y 25% anual en los ltimos aos. Como
se puede apreciar en la siguiente tabla las empresas de seguridad privada del
Estado de Ro de Janeiro se concentran principalmente en la cobertura de
seguridad personal con la variante ms reciente del blindaje de vehculos.
Tabla. Cantidad de empresas de seguridad privada discriminadas por servicio
principal ofrecido en el Estado de Ro de Janeiro.
Empresas
Vigilancia
177

de Empresas
Transporte
Valores
12

de Autos blindados
de
374

Cursos
formacin
vigilantes

de
de

19

Fuente: Fernando Da Cruz Coelho -en base a datos del SISVIP/DPF (2006:24).

30

Departamento de Seguridad Pblica 30

De igual forma en Ecuador el incremento en la cantidad de guardias


privados en el pas as como las empresas encargadas de la temtica es
notableysepresentaacontinuacin.
Nmero de empresas de seguridad privada acumuladas
por ao y tasa por cien mil hab.
1200

7,00

1000

6,00
5,00

800

4,00
600
3,00
400

2,00

200
0
Nm e ro
tas a

1,00
1968 1982 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1

15

54

163

390

435

487

562

648

758

849

0,02

0,18

0,56

1,52

3,28

3,58

3,92

4,43

5,00

5,73

6,29

0,00

Fuente:SuperintendenciadeCompaasdelEcuador

La fuerte presencia de guardias privados muchas veces supera


sustancialmentealadotacindeseguridadpblicaentodalaregin.Sibien
losguardiasquetrabajanlegalmenteesestimadoporlasentidadesprivadas
querenenalasempresasdelsector,entodosloscasosestudiadossepone
nfasisenlapresenciadedotacionesanmayoresenelsectorinformal.En
Brasil hay ms de un mil milln de vigilantes de los cuales a fines de 2006
slo330milestabantrabajandoenelsectorformal,loquepuedeimplicarel
tamaodelafuerzadetrabajoqueestinvolucradaenelsectorinformal.En
Argentina en la actualidad hay ms de 110 mil vigilantes registrados y
legalmente trabajando. Sin embargo, estimaciones conservadoras proponen
que hay entre 75 y 110 mil trabajadores informales vinculados con la
industria en todo el pas. La misma situacin se repite en todos los casos
nacionalesestudiados.

Tabla. Seguridad Privada: Organismo fiscalizador y posibilidad de personal


policialdedesarrollaractividadesdeseguridadprivada.

31

Departamento de Seguridad Pblica 31

Policas pueden ejercer labores de seguridad privada

Civil

Policial

Ecuador
Mxico
Panam
Per
Uruguay

Bolivia
El Salvador
Republica Dominicana

No

Argentina
Colombia*
Costa Rica

Brasil
Chile
Guatemala
Honduras
Nicaragua

Organismo fiscalizador

Fuente: FLACSO Chile, 2007

* En el caso de Colombia, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada


est adscrita al Ministerio de Defensa, pero mantiene autonoma financiera y
administrativa.

Enmuchospaseslaparticipacindepersonalmilitaropolicialenretiroes
unhechoinnegable.EnEcuadorelactualreglamentoestablecequeenelacta
constitutiva de las compaias debe constar al menos un ex miembro de las
fuerzas del orden pblico. As como se estableca que el 25% del personal
contratadodebaserexintegrantedelafuerzapblica.EnGuatemalaporsu
parte,enlaactualidadel75%delasempresassondirigidasporexmilitaresy
el restante 25% por ex policas. Pero adems de la pertenencia de las
empresasporpartedepersonalvinculadoconlasfuerzasdelorden,sepuede
mencionar que todos los pases estudiados existen prohibiciones para la
participacin de policas en activo en acciones privadas. Sin embargo en
algunos pases la precariedad del salario policial ha tratado de ser paliada
con mecanismos de financiamiento paralelo llamado adicionales en
Argentina o bolsa de trabajo en El Salvador. En este ltimo caso, en el ao
2001seaprobundecretoqueregulalaindustriaprivadadeseguridadque
estipulaquehayinhabilidaddeaquellaspersonasvinculadasconlasfuerzas
armadasolaspolicasparaparticipardelasempresasenporlomenostres
aosluegodehabercesadosusfunciones.Sinembargo,enel2002existela
bolsadetrabajopolicialdondelospolicasinscritospuedensercontratados
para actos masivos o espectculos, en la actualidad un 10% de la fuerza
policialperteneceadichoprograma.EnBrasil,laLeypromulgadaenelao

32

Departamento de Seguridad Pblica 32

1983(duranteelgobiernomilitar)nocontemplasiesposiblelacontratacin
devigilantesprivadosporpartedelasempresasestatales.Prcticaqueseha
tornado cada vez mas cotidiana en todo el pas a nivel de los gobiernos
estaduales,localeseinclusofederal.
De hecho uno de los principales dficits respectos de la industria de la
seguridad privada es su limitada o nula regulacin. En el caso brasileo el
control de estas empresas est en manos de la Delegacin de Control de
Seguridad Privada dependiente de la Polica Federal. Esta institucin est a
cargo de darle seguimiento al accionar de las empresas privadas y
adicionalmente entrega la capacitacin para avalar a los guardias privados.
Como en el caso Brasileo, en Argentina existen tambin niveles de
regulacin en el mbito federal y estaduales con diversos niveles de
regulacinquevadeleyes,decretosyconvenios.EnEcuador,porsuparte,no
existe una nica entidad que regule su accionar, a ley de seguridad privada
aprobadaenelao2003establecequelaregulacinsereparteenmltiples
institucionesdeacuerdoasuespecificidadfuncional.Adicionalmente,dicha
ley no ha sido an reglamentada. En Chile es Carabineros la institucin
encargadadeentregarpermisosparaelfuncionamientodedichasempresas
peroseestlegislandoenunaposiblesuperintendenciadeseguridadprivada
que aumente los niveles de monitoreo de las acciones desarrolladas por
dichasempresas
En Honduras no se cuenta con regulacin especfica en la materia, las
empresas de seguridad se regulan a travs de la ley orgnica de la Polica
Nacional. Uno de los elementos permitidos es que cada empresa puede
proveersupropiaseguridadsinnecesidaddelicenciasitienemenosde100
empleados. En la prctica la Polica no ejerce el control ni la supervisin
sobrelacapacidadyformacindelosempleadosyagentesque laboranen
estasempresas.Lasituacinsalvadoreadescritapreviamentenoesuncaso
excepcional, por el contrario es una constante en una regin donde se han
dispuesto limitados recursos humanos y financieros para regular y
monitoreareldesarrolloytrabajodelosserviciosdeseguridadprivada.

33

Departamento de Seguridad Pblica 33

La capacitacin de los guardias privados es un rea an ms precaria. En


Argentinaporejemploseestipulaqueson100horasdeformacinnecesarias
parapoderaccederaltitulodevigilanteprivado.Lacapacitacinpuedeser
entregadapor Centros de Capacitacin para Vigilantesaunque instituciones
pblicas como la Secretaria de Interior pueden organizar cursos. Los
desafos en trminos de la capacitacin de los guardias privados son
mltiplesenprimerlugarenmuchoscasossesolicitaunniveleducativode
primariacompleta,ensegundotrminonoexistensistemasderevisindelas
materiasyherramientasprcticasentregadasparacadaunodelosguardias.
Esta situacin es especialmente compleja por que en mltiples pases de la
reginsepermiteelportedearmasdealtocalibreparaguardiasquenohan
recibidolapreparacinnecesaria.
IV. Desafos

Elanlisisinstitucionaldesarrolladopreviamenteevidencialapresenciade
mltiplesespaciosquedebenserenfrentadosrpidamenteparalograruna
efectivaprevencinycontroldelaviolenciaylacriminalidad.Msallde
losdiversostemaspropuestosalolargodelpresentedocumentoascomo
en los captulos nacionales en el anexo se torna prioritario reconocer los
siguientestemaspendientes:

Carencia de polticas de Convivencia y Seguridad Ciudadana con


carcterdepolticasdeEstadomsquedegobierno.

Mantenimiento de estructuras vinculadas con la Seguridad Nacional


msquealaperspectivadelaSeguridadPblica.

Carenciacasitotaldeinformacinconfiableysistemtica.

Limitadodesarrollodelaperspectivapreventiva.

Enfasisenpolticasdecontrolyrepresindeldelitocomoaumentode
ladotacinpolicial,disminucindelaedaddeimputabilidadpenaly
aumentodelapoblacincarcelaria.

Deficientecoordinacininterinstitucional.

Limitadas capacidades tcnicas civiles en los diversos niveles de


gobierno.

34

Departamento de Seguridad Pblica 34

Sistemapenitenciariocolapsado.

Crecienteutilizacindelejrcito.

Institucionesaltamenteinfluenciadasporlgicaspolticopartidarias.

Losmunicipioscarecendecompetenciasyrecursosparaenfrentarla
delincuencia.

LimitadacolaboracinconlaJusticia.

Ausencia de programas de monitoreo, evaluacin y medicin de


impactodelasaccionesquerealizanlasinstitucionespblicas.

Estructurapolicialquenoincorporaelementosdegestinmoderna

Falta de claridad sobre las principales misiones y funciones de la


institucinpolicial.

Primaunmodeloreactivodelagestinpolicialdelaseguridad.

Deficientecapacidaddeinvestigacincriminal.

Corrupcininstitucionalizadaendiversosnivelesyacciones.

Grave devaluacin del trabajo policial: A los bajos salarios, se une la


desmotivacin y la no consideracin del trabajo policial tanto desde
lasinstitucionescomodeunabuenapartedelaciudadana.

Deficiente infraestructura y equipamiento que puede ser solventado


enparteconelpresupuestoprevistoparaesteao.

Necesidadderegulacinefectivasobrelaseguridadprivada

Aumento de los niveles de formacin de los guardias privados para


consolidarprofesionalizacindelsector.

35

Departamento de Seguridad Pblica 35

ANEXOS

Departamento de Seguridad Pblica 36