1 DesenvGlob

PALESTRAS
DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO:
PERSPECTIVAS PARA AS NAES
DEPOIS DO NEOLIBERALISMO, O QU?1

Dani Rodrik*
Aps mais de duas dcadas de aplicao de uma poltica econmica

neoliberal no mundo em desenvolvimento, estamos em condies de
formar um juzo inequvoco sobre seu histrico. O quadro no bonito.
Consideremos o crescimento econmico, para comear. Na Amrica Latina, apenas trs pases cresceram mais depressa durante os anos
noventa do que no perodo de 1950-1980. Um deles foi a Argentina,
pas cujas esperanas de salvao econmica atravs da integrao financeira na economia mundial esto agora destroadas. O segundo foi
o Uruguai, que tambm enfrenta graves problemas. Apenas o Chile parece ser um sucesso a longo prazo. Entre as antigas economias socialistas, a produo real ainda est abaixo dos nveis de 1990 em todos os
pases, com exceo de quatro. E os ndices de pobreza continuam mais
altos do que em 1990 at mesmo na Polnia, que , sem sombra de
dvida, o mais bem-sucedido dentre os pases do Leste Europeu. Na
frica sub-saariana, os resultados continuam a ser decepcionantes e
muito piores do que os obtidos antes do fim da dcada de 1970.
Ademais, esse histrico de crescimento tem sido acompanhado por
um agravamento das desigualdades de renda e por uma profunda insegurana econmica, na maioria dos pases que adotaram a agenda do
Consenso de Washington. Crises financeiras freqentes e dolorosas devastaram o Mxico, o Leste Asitico, o Brasil, a Rssia, a Argentina e a
Turquia. O Brasil sofre hoje as conseqncias devastadoras de mais
uma reviravolta nos sentimentos do mercado uma reviravolta para a
qual muito difcil identificar razes fundamentais slidas.
* Universidade de Harvard.
1
Estas notas foram preparadas para apresentao no seminrio do BNDES sobre os
Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de
2002. Basearam-se em comentrios feitos numa conferncia sobre Alternativas ao
Neoliberalismo, realizada em Washington, D.C., em 23 de maio de 2002.
DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 277
Os poucos exemplos de sucesso ocorreram em pases que danaram

conforme sua prpria msica e dificilmente serviriam de cartazes de
propaganda para o neoliberalismo. o caso da China, do Vietn e da
ndia trs naes importantes, que violaram praticamente todas as regras do manual neoliberal, mesmo tomando um rumo mais orientado
para o mercado.
Uma vez que o fracasso patente para todos, uma das conseqncias
foi a transformao do programa original de reformas polticas num Consenso Ampliado de Washington, que implica reformas institucionais pesadas (ver Tabela 1). Seus proponentes afirmam agora que o Consenso de
Washington precisa ser complementado por reformas na governana e
pela apropriao dessas idias pelos pases. Nessa viso de mundo, o fracasso do consenso original deveu-se a uma aplicao inadequada de um
conjunto de princpios que seria essencialmente sensato.
O Consenso Ampliado de Washington est fadado a ser uma decepo,
tal como foi seu predecessor. H muitas coisas erradas nele. Trata-se de um
programa absurdamente amplo e indiferenciado de reformas institucionais.
demasiadamente insensvel ao contexto e s necessidades locais. No
corresponde realidade emprica de como efetivamente se d o desenvolvimento. Descreve o que so as economias avanadas, em vez de prescrever um caminho prtico e vivel para se chegar l. Em suma, o Consenso
Ampliado de Washington invivel, imprprio e irrelevante.
Para os crticos do Consenso de Washington, o desafio este: eles
precisam oferecer um conjunto alternativo de diretrizes polticas para
promover o desenvolvimento, sem cair na armadilha de terem que propor mais uma receita invivel, que supostamente seria boa para todos os
pases, em todas as pocas.
O que no rejeitar
Como primeiro passo na elaborao desse programa, temos que compreender com clareza, logo de sada, para que que isso no constitui
uma alternativa:
DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 278
Princpios econmicos dominantes

Os crticos do neoliberalismo no devem opor-se aos princpios econmicos dominantes apenas sua m utilizao. A anlise econmica
expe muitos princpios slidos e que so universais, no sentido de que
qualquer programa de desenvolvimento sensato tem que lev-los em
conta. O que tenho em mente so coisas como:
assegurar os direitos de propriedade e a vigncia da lei (para que os
investidores, atuais e potenciais, possam ter a expectativa de conservar a renda de seus investimentos);
reconhecer a importncia dos incentivos privados e alinh-los com
os custos e benefcios sociais (para que se possa chegar eficincia
produtiva).
administrar a poltica financeira e macroeconmica com a devida
considerao para com a sustentabilidade da dvida, os princpios
de prudncia e a moeda slida (para que a inflao, a volatilidade
macroeconmica, as crises financeiras e outras patologias possam
ser evitadas).
Esses so princpios universais da boa gesto econmica, mas e
este o ponto fundamental no constituem um mapa de arranjos
institucionais ou receitas polticas nicos. O princpio de que o direito
de propriedade deve ser protegido implica muito pouco quanto melhor maneira de faz-lo, dentro das precondies institucionais existentes numa sociedade. Certamente no implica que um sistema de direitos
de propriedade privada e gesto empresarial anglo-americana seja a
abordagem certa para todos os pases, em todas as pocas. Vejam o
enorme volume de investimentos e iniciativa empresarial que a China
conseguiu arrebanhar, atravs de um sistema hbrido de direitos de propriedade e de um regime jurdico que est to distante quanto se possa
imaginar do sistema anglo-americano. As inovaes institucionais chinesas o sistema de responsabilidade familiar, as empresas distritais e
municipais e o sistema dual de preos obviamente lograram proporcionar direitos eficazes de propriedade, a despeito da prpria ausncia do
direito de propriedade privada.
Similarmente, o princpio de que os incentivos privados devem alinhar-se com os custos e benefcios sociais est longe de resultar num
apoio incondicional s medidas de liberalizao do comrcio,
desregulamentao e privatizao, que so as pedras angulares do ConDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 279
senso de Washington. Como sabe qualquer economista bem formado,

nas condies de informaes incompletas, externalidades e economias
de escala que prevalecem na vida real (para no falar nas restries
administrativas e de economia poltica), os modelos econmicos geram
uma orientao poltica extremamente especfica de cada contexto e,
muitas vezes, heterodoxa (pelos padres do Consenso de Washington).
O exerccio mais fcil do mundo, para um ps-graduando em economia, escrever um modelo em que as restries ao comrcio ou controles de capital sejam ampliadores do bem-estar.
Por ltimo, a sustentabilidade da dvida, a prudncia fiscal e a moeda
slida tambm so, obviamente, compatveis com diversos arranjos
institucionais. A atual obsesso com bancos centrais independentes, taxas
de cmbio flexveis e metas de inflao nada mais do que um modismo.
Tudo isso equivale a dizer que a economia da sala de seminrios
muito diferente da economia tal como praticada pelo Banco Mundial ou
pelo FMI. Ou ento, para enunci-lo em minha formulao favorita: O
neoliberalismo est para a economia neoclssica assim como a astrologia para a astronomia. Em ambos os casos, preciso um bocado de
confiana cega para passar de um para outro.
Crescimento econmico
A alternativa no deve ir contra o crescimento econmico. Na verdade, deve ser inflexivelmente favorvel a ele. O crescimento nem sempre precisa gerar uma reduo satisfatria da pobreza e pode ter efeitos
adversos sobre a preservao ambiental. Mas os problemas da pobreza
e do meio ambiente so muito mais fceis de enfrentar no contexto de
uma atividade econmica robusta do que em meio estagnao.
A principal crtica ao neoliberalismo no que ele tenha gerado crescimento custa de uma pobreza maior, do aumento da desigualdade e
da degradao ambiental, mas que, na verdade, ele no conseguiu gerar
o desenvolvimento econmico de que o mundo necessita, a fim de estar
mais preparado para lidar com esses outros desafios.
Globalizao
Por ltimo, acho que no nos devemos opor globalizao em si. Os
pases pobres precisam de mercados e de tecnologia, aos quais s podem
ter acesso atravs do contato estreito com a economia mundial. O problema
no est na globalizao, mas na agenda distorcida que a dirige atualmente.
Quando falo em agenda distorcida, penso em coisas que vo alm
da reclamao tradicional a respeito das assimetrias no acesso ao mercado. O que temos hoje em dia uma orientao que privilegia em excesso a liberalizao do comrcio e dos mercados financeiros, enquanto
desconsidera por completo os benefcios muito maiores que se podem
extrair da liberalizao do comrcio da mo-de-obra. uma agenda que
desconhece a necessidade legtima dos pases em desenvolvimento de
dispor de espao e autonomia polticos em que possam elaborar suas
prprias estratgias. E uma orientao que equipara quase por completo a chamada rodada de desenvolvimento com a liberalizao da
agricultura, embora os beneficirios primordiais desse processo sejam
os prprios pases avanados, enquanto muitos pases pobres, importadores de alimentos, tendem a sair perdendo. No devemos rejeitar a
globalizao; devemos corrigir seu protocolo.
Que mostra o registro emprico?
O segundo passo na construo de uma agenda alternativa conhecer com clareza o registro emprico. A alternativa tem que se fundamentar na realidade, e no na confiana ou em mitos. Resumo o histrico do
crescimento e seus determinantes sob a forma de quatro proposies.
1. As transies para o alto crescimento econmico so
desencadeadas, tipicamente, por uma gama relativamente estreita de mudanas polticas e reformas institucionais. Eis alguns dos exemplos principais: a Coria do Sul e Taiwan, a partir do
incio da dcada de 1960; as Ilhas Maurcio, desde o comeo da
dcada de 1970; o Brasil, o Mxico, a Turquia e outros, antes de
1980; a China, a partir de 1978; a ndia, desde o incio dos anos
oitenta; e o Chile, desde meados da dcada de 1980. Em nenhum
desses casos vemos as reformas ambiciosas recomendadas pelo
Consenso Ampliado de Washington desempenharem um papel importante logo de sada, ou como pr-requisito.
2. As mudanas polticas que do incio a essas transies para o

crescimento combinam, tipicamente, componentes ortodoxos e
inovaes institucionais pouco convencionais. O Leste Asitico
combinou uma extensa orientao industrial com uma orientao
para fora. A China combinou o sistema de responsabilidade familiar e de empresas distritais e municipais com a liberalizao (parcial). As Ilhas Maurcio criaram uma ZPE (Zona de Livre Comrcio) para suas atividades voltadas para a exportao, em vez de
fazer uma liberalizao geral. O Chile combinou os controles sobre o capital com outros arranjos econmicos bastante ortodoxos.
3. As inovaes institucionais no se transferem com facilidade de
um lugar para outro. O que funciona num contexto amide no
funciona bem em outro. A reforma em duas vias funcionou extremamente bem no setor rural da China, mas foi um fracasso lamentvel
quando Gorbatchv tentou implant-la na Unio Sovitica. A substituio das importaes funcionou bem no Brasil e no Mxico, mas
no na Argentina. A ZPE (Zona de Livre Comrcio) funcionou nas
Ilhas Maurcio, mas no produziu nada que se aproximasse de resultados semelhantes na maioria dos outros pases que o criaram. O
gradualismo funcionou bem na ndia, mas no na Ucrnia.
4. Sustentar o crescimento econmico um desafio em si, e no se
pode presumi-lo como um resultado certeiro. Historicamente, poucos pases mantm o crescimento elevado ao embarcarem nele. A China,
a Coria do Sul e alguns outros, nestas ltimas dcadas, so mais a
exceo do que a regra. A maioria dos pases que registraram um crescimento elevado no regime de substituio de importaes acabou estagnando. Antes de 1973, havia nada menos de quinze pases na frica sub-saariana crescendo a taxas superiores a 2,5% ao ano. A maioria
dessas economias acabou entrando em colapso, por no conseguir lidar com os choques que as atingiram no fim dos anos setenta. Isso
aponta para a importncia crucial de fortalecer e renovar as instituies durante as fases de crescimento acelerado da economia, a fim de
poder lidar com choques e outras fontes de adversidade.
Dois componentes cruciais de um programa de crescimento
Esta breve resenha do histrico emprico sugere um programa de
crescimento com dois componentes: (i) uma estratgia de investimento
a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (ii) uma estratgia de

criao de instituies a mdio e longo prazos, para dar resistncia
economia frente volatilidade e aos choques adversos.
Uma estratgia de investimento
Aqui, a chave levar o empresariado nacional a se animar a investir
na economia interna. Estimular os investimentos externos ou liberalizar
tudo, e depois esperar que as coisas aconteam, simplesmente no funciona. Uma estratgia eficiente de investimento exige que se faam duas
coisas:2
estimular investimentos em reas no tradicionais (a promessa de
recompensa);
eliminar os projetos/investimentos que fracassarem (a ameaa de
punio).
Para entender por que a interveno pblica necessria e por que
precisa ter essas duas ramificaes, consideremos o problema de transformao econmica enfrentado por todos os pases pobres. Saber na
produo de qu um pas (ou pode ser) bom constitui um grande desafio do desenvolvimento econmico. Nem a teoria econmica nem a cincia administrativa so muito teis para ajudar os empresrios (ou o
Estado) a escolher os investimentos apropriados no amplo leque de atividades dos setores modernos, dentre as quais pode haver dezenas de
milhares, quando se vai alm de categorias genricas como produtos
intensivos em mo-de-obra ou produtos baseados em recursos naturais. No entanto, tomar as decises certas de investimento a chave do
crescimento futuro, uma vez que determina o padro de especializao.
Nessa situao, h um grande valor social em descobrir, por exemplo,
quais so as flores, bolas de futebol ou programas de computador que
podem ser produzidos por um custo baixo, pois esse conhecimento pode
orientar os investimentos de outros empresrios. Mas o empresrio inicial
que faz a descoberta s consegue apreender uma pequena parte do valor social gerado por esse conhecimento, quando os outros empresrios
conseguem imitar rapidamente essas descobertas. Tipicamente, portanto,
2
Esta exposio baseia-se maciamente em Ricardo Hausmann e Dani Rodrik, Economic
Development as Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.
h uma oferta reduzida desse tipo de iniciativa empresarial saber o que

possvel produzir e a transformao econmica retardada.
Esta viso difere do ponto de vista padro num aspecto importante.
No modelo neoclssico, presume-se que as funes de produo de todos os produtos existentes sejam de conhecimento comum. Esse no
um bom pressuposto, quando se trata de pases em desenvolvimento.
Boa parte da tecnologia tcita, o que significa que no fcil codificla em receitas que permitam uma aplicao simples. Alm disso, mesmo quando as tcnicas de produo usadas nos pases avanados so
transparentes para as pessoas de fora, comum sua transferncia para
novos meios econmicos e institucionais exigir adaptaes com um grau
incerto de sucesso.
O regime de propriedade intelectual dos pases avanados protege
os inovadores atravs da emisso de monoplios temporrios, ou seja,
patentes. Mas o investidor do pas em desenvolvimento que descobre
que uma mercadoria existente pode ser lucrativamente produzida em
casa, e cria um modelo a ser imitado por outros, no costuma receber
essa proteo, muito embora os benefcios sociais possam ser muito
altos. Nessas circunstncias, o laissez-faire no pode ser a soluo tima, tal como no o no caso da P&D de novos produtos. A poltica
tima de governo consiste, ao contrrio, numa estratgia dupla: (i) estimular de antemo o investimento e a iniciativa no setor moderno, mas,
o que igualmente importante, (ii) racionalizar a posteriori a produo
e eliminar as empresas de mau desempenho. A poltica industrial tem
que combinar a recompensa e o castigo.
A maneira especfica de chegar a esse resultado tende a diferir consideravelmente de um pas para outro, dependendo da capacidade administrativa, do sistema vigente de incentivos, da flexibilidade do sistema tributrio, do grau de sofisticao do setor financeiro e da economia poltica
subjacente. Os sistemas de subsdios por prazo limitado, as verbas para
novos empreendimentos pblicos e o subsdio s exportaes so algumas das maneiras de implementar essa abordagem, mas existem muitas
outras. Nenhum instrumento isolado funciona em todos os lugares. Mesmo no Leste Asitico, houve diferenas importantes na maneira como a
promoo foi posta em prtica. (A Coria calcou-se maciamente nos
subsdios ao crdito, enquanto Taiwan recorreu principalmente aos incentivos fiscais). Os governos sem capacidade suficiente para exercer liderana nos setores privados tendem mais a confundir as coisas do que a
melhor-las. Mas h exemplos sugestivos de que a tarefa exeqvel.
Este modo de ver as coisas ajuda-nos a entender por que, por exemplo, a garantia de rendas pelos governos (mediante a proteo ao comrcio, os monoplios temporrios, o subsdio ao crdito e os incentivos fiscais) costuma caminhar de mos dadas com o crescimento e a
diversificao industriais. Essas receitas so necessrias para estimular
o processo custoso de descoberta. Sem essa compreenso, certos relatos detalhados que documentam essas receitas na Coria do Sul e em
Taiwan (ver, por exemplo, o trabalho de Alice Amsden, Robert Wade e
Peter Evans) ficam impossveis de compatibilizar com o entendimento
convencional do que constitui uma poltica econmica desejvel. Ao
mesmo tempo, essa estrutura destaca como as receitas podem ter resultados nefastos, quando os governos no as complementam com medidas de racionalizao das indstrias e disciplinamento das empresas que
venham a ficar com custos elevados. O que se destaca em muitas discusses sobre o Leste Asitico o modo como os governos da regio
foram inusitadamente eficazes na imposio da disciplina necessria.
Os governos coreano e taiwans eram rpidos em suspender seus programas de apoio a determinadas firmas ou indstrias, quando novas informaes sugeriam que haveria uma queda da produtividade. O Japo
usou uma combinao similar de promoo/proteo estatal, seguida
pela racionalizao em diversas indstrias.
Consideremos, por outro lado, a Amrica Latina durante seu perodo de industrializao pela substituio de importaes (ISI). A ISI latino-americana produziu muitas firmas de sucesso, mas tambm uma estrutura industrial diversificada demais um excesso de empresas de
baixa produtividade, ao lado de outras de alto desempenho. A disciplina chegaria Amrica Latina na dcada de 1990, sob a forma da abertura comercial, e muitas empresas de baixa produtividade acabaram sendo eliminadas. Pases como a Argentina, o Brasil e o Chile aprofundaram
sua especializao em indstrias intensivas em capital, baseadas em recursos naturais, enquanto outros, como o Mxico e os pases menores
da Amrica Central, aumentaram sua concentrao nas indstrias
montadoras que servem ao mercado norte-americano. Mas a abertura e
a reforma institucional no foram suficientes para desencadear uma nova
onda significativa de iniciativas empresariais e investimentos em atividades no tradicionais.
Uma caracterizao tosca mas til dos ambientes de implementao
de medidas polticas no Leste Asitico e na Amrica Latina, vistos pela
perspectiva do quadro referencial aqui exposto, seria a seguinte: os goDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 285
vernos do Leste Asitico deram a suas empresas, durante as dcadas de

1960 e 1970, tanto proteo (o incentivo) quanto disciplina (o castigo).
Cotejado com esse marco, o desempenho industrial latino-americano
ficou aqum das expectativas, em funo de vrias deficincias. No
perodo de ISI, a Amrica Latina distinguiu-se por grandes incentivos,
mas por uma disciplina insuficiente. Na dcada de 1990, teve uma disciplina considervel (trazida pelos mercados competitivos e pela abertura comercial), mas muito poucos incentivos.
Uma estratgia de construo institucional
Os mercados no so autocriadores, auto-reguladores, autoestabilizadores nem autolegitimadores. O crescimento econmico requer mais do que um aumento temporrio dos investimentos e da iniciativa empresarial. Exige o esforo de construir quatro tipos de instituio, necessrios para manter o impulso de crescimento e criar resistncia aos choques:
instituies criadoras de mercados (direitos de propriedade e cumprimento de contratos);
instituies reguladoras do mercado (para lidar com externalidades,
economias de escala e informaes incompletas);
instituies estabilizadoras do mercado (para a gesto monetria e
fiscal);
instituies legitimadoras do mercado (proteo e seguridade sociais; poltica redistributiva; instituies de administrao de conflitos; parcerias sociais).
Construir e consolidar essas instituies leva tempo. Usar um perodo inicial de crescimento para experimentar e inovar nessas frentes pode
trazer grandes dividendos mais adiante. Os estudos transnacionais mostram que as instituies so o mais importante determinante isolado do
desenvolvimento econmico a longo prazo. Uma vez levada em conta a
qualidade institucional, nem a geografia nem o comrcio desempenham
qualquer papel na explicao das diferenas de nveis de renda entre os
pases (ver Figura 1).
Como j foi sugerido, as funes exercidas por instituies de alta
qualidade (conceder direitos de propriedade, regular os incentivos e assim por diante) configuram mltiplas formas institucionais, como mosDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 286
tram esquematicamente as Figuras 2 a 4. A primeira coluna de cada

figura refere-se aos objetivos a serem alcanados: eficincia produtiva,
estabilidade macroeconmica e financeira, justia distributiva e alvio
da pobreza. A coluna seguinte lista os conceitos relevantes, a partir da
anlise econmica. Por exemplo, os direitos de propriedade e a estrita
observncia da norma legal so necessrios para se chegar eficincia
produtiva; a sustentabilidade da dvida e a solidez da moeda so necessrias estabilidade macroeconmica, e assim por diante. A terceira
coluna ilustra algumas das escolhas institucionais que precisam ser feitas. Essas escolhas no so fixadas pela anlise econmica (embora a
anlise econmica possa ser de enorme utilidade para esclarecer as
contrapartidas a obter). Que tipo de sistema jurdico deve o pas adotar:
o direito consuetudinrio, o direito romano, ou um hbrido dos dois?
Qual o equilbrio exato entre a competio descentralizada no mercado e a interveno pblica? Quais os tipos de instituies financeiras/de
gesto empresarial mais apropriados para mobilizar a poupana interna? Deve a poltica tributria ser pautada por normas legais e, nesse
caso, quais so as normas apropriadas? Qual o tamanho apropriado da
economia pblica? Qual o aparelho regulador apropriado para o sistema financeiro? Quo progressivo deve ser o sistema tributrio? Como
devem organizar-se os mercados de trabalho?
Os arranjos institucionais tm um grande componente de
especificidade. Descobrir o que funciona no plano local requer experimentao. As reformas que tm sucesso num contexto podem exibir
um rendimento precrio ou fracassar por completo em outros. Como
afirmei antes, essa especificidade ajuda a explicar por que os pases
bem-sucedidos China, ndia, Coria do Sul e Taiwan, entre outros
quase sempre combinaram elementos heterodoxos com medidas ortodoxas. Explicaria tambm por que persistem importantes diferenas
institucionais entre os pases avanados da Amrica do Norte, da Europa Ocidental e o Japo, em reas como o papel do setor pblico, a natureza dos sistemas jurdicos, a gesto empresarial, os mercados financeiros, os mercados de trabalho e os mecanismos de seguridade social.
Alm disso, como os planejadores polticos sempre operam em ambientes que ficam aqum da perfeio, impossvel conceber trajetrias
timas de reforma mesmo em casos aparentemente simples, como
uma reforma de preos sem a devida considerao para com as condies vigentes e sem que se pesem as conseqncias da reforma para
mltiplas margens de distoro.
Vejamos um experimento hipottico, para elucidar esse ponto. Imaginemos que uma economista ocidental fosse convidada, em 1978, para
orientar os governantes chineses a respeito de uma estratgia de reforma. Como formularia sua orientao, luz do que hoje sabemos?
Sendo uma economista sensata, presumvel que ela soubesse que o
ponto de partida deveria ser a agricultura, j que a vasta maioria da
populao chinesa vive na zona rural. A liberalizao dos preos agrcolas seria o item nmero um da agenda. Ciente de que os incentivos
aos preos fazem pouca diferena quando a renda agrcola destinada a
comunas, ela acrescentaria, imediatamente, que a privatizao da terra
deveria acompanhar a liberalizao dos preos. Lembrada de que o fornecimento obrigatrio da safra ao Estado era uma importante fonte implcita de tributao, ela acrescentaria que tambm haveria necessidade
de uma reforma tributria, para compensar a perda de receita fiscal.
Mas ento surgiria outro problema: se o Estado no pudesse fornecer
alimentos s reas urbanas a preos inferiores aos do mercado, no iriam os trabalhadores urbanos exigir salrios mais altos? Sim, isso tambm requereria algumas reformas. As empresas estatais precisariam ser
transformadas em corporaes, a fim de poderem fixar os salrios e
tomar livremente as decises de contratao e demisso. (A privatizao
seria ainda melhor, claro.) Mas, se as empresas estatais passassem a
ter autonomia, no viriam a agir como monoplios? Bem, a legislao
antitruste, ou a liberalizao do comrcio, usada como um atalho, cuidariam desse problema. Quem financiaria as empresas estatais enquanto elas estivessem procurando reestruturar-se? bvio que tambm haveria necessidade de uma reforma do mercado financeiro. E quanto aos
trabalhadores que fossem demitidos das empresas estatais? Sim, por
isso que as redes de segurana so um componente necessrio de qualquer programa de ajuste estrutural. E assim por diante.
Essas recomendaes reproduzem a lista padro de itens do Consenso de Washington, e sua lgica impecvel. Mas poderamos desculpar os destinatrios desses conselhos se, porventura, eles chegassem
concluso de que essa histria de reforma difcil demais de realizar
durante a vida de um sujeito. Felizmente, a experincia real das reformas bem-sucedidas oferece uma lio diferente: no necessrio um
programa ambicioso de reformas institucionais complementares para
dar o pontap inicial no crescimento. Como sabemos ao olhar para trs,
os reformadores chineses puderam usar atalhos criativos, que contornaram as complementaridades que, de outro modo, teriam estragado uma
abordagem parcial e gradativa. A reforma de preos por um sistema

dual e a introduo do sistema de responsabilidade familiar aumentaram os incentivos produo agrcola na margem, sem exigir uma reforma da propriedade, cortes na receita tributria e a perturbao do
equilbrio social nas reas urbanas. Talvez no tenha sido uma reforma
ideal, pelos padres indicados nos manuais, mas funcionou.
Embora a anlise econmica possa contribuir para as escolhas
institucionais, h tambm um enorme papel a ser desempenhado pela
deliberao pblica e pela opo coletiva. Na verdade, podemos pensar
na democracia participativa como uma meta-instituio que faz escolhas no cardpio de arranjos institucionais possveis em cada uma
dessas reas.
Resumindo
Como demonstra o caso chins, as transies para o crescimento econmico de vulto raramente so desencadeadas por receitas importadas do
exterior. Abrir a economia ao comrcio e aos fluxos de capital e adotar as
instituies de melhor prtica quase nunca so fatores fundamentais
logo de sada. Ao contrrio, as reformas iniciais tendem a ser uma combinao de inovaes institucionais no convencionais e elementos extrados do receiturio ortodoxo. Os recursos humanos adequados, a infraestrutura pblica, a estabilidade macroeconmica e a paz social, tudo isso
so elementos-chave que viabilizam uma estratgia de crescimento. Mas
a estratgia tem que ir mais alm e atiar a vitalidade dos investidores
internos. Essas combinaes tendem a ser especficas de cada pas, exigindo conhecimento e experimentao locais para ser implementadas com
sucesso. Elas visam os investidores internos e so talhadas de acordo com
as realidades institucionais internas.
Conceber uma estratgia de crescimento desse tipo mais difcil e
mais fcil do que implementar polticas tpicas de integrao. Mais
difcil, porque as restries ao crescimento costumam ser especficas
de cada pas e no reagem bem s receitas padronizadas. Porm mais
fcil, porque, uma vez tomando por alvo essas restries, algumas
mudanas polticas relativamente simples podem gerar enormes benefcios econmicos e dar incio a um crculo virtuoso de crescimento e
reformas adicionais.
Implicao para as instituies globais

Nesta viso alternativa, um regime econmico internacional
favorecedor do desenvolvimento aquele que faz muito mais do que
promover o acesso dos pases pobres aos mercados dos pases industrializados avanados e promulgar cdigos, padres e prticas timas. aquele que permite aos pases pobres experimentarem arranjos institucionais e lhes d espao para conceberem suas prprias solues, possivelmente divergentes, para os gargalos de desenvolvimento que tm de enfrentar. aquele que avalia as demandas de reforma institucional no pela perspectiva da integrao (de que precisam os pases para se integrar?), mas pela perspectiva do desenvolvimento (de que precisam os pases para chegar a um crescimento econmico amplo e eqitativo?). Segundo esta viso, os arranjos econmicos internacionais no mais serviriam de instrumentos de
harmonizao de polticas e prticas econmicas entre os vrios pases, visando maximizao do comrcio e dos fluxos de investimento, mas de arranjos capazes de intermediar as diferentes prticas e
instituies nacionais.
Na verdade, precisamos voltar a um modelo leve de globalizao
com menos concentrao na disciplina e na harmonizao internacionais e desistir de adotar uma verso pesada, que sufoca os pases em
desenvolvimento. A abordagem de integrao superficial do GATT
mostrou-se muito mais acolhedora para os projetos de desenvolvimento
do que o modelo de integrao profunda da OMC.
E, num modelo leve de globalizao, preciso deslocar a ateno
para o relaxamento das restries mobilidade da mo-de-obra. Essa
uma rea em que os benefcios so maiores para a eficincia global e os
pases pobres do que todas as outras coisas constantes da agenda atual
de negociaes.3
3
Para maiores discusses, ver Dani Rodrik, Feasible Globalizations, maio de 2002
(http://ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).
Comentrios finais
O novo Consenso de Washington, em sua verso reformulada, no
constitui um guia til para a promoo do desenvolvimento nos pases
pobres. Sua mensagem de que instituies de prtica tima + abertura comercial e fluxos de capital = crescimento econmico tem toda a
probabilidade de levar a mais uma decepo. Ofereci aqui uma abordagem alternativa, que se concentra na experimentao tanto na esfera
institucional quanto na produtiva como um motor importante do desenvolvimento econmico. A chave est em reconhecer que no se pode
obter tecnologia nem boas instituies sem adaptaes internas significativas. Essas adaptaes, por sua vez, requerem um papel proativo do
Estado e da sociedade civil, bem como estratgias de colaborao que
estimulem a iniciativa empresarial e a construo de instituies. O que
o mundo precisa, hoje em dia, de menos consenso e mais experimentao. O papel dos organismos externos, por sua vez, deve ser o de
promover a capacidade de as democracias nacionais implementarem
essas inovaes, e no o de cerce-las. Atende-se melhor s necessidades do mundo em desenvolvimento com um conjunto leve de regras
de gesto econmica global (em contraste com um pesado conjunto
de regras voltadas para a maximizao do comrcio e dos fluxos de
investimento).
Voltando a meu ttulo, depois do neoliberalismo, o qu? Certamente, no um novo lema ou receita. A abordagem que esbocei aqui fundamenta-se em princpios econmicos slidos e est impregnada do histrico emprico, mas deixa espao para que a imaginao institucional e a
poltica participativa concebam estratgias de desenvolvimento que atendam s necessidades locais e lhes sejam apropriadas. Talvez no tenha
os atrativos das solues prontas, mas tem, pelo menos, uma probabilidade de funcionar.
Tabela 1: Morreu o Consenso de Washington.

Viva o novo Consenso de Washington!
Figura 1: Correlaes entre renda e seus determinantes profundos

Grficos de disperso incondicional (painel esquerda) e
condicional (painel direita)
Nota: Os grficos de disperso direita do painel foram gerados a partir de uma anlise de regresso por quadrados mnimos feita em duas
etapas, considerando-se a abertura e a qualidade institucional. Os detalhes podem ser encontrados em Rodrik, Subramanian e Trebbi (2002).
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Referncias bibliogrficas
HAUSMANN, Ricardo e RODRIK, Dani, Economic Development as
Self-Discovery, NBER Working Paper No. 8952, maio de 2002.
RODRIK, Dani, Feasible Globalizations, maio de 2002 (http://
ksghome.harvard.edu/~.drodrik.academic.ksg/Feasible.pdf).
GLOBALIZAO E DESENVOLVIMENTO*
Jos Antonio Ocampo**
A ordem econmica neoliberal tem sido alardeada, nos ltimos vinte e cinco anos, como a porta de entrada para uma era de prosperidade
sem precedentes. Seu principal instrumento para o mundo em desenvolvimento a liberalizao econmica foi apresentado como uma sada
das estratgias ineficazes associadas ao protecionismo comercial e aos
altos nveis de interveno do Estado, bem ao comportamento rentista
que era estimulado por tais estratgias. O Consenso de Washington forneceu o resumo mais conhecido desse projeto de reforma, embora certamente no reflita suas verses mais radicais, que advogam um Estado
minimalista (Wiliamson, 1997).
Nos ltimos anos, a sabedoria dessa viso tem sido contestada. O
comrcio e o investimento externo direto tiveram um grande surto de
crescimento, mas a Terra Prometida das altas taxas de crescimento
tida cada vez mais como uma miragem. A defasagem internacional dos
nveis de renda acelerou-se e as tenses distributivas aumentaram, tanto
no mundo desenvolvido quanto nos pases em desenvolvimento. A alta
volatilidade financeira e o dficit geral de regulamentao so agora
evidentes, at mesmo no mundo industrializado.
A reivindicao de civilizar a economia global (Helleiner, 2000),
a fim de gerar uma forma de globalizao mais inclusiva, ou, nas palavras da Declarao do Milnio da Organizao das Naes Unidas, para
assegurar que a globalizao se torne uma fora positiva para todos os
povos do mundo (ONU, 2000), tornou-se a norma. Essa tem sido a
opinio insistente da sociedade civil internacional desde Seattle. O de-
* Este artigo baseou-se largamente no recente relatrio da CEPAL, Globalizao e Desenvolvimento (CEPAL, 2002a), dirigido pelo autor.
** Secretrio Executivo, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

(CEPAL).
sencanto com a liberalizao no mundo desenvolvido e o pluralismo no

debate econmico (ver, por exemplo, Rodrik, 1999, e Stiglitz, 2002a)
tambm esto em ascenso. At o presente, no entanto, todos esses processos positivos levaram a uma ao muito limitada. Em diversos aspectos, a ordem neoliberal globalizada continua a se aprofundar, enquanto os processos que se opem a ela avanam em ritmo lento.
Alis, medida que prossegue a controvrsia em torno da
liberalizao, a terminologia empregada no debate vai-se tornando cada
vez mais obscura. Fala-se muito da necessidade de consolidar a primeira gerao de reformas e de complement-las com uma segunda
gerao, visando a fortalecer as instituies1 e as redes sociais de segurana. Nesse aspecto, h um substrato bsico de concordncia (embora
tambm a existam dissenses): fala-se da necessidade de estruturas
macroeconmicas fortes, de acesso s oportunidades oferecidas pela
economia internacional, de maior participao do setor privado no processo de desenvolvimento, de um Estado mais eficiente e, sem dvida,
de instituies mais slidas e uma poltica social atuante. Todavia, afora
essa dimenso de concordncia, existem profundas diferenas de opinio quanto aos significados exatos de todos esses termos.
Na verdade, o fetichismo da reforma implcito na idia da gerao
de reformas uma parte essencial do problema. Seu grande pressuposto
bsico que os processos de desenvolvimento so de natureza linear e universal. Assim, de acordo com essa viso, os passos tomados nos estgios
iniciais do processo constituem a fundao sobre a qual se podem erigir as
partes adicionais da construo. Sem dvida, essa uma estrutura imprpria, quando a precariedade de parte dessas fundaes conduz a problemas
que tm de ser solucionados nos estgios subseqentes. Nesses casos, fazse necessrio reformar as reformas. o que acontece, por exemplo, nas
situaes em que os sistemas administrativos macroeconmicos levaram a
prticas pro-cclicas de administrao que aumentam os riscos enfrentados
por todos os agentes econmicos, nas quais a liberalizao tem fortes efeitos distributivos adversos, ou nas quais as reformas da poltica social deixam de defender o princpio da solidariedade.
1
Neste artigo, o conceito de instituies usado num sentido mais tradicional e mais
amplo do que o empregado na literatura mais recente, incluindo tanto organizaes (p.
ex., empresas comerciais, associaes de produtores e rgos de governo) quanto medidas polticas, dispositivos constitucionais, legais e regulatrios, e ainda alguns fatores
intangveis, como as tradies e as convenes.
Contrariando o segundo pressuposto implcito, o da universalidade,

pode-se argumentar que no existe um modelo nico de gesto econmica que garanta a estabilidade macroeconmica, nem tampouco existe
uma forma nica de integrao na economia internacional ou de concepo das instituies econmicas e sociais. Na terminologia de Albert
(1991) e Rodrik (1999), existem diferentes variedades de capitalismo,
como indica a experincia dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. bom que seja assim, pois isso implica que a democracia tem
um papel a desempenhar e que a posse das polticas de desenvolvimento tem um sentido positivo, no constituindo uma simples concordncia voluntria com o paradigma dominante (ou, o que d na mesma, uma aceitao cega das restries impostas pela globalizao).
Este artigo oferece uma viso alternativa do projeto de desenvolvimento e das reformas correspondentes que se fazem necessrias nos arranjos globais. Ele se divide em quatro partes. As duas primeiras examinam fatos globais e latino-americanos. A terceira expe em linhas gerais
uma agenda global que atribui um papel crucial s instituies regionais.
A quarta examina as estratgias nacionais de desenvolvimento.
I. Disparidades histricas globais
A histria demonstra que a convergncia internacional dos nveis
de renda, previso tpica de muitos modelos ortodoxos do crescimento
econmico, mais se tem mostrado a exceo do que a regra. O nico
exemplo significativo de convergncia dos nveis da renda per capita
ocorreu entre os pases desenvolvidos, durante os anos dourados do
perodo do ps-guerra, 1950-1973 (Maddison, 1991). Esse processo
continuou a avanar at 1990, embora em ritmo mais lento, e estancou
na ltima dcada do sculo XX. ORourke e Williamson (1999) demonstraram que, durante esse perodo, os Estados Unidos e a Europa
assistiram a uma convergncia dos nveis salariais, basicamente em resultado da migrao macia da mo-de-obra europia para o Novo Mundo. Dentro da Europa Ocidental tambm ocorreu um processo de equiparao salarial, embora no tenha abrangido os pases da periferia europia ou outras regies do mundo. Assim, mesmo no grupo dos pases
hoje industrializados, houve uma ligeira divergncia nas tendncias do
PIB per capita, divergncia esta que ainda maior quando se inclui um
grupo mais amplo de naes.
Esse tema foi minuciosamente examinado na bibliografia sobre o

crescimento econmico no ltimo quarto de sculo. Em geral, essas
anlises confirmam que houve uma divergncia a longo prazo nos nveis de renda per capita nos dois ltimos sculos, que ela foi particularmente acelerada no sculo XIX e na primeira metade do sculo XX, que
diminuiu um pouco o ritmo em 1950-1973 e que foi retomada desde
ento. Assim, usando os nveis do PIB per capita dos 141 pases includos na srie histrica de Angus Maddison (Maddison, 2001), o desvio
logartmico mdio aumentou de 0,56 em 1973 para 0,65 em 1998 (Figura 1, painel A). Todavia, diversos estudos tambm indicam ter havido
alguns indcios, ainda que no sistemticos, de uma convergncia condicional, quando se levam em considerao outros fatores que influenciam o crescimento dos pases, entre eles o nvel educacional da populao, a infra-estrutura, a estabilidade macroeconmica e as instituies
polticas, sociais e econmicas. Tomados em conjunto, esses dois grupos de dados indicam que tais determinantes do crescimento econmico distribuem-se com a mesma desigualdade que o PIB per capita, ou
mais at. E isso, convm acrescentar, lana srias dvidas sobre a validade do conceito de convergncia condicional.
Figura 1:
Tendncias da desigualdade internacional
A. Average log deviation of GDP per capita
B. Standard deviation of GDP per capita growth
Source: ECLAC, based on Maddison (2001)
Uma anlise da mesma fonte de dados revela outro fenmeno: a disperso acentuada e crescente dos ndices de crescimento entre os pases
em desenvolvimento durante os ltimos 25 anos do sculo XX em
outras palavras, a coexistncia dos bem-sucedidos e dos fracassados. Na verdade, o desvio padro do crescimento do PIB per capita
elevou-se, na mesma amostra de 141 pases, de 1,73 em 1950-1973 para
2,5 em 1973-1990, e para 3,09 na dcada de 1990 (Figura 1, painel B).
importante enfatizar que essa tendncia foi muito mais difundida do
que a tendncia para maiores disparidades internacionais de renda, pois
afetou todas as regies e os pases de baixa e mdia renda.
Tais tendncias fazem parte de um processo mais amplo de piora da
distribuio de renda no nvel mundial, como indica uma srie de artigos recentes. O mais abrangente deles, preparado por Bourgignon e
Morrison (2002) sobre as tendncias da distribuio da renda mundial
entre 1820 e 1992, concluiu que as desigualdades internacionais tiveram um aumento significativo entre 1820 e 1910, mantiveram-se estveis de 1910 a 1960 e tornaram a crescer de 1960 a 1992. At 1910, o
aspecto dominante desse processo foi o aprofundamento das disparidades
internacionais nos nveis do PIB per capita. Durante o perodo marcado
por uma inverso do processo de globalizao (1914-1950), a divergncia internacional contnua da renda per capita foi contrabalanada por
uma melhora da distribuio da renda dentro dos pases, ligada ao
surgimento dos Estados de bem-estar social na Europa Ocidental e nos
Estados Unidos e s revolues socialistas na Europa Central e Oriental.
A tendncia para a ampliao das desigualdades internacionais nas
dcadas recentes pode ser atribuda no apenas a um novo aumento das
disparidades internacionais nos nveis do PIB per capita, mas tambm a
um aumento bastante disseminado das desigualdades no interior dos
pases. A ttulo de ilustrao, no perodo de 1975-1995, 57% da populao de uma amostra de 77 naes estavam vivendo em pases em que a
distribuio da renda vinha piorando (Cornia, 1999). Apenas 16% viviam em naes em que ela estava melhorando. Os demais habitavam
pases com nveis estveis de desigualdade, ou outros em que no se
pde discernir nenhuma tendncia clara.
Vistas em conjunto, as consideraes anteriores no deixam dvida
quanto existncia de fatores de peso que determinam uma distribuio
desigual da renda mundial. Nos casos em que houve convergncia, ela
se deu apenas entre os pases desenvolvidos e somente em estgios especficos da evoluo da economia mundial. A tendncia geral para a
divergncia nos nveis de desenvolvimento mesclou-se com a estagnao dos nveis relativos de renda, experincia mdia da Amrica Latina
entre 1870 e 1973 (ver adiante), ou com diversas experincias de convergncia truncada, como a da Argentina, aps seu perodo de crescimento rpido entre 1880 e 1913, ou as do Brasil e do Mxico, aps sua
fase bem-sucedida de industrializao conduzida pelo Estado, que prosseguiu por vrias dcadas, at ser interrompida pela crise da dvida nos
anos oitenta.
O ressurgimento vigoroso da tendncia para a divergncia da renda,
nestas ltimas dcadas, tambm contraria as expectativas de que a
liberalizao econmica viesse a acelerar a convergncia, por fornecer
amplas oportunidades aos pases em desenvolvimento. Portanto, a tentativa de estabelecer vnculos simplistas entre a liberalizao econmica e o crescimento foi equivocada. A verdade mais bem caracterizada
nesse aspecto que, embora a poltica de comrcio, a liberalizao do
mercado de capitais e os incentivos conferidos ao mercado sejam de
fato importantes, no existem regras nicas que se possam aplicar a
todos os pases e em qualquer poca, nem a nenhum pas isolado em
diferentes pocas. Essa concluso nos chega com fora das anlises
comparativas de diversas experincias de desenvolvimento (ver, por
exemplo, Helleiner, 1994). Assim, o protecionismo mostrou-se uma fonte
de crescimento em certos perodos e em pases especficos, mas serviu
para bloque-lo em outros. O mesmo se pode dizer do comrcio mais
livre. As estratgias mistas revelaram-se as melhores em muitas situaes. Assim, como tm observado Chenery e muitos outros h pelo menos
duas dcadas, as experincias exitosas de aumento da exportao de
produtos manufaturados no mundo em desenvolvimento, a partir de
meados dos anos sessenta, em geral foram precedidas por perodos de
industrializao voltada para a substituio de importaes, e a integrao
muito bem-sucedida dos pases recm-industrializados [NICs] asiticos
na economia mundial emparelhou-se com uma forte interveno do Estado (ver, por exemplo, Chenery et al., 1986). Curiosamente, Bairoch
(1993) chegou a opinies semelhantes acerca das relaes entre o protecionismo e o crescimento econmico no perodo que antecedeu a Primeira Guerra Mundial e, alis, enunciou a concluso paradoxal de que
os perodos de crescimento mais rpido do comrcio mundial antes da
guerra no foram os caracterizados pelos regimes de comrcio mais liberais e, portanto, de que o crescimento econmico levou expanso
do comrcio mundial, e no o inverso.
O aumento e a persistncia de grandes desigualdades na economia

mundial tornam proveitoso pensar nela como um sistema em que as
oportunidades se distribuem sem equanimidade entre o centro da economia mundial e sua periferia, idia esta frisada por pensadores estruturalistas latino-americanos h meio sculo (ver, por exemplo, as contribuies clssicas de Prebisch, 1951). Na verdade, a melhor manifestao simples dessa realidade que, a despeito de algumas mudanas, a
hierarquia mundial dos nveis do PIB per capita manteve-se extraordinariamente estvel ao longo dos ltimos cem anos, como demonstrado pelo fato de que cerca de 60% das atuais disparidades mundiais de
renda podem ser explicados, simplesmente, pelas mesmas disparidades,
tais como existiam em 1913. Isso tambm se reflete em outros aspectos
cruciais da ordem econmica mundial: a altssima concentrao da gerao de tecnologia de ponta num punhado de pases, bem como a concentrao igualmente elevada das finanas mundiais e das sedes de
empresas multinacionais nessas mesmas naes.
As implicaes principais desse fato so que, embora os fatores econmicos, sociais e institucionais nacionais obviamente tenham importncia, as oportunidades econmicas so predominantemente determinadas pela posio ocupada na hierarquia mundial, o que implica que
subir os degraus da escada internacional tarefa das mais difceis. Algumas assimetrias internacionais essenciais ajudam a explicar por que a
economia internacional, na verdade, um campo de jogo no nivelado (ver Parte III, adiante), o que implica que, a menos que tais
assimetrias sejam sistemicamente abordadas, as desigualdades mundiais se mantero ou podero aprofundar-se no correr do tempo.
Por sua vez, isso implica que o desenvolvimento econmico no
uma questo de atravessar etapas de um padro uniforme, associado
elevao da renda per capita: ele tem a ver com lograr xito nas transformaes estruturais necessrias e nas estratgias macroeconmicas e
financeiras adequadas, dentro das restries impostas pela posio ocupada na hierarquia mundial e pelas estruturas econmicas e sociopolticas
internas, que em parte so uma funo dessa posio e, em parte, so
determinadas por seu prprio desenvolvimento histrico. Essa a percepo essencial da escola estruturalista latino-americana, bem como
da bibliografia sobre a industrializao tardia a partir de Gerschenkron
(para uma reafirmao recente, ver Amsden, 2001).
II. Frustraes latino-americanas recentes2

Nas ltimas dcadas, a Amrica Latina foi uma grande vitrine talvez a maior delas da liberalizao econmica. A regio empreendeu
com entusiasmo (com um sentido de posse) a liberalizao econmica, a partir de meados da dcada de 1980 (ou desde antes, em alguns
pases), e levou-a mais longe do que outras regies do mundo em desenvolvimento. Portanto, as frustraes com os resultados devem ser tomadas como uma demonstrao sria das fragilidades sobre as quais se
erigiu o programa de liberalizao.
Do lado positivo, fez-se um progresso substancial no controle da
inflao. Em mdia (e contrariando algumas percepes muito difundidas), os dficits oramentrios tambm foram controlados na segunda
metade da dcada de 1980 e, desde ento, mantiveram-se moderados na
maioria dos pases, ainda que com uma ligeira piora desde a crise asitica. Mais importante, a regio teve um claro sucesso em fomentar a
exportao e se tornar um m para o investimento externo direto [IED].
Entre 1990 e 2002, o aumento mdio anual das exportaes de mercadorias correspondeu a 8,6% em termos de volume e 9,1% em termos de
valor, ndices estes que s foram suplantados pela China e pelas economias asiticas mais animadas. Enquanto isso, o fluxo dos investimentos
externos diretos para a regio aumentou numa taxa sem precedentes,
subindo mais de cinco vezes, se compararmos o nvel recorde de 1999
com a mdia do perodo de 1990-1994; entretanto, esse fluxo experimentou um declnio significativo a partir de 2000.
A integrao na economia mundial seguiu trs padres bsicos. No
primeiro, exibido primordialmente pelo Mxico, mas tambm por algumas naes da Amrica Central e do Caribe, os pases ingressaram nos
fluxos verticais de comrcio de produtos manufaturados que so caractersticos dos sistemas de produo internacionalmente integrados, concentrando suas exportaes no mercado norte-americano. No segundo,
tpico da Amrica do Sul, os pases integraram-se na produo e nas
redes de comercializao globais horizontais, sobretudo de matriasprimas e produtos baseados em recursos naturais. Esse grupo tambm
se caracterizou por um comrcio intra-regional sumamente diversifica2
Para uma anlise extensa dessas questes, ver CEPAL (2000, 2001a, 2001b, 2002a e
2002b). Para uma anlise similar com respeito aos pases em desenvolvimento como um
todo, ver UNCTAD (1997, 1999 and 2002).
do e por uma concentrao menor nos mercados-alvo. O terceiro padro baseou-se na exportao de servios, especialmente para o turismo, mas tambm em servios financeiros e de transporte, e constitui o
padro predominante em alguns pases do Caribe e no Panam.
Entretanto, o sucesso da regio no aumento de sua fatia dos mercados mundiais e na atrao do IED no se refletiu num crescimento rpido do PIB. Na verdade, a taxa mdia de crescimento anual de 19902002, equivalente a 2,6%, correspondeu a menos da metade da taxa
recorde do perodo de 1945-1980, caracterizado pela industrializao
impulsionada pelo Estado3 (5,5% ao ano). Embora haja muitas razes
em particular, as grandes mudanas havidas na economia mundial
pelas quais seria um grave erro retomar as polticas tpicas desse perodo histrico anterior, fica claro que o nus da prova recai agora sobre
aqueles que o caracterizaram como um grande fracasso histrico, e que
caracterizam a liberalizao como a chave do crescimento rpido. Tomando por pano de fundo a dcada perdida de 1980, isso significa que a
Amrica Latina completou quase um quarto de sculo em que seus nveis de renda distanciaram-se dos medidos nos pases industrializados.
Segundo as estimativas de Maddison, os nveis de renda latino-americanos oscilaram em torno de 28% da renda per capita dos Estados Unidos no perodo de 1870 a 1973, caram para 22% em 1998 e, com o
declnio adicional ocorrido desde ento, situam-se agora em 20%.
Um grande concomitante desse resultado a deteriorao estrutural
da contrapartida entre crescimento e balana comercial, ou, o que equivalente, o enfraquecimento do elo entre o aumento do PIB e as transferncias de recursos para o exterior. A Figura 2 indica que esse elo j
estava enfraquecido na dcada de 1970, comparada s de 1950 e 1960
(o crescimento dinmico s continuou com base num dficit mais alto
na balana comercial e num aumento das transferncias de recursos).
Ele se deteriorou ainda mais no perodo de 1990-1997, em relao
dcada de 1970 (obteve-se um crescimento muito menor, com dficits
comerciais e transferncias de recursos similares), e tornou a piorar no
perodo de 1998-2002. Isso reflete uma srie de tendncias adversas na
estrutura produtiva: (a) a diminuio das indstrias de substituio de
importaes, no contrabalanada por uma acelerao do crescimento
3
Essa expresso prefervel ao conceito usual de industrializao pela substituio de
importaes, pelas razes explicadas em Crdenas, Ocampo e Thorp (2000).
das exportaes; (b) a demanda elevada de capital importado e produtos intermedirios (um dos traos dos sistemas de produo internacionalmente integrados) que caracteriza as atividades dinmicas, o que, ao
lado do fator precedente, reduziu os vnculos da produo; e (c) o enfraquecimento dos sistemas de inovao nacionais herdados do estgio
anterior de desenvolvimento, uma vez que as funes de engenharia e a
pesquisa e desenvolvimento (P&D), que costumavam ser realizadas por
firmas locais, esto sendo transferidas para fora da regio. Uma tendncia inversa foi o rpido crescimento da conectividade, embora sua
contrapartida tenham sido os crescentes divisores digitais internos,
que refletem o acesso muito desigual das diferentes empresas e setores
sociais s novas tecnologias.
Figura 2:
Transferncias lquidas de recursos, dficit na balana comercial
e crescimento do PIB
Figure 2
NET RESOURCE TRANSFERS, TRADE DEFICIT AND GDP GROWTH
Como resultado desses fatores, o efeito multiplicador e as

externalidades tecnolgicas geradas pelas atividades em rpido crescimento, associadas s exportaes e ao IED, mostraram-se fracos.
Alm disso, o dualismo (ou heterogeneidade estrutural) caracterstico
das estruturas produtivas da Amrica Latina tornou-se ainda mais acentuado: existem hoje muito mais empresas de categoria internacional, a maioria das quais compe-se de filiais de empresas
transnacionais, porm, ao mesmo tempo, uma parcela crescente do
emprego vem-se concentrado nas atividades de baixa produtividade
do setor informal, que responde por sete em cada dez novos empregos
criados nas reas urbanas latino-americanas na ltima dcada. Num
sentido muito importante, as novas atividades dinmicas so enclaves
de redes de produo globalizada, incapazes de induzir a um rpido
crescimento geral da economia.
A deteriorao estrutural da permuta crescimento/balana comercial gerou uma intensa sensibilidade ao financiamento estrangeiro,
que foi favorecido pela abertura financeira, pelos sistemas financeiros internos pr-cclicos e por polticas macroeconmicas igualmente pr-cclicas. Nos termos de Stiglitz (2002b), o processo de reforma substituiu os estabilizadores automticos por desestabilizadores
automticos. Como resultado, o crescimento econmico tornou-se
cada vez mais sensvel volatilidade da conta de capitais. A recuperao do crescimento econmico do incio da dcada de 1990 associou-se renovao das transferncias lquidas de recursos, mas foi
interrompida em trs ocasies, em menos de uma dcada (1995, 19981999 e 2001-2002). Grosso modo, um perodo de crescimento econmico razovel em 1990-1997 3,7% ao ano (significativamente
abaixo do recorde de 1945-1980, de qualquer modo) foi seguido
pela meia dcada perdida de 1998-2002, em decorrncia da contrao significativa dos fluxos de capital desde a crise asitica. A
partir de 1998, o PIB per capita contraiu-se na Amrica Latina em
geral e em metade dos pases da regio. Alm disso, todos os casos
de crescimento rpido foram interrompidos, inclusive os do Chile e
da Repblica Dominicana, as duas economias mais dinmicas da
Amrica Latina na dcada de 1990.
O crescimento econmico lento e voltil e os padres estruturais
adversos refletiram-se em mercados de trabalho precrios. A gerao
de empregos foi particularmente minguada na Amrica do Sul, refletindo seus padres de especializao intensivos em recursos naturais.
A informalidade crescente, que amplia as defasagens de renda entre o

trabalho qualificado e o no qualificado, e o dualismo crescente das
estruturas produtivas, como j indicamos, so tendncias mais gerais
da regio. Um grande reflexo disso que o elo entre pobreza e desenvolvimento econmico sofreu uma deteriorao estrutural na dcada
de 1990, como indica a Figura 3. Com isso, os nveis de pobreza continuaram significativamente mais altos em 1997 do que em 1980, apesar de j ter sido revertido o declnio do PIB per capita que caracterizou os anos oitenta. Com o declnio adicional da renda mdia per
capita na recente meia dcada perdida, os ndices de pobreza estagnaram ou aumentaram. Por sua vez, essa deteriorao do elo entre
pobreza e crescimento reflete o fato de que cerca de metade dos pases
da regio experimentou uma deteriorao da distribuio de renda durante os anos noventa, com um nico caso (o do Uruguai) em que se
observou o padro inverso (CEPAL, 2001b).
Figura 3:
Pobreza e PIB per capita
Essas tendncias adversas, estreitamente associadas aos padres de

transformao estrutural, destruram os efeitos positivos do aumento
dos gastos sociais, que subiram de uma mdia de 10,4% para 13,1% do
PIB ao longo da dcada de 1990 sem dvida, uma grande recompensa
pelo retorno generalizado da regio democracia. Elas tambm destruram algumas inovaes de grande porte na poltica social, particularmente a melhora na escolha dos objetivos. O progresso contnuo para o
ensino primrio universal foi acompanhado por um alcance maior do
ensino secundrio (atingindo uma mdia de 70% nos ltimos anos). A
despeito desse progresso, no entanto, ampliou-se a defasagem educacional em termos da abrangncia do ensino secundrio e superior e das
realizaes educacionais que separa a Amrica Latina das economias
desenvolvidas e das economias emergentes da sia. Numa tendncia
igualmente inquietante, a defasagem no alcance do ensino secundrio e
superior que separa os grupos de alta renda dos de baixa renda tendeu a
se ampliar em muitos pases.
Os sistemas de seguridade social e as redes de segurana social da regio

tiveram que se haver com os problemas criados pela cobertura segmentada e
insuficiente dos sistemas desenvolvidos no passado, bem como com a demanda gerada pelo envelhecimento da populao e pela instabilidade salarial
e empregatcia associada aos padres de desenvolvimento recentes. Assim,
os nveis aumentados de riscos macro e microeconmicos traduziram-se em
riscos sociais maiores e em mais demandas de proteo por parte de sistemas
subdesenvolvidos de proteo social. Em diversos casos, alm disso, os princpios de universalidade e solidariedade que devem caracterizar os sistemas
de proteo social foram postos de lado nas reformas da seguridade social.
Aliado s tendncias adversas do mercado de trabalho, isso se refletiu na
frustrao do avano no custeio desses sistemas.
III. Uma ordem global melhor
1. Trs objetivos essenciais da cooperao internacional
Uma lio essencial da histria que a resistncia a qualquer processo to poderoso quanto a atual globalizao acaba fracassando. Mas
isso no significa que as tendncias atuais possam ser entendidas como
realidades imutveis. Embora haja imperiosos processos tecnolgicos e
econmicos subjacentes a ela, a globalizao pode ser moldada e, a
rigor, a forma que vem assumindo foi predominantemente moldada por
decises polticas explcitas.
As deficincias exibidas pelo atual processo de globalizao demonstram a necessidade de trabalharmos em direo a trs objetivos fundamentais (CEPAL, 2002a):
garantir uma oferta satisfatria de bens pblicos globais;
construir um sistema mundial baseado nos direitos humanos, isto ,
uma cidadania global; e
superar gradualmente as assimetrias que caracterizam o sistema
econmico mundial.
O primeiro desses objetivos enfatiza a administrao da interdependncia
entre as naes. Os dois seguintes concentram-se na eqidade em suas
duas dimenses: cidados melhores e relao entre as naes. Depois
de alguns comentrios sobre os dois primeiros, discorreremos mais detidamente sobre o terceiro, que desempenha o papel essencial de garantir um desenvolvimento econmico equnime no nvel mundial.
Na literatura recente, o conceito de bens pblicos globais tem sido

entendido num sentido lato, que vai alm da definio tradicional da economia do bem-estar bens que no podem ser excludos e no so rivais
no consumo, ou bens pblicos puros e passa a incluir bens e servios
com grandes externalidades, mas cujos benefcios podem ser apropriados
em carter privado, e bens comuns globais (que so rivais no consumo).
Nesse sentido lato, o conceito inclui, entre outras coisas, a paz e a justia
internacionais, o conhecimento humano, a diversidade cultural, a luta
contra as pandemias internacionais, a sustentabilidade do meio ambiente,
a regulamentao do uso dos bens comuns globais, normas para regular
as transaes econmicas internacionais e a estabilidade macroeconmica
e financeira mundial. O que preciso enfatizar nesse aspecto a imensa
defasagem entre o reconhecimento da importncia crescente da
interdependncia, e portanto, dos bens pblicos globais, e a precariedade
das estruturas internacionais existentes tomada de decises, financiamento e administrao que garantem que eles sejam adequadamente
fornecidos (Kaul, Grunberg e Stern, 1999; Kaul et al., 2002).
Por outro lado, construir a cidadania global numa comunidade internacional heterognea implica o respeito pelos direitos humanos bsicos e pela diversidade cultural, assim conciliando o princpio da igualdade com o direito de ser diferente. Nessa viso, os poderes civis e
polticos foram um todo indivisvel e interdependente com os direitos
econmicos, sociais e culturais. Reconhece-se, no entanto, que o exerccio dos direitos econmicos e sociais no automtico e que, por
conseguinte, sua implementao progressiva exigir um esforo resoluto. Isso acarreta, necessariamente, um processo poltico que leve formao de pactos sociais e fiscais nacionais embora cada vez mais
globais , nos quais o acesso aos bens e servios que garantem os direitos econmicos e sociais resulte de uma deciso poltica concernente
alocao dos recursos.
Mas a defesa desses direitos continua a ser uma responsabilidade
essencialmente nacional. Por conseguinte, a imposio de direitos econmicos, sociais e culturais precisa deslocar-se aos poucos das avaliaes nacionais para uma implementao poltica definida com muito
mais clareza no mbito dos foros internacionais e, o que de suprema
importncia, para foros nacionais representativos, nos quais o cumprimento dos compromissos por parte dos pases seja discutido. Essa imposio poltica poder, em certas condies, levar gradativamente a
uma imposio jurdica, no contexto das cortes nacionais e internacioDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 314
nais correspondentes passo que, at agora, s foi dado pela Unio

Europia. Os compromissos assumidos e sua possibilidade de
implementao devem ser proporcionais, em todas as situaes, ao nvel de desenvolvimento de cada pas, a fim de prevenir o surgimento do
voluntarismo e do populismo. Dadas as gritantes desigualdades que caracterizam a ordem global, um componente central da expresso material desses direitos o cumprimento dos compromissos de assistncia
oficial ao desenvolvimento (AOD) assumidos no contexto da ONU. A
longo prazo, isso dever levar criao de um verdadeiro fundo global
de coeso social que facilite o exerccio dos direitos econmicos e
sociais dos membros mais pobres da comunidade internacional.
O terceiro objetivo implica que, assim como a ao redistributiva do
Estado indispensvel no nvel nacional, para assegurar a igualdade de
oportunidades, os esforos nacionais s podem ter pleno sucesso no
nvel global se forem complementados por uma cooperao internacional projetada para superar, gradativamente, as assimetrias bsicas da
ordem global, que esto na raiz das profundas desigualdades internacionais na distribuio de renda.
Essas assimetrias enquadram-se em trs categorias bsicas. A primeira est associada maior vulnerabilidade macroeconmica dos pases em desenvolvimento aos choques externos, o que tambm pressiona
os limitadssimos recursos desses pases para lidar com tais impactos. O
efeito final dessa situao que, enquanto os pases industrializados
tm maior espao de manobra para adotar polticas anticclicas e provocar uma resposta estabilizadora dos mercados financeiros, as economias em desenvolvimento quase no tm essa margem de manobra, j que
os mercados financeiros tendem a acentuar as variaes cclicas e os
agentes do mercado esperam que as autoridades nacionais tambm se
comportem pr-ciclicamente.
O segundo tipo de assimetria a concentrao extrema do progresso
tcnico nos pases desenvolvidos. A disseminao do progresso tcnico
dos pases de origem para o resto do mundo continua a ser lenta e
irregular, seguindo o veredicto qinquagenrio de Prebisch (Prebisch,
1951). Isso reflete os custos proibitivos do ingresso em atividades
tecnolgicas dinmicas e at as restries enfrentadas pelos pases em
desenvolvimento para entrar em setores maduros, nos quais as oportunidades para tais pases restringem-se, predominantemente, a atrair
empresas multinacionais que j estejam estabelecidas nesses setores.
Por sua vez, a transferncia de tecnologia fica sujeita ao pagamento de
royalties pelas inovaes, as quais tm recebido uma proteo cada vez

maior da difuso dos direitos de propriedade intelectual. O efeito conjunto de todos esses fatores explica por que, no nvel mundial, a estrutura produtiva continua a exibir um alto grau de concentrao do progresso tcnico nos pases industrializados, que com isso mantm sua posio predominante nos ramos do comrcio internacional que crescem
com mais rapidez, bem como sua hegemonia na formao de grandes
empresas transnacionais.
Uma terceira assimetria est associada ao contraste entre o alto grau
da mobilidade do capital e a mobilidade internacional limitada da mode-obra, especialmente entre os trabalhadores pouco qualificados. Essa
assimetria um aspecto caracterstico do estgio atual da globalizao,
uma vez que no era observada no sculo XIX e no incio do sculo XX
(quando todos os fatores de produo eram altamente mveis), nem
tampouco no primeiro quarto de sculo posterior Segunda Guerra
Mundial (quando todos tinham uma mobilidade restrita). Esse componente essencial, visto que a assimetria na mobilidade dos fatores de
produo tem um impacto regressivo, pois funciona beneficiando os
fatores de produo com maior mobilidade o capital e a mo-de-obra
especializada , em detrimento de outros menos mveis, como o trabalho no qualificado (Rodrik, 1997).
Em virtude da marcante tendncia para a desigualdade gerada pelas
assimetrias internacionais, nivelar o campo de jogo atravs de dispositivos regulatrios uma diretriz imprpria para a reforma internacional. As tentativas de aplicar medidas idnticas a situaes diversas s
podem servir para acentuar as desigualdades j existentes. Assim, o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, consagrado
na Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, assim
como o princpio do tratamento especial e diferenciado, incorporado
na agenda comercial, so normas mais apropriadas para construir uma
ordem global mais equitativa do que o nivelamento do campo de jogo,
que tem norteado os esforos de reforma da ordem econmica internacional nos ltimos anos.
Esta anlise estabelece alguns fatores essenciais da reforma internacional no tocante aos pases em desenvolvimento. Corrigir a primeira
dessas assimetrias implica que se deve adotar uma abordagem abrangente
para reduzir a segmentao e a volatilidade do acesso dos pases em
desenvolvimento aos mercados financeiros internacionais, bem como
para lhes proporcionar mais espao de manobra para a adoo de poltiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 316
cas macroeconmicas anticclicas. Corrigir a segunda implica que o sistema de comrcio deve facilitar a transferncia tranqila da produo
de matrias-primas, de indstrias tecnolgicas maduras e de servios
padronizados para os pases em desenvolvimento. Essa correo deve
tambm acelerar o acesso dos pases em desenvolvimento tecnologia
(assim evitando, atravs da proteo exagerada dos direitos de propriedade intelectual, a elevao de seu custo ou a limitao excessiva das
modalidades pelas quais a transferncia se realiza), bem como garantir
a participao crescente dos pases em desenvolvimento na gerao de
tecnologia e nos ramos da produo com tecnologia mais alta. Para facilitar esses processos, o sistema de comrcio deve dar espao suficiente para a adoo de estratgias produtivas nacionais atuantes nos pases
em desenvolvimento (ver adiante). Por ltimo, superar a terceira
assimetria implica que a migrao da mo-de-obra deve ser plenamente
includa na agenda internacional, atravs de um acordo global sobre a
poltica de migrao e de acordos regionais e sub-regionais, devendo-se
adotar tambm um mecanismo complementar que facilite a migrao
(como o reconhecimento das realizaes educacionais e a possibilidade
de transferncia de penses e outros benefcios da seguridade social).
2. Melhores estruturas de governabilidade
Na falta de instituies adequadas que garantam a capacidade de a
ordem internacional assegurar esses trs objetivos, a globalizao temse revelado uma fora sumamente desintegradora no nvel internacional, bem como um fator conducente ao desgaste da coeso social no
plano nacional. Isso impe enormes exigncias governana, em todos
os seus nveis. H hoje um amplo consenso quanto ao papel decisivo
desempenhado pelas estratgias e pela governana nacionais na determinao do sucesso obtenvel por um pas no estabelecimento de vnculos slidos com a comunidade internacional. Entretanto, sem uma estrutura internacional adequada, a oferta insuficiente de bens pblicos globais e as foras geradoras de desigualdade produzidas pelas assimetrias
internacionais prejudicaro o desenvolvimento nacional.
Isso implica que o esforo de construir instituies fortes para uma
ordem global melhor deve basear-se numa rede de instituies mundiais, regionais e nacionais, em vez de se limitar a uma ou algumas instituies internacionais. A ao nos nveis regional e sub-regional desempenha um papel de peso como intermediria entre as ordens global
e nacional, por quatro grandes razes: a complementaridade entre as

instituies globais e regionais numa comunidade internacional heterognea; o tamanho desigual dos atores envolvidos nos processos globais,
que significa que a voz dos pases se far ouvir melhor se for expressa
como uma voz regional; o maior sentimento de posse das instituies
regionais e sub-regionais; e o fato de que, em algumas reas (como na
poltica macroeconmica e regulatria), o alcance da autonomia eficaz
da poltica econmica deslocou-se da arena nacional para os nveis subregional ou regional. Portanto, um sistema que se baseie em redes de
instituies globais e regionais ser no apenas mais eficiente, como
tambm mais equilibrado em termos das relaes de poder.
O papel crucial desempenhado pelas instituies regionais tem um
significado importante na Amrica Latina, que progrediu mais em termos da integrao regional do que as outras regies do mundo em desenvolvimento. No obstante, essa integrao esteve sujeita a fortes tenses nos ltimos anos, as quais s podem ser solucionadas por uma
renovao do compromisso poltico com a integrao e um
aprofundamento dos atuais processos integradores. Isso significa que,
alm da liberalizao do comrcio e da criao de regras comuns para
ele, h uma demanda acentuada de cooperao macroeconmica e financeira, harmonizao dos regimes regulatrios, complementao da
infra-estrutura fsica, defesa dos bens comuns da regio e um avano
gradativo na integrao social e poltica.
Em ltima instncia, todavia, as instituies internacionais continuariam a depender das responsabilidades e polticas nacionais, o que
uma caracterstica essencial de um sistema internacional em que os processos polticos continuam a se alicerar em Estados nacionais. Um
corolrio fundamental disso que as instituies globais devem ser firmemente respeitadoras da diversidade. Ademais, esse o nico sistema compatvel com a promoo da democracia no nvel mundial. Alis,
promover a democracia como valor universal implica assegurar que os
processos nacionais que proporcionam representao e participao
possam influir na definio das estratgias de desenvolvimento econmico e social, bem como intermediar as tenses inerentes ao processo
de globalizao. Esse princpio est incorporado no pensamento mais
recente sobre a cooperao para o desenvolvimento, que enfatiza que
sua eficcia depender de uma vigorosa poltica nacional de posse
dos compromissos assumidos pelos pases em desenvolvimento.
Convm recordar, nesse aspecto, que o multilateralismo que obteve

xito nos termos de Bretton Woods baseou-se, precisamente, numa mescla criteriosa de regras e de cooperao internacionais, que proporcionou graus suficientes de liberdade s autoridades nacionais para que
elas perseguissem suas metas de crescimento e desenvolvimento. Essa
poltica baseou-se em autoridades nacionais fortes e eficientes, e no
nas fracas. Vista por esse prisma, a mescla atual de acordos internacionais incompletos e enfraquecimento da eficincia da poltica nacional
afigura-se a mais imprpria de todas as misturas possveis.
Por fim, as medidas adotadas para reestruturar a ordem internacional tambm devem assegurar a participao dos pases em desenvolvimento em bases eqitativas, assim como a adoo de regras de
governana adequadas. A consecuo desse objetivo exigir uma discriminao positiva, por parte da comunidade internacional, para respaldar os pases pequenos e pobres, alm de exigir um esforo desses
pases no sentido de se organizarem no mbito de instituies regionais
e sub-regionais. Outra implicao desse princpio que se deve dar preferncia aos arranjos institucionais que tenham o maior nmero possvel de participantes ativos. Por ltimo, a adoo de regras apropriadas
de governana outro componente essencial para garantir os direitos
bsicos dos pases em desenvolvimento sobretudo os menores na
ordem institucional, institucionalizando a responsabilidade e fortalecendo
as funes de auditoria exercidas por instituies que desfrutem de
credibilidade junto a todos os atores pertinentes. Essa abordagem envolve a imposio de limites aos pases de maior influncia nas instituies internacionais, o que no funciona necessariamente em detrimento
deles, j que tambm levar a um maior compromisso dos pases em
desenvolvimento com a ordem institucional global.
IV. Estratgias nacionais para lidar com a globalizao
Qualquer estratgia nacional de desenvolvimento, na era global, deve
alicerar-se em slidos pactos sociais que assegurem a estabilidade poltica, em sistemas e prticas legais no arbitrrios, que garantam a segurana dos contratos, e numa burocracia de Estado imparcial e relativamente eficiente. Esses requisitos institucionais genricos, que tm sido
corretamente enfatizados na bibliografia recente, so componentes essenciais de um ambiente adequado de investimento e, como tais, podem
ser vistos como condies necessrias do crescimento. Todavia, nenhum
deles responde pelas foras especficas que impulsionam o crescimento

econmico, nem fornece meios para lidar com as velhas e novas formas
de vulnerabilidade. Assim, as estratgias adotadas pelos pases em desenvolvimento devem incorporar pelo menos quatro componentes adicionais: polticas macroeconmicas destinadas a reduzir a vulnerabilidade
externa e facilitar o investimento produtivo; estratgias de desenvolvimento produtivo atuantes, que visem a criar uma competitividade
sistmica; uma poltica social sumamente atuante, em especial nos campos da educao, emprego e proteo social; e instituies especficas
que gerem um equilbrio apropriado entre os interesses pblicos e privados. No h modelos universalmente vlidos em nenhuma dessas reas
e, por conseguinte, h muito espao para a aprendizagem institucional
e, o que mais importante, para o exerccio da democracia.
1. Viso geral da estabilidade macroeconmica e
do papel das polticas anticclicas
A coerncia que deve caracterizar as medidas polticas
macroeconmicas precisa basear-se numa definio ampla da estabilidade, que reconhea a inexistncia de uma correlao isolada entre suas
dimenses alternativas e, portanto, reconhea que pode haver concesses compensatrias significativas. Duas lies so particularmente
importantes nesse aspecto. A primeira que a instabilidade real custa
caro. As recesses acarretam perdas significativas de recursos, as quais
podem ter efeitos duradouros: as empresas podem sofrer prejuzos
irreparveis em bens tangveis e intangveis, enquanto o capital humano
dos desempregados ou subempregados pode perder-se em carter permanente. Por sua vez, a incerteza associada variabilidade das taxas de
crescimento incentiva as estratgias microeconmicas defensivas, em
vez das estratgias ofensivas que levam a altas taxas de investimento
e a rpidas mudanas tecnolgicas. O crescimento voltil conduz a um
alto ndice mdio de subutilizao da capacidade produtiva, reduzindo
a produtividade e o lucro e afetando adversamente o investimento, o
que afeta o crescimento a longo prazo (French-Davis, 2000).
A segunda lio que os dficits privados so to dispendiosos quanto os
do setor pblico e que os balanos arriscados podem ser to nocivos quanto
os desequilbrios de fluxo. Quando as crises levam a colapsos financeiros, os
custos associados so extremamente altos. As perdas de ativos podem destruir anos de acumulao de capital. A socializao dos prejuzos pode ser a
nica maneira de evitar uma crise sistmica, mas afeta o futuro desempenho
fiscal (ou quase fiscal). Restabelecer a confiana no sistema financeiro leva
tempo, e o prprio setor financeiro torna-se avesso ao risco, o que solapa sua
capacidade de exercer suas funes econmicas primrias.
Essas duas lies acham-se basicamente interligadas, j que os ciclos de crescimento e declnio financeiros tornaram-se a fonte predominante dos ciclos comerciais do mundo em desenvolvimento, sobretudo
nas economias emergentes. A tarefa essencial da poltica
macroeconmica, portanto, administr-los com instrumentos
anticclicos apropriados. Em particular, gerir a volatilidade exige uma
combinao de trs pacotes polticos cuja importncia relativa varia de
acordo com as caractersticas estruturais e a tradio de poltica
macroeconmica de cada pas. O primeiro deles compe-se de medidas
macroeconmicas coerentes e flexveis, destinadas a impedir que os
agentes pblicos ou privados acumulem nveis excessivos de
endividamento e a prevenir desequilbrios nos preos macroeconmicos
essenciais. O segundo um sistema de regulamentao e superviso
prudenciais rigorosas, que devem acentuar-se nos perodos de euforia
financeira, a fim de contrabalanar os riscos crescentes em que incorrem os intermedirios financeiros. O terceiro compe-se de polticas
concernentes ao passivo, que visam assegurar a manuteno de perfis
adequados de vencimento com respeito s obrigaes pblicas e privadas, nos mbitos interno e externo (Ocampo, 2002).
Administrar medidas macroeconmicas anticclicas no tarefa simples, uma vez que os mercados financeiros geram grandes incentivos
para que os pases em desenvolvimento exagerem nos gastos durante os
perodos de euforia financeira e faam ajustes excessivos durante as
crises. Alm disso, a globalizao impe limites objetivos autonomia
nacional e cobra um preo elevado por qualquer perda de credibilidade,
quando os instrumentos da poltica nacional so mal administrados. Por
essa razo, torna-se necessrio confiar em instituies e instrumentos
polticos que ajudem a dar credibilidade, inclusive fundos de estabilizao fiscal e bancos centrais independentes. No entanto, a renncia explcita autonomia poltica (por exemplo, atravs da adoo direta de
uma moeda estrangeira) no chega a constituir uma soluo para esse
dilema. Os acontecimentos recentes no deixam dvida quanto ao fato
de que a credibilidade das autoridades macroeconmicas pode ser
fortalecida com mais eficcia pela flexibilidade, administrada com prudncia, do que pela adoo de regras excessivamente rgidas.
A longo prazo, o crescimento econmico depende de uma combinao de sistemas tributrios slidos, que proporcionem os recursos necessrios para que o setor pblico cumpra sua tarefa, de uma taxa de
cmbio competitiva e de taxas de juros reais moderadas e mercados
financeiros fortes. A poltica macroeconmica deve concentrar-se em
garantir os trs primeiros elementos. O objetivo do fortalecimento financeiro proporcionar o financiamento de investimentos com preo
adequado e prazos de vencimento suficientemente longos. A liberalizao
dos sistemas financeiros na Amrica Latina no fortaleceu os mercados
financeiros nem reduziu tanto quanto se esperava os elevados custos
regionais de intermediao. Conseqentemente, o setor pblico continua a ter um papel importante a desempenhar no fornecimento de servios financeiros e na promoo do surgimento de novos agentes e segmentos nos mercados de capital. Enquanto isso, os esforos para aumentar a poupana do setor pblico, a criao de incentivos poupana
empresarial e mecanismos especiais para estimular a poupana interna
(em especial para a aposentadoria) podem ser meios teis de elevar as
taxas nacionais de poupana.
2. As medidas polticas macroeconmicas no bastam:
o papel das estratgias de desenvolvimento produtivo
At o momento, no se confirmou a idia de que a combinao de
economias abertas e macroeconomia estvel no sentido restrito em
que essa expresso passou a ser usada, isto , designando equilbrio
fiscal e inflao baixa seria suficiente para promover o rpido crescimento econmico. Isso desencadeou um debate ainda no resolvido acerca das razes que esto por trs desse resultado. A interpretao ortodoxa que os mercados no foram suficientemente liberalizados. Tal viso desmentida pelos episdios mais prolongados de crescimento rpido no mundo em desenvolvimento (isto , os milagres do Leste
Asitico ou, mais recentemente, da China e da ndia, ou ainda, no passado, os perodos de crescimento rpido do Brasil ou do Mxico), todos
os quais envolveram uma mistura de heresias locais com prescries
polticas mais ortodoxas (Rodrik, 1999; Amsden, 2001). As interpretaes alternativas enfatizam o papel das falhas do mercado, particularmente no funcionamento dos mercados de capital e de tecnologia, como
explicao do crescimento lento. Tambm essa linha de raciocnio precisa explicar por que, no passado, foi possvel um crescimento rpido
em muitos pases em desenvolvimento que enfrentavam limitaes dessa natureza.

Uma linha de raciocnio mais promissora recorre s diferentes variantes histricas do estruturalismo no pensamento econmico. Essa viso enfatiza que o crescimento econmico envolve uma transformao
constante das estruturas de produo. Trata-se de um processo que no
resulta automaticamente de um bom desempenho macroeconmico nem
ocorre de maneira automtica e harmoniosa, uma vez que a expanso de
novos setores implica a acumulao de capacidade tecnolgica e a criao de conjuntos complementares de atividades e redes comerciais, todos os quais envolvem um processo de aprendizagem e custos de coordenao (Chang, 1996; Ocampo, 2001). A transformao das estruturas
produtivas, portanto, deve ser uma prioridade explcita de qualquer estratgia de desenvolvimento. Seu objetivo central, num meio aberto como
o que caracteriza as economias latino-americanas de hoje, deve ser a
criao de uma competitividade sistmica, baseada em trs pilares fundamentais: a criao de sistemas de inovao para acelerar a acumulao de capacidade tecnolgica; o respaldo a novas atividades produtivas e formao de vnculos na produo; e a oferta de servios infraestruturais de alta qualidade. O papel dos mercados financeiros fortes j
foi enfatizado como um complemento essencial a um ambiente
macroeconmico apropriado.
Essa interpretao destaca um aspecto central das experincias de
desenvolvimento bem-sucedidas no passado: o vigoroso impulso de
industrializao baseado em slidas parcerias entre o Estado e o setor
empresarial. Do lado oposto, a experincia recente da Amrica Latina e
de outras regies do mundo em desenvolvimento indica que a abertura
dos mercados com incentivos neutros, as relaes distantes entre o governo e as empresas e as restries multilaterais (Rodada do Uruguai) a
instrumentos tradicionais do desenvolvimento no fornecem um substituto adequado para as estratgias ativas de desenvolvimento produtivo.
Dado o papel fundamental do conhecimento, qualquer dessas estratgias deve basear-se num maior investimento pblico e privado na educao, na formao profissionalizante e administrativa e na cincia e
tecnologia. Essa estratgia deve ser implementada atravs de muitas
formas diferentes de colaborao entre o Estado e o setor privado, todas
as quais devem concentrar-se na criao de sistemas dinmicos de inovao. Em vista da importncia intrnseca e da natureza entrelaada das
novas tecnologias de informtica e comunicao, os esforos para proDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 323
mover sua utilizao ativa so de importncia vital nos sistemas contemporneos de inovao.
Considerando-se as condies vigentes na Amrica Latina, a estratgia para diversificar a produo tem trs prioridades claras: (a) diversificao das exportaes e de seus mercados de destino, o que requer
uma diplomacia comercial muito atuante e o desenvolvimento de uma
infra-estrutura de servios competitiva e de alta qualidade, a fim de respaldar as atividades de exportao nas reas de finanas, seguros, promoo e certificao; polticas de vinculao especificamente destinadas a ampliar os vnculos entre a produo interna e as atividades
voltadas para o mercado internacional, ou nas quais o investimento externo direto seja um fator fundamental; e (c) apoio formao de clusters,
em resposta ao dinamismo crescente das esferas locais da atividade econmica e necessidade de integrar pequenas e mdias empresas na produo para o mercado internacional. Dados os processos acentuados de
destruio criativa que caracterizam as economias modernas, essas
medidas devem ser acompanhadas por uma poltica explcita que vise a
reestruturar as atividades no competitivas.
O outro elemento nuclear da competitividade sistmica o oferecimento de servios de infra-estrutura de alta qualidade. Em diversos pases, vrias parcerias entre o setor pblico e o privado lograram obter
um progresso significativo nesse aspecto, particularmente nas telecomunicaes, nos servios porturios e no transporte martimo, e em
menor grau e com diferenas maiores entre os pases nos servios de
energia (eletricidade e gs). Nessa rea, as prioridades consistem em
promover melhorias substanciais na infra-estrutura de transportes terrestres, preencher as lacunas de regulamentao na prestao dos servios correspondentes, e aumentar a eficincia das empresas estatais nas
reas em que o Estado continua a fornecer esses servios diretamente.
A incorporao eficaz do projeto de desenvolvimento sustentvel
impe outras exigncias s atuais estratgias de produo e, em particular, mobilizao do investimento em setores dinmicos da produo,
que utilizem mtodos e tecnologias de produo limpos, nos quais se
chega competitividade atravs da acumulao de capital no sentido
amplo do termo (isto , capital humano, social, fsico e natural). A criao de mercados para os servios ligados ao meio ambiente a idia
mais promissora nesse campo, uma vez que gera, simultaneamente, os
incentivos econmicos e o financiamento necessrios adoo das novas tecnologias.
Progredir em todas essas frentes requer parcerias inovadoras entre o

setor pblico e o privado, com base numa viso estratgica comum. Um
processo ativo de aprendizagem geraria, necessariamente, misturas variadas de envolvimento dos setores privado e pblico e de instrumentos
horizontais e seletivos. Seja como for, esses instrumentos devem incluir
uma vinculao clara entre os incentivos e os resultados.
3. Melhora dos vnculos sociais
Podemos pensar no progresso social como o resultado de trs fatores fundamentais: uma poltica social de longo prazo, que almeje melhorar a eqidade e garantir a incluso; um crescimento econmico que
gere um nmero adequado de empregos de alta qualidade; e uma reduo das defasagens de produtividade (dualismo) entre as diferentes atividades e agentes econmicos. A globalizao aumentou as tenses em
todos esse campos, uma vez que ampliou a demanda de sistemas de
ensino de qualidade, gerou novas tenses entre a competitividade e o
emprego e aumentou o dualismo nas estruturas produtivas, alm de criar novos riscos sociais. Assim, as estratgias sociais devem concentrarse em trs reas: (a) educao, (b) emprego e promoo de pequenas
empresas, e (c) proteo social.
Os avanos nessas reas complementam uns aos outros. A educao o
meio primrio de sustar a reproduo intergeracional da pobreza e da desigualdade. Tornou-se ainda mais importante na medida em que a globalizao
aumentou a necessidade de recursos humanos capazes de se engajar em
novos modos de produo, competio e convvio harmonioso. O emprego
um fator chave da integrao social, em virtude de sua importncia em
termos da realizao social e como determinante das oportunidades de consumo dos indivduos. medida que as pequenas empresas vo gerando
mais empregos, o meio em que tais firmas operam tornou-se um grande
determinante da qualidade do trabalho. Os riscos enfrentados pela populao incluem os associados volatilidade macroeconmica, adaptao a
novas tecnologias e maneiras de organizar o trabalho, e deteriorao da
situao empregatcia em muitos setores.
Na rea da educao, os esforos devem concentrar-se na conquista
de uma abrangncia universal, de preferncia at a concluso do curso
secundrio, e na reduo das diferenas na qualidade do ensino oferecido aos diferentes grupos socioeconmicos. Tambm se fazem necessrias novas abordagens da aprendizagem, envolvendo o acesso ao coDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 325
nhecimento, a integrao em redes de computadores e o uso das

tecnologias de informtica e comunicaes. A modernizao das ferramentas de ensino no suficiente, entretanto. Ainda mais importante,
em conjunto com essas novas ferramentas, desenvolver as funes
cognitivas superiores, orientando o processo de aprendizagem para a
identificao e a resoluo de problemas, a maior capacidade de reflexo, a criatividade, a capacidade de distinguir entre o que o que no
importante, e as aptides de planejamento e pesquisa, j que essas funes so vitais num mundo saturado de informaes.
As iniciativas polticas referentes ao trabalho devem basear-se na
conscientizao de que a criao de empregos s sustentvel quando
as atividades econmicas em questo so competitivas a longo prazo. A
reorganizao e modernizao das atividades produtivas e a maior
mobilidade da mo-de-obra tornam necessrio implementar medidas agressivas de formao da mo-de-obra, que dem aos trabalhadores a oportunidade de aprenderem a se adaptar s novas condies. Por outro lado, o
papel central das pequenas empresas (inclusive as microempresas) e o
dualismo crescente que caracteriza as estruturas produtivas enfatizam a
necessidade de medidas especiais, que visem a garantir o acesso dessas
firmas tecnologia, ao capital e capacidade administrativa, e ainda,
como foi assinalado na seo anterior, a necessidade de agrupar suas atividades e estimular suas ligaes com empresas maiores. Alm disso, os
ministrios do Trabalho devem adotar uma poltica que ajude a fomentar
a auto-regulao pelos agentes sociais (o dilogo social) e dedique uma
ateno especial aos trabalhadores que no obtiveram acesso aos setores
modernos (os desempregados e os trabalhadores do setor informal). Com
esses objetivos em mente, preciso restaurar o papel desses ministrios
como rgos de criao e implementao de medidas polticas.
O desenvolvimento dos sistemas de proteo social deve ser norteado
pelos princpios da universalidade, solidariedade, eficincia e integridade. No se pode progredir em direo universalidade se no forem
corrigidas as desigualdades marcantes no acesso aos servios e na qualidade destes. A solidariedade deve ser garantida por uma combinao
de contribuies compulsrias, transferncias pblicas e subsdios cruzados entre as diferentes camadas de renda e grupos de risco. Os pases
latino-americanos tm enfrentado enormes exigncias nessa rea, j que
a deficincia crnica na cobertura dos riscos tradicionais mistura-se agora
ao nus adicional gerado pelos novos riscos associados vulnerabilidade
em termos do emprego e da renda. Alm disso, a extenso do desempreDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 326
go, e particularmente do emprego no setor informal, limita a viabilidade

de se alcanar uma cobertura universal por meio das formas tradicionais de proteo social. Por conseguinte, a nfase deve recair na
implementao de mecanismos mistos e complementares de segurana,
compatveis com a vasta gama de arranjos empregatcios atualmente
utilizados. Esses tipos de arranjos devem ser concebidos para promover
a mobilidade da mo-de-obra e fornecer proteo contra os choques
externos e internos.
As enormes disparidades da distribuio de renda que caracterizam
os pases latino-americanos geram demandas considerveis para a poltica social. Os dados comparativos entre os vrios pases indicam que
tais disparidades podem ter-se convertido num obstculo essencial ao
crescimento econmico, indicando que as polticas sociais atuantes transformaram-se, num sentido muito direto, num investimento produtivo.
Por outro lado, essas exigncias enfrentam, na Amrica Latina, as restries impostas pela baixa receita fiscal da maioria dos pases e pela
tradicional demanda elevada de gastos sociais por parte dos grupos de
renda mdia. Assim, preciso empreender um esforo poltico considervel para garantir um pacto fiscal que satisfaa s mltiplas exigncias
enfrentadas pela poltica social na regio, mas difcil pensar em qualquer soluo que no envolva uma receita tributria elevada e com um
componente progressivo.
4. Um equilbrio apropriado entre
o interesse privado e o interesse pblico
Dadas as tenses que caracterizam o mundo contemporneo, um novo
equilbrio entre o mercado e o interesse pblico um componente essencial da construo das instituies. Isso no deve ser visto como algo que
vai de encontro ao funcionamento do mercado, uma vez que as medidas
que asseguram uma oferta adequada de bens pblicos e de qualidade, que
exploram as externalidades positivas entre os agentes e evitam as negativas, e que garantem uma distribuio eqitativa dos benefcios do desenvolvimento podem funcionar como promotoras do mercado.
O conceito de poltica pblica deve ser entendido, num sentido
amplo, como qualquer forma organizada de ao que vise alcanar objetivos de interesse coletivo, e no como sinnimo de medidas governamentais. Essa definio do pblico harmoniza-se com a
conscientizao da necessidade de criar oportunidades de participao
da sociedade civil. tambm compatvel com a necessidade de superar

uma crise do Estado que caracteriza muitos pases, bem como de corrigir tanto as falhas de mercado quanto as falhas de governo. Essa
abordagem enfatiza a importncia de se atingir uma densidade
institucional elevada, da qual uma vasta gama de agentes sociais participe ativamente e tenha responsabilidades perante o conjunto dos cidados ou seja, uma alta densidade democrtica.
A construo das instituies, nesse sentido, reconhece que o desenvolvimento abarca objetivos amplos, idia esta que est implcita no
conceito de desenvolvimento humano sustentvel ou no conceito mais
recente de desenvolvimento como liberdade (Sen, 1999). bvio que
tais conceitos expressam elementos permanentes e profundamente arraigados da reflexo sobre o desenvolvimento. Sua principal implicao
que o sistema econmico deve estar subordinado a objetivos sociais mais
amplos (Polanyi, 1957). Essa a nica maneira de enfrentar as violentas
foras centrfugas que caracterizam os negcios privados de hoje. De fato,
em muitas partes do mundo desenvolvido (e industrializado), as pessoas
vm perdendo o sentimento de pertencerem sociedade, bem como sua
identificao com as metas coletivas e sua conscincia da necessidade de
desenvolver laos de solidariedade. Esse fato deixa clara a importncia
de fomentar esses liames, a fim de criar a sociedade. Significa, em outras palavras, que todos os setores da sociedade precisam participar mais
ativamente de instituies polticas democrticas e que necessrio criar,
na prpria sociedade civil, uma vasta gama de mecanismos que fortaleam as relaes de solidariedade e responsabilidade sociais e, acima de
tudo, consolidem uma cultura alicerada no sentimento de identidade coletiva e de tolerncia para com a diversidade.
ALBERT, Michel, Capitalisme contre capitalisme, Paris, ditions du
Seuil, 1991.
AMSDEN, Alice, The Rise of The Rest: Challenges to the West from
Late Industrializing Countries, Nova York, Oxford University Press,
setembro de 2001.
BAIROCH, Paul, Economics and World History: Myths and Paradoxes,
Chicago, University of Chicago Press, 1993.
BOURGIGNON, Franois e MORRISON, C. (2002), The size

distribution of income among world citizens: 1820-1990, American
Economic Review, a ser publicado.
CRDENAS, Enrique, OCAMPO, Jos Antonio e THORP, Rosemary,
Industrialisation and the State in Latin America: the Post War Years.
An Economic History of Twentieth Century Latin America, vol. 3,
Nova York, Palgrave Press / Martins, 2000.
CHANG, Ha-Joon, The Political Economy of Industrial Policy, Londres, Macmillan, e Nova York, St. Martins Press, 1994.
CHENERY, Hollis, ROBINSON, Sherman e SYRQUIN, Moshe,
Industrialization and Growth: A Comparative Study, Nova York,
World Bank, Oxford University Press, 1986.
CORNIA, Giovanni Andrea, Liberalization, Globalization and Income
Distribution, Working Papers, No. 157, Helsinki, United Nations
University (UNU) / World Institute for Development Economics
Research (WIDER), maro de 1999.
CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe),
Globalization and Development, Santiago, Chile, 2002(a).
Growth with Stability: Financing for Development in the New
International Context, Libros de la CEPAL, No. 67, 2002(b).
Una dcada de luces y sombras: Amrica Latina y el Caribe en los
aos noventa, Bogot, D.C., Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (CEPAL)/Alfaomega, 2001(a).
Social Panorama of Latin America, 2000-2001, Santiago, Chile,
2001(b).
Equity, Development and Citizenship, Santiago, Chile, 2000.
FRENCH-DAVIS, Ricardo, Reforming the Reforms in Latin America:
Macroeconomics, Trade, Finance, Londres, Macmillan, e Nova York,
St Martins Press, 2000.
HELLEINER, Gerald K., Markets, politics and globalization: can the
global economy be civilized?, The Tenth Ral Prebisch Lecture,
Genebra, 11 de dezembro de 2000.
(org.), Trade Policy and Industrialization in Turbulent Times, Nova
York, United Nations University (UNU) / World Institute for
Development Economics Research (WIDER), Nova York, Routledge,
junho de 1994.
KAUL, Inge, GRUNBERG, Isabelle e STERN, Marc A., (orgs.), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st. Century,
Nova York, Oxford University Press, 1999.
KAUL, Inge, CONCEIO, Pedro, LE GOULVEN, Katell e
MENDOZA, Ronald U. (orgs.) (2002), Providing Global Public
Goods: Managing Globalization, a ser publicado.
MADDISON, Angus, The World Economy. A Millennial Perspective,
Paris, Development Centre Studies, Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), 2001.
Dynamic Forces in Capitalist Development: A Long-Run
Comparative View, Nova York, Oxford University Press, 1991.
OCAMPO, Jos Antonio, Structural Dynamics and Economic
Development, Kurt Martin Lecture, Haia, Instituto de Estudos Sociais, 2001.
Developing Countries Anti-Cyclical Policies in a Globalized
World, in Amitava Dutt e Jaime Ros (orgs.) Development Economics
and Structuralist Macroeconomics: Essays in Honour of Lance
Taylor, Aldershot, UK, Edward Elgar, 2002.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, United Nations
Millennium Declaration (A/RES/55/2), Nova York, Assemblia
Geral (Reunio de Cpula do Milnio, Nova York, 6-8 de setembro
de 2000.
OROURKE, Kevin H. e WILLIAMSON, Davis Jeffrey G.,
Globalization and History. The Evolution of a Nineteenth-Century
Atlantic Economy, Cambridge, Massachusetts, The MIT Press, 1999.
POLANYI, Karl, The Great Transformation: The Political and Economic
Origins of Our Time, Boston, Beacon Press, 1957.
PREBISCH, Ral, Crecimiento, desequilibrio y disparidades:
interpretacin del proceso de desarrollo, Estudio Econmico de Amrica Latina 1949, Nova York, Organizao das Naes Unidas,
Interpretacin del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949,
Serie Conmemorativa del 25 aniversario de la CEPAL, Santiago,
Chile, fevereiro de 1951.
RODRIK, Dani, Has Globalization Gone Too Far?, Washington, D.C.,
Institute for International Economics, 1997.
Making Openness Work: The New Global Economy and the
Developing Countries, Washington, D.C., Overseas Development

Council, 1999.
SEN, Amartya, Development as Freedom, Nova York, Alfred A. Knopf,
1999.
STIGLITZ, Joseph A., Globalization and its Discontents, Nova York,
W. W. Norton, 2002(a).
Whither Reform? Toward a New Agenda for Latin America, Second
Prebisch Lecture, CEPAL, Santiago, Chile, agosto de 2002(b).
UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development),
Trade and Development Report, 2002, Genebra, 2002.
Trade and Development Report, 1999 (UNCTAD/TDR/1999), Genebra, United Nations Publication, Sales No. E.99.II.D.1, 1999.
Trade and Development Report, 1997 (UNCTAD/TDR/1997), Genebra, United Nations Publication, Sales No. E.97.II.D.8, 1997.
WILLIAMSON, John, The Washington Consensus Revisited, in L.
Emmerij (org.), Economic and Social Development into the XXI
Century, Washington, D.C., IDB, The Johns Hopkins University
Press, 1997.
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
NO MUNDO DA GLOBALIZAO
Joseph E. Stiglitz*
Atualmente, uma questo debatida em toda a Amrica Latina: falhou a globalizao ou falhou a reforma? O que fica claro que h uma
decepo com as medidas polticas impostas nas duas ltimas dcadas
aquelas que se concentraram na liberalizao, na privatizao e na estabilizao, e que passaram a ser coletivamente conhecidas como normas
do Consenso de Washington. Os dados relativos dcada de 1990, verdadeiro teste inicial dessas medidas polticas, quando os pases ficaram
livres dos grilhes da dvida ameaadora, ajudam a explicar o sentimento de desiluso. O crescimento dessa dcada correspondeu a pouco mais
da metade do que fora nas dcadas de 1950, 1960 e 1970, anteriores
reforma e crise. Mesmo nos pases que tiveram um crescimento significativo, uma parcela desproporcional dos lucros foi para os mais ricos,
os 30% superiores, ou at para os 10% superiores, enquanto muitos dos
pobres, na verdade, empobreceram ainda mais. Pouco ou nenhum progresso foi obtido na reduo da desigualdade, que j era a maior de
qualquer regio do mundo, e as percentagens da populao mergulhadas na pobreza, para no falar dos nmeros, efetivamente aumentaram.
O desemprego, j elevado, subiu trs pontos percentuais. E o desempenho dos ltimos cinco anos que j comeam a ser conhecidos como a
meia dcada perdida foi ainda mais desolador, para dizer o mnimo,
com estagnao ou declnio da renda per capita.1
Em minha palestra em homenagem a Prebisch, proferida h um ms
em Santiago,2 afirmei que havia uma clara ligao entre esses fracassos
* Universidade de Columbia, Prmio Nobel.

1
Ver CEPAL (2002).

Ver Stiglitz (2002). Consultar esse artigo quanto s fontes dos dados citados na discusso anterior.
2
e as medidas adotadas. Os resultados no devem ter sido surpresa. Eles

refletem o que estava no programa e o que ficou de fora. O aparente
sucesso dos primeiros 2/3 da dcada no passou de uma miragem em
parte, um surto de crescimento causado por uma entrada insustentvel
de capital estrangeiro e, em parte, como tantas vezes acontece aps um
perodo de estagnao, uma recuperao da dcada perdida. Esse crescimento no se sustentou. E seria possvel argumentar de maneira convincente que no era sustentvel.
Um exame mais atento do nico exemplo de sucesso freqentemente
repetido, o Chile, mostra que, nos anos de seu desempenho fenomenal,
com um crescimento de 7%, o pas no fez simplesmente sucumbir,
querendo ou no, aos ditames do Consenso de Washington. Como nos
exemplos de sucesso do Leste Asitico, ele foi seletivo, fazendo acrscimos e subtraes nas receitas padronizadas, de um modo que lhe permitiu moldar a globalizao de acordo com seus objetivos. Por exemplo, o Chile no liberalizou inteiramente seus mercados de capitais, conservando o que equivalia a um imposto sobre a entrada do capital de
curto prazo, imposto este que impediu as entradas avassaladoras no pas,
o que, por sua vez, reduziu as fugas macias depois da crise do Leste
Asitico. Ele fez privatizaes, mas de maneira seletiva, mesmo sob a
presso do FMI, que inclua estruturas contbeis que inclinavam a balana de maneira acentuada e injusta contra as empresas do governo;
atualmente, cerca de 20% das exportaes chilenas ainda provm de
uma empresa estatal, a CODELCO. Os governos social-democratas
enfatizaram os gastos com a educao e a sade, especialmente para os
pobres; e esse um mundo em que, muitas vezes, preciso correr para
ficar parado: embora tenha havido poucos avanos na reduo da desigualdade, pelo menos ela no aumentou como em outros lugares. E, o
que talvez seja mais importante, instaurou-se um crculo virtuoso: o crescimento permitiu que o governo bancasse esses gastos sociais vitais sem
financiar a dvida, de modo que, hoje em dia, a proporo entre a dvida
e o PIB chilenos est em torno de 15%, o que torna o pas menos vulnervel aos caprichos dos mercados internacionais, que tiveram efeitos
devastadores em outros pases latino-americanos.3
3
A maior parte dessa dvida pode ser atribuda ao custo da recapitalizao do sistema
bancrio depois da crise financeira do perodo de Pinochet. Para excelentes exposies
sobre a liberalizao imperfeita e a crise chilenas, ver Diaz-Alejandro (1985), Edwards e
Edwards (1991) e de la Cuadra e Valds (1992).
Globalizao: oportunidades e desafios

Os princpios bsicos do Consenso de Washington tm sido
crescentemente questionados.
As medidas de estabilizao no garantem o crescimento econmico. Pases que seguiram as receitas do FMI, desde a Bolvia at
a Monglia, tm indagado: sentimos a dor, fizemos tudo o que
vocs nos recomendaram; quando comearemos a colher os frutos? Enquanto isso, pases que seguiram um curso independente,
como a China, ou que foram seletivos, como o Chile, saram-se
muito melhor.
As medidas de estabilizao definidas como rigor tributrio e
uma poltica monetria sensata nem sequer garantem a estabilidade, uma vez que as mudanas repentinas nos sentimentos dos
investidores, com mercados abertos de capitais, levam a evases
macias, que deixam em sua esteira o caos econmico, mesmo em
pases com instituies moderadamente slidas, mas especialmente
naqueles em que a regulamentao do setor financeiro fraca e
no existem redes de segurana. As repetidas crises financeiras
dos ltimos seis anos do amplas provas disso.
A liberalizao do mercado de capitais feita na seqncia equivocada, ou prematuramente no leva a um crescimento econmico mais rpido, porm expe efetivamente os pases a nveis de
risco mais altos: trata-se de um risco sem recompensa.
Os benefcios da liberalizao do comrcio so mais questionveis
do que sugeriria o mantra do livre comrcio, particularmente quando a agenda do livre comrcio do tipo assimtrico, que tem caracterizado o mundo nos ltimos anos, com os pases desenvolvidos insistindo em que os pases em desenvolvimento eliminem
suas barreiras comerciais s mercadorias que eles produzem, porm mantendo suas prprias barreiras aos produtos provenientes
do Sul. Os Estados Unidos, no governo Bush, tm estado na dianteira dessa hipocrisia, com subsdios agrcolas que atingem novos
picos e com suas recentes tarifas impostas ao ao. Se os Estados
Unidos a nao mais rica do mundo, um pas em que, mesmo
numa recesso, menos de 6% dos trabalhadores enfrentam o desemprego, e onde os que perdem o emprego so protegidos por
uma rede de segurana afirmam que precisam recorrer a salvaguardas, a medidas protecionistas, que no dizer dos pases em
desenvolvimento, onde no existem redes de segurana, o desemprego j elevado, e onde os que perdem o emprego em decorrncia da liberalizao, juntamente com suas famlias, tm que enfrentar perspectivas realmente sombrias? Para piorar as coisas,
diante da poltica de austeridade, os novos empregos prometidos
no so criados: e como poderiam s-lo, com as habituais taxas de
juros elevadas da poltica do FMI, que se preocupa mais com a
inflao e com o que ela poderia fazer com o valor dos papis dos
investidores do que com os desempregados? Como resultado, em
vez de os trabalhadores passarem de empregos de baixa produtividade para empregos de alta produtividade, a promessa da
liberalizao, eles passam de empregos de baixa produtividade para
o desemprego, ou para o trabalho mal remunerado no setor informal, que no favorece o crescimento mas aumenta a pobreza. Enquanto os Estados Unidos e outros pases desenvolvidos recorrem
cada vez mais a medidas protecionistas no tarifrias, ao mesmo
tempo que continuam a usar a retrica do livre comrcio e da
globalizao, uma pergunta natural comea a ser repetidamente
formulada: por que existem dois pesos e duas medidas para o que
a prtica comercial lcita ou ilcita, uns para as mercadorias
produzidas pelos fabricantes do prprio pas, outros para os produtores de fora? Internamente, os Estados Unidos tm normas claramente definidas para o dumping, para a conduta predatria, nos
termos da legislao antitruste. Por que no seriam elas aplicveis
em termos mais gerais?
A ltima rodada de negociaes comerciais, a rodada do Uruguai,
demonstrou amplamente as desigualdades do regime global. O
regime de propriedade intelectual foi ditado pelos interesses comerciais dos Estados Unidos e de outros lugares, prestando pouca
ateno aos interesses dos pases em desenvolvimento ou da comunidade de pesquisa no mundo inteiro. Foi desequilibrado. Alguns problemas, como os do acesso aos medicamentos, j vieram
para o primeiro plano. Outros s despontaro de maneira mais
gradativa. O mesmo se d nas reas de servios: embora a extenso dos acordos de comrcio aos servios seja freqentemente
enaltecida como um grande feito, vale a pena ressaltar que foram
os servios financeiros, de interesse dos Estados Unidos, que entraram na agenda, e no os servios de construo ou martimos,
que seriam de maior interesse para os pases em desenvolvimento.
A privatizao, feita da maneira errada e muito difcil realiz-la

com acerto , pode levar a preos mais altos dos servios pblicos,
em vez de reduzi-los, com isso prejudicando ainda mais a
competitividade dos pases, e, atravs dos altos nveis de corrupo
que comumente a acompanham, pode promover processos polticos corruptos e aumentar a desigualdade, como demonstrou amplamente a Rssia. Mas os problemas enfrentados pela GrBretanha com o transporte ferrovirio e a eletricidade mostram
que at pases com instituies altamente sofisticadas podem ter
dificuldade de acertar a medida, e os problemas da regulamentao da eletricidade nos Estados Unidos no apenas demonstram
que, sem um controle adequado do governo, a manipulao macia por parte das empresas privadas pode transtornar a economia e
destruir as finanas pblicas, como tambm que extremamente
difcil montar corretamente a estrutura reguladora.
Desconhecer as dimenses sociais e polticas como fizeram o
FMI e o Consenso de Washington no apenas m poltica social, mas tambm m poltica econmica. A Indonsia levar anos
para se recuperar dos tumultos para os quais contribuiu a poltica
do FMI no pas, assim como possvel argumentar que grande
parte da Amrica Latina tem sofrido com uma violncia urbana e
atividades guerrilheiras que resultam, em parte, das polticas equivocadas que foram impostas a esses pases. Nos pases com imensas desigualdades na posse da terra, nos quais a meao uma
forma comum de arrendamento, os 50% da lavoura entregues ao
dono da terra funcionam como um tributo pesado para os lavradores, com efeitos debilitantes sobre o crescimento.
Mais alguns dados sobre a globalizao
das idias e a hipocrisia global
Um aspecto poderoso da globalizao que as pessoas dos pases
em desenvolvimento podem perceber a disparidade entre o que dito e
praticado no Norte, especialmente nos Estados Unidos, e as polticas
que so recomendadas ou impostas a elas. J mencionei a hipocrisia no
comrcio. Toquei brevemente nos problemas da privatizao e da regulamentao no Norte, os quais tm levado a que se repense nessas questes naquele hemisfrio, considerando inclusive iniciativas de re-nacionalizao. As amplas discusses sobre as prticas contbeis, tanto no
setor pblico quanto no privado, tm chamado a ateno no s para

esses problemas, como tambm para as impropriedades das estruturas
contbeis impostas pelo FMI aos pases em desenvolvimento e para as
diferenas entre elas e as que so convencionalmente usadas na Europa
e noutras regies.
Nos Estados Unidos, na recesso de 2001, democratas e republicanos concordaram quanto necessidade de estmulos fiscais para recuperar a economia; no entanto, em todo o mundo em desenvolvimento, o
FMI impe uma poltica fiscal de contrao a pases que esto enfrentando fases de declnio exatamente o inverso da misso para a qual ele
foi criado.
Embora o FMI tenha imposto a privatizao da seguridade social, a
iniciativa de privatizao nos Estados Unidos, mesmo parcial, teve uma
acolhida fria (exceto na Wall Street). A eficincia do sistema pblico
norte-americano o fato de ele haver praticamente eliminado a pobreza
no tocante aos idosos , combinada com estudos que mostram que, no
caso da Gr-Bretanha, os custos de transao no regime de privatizao
reduziram os benefcios em at 40%, e tambm com o reconhecimento
dos riscos impostos segurana dos idosos pela volatilidade do mercado, contriburam para fazer arrefecer o entusiasmo.4 (Naturalmente, aquilo a que se d o nome de custos de transao, do ponto de vista da
sociedade, afigura-se uma boa fonte de renda para outras pessoas e,
como no de admirar, as que tm a ganhar com esses custos continuam a ser defensoras ardorosas da idia).
Aprendendo com os erros dos outros
A globalizao tem outra vantagem: pessoas do mundo inteiro tm a
oportunidade no s de aprender com os erros dos outros, mas de examinar os estudos analticos que tentam interpretar essas experincias.
Que a transio do comunismo para a economia de mercado, nos pases
que seguiram a poltica do Consenso de Washington, foi uma decepo,
para dizer o mnimo, est mais do que claro.5 E as pessoas podem acom4
Murthi et al. (1999) calculam que, na Gr-Bretanha, esses custos de transao tero
como resultado tornar os benefcios 40% menores do que eles seriam em outro regime
(na parte privatizada de seu sistema de seguridade social).
5
Stiglitz (2000, 2001).
panhar o debate animado sobre o fracasso. Tambm podem ler o debate

furioso sobre as conseqncias da inflao. Embora haja um consenso
de que os altos nveis de inflao tm efeitos significativamente adversos sobre o crescimento, as pesquisas empricas e tericas (inclusive as
de George Akerlof, que recebeu o Prmio Nobel de economia junto
comigo, no ano passado) sugerem que no s os benefcios de forar a
queda cada vez maior da inflao podem ser limitados, como, na verdade, possvel at que haja efeitos adversos de sua reduo excessiva.6
No era esse o problema enfrentado pela Amrica Latina h um quarto
de sculo. Mas preciso ter cuidado com as camisas-de-fora em que o
passado nos coloca: atualmente, a Europa est enfrentando um enorme
problema. Ao se confrontar com uma grande diminuio do ritmo de
atividade, ela no consegue reagir com eficincia, por causa de uma
autoridade monetria cujo nico objetivo a inflao (ao contrrio da
norte-americana, que tambm se preocupa com o desemprego e o crescimento), e por causa de um pacto de estabilidade que restringe as dimenses do financiamento da dvida. A Frana, a Alemanha, a Itlia e
Portugal reconhecem, todos eles, as conseqncias potenciais desastrosas, e esto buscando maneiras de reinterpretar esses compromissos.
Os desafios propostos pela globalizao
Voltando-nos mais estritamente para a economia, a globalizao tem
trs vantagens claras: a demanda dos produtos de um dado pas j no
fica restrita a seu prprio mercado; os investimentos do pas no mais
ficam restritos ao que ele prprio pode poupar; e os pases podem ter
acesso (mediante um preo) mais avanada tecnologia. Mas,
correspondendo a essas oportunidades, h alguns desafios de porte: os
pases desenvolvidos aprenderam a usar uma multiplicidade de barreiras no-tarifrias para manter do lado de fora os produtos do mundo em
desenvolvimento; embora o investimento externo direto traga no s o
acesso ao capital, mas tambm tecnologia e aos mercados, isso no se
aplica ao capital financeiro de curto prazo, que expe os pases a uma
enorme instabilidade. A China, que foi quem melhor se saiu na obteno de investimentos externos diretos, mostrou que a afirmao de que
no se pode obt-los sem fazer a abertura concomitante tese dos de6
Ver Akerlof et al. (1996).
fensores da liberalizao do mercado de capitais est simplesmente

errada. Os pases tambm foram erroneamente levados a crer que as
aquisies estrangeiras de bens de capital j existentes (por exemplo,
associadas s privatizaes) so investimentos externos diretos. Em alguns casos, pode ser, mas deve ficar claro o contraste entre os investimentos do tipo greenfield, nos quais uma empresa estrangeira cria
novos empregos, e essas outras formas de investimento externo. Em
muitos casos, os estrangeiros podem realizar uma aquisio com o simples objetivo de fazer o desmonte do patrimnio, e no de gerar riqueza;
e, a longo prazo, o pas fica mais pobre, e no mais rico.
A globalizao traz outros desafios: embora no haja uma movimentao livre da fora de trabalho, a mo-de-obra altamente preparada
mais mvel, o que impe um dilema aos pases em desenvolvimento:
ou eles pagam salrios competitivos em termos internacionais, coisa
com que mal podem arcar e que leva a uma desigualdade macia, ou
perdem esses trabalhadores qualificados. Em alguns pases do Leste
Europeu, a evaso da mo-de-obra qualificada tem sido macia, deixando para trs os que esto velhos demais para se mudar e os que no tm
qualificaes, o que contribui para a espiral descendente desses pases.
Similarmente, as assimetrias entre a mobilidade da mo-de-obra e a
do capital impuseram redues dos impostos incidentes sobre o capital,
deixando o nus maior sobre o trabalho, o que acrescenta mais uma
fora s que conduzem a uma desigualdade crescente no mundo inteiro.
Neste artigo, s disponho de tempo para abordar dois dos desafios
criados pela globalizao: os associados aos emprstimos tomados no
exterior e, em particular, falncia soberana, e os associados poltica
industrial.
A falncia soberana
O acesso ao capital, quando as coisas esto correndo bem, mostrouse irresistvel para um nmero excessivo de pases. H um argumento
econmico convincente a favor da tomada de emprstimos: o retorno
sobre esses investimentos ultrapassa o custo do capital. E h um argumento poltico concomitante, tambm convincente: os benefcios dos
emprstimos sero sentidos agora, enquanto os problemas da quitao
ficaro a cargo de outras pessoas como mostrou exemplarmente o
caso da Argentina.
O problema que os bancos e os emprestadores em geral, para usar

uma expresso norte-americana, so amigos das horas de bonana: enquanto se dispem a lhe emprestar dinheiro quando voc no precisa,
querem receb-lo de volta na hora em que voc mais necessita dele.
Essa uma das razes por que, em todo o continente, os pases tm
adotado polticas contracclicas.7 No que os economistas no tenham
feito seu curso bsico de macroeconomia, no qual devem ter estudado
as polticas contracclicas. Ocorre, antes, que esses emprstimos agem
quase como um desestabilizador automtico. ( medida que uma economia entra em declnio, os bancos ficam mais fracos; medida que
diminui a confiana nos bancos do pas, as pessoas buscam portos mais
seguros no exterior; medida que elas retiram seu dinheiro do pas e
que h um aumento da inadimplncia, a imposio de normas de adequao do capital e requisitos de reserva, para no falar de seu endurecimento, leva a uma contrao do crdito, o que contribui ainda mais
para o declnio econmico.)
At pases com uma relao moderada entre a dvida e o PIB podem
ficar impossibilitados de arcar com o servio dessa dvida, se, de repente, os mercados internacionais de capitais resolverem que o gio cobrado sobre o risco da dvida dos mercados emergentes em geral, ou daquele pas em particular, deve sofrer um aumento drstico. fcil mostrar que pode haver mltiplas formas de equilbrio. Se a taxa de juros
fosse razovel, o pas no teria problemas com o servio da dvida, a
probabilidade de moratria seria baixa e, por conseguinte, a taxa de
juros continuaria moderada. Mas, quando a taxa de juros dispara, o pas
passa a ter dificuldades com o servio da dvida, a probabilidade de
calote aumenta e, por conseguinte, a alta taxa de juros parece perfeitamente racional.8
Esses problemas so exacerbados pelo desenho dos contratos de dvidas, que violam os princpios bsicos dos mercados eficientes. Os
pases ricos tm mais capacidade de arcar com os riscos ligados
volatilidade das taxas de juros e de cmbio e os contratos de dvida
deveriam ser concebidos em consonncia com isso, ou assim o seriam,
em mercados de capital eficientes. Mas no isso que se v na prtica.
Uma vez que cabe aos pases pobres arcar com esse risco, quando as
7
8
Ver Easterly et al. (2001) e as referncias ali citadas.

Ver Greenwald e Stiglitz (2003). (V) a ser lanado em 2003?
coisas ficam ruins (ou so simplesmente percebidas como ruins), inicia-se um crculo vicioso: o medo da inadimplncia leva fuga de capitais, o que leva a taxas de cmbio mais baixas e de juros mais altas, com
isso aumentando a dvida a ponto de tornar impossvel o seu servio.
Esses problemas so tambm agravados pelo fato de que o mundo
no dispe de nenhuma boa maneira de lidar com os calotes nacionais.
No existem meios rpidos e eqitativos de resolver a questo do no
pagamento, a exemplo da legislao sobre concordatas e falncias, os
quais atentem no s para os interesses dos credores, mas tambm para
os das outras pessoas em risco, como os aposentados e pensionistas e
aqueles que dependem do governo para obter servios vitais, como sade e educao. No h dvida de que obtivemos alguns avanos nos
ltimos cem anos.
Um sculo atrs, em 1902, o Dr. Lus Maria Drago, ento ministro
do Exterior da Argentina, anunciou a Doutrina Drago, em resposta ao
bombardeio de partes da Venezuela por naes europias (com o consentimento expresso dos Estados Unidos), depois da moratria
venezuelana de sua dvida internacional. Disse ele:
... o que a Repblica Argentina respalda o princpio j aceito de
que no pode haver expanso territorial europia na Amrica, nem
opresso dos povos deste continente, por causa de uma situao financeira adversa que leve um deles a adiar o pagamento de seus compromissos; o princpio de que a dvida pblica no pode acarretar
intervenes militares nem conferir mrito ocupao material do
solo das naes americanas por uma nao europia.
E disse ainda, o que to vlido hoje quanto era h cem anos:
... O credor sabe estar firmando um contrato com uma entidade soberana, e sabe que uma condio inerente a toda soberania que no
se pode mover processos contra ela nem recorrer a procedimentos de
execuo, visto que essa forma de cobrana comprometeria sua prpria existncia e faria desaparecerem a independncia e a ao do
respectivo governo. O reconhecimento da dvida e o pagamento de
seu montante podem e devem ser feitos pela nao, sem que isso
diminua seus direitos essenciais de entidade soberana, ao passo que
a cobrana compulsria e imediata, em qualquer ocasio, por meio
da fora, no acarretaria nada seno a runa das naes mais fracas e
a absoro de seus governos, com todas as suas faculdades intrnsecas, pelas naes fortes da Terra.
Cem anos atrs, a Argentina ergueu-se em defesa de um Estado

conterrneo latino-americano. Como declarou Drago,
... no somos movidos por sentimentos egostas, nem tampouco
estamos buscando agir em proveito prprio, ao expressar nosso desejo de que a dvida pblica dos Estados no sirva de motivo para a
agresso militar, mas sim [movidos] pelo sentimento de fraternidade
continental e pela fora que sempre emana do apoio moral de uma
nao inteira (...) de uma nao que confia em seu destino e no de
todo este continente.
Essa no foi a primeira vez nem o primeiro lugar em que as potncias militares e financeiras do mundo o G-7 da poca valeram-se de
meios militares para tentar impor o pagamento da dvida: em meados do
sculo, elas ocuparam o Mxico. Sua ocupao do Egito viria a durar
dcadas. E no seria a ltima.
A viso do calote, sob certos aspectos, alterou-se consideravelmente
ao longo destes cem anos. No nvel pessoal, j no temos presdios para
devedores. Todos os grandes pases do mundo aprovaram leis de falncia que prevem a reestruturao e o cancelamento da dvida. Nos Estados Unidos, nosso direito falencial prev tambm a falncia de governos estaduais e municipais, bem como de outras autoridades pblicas
(Captulo 9 do Cdigo).
Modificaram-se tambm as idias sobre como reagir impossibilidade ou recusa de pagamento da dvida por parte de uma nao soberana. A Doutrina Drago hoje universalmente aceita. Mas, no nvel
internacional, no h processos falimentares. E existe uma preocupao de que a presso econmica exercida pelas naes grandes e poderosas, s vezes atravs das instituies econmicas internacionais,
seja to opressiva quanto as medidas militares do sculo XIX e, possivelmente, ainda mais destrutiva para a vida e para a liberdade poltica.
Para muitas pessoas do mundo em desenvolvimento, a imagem de
Suharto assinando a chamada Carta de Intenes afigurou-se uma abdicao to grande da soberania econmica de seu pas e, em alguns
aspectos, at maior quanto as assinaturas que se seguiram interveno militar. (Alis, no campo internacional, a distino entre dvidas pblicas e privadas s vezes se torna obscura, exercendo-se presso pela nacionalizao dos passivos privadas. Essa nacionalizao
ocorreu na crise latino-americana do incio dos anos oitenta e na crise
mais recente do Leste Asitico.)
Muitos acreditam que as angstias por que a Argentina tem sido

obrigada a passar so, pelo menos em parte, deliberadas: os devedores
esto sendo avisados de que haver graves conseqncias no caso de
moratria. No entanto, teria sido possvel conceber medidas para reativar
a economia (e, a meu ver, isso deveria ter sido feito).
Foi o ultraje moral que ps fim s intervenes militares, e foi o
ultraje moral que acabou com as prises para devedores. Talvez a nossa
sensibilidade moral que venha a introduzir uma nova era na maneira
de lidar com as dvidas internacionais. A boa nova que existem vislumbres de reconhecimento de que h algo errado nos arranjos correntes. Na crise do Leste Asitico (como tinham feito depois da crise latino-americana anterior), os crticos dos socorros financeiros do FMI afirmaram que era preciso confiar mais nas suspenses de pagamento e nas
falncias, e que era necessrio aperfeioar os processos falimentares
criar um super Captulo 11, como o chamei. Mas o longo debate sobre a
reforma da legislao falencial nos Estados Unidos deveria ter deixado
claro que no existe um cdigo de falncias timo e nico. O fato de
todos os governos, nos pases industrializados avanados, haverem adotado uma abordagem calcada na lei (em vez de confiarem em mecanismos de mercado, modificados, por exemplo, por clusulas obrigatrias
em aes coletivas) deveria ter deixado claro que a posio do Tesouro
norte-americano no faz sentido, corroborando os resultados das pesquisas tericas e empricas sobre a falncia e a negociao.
Portanto, uma boa notcia saber que o FMI, aps o fracasso de seis
socorros prestados em igual nmero de anos, finalmente reconheceu
que havia necessidade de uma abordagem alternativa e que era desejvel um mecanismo de reestruturao da dvida soberana nacional. Ele
tambm acertou em considerar que no se pode confiar em abordagens
baseadas no mercado (fato que deixara de reconhecer no caso do Leste
Asitico) e que era desejvel alguma verso de uma abordagem jurdica. Deveria ser bvio que, em qualquer processo falimentar tido como
justo, um grande credor (como o FMI) no pode, simultaneamente, desempenhar o papel de juiz da falncia e nem mesmo ter um papel central no processo, a no ser como um dos queixosos. Para muitos, a tentativa do FMI de conferir a si mesmo esse papel central diz muito sobre
sua insensibilidade poltica.
Mas essas reformas, se vierem a ocorrer, levaro muito tempo. Em
retrospectiva, fica claro que as discusses sobre a reforma da arquitetura financeira global tiveram mais a ver com acalmar nervos em frangaDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 344
lhos do que com qualquer outra coisa. Pode-se suspeitar que, por parte
do Tesouro norte-americano, a esperana era que o impulso de reforma
passasse antes que fossem efetivamente abordadas as questes ligadas
ao centros bancrios no exterior ou aos fundos de hedge, ou at questes mais profundas, como a falncia e a liberalizao do mercado de
capitais.
Assim, os pases do mundo em desenvolvimento, hoje em dia, precisam enfrentar trs duras realidades: primeiro, os mercados de capitais
so sumamente volteis; os pases podem ser punidos no s pelos erros
que cometem, mas por acontecimentos pelos quais no tm nenhuma
responsabilidade; os pases podem ser punidos no apenas por erros
que tenham cometido, mas por erros que o mercado de capitais ache
que poderiam cometer. A submisso chamada disciplina dos mercados internacionais de capital no garante o crescimento nem a eficincia, mas expe os pases ao risco de serem forados a abrir mo de
componentes importantes de sua soberania. Isso particularmente verdadeiro na medida em que o capital de curto prazo, como natural,
concentra-se no prazo curto.
Segundo, quando h uma crise, os custos so imensos, e, mesmo
quando se evita a crise, os custos da dependncia do capital estrangeiro
so enormes, uma vez que, por exemplo, impem uma poltica de contrao, exatamente quando haveria necessidade de polticas de expanso. Esses custos mais do que anulam os benefcios auferidos anteriormente, quando o emprstimo foi tomado.
Terceiro, um mercado de capitais de funcionamento adequado faria
com que os pases ricos arcassem com os riscos das desvalorizaes
cambiais e dos aumentos da taxa de juros; uma arquitetura financeira
global que funcionasse bem teria dispositivos que limitassem os custos
da falncia, quer de naes soberanas, quer de empresas engajadas na
tomada de emprstimos transnacionais. Mas no temos mercados internacionais de capital que funcionem adequadamente, nem tampouco uma
arquitetura financeira global que funcione bem (pelo menos nesse e
noutros aspectos cruciais).
Sim, o custo de no tomar emprstimos elevado em termos de projetos de educao ou sade no realizados, de estradas no construdas ,
mas o custo de tom-los ainda maior. Os pases que enfrentam essas
realidades devem reduzir despesas e aumentar impostos.
Poltica industrial
A globalizao tem confrontado os pases com o desafio de como
competir no mercado global. Hoje se reconhece que o que separa os pases desenvolvidos dos menos desenvolvidos no apenas uma disparidade
de capital e outros recursos, mas tambm uma defasagem no conhecimento. Os pases se perguntam o que podem fazer para promover a
tecnologia, melhorar sua competitividade e aumentar suas exportaes e
sua capacidade de competir com as importaes estrangeiras.
Ultimamente, as formas de poltica industrial tm adquirido m reputao. Como disse meu antecessor no Conselho de Assessores Econmicos, no faz diferena se a economia produz batatas fritas ou chips
de computador ela deve produzir seja o que for que maximize o PIB,
e o mercado o melhor lugar para tomar essas decises.
Teoria econmica e poltica industrial
A tese contrria s polticas industriais baseia-se numa interpretao
ingnua da teoria econmica e numa leitura equivocada da histria econmica. A teoria econmica padro alardeia a eficincia dos mercados
competitivos, mas o teorema da mo invisvel, de Adam Smith, que
afirma a eficincia do mercado, fundamenta-se em condies extremamente rigorosas. Presume, por exemplo, que a informao seja perfeita,
que no haja assimetrias na informao e que os mercados sejam completos que os mercados de capitais sejam perfeitos e que se possa
obter garantias contra todos os riscos. claro que esses pressupostos
no se aplicam nem mesmo s economias de mercado que melhor funcionam. Os economistas perceberam, obviamente, que a informao era
imperfeita e os mercados eram incompletos, mas havia uma esperana
de que, se a informao no fosse ruim demais nem imperfeita demais,
a economia poderia ser bem descrita pelos modelos de informao perfeita. Minhas pesquisas, assim como as de outros, mostraram que essa
esperana era infundada: at pequenas quantidades de imperfeio nas
informaes podem ter efeitos acentuados. O trabalho com Bruce
Greenwald9 mostrou que a razo de a mo invisvel ser invisvel era que
ela simplesmente no existia, ou, se existia, era paraltica. Em princ9
Greenwald e Stiglitz (1986).
pio, havia um papel para o governo: em princpio, o governo poderia

aumentar a eficincia dos mercados.
Esses argumentos so ainda mais convincentes quando se trata da
inovao. Pode-se pensar no conhecimento como uma forma particular
de informao e, como tal, os resultados da economia da informao
seriam aplicveis ao campo da economia da inovao. As teorias padronizadas presumiam uma tecnologia fixa, mas claro que no cerne do
crescimento e do desenvolvimento encontra-se a mudana tecnolgica,
a criao e adoo de novos modos de produo e novos produtos. Portanto, as teorias padronizadas sobre a eficincia dos mercados no tm
nada a dizer sobre esse campo. Ao contrrio, h boas razes para crer
que, em geral, os mercados, por si mesmos, no produzem resultados
eficientes. O conhecimento tem os atributos de um bem pblico (isto ,
h um custo alto pela excluso e um custo baixo ou zero pelo fato de um
nmero adicional de indivduos desfrutar das vantagens desse bem) e a
inovao gera enormes externalidades. Alm disso, h grandes incertezas associadas inovao, de modo que as conseqncias da falta de
mercados de seguros tendem a ser particularmente graves. Muito tempo
atrs, Schumpeter enfatizou a importncia das imperfeies do mercado de capitais, uma vez que, tipicamente, no h como garantir os investimentos feitos em pesquisa. Assim, a teoria econmica moderna
criou um slida presuno para o papel do governo.
Histria econmica e poltica industrial
Isso me traz questo da histria econmica. Os dois casos de desenvolvimento bem-sucedido que estudei mais de perto, o dos Estados
Unidos e o do Leste Asitico, fornecem provas convincentes da importncia da poltica industrial. A indstria de telecomunicaes, em certo
sentido, foi criada pelo governo. A primeira linha telegrfica norte-americana foi construda em 1842 pelo governo federal, ligando Baltimore
a Washington, e a Internet moderna, que tanto contribuiu para criar a
Nova Economia, foi criada, por sua vez, pelo governo estadunidense. A
grande indstria do sculo XIX foi a agricultura, claro, e o governo
dos Estados Unidos, atravs de seus rgos de pesquisa e extenso, transformou essa indstria, levando aos aumentos de produtividade que foram os precursores necessrios do mundo moderno. Um ingrediente
central das polticas de sucesso dos pases do Leste Asitico foi a tentativa deliberada de reduzir a defasagem do conhecimento. Esses paDESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 347
ses perceberam que o que os separava das naes mais desenvolvidas

no era uma simples defasagem de capital, mas uma defasagem de conhecimento, e trabalharam com afinco e com xito para introduzir a
tecnologia moderna em suas sociedades. Hoje, em muitas reas, eles se
encontram na linha de frente.
Fazendo a poltica industrial funcionar melhor:
novos instrumentos e abordagens
Os crticos da poltica industrial citam os fracassos e abusos, e fato
que houve fracassos e abusos. Em alguns casos, presses polticas
carrearam enormes subsdios para as indstrias preferidas. O governo,
segundo se afirma, no tem um histrico confivel de direo da economia. O fato de o Japo haver pressionado a Honda a no produzir
automveis, sob a alegao de que j havia um nmero suficiente de
fabricantes de carros, repetidamente citado como uma tentativa equivocada (e felizmente malsucedida, para o Japo) de interveno governamental. Mas os sucessos anteriormente assinalados sugerem que os
benefcios sociais compensam os custos, e por larga margem. Alis,
mesmo com uma assuno tima de riscos, fatal que haja fracassos: se
eles no existissem, seria, sem dvida, pelo fato de o governo haver
adotado uma estratgia excessivamente conservadora. As pesquisas feitas no Conselho de Assessores Econmicos, na poca em que o presidi,
mostraram de maneira convincente que, na verdade, o apoio governamental pesquisa tem um retorno altssimo, muito mais alto que o dos
investimentos privados tpicos.10
Princpios
Seja como for, aprendemos com os erros, e creio que estamos em
condies de criar uma poltica industrial ainda mais eficaz. A poltica
industrial moderna concentra-se em tentar identificar reas em que as
falhas de mercado tenham a mxima probabilidade de serem melhor
sucedidas. Por exemplo, ela busca reas em que avultem as falhas de
coordenao, ou em que haja grandes desperdcios ou problemas significativos de apropriao. As pesquisas sobre a Internet ilustram todos
10
Council of Economic Advisers, Executive Office of the President (1995).
esses problemas. Seria difcil uma empresa privada apropriar-se de toda

a gama de benefcios da Internet; o valor desta aumentou com o uso,
mas, se um construtor potencial da rede tivesse que esperar que as empresas de aplicativos da Internet lhe pedissem para cri-la, ela nunca
teria sido desenvolvida. A Internet teve enormes conseqncias para
todas as empresas, e no apenas para as que esto diretamente envolvidas com o marketing em rede.
A economia da informao tambm nos ajuda a entender por que os
mercados de capitais so amide imperfeitos e, por conseguinte, por
que o governo pode ter que desempenhar um papel importante nesse
campo. Nos Estados Unidos, num ano recente, 25% de todos os financiamentos foram fornecidos pelo governo, ou com garantias do governo,
ou atravs de empresas patrocinadas pelo governo. O governo ajudou a
criar o mercado nacional de hipotecas, que baixou o custo do capital
para os compradores da casa prpria. Os emprstimos governamentais
para as pequenas empresas (atravs da Small Business Administration
[SBA]), nos ltimos anos, tiveram um histrico notvel. Toda grande
empresa comea, claro, como uma pequena empresa. Entre as grandes
empresas que hoje desempenham um papel fundamental em nossa economia e que comearam com um emprstimo da SBA encontra-se a
Federal Express.
Em certo sentido, o governo no tem como deixar de lidar com questes de poltica industrial. Ele desempenha um papel central em nossa
economia. Alm do grande papel que acabei de descrever nas finanas,
ele crucial tambm na pesquisa e na educao. A infra-estrutura
outra rea em que o governo dominante. As decises que ele toma
nessas esferas que reas de pesquisa apoiar, como conceber os currculos, onde construir estradas e aeroportos ajudam a moldar a economia e sua competitividade. melhor que essas decises sejam tomadas
com vistas ao rumo que se pretende dar economia. Do mesmo modo,
a poltica tributria ajuda a moldar a economia. O tratamento tributrio
especial concedido aos imveis e energia uma forma de poltica
industrial direciona recursos para essas reas. Mas, ser que para
elas que o governo deve direcionar os recursos? Mais uma vez, pensar
nessas questes a partir de uma perspectiva mais global pode favorecer
o desempenho da economia.
A poltica industrial moderna no se envolve na microgesto econmica. Os crticos da poltica industrial dizem que o governo no est na
melhor posio para escolher os vencedores. E nem deve faz-lo. Mas
isso perde de vista o que se est discutindo, em dois aspectos. Quando o

governo intervm no mercado, no por no confiar na capacidade deste de escolher os predestinados ao sucesso (embora a alocao equivocada de recursos na bolha tecnolgica norte-americana levante algumas
dvidas), mas por reconhecer que existem falhas de mercado, do tipo
das que j assinalei. Os inventores do laser, da Internet e do transistor
apropriaram-se apenas de uma pequena frao dos benefcios sociais
associados a suas inovaes. Assim, a poltica industrial de hoje baseiase em intervenes de carter amplo, que tentam, em particular, lidar
com essas falhas de mercado.
Ela comea por se concentrar na educao e na pesquisa. Pases como
a Costa Rica reconheceram que, para ter sucesso na era moderna, todos
tm que dominar a utilizao de computadores e a educao. A poltica
industrial identifica outras reas em que o governo desempenha naturalmente um papel importante, como a infra-estrutura, e indaga de que modo
elas devem ser moldadas para favorecer o desenvolvimento da economia.
Da mesma forma, a moderna poltica industrial , amide, de bitola
larga e, na medida do possvel, procura empregar mecanismos semelhantes aos de mercado a cada implementao. Assim, faz mais sentido o governo incentivar tecnologias energticas eficientes, facultando a concorrncia entre abordagens alternativas, do que escolher de antemo uma tecnologia
a ser promovida. Nessa competio, ele pode exigir que os que buscam
apoio contribuam com somas substanciais de seus prprios recursos, para
que seu capital corra tantos riscos quanto o do governo. Similarmente, nos
emprstimos (como os feitos a pequenas e mdias empresas), o governo
pode usar bancos comerciais para ajudar na triagem dos candidatos, mas
pode exigir que os bancos originrios arrisquem um pouco de seu prprio
capital. Nos projetos de cincia e tecnologia, deve-se usar a avaliao dos
pares. (Algumas das experincias norte-americanas com esses aperfeioamentos trazem uma advertncia: medida que as receitas so eliminadas,
tambm o apoio poltico a esses projetos desaparece!)
Mercado de trabalho e educao
Uma parte fundamental dessa poltica industrial de bitola larga consiste em trabalhar pela promoo da flexibilidade da economia, isto ,
atravs de polticas ativas no mercado de trabalho, ensino permanente e
educao voltada para o aprender a aprender. Haver necessidade de
mudanas nos currculos e de vnculos mais estreitos entre as universiDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 350
dades e a indstria. No sculo XIX, o ensino pblico era voltado para o

desenvolvimento de uma fora de trabalho treinada e disciplinada, necessria industrializao. No sculo XXI, a educao precisa direcionarse para desenvolver a capacidade de iniciativa e a de lidar com um mundo em processo acelerado de mudana.
Alguns pases enfrentaro um desafio para manter dentro de suas
fronteiras as suas populaes preparadas e instrudas. Isso se aplica particularmente s economias em transio, que tm assistido a uma enorme debandada. A menos que essa evaso seja contida, difcil saber,
por exemplo, como se poder reconstruir uma nova economia moderna
a partir das cinzas remanescentes da antiga economia comunista.
Polticas industriais negativas
A moderna poltica industrial tanto pode implicar medidas positivas
quanto negativas, reconhecendo que a especulao imobiliria pode contribuir menos para o emprego e o crescimento do que outros setores e expor
a economia a uma instabilidade maior. Assim, talvez faa sentido restringir
o volume de emprstimos bancrios feitos ao setor imobilirio especulativo.
Embora tais restries normalmente no sejam vistas como parte da poltica industrial, esto integradas nela, num sentido muito realista.
Pequenas empresas e capital de risco
Conquanto haja casos de pequenas economias que desenvolvem grandes empresas (como a Nokia), mais provvel que as pequenas empresas continuem a predominar, e a poltica industrial precisa estar particularmente atenta a suas necessidades, atravs da criao de parques e
incubadoras industriais e de pesquisa. Tambm possvel que haja necessidade de instituies financeiras especializadas, empresas de capital de risco que possam ir alm das abordagens tradicionais de concesso de crdito a pequenas e mdias empresas.
Viso
Embora a poltica industrial de bitola larga reduza a necessidade de
o governo escolher os vencedores, no h como o governo possa deixar de ter uma viso de para onde vai a economia. Alis, h quem
argumente que o estabelecimento dessa viso em consulta com os
integrantes do setor privado foi um dos papis importantes exercidos

pelos governos do Leste Asitico. Eles no se empenharam no tipo de
planejamento detalhado que costuma associar-se ao controle governamental, mas desempenharam um papel, talvez mais importante, de
catalisadores. Na Amrica Latina, tanto o setor pblico quanto o privado precisaro perguntar quais sero as vantagens comparativas no futuro, e de que modo eles podem e devem alterar essas vantagens comparativas atravs dos investimentos. No posso fornecer nem mesmo uma
resposta provisria a essa questo central, mas quero tocar em alguns
aspectos relacionados com as questes da globalizao.
Cada vez mais, as economias modernas so economias do setor de
servios e do conhecimento. A transformao da agricultura em indstria foi portentosa, e est claro que a transformao da manufatura na
Nova Economia no ser menos dramtica. No h respostas fceis para
perguntas sobre quais so as vantagens comparativas dinmicas de um
pas. Mas ao menos isto deve ficar claro: na Nova Economia, provvel
que essas vantagens sejam acentuadamente diferentes do que foram no
passado. Isso exigir que se repensem as estratgias de governo em cada
uma das reas em que ele se envolver.
A China, com seu imenso universo de mo-de-obra barata e cada vez
mais instruda, representar um desafio para a indstria manufatureira em
todos os lugares do mundo, especialmente se esse pas der prosseguimento a polticas que resultem em baixas taxas de cmbio (em parte, atravs
de reservas cada vez maiores, as quais, dada a instabilidade associada
globalizao moderna, podem fazer um enorme sentido, sobretudo nos
pases que j tenham experimentado os riscos da instabilidade). At os
Estados Unidos, claro, podero encontrar nichos em que competir: a
indstria computadorizada do vesturio fornece um produto feito sob encomenda que, na ponta superior, pode competir com as roupas produzidas na China. A globalizao da tecnologia modificou a natureza da competio em aspectos fundamentais. Por mais que agrade Amrica dizer
que foram os subsdios injustos de outros pases que deixaram sua indstria siderrgica em desvantagem competitiva, a verdade que a Coria,
que h apenas vinte e cinco anos era um pas menos desenvolvido, capaz de produzir com maior eficincia tcnica (mesmo numa empresa
dirigida pelo Estado) do que os velhos gigantes do ao norte-americanos.
Existem nichos que um pas como o Brasil pode descobrir, e alguns
deles sero de alta tecnologia, como avies que atendam a um mercado
regional. Embora, em certas reas, as novas tecnologias tenham reduziDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 352
do consideravelmente as vantagens da proximidade do mercado, existem outras em que essas vantagens persistem. Elas tero que ser
identificadas, explorando-se as oportunidades.
Houve avanos nos servios comerciais e, considerando-se que, tipicamente, eles tm uma alta intensidade de mo-de-obra, pases como
o Brasil podero descobrir oportunidades nesse campo. Ao mesmo tempo, muitos servios continuaro altamente no comercializveis e as
melhoras na eficincia dessa parte da economia podero trazer aumentos reais no padro de vida.
No devemos esquecer que, em diversos pases em desenvolvimento,
muitas das pessoas mais pobres permanecem no setor rural e nele tendem a
continuar por vrias dcadas. Para reduzir a pobreza, preciso fazer algo
por esse setor. Mesmo que isso no traga uma grande contribuio direta
para as exportaes, a coisa certa a fazer. As experincias dos pases bemsucedidos demonstraram a importncia da estabilidade social, e esta no
pode ser mantida quando grandes parcelas da populao ficam para trs. A
educao das crianas dessas reas no pode ser apenas uma sada, devendo ser tambm uma via de ascenso. Deve ser concebida de tal maneira que
os que permanecerem no campo possam ver sua produtividade aumentar,
ficando em sintonia com tecnologias de produo melhores e sendo sensibilizados para os produtos que o mercado mais valoriza. Mas isso no ser
o bastante, se, ao mesmo tempo, no lhes forem fornecidos recursos capital e terra para que eles ponham seus conhecimentos em prtica. Em
suma, a poltica industrial no pode ignorar a agricultura e o setor rural, em
termos mais gerais. (Alis, o sucesso inicial da China e de Taiwan alicerouse numa estratgia de desenvolvimento de base rural.)
Comentrios finais
No h frmulas fceis de sucesso no mundo moderno. A Irlanda e
Portugal, no entanto, mostram claramente que pases que estavam na
periferia da Europa, e cujos nveis de renda aproximavam-se da base da
escala, podem progredir muito no caminho da equiparao. As polticas
financeira, educacional e industrial foram centrais para seu sucesso. Os
mercados a iniciativa empresarial so vitais, mas o governo tem a
responsabilidade e a oportunidade de moldar o meio econmico. H
quem entoe o mantra simplista da reduo de impostos e da
desregulamentao, sugerindo que, se os impostos fossem reduzidos e a
regulamentao fosse eliminada, o crescimento viria. No h provas que
corroborem essa viso. Sim, os impostos e regulamentos despticos podem sufocar a economia e, para alguns, qualquer imposto ou regulamentao desptico por definio. Mas uma postura mais equilibrada reconhece o papel vital que o governo pode e deve desempenhar, e que inclui
tanto a regulamentao quanto o fornecimento de servios pblicos, como
a educao. O problema que prejudicou o Leste Asitico foi a falta de
regulamentao, e no seu excesso, e os problemas enfrentados pela economia norte-americana tambm provm de uma regulamentao insuficiente, e no de seu exagero. As polticas industriais, quando bem construdas
e bem elaboradas, podem ser uma parte importante de uma estratgia
mais abrangente de gesto econmica, capaz de produzir crescimento e
estabilidade econmicos com justia social. Talvez precisemos inventar
novos nomes como investimento favorecedor da produtividade e estratgias tecnolgicas e preciso estarmos cientes das armadilhas, mas
essas polticas so essenciais para o crescimento a longo prazo.
H pouco tempo, houve uma discusso na Amrica Latina sobre as
reformas de segunda gerao: as da primeira gerao, centradas na
liberalizao, na privatizao e na estabilizao, j estavam adiantadas
e se presumia que teriam sucesso. Era hora de construir novas reformas,
com base nesses sucessos passados. Hoje em dia, os aspectos
insatisfatrios das reformas do Consenso de Washington so evidentes,
embora alguns digam que cedo demais para julgar e que as coisas
estariam ainda piores sem as reformas. claro que houve quem se beneficiasse delas, e claro tambm que alguns reformadores tm interesse em que elas sejam consideradas um sucesso. Essas reformas tambm
foram apoiadas pelo livre mercado, pelos idelogos fundamentalistas
do mercado, e estes continuaro a proclamar seu sucesso, sejam quais
forem as provas com que se confrontem.
Muitas das antigas polticas tiveram que ser modificadas. Os governos no podiam continuar a acumular grandes dficits sem enfrentar
as conseqncias. Os altos nveis de inflao eram prejudiciais. Muitas
das empresas estatais eram ineficientes. O protecionismo desenfreado teve
custos enormes. No podemos retornar ao passado, mas tambm no devemos deixar de reconhecer as falhas do presente. A reforma precisa ser
reformada. Em minha conferncia em homenagem a Prebisch, enumerei
vrios componentes dessa estratgia de reforma reformada. Aqui, concentrei-me mais estritamente nas conseqncias da globalizao.
A globalizao ampliou as oportunidades de xito, mas tambm criou
novos riscos para os pases em desenvolvimento. As regras do jogo foram concebidas, em sua maioria, pelos pases industrializados avanados, ou, mais precisamente, por interesses especiais dentro desses pases e em prol desses interesses egostas, que amide no atendem aos
interesses do mundo em desenvolvimento e, em especial, aos dos pobres. Pases como o Brasil precisam adotar uma postura agressiva em
defesa de um regime mais equilibrado, no s para seu prprio bem,
mas em benefcio do mundo inteiro.
S que isso levar muito tempo. At l, os pases tm que aprender a
viver com as regras do jogo, por mais injustas que sejam. Mesmo dentro
dessas regras, creio que pases como o Brasil podem contribuir para moldar a globalizao, para faz-la funcionar no apenas para os ricos dentro
do pas, mas para todos. Para faz-lo, porm, tais pases precisam escolher seu prprio rumo, livres dos mantras simplistas que desempenharam
um papel to central no direcionamento da poltica econmica da Amrica Latina na ltima dcada. No ser fcil, mas no existe alternativa.
AKERLOF, George A., DICKENS, William T. e L. PERRY, George
The macroeconomics of low inflation, Brookings Papers on
Economic Activity 96(1), 1996, p. 1-76.
COUNCIL OF ECONOMIC ADVISERS, Executive Office of the
President, Supporting Research and Development: the Federal
Governments Role, 1995. Disponvel no endereo
www.whitehouse.gov/WH/EOP/CEA/econ/html/econ-rpt.html.
DE LA CUADRA, Sergio, e VALDES, Salvador, Myths and Facts about Financial
Liberalization in Chile: 1974-1983, in P. Brock (org.) If Texas Were Chile: A
Primer on Banking Reform, San Francisco: ICS Press, 1992, p. 11-101.
DIAZ-ALEJANDRO, Carlos, Good-bye financial repression, hello
financial crash, Journal of Development Economics 19(1-2), setembro-outubro de 1985, p. 1-24.
COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O
CARIBE (CEPAL), Social panorama of Latin America 2001-2002,
Santiago, Chile: CEPAL, outubro de 2002.
EDWARDS, Sebastian e COX EDWARDS, Alejandra, Monetarism and

Liberalization. The Chilean Experiment, Chicago: University of
Chicago Press, 1991.
EASTERLY, William, ISLAM, Roumeen e STIGLITZ, Joseph E.,
Shaken and Stirred: Volatility and Macroeconomic Paradigms for
Rich and Poor Countries, Annual Bank Conference on Development
Economics 2000, Washington: World Bank, 2001, p. 191-212. Ver tambm Advances in Macroeconomic Theory, Jacques Drze (org.), IEA
Conference Volume, 133, Houndsmill: Palgrave, 2001, p. 352-372.
(Discurso proferido na conferncia em homenagem a Michael Bruno,
XII Congresso Mundial of IEA, Buenos Aires, 27 de agosto de 1999.)
GREENWALD, Bruce, e STIGLITZ, Joseph E., Externalities in
Economies with Imperfect Information and Incomplete Markets,
Quarterly Journal of Economics, maio de 1986, p. 229-264.
, A New Paradigm for Monetary Economics, Londres: Cambridge
University Press, 2003.
MURTHI, Mamta J., ORSZAG, Michael e ORSZAG, Peter R., The
Charge Ratio on Individual Accounts: Lessons from the U.K.
Experience, Birbeck College Working Paper 99-2, University of
London, maro de 1999.
STIGLITZ, Joseph E., Whither Reform? Ten Years of Transition, in
Annual World Bank Conference on Economic Development, B. Pleskovic
e J. E. Stiglitz (orgs.), Washington: World Bank, 2000, p. 27-56.
, 2001 Quis custodiet ipsos custodes? Corporate Governance Failures
in the Transition, in Pierre-Alain Muet e J. E. Stiglitz (orgs.),
Governance, Equity and Global Markets, Proceedings from the
Annual Bank Conference on Development Economics in Europe, June
1999, Conseil dAnalyse conomique, Paris, p. 51-84. (Originalmente
apresentado como discurso sobre o tema central na Conferncia
Bancria Anual sobre Economia do Desenvolvimento na Europa,
Paris, 23 de junho de 1999.) Verso francesa Quis custodiet ipsos
custodes? Les defaillances du gouvernement dentreprise dans la
transition, Revue dEconomie du Developpement, 0(1-2), junho de
2000, p. 33-70.
, Reforming Reform: Towards a New Agenda for Latin America,
apresentado como a Conferncia Ral Prebisch de 2002 na CEPAL,
Santiago, Chile, 26 de agosto de 2002.
DEBATEDORES
DO CONSENSO DE WASHINGTON
AO DISSENSO DE CAMBRIDGE1
Edmar L. Bacha*
Ciclos e modas
medida que os ciclos econmicos sobem e descem, o reinado do
pensamento econmico nos EUA parece alternar-se entre os monetaristas
e os keynesianos. Da mesma forma, medida que o comrcio e os fluxos de capital se expandem ou se contraem, a predominncia do pensamento econmico na Amrica Latina alterna-se entre a ortodoxia e a
heterodoxia. Seno, vejamos.
As dificuldades econmicas no ps 2a. guerra, com a escassez de
dlares na Europa e o estrangulamento externo na Amrica Latina, trouxeram para a linha de frente a estratgia de substituio de
importaes da Cepal.
O crescimento do comrcio na dcada de 60 e o auge dos mercados
financeiros na dcada de 70 abriram o caminho para o monetarismo
de economia aberta e a doutrina do FMI de equilbrio oramentrio
e alinhamento dos preos relativos.
A crise da dvida da dcada de 80 levou s tentativas heterodoxas
de estabilizao.
* Consultor Senior, Banco BBA-Creditanstalt S.A.
1
Verso revista de comentrios aos artigos de Dani Rodrik, After Neoliberalism, What?,
e de Joseph Stiglitz, Development Policies in a World of Globalization, apresentados
no Seminrio do BNDES sobre Novos Rumos do Desenvolvimento no Mundo, no Rio de
Janeiro, em 13 de setembro de 2002. Sem implic-los nos resultados, agradeo os comentrios de Marcelo de Paiva Abreu, Prsio Arida, Regis Bonelli, Maria Laura
Cavalcanti, Jose Antonio Ocampo, Dani Rodrik, Joo Moreira Salles, Joe Stiglitz, Flavio
Versiani e John Williamson. Uma verso anterior deste texto foi publicada no jornal
Valor/Revista EU&, 27/9/2002.
A exploso do comrcio e a globalizao financeira da dcada de

90 produziram o Consenso de Washington e o neoliberalismo.
A reduo que ora se observa no comrcio internacional, junto
com a parada sbita dos fluxos de capital, est fazendo florir uma
nova heterodoxia, que vou tentativamente chamar de Dissenso de
Cambridge em homenagem localizao dos beros acadmicos
de seus dois principais expoentes, Dani Rodrik e Joseph Stiglitz.
Progresso intelectual
Na verdade, as alternncias entre ortodoxia e heterodoxia no so s
modismos ciclamente gerados, que vo e vm. Atrs de uma retrica
similar, h uma medida de progresso cientfico. As controvrsias na
dcada de 90 entre os novos keynesianos e os novos clssicos esto
certamente alguns degraus acima na escada do conhecimento do que as
controvrsias entre keynesianos e monetaristas na dcada de 60.
Da mesma forma, o debate atual entre os neoliberais e os dissidentes
de Cambridge mais sofisticado do que aquele entre a Cepal e o FMI na
dcada de 50. Os dissidentes de Cambridge, por exemplo, situam-se
firmemente dentro da tradio da economia neoclssica predominante.
Tal era raramente o caso entre os economistas da Cepal ou daqueles que
favoreceram os experimentos heterodoxos de estabilizao.
Neste contexto, concordaria que o Consenso de Washington j foi
embora, pelo menos at o prximo auge cclico. Contudo, se o Dissenso
de Cambridge quer manter-se vivo alm do atual ciclo de baixa, ele
precisa de um emblema mais forte do que o experimentalismo de Rodrik
como sua caracterstica distintiva. Paradigmas no sobrevivem bem sem
um agente analtico unificador. Com este objetivo, gostaria de elaborar
uma proposio crtica que no suficientemente enfatizada nos textos
de Rodrik e Stiglitz2 .
2
D. Rodrik, After Neoliberalism, What? e J. E. Stiglitz, Development Policies in a
World of Globalization, apresentados ao Seminrio do BNDES sobre Novos Rumos do
Desenvolvimento. Rio de Janeiro, 12-13 de setembro de 2002.
Nova era que no foi

Meu ponto de partida que, de uma perspectiva ampla, o erro bsico
do neoliberalismo foi presumir que uma nova era de crescimento global havia sido lanada no incio da dcada de 90, com o fim do comunismo, a emergncia da nova economia e a globalizao financeira.
Nessa nova era, o pressuposto fundamental do crescimento neoclssico
se afirmaria. Ou seja, haveria uma convergncia da renda per capita
entre os pases emergentes e os pases industrializados, baseada na expanso do comrcio e na transferncia de tecnologia destes para aqueles. Tal de fato a predio do modelo neoclssico de crescimento para
a economia mundial, com os distintos pases tendendo a usar funes
de produo similares, e o capital fluindo das economias em que abundante para aquelas em que escasso.
Com base nessa viso, o neoliberalismo interpretou equivocadamente
o que era mais uma fase cclica ascendente no nosso mundo imperfeito,
como se fosse uma nova tendncia em direo ao paraso neoclssico.
Agora que sabemos que a dcada de 90 foi de fato um ciclo e no uma
nova tendncia, gostaria de elaborar uma crtica especfica ao modelo
neoclssico de crescimento mundial. Quero crer que o obstculo bsico
ignorado por esse modelo seja monetrio em sua natureza.
Restrio de divisas
De forma abreviada, o maior problema para a convergncia dos nveis de renda que exceto pelos exportadores de petrleo o retorno
ao capital estrangeiro se materializa na moeda domstica do pas importador de capital. E existe uma dificuldade, tpica das estruturas econmicas e financeiras dos pases emergentes, para transformar esses recursos em divisas fortes. Esta restrio de divisas limita o fluxo de capital (porque aumenta o risco do investimento) e tende a provocar crises
peridicas de balano de pagamentos.
Sob diferentes disfarces, este problema de transferncia, ou restrio de divisas, tem uma longa histria na literatura hertica sobre comrcio e desenvolvimento. Sua origem parece estar nas primeiras dcadas do sculo XX na Europa, com o debate entre Keynes e Ohlin sobre
as reparaes alems. Reaparece na proposta de Keynes em Bretton
Woods para a criao do Bancor, como forma de superar a escassez de
dlares na Inglaterra e Europa. Na Amrica Latina, ganha expresso

no estrangulamento externo do manifesto da Cepal de 1949, cristaliza-se no modelo de dois hiatos de Chenery e suas extenses, e agora
revivido no problema da dolarizao de passivos na 3a. gerao dos
modelos de crises financeiras externas. Quer parecer-me que a restrio
de divisas esteja no centro dos desestabilizadores automticos das
economias emergentes, mencionados no texto de Stiglitz3 .
Na minha percepo, a forma como que, nas ltimas dcadas, os
diversos pases emergentes lidaram com essa restrio de divisas separa
os casos de sucesso dos de fracasso de forma muito mais clara do que se
seguiram ou no o Consenso de Washington.
Uma comprovao emprica dessa proposio ainda no est disponvel. Mas se pensarmos em termos de pares de pases razoavelmente
similares, possvel construir uma sustentao inicial para ela. Por exemplo, a China parece ser mais bem-sucedida do que a ndia e resolveu
melhor a questo da exportao. Taiwan parece ser mais bem-sucedida
do que a Coria e no se endividou em dlares. Mxico parece ter mais
sucesso que o Brasil e dinamizou suas exportaes via Nafta. Venezuela
parece ter menos insucesso do que a Argentina e uma importante exportadora de petrleo. O Chile tem mais xito do que o Peru e diversificou
suas exportaes alm de desenvolver um mercado interno de capitais.
Se a restrio de divisas num mundo globalizado de fato o principal
obstculo para o crescimento sustentado dos pases emergentes, ento o
foco da soluo parece estar na esfera financeira. No desenho de uma estratgia apropriada de desenvolvimento, questes de poltica industrial relacionadas organizao ou estrutura da produo certamente devem intervir, mas atravs desse veio financeiro, como arguo em concluso.
Opes internacionais
Para superar a restrio de dvisas, h, aparentemente, trs opes,
possivelmente complementares, para os pases latino-americanos uma
no nvel global, outra no nvel regional, e uma terceira no nvel nacional.
3
Curiosamente, quase a mesma expresso desestabilizadores embutidos usada
por Triffin para criticar o uso de moedas nacionais como reservas internacionais no
sistema monetrio mundial (baseado no dlar, da dcada de 1950). Cf. R. Triffin, Gold
and the Dollar Crisis. New Haven: Yale University Press, 1961, pg. 87.
A opo global seria o estabelecimento de um emprestador de ltima

instncia para as economias emergentes, no contexto de uma nova arquitetura financeira mundial. Esta entidade, que poderia ou no substituir o
FMI, seria desenhada para atuar da mesma forma anticclica como os
bancos centrais dos pases industriais o vm fazendo desde a 2a. Guerra.
O problema com esta alternativa que o pensamento econmico
dominante nos pases industriais est perdido na trilha falsa do risco
comportamental (moral hazard), segundo o qual a existncia de um banco
central incentivaria a exuberncia irracional de banqueiros internacionais e pases emergentes, nas fases ascedentes do ciclo econmico. Esta
viso continua a ignorar que o problema real da dcada de 90 foi, ao
contrrio, na apta expresso de Calvo4 , o risco da globalizao, gerado
pela internacionalizao financeira sem um adequado emprestador de
ltima instncia.
A alternativa global parece, portanto, ainda estar muito longe de ser
concretizada.
A opo regional seria o estabelecimento de uma rea de livre comrcio nas Amricas, acompanhada de uma dolarizao completa.
O problema econmico desta opo a alta diversificao geogrfica do comrcio dos pases sul-americanos ao sul do Equador o que sugere que a rea monetria tima desses pases com o mundo como um todo
e no s com a Amrica do Norte. O problema poltico que os maiores
pases da regio dificilmente abdicariam de sua autonomia monetria em
benefcio dos EE.UU. Talvez se pudesse tentar convencer os polticos norte-americanos da criao de organismos de governana multinacional semelhana daqueles existentes na Comunidade Europia, para facilitar a
passagem poltica do conceito de integrao monetria nas Amricas.
Mas, de novo, isso parece estar muito longe de acontecer.
Resta, pois, a alternativa nacional.
A opo nacional
A opo nacional seria ampliar e aprofundar os mercados financeiros domsticos, tornando assim o processo de investimento menos de-
4
Cf. G. Calvo, Globalization hazard and delayed reforms in emerging markets , Economia/The Journal of LACEA, 2(2), Spring 2002: 1-30.
pendente do financiamento externo. Como esta a nica alternativa

inteiramente em mos dos executores das polticas domsticas, vale a
pena explor-la um pouco mais.
Em primeiro lugar, alavancar as finanas locais no significa apenas
aprofundar e ampliar os mercados financeiros domsticos. Com o perdo
da palavra, a exportabilidade da produo igualmente importante. O
que est em causa uma reduo da vulnerabilidade financeira externa,
conforme expressa, por exemplo, pela razo entre a dvida externa e a
parcela exportvel do PIB que uma primeira aproximao, em forma
de fluxo, do volume de ativos internacionamente colaterizveis do pas5 .
Em princpio, esta reduo pode ser alcanada, seja pela ampliao das
oportunidades de financimento num mercado interno de capitais de longo
prazo, seja por um aumento do grau de exportabilidade da economia.
O termo exportabilidade foi pela primeira vez introduzido por
Albert Hirschman em seu clssico Strategy of Economic Development.
Ele procura transmitir uma idia diferente das vises convencionais sobre comrcio e desenvolvimento. O foco uma estratgia de desenvolvimento que, exceto para economias pequenas, amplamente orientada
para o mercado domstico. Assim, exportabilidade no deve ser confundida com enclaves de exportao ou mesmo com estratgias de
crescimento lideradas pelas exportaes.
Alm disso, exportar diferente de substituir importaes, ainda que
ambas gerem divisas, a primeira as produzindo, a segunda as economizando. De uma perspectiva de crescimento, entretanto, a substituio
de importaes operacional somente se dela resultam exportaes adicionais. Hirschman, melhor do que ningum, explica porque a
exportabilidade dos produtos de rpido crescimento uma condio
para o equilbrio externo:
A nica maneira segura de um pas poder financiar as importaes
de que necessita para explorar o potencial de crescimento de suas atividades [em rpida expanso] que consiga vender para o exterior uma
5
Refiro-me aqui literatura americana sobre a restrio de crdito, conforme estendida para pases emergentes na 3a. gerao de modelos de crises financeiras internacionais.
Sobre a primeira, veja-se B. Bernanke e M. Gertler, Agency costs, net worth, and business
fluctuations, American Economic Review 79-1, Maro 1989, pgs. 14-31. Sobre a segunda, veja-se Ricardo J. Caballero e A. Krishnamurthy, A dual liquidity model of
emerging markets, American Economic Review, Papers and Proceedings, May 2002.
parcela da produo dessas mesmas atividades: somente assim, os saltos de importao gerados pelo padro de crescimento nas atividades
[em rpida expanso] podero ser sistematicamente compensados por
saltos nas exportaes. Qualquer compensao por outras exportaes
ser, de forma considervel, uma questo de sorte.6
Note-se, ainda, que necessidade de financiamento local de longa
durao, que no a mesma coisa que aumentar a taxa domstica de
poupana. Inicialmente, pelo menos, relaes mais profundas de crdito e dbito no se expressam necessariamente numa taxa de poupana
domstica mais alta, conforme seria sugerido por um esquema
macroeconmico clssico, no qual o investimento restrito pela poupana. Se a economia est em recesso, aumentar a poupana pode simplesmente aumentar o desemprego e sufocar ainda mais o incentivo para
investir. O problema real como mobilizar e canalizar as poupanas
acumuladas e potenciais para empreendimentos de longo prazo.
Finalmente, tambm no se trata de substituir a poupana externa
pela poupana interna, para reduzir a vulnerabilidade do balano de
pagamentos do pas, conforme to frequentemente se l na imprensa
local. Ao contrrio, a ampliao, pela exportabilidade, do volume de
ativos internacionamente colaterizveis permitir ao pas deter, com segurana, um maior volume de dvida externa por unidade de produto, e
portanto ter acesso a uma maior poupana externa, de forma a acelerar
o crescimento do PIB pelo aproveitamento das oportunidades existentes de investimento, que devem, em princpio, ser mais atrativas do que
em pases industrialmente avanados.
6
Cf. A. O. Hirschman, The Strategy of Economic Development. New Haven: Yale
University Press, 1958, pgs. 171-2 (itlicos no original).
Luciano Martins*
Duas palavras iniciais. A primeira para agradecer ao BNDES pelo

convite que me proporcionou o privilgio de participar deste Seminrio. Porque dos vrios seminrios de que tenho ultimamente participado
este seguramente um dos mais bem arquitetados e organizados. particularmente gratificante para mim registrar, como estudioso que fui da
criao do BNDES, que ele retoma a tarefa que lhe deu origem: a de ser
no apenas uma agncia de financiamento para projetos ad hoc, mas a
de um centro de reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. E
isso que demonstra este Seminrio.
A segunda palavra para fazer a ressalva de praxe de que tudo o que
aqui direi de minha estrita responsabilidade pessoal e no envolve
nenhuma instituio qual eu esteja eventualmente vinculado.
***
Creio que se possa dizer que estamos discutindo, e desde a sesso de
ontem, trs temas principais, suscitados pelo processo de globalizao.
Estou certo que essa discusso, pela alta qualidade das exposies aqui
apresentadas, contribuir para melhor definir o novo contexto em que
deve ser situada a problemtica do desenvolvimento. Porque em ltima
anlise disso que se trata e essa, para ns, a questo estratgica.
Esses trs temas so a seguir apontados.
a) A desconstruo das ideologias econmicas que prevaleceram nas
duas ltimas dcadas, luz dos resultados empricos, tanto econ-
* Socilogo. Atualmente Embaixador do Brasil em Cuba.

micos quanto sociais, delas resultantes nos pases que as adotaram;

e tambm dos fantasmas que vinham se substituindo crtica
racional de tais ideologias, como notou ontem Helio Jaguaribe a
propsito do Consenso de Washington.
b) A necessidade de refazer vises de mundo e recriar instituies
e centros decisrios. Nos planos nacionais, face crise do estado-nao; e, no plano internacional, dada a falncia ou insuficincia (ou bad economic policies, como qualificou-as o Prof.
Stiglitz) das instituies oriundas de Bretton Woods face s novas realidades e complexidades criadas pelo prprio processo de
globalizao.
c) O imperativo poltico de criar novos parmetros conceituais para
repensar a questo do desenvolvimento num mundo marcado pela
interdependncia assimtrica gerada pela globalizao. E permito-me insistir nessa expresso interdependncia assimtrica porque ela delimita o alcance da globalizao (e basta pensar na trgica excluso africana), ao mesmo tempo que desmistifica logo muitos dos efeitos e implicaes desse processo.
Esses trs temas conduziriam na realidade a um quarto, no qual eu
at me sentiria intelectualmente mais vontade, e que o da nova geometria mundial de poder nascida do fim da guerra-fria e hoje marcada
pelo unilateralismo bushiano. Mas dele abdico para limitar-me ao meu
papel de debatedor dos papers aqui apresentados e evitar um discurso
paralelo. Vejamos.
1. A desconstruo da ideologia dita neoliberal
Creio que se pode dizer que os trs expositores dessa sesso, e os da
de ontem tambm, cada um sua maneira e com argumentos diferentes,
mas convergentes, demonstraram a parte que cabe ao receiturio dito
neoliberal no medocre desempenho econmico dos pases que foram
levados a adot-lo. O Prof. Stiglitz continuou sua implacvel vivisseco (j que no se pode falar em autpsia porque ainda esto vivos) dos
organismos criados em Bretton Woods e de sua degenerao, j to bem
exposta em seu livro The Globalization and its Discontents. Jos Antonio Ocampo fez uma excelente e matter-of-fact demonstrao do recente desempenho econmico medocre dos pases latino-americanos, discutiu suas causas e apontou para solues a partir da nova problemtica
do desenvolvimento. No menos importante: demonstrou que historicamente no h convergncia mas divergncia em nveis de renda per capita
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento; e que a hiptese de
uma conditional convergence depende da existncia de fatores (educao, infra-estrutura, avano cientfico e tecnolgico, etc.) que s podem existir atravs da ao decidida do Estado.
O Prof. Rodrik foi mais longe ao afirmar que o neoliberalismo est
para a economia neoclssica assim como a astrologia est para a astronomia; e ao afirmar que os trs nicos pases ultimamente mais bemsucedidos (China, Vietnam e ndia) foram justamente os que violaram a
ortodoxia ideolgica dos fundamentalistas de mercado, sem que nem
por isso deixassem de se dirigir para uma economia de mercado. Talvez
se possa acrescentar que tal xito tambm foi possvel porque esses trs
pases tm especificidades muito singulares. A China, por exemplo, j
um pas capitalista, mas com uma estrutura de poder e uma burocracia
ditas comunistas, alm de um peso poltico considervel em plano
mundial. O Vietnam tambm dispe de um sistema poltico centralizado e que lhe permite selecionar formas de insero internacional. J a
ndia se, de um lado, encontrou por si mesma um nicho atravs da produo e exportao de medicamentos e de softwares, de outro, mantm
indicadores sociais nada animadores. E tambm se poderia argumentar,
em contraste com a performance dos dois primeiros pases, e em apoio
afirmao do Prof. Rodrik, que as privatizaes selvagens na Rssia,
impulsionadas por Gaidar e pelo figurino do Banco Mundial, no incio
dos anos 90, tiveram por resultado uma fantstica legitimao da
corrupo e a criao dos chamados oligarcas (o termo correto seria
plutocratas) que Putin procura agora desmontar. E tais exemplos j
demonstram, por si ss, que no existe uma nica frmula ou receita de
adaptao aos novos tempos que vivemos.
Nenhuma dessas qualificaes, entretanto, invalida o que entendo
ser o argumento central dos expositores, o qual vou resumir aqui em
termos pessoais e que no envolvem a responsabilidade deles, mas que
mostra minha concordncia com eles: ou se repensam a teoria econmica e as polticas do desenvolvimento, sepultando tanto o lixo ideolgico
quanto os fantasmas que as contaminaram nas ltimas duas dcadas, ou
no se chegar a nenhum lugar. Ou melhor, permaneceremos onde
estamos: baixo ou nulo crescimento, desemprego, imobilizao do Estado, vulnerabilidade externa estrutural e pobreza crescente. E isso nos
conduz segunda questo.
2. A crise do estado-nao
Todo o pensamento latino-americano, a partir dos anos 30, tinha
como referente o estado-nao, suas instituies e seus mecanismos de
processos decisrios. Como se sabe, o nacionalismo, em suas vertentes
populistas ou autoritrias, foi sua expresso. Parece-me inegvel que o
estado-nao est hoje em crise por toda parte e que, por isso mesmo,
perderam sentido essas suas expresses ideolgicas.
Em crise, porque ameaado, por baixo, pela diversificao de
crescentes demandas sociais, movimentos separatistas, etc. E tambm, como
mostra Ocampo em seu paper, no que se refere Amrica Latina, porque a
poverty/economic growth link experimentou uma deteriorao estrutural
nos anos 90, a despeito de as despesas sociais terem aumentado, em mdia,
nos mesmos anos 90, de 10,4% para 13,1% do PIB. Ou seja: tais despesas
no se substituem a uma poltica anloga que gerou o welfare state. Como
conciliar e atender essas demandas crescentes para refazer a base social em
que se apoiavam a idia e o princpio de legitimao poltica do estadonao? E justamente essa questo que aponta para a necessidade da formulao de novas polticas de desenvolvimento.
Acrescente-se que o estado-nao tambm est em crise pelas ameaas
por cima. E essas vm da globalizao, ou seja, da vulnerabilidade por
ela gerada no contexto da interdependncia assimtrica por ela criada e
agora agravada pela atual geometria mundial de poder. Essa vulnerabilidade
talvez possa ser resumida em quatro fenmenos principais:
a) a lgica do sistema financeiro internacional (cujos movimentos
esto gerando aquilo que o Prof. Stiglitz qualificou como automatic
destabilizers), assim como a dos estranhos critrios adotados pelas agncias de rating, que oscilam, como escreveu em artigo
recente Ocampo, da exuberncia irracional ao pnico irracional, mas que influenciam movimentos de capital;
b) as posies arbitrrias do FMI e, s vezes, do Banco Mundial. Vejam o caso interessante da crise energtica de um pas conhecido.
Uma empresa estatal tinha US$ 4 bilhes para investir para prevenir uma (previsvel) crise energtica. Mas foi impossibilitada de
faz-lo porque o FMI decreta que investimentos de empresas estatais devem ser contabilizados como gastos pblicos. Curioso. Nos
Estados Unidos, os novos robber barons da Enron e similares,
graas a essa prola semntica chamada creative accountability
(leia-se fraudes contbeis), praticaram vontade justamente o oposDESENVOLVIMENTO EM DEBATE 370
to: contabilizaram como sendo investimentos o que na realidade

eram gastos. E parece que os famosos mecanismos auto-reguladores do mercado foram incapazes de detectar tais procedimentos. Se assim, pergunto que eficcia possuem;
c) Alberto Fishlow argumenta, a meu ver com razo ( e creio que h
duas dcadas que insiste nisso), que a forma de diminuir a
vulnerabilidade decorrente da ciclotimia (para repetir a expresso do Presidente do Banco Central) dos fluxos de capital externo
aumentar a poupana domstica. Mas isso supe justamente a
adoo de polticas pblicas voltadas para criar condies de investimento e para restringir o deslocamento de capitais domsticos
para o exterior. Segundo leio nos jornais, o Banco Central do Brasil estima que existam aplicados no estrangeiro cerca de US$ 70
bilhes de dlares de empresas e pessoas fsicas brasileiras; e s no
ms passado saram mais US$1 bilho e 700 milhes. Quer dizer: a
questo de aumentar a poupana domstica tanto tem a ver com
polticas pblicas que induzam ao investimento interno quanto com
a prpria mentalidade (vamos chamar assim, para sermos elegantes) das classes dominantes locais;
d) o Prof. Lall chamou a ateno em seu paper para o fato inegvel de
que a melhor insero internacional dos pases em desenvolvimento depende em grande parte do aumento da competitividade de suas
exportaes. Nada mais sensato. Mas como, atingido esse objetivo, lutar contra os subsdios e as barreiras de todo tipo atravs das
quais os pases desenvolvidos defendem seus mercados ao mesmo
tempo que exigem a abertura dos nossos. Mais: num contexto internacional no qual a correlao de foras nos totalmente desfavorvel. Esto a, no que se refere ao Brasil, os casos do ao, da
soja, dos ctricos industrializados ou da Embraer, que exemplificam
essas prticas abusivas, quando no cnicas.
Essa no evidentemente uma listagem exaustiva do tipo de problemas que hoje enfrentam pases como o Brasil. Haveria ampla matria
para discusso, por exemplo, sobre as razes do gap tecnolgico aqui j
mencionado e, sobretudo, sobre a centralizao das decises mundiais
em arenas das quais os pases de menor desenvolvimento relativo parecem praticamente excludos.
Para concluir. O que quero sugerir, em sntese, que no basta discutir apenas receiturios econmicos, por mais importante que seja essa
discusso, porque a verdadeira questo poltica: a da capacidade do

Estado de definir polticas de desenvolvimento e de sua capacidade de
enfrentar a atual correlao de foras em plano internacional.

1 DesenvGlob

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

1 DesenvGlob

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

PALESTRAS

DEPOIS DO NEOLIBERALISMO, O QU?1

Aps mais de duas dcadas de aplicao de uma poltica econmica

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 277

Os poucos exemplos de sucesso ocorreram em pases que danaram

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 278

Princpios econmicos dominantes

senso de Washington. Como sabe qualquer economista bem formado,

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 280

2. As mudanas polticas que do incio a essas transies para o

a curto prazo para deslanchar o crescimento, e (ii) uma estratgia de

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 283

h uma oferta reduzida desse tipo de iniciativa empresarial saber o que

vernos do Leste Asitico deram a suas empresas, durante as dcadas de

tram esquematicamente as Figuras 2 a 4. A primeira coluna de cada

abordagem parcial e gradativa. A reforma de preos por um sistema

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 289

Implicao para as instituies globais

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 290

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 291

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 292

Tabela 1: Morreu o Consenso de Washington.

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 293

Figura 1: Correlaes entre renda e seus determinantes profundos

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 294

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 295

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 296

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 297

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 298

Jos Antonio Ocampo**

** Secretrio Executivo, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe

sencanto com a liberalizao no mundo desenvolvido e o pluralismo no

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 300

Contrariando o segundo pressuposto implcito, o da universalidade,

Esse tema foi minuciosamente examinado na bibliografia sobre o

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 302

B. Standard deviation of GDP per capita growth

Source: ECLAC, based on Maddison (2001)

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 303

O aumento e a persistncia de grandes desigualdades na economia

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 306

II. Frustraes latino-americanas recentes2

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 307

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 308

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 309

Como resultado desses fatores, o efeito multiplicador e as

A informalidade crescente, que amplia as defasagens de renda entre o

DESENVOLVIMENTO E GLOBALIZAO 311

Essas tendncias adversas, estreitamente associadas aos padres de

Os sistemas de seguridade social e as redes de segurana social da regio

Na literatura recente, o conceito de bens pblicos globais tem sido

nais correspondentes passo que, at agora, s foi dado pela Unio

royalties pelas inovaes, as quais tm recebido uma proteo cada vez

e nacional, por quatro grandes razes: a complementaridade entre as

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 318

Convm recordar, nesse aspecto, que o multilateralismo que obteve

deles responde pelas foras especficas que impulsionam o crescimento

em muitos pases em desenvolvimento que enfrentavam limitaes dessa natureza.

Progredir em todas essas frentes requer parcerias inovadoras entre o

nhecimento, a integrao em redes de computadores e o uso das

go, e particularmente do emprego no setor informal, limita a viabilidade

da sociedade civil. tambm compatvel com a necessidade de superar

DESENVOLVIMENTO EM DEBATE 328