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FACUTTA DDE E CONOMIA

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183958

BL SURGIMIENTO Y DESARROLLO DEL ESTADO


DEL BTENESTAR(1883-1980)
FRaNcrscoCorrNCorrN
Universidad de Alcal. Madrid

INIRoouccrN
El objetivo de esteartculoes estudiarlos orgenesy el desarrollodel Estado
del Bienestar en los pasesdesarrolladosdurante los siglos xIx y xx. Para
ello, este artculo se organiza en cuao secciones.En la primera se aportan
las definicioneshistricasdel Estadodel Bienestary de los instrumentosque
ha utilizado a lo largo de su historia.En la segunda,seestudianlas causasdel
swgimiento y del desarrollo del Estado del Bienestar. En la tercera se examina la geografadel crecimiento del Estadodel Bienestar,centrandola cuestin en los pasesms importantesde Europa. Y, finalmente, en la cuarta,se
analtzanlas faseshistricaspor las que ha pasadoel Estado del Bienestar.
l.

DspwrcrN E TNSTRUMENToS

Antes de buscarlos orgenes,necesitamosdefinir el conceptode Estadodel


Bienestar.Lo primero que hay que decir es que puedendistinguirsediversas
formas histricasy geogrficasdel Estadobenefactor.sta es una cuestin
importante porque las polmicas sobre el surgimiento del Estado del
Bienestar se han desarrollado ante la ausenciade una definicin precisa de
estetrmino, lo que ha provocadouna considerableconfusin.Fruto de ella
es la existencia de distintas teoras sobre los orgenes del Estado del
por sus defensorescomo excluyentes.Pero,en rigor,
Bienestar,presentadas
esasteoras no son incompatibles entre s, porque estnrefirindose a conceptosdiferentesy, por lo tanto, tratandode explicar el nacimientode entidadespblicas diferentes.Antes que nada, quiero decir que los orgenesdel

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Francisco Comn Comn

Estadodel Bienestar(la bsquedade finalidadessocialesy redistributivasa


travsdel presupuesto)no debenconfundirse con los del trmino, que surgi
ms tarde, en el Reino Unido, durante la Segunda Guerra Mundial, y fue
bautizadopor un obispo. Al que se considerael padre el Estadodel Bienestar
moderno, Beveridge, no le gustabaesenombre, y preferattilizar el trmino
de <<Estado
de Servicio Social>; pero aquel trmino acab6generalizndose
en los aos de la edad de oro del capitalismo,posterioresa la Segunda
GuerraMundial. Es un hechoque las funcionesdel Estadodel Bienestarno
surgieronpor generacinespontnea,como el nombre, sino que se fueron
gestandoy desarrollando,desde1883,poco a poco, por el mtodode prueba
y error, hasta consolidarsey generalizarsetras la SegundaGuerra Mundial
en todos los pasesdesarrollados.
En la actualidad,el Estadodel Bienestarse sueledefinir por los gastos
socialesincluidos en los presupuestospblicos. El trmino WelfareState,
acuadoen 1942, se utiliza generalmentepara designarla actividad de los
gobiernosdirigida a suministrardeterminadosserviciossociales,financiada
a los gastospresupuestarios
siguientes:por un lado, las transferencias
personalespara la redistribucinde Ia renta, ], por otro, el suministropblico de
asistenciasanitaria,servicioseducativos,vivienda y otros serviciosasistenciales2o.
No obstante,ciertos autoresno incluyen en la definicin de Estado
del Bienestarlos gastosen educacinni en vivienda, e identifican el Estado
del Bienestarcon la suma de <<transferencias
socialesredistributivasfinanciadasdesdeel presupuesto>>2r;
en realidad,estadefinicin no slo considera
las transferenciasde renta,sino tambin la sanidad,gastosque suelendenominarse con el trmino de seguridad social. En mi opinin, estasdefinicionesson muy limitadas,puesse limitan a incluir en el Estadodel Bienestar
una nica vertientede la Haciendapblica, que es el gastopresupuestario.
Pero las actividadesdel Estadodel Bienestardesbordanel mbito del gasto
pblico. Es obvio que el Estadodel Bienestarredistribuyela renta tambin
a travsde los impuestosprogresivos,cuyos ingresosse incluyen en el presupuestopblico, y de los gastosfiscales(las desgravacionesy exenciones
tributarias),que no se incluyen.Adems,el Estadodel Bienestarha desarrollado toda una serie de polticas econmicasdestinadasa la bsquedadel
pleno empleo y a la contencinde la inflacin, que son claramentefavorables a los trabajadoresy las clasesms pobres. Finalmente,el Estado del
20 Vaseel excelentetrabajo de Barr (1992).
2l Estadefinicin ms estrechaasumeque los gastosen educacino en vivienda no son
gastossocialesni redistributivos. Este es el caso de Lindert (2004).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

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Bienestar realiza otra serie de regulaciones,que apenasinfluyen en el presupuestopblico, como es la fijacin de la jornada laboral, el descansodominical, el salariomnimo, las vacacionespagadaso la seguridade higiene en
desdeel punto de vista histrico, el
los puestosde trabajo.En consecuencia,
conceptode Estadodel Bienestar(WelfareState) es ms amplio y flexible
que el utilizado por los economistas que analizan el corto o medio plazo.
Dicho concepto habra de permitir englobar los distintos trminos utilizados
a lo largo de la historia contemporneapara definir las finalidadessociales
de los gobiernos: Estado asistencial,Estado providencia (o benefactor)y
Estadodel Bienestar.No obstante,para ser ms riguroso,en estetrabajoutilnza el trmino Estadodel Bienestar slo para referirme a estosdos ltimos
tipos de Estado,identificandoel Estadoprovidenciacomo el embrin, desarrollado desde 1883, del Estadodel Bienestar,desarrolladoy consolidado
desde 1942. Estos conceptosservirn para definir situacioneshistricas y
geogrficasmuy distintas,pero que tenanuna caractersticacomn: la existencia de un Estado dispuestoa prevenir y evitar, o al menos aliviar, los
siniestrossocialesde los trabajadores,mediantela aseguracinsocial de los
mismos y la legislacinlaboral, as como a realizaruna seriede gastospresupuestariosen sanidad,educaciny vivienda,destinadosa mejorar la situacin de los trabajadores,de las clasesmedias y de los pobres. En sus
orgenes,la legislacin y los fondos presupuestariosdestinadospor el
Estadoprovidenciaa estasfuncionessocialeseran, lgicamente,reducidos,
y se fueron ampliandocon el paso del tiempo, hastaalcanzarlas lsgotas
de regulacinlaboral y socialy de gastossocialesque caracteizan al Estado
del Bienestaren la actualidad.Es decir, que la diferenciaentreel Estadoprovidencia y el Estadodel Bienestares ms de grado o intensidadque de naturaleza.
La mejor manerade describirel contenidode eseconceptoes repasarlos
diferentesinstrumentosde que se ha servido el Estado del Bienestarpara
conseguir sus finalidades sociales.Desde esta perspectiva,las manifestacioneshistricasdel Estadoprovidenciay del Estadodel Bienestarhan sido
mltiples, tanto en el tiempo como en el espacio.Para contextualizareste
concepto geogrfica e histricamentehay que definir los instrumentos utilizadospor los gobiernospara suministraresossegurosy servicios sociales,
que han sido muy variados,segnlos pasesy los perodos.De maneraque,
segnhayan sido los instrumentos utilizados por el Estado paru afectar ala
distribucin de la renta, nos encontraremoscon diferentesmanifestaciones
histricasdel Estadodel Bienestar.Es evidenteque unos mismos servicios
y bienes socialespuedenser suministradospor el Estado a la poblacin de
diferentesmanerasy con distintos instrumentos.De la misma manera, el

*ag

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Francisco Comn Comn

Estadopuedeinterveniren las cuestionessocialesy laboralesutilizando distintos medios.Primero,mediantelas leyes que establecenuna regulacinde
los mercados,como es el caso de la normativa que asegurala calidad y la
cantidad de determinadosservicios pblicos, como ocurre con las leyes
sobreserviciosbsicosde red (agua,gas,electricidad,telefona),sobresalubridad y sanidaden las poblaciones,sobre higiene en el consumoy sobre
condicionesy seguridaddel trabajo en las fbricas;otro tanto sucedecon el
establecimientola jornada de trabajo,de los salariosmnimos o los precios
de los productos farmacuticos,y con las normas regulando la cantidad
mnima a consumir,comosucedecon la afiliacin obligatoriaa la seguridad
socialo con la declaracinde la educacinprimaria obligatoria.Segundo,el
Estadopuede estableceruna subvencinal consumode determinadosproductos,bien'seaparcial,como en el casode los alimentosbsicos,o bien sea
la subvencintotal, como en el caso de los medicamentos.Tercero,los
Estadosrealizantransferenciasde rentas,que modifican la renta disponible
de los ciudadanos,bien a travsde los gastospblicos,bien a travsde los
impuestosprogresivos.Cuarto,el Estadopuedeoptar por converlirseen un
empresario,constituyndoseen oferentede los serviciossociales,que tiene
la propiedaddel capital (escuelasy hospitales),que contrataa los trabajadores(maestrosy mdicos)y que demandaa la industriaprivada los bienes
y serviciosnecesariospara producir esos servicios.Es decir, el servicio
pblico puedeser suministradodirectamentepor el Estadoo por otros organismos pblicos. Quinto, puede ocurrir que el Estado se limite a financiar
pblicamenteel servicio,encargndose
del suministrolas empresasprivadas
que son subvencionadas
desdeel presupuestopblico. Sexto,finalmente,el
Estadopuede concederdesgravacionesfiscales a los ciudadanos,para que
seanellos directamentequienesdemandenlos serviciosa las empresasprivadaso pblicas.En suma,los gobiernospueden garantizara la poblacin
la asistenciasanitariay la educacina travs de hospitalesy escuelas
pblicas,subvencionandodirectamentea los hospitalesy colegiosprivados,
o desgravandoa los contribuyentesquejustifiquen haberpagadola medicina
y la enseanzaprivadas.
Con esta perspectiva,se advierteque el Estadodel Bienestarha adoptado histricamentedistintasformas y varios nombres,segnla difusin y
generalizacinque haya alcanzadosu actividadsociai,los tipos e intensidad
de los instrumentosutilizadosy la importanciade los recursospresupuestarios destinadosa gastosy transferenciassociales.Histricamentehan surgido tres tipos bsicosde seguridadsocial (transferenciasms sanidad,que
constituyenel ncleo del Estadodel Bienestar).Primero,la asistenciasocial
residual,dirigida solamenteal alivio (a vecesrepresin)de la pobreza;este

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

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tipo de accin social caracteriz a la beneficencia, heredada del Antiguo


Rgimen y mantenida por el Estado liberal del siglo xtx. Segundo, los
segurossocialesprofesionales,caractersticosdel Estado providencia surgido en Europa desde 1883. Y tercero,el sistemade seguridadsocial universal, que era propio del Estado del Bienestar, consolidado desde 1942.
Slo estosdos ltimos tipos son consideradoscomo Estadodel Bienestar,en
embrin y desarrollado.Pero, para mejor apreciar el salto cualitativo que
supusoel nacimientodel Estadoprovidencia,es imprescindiblever lo que
haba antes;para ello hay que analizar,aunque sea brevemente,el Estado
liberal asistencial,o beneficenciapblica.
fue denominadabenefiEn primer lugar, la asistenciasocial <<residual>
Era caractersticade los EstadosAbsolutos
cenciapor los contemporneos.
del Antiguo Rgimen.Despus,fue mantenidaen la prcticapor los Estados
liberalesdel siglo xIX, aunquetericamente,los liberalesy los economistas
clsicosestabanen contra de la misma. En aquel sistemaasistencia,de los
siglos xvm y xx, slo accedana las prestacionesde la beneficenciaaquellos pobresautnticos;es decir, los que pudiesendemostrarsu miseria,tras
pasarlas comprobacioneso tests de pobrezaestablecidospor las institucionesde la beneficencia,que podanser privadas,religiosasy municipales.
Histricamente,en efecto, apareciprimero el Estado asistencialresidual,
concebidopara socorrer a los pobres; se caracterizabapor unos servicios
socialesproporcionadosa los indigentes,que, antesde consumirlos,tenan
que demostrarque carecande recursossuficientespara sobrevivir;es decir,
los indigentesque estabanhundidosen la miseria. En aquel Estadoasistencial residual,el gobiernocentraldej que la provisin de aquel socorroa los
pobresfueserealizadopor personase instituciones privadas (entoncesse llamaba caridad) y por los entes locales (beneficenciapblica). Durante el
Antiguo Rgimen, la caridad era una virtud cristiana practicada con los
pobres por las institucionesnobiliarias, religiosas y municipales.No obstante, la beneficenciatambin tena un innegable sentido econmico, por
cuantolas ayudasa los trabajadoresen paro estacionalcontribuana mantenerlos en los pueblosy a asegurarla mano de obra en los tiempos de recoleccin en unas economas eminentementeagrarias. Finalmente, la
beneficencia tambin tena un claro componente de orden pblico, por
cuanto los miserableseran propensosa provocar motines, que podan acabat
en situacionesrevolucionarias,cuando la pobreza derivaba en hambrunas
calamitosasy generalizadas;asimismo, los desheredadostambin eran pasto
de las enfermedades
epidmicasy su reclusinen hospiciostenapor misin
esencialimpedir la difusin de las pestes.El mayor problemaeconmicoen
las economasagrariasera el desempleoestacional.Por ello, en los munici-

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pios del Antiguo Rgimen y de la Europa del siglo xx, para aliviar la
miseria ocasionadapor las malas cosechasy el paro estacional,se realizaban
obraspblicas,porlos ayuntamientos,que, adems,asegurabanlos abastos
de alimentos y semillas -a precios tasados- a los ms necesitados'por
medio de institucionesmunicipales, como los Psitos.Todo ello suponauna
rudimentariaprevisin social para los campesinosy jornaleros del campo'
Los obrerosindustrialesprcticamenteno existan,y los gremios tenan tambin un componenteprimitivo de seguridadsocial.
Con el surgimientodel Estadoliberal en el siglo XIX, que fue paraleloa
la difusin de la revolucin industrial, y de la teora econmicaclsica,las
cuestioneseconmicas y polticas de la seguridad social comenzaron a
dominar sobrelas religiosasy pas.Aunque la caridadprivada seguapredicndosecomo virtud, la beneficenciapblica comenza ser vista como un
vicio de las institucionesmunicipales,que, de seguir ejercindose,tendra
efectosperniciosospara la economa(si se alimentabagratis a los trabajadores,stosno trabajaranen las fbricas),el presupuestopblico (alimentar
a los pobres suponacobrar ms impuestos),la sociedad(la pobrezasurga
de la inmoralidad de los pobres, y mantenerlosno hara sino contribuir a
financiar sus vicios) y los propios pobres (alimentandogratis a los pobres,
stosse animarana tener ms hijos, lo que deprimia los salarios,empobreciendoan ms a los trabajadores).Segnla corrientemayoritariade los
economistasclsicos,por tanto, lo nico que conseguirala beneficencia
pblica seraalimentar el crculo vieitxo del pauperismoy evitar la indusfrializacitt.Por otro lado, las corrientesliberalesindividualistasptetendan
que los individuos tenanque ser responsables.
En el casode los trabajadores,tenanque aprendera valersepor s mismos y proveer ellos mismos
su supervi'renciapresentey futura. Paraello, tenan que trabajar a cambio de
un salarioy ahorrarpara disponerde unos fondos cuandono fuerancapaces
de trabajar.Estasdoctrinasconfiabanciegamenteen la iniciativa privda y
desconfiabande la intervencin del Estado, tanto a travs de ls presupuestoscomo de la regulacin;al mismo tiempo, los liberalesdel siglo xrx
pretendancrear un mercado de trabajo y un mercado financiero pra las
empresasindustrialesradicadasen las ciudades,por lo que se oponana la
beneficenciamunicipal, que mantenaa los obrerosen el campo,parabeneficio de los terratenientes.
Sin intervencindel Estado,ambosmercadosfuncionaran libremente y la libertad para contratar permitira aumentar la
riqueza de las naciones.Y tambin la mejora de la situacinde los trabajadores,ya que contratndosecomo asarariados,
obtendranun sueldoqu" i.,
permitira alimentarsey tambin crear un ahorro y contratar segurospara
asegurarseuna vejez apacible.

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Como ya pusieron de manifiesto algunos economistasclsicos,singularmente Bentham y Mill, este capitalismo salvaje presentabaproblemas de
equidad y de eficiencia. Cuando se dice que el Estado liberal no regulaba el
mercadode trabajo se olvida una cuestinfundamental:los sindicatosde trabajadoresestabanprohibidos, lo que permita los abusospor parte de los
empresarios,que generalmenteeran monopsonista;lo cual quiere decir que
el mercadolaboral ni era de competenciaperfecta ni funcionaba libremente.
En la medida en que el nmero de asalariadosaumenty se concentren
algunas zonas,este sistemapoltico, que, adems,prohiba las libertades
polticas de los que no eran propietarios,tena los das contados.Los mercados financieros tampoco funcionaban eficientemente sin ninguna regulacin estatal, porque adolecan de los problemas de riesgo moral e
informacin asimtrica. stos generabanla exclusin financiera de los
pobres, por.parte de los bancosy por parte de las compaasde seguros.
Ante esosproblemas,los gobiernosliberalestuvieron que reaccionarpor la
vaprctica: a pesarde estaren contra de ellas, mantuvieron las instituciones
de beneficencia;crearonuna legislacinpara fomentarla creacinde Cajas
de Ahorros y tuvieron que permitir la creacinde mutuas obrerasde seguros.
Pero estos paos calientesdel Estado liberal no solucionaronni los problemas del pauperismoni los problemasde los trabajadores,que, ante la
ausenciade segurossociales,dependande las institucionesbenficas
cuandocaanen riesgostan previsiblesy, por tanto, asegurables,como los
accidentes,la enfermedado el envejecimiento.Cuando los gobiernosliberales de la segundamitad del siglo xrx comenzarona percibir el pauperismo
y la cuestinsocialcomo dos problemasdiferentes,comenzarona surgir los
inmediatosdel Estadodel Bienestar.
antecedentes
En segundolugar, desdela dcadade 1880, surgieronlos fundamentos
del Estado del Bienestar, entonces llamado Estado providencia, que
que son la basedel segundo
comenzpromoviendolos <<seguros
sociales>>,
tipo de seguridadsocial.Estos segurossocialescorrespondanal campo de
los segurosprofesionales,en el sentidode que se financiabancon las contribucionesde los trabajadores,aunque,a veces, las cuotas las pagaseel
empresario;inicialmente, la accin del Estado consisti en promoverlos,
bien subvencionandoa las compaasprivadaso bien hacindolosobligatorios para todas las empresaso trabajadores.Los beneficiarios accedanal
cobro de las percepcionesde estossegurossocialessin ninguna comprobacin de su renta,en contrade lo que sucedacon la beneficencia.Los nicos
requisitoseranhabercontribuidopreviamente,lo que implicabahabertrabajado en algn sector asegurado,y la ocurrencia de alguna contingencia
cubierta por estos segurossociales,que fueron los de desempleo,enfer-

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medad,maternidad,incapacidady vejez. Inicialmente, fueron gestionados


por compaasprivadas, que se guiaban por los criterios actuarialespara el
cobro de primas y el pago de las percepciones.En algunos casos,era el
Estadoel que gestionabaalgunosde estosseguros.
Adems,hacia 1880,la naturalezade los gastossocialesdel Presupuesto
del Estadocambi y su gama se ampli. Desdeentonces,la seguridadsocial
ya no slo se limit a las accionesclsicasde la beneficencia(old stylepoor
reliev, charity en el Reino Unido, welfare en EstadosUnidos). Surgieron
nuevosprogramasde gastossocialescompletamentenuevos,como las pensionespara la vejez, prestacionespara el desempleo,compensacionespara
los segurosde accidentese incapacidad,sanidadpblica para los pobres y
subvencionespara la construccinde viviendas; adems,claro est,de una
expansinde los gastospblicos en educacin.Y estosnuevosprogramasse
fueron generalizandopor los pasesque se estabanindustrializando.El surgimiento de estasnuevasfuncionesdel presupuestopblico revelael cambio
de naturalezadel Estado.A finales del siglo xIX, el Estadoliberal estabaen
retrocesoante el ascensode lo que entoncesse llam Estadoprovidenciao
Estadobenefactor.
En tercerlugar, el compromisosocial de los gobiernosfue mayor y ms
generalcon la consolidacin,tras 1942, del Estadodel Bienestar,que aseguraba una seguridadsocial universal (pues abarcabaa toda la poblacin) y
general(puescubra simultneamente
todos los riesgossociales);su gestin
pas a ser pblica y unificada en un sistemaque ingresabauna cuota global
por todos los seguros.Su intencin era claramenteredistributiva,lo que
implic que una parte de la seguridad social fuese financiada por el
Presupuestodel Estado, en cuya financiacin adquiri, adems,una gran
fuerza la imposicin progresiva sobrela renta, el patrimonio y las herencias.
En los sistemasgeneralesde la seguridadsocial se abandoncasi totalmente
la aplicacinde las tcnicasactuarialesdel seguroprivado y de los antiguos
segurossocialesprofesionales,que carecande sentidoen el segurode desempleo.En algunasespecialidades,
como en las pensionesde jubilacin, se
mantuvouna ciertarelacinentrelas cuotaspagadasy las percepcionesrecibidas. Pero esaspercepcionessocialesse reciban siempreque se presentan
los siniestros,sin que fuese necesarioque el perceptorhubiese de aportar
comprobantessobre su situacin desesperadade pobreza (lo que siempre
ocasionabaun estigma en el beneficiario), ni de haber realizado cotizaciones
previas al sistema.La accin social del Estado del Bienestar sobrepasel
campo de los segurossociales,estableciendotambinprogramasnacionales
de sanidad y educacingratuitas, as como de proyectos generalesde
viviendassociales.

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

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Todava ms: en la posguerra mundial, la poltica econmica de los


gobiernoseuropeosse centr en dos objetivosbsicosque puedenconsiderarse redistributivos: la consecucindel pleno empleo y la lucha contra la
inflacin, que eran las dos lacras que ms haban sufrido las clasesobreras
durante el perodo de entreguerras.Los gobiernos europeos,tras la Segunda
Guerra Mundial quisieron evitar lo errores del perodo anterior, que haban
sobrela estabilidadde las economas.En este
tenido efectostan desastrosos
sentido, hay que advertir de un error frecuenteentre los economistasa la
hora de evaluarla accindel Estadodel Bienestar.Lafuncin de prevencin
social del Estadodel Bienestarno puede medirse solamentepor la dimensin de los gastosde los segurossociales.De la misma maneraque el xito
de una compaaaseguradorano puedemedirsepor la cantidadde compensacionesque tiene que pagar a sus clientes por los siniestrossufridos. El
carcter aseguradores una de las principales funciones del Estado del
Bienestar.Y, como hacenlas compaasprivadas,el Estadotratade prevenir
gastosfuturos, tratandode evitar al mximo la realizacinde los riesgosy la
aparicinde los siniestros.En estesentido,el principal objetivo del Estado
del Bienestarsurgido tras la SegundaGuerraMundial fue prevenir la existenciade crisis econmicasgeneralizadascomo la que habatenido lugar en
los aostreinta; es decir, la poltica econmicade los gobiernosestuvodestinada a la consecucindel pleno empleo. Por ello, desdeentonces,unos
pequeosgastospblicos en prestacionesde desempleono implicaban una
dbil accin social, sino todo lo contrario: el Estado del Bienestarestaba
consiguiendoacabarcon el desempleo;si no haba parados,no haba que
gastaren subsidiosde desempleo.Por otro lado, el Estadodel Bienestarrealizatambin funciones socialesa travs de las exencionesfiscales a los individuos o colectivospara que suscribanlos planesde pensionesprivados,de
segurossanitariosy de asistenciaocupacional; son lo que se denominan
gastosfiscales22.
El Estadodel Bienestarimplicaba,en suma,la asuncinde
un cierto <colectivismo>por parte de la sociedad,ya que exiga gobiernos
que pusieranen prcticapolticas econmicasque beneficiasenal conjunto
de la sociedad,manteniendoel pleno empleo y la inflacin, facilitando el
accesoa la vivienda, cuidandode la salud de los ciudadanosy financiando
un sistemaeducativo que garantizasela igualdad de oportunidades.Y en
estepunto habra que aadir la puestaen marcha de unas nuevaspolticas
agrarias destinadasa garantizarlas rentas de los agricultores, que tambin
22 Ban 11992,pp.742-747).

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haban sufrido las crisis agrarias del perodo de entreguerras,ante la total


indiferencia de los gobiernos.
En la realidad,estases formas de seguridadsocial descritaspuedencoexistir en el tiempo y presentarsesimultneamente.En la actualidad,los sistemas de prevencin social y de suministro de los bienes sociales son
sistemasmixtos, pues coexistenlas prestacionespblicas asistencialesy contributivas con los segurosprivados y suministradoresprivados, generalmente
subvencionadospor el Estado. Asimismo, junto al Estado y sus organismos
de seguridadsocial, existen offas institucionesprivadas que suministranasistencia social: desdelas familias, hastalas empresasy las asociacionespatronales, pasando por las asociaciones caritativas y las organizaciones no
gubernamentalesde voluntariado. La caridad y la beneficencia privada
siempre han tenido su importancia, particularmente cuando existen exencionesfiscalesy subvencionesconcedidaspor las autoridadespblicas.
Lo que estclaro es que las funcionesmodernasdel Estadodel Bienestar
surgieron antes de que se acuaseel trmino WelfureState. Los componentesdel Estadodel Bienestarfueron surgiendogradualmenteen distintas
nacionesy han sufrido bastantestransformacioneshistricas,lo mismo que
su organizacin.En efecto,antesde 1942,el Estadocomenza promocionar
y a gestionar,en Europa, Norteamricay Australasia,planesy organismos
destinadosa compensarlas prdidasde ingresosde los trabajadorespor accidentes laborales,enfermedad,desempleoy vejez, a suministrar servicios
educativosy sanitarios,as como a facilitar el accesoa una vivienda digna
para los ciudadanos.Pues bien, en mi opinin, los orgenesdel Estadodel
Bienestar,tal como lo entendemosen la actualidad,se gestaroncon el surgimiento del Estadoprovidenciadesde1880,y se completaroncon la generalizacin y consolidacin de los sistemasde seguridad social durante los
aoscomprendidosentre 1942y 1960.
2. Las ceusas DELA cEsrACrNy DESARRoLLo
DELEsroo
oeL BrnNBstR
Sobre los factores que alumbraron el Estado del Bienestat y que desencadenaron el crecimiento de los gastos socialesde los Estados se han escrito
muchos artculos y libros y se han formulado varias teoras, qtiz excesivas23.La interpretacingeneralms reciente y ms documentada,sobre
todo con comprobacionesestadsticas,es la formulada por Lindert (2004),
que consideraque los factores que explican la extensinde las funciones

23 Paraun anlisisde las mismas,vanseBirch (1974, pp.3-7) y Comn (1996a).

El surgimientoydesarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

socialesdel Estadoprovidencia,entre 1880y 1980,fueron los siguientes:l)


la democrattzacinde los sistemaspolticos; 2) el envejecimiento de la
poblacin; 3) el crecimiento de la renta per capita; 4) la mayor afinidad
social de los votantesde rentasmedias hacia los grupos ms pobres; 5) la
primera globalizacin,y 6) un cambio de las actitudesde los catlicos hacia
Esta interpretacinde Lindert es
los programassocialesde los gobiernos2a.
y
que
tiene
la
virtud
de
bastanteacertada
su autor ha comprobado con datos
empricos, de una muestrasignificativa de pases,la relevancia de estosfactores, la mayor parte de los cuales fueron propuestospreviamente por otros
autores,cuestinque pasapor alto Lindert. Este autor descartaotros factores
muy importantes que actuaron a corto plazo, como fueron las guerras y las
crisis econmicas.Tampocoresaltael escasopapel que tuvieron las ideologas, y no explica cmo las actitudesde los catlicos pudieron influir ms
que las doctrinasprotestantes
en el desarrollodel Estadoprovidencia,que se
desarrollantesen pasesen los que predominabaeste tipo de religin. A
pesarde la importanciaque concedeal crecimientoeconmico,no explica
cmo stepudo influir en el desarrollodel Estadoprovidenciaentre 1880y
1914. Yeamos la explicacin de cmo pudieron actuar los diferentesfactoresms discutidos,distinguiendolas siguientescausas:1) las ideologas;
2) el crecimientoeconmico;3) la democratizacin;4) las guerrasy las
crisis econmicas;5) los factoressocialesy demogrficos;y 6) la globalizacin.
2.1. El discretopapel de las deologas
Al hablar de las causas,lo primero que hay que advertires que, en contrade
la visin ms generalizada,el Estadodel Bienestarno surgi por obra de una
ideologao de un partido poltico concretos,ni tampocofue el resultadode
procesospolticos revolucionariosque pretendieranimplantar una sociedad
comunista.El Estadodel Bienestares un conceptoque, como hemosdicho,
englobamltiples funciones,facetase instrumentosde la intervencindel
Estado,cadauno de los cualestuvo unos orgenesdistintos.Por tanto,la formacin del Estadodel Bienestarha resultadode mltiples factoreshistricos
y ha tenido manifestacionesmuy distintas por perodos,por pasesy por
continentes.Frente a la pureza terica y el rigor formal de conceptoscomo
el capitalismoy el socialismo,las economasactualesson, en realidad,economas capitalistasmixtas, en las que el mercado y el Estado se complementan. Al contrario de lo que ha sucedido con las corrientes polticas
24 Lindert (2004, pp. 171-190).

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liberales o socialistas,el Estado del Bienestar no ha contado con grandes


pensadoresque hayan abanderadoun pensamiento poltico en torno al
Estadodel Bienestar.No hay ningn gran libro sobreel Estado del Bienestar
que se haya difundido y estudiadoen las universidadesdel mundo tanto
como los que han tratadotericamenteel capitalismoo el socialismo,como
fue el casode las obras de Adam Smith o Carlos Marx. Para hablar de textos
influyentesen la formacin del Estadodel Bienestar,se suelencitar, como
pafrimucho, el Informe Beveridge. Por otro lado, no hay ningn <<ismo>>
cular que pueda asociarse-alEstado del Bienesfar, al contrario de lo que
sucedecon el liberalismo,el socialismoo el fascismo.No hay ninguna<filosofo>o <<doctrina>>
asociadaal Estadoprovidencia;ni tampoco,frente a la
abundanciade partidosliberales,socialistaso comunistas,puedehallarseen
la historia un <Partidodel Estadodel Bienestan. Quieneshan propuestolas
ideas y han creadolos organismosencargadosde configurar el Estado del
Bienestarhan sido autoresy polticos menos prolficos y menos famososque
los filsofos del liberalismo,del socialismoy del fascismo.Al contrarioque
los liberales,que compartanun sustratoideolgicocomn (otro tanto puede
decirsede los socialistas),los creadoresdel Estadoprovidencia han sido personajesde creencias,mentalidadesy posicionespolticas muy distintas,
cuandono crudamenteenfrentadasentre s. Esto no significa negar la existencia de pensadoresque hayan propuestomedidasque hayan llevado a la
transformacindel Estadoliberal, sino la existenciade un cuerpo doctrinal
sobreel Estadoprovidencia.Existieron,desdeluego,los economistasy polticos, en Inglaterra y en Alemania, que propusieronesa va de reforma del
Estadoliberal, pero sus escritosquedaroneclipsadospor los economistas
clsicosy marxistas.No obstante,es innegableque las ideologasinfluyeron
indirectamenteen el surgimientodel Estadoprovidencia; sobretodo como
una forma de reaccinfrente a las institucionese ideologasexistentes(a los
seguidoresdel liberalismo ms radical) y a las propuestasrevolucionarias
presentadaspor las doctrinas socialistas.De hecho, puede decirseque, de
una forma pragmticay sin grandes<<acontecimientos
revolucionarios con la
formacin del Estadobenefactorse ha conseguidoque el desarrollo del capitalismo se apartasede la hipottrca,y peligrosapara su supervivencia,senda
que hubieseseguido de mantenerselas polticas liberales del siglo xx. El
surgimiento del Estado providencia explica, entre otras cosas,que no se
cumpliesenlas sombrasprediccionesde CarlosMarx sobrela evolucindel
capitalismo(su colapsoy sustitucinpor el socialismo)y de la suertede las
clasestrabajadoras.
Entre los intelectualesque previeron la ampliacin de las funciones
socialesdel EstadodestacaAdolf Wagner, un hacendistaalemnque fue el

El surgimientoy desarrollodel Estado del Bienestar(1883-1980)

79

primero en pronosticar el crecimiento del tamao relativo del gasto pblico


en la renta nacional que luego tendra lugar durante el siglo xx. Su teora no
surgi de la observacinemprica, empero, sino que fue fruto de sus preferencias polticas, pues era partidario de la educacinpblica, del control
estatalde los ferrocarrilesy de los impuestosprogresivos.Sin embargo,a
pesarde las dbilesbasestericasy empricasde su teora,Wagner intuy
del Estadodel Bienestar,y predijo, no slo el crecimiento
las caractersticas
del gasto, sino tambin las funciones estatalesque se desarrollaranms, que
eran propias del Estado del Bienestar, y las que Wagner quera que creciesen,y los factores causalesde tal desarrollo,resumidosen el progreso
econmicoy la modernizacinsocial.sta fue una de esasprediccionesque
contribuyenpor s mismasa que se cumpla el fenmenopredicho,pues sus
propuestassirvieron de apoyo intelectual para que los polticos alemanes
justificasen los incrementosdel gasto presupuestario.Como ocurrira con
Keynesen el siglo xx, el xito de Wagnerradic en que, con susteoras,dijo
a los gobernanteslo que stos queran or y hacer; en este caso, Wagner
aconseja los gobernantesalemanesque tenan que aumentarel gasto en
fomentar la actividad econmicanacional,en bienespblicos superioresy
en redistribucinde la renta25.
En Inglaterra,en el primer tercio del siglo xtx, se estableciuna polmica sobre la poltica social entre los economistasclsicos (Ricardo y
Malthus, quien sostenaque aliviar lapobreza implicaba, de hecho,aumentarla), que pretendanla existencia de una oferta de trabajo barata,y los
seguidoresde Bentham, que tratabande combatir la pobreza desdeuna perspectiva nacional (las parroquiaseran las encargadasde la beneficenciadesde
las leyes de pobres) aplicandoel principio disuasivodel /sseligibility.La
pobrezaera consideradacomo un elementonecesarioen la sociedad,porque
slo su existenciaobligaba a los pobres a trabajar.As que slo el pauperismo y la indigencia eran consideradoscomo un problema social. En esta
poca,la sociedadinglesa fue la primera en sufrir los efectosde la revolucin industrial: si la ignorancia,la pobreza,la enfermedady la delincuencia
haban existido siempre,nunca se haban desarrolladoy concentradogeogrficamentetanto como entonces.La revolucin industrial tambin aport
unas clasestrabajadorasy mediasque exigan contrapartidasa la sociedad.
Benthamy susdiscpulos,Chadwick,intentaroncrearprogramasque asegurasen el orden, la sanidad y la educacin pblicos, que influyeron en la
nuevapoor law de 1834.La sendareformadoraen los camposeducativosy
25 VaseComn (1996a).

E fi tI' J MF.

80

Francisco Comn Comn

sanitariosfue retomadaentre 1867y 1885con la legislacinde Gladstoney


Disraeli; el crecientepoder de los sindicatos,controlados por el fabianismo,
la mejor educacin y la mayor democracia, con la generalizacin del
sufragio, aumentaron el sentimiento colectivista, apoyado por pensadores
como John Stuart Mill. El tratamientode la cuestin social en el Reino
Unido se institucionaliz con la creacin de dos comisionesreales(1885,
1893) para el estudio de la pobreza, qrre fueron tambin preparando el
camino de la reforma social26.La administracin conservadorade 1905
nombr una nueva comisin sobre las leyes de pobres y el alivio de la
pobreza, cuyos informes tendran influencia en el futuro de la seguridad
social, particularmente el de la minora fabiana (liderada por Beatrice
Webb), que sostenaque las causasde la pobreza eran sociales;propona
abolir las leyes de pobres,asegurara todo el mundo un nivel mnimo de subsistencia,crear un ministerio de Trabajo para prevenir y solucionarlos problemasdel desempleo,crear comitslocalespara ocuparsede la enseanza,
la sanidady la alimentacin.El informe de la mayora,empero,seguainsistiendo en la discriminacinmoral del tratamientode la miseria: la <<pobreza
irrecuperable>>
era un problemade inmoralidad de los individuos, que deba
ser tratadacon dureza por unas reorganizadasautoridadesde las leyes de
pobres,llamadasPublic AssistanceCommittees.Proponan,por otro lado,
que el gobierno favorecieselos seguros,y que los <<pobres
recuperables>>
fuesensocorridospor institucionescaritativasprivadas.
Probablemente,el documentoms influyente para la conformacindel
Estadodel Bienestares el BeveridgeReport de 1942,que proponaintegrar
y generalizartodos los programassocialesya existentes,con el fin de asegurar a los ciudadanosfrente a cualquier prdida de ingresosdebida a siniestros como la enfermedad,el desempleoy la vejez; sugera tambin que
debera asegurarseun nivel mnimo de subsistenciapara la poblacin en
todaslas circunstancias.Dos rasgosresaltande la propuestade Beveridge:
1) la seguridadsocial deba cubrir conjuntamentetodos los riesgosde prdida de renta de los individuos; 2) el seguro social haba de ser generaly
obligatorio: todos haban de contribuir, y todos los ciudadanos tenan
derechoa recibir las prestacionessociales,con independenciade su renta,
sin ninguna clasede stigma ni test de recursos.El plan preveatambin un
sistemade educacinpblica y de subsidiosfamiliares,as como un sistema
sanitario integrado en la seguridad social, y financiado con cuotas de
carcteractuarial. Quiz no est de ms recordar que Beveridge era un
26 VaseBirch (1974,pp. 8-19).

El surgimiento y desarrollo del Estado del Bienestar (1883-1980)

8l

liberal; por ello proponauna reforma gradualista,que insista en el seguro


como medio de asegurarsela subsistenciaen tiempos difciles; y preveaque
el sistema de seguridad social haba de financiarse con las cuotas, para no
implicar un aumento del gasto pblico. El gobierno, adems,deba de
fomentar el ahorro privado.
El papel del Presupuestodel Estado no haba de ser otro que mantener
el pleno empleo; estapieza era bsicapara el plan de Beveridge,quien sostena que, sin una poltica de pleno empleo, la seguridadsocial no pasarade
ser un mero paliativo a los problemassociales.Con todo aquel sistemade
seguridadsocial, an quedarandesafortunadosque no haban de conseguir
lo necesariopara subsistir, y que requeriran el auxilio del Comit Nacional
de Asistencia.La organizacindel sistemaera fundamentaly haba de Iograr
la integracinde todos los servicios sociales;Beveridge proponapara ello
la creacin de un Ministerio de la SeguridadSocial. El plan de Beveridge
presentaba,empero, algn aspectocontradictorio. Primero, no contaba su
autor con que el principio de universalidadnuncapodra basarseen criterios
actuarialeso aseguradores;en un seguro gestionadopor los gobiernos,no
podanrelacionarselas prestacionesfuturas con las primas exigidas;ambas
se fijaban ms por criterios polticos que por las normasde la tcnicaactuarial; en aquel sistemauniversal haba, en realidad, una mezcla de riesgos,
que tenan que ser soportadoscolectivamentepor la sociedad.En segundo
lugar, el plan prevenaque las cuotasy las prestaciones(fijadas al nivel de
subsistencia)deban ser las mismas para todo el mundo; esto plante@
seriosproblemaspara el establecimientodel nivel de subsistenciay, sobre
todo, de las cuotas,que no podran ser satisfechaspor todos. Los dos partidos en el gobierno se alejaron de este principio y aprobaron planes de
segurossocialesque prometanprestacionesrelacionadascon los ingresos
En
ni con el nivel de subsistencia.
de los cotizantes,y no con las necesidades
tercer lugar, Beveridge propona que las prestacionesdel sistemade seguridad social debancompletarsecon los planesde ahorro voluntario fomentados por el gobierno, a travs de sociedadesprivadas concertadas.Esta
propuestano fue aceptadapor los gobiernosbritnicos; ante los problemas
de la seguridadsocial, el papel del Consejode AsistenciaNacional, creado
en 1948, que deba socorrera los casosms extremosde pobreza,adquin
gran importancia.
Pero el caso es que, luego, las propuestasde aqullosfueron aplicadas
por personajespolticos de ideologasmuy distintas.En suma,al tratarsede
reformasparcialesy graduales,en la creacindel Estadodel Bienestarparticiparon prcticamentetodos los partidos polticos. El pragmatismode los
polticos para resolverproblemassocialesconcretosfue definitivo a la hora

82

Francisco Comn Comn

del alumbramientodel Estadodel Bienestar,lo cual quiere decir que hay que
buscar en los acontecimientoseconmicos,polticos y demogrficoslas
causasdel surgimientode un Estadopreocupadopor el bienestarde toda la
poblacin.
2.2. El crecimientoeconmicoy Ia industrializacincomoprincipal factor
subyacente
A mediadosdel siglo xtx predominabael Estadopolica, porque los sistemas
polticos eran censitarios.Dentro de los gastosdel programa de Adam Smith
para ese tipo de Estado, se hallaban aquellos necesariospara lubricar las
<<fricciones
sociales>>.
Mientras la economafue eminentementeagraria,las
funcionesdel Estadose limitaban a asegurary defenderla propiedadde los
grandesterratenientes
y de los industriales.Los conflictossocialessolanser
y eran reprimidos por la fuerza y por las institulocalesy desorganizados,
cionesde la beneficencia.Pero la industrializacinen Europay las naciones
de nueva colonizacin aumentel nmero de obreros industriales,que se
concentraronen los distritosy ciudadesindustriales.Hay una polmicaconsiderablesobre si este procesode industrializacnmejor o no las condiciones de vida de los obreros. Pero no hay ninguna duda de que las
consecuenciasdel pauperismose hicieron ms evidentesy ms peligrosas
por la concentracinde los obrerosen las ciudadesy por el surgimientode
organizaciones
sindicalesy polticasdispuestasa lucharpor mejorarla situacin de los asalariados.En los pasesque se estabanindustrializandono
tard en hacerseevidenteque los gastosen represinpolicial no seransuficientespara evitar la conflictividad social.Esasasociaciones
obrerascomenzaron a reclamar algunastransformacioneslegales del sistema,y algunasde
ellas comenzarona trabajar por la realizacinde una revolucin que acabara
con el propio sistemacapitalista.La cuestinsocial no era ya simplemente
un problemade orden pblico, sino que pona en peligro la seguridadde las
clasespropietarias.Esta amenazarevolucionariapes mucho en el surgimiento del Estadoprovidenciaa finales del siglo xrx, y la consolidacindel
Estadodel Bienestartras la SegundaGuerraMundial, por la amenazacomunista. Haba que mejorar la suerte econmica de los trabajadorese integrarlos en el sistemacapitalista.Siempreera mejor reformar el Estadoque
arriesgarsea una revolucin. De maneraque el Estadobenefactortuvo que
ampliar susfunciones:primero, para mejorar la deterioradasituacinde los
trabajadoresindustriales(las primerasleyes del Estadoprovidenciase dirigan al sector industrial y no a la agricultura ni al comercio) y para lograr
una mayor cohesinsocial que apuntalarael capitalismo.

El surgimientoy desarrollo del Estado del Benestar (1883-1980)

83

Junto a la importancia de los segurossociales,hay que destacarque los


Estadosque se estabandesarrollandocomenzarontambin a suministrar
algunosbienespreferentes:desdeel ltimo cuarto del siglo xx,la educacin
primaria,y, desdecomienzosdel siglo xx, la secundaria.En la expansinde
estosgastosprim el motivo de redistribucin, aunquetambin influy la
relacin, que ya vislumbraron los contemporneos,entre educaciny formacin de capital humano. La Iglesia se opuso sistemticamentea la enseanza
pblica y a las reformaseducativas;el resultadofue que, en algunospases
europeosla oferta educativase dej en manosde la Iglesia, y ms tarde fue
subvencionadapor el Estado. En general, los gobiernos europeosprestaron,
menos atencin a la higiene y la sanidad2T.Sin negar las influencias y
demandaspolticas y sociales,hay quien subraya los aspectosde la economa del trabajo a la hora de explicar el desarrollode Estadoprovidencia
en algunospaseseuropeos.Efectivamente,cuanto mayor erala productividad de la mano de obra, como consecuenciade la segundarevolucin
industrial, ms rentableresultabaampliar la etapaproductiva del trabajo,y
tambin mantenerlalo ms ocupadaposible en su vida til. Otros afirman
que el desarrollode los modernosprogramasde salud y bienestarfue, parcialmente,una respuestaa la crecienteproductividady a la escasezdel trabajo; en ese contexto, la inversin pblica y privada en capital humano
comenzabaa serrentable,cosaque no ocura antes,ni sucedetodavaen los
pasessubdesarrollados2s.
Por inversin en capital humano no hay que
entendersolamentelarealizada en educacin, sino tambin aquellos gastos
destinadosa mejorar la salud y el bienestar de la poblacin trabajadora.
Aquella teora puede explicar el lento despertarde las dotacionespresupuestariaspara esasfuncionespblicas en los pasesatrasados.Las ideasal respecto s que se difundan, a resultasde un efecto demostracinpoltico. No
obstante,los mayoresgastosen aquellosbienespreferenteseran, de un lado,
del Estado;de otro lado,
irrealizables,por las insuficienciaspresupuestarias
tambin eran innecesariosdesdeel punto de vista de la teora del capital
humano, porque la economadel pas an era atrasaday no haba escasezde
mano de obra.

21 VaseMaddison(1984,p. 63) y Tortella (1990).


28 Estaes la principal hiptesisde Rimlinger (1966,p. 556). En Meeker (1974) se estima
el beneficio social de las inversionesen salud pblica en los EstadosUnidos entre 1880
y 1920.Paael desarrollodel Estadobenefactoren el Reino Unido, vaseHay (1978).

84

Francisco Comn Comn

2.3. La extensindel sufragio y la democratizacin de los sistemas


polticos
Los cambiossocialesy econmicosprovocadospor la industrializacin,y la
consiguienteurbanizacinde la poblacin del siglo xx, fueron de tal calibre
que exigieron una profunda transformacin de la propia naturaleza del
Estadoliberal, y, consecuentemente
de su organizacinpoltica. La presin
de los obrerosoblig alalegalizacin de los partidosde izquierday sussindicatos,a la extensindel sufragio a todos los varones(aunquese hablaba
del sufragiouniversal,en el siglo xtx las mujeresno obtuvieron el derecho
de voto) y a la concesinde otras libertadescomo la expresin,de asociacin y de huelga.Esta incipiente democratizacintrajo consigotransformacionesen la actuacinpresupuestaria
del Estadoy en la legislacinsocial.
Esasreformaslegalespermitieron a los partidos democrticosy socialistas,
as como a los sindicatos,luchar legalmentepor el sufragio universaly por
el poderpoltico. La representacin
poltica se generalizalas clasesmedias
y trabajadoras,aunque la generalizacinde las prcticas democrticas
avanzmuy lentamentehastala PrimeraGuerraMundial. En aquelcontexto
de finales del siglo xIX, ya fuera con el fin de evitar el colapso del capitalismo y la revolucin socialista(una amenazabastantereal, como se demostrara en 1917), de suavizar los conflictos socialesgeneralizados(ante las
apremiantesdemandasde los trabajadores)o, aunqueslo fuera,de obstacuhzar el accesode los partidos socialistasms reformistasal poder a travs
de los procesoselectorales,los partidos gobernantes,conservadoresy liberales, de las nacionesque se estabanindustrializandoreformaron tanto las
constitucionespolticas como la legislacinelectoral,social y laboral. Ms
tarde, la consolidacindel Estadodel Bienestarslo tuvo lugar despusde
la SegundaGuerra Mundial, cuando los regmenesdemocrticosse instauraron en la prcticay se generulizaronlos partidos de masas.Hay que considerar que, una vez que se ha establecido el sufragio universal, la
participacin de los votantesen las eleccioneses una variable clave en el
aumentode los gastossociales.All dondela tasade abstencinen las elecciones es alta, los gastossocialesson menores.Esto es debido a que la abstencin es mayor entre las clasespobres.Su abstencionismoles perjudica.
Paraver los efectosde la profundizacinde la democracia,Lindert distingue tres etapasen el proceso de democratizacin de los pases:a) las nodemocracias;b) las democraciasde elites (con voto restringido a los
propietarios);y c) las democraciascompletas.Las democraciasde elites de
finales del siglo xx (Gran Bretaa,Holanda, Noruega y Suecia) se retrasaronen la concesindel voto a las gruposde rentasbajas;estoimplic que

EI surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

85

fueran reticentesal desarrollode programassocialesfinanciadosmediante


impuestos; en esto eran parecidas a las no-democracias (Austria,
Latinoamrica, Japn), dejando aparteel mayor porcentajedel PIB que destinaban a pensionesde tipo antiguo (beneficencia).Las democraciascompletas (Francia, Nueva Zelanda, EstadosUnidos, Dinamarca) destinaronen
1880 mucho ms dinero de los contribuyentesa financiar los nuevosgastos
sociales.La evolucin de las cifras entre 1880y 1930pone de relieve que la
extensindel voto (tanto porque se ampliaba la franquicia a nuevosvotantes
como porque aumentabael porcentajede los votantes que acudan a las
urnas) a capassocialesms pobres favoreci los programaspresupuestarios
redistributivos.El casode Lloyd Georgede extensindel voto y de aumento
de los gastossocialeses significativo.Aunque hacia 1930todos los adultos
podanvotar y en dos ms (Blgica y Francia)podanhacerlolos varones,el
porcentajede participacinen las votacionesera reducido en el perodo de
entreguefras.Esto contribuye a la explicacin del lento avancede los programas de gastos sociales:probablemente,aquellos potencialesvotantes,
ms inclinadosa los impuestosprogresivosy a los gastossociales,votaban
menos porque estabanpoco integradosen el proceso poltico; muchos
menos que despusde la segundaguefra mundial. La otra razn que explica,
segn Lindert, el lento desarrollo del Estado providencia antes de 1940
fueron las <dificultadespresupuestarias>de los gobiernosdel perodo de
entreguerras.
Esta explieacinde Lindert presentavarios problemase insuficiencias.
Primero, las cifras de sus cuadros no cuadran tan bien como 1sealaen el
texto. Sueciay Noruega estnmenos democratizadasque UK y Francia,y
sin embargo, tenan unos mayores gastos sociales.En segundolugar, su
definicin de democraciano es muy acertada.No era 1omismo que la participacin fuera baja porqueel sistemaera censitarioque porquelos votantes
no ejercieran el voto. Aqu habra que incluir otras variables del proceso
poltico como el caciquismoy Sucontrol de los votantes;evidentementela
integracin de los votantes fue mayor tras la Segunda Guerra Mundial,
porquecambi el propio conceptode democraciay surgieronlos partidosde
masas.Este es un cambio cualitativo difcil de incluir en los modelosestadsticos.Por otro lado, dndequedanlas dictaduras,como Alemania,Italia,
Espaa,Portugal y Grecia?Preguntadode otra manera,lasdictadurasinfluyeron sobrelos gastossocialesy el desarrollodel Estadodel Bienestar?En
tercer lugar, las dificultes presupuestariasdel perodo de entregueffasno
fueron mayoresque las posterioresa la SegundaGuerra Mundial. Lo que
sucedifue que cambi el propio conceptode la poltica fiscal: el keynesianismo desplaza la ortodoxia presupuestariaclsica, lo que hizo que los

86

Francisco Comn Comn

dficits dejarande ser un problema paralos ministros de Hacienda.ste es


un cambio en la ideologaeconmicaque Lindert no tiene en cuenta.
SegnLindert, tras la SegundaGuerra Mundial la extensinde la democracia sigui desempeandoun papel estelar en el crecimiento de los gastos
sociales.En los pasesen los que aument la tasa de participacin de los
votantes,aumentaronlos gastosredistributivos.En sentido contrario estn
los ejemplosde Suizay EstadosUnidos, donde menosde la mitad de los
votantes ejercan su derecho al voto; esto debilit, en ambos pases,la
voluntad poltica de aumentarlos impuestosy los gastossociales.Parece
que los mayoresndices de abstencinse daban entre los grupos ms pobres
y con menorestasaseducativas.Esto es ms cierto en los pasesdonde las
leyes electoralesy las prcticasde registro de los votantescontinanexcluyendo, o reduciendo,la participacin,de los pobresen los procesoselectorales. Concluye Lindert que, de manera voluntaria o forzada, el
abstencionismo
de los pobresslo ha servidopararebajarlos gastossociales
que les hubieranbeneficiado.
Los votos femeninosinfluyeron en el desarrollode los gastossociales.
Pero la idea de que los votos femeninosfavorecendirectamenteel aumento
de dichos gastosslo cuadraen algunospases.Probablementese trata de
una influencia indirecta.Es decir, aquellospasesque concedieronel voto a
las mujereseran sociedadesen las que el voto masculino ya estabadecantandolos presupuestos
hacia los gastossociales.La sociedaddemandaredes
de seguridadincluso entre los votantesmasculinos.Pareceque la tasade
rotacinde los gobiernostambininflua positivamenteen el aumentode los
gastossociales,porquelos gobiernosque tratabande atraervotantesaumentaron dichos gastos2e.
2.4. Laformacin de naciones,las guerras y las crisis econmicas
En el surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestartambinhan influido
acontecimientosa corto plazo o instantneos,de tipo poltico y econmico.
Los tiempos de guerrasy de crisis econmicashan sido ms propicios a la
ampliacinde los cometidosdel Estadobenefactor.En aquellasnacionesde
formacin tarda,por unificacin de estadospreviamenteindependientes,
como Alemania e Italia, y por conseguirla independencia,como fue el caso
de Irlanda,estosacontecimientos
polticos dieron un fuerte impulso a la formacindel Estadodel Bienestar.Las dos guerrasmundialestambinocasionaron tales trastornossocialesy demogrficos que exigieron una accin
29 Lindert(200a,pp. 171-190).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

87

compensatoriapor parte del Estado para aliviar los daos causados.


Asimismo, las guerrasocasionaronunos efectosde inspeccinpor parte de
los contribuyentes y votantes que permitieron a los Estados aumentar sus
basesfinancieras, mediante reformas tributarias, y ampliar sus gastos.
Las crisis econmicas,particularmentela iniciada en 1929, dejaron al
descubiertoel desamparoen el que se encontrabanlos trabajadoresante las
coyunturasadversas,que implicabanel aumentodel desempleoy la prdida
de riquezaoriginadapor las crisis burstilesy bancarias.La amplitud y profundidad de la crisis de los aos treinta llev a los gobiernosde los pases
desarrolladosa plantear unas polticas econmicascompensatorias.En
algunospasesfracasaronlos proyectos,como fue el casodel Reino Unido,
pero en los pasesescandinavosse desarrolluna poltica fiscal destinadaa
paliar los efectosdel desempleo.Tambin en EstadosUnidos se pusieronen
marchalos fundamentosdel Estadodel Bienestar,de la mano de Roosevelt.
Una vez aprobadoslos segurosde desempleo,el aumentodel paro provocabaaumentosen los gastossocialesde los gobiernos30.
2.5. Losfactores sociales(afinidad y movilidad sociales)y demogrficos
(envejecimientode la poblacin)
Entre los factoressocialesque han contribuido al surgimientoy ampliacin
del Estado del Bienestar se halla, singularmente,la afinidad social de los
votantes.All dondehay una mayor homogeneidadsocial desdeel punto de
vista religioso, tnico y cultural, los gastosdel Estado del Bienestarhan
aumentadoms.La movilidad social tambin es un factor que contribuyeal
desarrollo del Estado del Bienestar; sobre todo la movilidad hacia abajo.
Dicho ms llanamente,all donde las clasesmedias se identifican ms con
los pobres (y estnmuy distanciadosde las clasesadineradas),mayor es la
probabilidadde que se desarrollenlos gastossociales,porque el gruesode
los votantes(el votante mediano) pensarque la desgraciadasituacin en
que se encuentranlos pobrespodra sobrevenirletambina ellos. En consecuencia, los votantes apoyarn los partidos que prometan la creacin de
redesde seguridad.
Un factor fundamental en el desarrollo de los segurossocialesfue el
cambio en las concienciasde los votantes,que vean que las situacionesde
desgraciaen las que habancado algunostrabajadorespor accidentes,enfermedado desempleotambinles podan pasara ellos. Esto ocurri dondela
30

Toda la escuela del <efecto desplazamiento> de Peacock y Wiseman insiste en el papel


de las guerras y las crisis en la ampliacin del gasto pblico. Vase Comn (1996a).

Francisco Comn Comn

88

movilidad social era mayor. Las cifras de Lindert muestran que los gastos
socialesfinanciados con impuestosprogresivostienden a crecer ms cuando
las clasesmedias se sientenms prximas a las escalasms pobres de la
sociedad(la movilidad socialhacia abajoes alta) y ms alejadasde las clases
adineradas(la movilidad social hacia arriba es baja). Esto sucedi, por
ejemplo, en la Inglaterra de Lloyd George, mientras que, por el contrario,
jams ha sucedidoen los EstadosUnidos, donde, adems,ha primado le
heterogeneidadtnica que hace muy difcil la afinidad social, reduciendolos
gastossociales3l.
El factor demogrfico tambin influye en el desarrollo del Estado del
Bienestar.Desdeel momentoen que empezel envejecimientode la poblacin, a finales del siglo xIX, las preferenciasde los votantesse decantaron
por establecerunasredesde seguridadsocialesparaprevenir las situaciones
de riesgo social.Hay que decir que los gastossocialescrecieronms que los
gastosen pensiones,que seranlos que ms interesarana los votantesms
viejos,junto con los gastosen sanidad.Una vez establecidoel segurode
pensiones,el aumento del porcentajede poblacin retirada aumentalos
gastossocialesautomticamente.Entre 1880 y 1930,el efecto del envejecimiento de la poblacin (desdesusprimeros momentos)sobreel aumentode
los gastossocialesfue directo y claro, segnLindert. Aqu habra que recordarle a Lindert que el aumento del desempleotambin influy sobre el crecimiento de esos gastos;no slo en los aos treinta, sino tambin en la
posguerra.En este sentido,habraqlrfltener en cuentaque uno de los objetivos principales del Estado del Bienestar tras 1942 fue, precisamente,
reducir el desempleo.El objetivo del pleno empleoredujo los gastosen desempleo, lo que explica que el crecimiento de stos apenastuviera importancia dentro del mayor crecimiento de otros gastos sociales.Pero el
aumentode las prestacionespor desempleofue pequeoporque la poltica
de los gobiernosconsigui reducir el paro. Estos aspectosescapanal excelente anlisiscuantitativode Lindert.
El envejecimientode la poblacin increment los gastossocialescon
independenciade que aqul proviniesede una mayor esperanzade vida, de
las limitaciones a la emigracino de una reduccinde la tasade fertilidad.
Desde 1880,los gastossocialespor personavieja aumentaron.Pero aumentaron ms los gastossocialestotalesque los especficamente
destinadosa los
jubilados. Es decir, el envejecimientofavoreci el crecimientode todos los
gastossociales,porque los votantessintieron una mayor inseguridad.Una
3l

Lindert(2004,pp. l7l-190).

El surgimientoy desanollo del Estado del Bienestar (1883-1980)

89

vez establecidoel segurode jubilacin, el mero crecimientodel porcentaje


de la poblacin jubilada hizo aumentarlos gastos sociales.El envejecimiento de la poblacinfue ms intensotras la SegundaGuerraMundial, lo
que hizo aumentarms los gastossociales32.
2.6. In globalizacin y la creacin de las redesde seguridad del Estado
providencia
Otra fuerza que influy en el surgimientodel Estadoprovidencia a finales
del siglo xlx y en el desarrollo del Estado del Bienestar tras la Segunda
Guerra Mundial fue la mayor aperturaal comercio internacional. En contra
de las modas intelectualesactualesde los organismosinternacionalesy de
los economistasde los pasesdesarrollados,la globalizacin, es decir, la
mayor aperturaal comercioy las inversionesinternacionales,
siempreha llevado a los diferentespasesa aumentarlos impuestosy los gastossociales,
como ha demostradoRodrik (1998) para la recienteglobalizacinde finales
del siglo xx. Por otro lado, Hubermany Lewchuk (2002) han demostrado
que eso ya sucediantesde la Primera Guerra Mundial. La explicacin es
que los pasesse sientenms vulnerablesa las crisis comercialesy financieras y, para paliar sus efectos sobre los grupos ms afectadospor esos
flujos internacionales,decidentejer unas redesde seguridad.Por lo tanto,
por sorprendenteque puedaparecer,los pasesque han decidido'abrirsea la
competenciainternacionaltambin han optado, simultneamente,por destinar ms dinero a los gastossociales33.
El caso de la primera globalizacin,entre 1870 y 1914,es claro, pues
coincidi con el surgimientodel Estadoprovidencia.Los sistemaspolticos
dejaban bastanteque desear,desdeuna ptica democrtica,y tambin la
administracinpblica era deficienteen los pasesque se estabanindustrializando.Pero en esteperodose produjo una crecientedemocratizacin,una
mejorade las prcticasdemocrticasy una expansinde la accin social del
Estado.Los segurossociales,la legislacinlaboraly los gastosdel Estado
providenciaen sanidady educacincomenzarona construiruna red de seguridad frente al infortunio de los trabajadores(incrementadopor el crecimiento de las importacionesy por la inmigracin), lo que redujo las
pretensionesrevolucionariasde los sindicatos,introdujo estabilidaden los
sistemaspolticos y econmicos,y contribuy a mejorar la eficiencia y la
productividadde la economa,mejorandola calidad de la fuerza de trabajo
32 Lindert (2004,pp. 171-190).
33 Lindert (200a,pp.l7l-190).

90

Francisco Comn Comn

y reduciendo las horas perdidas por enfermedad y por huelgas.


Paralelamente,ocurri un avance del corporativismo (los sindicatos, las
patronales,los crteles), que fue una reaccin defensiva frente a la integracin de los mercadosinternacionales,y tambin una consecuenciadel surgimiento de las grandes empresas industriales y bancarias, tras las
innovaciones tcnicas de la segundaindustri alizacin.A su vez, todos esos
organismospresionarona los gobiernospara que les protegierande la competenciaexterior y de los riesgosde los mercados,de productosy laborales.
Como consecuencia,el nacienteEstadodel Bienestarprotegi a los trabajadorescon los segurossocialesy la nuevalegislacinlaboral,pero tambina
las empresascon la nuevapoltica arancelaria,industrial y agraria.No obstante,una cuestinquedaclara: los mecanismoscompensadores
del naciente
Estado providencia fueron insuficientes para compensara los grupos
socialesperdedoresde la primera globalizacin.Ello provoc que se produjeran reaccionescontrariasa la misma,que acabaronteniendoconsecuencias
funestas.En efecto,la experienciade la primera globalizacinmuestraque
ella misma engendrlos mecanismosque, despusde lgI4,llevaran a su
propia destruccin:por un lado, alter la distribucin de la renta sin compensarsuficientementea los perdedores;y, por otro, provoc inestabilidad
en los mercadosfinancierossin consolidarunas institucionescapacesde
frenar las crisis financieras.En definitiva, la reaccinfrente ala globalizacin, antela insuficienteaccincompensadoradel Estado,provoc un retroceso en la poltica liberal, intensificadodesde 1890, que llev a la
instauracinde crecientesrestriccionesal comerciointernacional,la emigracin y los movimientosde capital,que acabaran,en los aostreinta,provocandoel colapsode la mundializacin34.
3. Le ceocRare on LA EXpANSTN
onl Esreoo opL BmNssreR
La cuestinde dnde surgi el Estadodel Bienestares una de las ms polmicas. Pero, en mi opinin, no es una preguntamuy relevante,dado que el
surgimientodel Estadodel Bienestarocurri ms o menossimultneamente
en diversospasesde Europa, Norteamricay Australasia,que se estaban
industrializandoal mismo tiempo. No obstante,le dedicaralgunaatencin
a estacuestin.La quiebradel capitalismosalvajedel siglo xrx y del Estado
liberal era pronosticadapor diversosintelectuales,a no ser que se realizaran
reformasque lograranla integracinen el sistemapoltico de las clasestrabajadoras,desvindolasde los caminosrevolucionarios.Las nuevasteoras
34 VanseO'Rourke y Williamson (2000),James(2001) y Comn (2005).

El surgimientoy desatollo del Estadodel Bienestar(1883-1980)

9r

y propuestasreformadorassobrelas reformas sociales,econmicasy polticas se difundan rpidamenteentre los distintos pases,en un mundo que se
estabaglobalizando gracias a la mejora de los transpoftesy comunicaciones
y a la aperturaexterior de los Estados.En este contexto general de crecimiento econmico,ampliacin de la democraciay mayor intervencin del
Estadoen las cuestioneseconmicasy sociales,ql.hechode que los seguros
socialesse aprobaranprimero en un pas, o de que los gastosen educacin,
sanidady transferenciassocialescrecieranms en un pas que en otro, no
deja de seruna ancdota,que slo adquiereimportancia en cuanto nos ayuda
a explicar,con casosconcretos,el desarrollodel Estadodel Bienestar.
La polmica es un tanto estril si no se define previamenteel concepto
de Estadodel Bienestar,como se ha hecho anteriormente.De estamanera,
puededecirseque el surgimientodel Estadodel Bienestaresten la creacin
de los segurossocialesprofesionales,que dieron lugar al Estado providencia, y entoncesel pas precursorfue Alemania. Pero si se considerala
acepcinactualde Estadodel Bienestar,ya desarrolladoy maduro,el Reino
Unido fue, sin duda alguna,la cuna del mismo, puesen estepas acabcuajando el primer sistemauniversalintegradoy progresivode seguridadsocial.
En mi opinin, ambasinterpretacionesson complementarias.Como se ha
dicho, el nacimiento del Estado benefactorse puede fechar (primera fase)
con la instauracinde los segurossocialesdesde1883 en la Alemania de
Bismarck; mientrasque su mayora de edad se puedefechar (segundafase)
en la publicacin del Beveridge Report y en la implantacin del sistema
nacionalde seguridadsocial por los gobiernosbritnicosde 1940 a 1948.
En este debate sobre cules fueron los pases precursoresdel surgimiento del Estadobenefactor,lo que ms hay que resaltar,en mi opinin, es
que, entre 1880 y l94A,las nuevasfuncionessocialesdel Estado,incluidos
los gastosen educacin,se desarrollaronen todos los pasesque entonces
estabanen vas de industrializacin,que se estabandemocratizandoy que
tenanuna mayor rentaper capita. Quedaronal margendel procesoaquellos
pasesque tenanuna menor rcntaper capita y con sistemaspolticos escasamentedemocrticos.El surgimientodel Estadoprovidenciano supusoel
fin de los clsicosgastosen beneficencia;al contrario, la primera manifestacin de las nuevasinquietudessociales(la <cuestinsocial>)fue un reforzamiento de los gastos tradicionalesen beneficencia.Luego vino una
secuenciade los nuevosprogramassociales,como los subsidiosa las penpor desempleo,subsidiosde sanidady para
sionesde vejez,compensaciones
las viviendas sociales.
Cuando se buscanlos hitos legislativos,el pas precursorfue, desde
luego, Alemania, donde el seguroobligatorio de enfermedady el de acci-

92

Francisco Comn Comn

denteslaboralesen la industria se introdujeronen 1883 y 1884,respectivamente; en 1889 se cre el sistemade pensionesde jubilacin; los dos
segurosse financiabancon cotizacionesde los afiliados, mientras que las
pensionesestabansubvencionadaspor el Gobierno. Esos mismos seguros
sociales fueron introducidos en Inglaterra algo ms tarde, en 1909, por
Lloyd George,quien, adems,cre un segurode desempleo,que Alemania
no establecerahasta 1927.Es decir, que el Reino Unido se retrasun poco
con respectoa Alemania en el establecimientode los segurossociales,pero,
cuando1ohizo, estableciun sistemams amplio, progresivoy gestionado
pblicamente; caractersticas que marcaran el futuro del Estado del
Bienestar.Me centraren estosdos pases,que son,adems,los que ms han
atradola atencinde los estudiosos,precisamentepor ser precursoresque
se tomaroncomo modelos.Tambin se analizar,posteriormente,la importancia que adquierenotros pasescuandose consideracomo nica variable
la proporcin de los gastossocialesen el PIB; no obstante,esta interpretacin de Lindert deja bastanteque desear,como tratarde mostrar.
3.L Los segurossocialesprofesionalesde Bismarck
La opinin ms generalizadaes los segurossociales (la base del Estado
benefactor)se implantaronprimero por Ia derechaconservadoraalemanade
finales del siglo xIX, cuandoestepas,por cierto, estabaindustrializndose
gracias,entre otras cosas,a la decidida intervencindel Estado en los
Alemania presentabael contexto idneo para que el
asuntoseconmicos35.
colapsodel Estadoliberal sucedieraantesque en ningn otro pas por los
siguientesmotivos: 1) la tardaunificacin poltica de Alemania requerala
legitimacin del Estado central, que trat de conseguirsea travs de un
mayor Presupuestopblico, proporcionandodeterminadosserviciosy funciones pblicas; 2) en Alemania exista el movimiento socialistay reformista mejor organizadode Europa; 3) los polticos alemanes-estamos en
la era de Bismarck- haban heredadoel burocratismo, el militarismo y
paternalismoprusiano,y carecande una inequvocatradicin liberal; 4) en
Alemania no slo no habaarraigadomucho la escuelaclsicainglesa,sino
que fue combatida por la escuelahistrica alemana,que propugnabaun
mayor intervencionismoy proteccionismodel Estadopara impulsar el crecimientoeconmico;adems,desdefinalesdel siglo xIX, aparecieronhacendistasque reclamabanuna accin ms decidida del Estado para aliviar las
35 VasePerkins(1984).

I surgimiento y desarrollo del Estqdo del Bienestar ( 1883-1980)

93

)nsionessocialesderivadasdel capitalismo liberal, como era el caso de los


ocialistas de ctedra36.
La burocracia fue tambin esencial en la formulacin de la poltica
ocial alemana,que parecaresponder a los interesesgenerales,al tratar de
'eforzarlos valores sociales.Los funciqnarios y los socialistasde ctedra
ntrodujeron en las leyes alemanaslos conceptosy aspiracionesde las clases
medias;los socialistasde ctedrapretendanreconciliar al trabajadorindustrial con el Estadomonrquico,difundiendo la conformidad ideolgica.La
expansin del Estado benefactor, por otro lado, desarroll amplios cuerpos
de funcionarios,tcnicosy mdicosque acabaronconstituyndosen poderosos grupos de presin, que llegaban a dictar los objetivos polticos de la
seguridadsocial.
La tradicin estatistay paternalistaen Alemania llev a la invencin de
de hecho,la Constitucinalemanade 1871,
la <revolucindesdearriba>>;
que introduca el sufragio masculino y el parlamentonacional elegido, no
fue el resultado de un acuerdo entre partidos polticos; como con otras
medidasestablecidasdesdearriba, como la legislacin social de Bismarck,
el Estado fuerte trataba de presentarsecomo la mejor garantade la libertad
individual. La burguesaprusianano consiguiestablecerla responsabilidad
ministerial frente al parlamento;de hecho,hasta 1919,cuandola Repblica
de Weimar estableciel sufragio universal (femenino tambin) y el gobierno
fue responsableante el parlamento,el gobiernonacionalalemnno era elegido ni tenaresponsabilidadanteel Reichstag.Pero, a cambio, la burguesa
s que logr que el Estado defendiesesus intereseseconmicos;el surgimiento del proletariadoy de la cuestinsocial, resultadosde la industrializacin alemana,oblig a una redefinicin del objetivo fundamental de la
disciplina social mantenidapor el Estado:tras la revolucin liberal, el enemigo de la burguesaya no erala aristocraciaabsolutista,sino el populacho
surgido de la industrializacin; para la clase propietaria, la pacificacin
social habade imponersea los estratosms miserablesde las clasestrabajadoras.
En la poca de Bismarck -ya en plena industrializacin-, la legislacin econmica y social fue un instrumento utilizado para equilibrar las
fuerzassocialesy sostenerla monarquay el gobierno, ms que para dirigir

36 Esta teoa del surgimiento del Estado benefactorde Maddison no deja de ser parcial.
Por un lado, consideraque, con los segurossocialesobligatorios de Bismarck, ya haba
surgidola seguridadsocialen su significadoactual.Y, por otro lado, el adelantamiento
de unos aos de Alemania sobre Inglaterra le da pie para dictaminar quin fue el precursoren estecampo.Vanse
Comn (1985),Rekctenwald(198) y Maddison(1984).

94

Francsco Comn Comn

el progreso social e incluso econmico.De maneraque la poltica econmica trataba de contentar a los grupos que apoyaban al Estado, mientras
que la poltica social se despleg para <<pacificao-y no para <disciplinao>,como sucedaantes- a la clase trabajadora,cuya desafeccinal
sistemaera manifiesta;esos, fue compensadacon la supresinlegal de los
partidos y organizacionesde la clase trabajadora.La legislacin social de
Bismarck revela, en efecto, la intencin del Estado alemn de hacer poltica y dejar la economaa la iniciativa privada; el establecimientodel sistema de seguros sociales no signific que el Estado asumiese la
responsabilidadde su gestin, que se dej a las compaasprivadas. De
hecho, los empresariosno tardaronen percatarsede los beneficiosque les
reportarala legislacin de la seguridadsocial, y, en consecuencia,presionaron para su aprobacin37.
La amplitud de las intervencionesdel sectorpblico tiene el inconveniente de que el investigadorno puedelimitarse a estudiarun aspectode la
misma, pues ello le encaminarprobablementea conclusionesincompletas
en su capacidadexplicativa. El establecimientode los segurossociales
contrala enfermedad,los accidenteslaboralesy lavejez por Bismarckfue el
punto de arranquedel Estadobenefactoren Alemania.Esasleyes,en efecto,
incorporabanuna poltica redistributivay protectorahacia los gruposde trabajadorescon menosrecursoseconmicos,que fue financiada,en parte,con
recursospresupuestarios
obtenidoscon los impuestos.Pero el anlisises
incompleto-si-aose analizanotras medidascompensatoriaspara los grupos
socialesque perdancon la aplicacin de estasmedidas,!lue, en estecaso,
eran los empresariosy los contribuyentes.Pues bien, en primer lugar, la
financiacin de los segurossocialesprocedi de impuestosy cotizaciones
sociales;el establecimientodel impuestogeneralsobrela renta y las cotizacionespatronalesimplicaban,en efecto,una redistribucininterpersonalde
renta entre los empleadosy aquellosque no podan trabajar,ya fuese por
enfermedado vejez.Pero,en segundolugar, es convenienterecordarque, en
aquellosmismos aos, el gobierno alemn realiz una poltica econmica
que favoreca a los grupos empresariales,centradaen los altos arancelesproteccionistasintroducidosen 1879,as como en la reforma de los impuestos
sobrelacerveza, alcoholesy azicar. Esasaccionespretendanprotegera la
produccinnacional,pero, al mismo tiempo, significabanuna transferencia
de rentade los consumidoreshacia los productores.Es significativoque esas
medidasproteccionistastambin fueran interpretadas,por los contempor-

31 VanseSheenan(1978).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

95

Y estaseauna consneos,como nuevasaccionesdel Estadoprovidencia3s.


tante en el desarrollo del Estado del Bienestaf: puesto que los sistemaspolticos eran cfecientementedemocrticos,los gobiernosno podan favorecer a
a los dems.
unos grupossocialessin otorgaralgunascompensaciones
Slo con la Primera Guerra Mundial se intent una poltica pblica integrada para resolver los pfoblemas socialesen Alemania. La Repblica de
Weimar trat de controlar las relacionessocialesa travs de la Constitucin,
las medidas legislativasy la accin del gobierno; pero slo se aprobaron
medidas de emergencia en un perodo trastornado por la guerra y sus
secuelas.Tambin en esta fase, las decisionessocialesno pasaronde ser
mecanismosde pacificacin social; es innegable que los trabajadores
salieron ganandoen el corto plazo, pero los segurossociales pretendan
mantenery reproducir las relacionescapitalistasde produccin.Esto quedaba claramentereflejado en el principio contributivo de los mismos, pues
ligadasa las cotizaciones,ms que
las prestacionesquedabanestrechamente
de la poblacin.La capacidaddel Estadodel Bienestardel
a las necesidades
rgimen de Weimar para cumplir sus promesasfue muy limitada en este
campo de la seguridadsocial. Los aspectosfinancieros de los programas
vulnerablesy los municipios,que eranlos prinsocialeseranexcesivamente
cipales organismosde su provisin, tuvieron enormesdificultadespara
suministrarlos serviciossocialesque se les haban encomendado.La descentralizacinde la Hacienday la fragmentacindel poder pblico, local y
regionalmente,fueron decisivasen la configuracindel papel desempeado
por el Estado en Alemania.La escasainiciativa del gobierno central en la
poltica socialquedaexplicadapor la crecienteactividadde los Estadosy los
municipios alemanesen estecampo,desdeel siglo xtx hastala depresinde
los aostreinta,que generuna profundacrisis financieraen Ios municipios,
contribuyendoa su confrontacincon el gobiernoy a la crisis parlamentaria
de la pocale.
3.2. Del Estadoprovidenciaal Estadodel Bienestaren el Reino Unido

(1eqe-1940)
En Gran Bretaa, la formacin del Estado benefactor fue posterior a
Alemania, pero, por el contrario, los instrumentosutilizados fueron ms
modernos,y ya adelantabanlas lneas por las que avanzarael Estado del
Bienestar tras la SegundaGuerra Mundial. En Gran Bretaa, se hubo de
38 Win (1987a,
pp.9-18).
39 VaseGeary(1986),
(1990)y Leaman(1990)
Milles(1990),James

96

Francisco Comn Comn

esperar a la formacin de un gobierno liberal, del que formaron parte


Winston Churchill, quien tuvo de consejeroa Beveridge en el Consejo de
Comercio, y Lloyd George,que dirigi la Hacienda.En 1908 se aprobaron
los segurosde desempleoy de pensionespara la vejez; en 1909se estableci
un salario mnimo en las industriascon sindicacindbil. El plan de retiro
de la vejez implicaba que todos los mayoresde setentaaos cobraranuna
cierta cantidad si sus ingresosno sobrepasabanun mnimo establecido;el
plan no era contributivo, para no hacer esperara los perceptoresy para no
involucrar a las compaasde seguros.El segurode desempleono entr en
funcionamientohastaque, en 1911, se aprob la ley del seguronacionalde
la salud;se financiaracon la retencinde una cantidadal trabajador,que se
doblara con las aportacionesdel empresarioy el tesoro; el plan se autofinanciaray no habraque recurrir al Tesoro; se aplicaraa las industriasms
afectadaspor la depresiny lo que se cobrara,con un lmite temporal,sera
una cantidadinsuficientepara sobrevivir,que habrade completarsecon los
auxilios de las institucionescaritativasprivadasy de las agenciasde la leyes
de pobres.Antes de aprobarla ley del seguronacional de la salud en 1911,
Lloyd George tuvo que aprobar una reforma tributaria que introduca
algunosimpuestosredistributivos;tambinhubo de realizaruna reformainstitucional del parlamentoen 1909 para reducir el peso de las fuerzasque se
oponanal progresosocial en el Reino Unidoa0.El plan de 1911 aseguraba
contra la prdida de salud (a travs de un pago de dinero) y proporcionaba
asistenciamdica (con los mdicosde una plantilla); era un sistemacontributivo por parte del trabajadory el empresario,completadocon una aportacin del Estado.El segurono cubra a la familia del asegurado,ni los gastos
de los mdicosespecialistas,ni de los tratamientoshospitalarios.La ley no
cre un gestinunitaria ni centralizada,lo que paraliz el funcionamiento
del seguro de la salud; tampoco se intent coordinar este sistema con la
sanidadlocal, ni con la suministradapor los hospitalesde las leyes de
pobres.
No hubo grandestransferenciasde fondos del Estado,por lo que los sistemasde segurosno se desarrollaronmucho en Gran Bretaa;su basefinanciera fue dbil, ya que las primas y las prestacionesse establecancon
criterios polticos. Pero, a pesarde sus deficiencias,estasleyes liberalesde
principios de siglo -en gobiernosapoyadospor los laboristas- sentaron

40 Los segurossanitariostenanya un notabledesarrolloen Inglaterra,incluidos los realizadospor los sindicatosy por las mutuas;pero se tratabade unos segurosdescoordinados,poco saneadosfinancieramentey que ofrecancoberturasmdicasdeficientes.

El surgimentoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

9'l

las basesdel futuro desarrollo del Estadobenefactor:se consolidaronnuevas


formas de intervencin pblica; y se establecieronotras relacionesentre
empresarios y empleados. Lloyd George vio claramente que aquellos
segurossocialeseran slo el principioar.El casobritnico muestraun desarrollo algo posterior de los segurossocialescon respectoal modelo alemn,
pero el hecho de que fuera obra de gobiernosno conservadoresimplic un
sistemade segurosms amplio, ms progresivoy gestionadopblicamente.
Las leyes britnicasde 1908-1911ya presagiabanlo que serael sistemade
Seguridadbritnico posterior a 1945, caractersticodel actual Estado del
Bienestar,que se fue gestandoentre l9l4 y t940.
En efecto, los acontecimientosextraordinariosdel siglo xx (tanto polticos como econmicosy blicos) contribuyeronsobremaneaa profundizar
en los nuevospapelesde la Haciendabenefactora,particularmenteen Gran
Bretaa.La accin del Estado se expandi fuertementedurantela Primera
GuerraMundial de dos maneras:por una parte, pan alcanzarsus objetivos
militares, los gobiernos beligerantesnacionalizaron abundantesrecursos
econmicoscon la movilizacin industrial, regularonla produccin,prohibieron las exportacionesy fijaron los precios,particularmentede las subsistencias;por otra parte, la conflagracinmundial transformla estructuray
la mentalidadsociales,de tal maneraque las nacionesen gueffa no slo consolidaronel sufragio universal, sino que, movidos por el patriotismo, consintieron transformacionesprofundasdel gastopblico, as como reformas
impositivas progresivas.En algunos pses,se generalizaonlos seguros
socialesobligatorios de jubilacin, accidentesy enfermedad,e incluso se
pblica> a los
introdujo el seguroobligatorio de desempleoy la <<asistencia
Estado
emprendi
tambin
la regulay
El
excombatientes a sus familiares.
cin del sector de la vivienda y la construccinpblica de viviendas
sociales.Por el lado de los ingresos,con la PrimeraGuerraMundial se transform profundamentela estructuratributaria, incorporando el impuesto progresivo sobre la renta, los impuestossobre beneficios extraordinarios,los
impuestossobreel patrimonio y las herencias,as como el impuestosobreel
volumen de ventas.Al finalizar la guerra,las reglamentacionesde la produccin y de la comercializacinse suavizaron,pero nunca se volvi a la inhibicin estatalprevia a la Gran Guerra. De la misma manera,se redujeron
algunos gastos pblicos e impuestos extraordinarios de guerra; pero los
avancesbsicosen la tributacin, en los segurossocialesy en el gasto
pblico permanecieron.Todo esteprocesode concienciacinsocial de los
4l

(1988).
y Crowther
VaseBirch(1974,pp.22-35)

Francisco Comn Comn

98

europeos,que acompafia las guerrasmundiales,cuadrabien con la teora


que explica el crecimientodel gastopblico por la existenciade un efecto
desplazamientoo trinquete.
La evolucin econmicay poltica de los aos veinte apuntallas tendenciasprevias,puesla participacindel gastopblico en la renta nacional
creci en los pasesoccidentalesentre l9l3 y 1929. Tambin los seguros
socialesobligatoriosprogresaronen el perodo de entreguerras.Al avance
del Estadobenefactorcontribuy poderosamentela difusin del corporativismo -tanto autoritariocomo pluralista- por Europa en la dcadade los
aos veinteaz.El avancedel Estado providenciaestuvo, asimismo,muy
ligado a la difusin del keynesianismo,que fue muy restringidaantesde la
SegundaGuerra Mundial. El mantenimientodel pleno empleo comenz a
ser consideradocomo la funcin bsicaque el Estadohabade realizarpara
acabarcon la pobrezay lograr el mantenimientode las rentas;pero las condicionespolticasparala adopcinsin complejosdel keynesianismono estuvieron madurashasta la fase posterior a la SegundaGuerra Mundial. Los
aos comprendidosentre 1914 y 1940 son ms importantesde lo comnmente aceptadoen la formacin del Estado benefactor; aunque las ideas
imperantessobrelos lmites del Estadoeran un obstculodifcil de superar.
En Inglaterra, el avancede la seguridadsocial en el perodo de entregueffas supusouna transicinentreel perodoprevio a I9l4 -cuando se haban
logrado los mnimos en el desarrollodel Estadoprovidencia- y la poca
posteriora 1945,cuandose alcanzel desarrollocompletodel sistemade la
seguridadsocial.Las administracionesdel peodo fueron mayoritariamente
conservadoras,pero los dos gobiernoslaboristas(1924 y 1930) no impulsaronmucho ms el Estadobenefactor;pues se limitaron, como aqullos,a
equilibrar el presupuestoy mantenerla cotizacin de la libra. Algo se
avanz6,no obstante.Los segurossociales,particularmenteel correspondienteal desempleo,pasaronpor dificultadesdurantela guerra;al final de la
misma, las primas y las prestacionesse ajustarona la inflacin, se aument
el lmite de exencinpara cobrar los segurosy, hacia 1920,prcticamente
todos los trabajadoresestabanincorporadosal sistema;en l92l se aumentaron las bonificacionespara los trabajadorescon personasdependientes.
La
ampliacin indiscriminadade la coberturadel desempleono tard en crear
problemasdebido a los paradosde larga duracin,que siguieroncobrando
las denominadasprestacionesde <transicin>>,
por perodo ilimitado, despus de vencido el plazo normal de percepcin.Despusde 1930,fue evi42

VaseMaier (1975)

El surgimiento y desarrollo del Estado del Bienestar ( I 883- 1980)

99

dente que el desempleoya no poda aliviarse sobre basesactuariales,sino


que era un problema nacional.As, los sindicatosy los laboristasabogaron
por la financiacindel segurode desempleomedianteimpuestos;aunqueen
la prctica, tambin se recuffi a las cotizaciones de los empleados.Ya
entoncesse haca difcil distinguir si el segurode desempleoera un seguro
actuarialo una accin asistencialo de beneficencia.
A la altura de 1931, el seguro de desempleose hallaba al borde del
colapso.Cuandoel gobiernolaboristafue sustituidopor el gobiernonacional
de 1931,steredujo las prestacionesnorrnalesen un 10 por 100y las ayudas
de transicincomenzarona pagarseslo despsde comprobarel bajo nivel
de los ingresos familiares. Para solucionar los problemas, la Royal
Commissionde 1932 (presidida por Beveridge) propuso distinguir entre
segurossocialesy beneficencia,confundidoshastaentonces;los planesde
seguroshaban quedadodesfondadospor las prestacionesa los indigentes
que no contribuan;propona tambin la comisin crear una institucin de
mbito nacional para administrarla asistenciapblica, desligndolade la
autoridadeslocales.La crisis de los treinta mostr que la beneficenciagestionada a nivel local era injusta, pues las regionesque menos sufrieron la
crisis pudieronatendermejor a su menornmerode parados.La ley de 1934,
en efecto,cre dos organismos:uno era el Comit del segurode desempleo
(Beveridgefue su presidentehasta 1943),para gestionarun plan de seguros
solvente;otro fue el Consejode Asistenciaal Desempleo(que debilit a las
viejas institucionesde las leyes pobres),para suministrarayudassuplementariasa nivel nacional.Pararecibir asistencia,el trabajadortenaque demostrar que estaba buscando trabajo y permitir la investigacin sobre sus
recursos;estemeans test se convirti en una operacinodiada por la clase
trabajadora,y el plan no pudo aplicarsehasta 1939. En Gran Bretaa, el
Ministerio de Sanidadse cre en 1919, absorbiendolos organismossanitarios locales, los hospitalesy hospiciosregidos por las institucionesde las
Poor Laws, y los dependientes
de la Comisin de seguros;era una combinacin difcil de administrar.El segurosanitariomejor tras la gueffa,pero los
familiaresdependientesy la sanidadpreventivaquedaronfuera del sistema.
La legislacinde 1926-1927(aprobadapor el gobierno conservadorde
1924-1929,y su ministro de sanidad,Chamberlain)fue un plido reflejo de
las propuestasde Beveridge,que proponaun sistemade segurosintegrado
para toda la nacin. Las pensionesde viudedad, orfandad y vejez fueron
introducidassobrebasescontributivas;se ampliaronlas prestacionessanitarias, pero slo tenan la condicin de beneficiariosquieneshubieran satisfecho previamentelas primas.El Tesoro no tena que soportar,por tanto, la
financiacinde estos segurossociales.En 1929,Ia reforma de los entes

r00

Francisco Comn Comn

locales transform profundamente la poltica social en Gran Bretaa, pues


las institucionesy los medios correspondientesa las leyes de pobresfueron
subordinadosa los nuevos organismosgestoresde la seguridadsocial: los
Comits de AsistenciaPrblica,en efecto, asumieronla responsabilidadde
las funciones previamente realizadaspor las administraciones de las Poor
Laws; los hospitalesde las Poor Laws fueron, asimismo,transferidosa las
autoridadessanitarias.Esos nuevos comits atendanlas peticiones de aquellas personasno incluidas en la seguridadsocial; asimismo,los comits se
hicieron cargode la atencinde los hospicios,asilos y manicomios.
Durante el peodo de entreguerrastambin se desarrollaronen el Reino
Unido otros serviciossociales,como la vivienda y la educacin.Desde los
aosveinte, distintasleyes trataronde facilitar la vivienda, bien con ayudas
de los entes locales,bien subvencionandoa las constructorasprivadas.
Tambin desde1918 se aprobaronleyes que favorecanla educaciilsecunrdaria y tcnica.El gobierno nacional de 1931 se percat de que aliviar la
miseria del desempleoera insuficiente;haba que tomar medidasefectivas
para prevenir el paro. El gobierno nacional no lleg a aprobarlas medidas
del programa liberal de Lloyd George y J. M. Keynes, que aconsejabanla
aplicacinbeligerantede la poltica fiscal para crear empleo,pero se acept
la idea de Beveridgede que la beneficenciasocial tena que ir acompaada
de accionesactivaspara restablecerel pleno empleo; sin una poltica fiscal
que combatierael paro, no era factible el Estadodel Bienestara3.
3.3. l,o relevanciade otrospasesprecursoresen el surgimiento
y desarrollo del Estado providencia
3.3.1. El gastosocil como indicador el avancedel Estadodel Bienestar
entre 1880y 1914
El estudio de los orgenesy desarrollodel Estado del Bienestarse ha centrado tradicionalmenteen Alemania y el Reino Unido, pero otros pasestambin han contribuido a la formacin del mismo. Es ms, hay autoresque
sostienenque los autnticosprecursoresno fueron aquellosdos pases.En
efecto, si se atiende a los gastos sociales (excluida educacin)de los
gobiernos,la mayor parte de los pasesseguangastandomuy poco (casi
cero) con relacin al PIB, en la dcadade 1880. Las excepcioneseran
Noruega y Dinamarca, donde los gastossociales alcanzaronel l por 100.
Estosdos pasesya tenanunos programasde gastossocialesen pensiones,

43 VaseBirch (1974, pp. 36-46).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

101

vivienda y desempleo,pero la mayor parte de los gastossocialesconsistan


en la tradicional beneficencia para alivio de la pobreza, a travs de las
limosnasy los hospiciosy hospitales.Gran Bretaiahaba perdido su liderazgoen beneficencia,pero seguasiendoel tercer pas. Alemania tena unos
gastossocialesinferiores a estostres pasesen 1880. Estascifras llevan a
Lindert (2004) a poner en duda el liderazgo de la Alemania de Bismarck en
el surgimientodel Estadoprovidencia.Afirma que el liderazgoen el surgimiento del Estadodel Bienestarha sido atribuido al pas equivocado.Cita a
de la posicinmayoritaria,que opina que
Levine (1988) como representante
como
una
manerade afrontar los costessociales
la moderna seguridadsocial
de la industrializacinfue introducidapor primera yez en Alemania.Lindert
niega eseliderazgoalemnen el desarrollodel Estadodel Bienestar,al sostener que esossegurossocialesno implicaron un aumentode los gastos
pblicos redistributivos.No obstante,estaperspectivaestsesgada,porque
Lindert, prisionerode una concepcintotalmentepresentistade la historia,
adoptaun conceptodel Estadodel Bienestartal como se define en la actualidad. ParaLindert, los famososprogramasde Birsmarck sobrelos seguros
socialesobligatoriosde accidentes(1881),enfermedad(1883)y jubilacin
(1889) no se ajustaban,al menos en sus primeros aos, a las definiciones
modernasde seguridadsocial o gastosredistributivos;lo cual es incuestionable.Lo raro hubiesesido que se hubiesenajustado.Al contrariode lo que
sucedehoy en da -sigue argumentandoLindert-, los contribuyentesalemanes apenascontribuyerona financiar esos segurossocialesen los aos
1880.Por el contrario,el costede los segurossocialesera soportadopor los
mismos trabajadoresy por sus empresarios;lo cual es totalmente lgico,
dado que eran unos segurossocialesde tipo actuarialy que la funcin del
Estado se limitaba a hacerlosobligatorios,y, como mucho, a concederles
pequeassubvencionespresupuestarias.
En el caso de los segurosde accidentey de enfermedad,los subsidiospblicos eran prcticamentenulos; en
los segurosde jubilacin e invalidez,el Estadoslo pagabael 6 y el l8 por
100 entre 1891y 1908.Esto se reflejabaen unos reducidosgastossociales
en el PIB en el caso alemn.Estos segurossocialesno implicaron una
amplia redistribucinde la renta a travsde los presupuestospblicos. De
nuevo quiero apuntarque la historia econmicae institucionalno se mueve
a saltos,sino que es un procesoevolutivo: no es muy sensatoesperarque, de
repente,el Estado alemn pasaraa gastarun alto porcentajede su presupuesto en gastossociales;para que esto sucediera,tuvo que pasar casi un
siglo. ParaLindert, el principal programaal que se destinaronfondos presupuestariosen Alemania fue en la tradicional beneficencia,que databa de
antesdel establecimientodel Reich.Y, en los aos 1880,esegastoen bene-

t02

Francisco Comn Comn

ficencia en Alemania, con relacin al PIB, era inferior al de los tres pases
escandinavosy al del Reino Unido; que, aadoyo, por cierto, tambindedicabanel gruesode sus gastossocialesa la beneficenciatradicional.A pesar
de que parte de esos segurossociales haban de ser pagadospor los empresarios(totalmenteel segurode accidentes,un tercio en el segurosanitario,y
la mitad en el retiro obrero),Lindert tiene razn cuandosealaque eso tampoco los convertaen segurosredistributivos,por dos motivos. La primera
es que, siendo la oferta de trabajo ms inelstica que su demanda,los empresarios repercutiran sobre los salarios de los trabajadoresesos mayores
costessalarialesde las empresas.La segundaes que, en el casode la grandes
empresas,vieron en esossegurossociales,en el casode accidentes,desde
luego, una ocasin para hacer negocio, por cuanto establecieronellos
mismos empresasaseguradoras.
Lindert vublve a insistir en que el Reino Unido fue por detrs de
Dinamarcay Noruegaen los gastossocialesa favor de los pobres,considerandolos viejos programasde beneficenciay los nuevosgastossocialesconjuntamente.Paraver qu pasiba a la vanguardia,aqu habraque distinguir
los nuevos de los viejos gastos.Incluso se vio sobrepasadapor Nueva
Zelanda,que estableciuna ley de pensionesmuy avanzadaen 1898, que
inclua subsidios del gobierno para los viejos. El liderazgo britnico se
manifesten los programassocialesde Lloyd George(1908-1914).Pero,
tras la Primera GuerraMundial, el gasto social britnico no era sobresaliente, aunqueestabapor encimade la media de los pasesdesarrollados.
En suma, segn Lindert (2004), el papel estelar en el desarrollo del
Estadodel Bienestarantesde 1924 correspondia Dinamarca.Los daneses
estabanya en la vanguardiade la beneficenciatradicional cuando el parlamento aprobla ley de pensionesde 1891.Esta ley establecisubsidiospresupuestariosa los pensionistasque, en relacincon el PIB, erancuatroveces
superioresa los pagadosen Alemaniatras su ley de segurode retiro de 1889,
mucho ms conocida.Aqu, de nuevo, Lindert confunde la cantidadcon la
calidad.En Alemania,los segurossocialesse establecieron
antes.Optaron
por unas subvencionesmenores que otros pases.Pero esto es accesorio.
Dentro de los segurossocialeshubo varios tipos o modelos,unos ms redistributivos que otros.Pero lo importantede los segurossocialesera su generalizacin. Las subvencionesdel Estado a esos segurosno tenan una
finalidad redistributiva,sino que pretendanincentivar la generalizacinde
los seguros,que era la nica manerade que tuvieran xitog.
44 Lindert (2004,pp. 17l-190).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

103

Como sucedeen el campo de las teoraseconmicas,en su afn por criticar la teora establecida,Lindert se va al otro extremo para negar cualquier
liderazgo a la Alemania de Bismarck en el surgimiento del Estado del
Bienestar.Segn 1,se tratara,como mucho, de un mero <<caso
de estudio
sobre la economa poltica de la legislacin reguladora>>,
slo
merecera
eu
una nota a pie de pginaen la historia del Estadodel Bienestaro de la redistribucin de la renta a travsde los presupuestospblicos. Porquela nica
aportacinde los segurossocialesde Bismarck habraconsistidoen eliminar
los costesde transaccinexistentes,para llegar a acuerdosentre cientosde
empresasaseguradorasy millones de trabajadores.Sin estamaniobrapoltica, podra haber habido grandesretrasosen el establecimientode un sistema generalde segurossocialesen Alemania, segnLindert. Esta opinin
suponesubvalorarla importanciade los segurossocialesen la gestacindel
Estadodel Bienestar,tal como lo conocemoshoy en da. En mi opinin, la
intervencindel gobiernoalemn,que hizo obligatoriosesosseguros,no
slo acabcon los altos costesde transaccindel mercadode los seguros
personales,sino tambin con los problemasde riesgo moral e informacin
asimtricaque haceninviable una solucinde mercadoen esosseguros.Sin
el ensayode los segurossocialesde Bismarck no hubierasido posible el
Estadoprovidenciani, luego, el Estadodel Bienestar.
Esta posicin de Lindert es muy brillante, pero adolecede una seriede
prejuicos tericos y fallos empricos que la hipotecan. En primer lugar,
Lindert tiensurafe ciega en las cifras que manejapara el siglo xIx y principios del xx, cuando stas dejan bastanteque desear.Por un lado, las
cifras de PIB son estimacionesmuy aproximativas,con amplios errores,
mayoresen unos pasesque en otros.Siendoel PIB un divisor de un orden
de magnitud cien veces superior a los gastos sociales (social transfen),
cualquier pequeoerror en la estimacinde aqul llevar a grandesvariaciones del porcentaje.Dado que las diferenciasde los porcentajesde gasto
social en el PIB entre Alemania y los pasesque mostrabanms transferencias socialesson reducidas,en los aos 1880,aqullasno puedentomarse
como significativas; y mucho menos para descartarcualquier papel precursor a Alemania. Por otro lado. los datos de Lindert son discontinuos
para los distintos pases. Esto hace las comparacionestemporalesmuy
arriesgadas.Se da el caso de que Lindert no tiene datos para Alemania
hasta 1930. Pues bien, en este ao, los gastossocialesde Alemania son
muy superioresa los del resto de los pasesms adelantados.Por tanto, no
es arriesgadosuponerque este adelantamientobien podra haber ocurrido
ya antesde la Primera Guerra Mundial o en los primeros aos veinte. Es
decir, que las reformas socialesde Bismarck y de la Repblica de Weimar

104

Francisco Comn Comn

acabaronhacindosenotar en el presupuesto,posteriormente,en mayor


medida que en los otros pases.
En segundolugar, los gastosen transferenciassocialesque mide Lindert
para los aos 1880-1914no eran representativosdel moderno Estado del
Bienestar.Eran, fundamentalmente,gastosde beneficenciaantigua, como l
mismo reconoce. Eran la herencia del Estado asistencial del Antiguo
Rgimenpara aliviar Ia pobrezade los ms miserables,con una perspectiva
de garantizarel orden pblico, prevenir y limitar las epidemiasy mantenera
los trabajadoresen los mesescon paro estacional.El Estado liberal mantuvo
esasinstitucionesde beneficenciaen manosde las institucioneslocalesy fundaciones privadas, y trat de controlarlas por el gobierno central. Pero la
mayor parte de estastransferenciassocialesno tena nada que ver con el
moderno Estado del Bienestar,ni en Alemania ni en Dinamarca. Desde
luego, eran redistributivascuandoeran financiadaspor los particulares.Pero,
en mi opinin,no esltan claro que lo fuerancuandoeranfinanciadaspor los
ayuntamientoso por las institucionesreligiosas.Para poder afirmar si eran
redistributivashabraque analizarla naturalezade los ingresosde estasinstituciones,porque los impuestosprogresivoscomenzarona establecerseen
aquellosmismosaosen que secrearonlos segurossociales;y Alemaniafue,
de nuevo,un pas adelantadoen el establecimientode estosimpuestos.
Pero, como Lindert no estudia la cuestin tributaria del Estado del
Bienestar,estasmatizacionesle pasaninadvertidas.ste es un tercerfallo en
su enfoque.Porque,para conocer si una determinadaestructuradel gasto
pblico, o del gasto social,es redistributiva,hay que estudiartambinla
naturalezade los ingresos.La financiacin de los gastosmunicipalesprevistos en las leyes de pobresdel Antiguo Rgimen y del Estadoliberal del
siglo xx se hacacon impuestosproporcionales,a lo sumo;es decir, que no
pagabanms impuestoslos que eran ms ricos; ms bien sucedalo contrario, al menosen el Antiguo Rgimen,donde los gruposprivilegiadosno
pagabanimpuestosdirectos.En el siglo xIX, la redistribucinse realizara,
principalmente,de la gran masade contribuyentesasalariados,artesanosy
campesinoshacia los pobres, que reciban los auxilios de la beneficencia
pblica. De hecho, aquellasviejas leyes de pobres,como era el caso de
Inglatera y otros paseseuropeos,beneficiabana los grandespropietarios,
que, con el dinero de todos los contribuyentes,alimentabana los jornaleros
para evitar que huyesena otros lugares,asegurndose
una mano de obra en
el tiempo de la cosecha.Paraestudiarel surgimientodel embrin del Estado
del Bienestar hay que mirar cundo y dnde aparecen los primeros
impuestosprogresivos.Y aqu, Alemania, ms concretamentePrusia,tambin fue una adelantada.

El surgimento y desarrollo del Estado del Bienestar ( lgg3_Igg0)

r05

En cuarto lugar, Lindert identifica el conceptode Estado del Bienestar


con los gastosen transferenciassociales.Esto implica la adopcin de una
concepcin muy estrechadel Estado del Bienestar. por supuesto,como
acabode decir, hay que incluir el estudiode los ingresospblicos como elemento redistributivo. Pero tampoco hay que olvidar que, junto al instrumento presupuestario, el Estado dispone, para redistribuir la renta y
perseguirlajusticia social,de todo un arsenalinterventorbasadoen la regulacin a travsde las leyes.Con estavisin un poco ms amplia,no hay ninguna duda de que la legislacin sobre seguros sociales de Bismarck fue
fundamentalpara mejorar la situacinde los trabajadores.A travs de esta
legislacin,el Estado alemn consigui que el mercado de los seguros
socialescomenzasea funcionar, y que los trabajadoresse vieran protegidos
frente a los infortunios predeciblesdel trabajo: primero, los accidentes,la
enfermedad,la jubilacin,y, ms tarde,los segurosde maternidady viudedad.El establecimientode estos segurossocialesera preconizadodesde
mediadosdel siglo xrx por los trabajadoresy por los partidossocialesy sindicatos; su poder de influencia mejor en cuanto fueron legalizados,precisamenteen el ltimo cuarto del siglo xIX. Entonces,los reformadores
proviprevison>o <<Estado
socialesproponan la creacin de un <<Estado
dencia>.Tambin lo proponan los primeros actuariosy, por supuesto,las
compaasde seguros,que tratabande ampliar su mercado.Estas nuevas
funcionesdel Estado providencia,a travs de los segurossocialesy los
nuevosgastosen educacin,sanidady vivienda, supusieronla ruptura conceptualcon la beneficenciadel Estadoasistencialdel Antiguo Rgimen.Era
un nuevo conceptode seguridadsocial. De hecho, hoy en da se sigue distinguiendoen Europa entre prestacionescontributivas(los antiguosseguros
sociales)y prestacionesno contributivas(las que se hacena quienesno han
cotizado a la seguridadsocial). Estos matices y distincionesbrillan por su
ausenciaen el trabajo de Lindert, que estmuy condicionadopor la experiencia histrica de la seguridadsocial en los EstadosUnidos, que es, sin
duda, la que mejor conoce. Sin aquella legislacin europeade los seguros
sociales,el nacimiento del Estado del Bienestardespusde la Segunda
GuerraMundial hubiera sido impensable.
En quinto lugar, el trabajo de Lindert adolecede una incomprensinde
la senda histrica por la que se ha desarrolladoel actual Estado del
Bienestar.ste no surgi por generacinespontnea.Las instituciones
siguen unos procesosevolutivos marcadospor las variables econmicas,
socialesy polticas relevantes.El desarrollo de la seguridad social ha
seguidouna seriede etapasy transicionescuyo anlisistambinbrilla por su
ausenciaen el modelo de Lindert, cuyo conceptode Estadodel Bienestares

106

Francisco Comn Comn

totalmente ahistrico. Tomando como variable clave las cifras de gastos


sociales/PIB, no slo resulta disminuido el liderazgo de Alemania, sino
tambin el del Reino Unido, en el perodo previo a la primera guerra mundial. Lindert afirma que el liderazgo intelectual britnico (con grandespensadorescomo Tawney, Beveridge, Marshall), que abri el camino en la
ideologade la extensinde los derechossocialesbsicosparatodoslos ciudadanosno fue seguido inmediatamentepor el desarrollo de programas
sociales,entre 1880y 1930,que se tradujeranen cifras presupuestarias.
Pero
Lindert no ha debido leer con atencin a estos autores,pues ni siquierael
Informe Beveridgede 1942 se proponaque la seguridadsocial fuesefinanciada desde el Presupuestodel Estado; los segurossocialeshaban de
pagarsecon cuotasde los asalariadosa5.
3.3.2. La crisisde los aos 1930y los avancesdel Estadosdel Bienestar
en otros pases
El avance del Estado providencia en otros pases,en Europa y fuera de
Europa,se precipit durantelos aostreinta debidoa la crisis econmica.Es
muy interesanteel caso sueco,porque estepas fue un precursorque adelant lo que sucederaen el resto de Europa despusde la SegundaGuerra.
Sueciadesarrollla seguridadsocial muy rpidamenteen los aostreinta,a
pesardel atrasoprevio, graciasa tres elementosque fueron fundamentales.
En primer lugar, el notablecrecimientoeconmicoconstatadoen Sueciaen
-ef primer tercio del siglo xx; en segundolugar, los avancespolticos gracias
a la fortaleza del movimiento obrero y los partidos democrticos;en 1932
accede al poder el Partido Social demcrata y se lleva a cabo el pacto
agrario;en tercerlugar, los progresosde la Escuelade Estocolmo,que lleg
a resultadossimilaresa los obtenidospor Keynessobrelos orgenesdel desempleo y sus remedios.Estos factores llevaron a Suecia a ser una nacin
adelantadaen la poltica social, que cont con la hegemonadel Partido
Socialdemcratay con la homogeneidadsocial como pilares sobrelos que
edific un duraderoy slido consenso,apoyadoen un poltica de rentasque
evit los conflictossociales.En Suecia,se dej al sectorprivado la actividad
productiva;al sectorpblico se le encomendel objetivo del pleno empleo,
a travs de la poltica fiscal y monetaria, pero favoreciendolas polticas
activasde creacinde empleo,impulsandolas obraspblicas,ms que los
meros subsidiosde desempleo,y el gasto social en educacin,vivienda y
sanidad. Naturalmente,ese incremento del gasto pblico, que lleg a
l7l-190).
45 Lindert(20O4,pp.

El surgimentoy desarrollodel Estadodel Bienestar( 1883-1980)

101

suponerpor encimadel 60 por 100 del PIB, exigi la implantacinde un sistema fiscal progresivo,centradoen el impuestosobrela renta,y de amplias
cotizacionessociales46.
Tambin cabe mencionar que el Welfare State f:ueinstaurado en los
EstadosUnidos durantelos aos treinta. Los altos gastospblicos ocasionadospor la Primera Guerra Mundial se redujeron al finalizar el conflicto,
pero la tendencia,previa a 1914,hacia el crecimientodel tamaodel sector
pblico se prolongen los aosveinteaT.Laexpansinde la actividaddel
sectorpblico en los EstadosUnidos tambin es un fenmenodel siglo xx,
gestadoen tres momentos:las dos gueffas mundiales y la crisis de 1929.
Aquel crecimientodel gasto,de la recaudacinimpositiva y del empleo del
sectorpblico fue tambin acompaadode una ampliacin de la autoridad
econmicadel Gobierno. Ello fue posible por los cambios en la ideologa
predominante,segnlo que Peacocky Wiseman (1961) llamaron <<efecto
inspeccin>>.
De la accin del gobierno norteamericanodurantela crisis de
1929,destacantres hechos:a) las industriasdinmicasse opusierona la
intervencin gubernamentalpropugnadapor Roosevelt, mientras que las
empresasy sectoresdecadentesapoyarony se beneficiaronde la National
Industrial RecoveryAdministration;b) el gastodel Gobiernoproporcionun
estmuloa corto plazo al PNB, pero, a la larga,disminuy la competitividad
en la economamundiala8;c) los programas
de las empresasnorteamericanas
socialesde sanidad,vivienda, ayudasfamiliares y planes de pensiones
fueron puestosen marchapor Roosevelt.
Como ejemplo de lo que sucedien los regmenesautoritarios,puede
presentarse
el caso italiano. El rgimen fascistaitaliano no hizo grandes
avancesen el campode la seguridadsocial,a pesarde la propagandaoficial.
De hecho, fueron los gobiernosparlamentariosde la posguerralos que, cumpliendo las promesasde la Primera Guerra, haban sentadolas basesdel
Estadobenefactoritaliano: en 1919hicieron obligatorio el retiro obrero, as
como el segurode desempleo;en esemismo ao se reorgarizun organismo
ya existenteparacrearla CassaNazionaleper le Assicurazioni(CNAS), que
se encargde gestionaresos segurossociales.En el perodo fascista,es
cierto,se transformla CNAS, en 1933,en un entede derechopblico denominado Istituto nazionalefascista della previdenza sociale. Tambin se
46 Ese modelo sueco,en el que la aperturaexterior fue la otra piezaclave, permiti el
xito del crecimientoeconmicoentre 1932y 1973.VaseArias (1992). Parael caso
francs,vaseAndr y Delorme (1978).
47 Como sealaronKendrick (1955) y Metzer (1985,pp. 125-126).
4 8 SegnHiggs (1985,p. 2). VaseRojo (1991,pp. 159-160)paralas ideasde Keynes.

108

Francisco Comn Comn

mejor la sanidadpblica, fomentandolos organismospromovidos por los


sindicatos fascistassobre la base de las antiguas sociedadesde socorros
mutuos, perseguidaspor el fascismo; en 1943 se constituy el Istituto per
I'assitenza di malattia, que slo parcialmente unific las mutuas existentes.
Asimismo, se instituyeron las ayudas familiares para apoyar la poltica
demogrficadel rgimen fascistaae.
4. Ls pases DELDESARRoLLo
DELEsrADo DELBmNgsren
No slo es importantesaberpor qu y dnde surgi el Estadodel Bienestar,
sino tambin cundoy cmo; es decir, para buscar los orgenesdel Estado
del Bienestarhay que conocer las faseshistricas y los instrumentosutilizados por aqul en cada una de stas.Se pueden encontrar antecedentes
remotos de las actividadespblicas y privadas para aliviar los problemas
derivadosde la pobrezaen pocastan remotascomo el mundo antiguo (el
panem et circenses),la edadmedia (los gremioscomo antecedentes
de los
segurosprofesionales)y la edad moderna(las institucionesde beneficencia
como antecedentesdel Estado asistencial).Pero no vamos a referirnos a
estaspocas,porquese tratabade aspectosaisladosy tangencialesde la actividad de los organismospblicosque no implicabanuna accinlegislativa
ni presupuestariaimportantedestinadaa reducir los riesgosy desgraciasde
los trabajadores.
En el surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar,distinguirtres
fases. La que analizar en primer lugar no correspondepropiamente al
Estadodel Bienestar,sino a su antecedentems prximo, conceptualy cronolgicamente,que fue la beneficenciapblica realizadapor los gobiernos
locales durante el siglo xIx. El anlisis de esta fase de la beneficenciadel
Estado liberal me servir de punto de arranque,pues permitir poner de
relieve las insuficienciasde las medidas establecidaspor el Estado liberal
para aliviar lapobreza y asegurara los trabajadoresde los riesgosasociados
el
a la vida laboral, antelas cualesreaccionaronaqullospara desencadenar
proceso del surgimiento y desarrollo del Estado del Bienestar, que tuvo
lugar en dos fases.Una presenciel nacimiento del mismo, que puede
fecharseentre 1880y 1914,cuandose aprobaronlos segurossocialesprofesionalesy la legislacinlaboral, instrumentofundamentaldel Estadoprovidencia.La otra fasepresencila consolidacindel Estadodel Bienestar,que
49 Por cierto que la reformasocialtard en llegar en la Italia democrtica,puesel sistema
de seguridadsocial heredadodel fascismo slo comenz a reformarseen el deceniode
1910.

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

109

se produjo despusde la SegundaGuerraMundial, cuandose establecieron


los sistemasgeneralesde seguridadsocial,en los que el Estadose convirti
en el aseguradoruniversal de todos los riesgos de los ciudadanosy en suministrador de bienes preferentescomo educacin,sanidady vivienda.
4.1. La beneficenciay el auxilio a los pobres del Estado liberal: eI caldo
de cultivo del Estado del Bienestar
Los revolucionariosburguesesadoptaronesasrecomendaciones
de los economistasclsicosy, hastala dcadade 1880,los nacientesEstadosliberales
minimizaron la dimensinde sus presupuestos
de gastos,limitando las funcionesde los gobiernosen los camposeconmicoy social,y adoptandouna
poltica subsidiariafrente a la iniciativa privada.El sistemapoltico decimonnico era el ms apropiadoparala contencindel gastopblico y de la presin fiscal; no en vano, las constitucionesliberalesestablecieronsufragios
censitariospara las eleccionesparlamentarias.Los mayorescontribuyentes
coincidan con los votantes,quienes,lgicamente,se oponan a cualquier
ampliacinde las funcionespblicas,ms all de las destinadasa defender
la propiedady el orden social, que implicase pagar ms impuestos.Como
acertadamentese ha sealado,<<lavisibilidad de la factura tributaria en un
sistemade Haciendabasadoen la idea del impuesto-precioy una teoraindividualista de la sociedad civil garantizabanla repulsa a cualquier nuevo
intento de intromisin en la esferadel dominio econmico de los particularesE-Tivsde la aprobacinde una imposicin ms elevaday progreLos gobiernosliberalesslo se vieron forzadosa adoptarfunciones
siva>50.
redistributivas y favorables al crecimiento econmico, que traan aumentos
del gasto y de los impuestos,cuando se generaliz el sufragio universal;
entonces,los votantescon menosrentas-la mayorade la poblacin- y la
presin de los sindicatosy los partidos obreros contribuyeron a interpretarel
Estado providencia -como se llam snf6gss- como un instrumento
capazde redistribuir la renta a su favorsl.
Los gobiernosliberalesdel siglo xtx, obsesionadoscon mantenerbajos
los salariosy asegurarel orden pblico, pusieronrestriccioneslegales-de
hecho los prohibieron- al asociacionismoobrero y a sus instrumentosreivindicativos, como las huelgasy la libertad de informacin y reunin. Aquel
entramadopoltico del siglo xx impidi a los trabajadoreseuropeosejercer
la presin social y poltica imprescindiblepara negociarel <reparto>de la
50 FernindezCanzos (1986, pp. 23-24).
5l VanseMaddison(1984),Ashford(1989)y Paci(1987).

El surgimiento y desaftollo del Estado del Bienestar ( I 883- I 980)

lll

opinaban que era preferible que el Estado no hiciese nada para favorecer la
suertede los trabajadores,porque, de esamanera,se agudizaranlas contradicciones internas del capitalismo y se desencadenarael procesorevolucionario que alumbrarael Estadosocialistay la sociedadcomunistasin clases.
Polticamente,las corrientesmarxistasno solicitaban aumentarlos gastos
sociales,sino que luchabanpara mejorar las condicionesde trabajo y para
reducir la jornada. Otros socialistasque propugnabanutopas autogestionarias, como R. Owen, tampoco demandaronla accin presupuestariadel
Estadopara solucionarla condicin de los trabajadoress2.
En la bsquedade antecedentesel Estado absolutistaprusiano ya fue
caractenzadocomo un welfare state, particularmenteen su momento de
mayor intervencinestatal,bajo Federicoel Grande.Pero no hay que desenfocar la cuestin,ya que, entonces,la beneficenciano era ms que un
aspectode la funcin administrativa,encaminadaa imponer la disciplina
social.A comienzosdel siglo xtx, la beneficenciacomenzabaa dejar de ser
una responsabilidad
de ordenpblico y, en la mayor partede los Estadosalemanes,pasa teneruna administracinindependiente;no obstante,la beneficencia seguatratando de garantizarla conformidad de la poblacin con el
rgimenpoltico y social.La beneficenciaburguesadel xx intent imbuir al
proletariadode las cualidadesdel obrero industriosoy del sbdito conformista, a travsde su internamientoen los asilosde pobres(workhouses)que
eran institucionespreferentementedisciplinarias,cuyas actuacionestenan
mucho que ver con el orden pblico y la ley penal.El sistemade Elberfeld,
introducidoen 1853,que fue adoptadopor muchasciudadesalemanas,pretendaimponer la disciplina social en una sociedadque se industrializabay
cuyaspautasde trabajo y comportamientossocialesestabancambiando.A
la burguesase le aconsejabala beneficenciaindividual y voluntariapara los
pobrese indigentesirrecuperablespara el trabajo;los organismospblicos,
al mismo tiempo, tenan que conjugar el auxilio a los pobrescapacitadoscon
su obligacin de trabajar, tratando de canalizar esa mano de obra hacia los
patronos privados. De la misma manera, el tratamiento sanitario de la
pobrezafue enfocadocomo una forma de disciplina laboral; al principio, la
sanidadpblica se preocupabasolamentede controlar las epidemias;posteriormente,los segurossanitariosprotegana los obreros,pues,inicialmente,
aquellossegurossocialesslo incluan a los trabajadorescon empleo,excluyendo incluso a susfamilias53.Los liberales,ademsde promover el obrero
(1984,pp.55-58).
52 VaseMaddison
y Lee(1990,pp. 18-25).
53 Milles(1990),y Rosenhaft

tt2

Francisco Comn Comn

industrioso, tambin trataron de desarrollarla mentalidad,entre la poblacin, del obrero ahorrador,para lo cual los Estadoseuropeosapadrinaronla
Creacinde las Cajasde Ahorros5a.
En el Reino Unido, las antiguasPoor Laws fieron suavizadasen 1872y
1895,de maneraque la durezade los <asilosde pobres>fue atemperaday
se ampliaron las ayudas de la beneficenciapara los pobres, para que los
donativostuvieran en cuentael precio del pan y el tamao de la familia, y
para aseguraruna especiede salario mnimo mediante subsidios municipales.La reforma de la ley de pobres(la New Poor Law) de 1834pretendi
suprimir los subsidiosy pensionespara los trabajadoressanos;a todas las
personassanasque solicitasenel auxilio social se les ofrecerala manutencin en un asilo de pobres (workhouse), donde tendran una existencia
mucho menos confortableque la que llevaran aquellosque eligiesenaparselaspor su cuentafuera de los asilos.Este sistemade less eligibility era
una especiede autotestde la indigencia,ya que slo aquellosmenoscapacitados,en extremanecesidad,aceptaranlas durascondicionesdel asilo, slo
se elegira ingresaren un workhouse cuando la alternativafuese morir de
hambre.El miedo de la sociedadinglesaanteel pauperismofue el origen de
estalegislacin,ya que los supuestosefectosdesmoralizadores
de la Old
Poor Law sobrelos obreroshabansido exageradospor los propagandistas.
De hecho,la nuevaley de pobresno solucionlos problemas,ya que se opusieron a ellas tanto los potencialesusuarios de la beneficenciacomo los
administradoreslocales del sistema,a quienesno gustabael nuevo control
de las comisionesdel gobiernocentral,que habande tutelar el sistema.En
las zonasindustriales,de hecho, nunca se aplic el test de los asilos de
pobresy los subsidioscontinuaronpagndosea los trabajadoressanos,justificndolos como una ayudapara unos salariosinsuficientes.La nueva ley
de pobresno solucionel problemadel pauperismoporque se concentren
el problema de los desempleadoscon buena salud, sobre todo de las zonas
rurales.Por un lado, la ley se desentendide los problemasdel pauperismo
propio de los enfermosfsicos o mentales,de la vejez y de la orfandad,que
seguramenteconstituanla mayor parte de los que dependande la beneficencia.Por otro lado, la ley no prestsuficienteatencina la pobrezaurbana
surgidacon las crisis industriales.Los asilosde pobres,en su nuevaconcepcin, eran intiles en las reasindustriales,ya que, con el augeeconmico,

54 VaseWysocki (1996).

El surgimiento y desarrollo del Estado del Bienestar ( I 883- 1980)

ll3

no haba <<pobres
y durantelas crisis econmicashaba demasiados
sanos>>,
desempleadossanospara ser acogidosen los asilosss.
Finalmente, la nueva ley de pobres no tuvo en cuenta la financiacin de
la beneficencia.Hasta 1865,cadaparroquiafue responsablede los costesde
beneficenciade sus indigentes;desdeaquel ao, se cre un organismocentral para la financiacin conjunta, pero las desigualdadeslocales en la atencin benfica pennanecieron.Los ayuntamientos,por tanto, se preocupaban
ms por mantener bajos los costes de la beneficencia que por su eficiencia.
De maneraque los subsidiosen dinero eran preferidos al auxilio de los asilos,
tanto por razones financieras como por motivos humanitarios. Asimismo,
para reducir los costes, la mayora de los ayuntamientosprefera un asilo
grandeque varias institucionesbenficasespecializadas.
As que todos los
indigentes(sanosy enfermos)semezclabanen esosasilosmixtos, en los que,
como mucho, los pobreseran separadospor edad y sexo.En realidad,slo
acababanen los asilos aquellosdesafortunadosque no podan cuidar de s
mismos; la mayor proporcinde los internosestabaconstituidapor quienes
no tenanotra opcin, por ser hurfanosy por estarenfermos,incapacitados
o viejos. Hacia 1867, se acept la idea de que enfermedady pobrezaeran
cosasdiferentesy, en algunasciudadesinglesas,se comenzarona establecer
para enfermos,locos y pobres,ascomo hospitalespara
asilosespecializados
mdica.
asistencia
Desde los aos 1880, la asistenciasocial proporcionada
dentrode la ley de pobresse movi ya claramentehacia la especializacin
en
como muestrael desarrollode la asistencia
el tratamientode los necesitados,
sanitariay de las escuelaspblicas.Laley de asistenciamdicade 1885pretendi quitar el estigmade indigenciaa aquellosque slo recibanservicios
sanitariosde las institucionesde la ley de pobres;asimismose establecila
necesidadde tratamientomdico especializado.Proporcionar asistenciasanitaria para los nios, ancianoso locos era sencillo para las autoridadesde la
previstospor la
beneficencia,porquecaandentrode los <pobresincapaces>>
que no estabandisley de 1834.El problema surgacon los desempleados,
puestosa soportarla degradacinde la beneficenciapara indigentesni la
caridadprivada; la presinhacia las autoridadeslocaleshizo que en 1863 (y
luego en los aos1880)fueran autorizadasa recibir prstamosbaratosde una
comisin especial,para que iniciasen obras pblicas que creasenempleo.
pero simboliza el fallo de la nueva
Esta ley no tuvo grandesconsecuencias,
problema
del desempleoindustrial. Por otro
ley de pobrespara solucionar el
lado,las escuelaslocales,desde1870,comenzaronatratarlapobrezainfantil,

(1988),Hay(1975)y Taylor(1912).
Crowther
55 VaseRose(1912,pp.7-12),

"%

tt4

Francisco Comn Comn

proporcionandoalimentacin y asistenciasanitariaa los alumnos56.La creacin del Local GovrenmentBoard en 1871 pretendacoordinar las actividadesde beneficenciade los enteslocales.
4.2. Los segurossocialesdel Estadoprovidencia entre 1883y 1930:
la gestacindel Estado del Bienestar
Desde finales del siglo xIX, y ms intensamentetras la Primera Guerra
Mundial, comenz a desarrollarseel Estado providencia en Europa, que
expandalas funcionespresupuestarias
pblicasdesdela provisin de servicios pblicos hastala provisin de bienespreferentesy la redistribucinde
la renta. Ms que aumentode los gastossocialesdesdeel presupuesto,lo
ms notable fue el surgimiento de los seguros sociales.Inicialmente, el
Estadoprovidenciase limit a establecerla obligacinde las empresasy los
trabajadoresde suscribiresossegurosde accidentes,enfermedad,jubilacin,
maternidad,y a promoverlos mediante la propaganday las subvenciones
presupuestarias.
En efecto,los presupuestos
pblicos comenzaona asignar
gastospblicos para la promocin de los segurossocialesobligatorios de
enfermedad,maternidady jubilacin, as como para la provisin de bienes
preferentescomo sanidad,educaciny viviendasT.No slo cambi la naturalezadel gasto pblico, que se haca redistributivo, sino que el Estado providenciatambin empeza considerarlos impuestoscomo algo ms que un
instrumentopara recaudarrecursos;los tributos progresivosempezarona
disearsecomo un anna redistributivapara lograr la equidadsocial,adems
de como un medio de obtener la mayor financiacin reclamadapor las
nuevas y mayores funciones sociales del Presupuesto.En efecto, desde
finales del siglo xIx se introdujeron en Europa y Estados Unidos los
impuestospersonalesprogresivossobrela renta y las herencias,sobrela propiedad y el patrimonio; los impuestossobreel capital y sobrelos beneficios
extraordinarios; otras innovacionestributarias del Estado benefactor fueron
los impuestosde sociedadesy los impuestosgeneralessobreel volumen de
ventass8.
56 VaseRose(1972, pp.30-43).
En Maddison (1984) se encuentraun anlisis del desarrollo del Estado benefactor en
Francia,Alemania, Japn,PasesBajos, Reino Unido y EstadoUnidos entre 1883 y
1893.Una visin a largo plazo del desarrollode los sistemasde bienestarpuedeverse
en Paci (1987) y Ashford (1989).
58 Parala modernizacinfiscal de EstadosUnidos entre 1870 y 1936,vanseWebber y
Wildavsky (1986), Brownlee (1919); para los principales pases europeos vase
Schkremmer(1989).
JI

El surgimientoy desanollo del Estadodel Bienestar(1883-1980)

115

El Estado providencia no slo se limit a proteger a los trabajadores,


sino que tambin comenz a proteger a los empresarios.En efecto, desde
finales del siglo xrx, el Estadoprovidencia tambin se libr de la obsesin
de los gobiernosliberalesde abstenerseen la reglamentacineconmica.El
Estado providencia ampli las intervencionespblicas para dirigir y controlar la asignacinde los recursoseconmicosa travs de las reglamentacionesy la regulacin.Los gobiernoseuropeosy americanoscomenzarona
interferir en los mercadosy en la libre formacin los precios con abundantes
leyes y decretosque: a) regulabanlos mercadosexteriores-proteccionismo
arancelario- y los interiores,en unos pasespara combatir los monopolios,
mientras que en otros para legalizar los mercadosimperfectos; b) reglamentaban el procesoproductivo con normas referentesa la duracin de la jornaday seguridade higiene en el trabajo,a las caractersticastcnicasde los
inputs y los productos,y c) establecanexencionesimpositivas -los llamados gastosfiscales-, subsidiospresupuestariosy financiacin privilegiada para favorecer el desarrollo de ciertas actividades, empresase
industrias.
Una vez desencadenadoel proceso,el gasto del Estado benefactor se
increment,impulsadopor las presionessociales-tanto de los trabajadores
como de los empresarios-, y con el aval de los partidosde todo signo polno hay que buscaruna planificacin racional en su
tico; consecuentemente,
consolidacin.En unos pases,el Estado providenciafue creadopor las
derechas,y, en otros, fueron las izquierdas reformistas. Cuando toc
gobernara las otras fuerzaspolticas, el Estadobenefactorya no sufri retroceso alguno. Para la izquierda, el Estado del Bienestar fue el instrumento
idneo para alcanzarsus aspiracionesigualitarias y redistributivas,y para
transformar,paulatinamente,el capitalismo salvaje del xtx en un sistema
ms solidario con las clasespobres.Los partidos reformistascontabancon
que el sufragio universal permitira, tarde o temprano, al movimiento obrero
polticos controlarlos gobiernospara mejorarlas cony a susrepresentantes
dicionesde vida de los trabajadoresa travsde la legislacinsocialy laboral
y de los Presupuestosdel Estado. Pero tambin los partidos populistas e,
incluso, los gobiernos dictatorialesentendieronque el Presupuestodel
Estado era un buen instrumento para alcanzarel poder poltico y para conservarlo.Histricamente,se compruebaque gobiernosde las ms diversas
orientacionesaumentaron los gastos pblicos con la intencin de atraer
correligionarios y de captar votos para perpetuarseen el poder. Estas actividadesdel Estadoprovidenciase desarrollarondespusde la SegundaGuerra
Mundial y, particularmente,durante la crisis de los aos treinta.

116

Francisco Comn Comn

Todo ello se manifest en un crecimiento de los gastossocialesde los


gobiernos. En el perodo de entreguerrasse produjo un avanceen los gastos
socialesdel Estadoprovidencia.Entre las dcadasde 1920 y 1930 ocurri
<<larevolucin de los gastossociales>>,
que llev a la gestacindel <autntico> Estado del Bienestartal como lo conocemoshoy en da. Las consecuenciasde la Primera GuerraMundial y, de manerams generalizada,de
la Gran Depresiny de la SegundaGuerra Mundial, fueron los desencadenantesde esoscambios. Despusde 1924,la situacin cambi, de manera
que Alemania, bajo la Repblica de Weimar, se convirti en el pas que ms
gastossociales realizaba,en torno al 5 por 100 del PIB, hacia 1930. Los
gastossocialescrecierontanto en Alemania porquelos gobiernostrataronde
comprar la paz social en una situacinconflictiva, debido a la derrotaen la
Primera Guerra Mundial, la hiperinflacin y los conflictos socialesy polticos. Aquella cifra estabamuy por encima del resto de los gobiernosoccidentales. A distancia, seguan Irlanda, Escandinavia, Gran Bretaa y
Australasia(entreel2 y el 3 por 100); el resto de los pasesseguasin gastar
casi nada en gastossociales,con relacin al PIB. La miseria derivadade la
prdida de empleos durante la Gran Depresin llev a los votantes de
Europa, Norteamrica,Australasia y Japn a pensar que la desgracia(en
forma de prdida de empleos y de valor de sus activos) poda tambin
cebarseen ellos y les llev a demandarla creacin de unos seguroscolectivos que conformasenuna red de seguridad.En los Estados Unidos,
Franklin Delano Rooseveltconsigui aprobarlas prestacionesa los desempleadosy la seguridadsocial para los jubilados y los incapacitados.En
Suecia,fueron los gobiernossocialdemcrataslos que hicieron esarevolucin de los gastossociales.La victoria de los nuevosprogramasde gastos
socialesfue aseguradaporque las clasesmedias se convencieronde que tambin se podan ver afectadaspor las calamidadeseconmicasy las desgracias podan llevarlas al empobrecimiento5e.
4,3. La consolidacindel Estadodel Bienestar tras Ia SepundaGuerra
Mundial
En la Europa de la segundaposguerramundial, el marco de la seguridad
social hubo de reformarseporque las condiciones econmicas,ideolgicas y
polticascambiaronen una direccin ya apuntadaen el perodode entreguerras: a) las fuertesinflacionesque acompaarona las posguerrasliquidaron
las reservasde los segurosde capitalizacin: b) la influencia de la Gran
59 Lindert (2O04,pp.17l-190).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Benestar(1883-1980)

ttl

Depresin y de la obra de Keynes atribuyeron una funcin ms beligerante


a la Hacienda para, entre otras cosas,financiar los segurossocialescon finalidad anticclica, a travs del seguro de desempleo,en el que la tcnica de
capitalizacin careca de sentido; c) la nueva alianza de clasesy las nuevas
perspectivaspolticas tras la SegundaGuerra Mundial atribuyeron a los
gobiernoseuropeosuna funcin redistributiva de la renta, que no poda conseguirsecon los segurossocialesde capitalizacin,por su parcial cobertura
a quieneshaban tenido trabajo y por su tcnica actuarial60.Aunque haba
algn antecedente,el ocaso de la concepcinbismarckianade los seguros
socialesfue provocado por el Informe Beveridge de 1942, que origin la
transformacinde la Seguridadsocial britnica.
Tras la SegundaGuerraMundial, se presenciuna sobresalienteexpansin de los gastospblicos y del dficit presupuestario,sin precedenteshistricos.Ello se debi al consensopoltico entre los sindicatos,las clases
mediasy los agricultores,logradoen un marco poltico que pretendaaplicar
las polticas contrariasa las que no habandado resultadoen el perodo de
entreguerras.El Estadohabafracasadoen el perodo de entreguerrasen su
intento de recuperarla Haciendaliberal del siglo xtx, equilibraday atadaal
patrn oro; los gobiernosdemocrticosaplicaron polticas que implicaron
prdidaspara el gmeso de la poblacin, bsicamentelos trabajadores,las
clasesmediasy los agricultores.Por eso,los gobiernosque surgieronen la
segundaposguerratrataronde favorecera estosgrupossociales,que eran la
mayora de toslotantes y que, por tanto, tenanla llave del poder.Esto signific atendera susdemandas,que implicabangrandesaumentosen el gasto
pblico: paramantenerlas rentasde trabajadoresy agricultoresmediantelas
polticas de pleno empleo y precios de garanta'agrariosy la generalizacin
de los segurosde desempleo;medianteunos planesde sanidady educacin
pblicos que generalizaronel accesoa esosserviciospblicos al gruesode
la poblacin; medianteunos sistemasde seguridadsocial que cubrieronlos
riesgos de accidente,enfermedad,incapacidady jubilacin de los trabajadores;con la intensificacinde una tributacinprogresivaque gravabams
las rentasaltas. Por no hablar de la gran importanciaque la nueva poltica
fiscal tuvo para la reconstruccineuropeatras la SegundaGuerraMundial a
travsde las grandesinversionespblicaspara reconstruirla infraestructura
que consolidaronel
daadaen el conflicto. Estaspolticassocialdemcratas,
moderno estadobenefactor,implicaron la generalizacin del keynesianismo
tras la SegundaGuerraMundial.
60 VaseVelarde(1990).

118

Francisco Comn Comn

4.3.1. El SistemaNacionalde SeguridadSocialen el Reino Unido


Es decir, con la SegundaGuerraMundial se consolid el modernoEstadodel
Bienestar en el Reino Unido; en ello influyeron dos factores: los avances
experimentadosdurante el conflicto y la nueva sociedadms madura y cooperativa. Durante la guerra ya se dieron pasos importantes,que empezaron
con la evacuacinde los nios hacia zonasms seguras,a los que se les proporcionleche y se les inmuniz gratis;en 1941,se repartiaceitede hgado
de bacalaogratis,y luego se suministraronalimentosmuy subsidiadospara
los escolares.Por otro lado, las pensionessuplementariaspara la vejez llegaronpor vez primera en 1940;y la estabilizacinde los precios,desde 1940,
pretendamantenerel costede la vida, una accinbsicadel WelforeStateen
favor de las rentasbajas.En 1941 se abolieronlos /sf para comprobarlos
recursosfamiliares, tan odiados por la poblacin, con 1o que los auxilios
socialesdel Estado comenzarona basarsems en las necesidadesde los
pobresque en los ingresos.Durantela guerra,el Estadodirigi la economa
britnicamuy intensamente:se coordin la produccin;se manfuvoel pleno
empleo; el Ministerio de Alimentacin fue bsicopara asegurarla dieta, lo
mismo que el Ministerio de Sanidadpara la generalizacinde la penicilina y
en la guerrano
de las sulfamidas.Estasintervencionespblicasgeneralizadas
retrocedieronen la posguerra.Con todo, aqullaseran medidasde urgencia
que no podan crear un sistemacoherentede seguridadsocial.
Aunque no fue seguidoal pie de la letra, el informe Beveridgeproporcion las basesde la reforma de la seguridadsocial iniciada por el gobierno
britnico de coalicin y completadapor los laboristasen 1945-1950.En
que
1943 y 1944,el gobierno britnico aprob una serie de <libros blancos>>
implicaban el compromiso del gobierno en todos estoscampos:a) el libro
blanco de la seguridadsocial aceptabalas lneasmencionadasde Beveridge,
salvo el principio de subsistencia;en 1943 se cre el Ministerio Seguridad
Nacional;b) el libro blanco de la poltica de empleo comprometia los tres
partidos de la coalicin en la poltica de pleno empleo, llevada a cabo con
gastopblico, obraspblicasy controlesestatales;la influencia de Keynes
qued clara; c) el libro blanco del Servicio nacional de la salud acept el
principio de una sanidaduniversaly gratuita;d) el libro blanco de la educacin asegurabala provisin de la enseanzasecundariapara toda la poblacin; la Ley de educacinse aproben 1944; en 1943 se cre el Ministerio
de planificacinde las ciudadesy el campo,dandoms entidada la poltica
de vivienda6l.
61 Birch (1974,pp.47-53)y Crowther(1988).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

119

La construccindel Estado del Bienestaren Gran Bretaa se encontr


con escolloshacia 1947: la crisis de las industrias tradicionales(carbn y
ferrocarriles) y la inflacin con los problemas de la libra. Los laboristas
nacionalizaronen torno al 20 por 100 de la industria, con la idea de salvar la
industria; las compensacionesa los propietarios fueron generosas,lo que
constituyela cara menosconocidadel Estadodel Bienestar.La poltica econmica frente al exterior ya revel la contradiccin entre la competitividad
y el Estadoprovidencia.Sin embargo,en julio de 1946se habaaprobadola
Ley de accidenteslaboralespara proporcionarpensionespara los incapacitados por accidentes,que se financiara con cotizacionesde trabajadoresy
empresarios.Por entoncesse aprob tambin la Ley de seguridadnacional,
que preveaque los subsidiosfamiliares se financiarancon impuestos,pero
que el resto de los servicios socialeshaban de basarseen los seguros:se
practicarauna nica deduccinde los salariosdel trabajador,con su conespondienteaportacindel empresario;esasdeduccionesse anotaranen una
tarjeta que daa derecho a recibir toda una variedad de prestaciones:pensiones,desempleo,sanidad,enfermedad.Habra una tesoreranica en el
Ministerio de seguridadnacional, que librara la parte correspondienteal
Ministerio de sanidad.No se estableciun mnimo de subsistencia,por lo
que, quienesno tuvieseningresossuficientes,habrande acudir al Consejo
Nacional de Asistencia:su creacinen 1948 anunci la muerte de las Poor
Lews, pero sus ayudasan se hacanconforme al test de recursos.El avance
fueron realizadaspor un
de 1948 consisti en que las <ayudasbenficas>>
organismode mbito nacional; se rompi con una larga tradicin (desdela
pocade los Tudor, pasandopor las reformas dela Poor Law de 1834y por
1931) de que el alivio de la pobrezaeracompetenciade los enteslocales.
Tambin fue fundamentalla creacindel Servicio Nacional de la Salud en
1948, que universaliz la sanidadgratuita. Por ltimo, hay que destacarque
el desarrollode la seguridadsocial en el Reino Unido correspondia todos
los partidos,reflejandoel consensosocial sobreel particular: la ley de educacin la hizo un conservador;la ley de seguridadsocial,un liberal, y la ley
del servicio nacionalde sanidadun laborista62.
4.3.2. El crecimiento de los qastossocialesdel Estado del Bienestaren la
OCDE
El rpido crecimientoeconmicoen Europa,desdela reconstruccinposblica a la crisis de finales de 1973,fue acompaadopor la expansinde los
62 VaseBirch(1974,pp. 56-67).

r20

Francisco Comn Comn

gastospblicos en sanidad,educacin,vivienda y transferenciassociales;


paralelamente,los gastosen los tradicionalesbienespblicos cayeronrelativamente, en particular los destinadosa defensa,en cuanto afloj la tensin
internacional tras la Guerra Fa- Para financiar los gastosredistributivos fue
preciso reforzar los impuestos; la reaccin de los contribuyentesde las
clasesmedias forzla tendenciahacia la coberturauniversal de la Seguridad
Social. Frente a la idea tradicional de restringir los bienespreferentesy las
transferenciasa las <<clases
indigentes>,los votantesde las clasesmediasy
-la
trabajadoras
mayora del electoradoen las democraciasoccidentalesno tardaron en advertir los grandesbeneficios que podan obtener si conseguan accedera los sistemasde seguridadsocial, que ellos, por lo dems,
contribuan mayoritariamente a financiar, y presionaronpara quedar amparadospor los mismos.Esto coincide con la teorade Brunner (1980),basada
en la redistribucinde la rentacomo determinantedel crecimientodel gasto
pblico. Desde 1973,la crisis econmicarecienteha impulsadoel gasto
pblico por la accin de los estabilizadoresautomticos,como son las prestacionespor desempleoy por jubilaciones anticipadas.Los cambiosdemogrficos y econmicos tambin incrementaron los gastos sociales; el
envejecimientode la poblacinha supuestouna poblacindependientems
amplia y, naturalmente,los jubilados tienen un considerablepoder de voto,
que se refleja en los gastosen pensionesdel Presupuesto
pblico, particularmente en los peodos electorales.Tambin influy en el crecimiento del
gasto pblico el que-laproductividad de los servicios pblicos cayeseen
relacin con la del sector privado, segnla teora del desfasede productividad63.
Hasta finales del siglo xIX, la asistenciasocial se habalimitado a socorrer la pobreza;las transformacionesposteriores,descritasanteriormente,
llevaron a que las transferenciassocialescrecierandesdeun 10 a un 40 por
100 del gastopblico entre la dcadade 1920 y finales de la de 1980.Las
transferenciasen metlico son pagosrealizadosa ciertosindividuos cuando
incurren en contingenciasespecificadas:enfermedad,incapacidad,desempleo, vejez. Hay argumentosque justifican la existenciade estastransferencias (como los fallos en el mercado de seguros,el paternalismoy la
solidaridadsocial), pero los factoresque determinanel volumen de gastos
socialesen cadapas son ms empricos.Los gastosen transferenciasdejan
de estarcontroladospor el gobiernouna vez que se han legisladolas condiciones para ser beneficiario y la cuantade las prestacionesunitarias;luego
63 Como ha sealadoBeck (1982).VanseMadison(1983,pp. 65-67)y Pen (1987).

El surgimiento y desarrollo del Estado del Bienestar (1883-1980)

12l

son las circunstanciaseconmicasy demogrficaslas que detenninan el


montante de los gastos en transferencias.Algo similar sucede con los
gastossanitarios:una vez establecidoslos criteriospara accedera la sanidad
pblica y las especialidades
mdicascubiertas,los gastosdependende factores relacionadoscon el coste de los tratamientoshospitalariosy de la atencin primaria, del sueldode los mdicos,de los preciosfarmacuticos,pero
tambin del uso -ms o menos intenso y fraudulento- de esos servicios
sanitariospor la poblacin. Este ltimo es un factor importante,pues el gasto
pblico en sanidadha crecido porque, al ser la necesidadde este servicio
muy grande,los gobiernoshan organizadosu provisin de tal maneraque
los deseosse convierten inmediatamenteen demandaefectiva, sin ningn
costedirecto para el usuario6s.
Las dos dcadascomprendidasentre 1930 y 1950 fueron crucialespara
el surgimiento del Estado del Bienestar.Pero el gran crecimiento de los
gastossocialesen los presupuestos
pblicos ocurri en las dcadasde 1960
y 1970.Y, a pesarde los intentosde reducir el Estadodel Bienestar,esos
gastossocialescomo porcentajedel PIB no se han reducido desdelos aos
1980.A pesarde los intentosde reducir los gastosen pensiones,el porcenpblicosno se ha reducido.Lo que s ha
taje de stosen los presupuestos
cado es la pensinunitaria66.
pblicosentre 1960y 1982confirma
La evolucinde los presupuestos
el patrn de profundizacin del Estadobenefactor.Entre esasfechas,la relacin entre el gastopblico y el PIB de los pasesde la OCDE aumenten
ms de veinte puntosporcentuales,hasta alcanzarel47 por 100; asimismo,
el consumoy la inversin de las Administracionespblicas fueron desplazadospor las transferencias,tanto en prestacionesde la Seguridadsocial y
a empresascomo en cargasfinancierasde la Deudapblica.
en subvenciones
La funcin fundamental del Estado dej de ser la de suministrar bienes
pblicostradicionales,que tienenrepercusionesgeneralessobrela sociedad
-como es el caso de las funciones de Defensa, Justicia, Polica,
Administracin y Servicios econmicos-; el Estado se especializen las
funciones propias del Estado benefactor,que generanbeneficios particulares, encaminadasa la redistribucin de la renta, a travs de gastos en
sanidad,vivienda, educacin...Esos cambios en el gasto pblico en los
pasesoccidentalesse explican por cuatro factores,que se reforzaron mutua64 Creedy(1993).
65 Whynes(1993).
66 Lindert (2004, pp. l7 I - 190).

t22

Francisco Comn Comn

mente: 1.olas circunstanciashistricas,socialesy polticas de cada pas;2."


la mayor demandade bienespblicos y preferentes,y las pretensionespara
la redistribucinde la renta, emanadasde unos electoradoscon rentascrecientes;3." el incrementode los precios relativos de los serviciospblicos
en relacin con los precios de la produccin privada, y 4.o causasestructurales concretas,polticas, demogrficasy cclicas, bsicamente,que explican
el crecimientode los gastosen educaciny sanidad,y en mantenimientode
renta; estasltimas causashan actuadoms intensamentedesdelos setenta,
por las generuIizadasayudasal desempleo,derivadasde la crisis econmica,
y por el aumento de las pensiones,causadotanto por la elevacin de su
cuantaunitaria como por factoresdemogrficos67.
La consecuenciade la expansindel Estadodel Bienestarfue que, a
pesar de las variadas experienciasideolgicas y especficas,los gastos
socialesen los distintos pasesde la OCDE eran altos en 1980 y, a pesarde
las polticas liberales destinadasa reducirlos desde ese ao, los seguan
cuando se inici el siglo xlx. Las comparacionesinternacionalessobre los
gastossocialesson, empero,problemticas:en primer lugar, por los gastos
que se incluyen (estrictamente,slo transferenciasy sanidad,pero normalmente se aadeneducaciny vivienda)8;en segundolugar, por las diferentes estructuras institucionales del sector pblico, que presentan
diferentesgradosde centralizacinde estosgastossociales;en tercer lugar,
porque se excluyen los gastosfiscales implcitos en las deduccionesfifu- _tarias para los individuos que utilizan la sanidad privada. Contando con
ello, entre 1960 y 1980,los gastosen pensionesy en sanidadcrecieronen
proporcin al PIB; a finales de eseperodo, los gastossociales(en transferenciasy sanidad)eran voluminosos,ya que suponanentre el 12 y el25
por 100 del PIB6e.
En esto hay coincidencia entre los distintos datos aportadospor diferentesautores.En efecto, en 1995, en la encrucijadadel ltimo cambio de
siglo, la foto de los gastossocialesy en educacinera prcticamentela
misma que en 1980. La generalizacindel Estado del Bienestar ha sido

67 VaseSaundersy Klau (1985,pp. 16-26y 95-109).


68 Ni siquieraconsiderandoel gasto social como la suma de las transferencias,sanidad,
educaciny vivienda se estnrecogiendotodos los compromisosdel Estado providenciapara mejorarel nivel de vida de los ciudadanos;por ejemplo,las polticasanticclicas encaminadasa mantenerel pleno empleo son gastosesencialesdel Estado
providencia;otro tanto sucedecon las transferenciasdel Presupuestodel Estadoa las
institucionescaritativasprivadas.
69 Ban (1992,pp. 758-765).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar( 1583-1980)

IZJ

generalen todos los pasesdesarrollados(OCDE miembros).Los gastosen


educacinpblica relacin al PIB no varanostensiblemente
en estospases
(Suecia,el6,67o;5,UVo
en EstadosUnidos;Japn,3,67o).Los gastossociales
en porcentajedel PIB muestranunasmayoresdiferencias:el 33Voensuecia;
el26,77o en Francia:el 22,57oen el Reino Unido; el20,47oen Espaa;el
I8,97o en Suiza; el 13,JVoen EstadosUnidos, y el l2,2Voen Japn.La
mayor parte de las diferenciasen los gastossocialesentrelos pasesestaban
ocasionadaspor los gastosen pensiones.Por el contrario, los gastosdestinadosal desempleo(Keynes)y a los pobres(Estadoasistencial)fueron ms
parecidos,y muy inferiores a los gastosen pensiones.Otro tanto puede
decirsede los gastosen vivienda. Los gastosen sanidadfueron ms importantes(7,57oen Suecia;6,77oen EstadosUnidos, y 5,87oen Japn).Por lo
tanto, en contra de lo que suelepensarse,los gastosen desempleoy en asistencia social no desempearon
un papel destacadoen el surgimientodel
Estadodel Bienestar;por el contrario,el papel estelarcorrespondia las
pensiones,sanidady educacin.Es decir, aunqueno lo diga Lindert, esto
quiere decir que los grandesbeneficiadosdel crecimiento del Estado del
Bienestar,fundamentalmenteen Europa, fueron las clases medias. En
EstadosUnidos y Japn,el menor crecimientode las pensionespblicasse
debe a que estossegurosde jubilacin son cubiertos,generalmente,por en
el marco de las empresasTo.
CoNcr-usroNEs--En primer lugar, los estudiosms seriosponen de manifiesto que el crecimiento econmicocontribuyeal desarrollodel Estadodel Bienestar.A pesar
de las diferenciastemporales,el crecimientode los gastosde seguridad
social ha sido similar en todos los pasesindustrializados.Tambinhan sido
similares las transformacionesde los sistemasimpositivos y de las regulacionesdel mercadolaboral.El Estadodel Bienestar-cualquiera que seala
forma que adopte- es un fenmenoligado a la industrializacin,con independenciade la ideologaimperantey de otros factoresespecficosde cada
pas.De maneraque los pasesindustrializadostienenunos altoscostessalariales debido a las cuotas que han de pagarsepara financiar la seguridad
social, mientrasque los pasesatrasadoslos tienen menores,al no tener un
sistemade seguridadsocial. Asimismo, la legislacinlaboral ofrece una
mayor rigidez en los pasesindustrializados.En la pocaen que se estaban
desarrollando,los pasesactualmentedesarrolladostambin carccande un

70 Lindert(2004,pp. 171-190).

r24

Francisco Comn Comn

Estadodel Bienestary de otras institucionespolticas que surgeny se desarrollan con el crecimientoeconmico7l.


En segundolugar, no hay pruebasde que los costesderivadosdel Estado
del Bienestarhayan obstaculizadoel crecimiento econmico.Tampoco de
que lo haya favorecido. Seguramentelos costespresupuestariosel Estado
del Bienestarhan sido compensadospor el incrementoen la productividad
de los trabajadores,conseguidogracias al aumento en el capital humano
logrado con los gastossociales(sanidady educacin),y tambin por el
mayor compromiso de los trabajadorescon el sistema,graciasa la existencia
de una <<red
de seguridad>>
frente al infortunio. Puesbien, si los efectossobre
el crecimiento econmico puede decirse que han sido nulos, los gastos
socialeshan contribuido a mejorar la situacin poltica y social. La estabilidad de los sistemaspolticos de los pasesindustrializadosestasegurada
por el Estadodel Bienestar.Aunque ahoracuestecreerlo,los gastossociales
y los impuestosprogresivossiemprese han presentado,por los partidos en
el poder que los aprobaban,como un <<seguro>>
contra los procesosrevolucionariosy a favor de la propiedadprivadaT2.
En tercer lugar, la mayor o menor amplitud del Estadodel Bienestaren
los pasesindustrializados-es decir, la existenciade un modelo asistencial
residual o de un sistemauniversal de seguridadsocial se debe a distintos
rasgos polticos (porcentajede abstencin,estructuradel Estado, federalismo) y sociales(movilidad social) de los distintospases7l.
En cuarto lugar, la explicacinterica del surgimientoy mantenimiento
del Estadodel Bienestaresten los fallos de informacin y de riesgo moral
implcitos en los mercadosde segurosde asistenciamdica,de pensionesy
de desempleoexplican y justifican el crecimiento de las institucionesdel
Estado del Bienestar. Aunque la Seguridad social no se haya establecido
para subsanarlos fallos de informacin, en realidad ha tenido ese efectoTa.
El Estadobenefactor,al proteger,con sus gastossociales,de los siniestros
sanitariosy laborales,y al asegurarun cierto nivel de consumo,ha cumplido
una funcin fundamental para el sistemaproductivo, consistenteen man71
12
13
74

Lindert (2004) y Comn (1996a).


Daunton(2001).
VaseCastles(1985).
La provisin privada de los componentesdel Estado providencia se enfrentaa problemas irresolublesde eficiencia.Aunque, en contrastecon los segurosprivados,las
primas satisfechasno tienenrelacin algunacon el riesgo individual, el Estadoprovidencia puede interpretarsecomo un contrato de seguro tomado colectivamentepor
individuos con aversinal riesgo,segnBarr (1992,pp.194-195).

El surgimientoy desarrollodel Estadodel Bienestar(1883-1980)

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