REFLEXION SOBRE EL SENTIDO DE TERRITORIO PARA LOS

PUEBLOS INDIGENAS EN EL CONTEXTO DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
Y EL DESARROLLO MINERO1
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MINERIA
CYTED-SEGEMAR
Mendoza, Agosto 2001
Por: Cristina Echavarra
Iniciativa de Investigacin sobre Polticas Mineras (IIPM)

INTRODUCCIN
...el ordenamiento territorial es esencialmente un proceso transformador,
que requiere de una reflexin crtica y creativa sobre la naturaleza de las
relaciones sociales y de produccin dominantes, y en ese sentido debe
comportar el afianzamiento y revaloracin de su tica tradicional (la de los
pueblos indgenas) fundada en el comunitarismo, la reciprocidad y el apoyo
mutuo...implica ante todo un ordenamiento del pensamiento, encaminado a
reconstruir la trama y la urdimbre del tejido social 2

La apertura econmica y la liberalizacin de regmenes de inversin como

resultado de la globalizacin, estn generando profundas transformaciones
socioeconmicas y procesos de reordenamiento territorial en los mbitos
regionales y locales. Nuevos desarrollos mineros y petroleros, agroindustriales,
portuarios y de vas de comunicacin estn afectando como nunca antes a
territorios indgenas, ecosistemas frgiles y nicos y reas naturales protegidas
ricas en recursos estratgicos aun no plenamente conocidos, como la
biodiversidad.
Al mismo tiempo, en el contexto de la globalizacin de la informacin y de una
nueva tica de los derechos humanos, se han abierto espacios de participacin
importantes para que los pueblos indgenas defiendan su integridad tnica3 en
1

Este documento se basa en el Volumen 1 del informe INER-TERI-MERN a IDRC: Indicadores de

Desempeo Ambiental y Social de evaluando el progreso hacia el mejoramiento del bienestar humano y la
salud ambiental.(1999) (Echavarra y Correa: Temas Claves para los Pueblos Indgenas cuando la minera
se desarrolla en sus territorios), s.p.

Organizacin Nacional Indgena de Colombia ONIC. Diagnstico sobre la Actual Situacin Territorial de
los Pueblos Indgenas de Colombia. Informe Final Convenio Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Organizacin Nacional Indgena de Colombia. Santaf de Bogot. (s.p.). (1998?)

El mantenimiento de los factores esenciales de vida, de sustento y recreacin de los sistemas tnicos,
econmicos, polticos, sociales, espirituales y culturales de los pueblos indgenas (tomado de: DGAI,
1998:57)

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los mbitos nacional e internacional, tales como el Convenio 169 de la OIT y la

directriz operativa 4.20 del Banco Mundial entre otras:
Sus territorios [los de los pueblos indgenas] y sus recursos se han convertido
en escenario de la expansin econmica de los pases donde se ubican; en el
campo internacional y en general en la vida social y econmica se han venido
reconociendo de hecho y de derecho (Derechos Humanos) nuevos sujetos
plenos en cuanto a representacin social y jurdica; los condicionamientos
ambientales del desarrollo han venido exigiendo el reconocimiento de la
diversidad de conocimientos y recursos culturales hasta entonces desdeados,
presentes en los milenarios sistemas de manejo ambiental propios de los
pueblos indgenas; y finalmente, que no lo menos importante, en razn a su
propia expresin poltica directa, o como movimientos indgenas nacionales e
internacionales 4

Recogiendo los resultados de la investigacin realizada por nosotros en

Colombia (Echavarra y Correa, Op.cit.,s.p), se enfoca lo territorial desde cinco
grandes ejes, o derechos, que articulan la integridad tnica de los pueblos
indgenas: identidad, territorio, autonoma, participacin y desarrollo propio. Si
bien este documento se alimenta principalmente de las formulaciones desde la
experiencia de Colombia, que en este tema se considera avanzada en el mbito
global, es evidente su relevancia regional por cuanto indica la direccin de una
tendencia creciente de fortalecimiento de los pueblos indgenas. Sin pretender
ser conclusivo, su objetivo es compartir algunas reflexiones que sirvan para
informar los procesos de ordenamiento territorial, desde una perspectiva ms
intercultural de territorio.

1. BREVE ANOTACIN SOBRE LOS PUEBLOS INDGENAS DE AMRICA

La identificacin de individuos o grupos como pertenecientes a pueblos indgenas
ha sido problemtica para algunos gobiernos. Por tratarse del Convenio
internacional ms aceptado por ms pases, y de algn modo por concentrar de
manera ms integral los puntos propuestos en foros internacionales por las
organizaciones y pueblos indgenas, retomamos aqu la definicin que hace el
Convenio 169 de la OIT. Los pueblos indgenas son:
Los pueblos tribales en pases independientes cuyas condiciones sociales,
culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad
nacional, y que estn regidos por sus propias costumbres o tradiciones o por
una legislacin especial...[se considera indgenas] A los pueblos en pases
independientes, considerados indgenas por el hecho de descender de
poblaciones que habitaban en el pas o regin geogrfica a la que perteneci
el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de
las actuales fronteras estatales y que, en cualquiera que sea su situacin
4

Direccin General de Asuntos Indgenas DGAI - Ministerio del Interior. 1998. Los Pueblos Indgenas en el
pas y en Amrica: Elementos de poltica nacional e internacional. Serie Retos de la Nacin Diversa No. 1.
Santaf de Bogot.

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actual, conservan todas sus propias instituciones sociales, econmicas,

culturales y polticas, o parte de ellas. La conciencia de su identidad indgena
deber considerarse en criterio fundamental para determinar los grupos a los
que se aplican las disposiciones del presente Convenio. (Convenio 169 de la
OIT, artculo1)

Muchos pueblos indgenas, en particular aquellos que viven en Amrica Latina,

el Caribe, frica, Australia y Asia, tambin tienen actualmente en comn lo
siguiente:

Una dependencia muy estrecha de sus territorios ancestrales y recursos

naturales
El uso frecuente de un lenguaje, diferente del idioma nacional
Produccin dirigida principalmente a la subsistencia
El riesgo de estar en posicin desventajosa, como grupo social, en el
proceso de desarrollo
La vigencia de instituciones sociales y polticas propias

Aunque los censos son poco confiables en cuanto al registro de la poblacin

indgena5, las cifras oficiales en 1997 reflejaban lo siguiente6: en el continente
americano los 430 pueblos indgenas suman oficialmente un total aproximado
de cuarenta millones de personas, lo que equivale a cerca del 5% de la
poblacin total. Entre stos existe una enorme diversidad tnica y cultural,
reflejada en la existencia de unos trescientos idiomas diferentes, cosmovisiones
y complejos culturales andinos, de selva, costeros, de sabanas, de zonas
desrticas, de regiones subrticas, de bosques templados, de praderas y de
zonas cenagosas; en esa misma medida de diversidad, una plyade de
sistemas normativos de control y regulacin social, de prcticas y formas
religiosas y espirituales, de sistemas de parentesco, de sistemas de
reciprocidad y solidaridad, de sistemas de gestin ambiental territorial que
conllevan conocimientos de largo plazo sobre el funcionamiento de una gran
variedad de ecosistemas locales.
Las tasas de crecimiento poblacional de los indgenas tienden a ser muchas
veces superiores a las tasas nacionales, lo que seala claramente su fuerza
demogrfica y la tendencia hacia el aumento de su poblacin, a pesar de la
existencia de casos puntuales de extincin fsica o cultural.
As mismo, si bien constituyen una minora en el mbito macro, conviene
resaltar que en algunos pases, como Bolivia y Guatemala, constituyen la
mayora de la poblacin, mientras que en pases como Per y Ecuador tienen
5
Ver: Quesada, Charo. 2001. En: BIDAMERICA, Agosto, 2001. Las otras caras de Amrica Latina.
http://www.iadb.org/idbamerica/Spanish/JUL01S/jul01s7.html
5
Tomado de: Direccin General de Asuntos Indgenas DGAI - Ministerio del Interior. 1998. Los Pueblos
Indgenas en el pas y en Amrica: Elementos de poltica nacional e internacional. Serie Retos de la
Nacin Diversa No. 1. Santaf de Bogot

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una presencia demogrfica muy importante. As mismo, en algunas regiones de

cada nacin, tradicionalmente consideradas como marginales pero hoy
escenarios de extraccin de materias primas para el mercado mundial, stos
constituyen tambin la mayora de la poblacin, como por ejemplo en la Guajira
Colombo-Venezolana y en la Amazona.
Esto indica que es relativa su
condicin de minoras en el mbito regional y subregional.
Otro aspecto hace referencia al comn denominador de las dificultades de
supervivencia de muchos pueblos indgenas, referidas en particular al despojo
territorial, la violencia, la discriminacin, la subordinacin a intereses ajenos, la
explotacin de sus recursos y gentes, el desconocimiento de sus sistemas
normativos propios, la exclusin de procesos de toma de decisiones y el
abandono o la sectorialidad deculturadora de la atencin estatal.
En Amrica, como en el resto del planeta, la existencia persistente de los
pueblos indgenas y sus propias expectativas en referencia al derecho a un
futuro como pueblos, han cobrado renovada actualidad.
Empujados
histricamente hacia territorios considerados pobres y marginales, hoy esos
mismos territorios revelan tener minerales, hidrocarburos y recursos biolgicos
estratgicos que son demandados el modelo de desarrollo y los patrones de
consumo de la sociedad actual.
Es en este contexto que surge el
fortalecimiento conjunto y solidario de los pueblos indgenas del mundo,
numerosos procesos de reidentificacin tnica y el reconocimiento de derechos
de hecho y de derecho, tanto en los mbitos internacionales, como nacionales.

2. TERRITORIO: PERSPECTIVA DE LOS PUEBLOS INDGENAS

2.1 Territorio como identidad
En las formulaciones de los pueblos indgenas est claro que el concepto de
territorio no equivale meramente a tierras o predios. En palabras de un
senador indgena Pez de Colombia:
El territorio no es simplemente el espacio geogrfico delimitado por
convenio...El territorio es algo que vive y permite la vida, en l se
desenvuelve la memoria que nos cohesiona como unidad de diferencias.
El territorio, mbito espacial de nuestras vidas, es el mismo que debe ser
protegido por nuestros pueblos del desequilibrio, pues necesitamos de l
para sobrevivir con identidad. Existe una reciprocidad entre l y nosotros,
que se manifiesta en el equilibrio social que permite un aprovechamiento
sustentable de los recursos de que nos provee ste. El equilibrio social
debe manifestarse en la proteccin del territorio para proveer a las futuras
generaciones de un espacio rico en recursos y lleno de memoria7
7
Jess Piakwe en: Direccin General de Asuntos Indgenas DGAI - Ministerio del Interior, Consejo
Regional Indgena del Cauca CRIC y Ministerio de Justicia y del Derecho. 1997:34. Del Olvido Surgimos
para Traer Nuevas Esperanzas. La Jurisdiccin Especial Indgena. Imprenta Nacional. Santaf de Bogot.

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Esta cita expresa un sentido amplio del territorio, una relacin profunda y
significativa asociada a un espacio histrico, y al sentido de seguridad como
elemento de referencia constante. El territorio trasciende el espacio geogrfico y
las formas de posesin y propiedad del mismo, sin desconocerlas, pero sin
restringirse slo a stas, planteando la complementariedad existente entre las
formas de apropiacin y uso de recursos naturales, las redes sociales
culturalmente legitimadas para hacerlo, los procesos ecosistmicos inherentes y
las formas de humanizarlo, de cubrirlo de significacin, pero sobre todo de
sentido propio, de identidad.
En este sentido es importante sealar que para los pueblos indgenas el territorio
se entiende y se vive de manera integral, es decir, que abarca el suelo y el
subsuelo, el aire, las aguas y otros recursos naturales, y sus correlaciones
intrnsecas con identidad y formas de vida de sus grupos sociales.8
2.2 Territorio como Autonoma:
Las siguientes citas hechas por indgenas permiten vislumbrar el sentido de la
autonoma desde su punto de vista:
Entendemos la autonoma como la posibilidad real de preservar nuestra
identidad tnica y cultural dentro de un mbito territorial en el cual se
conserva la memoria colectiva...9
La autonoma territorial est relacionada con la capacidad de administrar
y manejar el territorio y resolver los conflictos10

La autonoma implica entonces el poder de tomar de decisiones en las diversas

esferas de su vida como pueblos indgenas con base en su propio pensamiento
y sus propias opciones de desarrollo. El desafo para todos los actores sociales,
pblicos y privados, consiste en comprender el significado, y poder incorporar de
manera equitativa e informada, aspectos como gobierno propio, jurisdiccin
especial indgena, educacin bilinge e intercultural, salud intercultural y
opciones propias de desenvolvimiento econmico y social (planes de vida) en las
articulaciones y procesos de toma de decisiones que afectan a familias o
territorios indgenas.
2.3 Territorio y Participacin
Los yanaconas pensamos que la cultura es viva, como un ro, se mueve
permanentemente aunque por siglos permanezca en el mismo cauce. Es
capacidad de cambio sin perder el cauce y los cimientos. La cultura es
8
Esto evidentemente va en contra va de la tradicin jurdica latinoamericana, en la cual los recursos del
subsuelo le pertenecen a la nacin.

Jess Piakwe (Ibid: 48)

Alberto Achito (Ibid: 54)

10

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articulacin. Cuando dos ros se cruzan se engrandecen sus aguas, pero sus
cauces no desaparecen, se hace uno nuevo. La cultura no es un costalado de
cosas, es la corriente del ro, lo que nos permite avanzar11

Como participacin se entiende aqu, tanto las relaciones y formas de

participacin internas de las comunidades, como las formas de articularse con
otros actores de la sociedad nacional o global. Los planes de ordenamiento
territorial, al igual que los desarrollos mineros, deben contar cada vez con mayor
y mejor participacin de las comunidades locales en los procesos de toma de
decisiones. Por ejemplo, respecto de cmo se implantan los proyectos de
desarrollo (con su propia lgica espacial), sobre las territorialidades y
espacialidades existentes en los mbitos locales y regionales en las cuales de
insertan.
El gran desafo desde la participacin es el tema de la interculturalidad de las
articulaciones. Es decir, en que los diferentes actores comprendan las
perspectivas diversas que entran en juego para llegar a acuerdos que permitan
definir el ordenamiento de territorios indgenas en contextos nacionales
multiculturales.
En el contexto actual, el mbito de participacin privilegiado para llegar a dichos
acuerdos, es el de la consulta previa, tal como lo propone el convenio 169 de la
OIT12. Este ha jugado un papel crucial en ayudar a incorporar los temas
indgenas en otros foros internacionales, como la ONU, y ha sido ratificado por
un nmero importante de pases, con las notables exclusiones de Brasil, Chile,
Guyana, Paraguay y Venezuela en Amrica del Sur.
Adicionalmente, la Directriz Operativa 4.20 del Banco Mundial, tambin incluye
lineamientos importantes sobre consulta, concertacin y participacin de los
pueblos indgenas. Su objetivo es asegurar que los Pueblos Indgenas no sufran
efectos adversos durante el proceso de desarrollo, y que stos reciban
beneficios que sean econmica y socialmente compatibles con su cultura, se ha
ido consolidando como un condicionante importante para proyectos financiados
por el Banco Mundial.
En los mbitos nacionales se viene dando un proceso general de
democratizacin en la regin, variable segn el pas, pero que de manera
creciente implica generar espacios y procesos de convivencia, junto con un
creciente reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas, a partir de
escenarios como los que ofrece un proceso de ordenamiento territorial.
2.4 Territorio y Desarrollo Propio
11

Jimeno, Gladys, Correa, Hernn Daro y Vsquez, Miguel (Compliadores). 1998. Hacia el
Reconocimiento de los Derechos de los Pueblos Indgenas: Conceptos de 1995-1998. Serie Retos de la
Nacin Diversa No. 2. Direccin General de Asuntos Indgenas, Ministerio del Interior. Santaf de Bogot.
12

Para informacin completa remitirse a: www.ilo.org/

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La Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Viena (1993:17)

contiene una formulacin global hecha por los pueblos indgenas y que marca la
tendencia de los procesos actuales:
Entendemos la libre determinacin como el derecho que tienen nuestros
pueblos a poseer, controlar, administrar y desarrollar un territorio- actual o
ancestral- jurdicamente reconocido y respetado, dentro del cual un pueblo, sin
inferencias de ninguna especie, desarrolla, recrea y proyecta todos los aspectos
de su cultura particular y especfica. En esos territorios nuestros pueblos
aplican su propio modelo y opcin de desarrollo segn sus propias
concepciones cosmognico-filosficas de la economa y de su relacin con la
naturaleza, controlando efectivamente los recursos del suelo y del subsuelo

La Organizacin Nacional Indgena de Colombia, en un documento diagnstico

referido al proceso de ordenamiento territorial13 expresa lo que entiende por
desarrollo propio, y seala caminos de reflexin y de accin que contribuyen a
esclarecer su perspectiva:

Desde su perspectiva los diferentes modelos de desarrollo que se han implementado

conllevan a la homogenizacin tnica y cultural. Para los pueblos indgenas la nocin misma
de desarrollo y su praxis ha tenido unas implicaciones imperiales y colonialistas que les ha
significado su des-estructuracin tnica y territorial

Se plantea entonces que no se trata de alternativas de desarrollo, sino de alternativas al

desarrollo que se construyen a partir de la articulacin del territorio, la economa y el
autogobierno.
Territorio: el reconocimiento de los derechos territoriales es indispensable para el
planteamiento de alternativas al desarrollo.
Economa: para los pueblos indgenas es un sistema que se contextualiza dentro del
mundo natural a partir de unas relaciones sociales; no un sistema cerrado, autnomo e
independiente, fundado en el presupuesto de la escasez, como parece serlo para occidente.
...occidente postula el desarrollo como instrumento para conquistar la escasez y se traza
como metas la acumulacin, el crecimiento econmico y la productividad. Por su parte, los
pueblos indgenas motivados, no por el producir ms, sino por el mejor vivir, consideran que
el desperdicio y el exceso son prcticas que lastiman la armona de la vida
Autogobierno: los pueblos indgenas rescatan una dimensin olvidada del concepto de
autoridad, donde se manda obedeciendo las decisiones de las comunidades...Estas
autoridades no mantienen un poder separado de las comunidades, sino que su poder reside
en ellas

Las alternativas al desarrollo surgen de los pueblos indgenas, construyendo sobre sus
propias tradiciones de conocimiento y saber. Se levantan a partir del respeto a la diferencia
y a la diversidad, para contribuir en la construccin de sociedades diversas y pluralistas.

Apuntan a la bsqueda de la autodependencia y la autogestin, pero no sugieren un

aislamiento ni un cierre a los dems.

Plantean que el ordenamiento territorial debe ser utilizado como una estrategia para generar
alternativas al desarrollo, y por tanto debe:

13
Organizacin Nacional Indgena de Colombia ONIC. 1997. Diagnstico sobre la Actual Situacin
Territorial de los Pueblos Indgenas de Colombia. Informe Final Convenio Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural - Organizacin Nacional Indgena de Colombia. Santaf de Bogot. (s.p.)

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Generar dinmicas endgenas y su proyeccin hacia escenarios territoriales mayores.

Propiciar la participacin directa y profunda de las comunidades en la construccin de las

alternativas.

Garantizar que las alternativas al desarrollo se autoregulen y se hagan sostenibles en el

tiempo

Abordar las alternativas al desarrollo desde una mirada integral, evitando su sesgo hacia
el crecimiento econmico

Articular los procesos de carcter macrosocial con los de carcter microsocial

Profundizar y potenciar el sentido colectivo y comunitario

Lograr la satisfaccin colectiva de las necesidades vitales

Reivindicar los principios ticos propios, tales como: apoyo mutuo, solidaridad y
reciprocidad.

3. Obstculos para Implementar Nuevas Polticas de Reconocimiento de

Derechos en Relacin con Ordenamiento Territorial
De acuerdo con la Direccin General de Asuntos Indgenas del Ministerio del
Interior de Colombia los principales obstculos para la plena implementacin de
las nuevas polticas de reconocimiento de derechos tienen que ver con:

Ausencia de un concepto claro, y de consenso, sobre autonoma territorial

indgena.

Descoordinacin del proceso de descentralizacin del Estado en cuanto a su

evolucin sectorial y espacial.

nfasis normativo y debilidad de gestin en todas las instancias estatales.

Ausencia de estrategias de desarrollo institucional, en general, y mucho ms

en cuanto a estrategias de diversificacin cultural e interculturalizacin de las
relaciones, programas y proyectos con los pueblos indgenas.

Dificultades y lastres culturales discriminatorios en la interlocucin y

articulacin de las diferentes instancias territoriales y sectoriales con los
pueblos indgenas.

Los retos cruciales para el mantenimiento de la integridad tnica de los pueblos

indgenas residen en la reglamentacin y operatividad intercultural de las esferas
de articulacin, tales como los Planes de Ordenamiento Territorial, la consulta
previa y la jurisdiccin especial indgena14.

14
Direccin General de Asuntos Indgenas DGAI - Ministerio del Interior, Consejo Regional Indgena del
Cauca CRIC y Ministerio de Justicia y del Derecho. 1997. Del Olvido Surgimos para Traer Nuevas
Esperanzas. La Jurisdiccin Especial Indgena. Imprenta Nacional. Santaf de Bogot.

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4. A modo de Conclusin: temas claves referidos a la minera en

Territorios Indgenas
Teniendo en cuenta los anterior y en especial en relacin con la experiencia
colombiana, las principales causas de oposicin por parte de pueblos indgenas
a proyectos mineros y otros macro proyectos en lo que consideran sus
territorios, se pueden resumir en los siguientes temas:

Derechos territoriales sin resolver

Corrupcin y trfico de influencias en los mbitos de toma de decisiones

Marginamiento y exclusin de los grupos ms vulnerables

Falta de confianza sobre las intenciones de las empresas mineras y algunas

autoridades gubernamentales

Ausencia de capacidad para ejercer auditoras pblicas y veeduras

populares del manejo de impuestos y regalas mineras.

Ausencia de capacidad y financiacin en el mbito municipal y departamental

para efectuar monitoreo y control ambiental independiente del de las
empresas

Ausencia de capacidad y financiacin en el mbito municipal y departamental

para efectuar monitoreo epidemiolgico pertinente a los riesgos ambientales
de proyectos mineros que afectan la salud humana

Percepcin de insuficiente transparencia de parte de las empresas mineras

en cuanto a las auditorias externas de sus operaciones

Deficiencias en la oportunidad, calidad, adecuacin intercultural e integralidad

de la informacin ofrecida por las empresas mineras y el gobienrno a los
pueblos indgenas locales sobre la naturaleza y los efectos del proyecto

Capacidad variable de pueblos indgenas para participar de manera efectiva

en los procesos de toma de decisiones

Inexistencia de metodologas de evaluacin intercultural de impactos

Deficiencias y falta de entendimiento de parte de las compaas mineras y de

algunas entidades gubernamentales acerca de las culturas indgenas y su
relacin con el territorio, agravadas por la folclorizacin de la cultura y la
invisibilizacin de los temas claves para los pueblos indgenas

Negligencia deliberada de empresas y algunas autoridades gubernamentales

a reconocer la pluralidad jurdica de la legislacin indgena colombiana, la
cual incluye los sistemas normativos propios de cada pueblo indgena,
adems de las leyes consagradas en la constitucin de 1991.

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10

Resistencia de casi todas las empresas mineras a acogerse a convenios

internacionales que son cruciales para la integridad tnica de los pueblos
indgenas15.

Las claras tendencias de afianzamiento y reconocimiento de los derechos de los

pueblos indgenas en el mbito global, y de manera creciente en los contextos
nacionales Latinoamericanos, impone claros desafos para todos los actores en
trminos de cmo incorporar la interculturalidad en las relaciones entre ellos. El
diseo y ejecucin de planes de ordenamiento territorial ofrecen un mbito de
interaccin tpico de los desafos que implica el reconocimiento de la diversidad.

El reto del multiculturalismo consiste en acomodar las diferencias nacionales y

tnicas de una manera estable y moralmente defendible 16

15
Tales como: Convenio 169 de la OIT, Borrador de la Declaracin de los Derechos de los Pueblos
Indgenas de la ONU, Declaracin de Rio y Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Ambiente y Desarrollo.
16
Kymlicka, Will. 1996. Ciudadana Multicultural. Una teora liberal de los derechos de las minoras.
Paids. Barcelona.

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