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Mara del Carmen Pardo

En el DIA de LA ADMINISTRACIN PBLICA les comparto una reflexin que
escrib hace tiempo a propsito de la importancia de nuestra disciplina y de su evolucin.
Hay tres grandes momentos de transformacin de la disciplina y prctica de la
administracin pblica que han repercutido en la manera de hacer anlisis acadmicos, pero
tambin en la prctica profesional. En el primer momento, hubo un claro el auge de la
influencia del derecho pblico, en particular del derecho administrativo, que tanto en la
concepcin, como en la investigacin y prctica de la administracin pblica, redund en
una idea y comportamiento jerrquico e instrumental de los aparatos de gobierno. En el
segundo aparece de la teora organizacional y los nuevos enfoques funcionalistas de la
sociologa, que permitieron tener una visin significativamente ms compleja del papel de
la administracin en la sociedad, no tan slo como un instrumento del poder poltico sino
como un espacio privilegiado de intermediacin con la sociedad. Finalmente, en el tercero,
surgen los nuevos enfoques como el de polticas pblicas, el de la Nueva Gestin o
Gerencia Pblica (NGP) y, el de gobernanza, que han modificado radicalmente la
concepcin de la relacin entre gobierno y sociedad, pero de manera tan profunda que el
primero ya no se concibe como nico y exclusivo responsable de la rectora nacional, sino
como uno entre otros muchos actores, aunque reconocindole su papel de articulador de
decisiones para lograr polticas pblicas inciden en el mantenimiento y desarrollo del orden
pblico y en el bienestar de los ciudadanos.
Aunque las intensas y constantes transformaciones de la disciplina se han interpretado,
a veces, como una especie de crisis, lo que tenemos ante nosotros es una rica historia de un
campo de estudio que ha crecido vertiginosamente. Su objeto de estudio, empez
restringindose a las organizaciones pblicas y su gestin, abarcando actualmente tambin
los bienes pblicos en general y el proceso de elaboracin de las polticas, adems de la
necesaria coordinacin para obtener resultados satisfactorios en un esquema mucho ms
horizontal de gobierno, en el que participa un nmero mayor de actores, los que incluso
pueden llegar a integrarse en redes de polticas.
Primer momento

La disciplina administrativa tradicional presentaba

las caractersticas referidas como

otorgarle un papel predominante al derecho, lo que daba como resultado un desarrollo

intelectual generalmente deductivo, con un marcada a debilidad de la observacin emprica,
a menudo reemplazada por comentarios a textos oficiales, produciendo trabajos de orden
normativo, en su gran mayora descriptivos y con explicaciones causales poco o nada
elaboradas. Bajo esta perspectiva, identificada como institucional, el estudio de la
administracin pblica se haba centrado en su naturaleza especial en relacin con otras
instituciones de la sociedad, que se fundamentaba, segn Jean Pierre Nioche, en la teora
liberal clsica del Estado, y de alguna manera en la marxista, que comparta ciertos
postulados centrales en trminos de carcter instrumental de la administracin pblica, que
representaba el inters general, cuyos recursos materiales y humanos (la administracin)
deberan ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo social, y que se
caracterizaba por la oposicin de los intereses generales de los particulares.
Entender y analizar el papel de la administracin pblica apareca, entonces, ligada al
anlisis del derecho administrativo, tanto en la definicin del objeto de estudio como en lo
que toca a los elementos tericos del concepto de Estado. Segn esta perspectiva, la
administracin pblica cumpla sus funciones de acuerdo con los fines del Estado, actuando
como su instrumento. As, se destacaba la comprensin de la accin del Estado como la
actividad que se realizaba bajo un orden jurdico y consista en ejecutar actos materiales o
jurdicos.
Esta imagen de la disciplina administrativa se nutri con la idea de separar lo poltico y
lo administrativo. Esto necesariamente obligaba a entender la administracin pblica como
distinta del poder poltico pero subordinada a ste. El aparato administrativo, segn este
paradigma, no contaba con objetivos propios y sus funciones eran subordinadas y hasta
secundarias, ya que slo materializaba las tareas que los rganos polticos le confiaban. Los
anlisis administrativos tuvieron entonces como eje central la actividad jurisdiccional de los
rganos administrativos; adems, de que lo contencioso-administrativo fue parte
fundamental de las preocupaciones

de la disciplina. En sntesis, este punto de vista

tradicional de la administracin pblica se concentr en dos propuestas: la dicotoma

poltica-administracin, vinculada a la ciencia poltica que estableci el locus de la
disciplina, es decir, la identificacin de las organizaciones gubernamentales, y los

principios de administracin, que establecieron el focus de la disciplina, esto es, la gestin

de las organizaciones gubernamentales.
En estas condiciones, la administracin pblica no poda incluir los aspectos polticos
de la actividad estatal ni los fenmenos y las relaciones de poder que se desarrollaban en la
sociedad dentro de su campo de anlisis e investigacin, reas de estudio que luego s
fueron consideradas en las formulaciones posteriores de la licenciatura en atencin al
desarrollo intelectual de la disciplina.
Segundo momento
El avance intelectual y prctico de la disciplina abon en el presupuesto de que la
administracin pblica deba ser fiel a sus componentes de legalidad, eficiencia y carcter
poltico. Su evolucin haca sentido slo en la medida en la que estuviera respondiendo a
un conjunto de problemas pblicos ms complejos y de gran escala, con creciente
competencia poltica interna y progresiva dependencia internacional. Esta transformacin
tuvo como efecto una nueva elaboracin de la relacin entre el Estado y los ciudadanos; en
particular, la administracin pblica comenz a entenderse no como un instrumento del
poder poltico, sino como un autntico recurso de intermediacin entre el Estado y la
sociedad civil.
En la nueva concepcin de la administracin destac el estudio de las relaciones entre
polticos y funcionarios, recuperndose las propuestas Weberianas, los principios que
deban regir a las organizaciones burocrticas, los procesos de racionalizacin de estas
organizaciones y el fenmeno general de la burocratizacin. En este sentido, fueron
tambin relevantes los trabajos e investigaciones desarrollados por Michel Crozier, en
Francia, y Herbert Simon, en Estados Unidos. Aunque las corrientes sociolgicas ligadas a
estas dos figuras son decididamente distintas, ambas ayudaron a la consolidacin del
enfoque organizativo en la disciplina.
Una consecuencia de lo anterior fue la creciente atencin a las caractersticas comunes
de la administracin en las organizaciones pblicas y privadas; en particular, se insisti en
que las tcnicas propias del management privado que para poder ser puestas en prctica en
el gobierno, tendran que ser necesariamente sometidas a una reflexin y ajuste crticos.
Aparecieron entonces trabajos en los que se incluyeron anlisis sobre la burocracia y su

insercin en la organizacin pblica. La corriente funcionalista permiti entender a la

sociedad como un organismo que crece, se vuelve complejo y diverso, en la que sus partes
cumplen funciones, lo que plantea problemas tanto de definicin como de complementar
las propuestas echando manos de otros campos disciplinarios.
Bajo la influencia de la escuela funcionalista de sociologa (Talcott Parsons, Robert
Merton, entre otros) se constat que la administracin pblica era una estructura que
constitua un sistema y cumpla funciones. Los anlisis se desarrollaron bajo dos lneas
principales: la relacin de la administracin pblica y el desarrollo econmico; y la
necesidad de modernizar los aparatos administrativos para que fueran capaces de responder
a los imperativos de ese desarrollo.
Tercer momento
Como resultado de una renovada concepcin del objetivo de la disciplina, principalmente
como efecto de la aparicin de los nuevos enfoques como el de polticas pblicas, la NGP y
el de la gobernanza se desarroll tambin una nueva concepcin de la relacin del Estado
moderno y su sociedad, que no quedaba cabalmente explicada mediante la idea clsica que
diferenciaba las esferas poltica y administrativa. Adems, quedaba establecido que
cualquier accin eficaz por parte del gobierno no poda ser ajena a su medio social y a la
participacin ciudadana, por su inherente valor democrtico y por sus claros beneficios en
la identificacin de los problemas y soluciones especficos de los distintos actores y grupos
de atencin.
Los cambios internacionales resultaron tambin de mayor envergadura; se ingres a una
nueva fase de intercambios entre pases en los que la interaccin ocurra en todas las reas y
niveles de las sociedades, no slo en el mbito comercial y financiero, sino en el cambio
vertiginoso en la comunicacin e intercambio de informacin. El fenmeno se identific de
muchas maneras, entre otras, como globalizacin. Este fenmeno tuvo consecuencias
fundamentales otra vez para la idea y prctica de la administracin pblica, apareciendo
nuevas exigencias como la transparencia y la rendicin de cuentas.
En particular, el enfoque de las polticas pblicas fue responsable de aportar un nuevo
focus, el estudio del proceso de las polticas. El cambio paradigmtico de este enfoque fue
centrar la atencin menos en la gestin interna de la administracin pblica y destacar el

estudio de las polticas, sus efectos y resultados sobre el medio en el que se ponan en
prctica, pasando por el acopio de datos que permitieran contar con diversas
interpretaciones para enfrentar los problemas de una sociedad mucho ms compleja y
urbana, con ayuda de mtodos variados, provenientes de disciplinas como la economa, la
ciencia poltica o la psicologa social, entre otros. Otro aspecto esencial de este enfoque es
que sus supuestos se sustentaron en la idea de un corte transversal de los tres componentes
poltico, administrativo, y social. Estos enfoques tendieron a explicar, no slo a describir,
conceptualizando y proponiendo metodologas para establecer y probar hiptesis causales.
Por lo dems, particularmente el enfoque de polticas pblicas cre una serie de mtodos
propios, tanto en los planes de investigacin como en las tcnicas para recopilar y analizar
datos. Se advirti entonces que la premisa fundamental era restablecer la racionalidad y el
carcter pblico de las acciones gubernamentales, restituyendo el carcter pblico a lo
social y liberando a lo gubernamental de los compromisos que le acarreaba la exclusividad
que se le haba tradicionalmente atribuido sobre el espacio pblico. Bajo esta influencia, la
disciplina de la administracin pblica apareci como un conjunto de conocimientos
orientados hacia fines prcticos que constituyeron una especie de ciencia del estudio e
instrumentacin de polticas concretas. Estas propuestas tuvieron cabida dentro de la fuerte
crtica que se hizo al modelo de los Estados Benefactores o Sociales.
La nueva administracin pblica apreci en el mbito internacional cuando surgieron
dos fenmenos sociales de gran importancia: la creciente interdependencia de la economa
mundial y la reactivacin de expectativas cada vez mayores de los ciudadanos. Aunque este
movimiento de la disciplina administrativa no es un corpus terico sistemtico y definitivo,
s es posible distinguir algunas de sus caractersticas. En particular, el denominador comn
fue una crtica de la cultura jerrquica y centralizada, adems de la desmesurada expansin
del llamado Estado del bienestar, que haba tenido vigencia durante las dcadas anteriores.
Se pugn por la autonoma y autosuficiencia de las organizaciones pblicas; stas ya no
seran las responsables de la provisin de los servicios pblicos; su participacin resultara
indirecta. Se enfatiz la idea de un gobierno catalizador, contratante y patrocinador, ms
que proveedor directo de bienes y servicios. Se subray la necesidad de contar con procesos
distributivos, de integracin, de intercambio con el entorno, ms que en aquellos de carcter
interno, desplazando la idea de administraciones autocontenidas y autoreferenciadas.

Por otro lado, el enfoque de la gobernanza tambin tuvo consecuencias que vale la pena
mencionar. Principalmente, se transform la idea de un gobierno que excluye de sus tareas
al resto de los actores de la sociedad civil, para proponer una idea de gobiernos actuando
por conducto de socios o mediante redes, esto es, articulando las diversas capacidades e
intereses de distintos actores pblicos o privados. Esto no significa, como se mencion, que
los gobiernos no sigan ocupando un lugar clave, pero s han dejado de ser actores centrales
en

Estados jerrquicos y ordenadores, para intentar convertirse en parte de Estados

facilitadores.
El enfoque de la gobernanza, entonces, impone una nueva formulacin de la
administracin no como un instrumento autnomo, sino como la mediacin del Estado con
organizaciones del sector privado en la provisin de servicios pblicos, as como con redes
de otros actores no gubernamentales.