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JUAN LUIS BELTRN AGUIRRE

Doctor en Derecho

CLASIFICACIN, CATEGORIZACIN
Y CALIFICACIN DEL SUELO
EN LA LEGISLACIN
AUTONMICA COMPARADA
SUMARIO
I.
II.

INTRODUCCIN
CUESTIONES GENERALES
1. Los conceptos de clasificacin, categorizacin y calificacin del
suelo
2. La clasificacin del suelo en la legislacin y en la jurisprudencia:
de la enumeracin cerrada a la enumeracin abierta
3. Nuevas y distintas clasificaciones del suelo
A. Sistemas Generales (Murcia y Andaluca)
B. Suelo de Ncleo Rural (Galicia)
C. Zonas perifricas de pequeos municipios (Aragn)
4. Los criterios de clasificacin y categorizacin del suelo: su configuracin como mnimos en la LRSV y su complementacin por la legislacin autonmica
5. Es necesaria la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento general urbanstico?
6. Desclasificacin y reclasificacin de suelo
III. SUELO URBANO
1. Clasificacin
A. El carcter reglado del suelo urbano. Excepciones
B. Los criterios de clasificacin
2. Categorizacin
A.Categoras comunes
B. Subcategoras dentro de las comunes
C. Otras categoras
3. Calificacin
A. Zonas
B. Usos
IV. SUELO NO URBANIZABLE
1. Clasificacin
A. Los criterios bsicos o mnimos de clasificacin en la LRSV
B. Los criterios de clasificacin en la legislacin autonmica
2. Categorizacin
A. Categoras regladas y voluntarias
B. Categorizaciones ms complejas
C. Consideraciones generales
3. Calificacin
V. SUELO URBANIZABLE
1. Clasificacin

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A. Los criterios de clasificacin en la LRSV


B. Los criterios de clasificacin en la legislacin autonmica
2. Categorizacin.
A. Categoras comunes.
B. Subcategoras dentro de las comunes.
C. Otras categoras.
3. Calificacin.
VI. LA CLASIFICACIN DEL SUELO EN LA FUTURA LEGISLACIN
BSICA ESTATAL
ANEXO LEGISLATIVO
I. INTRODUCCIN
La clasificacin, categorizacin y calificacin del suelo son tcnicas urbansticas
de una gran trascendencia para la conformacin del derecho de propiedad inmobiliaria.
Dispone el artculo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que las facultades urbansticas del derecho de propiedad se ejercern
siempre dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las
leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento, con arreglo a la clasificacin urbanstica
de los predios. Seguidamente, en su artculo 7 establece la clasificacin tripartita del
suelo por su carcter instrumental respecto de la regulacin de las condiciones bsicas
del ejercicio del derecho de propiedad del suelo, y de la que derivar un rgimen jurdico distinto de propiedad por cada clase de suelo. Despus, el estatuto de la propiedad del
suelo, es decir, los contenidos de ese derecho, se terminan de definir y completar
mediante las tcnicas urbansticas de la categorizacin y calificacin de los suelos, que
tambin las formula la ley o, por remisin de ella, el planeamiento. Por tanto, el derecho
de propiedad inmobiliaria es un derecho de configuracin legal, siendo la legislacin y,
por remisin de ella, el planeamiento, quienes marcan los derechos y deberes de los propietarios del suelo, fundamentalmente a travs de las tcnicas de clasificacin, categorizacin y calificacin. Es lo que se ha dado en llamar el rgimen estatutario de la propiedad urbana. Expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1985
-RJ/1986/655-, que "la clasificacin y calificacin del suelo definen el contenido normal
de la propiedad, y este diseo o definicin se hace por la propia Ley del Suelo, y lo que
es ms importante, en virtud de ella, por los Planes". En definitiva, el contenido
urbanstico del derecho de propiedad del suelo es bsicamente el derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos conforme a la clasificacin, categorizacin y calificacin
de los mismos.
Toda vez que se trata del ejercicio de un derecho constitucional, concretamente el
de la propiedad inmobiliaria (artculo 33.1 CE), al objeto de hacer efectivo el principio
de igualdad de todos los espaoles en el ejercicio derechos y obligaciones en cualquier
parte del territorio nacional (artculo 149.1.1 CE), ha dicho el Tribunal Constitucional
que corresponde al legislador estatal fijar la clasificacin bsica del suelo, pues es criterio del Tribunal que sin esta clasificacin previa, que encaja en el artculo 149.1.1 CE,
no sera posible regular condicin bsica alguna del ejercicio del derecho de propiedad
urbana, que aquel precepto reserva al Estado (STC 164/2001). En consecuencia, fijada
por el Estado la clasificacin bsica, las Comunidades Autnomas han de incorporarlas
a su ordenacin legal, o bien sus equivalentes, ya que tal equivalencia es condicin para
la igualdad bsica en los derechos y deberes inherentes a la propiedad urbanstica.
Pero al Estado slo le compete definir, a travs de la tcnica de la clasificacin,
un mnimo comn denominador del derecho de propiedad del suelo, correspondiendo al
legislador autonmico terminar de rellenar ese contenido mnimo definiendo los diferentes contenidos del derecho mediante su capacidad normativa para establecer clasificaciones, categorizaciones y calificaciones de suelo, a la par que fijar o determinar los criterios para encajar los terrenos en cada una de las clases. Y esa normacin en abstracto,

ESTUDIOS

que despus se concreta y particulariza en cada planeamiento urbanstico1, deriva inevitablemente en distintos estatus jurdicos de la propiedad inmobiliaria, ello sin perjuicio
del mnimo comn denominador establecido por la normativa bsica estatal. Interpretando los artculos 139 y 149.1.1 CE ha dicho el Tribunal Constitucional que el principio de
igualdad de derechos y obligaciones de todos los espaoles en cualquier parte del territorio nacional no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monoltica
uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en
cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones, de
tal manera que los artculos 1, 9.2, 139.1 y 149.1.1 CE, no exigen un tratamiento jurdico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en
todo el territorio del Estado, lo que sera frontalmente incompatible con la autonoma,
sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de derechos se refiere, una igualdad en las posiciones jurdicas fundamentales (SSTC 37/1981, 37/1987, 61/1997 y 188/2001, entre
otras).
Esta asimetra en el estatus jurdico de los ciudadanos es ya una realidad en nuestro Estado autonmico con relacin a diversos derechos constitucionales respecto de los
que las Comunidades Autnomas detentan competencias de desarrollo normativo y, en
concreto, en relacin con el de la propiedad del suelo. Como veremos en las pginas
siguientes, los distintos criterios utilizados por los legisladores autonmicos para clasificar, categorizar y calificar los terrenos trae como consecuencia que los contenidos del
derecho de propiedad del suelo en supuestos similares no sean los mismos segn la
Comunidad Autnoma de que se trate.
II. CUESTIONES GENERALES
1. Los conceptos de clasificacin, categorizacin y calificacin del suelo
La clasificacin es tcnica de divisin de los terrenos segn su destino urbanstico
conforme a los tres supuestos bsicos a los que corresponde un rgimen jurdico de la
propiedad inmobiliaria (urbano, urbanizable y no urbanizable). La clasificacin supone
la aptitud de un terreno para estar urbanizado o no, vinculndolo a un determinado rgimen de derechos y deberes y, por ello, es presupuesto del derecho de propiedad. Ahora
bien, en palabras del Tribunal Supremo2, mediante la clasificacin del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbansticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenacin urbanstica, y esta adicin de contenidos no se produce pura y simplemente sino en consideracin
a la participacin del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los
importantes deberes que se le imponen.
La categorizacin es la tcnica para subdividir una clase de suelo en otras en funcin de concretas caractersticas comunes, normalmente fsicas (casco histrico3, suelo
edificado o urbanizado total o parcialmente, suelo poseedor de valores naturales, suelo
de productividad agrcola, reas forestales, itinerarios de inters, suelo no apto fsicamente para urbanizar, etc.). Tiene por objeto precisar el rgimen jurdico aplicable a
cada suelo en funcin de su categorizacin.

1. SNCHEZ GOYANES, La configuracin estatutaria de la propiedad del suelo, en Revista de Estudios Locales, nmero extraordinario, 1999, pgs. 18 y ss., ha destacado la concurrencia competencial del
Estado, Comunidades Autnomas y Municipios, para la integracin del estatuto jurdico de la propiedad
urbana.
2. Vase el fundamento jurdico duodcimo de la Sentencia de 16 de mayo de 2000 -RJ 5487- y las
Sentencias ah citadas.
3. Vase el trabajo de RAMREZ SNCHEZ, Rgimen jurdico de los cascos antiguos declarados
bien de inters cultural-conjunto histrico, en RJN, nm., 23, 1997, pp. 155 y ss.

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La calificacin es la tcnica para determinar y definir los usos e intensidades de


que sean susceptibles los terrenos o parcelas y, en su caso, las edificaciones, mediante la
divisin de los terrenos en zonas destinadas cada una de ellas a un uso e intensidad
especfica. La calificacin es de orden primaria (asignacin de usos globales: dotacional,
residencial, terciario, etc.) y de orden secundaria: (asignacin de usos pormenorizados:
vivienda unifamiliar aislada, vivienda colectiva, comercial, etc.).
La clasificacin y la categorizacin se definen en abstracto en la legislacin
urbanstica y despus el Plan las aplica a cada terreno. La calificacin de usos es predicable del suelo urbano y del urbanizable, si bien, a veces tambin se utiliza para pormenorizar usos en suelo no urbanizable. La variabilidad de usos puede ser muy alta, establecindolos discrecionalmente el planificador4. La legislacin urbanstica se limita a
distinguir usos globales y usos pormenorizados, pero sin concretarlos, remitindose al
planeamiento y a los instrumentos de gestin para que los concreten discrecionalmente.
2. La clasificacin del suelo en la legislacin y en la jurisprudencia: de la
enumeracin cerrada a la enumeracin abierta
Conforme a lo que desde 1956 haba establecido la legislacin urbanstica, que
limitaba la clasificacin del suelo a la conocida triloga, se entenda que el planeamiento
slo poda establecer tales clasificaciones. Por el contrario, para las calificaciones se
reconoca una amplia discrecionalidad. As, la STS de 14 de octubre de 1992 -RJ 7590-,
declar que "Importa ante todo recordar que esta Sala viene reiteradamente declarando, de una parte, que la "clasificacin" y la "calificacin" de los terrenos estn regidos
por criterios distintos, y as mientras la primera es una operacin que aparece sujeta a
una tcnica de numerus clausus, la segunda se inspira por el contrario en un sistema de
numerus apertus sin tipificacin legal de categoras"
Esto ya no es exactamente as. La STC 164/2001 ha introducido alguna matizacin al afirmar que "de nuevo el art. 7 LRSV se sirve de la clasificacin tripartita del
suelo como instrumento tcnico para la configuracin de los distintos estatutos de la
propiedad urbana. El carcter instrumental e indispensable de esta clasificacin (respecto de los tres estatutos bsicos de la propiedad urbana), permite enmarcar al art. 7
LRSV dentro de la competencia del Estado "ex" art. 149.1.1 CE y, con ello, confirmar la
adecuacin constitucional del inciso "o clases equivalentes reguladas por la legislacin
urbanstica". Esta conclusin en nada limita la competencia de las Comunidades Autnomas para fijar y regular, a efectos de planificacin o gestin, otras clasificaciones de
suelo distintas y superpuestas a las anteriores."
Y, en efecto, seguidamente veremos cmo alguna legislacin autonmica ha
introducido nuevas clasificaciones de suelo.
3. Nuevas y distintas clasificaciones del suelo
A. Sistemas Generales (Murcia y Andaluca)
Las Leyes urbansticas de Murcia5 y de Andaluca6, siguiendo la tcnica del artculo 9.2 del TRLS92, disponen que los terrenos destinados a sistemas generales (aade
Andaluca, que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carcter o inters supramunicipal o singular), podrn ser excluidos de la clasificacin del suelo, sin perjuicio de que
se adscriban a las diferentes clases del suelo a efectos de su valoracin y obtencin.

4. Las normas catastrales incorporan listados de usos. Vase el Real Decreto 1020/1993, de 25 junio.
5. Artculo 61.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.
6. Artculo 44 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.

ESTUDIOS

Con base en la previsin del citado artculo 9.2 del TRLS92, y que elude la
LRSV, la doctrina haba admitido que los sistemas generales podan ser considerados
como una cuarta clase de suelo y, por ende, ser un figura diferenciada de las otras tres
clases de suelo7. Igualmente, la jurisprudencia como veremos inmediatamente. Y esta es,
a mi juicio, la intencin de las leyes de Murcia y Andaluca.
No obstante, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 15 de
enero de 2003 -JUR 54669-, que analiza una determinacin similar a las de Murcia y
Andaluca que se contena en la ya derogada Ley foral urbanstica de Navarra de 1994,
parece no aceptarlo as al declarar que:
"Y este sistema -ya recogido en el art. 9.2 del Texto Refundido de la ley del Suelo
de 1992- ni desconoce ni contradice el sistema de clases tasadas que ahora establece
la Ley 6/1998 y antes las sucesivas Leyes reguladoras de la materia y el propio
Texto Refundido que acabamos de citar, sino que sienta una regla especial de no clasificacin (no de creacin de una nueva clase) en atencin a una circunstancia especial cual es el destino de los terrenos excluidos de la misma.

No comparto este juicio del rgano judicial navarro en cuanto parece admitir que
pueda haber terrenos sin clasificacin expresa alguna, pues es premisa bsica del planeamiento urbanstico, y as viene exigido en la mayora de las leyes, el de clasificar todo el
territorio municipal sin excepcin alguna. En mi criterio, la exclusin de clasificacin de
que hablan las normas referidas se refiere a alguna de la triloga clsica, esto es, no clasificar los terrenos en los que se asientan los sistemas generales ni como urbano, ni
como urbanizable, ni como no urbanizable. Entonces, al dibujarlos en el planeamiento,
el territorio que ocupen habr de denominarse como "sistema general" y de facto con
esta denominacin se est conformando una cuarta clase de suelo.
Creo que son ms acertadas las consideraciones que al respecto hace la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Len de 2 de junio de 2005 -JUR
230028-:
"Considerar, por ello, que simplemente nos encontramos ante un sistema general,
porque se encuentre entre los que se cita en el artculo 25 del Reglamento del Planeamiento Urbanstico, es una concepcin formalista que no responde a los criterios
antes expuestos, y ltimamente mantenidos por las sentencias del Tribunal Supremo
de este ao a las que despus nos referiremos, ya que si bien se ha discutido en la
doctrina, llegndose hasta a plantear la posibilidad de que el Sistema General pudiera llegar a ser o fuera una cuarta categora de suelo o incluso una categora ajena a la
clasificacin del suelo, la conclusin en la doctrina mayoritaria, siendo el ms representativo Gonzlez Prez, ha sido la de confirmar la consideracin de que los sistemas generales son independientes a la clasificacin del suelo, y ello se ratifica en el
propio Reglamento de Planeamiento en su artculo 26.2, al precisar que la definicin
de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formular sin perjuicio de la clasificacin del suelo, y el proceso de su ejecucin se
acomodar a la estrategia establecida para el desarrollo del Plan.
Adems, y pese a lo afirmado en la contestacin a la demanda, el examen del artculo 9.2 del Texto Refundido de 1992 no permite entender que nuestro derecho
urbanstico haya establecido una vinculacin entre los sistemas generales y una
categora especfica del suelo, ya que en primer lugar se puede concluir que pueden
no ser objeto de clasificacin especfica y en segundo lugar la adscripcin lo nico
que facilita a los Ayuntamientos es la obtencin a costa de los propietarios del sector
adscrito, pero no impide que los sistemas generales se implanten en suelo no urbanizable."

7. GONZLEZ PREZ, en Comentarios a la Ley del Suelo, Civitas, sexta edicin, 1993, pg. 142, afirma que el nmero 2 del artculo 9 faculta para que los sistemas generales puedan ser objeto de clasificacin
especial de suelo.

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En cualquier caso, en estas dos Comunidades Autnomas la clasificacin de los


terrenos destinados a sistemas generales, en mi criterio, puede realizarse conforme a las
siguientes alternativas:
- Suelo urbano: suelo urbano o sistema general en suelo urbano.
- Suelo urbanizable: suelo urbanizable o sistema general incluido o adscrito a
suelo urbanizable
- Suelo no urbanizable: suelo no urbanizable o sistema general.
En las dems Comunidades Autnomas los terrenos en los que se asienten los sistemas generales se clasificarn como urbanos, urbanizables o no urbanizables. No son
objeto de clasificacin especfica sino de calificacin (usos globales).
B. Suelo de Ncleo Rural (Galicia)
Mientras todas las Comunidades Autnomas acogen la clasificacin tripartita del
suelo, Galicia, adems del suelo urbano, urbanizable y rstico, incorpora como cuarta
clase la de "suelo de ncleo rural", con un rgimen de derechos y obligaciones alejado
tanto del suelo urbano o urbanizable como del suelo rstico. En efecto, la Ley 9/2002,
de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Galicia, incorpora las siguientes cuatro clases: a) urbano; b) de ncleo rural; c) urbanizable; d) rstico. Las caractersticas
del suelo de ncleo rural las define en el artculo 13 y los derechos y deberes se determinan en los artculos 24 a 30. Instituye esta cuarta clase en los siguientes trminos:
Artculo 13. Suelo de ncleo rural.
1. Constituyen el suelo de ncleo rural los terrenos que sirven de soporte a un asentamiento de poblacin singularizado en funcin de sus caractersticas morfolgicas,
tipologa tradicional de las edificaciones, vinculacin con la explotacin racional de
los recursos naturales o de circunstancias de otra ndole que manifiesten la imbricacin racional del ncleo con el medio fsico donde se sita y que figuren diferenciados administrativamente en los censos y padrones oficiales, as como las reas de
expansin o crecimiento de estos asentamientos.
2. El planeamiento urbanstico deber realizar un anlisis detallado de la formacin
y evolucin de los asentamientos, de sus peculiaridades urbansticas, morfolgicas,
de su grado de consolidacin por la edificacin y de sus expectativas de desarrollo,
as como de las tipologas edificatorias, forma de los huecos y de las cubiertas, y
caractersticas de los materiales, colores y formas constructivas empleadas en las
edificaciones y construcciones tradicionales de cada asentamiento.
3. El planeamiento delimitar el mbito de los ncleos rurales en atencin a la proximidad de las edificaciones, los lazos de relacin y coherencia entre lugares de un
mismo asentamiento con topnimo diferenciado, la morfologa y tipologas propias
de dichos asentamientos y del rea geogrfica en que se encuentran (casal, lugar,
aldea, rueiro u otro), de modo que el mbito delimitado presente una consolidacin
por la edificacin de, al menos, el 50 por 100, de acuerdo con la ordenacin propuesta y trazando una lnea perimetral que encierre las edificaciones tradicionales
del asentamiento siguiendo el parcelario y las huellas fsicas existentes (caminos,
ros, regatos, cmaros y otros) y, como mximo, a 50 metros de dichas edificaciones
tradicionales.
Igualmente delimitar el rea de expansin de dichos ncleos, de acuerdo con los
criterios de crecimiento que el planeamiento urbanstico contemple. Dicha rea
estar comprendida por los terrenos delimitados por una lnea poligonal paralela a la
de circunscripcin del ncleo existente y como mximo a 200 metros lineales de la
misma sin que, en ningn caso, pueda afectar a suelo rstico especialmente protegido.
Los ncleos rurales ubicados en la franja de 200 metros desde el lmite interior de la
ribera del mar no podrn ser ampliados en direccin al mar salvo en los casos

ESTUDIOS

excepcionales en que el Consello de la Xunta lo autorice expresamente, por la especial configuracin de la zona costera donde se encuentren o por motivos justificados
de inters pblico, justificando la necesidad de la iniciativa, la oportunidad y su conveniencia en relacin con el inters general.

C. Zonas perifricas de pequeos municipios (Aragn)


La Ley urbanstica de Aragn8, sin decirlo expresamente, parece que tambin
contempla una cuarta clase de suelo. Su artculo 12 establece que corresponde al plan
general clasificar el suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, pero aade. "sin perjuicio de lo establecido para la zona perifrica de los pequeos municipios en el Ttulo
octavo de la Ley". Pues bien, respecto de los municipios menores de 500 habitantes,
dicho Ttulo (artculos 212 y ss.) contempla la posibilidad de que el plan general, a la
par que el suelo urbano y no urbanizable, prevea tambin una zona perifrica que estar
formada por el rea de terreno situada a una distancia inferior a 150 metros contados
desde el lmite exterior del suelo urbano, siempre que no deba clasificarse como suelo
no urbanizable especial, permitiendo que en dicha zona perifrica -que materialmente
tendra la consideracin de suelo no urbanizable al no contar con las infraestructuras
urbansticas bsicas- puedan autorizarse edificaciones destinadas a vivienda unifamiliar,
as como otras construcciones de carcter agrcola propias del medio rural, siempre que
se justifique que el terreno sobre el que se pretende construir va a ser dotado de servicios
urbansticos mediante la prolongacin de las infraestructuras existentes. Por su parte, el
Decreto 52/2002, de 19 de febrero, que aprueba el reglamento de desarrollo parcial de la
Ley, establece en su artculo 166.2 que "El Plan General de Ordenacin Urbana simplificado de los Pequeos Municipios clasificar el suelo y contar con la correspondiente
zona perifrica". As pues, resulta bastante evidente que esta normativa diferencia y
separa la "zona perifrica" del suelo urbano y del suelo no urbanizable.
Esta peculiaridad aragonesa es, como luego veremos, similar a otra existente en
Navarra, con la diferencia de que en Navarra esa zona perifrica se clasifica directamente como suelo urbano no consolidado. La normativa urbanstica aragonesa, por el contrario, no precisa la naturaleza del suelo que pueda grafiarse como zona perifrica. Por el
tratamiento que le da no parece que deba clasificarse como suelo urbano no consolidado.
En todo caso, me queda la duda de si se trata de una cuarta clase de suelo, o puede considerarse como una especial categorizacin del suelo no urbanizable en el que se admitira la edificacin y urbanizacin.
4. Los criterios de clasificacin y categorizacin del suelo: su configuracin como
mnimos en la LRSV y su complementacin por la legislacin autonmica
La LRSV fue impugnada ante el Tribunal Constitucional por entenderse que al
establecer los criterios para la clasificacin del suelo predeterminaba un concreto modelo urbanstico y territorial, lo que era inconstitucional pues el Estado slo sera competente para determinar las clases de suelo, pero no para fijar concretos criterios de clasificacin de cada clase de suelo.
Pues bien, la STC 164/2001 zanja la cuestin afirmando al respecto que la opcin
estatal por la clasificacin tripartita del suelo en el artculo 7 LRSV quedara privada de
su eficacia igualadora si la fijacin de los criterios de clasificacin (en una de las tres
clases de suelo) fuera plenamente disponible por cada una de las Comunidades Autnomas. En consecuencia, afirma que el establecimiento de criterios para la clasificacin del
suelo acta como premisa indispensable para la configuracin de las condiciones bsicas
de ejercicio de los tres estatutos jurdicos primarios de la propiedad del suelo. A lo ante-

8. Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.

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rior aade que cada Comunidad Autnoma podr establecer otras clases de suelo (y por
tanto, otros criterios de clasificacin) para fines distintos de la configuracin de las condiciones bsicas de ejercicio de la propiedad urbana.
En definitiva, el Tribunal Constitucional sostiene que las Comunidades Autnomas pueden establecer otras clases de suelo y, por tanto, otros criterios de clasificacin,
pero para fines distintos de la configuracin de las condiciones bsicas de ejercicio de la
propiedad urbana. As, MENNDEZ REXACH9 ha sealado que la redaccin del artculo 9 LRSV no impide la clasificacin de suelo no urbanizable por otros criterios de
proteccin entre los que pueden figurar las exigencias de un desarrollo urbanstico sostenible. En fin, para el Tribunal Constitucional los criterios de clasificacin de la LRSV
son mnimos y pueden ser complementados con otros por el legislador autonmico e,
incluso, por el planificador (STC 164/2001, f. J. 14 y 15).
Particularmente, la propia LRSV, en su disposicin adicional cuarta, admite esta
posibilidad para Canarias y Baleares, al disponer que "en los territorios insulares la
legislacin urbanstica podr establecer criterios complementarios para clasificar los
suelos no urbanizables y urbanizables,...." VILLAR ROJAS10 entiende que fue intencin
del legislador estatal dejar abierta la puerta a un rgimen especial de clasificacin del
suelo, habida cuenta del impacto de la insularidad sobre la propiedad del suelo, posibilitando de forma directa, sin rodeos, establecer criterios especficos de clasificacin de
suelo urbanizable, moderando, con ello, su carcter residual.
5. Es necesaria la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento
general urbanstico?
Cabe preguntarse si en la medida en que la LRSV establece como contenido
mnimo bsico de la propiedad del suelo la clasificacin tripartita, la misma obliga a las
Comunidades Autnomas en el sentido de que todo plan general de ordenacin urbana
necesariamente ha de contemplar y contener las tres clases de suelo. La respuesta ha de
ser negativa. Lo que la legislacin bsica estatal obliga es a que el planeamiento general
acomode los distintos tipos de suelo que ordene urbansticamente a los de la triloga de
la ley bsica por cuanto son los tres estatutos primarios de la propiedad urbana, pero a lo
que no obliga es a que necesariamente concurran en todo planeamiento general urbanstico. La legislacin urbanstica estatal as lo vena contemplando. Por ejemplo, el artculo 9 del TRLS92 estableca que "el planeamiento clasificar el territorio en todas o
algunas de las siguientes clases....".
La legislacin autonmica en general tambin dispone que el planeamiento
urbanstico clasificar el suelo en todas o algunas de las tres clases de suelo. En consecuencia, no exige la concurrencia de las tres clases de suelo en todo planeamiento. Es
ms, algunas de ellas (Navarra, Aragn, etc.) disean planes generales simplificados
para pequeos municipios, eximindoles o recomendndoles la no previsin de suelo
urbanizable.
6. Desclasificacin y reclasificacin de suelo
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, abordando la cuestin relativa a las
facultades de las Administraciones Pblicas para variar las determinaciones contenidas
en los planes urbansticos y, en concreto, para cambiar la clasificacin y calificacin del
suelo, reiteradamente mantiene que la naturaleza normativa del planeamiento y la nece-

9. Urbanismo sostenible, clasificacin del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestin y


algunas propuestas, RDU, nm. 200, 2003, pg. 165.
10. El marco conceptual en el libro colectivo Derecho Urbanstico de Canarias, Instituto de Estudios
Canarios, 2003, pg. 63.

ESTUDIOS

sidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del inters pblico, justifican plenamente
el "ius variandi"11 que en este mbito se reconoce a la Administracin, y por ello es claro
que la revisin o modificacin de un planeamiento no puede, en principio, encontrar
lmite en la ordenacin establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior
rango jerrquico. Este "ius variandi" reconocido a la Administracin por la legislacin
urbanstica se justifica en las exigencias del inters pblico actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en
el artculo 103 CE
Esta facultad innovadora de la Administracin materializada en la ordenacin de
un plan urbanstico, tiene los lmites propios derivados del necesario acatamiento a los
estndares urbansticos previstos en la legislacin urbanstica, as como de la adecuada
satisfaccin de las necesidades sociales y del inters pblico a cuyo servicio ha de estar
subordinada la ordenacin territorial, y con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de
arbitrariedad en la solucin de los problemas urbansticos planteados dentro de una realidad social determinada. Por lo dems, preciso es reconocer a la Administracin la
facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores, tanto en orden a la clasificacin como a la calificacin del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre
dentro del contorno limitativo antes indicado.
Los derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente, si se
prueba que el inters pblico en cuya virtud se ha actuado no existe o ha mediado error
en su satisfaccin, se podr invocar con xito la nulidad de la modificacin o revisin
del planeamiento12.
Pues bien, la mayora de la legislacin urbanstica autonmica (siendo pioneras y
ejemplares, Canarias y Baleares) han incorporado y regulado el concepto de urbanismo
sostenible, concepto del que puede derivarse la adopcin de medidas de reclasificacin o
desclasificacin de suelos.
La Ley 19/2003, de 14 de abril, de Canarias, por la que se aprueban las Directrices de Ordenacin General y las Directrices de Ordenacin del Turismo, habla de "evitar la perpetuacin de clasificaciones", en especial "cuando hayan incumplido los
deberes urbansticos inseparables de la adquisicin de derechos." Y, en esta lnea,
decisiva es la disposicin adicional cuarta en cuanto dispone que se reclasificarn a
suelo rstico de proteccin territorial los terrenos urbanizables sin Plan Parcial en los
que se haya incumplido el deber de ordenar, y se categorizarn como urbanizables no
sectorizados aquellos que, contando con Plan Parcial, no hayan iniciado la ejecucin,
incumpliendo los deberes urbansticos de equidistribuir y ceder y no habiendo obtenido
la aprobacin del correspondiente proyecto de urbanizacin. Por el contrario, el Texto
Refundido del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, de Ordenacin del Territorio
y de Espacios Naturales de Canarias, en su disposicin adicional sexta establece que
los Espacios Naturales Protegidos slo podrn desclasificarse o descalificarse por Ley.
La Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenacin Territorial, de Baleares, establece lmites al desarrollo urbano, limites que suponen de forma directa, ante la
aparicin de suelo urbanizable o apto para urbanizar excedente, la necesidad de realizar
un proceso de reclasificacin del mismo (prembulo y artculos 32 y ss.).
Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo13, en lnea con el concepto de
desarrollo sostenible, ha puesto de relieve que no hay, en principio, dificultad alguna

11. Vase por toda, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2004 -RJ/2005/1721.
12. En este sentido, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 3 de noviembre de 2004 JUR/2005/22734-.
13. Por toda, Sentencias de 17 de febrero de 1998 -RJ 1677-, de 16 de mayo de 2000 -RJ 5487- y de 4 de
noviembre de 2004 -RJ 7708-.

CLASIFICACIN...

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para cambiar la ordenacin urbanstica en vigor, por razones de proteccin de la naturaleza o por la adopcin de un nuevo modelo de desarrollo territorial que se estima ms
adecuado. Y admite que la desclasificacin de suelo puede afectar a suelos urbanizables
cualquiera que sea la situacin en que se encuentren, incluso con plan parcial aprobado,
as como a suelo no urbanizable, a efectos de establecer un rgimen de proteccin ms
estricto.
Problema mayor plantea la desclasificacin de suelo urbano. Por coherencia,
parece que el suelo urbano edificado no debe ser objeto de desclasificacin. As lo viene
considerando la jurisprudencia, de la que buen ejemplo es la Sentencia del Tribunal
Supremo de 19 de mayo de 2004 -RJ 3893-. Caso distinto es el de terrenos mal clasificados como urbanos por realmente no contar con los servicios urbansticos necesarios.
Entonces no debe haber problema para desclasificarlos a no urbanizables. As lo declara
la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 30 de enero de 2003 RJCA 78-. Incluso la doctrina cientfica postula que aun estando urbanizados, si no
estn edificados, deben ser susceptibles de desclasificacin. Segn MENNDEZ
REXACH14 los suelos que son formalmente urbanos por cumplir con los requisitos legales aplicables, en concreto, por tener determinados elementos de urbanizacin: viales,
abastecimiento de agua, etc., pero que no lo son materialmente porque an no estn edificados, pueden ser desclasificados como rsticos, con desurbanizacin e indemnizacin, o permitiendo slo vivienda unifamiliar aislada, hoteles, etc.
III. SUELO URBANO
1. Clasificacin
A. El carcter reglado del suelo urbano. Excepciones
a) El carcter reglado
Es bien conocido que la legislacin urbanstica vena estableciendo un doble
requisito para la clasificacin del suelo como urbano:
- Criterio formal: que el plan lo delimite como tal (en atencin al modelo urbanstico que el planeamiento prevea realizar).
- Criterio material: que disponga de los servicios urbansticos mnimos (acceso
rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica),
o est consolidado por la edificacin (dos terceras partes).
No obstante, la jurisprudencia sistemticamente oblig a las Administraciones
urbansticas a clasificar como urbanos terrenos en funcin de la concurrencia en ellos de
los servicios urbansticos o por estar consolidados por la edificacin, insistiendo en que
no se trata de una decisin voluntarista sino de la constatacin de una situacin fctica,
de manera que la clasificacin de un terreno como suelo urbano depende del hecho fsico de la urbanizacin o consolidacin de la edificacin15, si bien ha precisado tambin
que su clasificacin como urbano exige, no simplemente el que los terrenos estn dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas residuales y suministro de energa elctrica con las caractersticas adecuadas para servir a la edificacin
que sobre ellos existe o se haya de construir, sino tambin que tales dotaciones les proporcionen los correspondientes servicios y que el suelo est insertado en la malla urba-

14. Urbanismo sostenible, clasificacin del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestin y
algunas propuestas, RDU, nm. 200, 2003, pg. 186 y ss.
15. As, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1987 -RJ 6605-.

ESTUDIOS

na, es decir, que exista una urbanizacin bsica constituida por unas vas perimetrales y
unas redes de suministro de agua y de su evacuacin y energa elctrica de que puedan
servirse los terrenos y que stos por su situacin no estn completamente desligados del
entramado urbanstico ya existente16.
En definitiva, el suelo no puede clasificarse como urbano en funcin de las previsiones del planeamiento si no cumple los requisitos fcticos establecidos. En palabras
del Tribunal Supremo, el suelo urbano no se constituye, sino que se delimita en virtud de
la fuerza normativa de lo fctico (Sentencia de 30 de enero de 1990 -RJ 364-). La clasificacin de este suelo es, por tanto, de carcter reglado.
Pues bien, el carcter reglado (el hecho fsico) ha sido reforzado por la LRSV al
suprimir o no exigir el criterio formal, esto es, la intermediacin del planeamiento. En
efecto, el artculo 8 dispone que tendrn la condicin de suelo urbano: a) el suelo ya
transformado por contar, como mnimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua,
evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica; b) estar consolidado por la edificacin en la forma y caractersticas sealadas por la legislacin urbanstica; c) los terrenos que en ejecucin del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el
mismo.
Sin embargo, algunas CCAA siguen incluyendo en su legislacin el requisito formal de intermediacin del planeamiento, esto es, que el planeamiento lo clasifique como
urbano. As, por ejemplo, Canarias17, o Catalua18, que incluye el requisito de que el planeamiento urbanstico incluya de manera expresa esa clase de suelo. Y, a la vista de este
requisito formal, se ha llegado a afirmar que la clasificacin no es enteramente reglada,
aunque tampoco enteramente discrecional. Creo que a pesar de tal requisito formal la
clasificacin es enteramente reglada porque el planificador est totalmente obligado por
la realidad fctica. Buen ejemplo es la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Canarias, de 15 de julio de 2004 -JUR 266629-, que manifiesta al respecto:
"La cuestin de fondo es que el suelo urbano, por decisin del planificador, solo
puede ser aquel que rena las condiciones que establece el artculo 8 de la Ley de
1998, esto es, bien el suelo ya transformado por contar, como mnimo, con acceso
rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica, o por estar consolidado por la edificacin en la forma y con las caractersticas
que establezca la legislacin urbanstica (letra a) del art. 8), bien los terrenos que en
ejecucin del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo (letra
b) del mismo art.).
En el primer inciso se hace referencia a los requisitos exigibles respecto al grado de
urbanizacin, si bien reiterada Jurisprudencia ha advertido que no es suficiente contar simplemente con cada uno de los cuatro servicios indicados, sino que es necesario, adems, que dichos servicios tengan caractersticas adecuadas para servir a la
edificacin que sobre ellos exista o se haya de construir en la ejecucin del Plan.
Por otra parte, como seala la sentencia del TS de 21 de septiembre de 1987, probablemente una de las mas citadas por los Tribunales en este mbito dada su claridad
expositiva: "La definicin con rango legal del suelo urbano constituye un lmite a la
potestad de planeamiento, de suerte que la Administracin queda vinculada por una
realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias". la clasificacin de
un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del
planificador, sino que debe ser definido en funcin de la realidad de los hechos, con
alusin, incluso, a la "fuerza normativa de lo fctico"

16. Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 1997 -RJ 4051-.


17. Artculo 50 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
18. Artculo 26.a) del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Catalua.

CLASIFICACIN...

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Pues bien, dicha doctrina es plenamente aplicable al caso, en el sentido de que el


planificador, en este caso el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, a la hora
de clasificar el suelo quedaba vinculado por la realidad, o dicho de otra forma, la
inclusin de unos terrenos como urbanos escapaba a su esfera voluntarista, que se
debe limitar a reflejar la realidad fsica del suelo. Puede decirse, por ello, que aqu
no existe carga alguna de discrecionalidad."

b) Excepciones
Una clara excepcin al carcter reglado, esto es, a la fuerza normativa de lo fctico, la encontramos en Navarra. Dispone el artculo 58 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de
diciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo, que en los municipios con poblacin inferior a quinientos habitantes y en los municipios compuestos siempre que no
superen una poblacin total de mil habitantes, el Plan General clasificar los terrenos en
suelo urbano y no urbanizable, y que con el carcter de suelo urbano no consolidado
podr incluir una zona perifrica en distancia no superior a cien metros a las ltimas edificaciones residenciales integradas en el tejido urbano, donde se prevea la necesidad de
construccin de un nmero reducido de viviendas, hasta un mximo de diez, necesarias
para el desarrollo del municipio y sin que dicha construccin altere su carcter rural.
Aade seguidamente que la ejecucin del Plan General en suelo urbano no consolidado
podr realizarse a travs de actuaciones asistemticas en las que, salvando siempre el
cumplimiento de los deberes y cargas de urbanizacin y cesin, se garantice la adecuada
conexin de la urbanizacin y edificacin con la trama urbana existente y con las redes
generales municipales. Vemos, pues, que en Navarra, por voluntad del planificador, un
suelo que no cuenta materialmente con los servicios urbansticos ni esta edificado, no
obstante, puede ser clasificado como suelo urbano no consolidado, que se ejecutar asistemticamente.
Otra excepcin la haca la ya derogada Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanstica de Valencia, cuando en su artculo 8.4 dispona que el
plan clasificar como suelo urbano los terrenos que, por convenir a su modelo territorial,
se pretendan mantener o incorporar dentro del proceso de urbanizacin, sealando
seguidamente el artculo 9.2 que la clasificacin de los terrenos como suelo urbano tiene
por objeto posibilitar su desarrollo urbanstico preferentemente mediante Actuaciones
Aisladas, y que los terrenos en que stas sean previstas por el Plan se entendern clasificados como suelo urbano. Puede observarse que aquella Ley prescinda totalmente de
criterios fcticos. La nueva Ley 16/2005, de 30 de diciembre, vuelve a la ortodoxia y,
como veremos, clasifica el suelo urbano en funcin de criterios materiales. No obstante,
la excepcin no parece haber desaparecido del todo pues la nueva Ley tambin considera suelo urbano no consolidado, entre otros, las reas que el plan disponga de nueva
urbanizacin adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente para configurar un sector
de planeamiento parcial19. Parece, pues, que unos terrenos que no renen los requisitos
materiales necesarios para su clasificacin como urbanos, no obstante, pueden clasificarse como urbanos no consolidados si estn adyacentes al suelo urbano.
B. Criterios de clasificacin
a) Formar parte o ser integrable en la trama o malla urbana
Este criterio, inicialmente de construccin jurisprudencial, ha sido incorporado
por la mayora de la legislacin autonmica. En efecto, las leyes de Navarra, Asturias,
Catalua, Cantabria, Madrid, Aragn, Castilla y Len, Canarias, Galicia, Pas Vasco y
Valencia, positivizan el criterio de que los terrenos formen parte de la trama urbana o
sean integrables en dicha trama o malla urbana. Ninguna de las leyes, a excepcin de las

19. Vase el artculo 10.3.b) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanstica.

ESTUDIOS

de Asturias y Galicia, definen lo que sea trama o malla urbana, por lo que se trata de un
concepto jurdico indeterminado. El artculo 113 del Decreto Legislativo 1/2004 de
Asturias considera malla urbana "la urbanizacin bsica constituida por unas vas perimetrales y unas redes de suministro de agua y energa elctrica y de saneamiento de que
pueda servirse el territorio, sin que est por su situacin completamente desligado del
entramado urbanstico existente". El artculo 11.2 de la Ley 9/2002 de Galicia ofrece la
siguiente conceptuacin: "A los efectos de la presente Ley se consideran incluidos en la
malla urbana los terrenos de los ncleos de poblacin que dispongan de una urbanizacin bsica constituida por unas vas perimetrales y unas redes de servicios de las que
puedan servirse los terrenos y que stos, por su situacin, no estn desligados del entramado urbanstico ya existente".
A nivel doctrinal, siguiendo a ENERIZ OLAECHEA20, puede entenderse por
trama o malla urbana el conjunto de edificaciones, calles y servicios urbansticos, dotados de una cierta coherencia y homogeneidad.
La jurisprudencia tambin se ha ocupado de definir o conceptuar la trama urbana.
As, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2005 -RJ 3302- reiterando
doctrina anterior manifiesta que:
"En la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de
malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999: "que el suelo est
insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanizacin bsica constituida
por unas vas perimetrales y unas redes de suministro de agua y energa elctrica y
de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que stos, por su situacin, no
estn completamente desligados del entramado urbanstico ya existente". (....)
En esta misma lnea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de
2003) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbansticos exigidos
en el artculo 78 LS no es suficiente para su clasificacin como suelo urbano si
aqulla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata as de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es,
pero con exoneracin a los propietarios de las cargas que impone el proceso de
transformacin de los suelos urbanizables. (...)
Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno
no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco
si, adems, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios
ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno."

Vemos, pues, que el criterio de integracin en la trama o malla urbana tiene fundamental importancia a la hora de dilucidar si un concreto terreno o parcela debe o no
ser clasificado como urbano. As, la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre
de 2001 -RJ/2002/1796- hace uso de l para extraer las siguientes consecuencias:
"En la lnea ya expuesta, las sentencias de 6 de marzo, 26 de mayo, 21 de julio, y 18
de diciembre de 1997 y 13 de mayo de 1998 insisten en la necesidad tanto de que
los terrenos se encuentren insertos en la malla urbana como en la de que cuenten
con los servicios apropiados. No es suficiente, se ha dicho, que ocasionalmente tengan los servicios urbansticos a pie de parcela, porque pasen por all casualmente,
sino que deben estar dotados de ellos porque la accin urbanizadora haya llegado al
lugar de que se trate. La sentencia de 4 de febrero de 1999 declara, as, que no es
suficiente que el terreno tenga los servicios urbansticos cuando el mismo no se
encuentra en la malla urbana y la de 1 de junio de 2000 precisa que el suelo urbano
slo llega hasta donde lo hagan los servicios urbansticos que se han realizado para

20. Rgimen urbanstico del suelo, en el libro colectivo Derecho Urbanstico de Navarra, Gobierno de
Navarra, 2004, pg. 323.

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la atencin de una zona urbanizada, y ni un metro ms all. No cabe clasificar como


urbano un terreno que linda con urbanizaciones consolidadas pero que est separado
de ellas por la voluntad del Municipio de mantener el suelo urbano en el lmite de
las urbanizaciones existentes. Dicho en otros trminos: el suelo urbano no puede
expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple
juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, como advierte la sentencia de 12 de noviembre de 1999 a propsito de un caso de suelo no urbanizable.
Y todo ello porque, como ya apunt en similar sentido la sentencia de 3 de abril de
1996, en algn punto del terreno ha de estar el lmite entre el suelo urbano y el no
urbanizable cuando el planificador, usando su potestad, ha previsto el crecimiento
urbano en otro lugar y no quiere interponer entre los dos un suelo urbanizable."

Pues bien, con base en esta construccin jurisprudencial algunas leyes autonmicas hacen importantes puntualizaciones al respecto.
Catalua establece que "el simple hecho de que el terreno confronte con carreteras y vas de conexin interlocal y con vas que delimiten el suelo urbano no comporta
que el terreno tenga la condicin de suelo urbano".
Asturias y La Rioja, disponen que "los servicios construidos en ejecucin de un
sector o unidad de actuacin, las vas perimetrales de los ncleos urbanos, las vas de
comunicacin entre ncleos y las carreteras no servirn de soporte para la clasificacin
como urbanos de los terrenos adyacentes".
Galicia dispone por su parte que "los servicios construidos para la conexin de
un sector de suelo urbanizable, las vas perimetrales de los ncleos urbanos, las vas de
comunicacin entre ncleos, las carreteras y las vas de la concentracin parcelaria no
servirn de soporte para la clasificacin como urbanos de los terrenos adyacentes,
salvo cuando estn integrados en la malla urbana".
b) Disponer de urbanizacin idnea
Todas las leyes autonmicas exigen que los terrenos cuenten con una urbanizacin integrada en la malla urbana formada por los cuatro servicios urbansticos mnimos,
esto es, acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de
energa elctrica, de manera que los terrenos tengan ya la consideracin de solar o puedan alcanzar esta condicin con la realizacin de meras obras accesorias de complementacin de la urbanizacin, y que tales dotaciones proporcionen los correspondiente servicios.
Pero, adems, exigen que estos servicios tengan caractersticas adecuadas para
servir la edificacin existente o la prevista. Cuestin distinta es que siendo idnea para
la edificacin existente, no lo sea para la prevista por el planeamiento en la medida en
que ste disponga operaciones de remodelacin, renovacin o reforma interior y, en consecuencia, se requiera, no meras obras accesorias, sino una completa reurbanizacin de
los terrenos mediante actuaciones sistemticas. Ello no impide su clasificacin como
urbano. En algunas legislaciones urbansticas ya derogadas pasaban a tener la condicin
de urbanizables, pero actualmente se clasifican como urbanos.
De todos modos, esta no es una regla absoluta pues tambin se clasifica como
suelo urbano el consolidado por la edificacin que carece de alguno de esos servicios
mnimos o que, en cualquier caso, tiene una urbanizacin muy deficitaria. Es decir, la
ratio para su clasificacin no es la presencia de los servicios mnimos sino la edificacin
en un determinado porcentaje.
c) Consolidado por la edificacin
La mayora de las leyes autonmicas exigen la clasificacin como suelo urbano
de las reas que estn edificadas al menos en dos de las terceras partes de los espacios
aptos para ella.

ESTUDIOS

Cuatro Comunidades Autnomas, sin embargo, se diferencian. Castilla y Len,


Cantabria y Valencia slo exigen que est edificada la mitad de la superficie. La Rioja,
exige la edificacin en dos tercios para los municipios de ms de 25.000 habitantes, y la
mitad de la superficie para el resto de municipios.
d) Suelo urbanizado en ejecucin de planeamiento
Se trata del suelo inicialmente clasificado como urbanizable que, en ejecucin del
planeamiento, ha sido efectivamente urbanizado. Ahora bien, la urbanizacin ha debido
hacerse de conformidad con las determinaciones del planeamiento.
2. Categorizacin
A. Categoras comunes
Las dos categoras ordinarias de suelo urbano previstas en todas las Comunidades
Autnomas son las de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. Analizados en abstracto, el suelo urbano consolidado se caracteriza por formar parte de la
trama urbana, contar con una urbanizacin completa o necesitada slo de pequeas
obras accesorias y no reclamar acciones urbanizadoras de reforma. El suelo urbano no
consolidado se caracteriza por formar parte de la trama urbana, estar dotado de los servicios urbansticos bsicos o estar comprendido en espacios consolidados por la edificacin, y, an teniendo completos todos los servicios, necesitar de actuaciones urbansticas
importantes de reforma o renovacin, que se ejecutarn sistemticamente mediante unidades de ejecucin con equidistribucin de cargas y beneficios.
Todas las Comunidades Autnomas se atienen bastante fielmente a los referidos
criterios materiales. Categorizan como suelo urbano consolidado los terrenos que estn
urbanizados y tengan la condicin de solares o a punto de alcanzar esa condicin y,
adems, mantengan la urbanizacin preexistente. Canarias especifica que han de contar
con los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas residuales, suministro de energa elctrica, en condiciones de plenos servicio, ms pavimentacin de calzada, encintado de aceras y alumbrado pblico. Categorizan como suelo
urbano no consolidado los terrenos que requieran modificacin de la urbanizacin
mediante unidades de ejecucin. En general, integran en esta categora los terrenos consolidados por la edificacin pero con urbanizaciones deficitarias; aquellos en los que sea
necesarios procesos de urbanizacin, reforma interior, renovacin, etc., con distribucin
de cargas y beneficios; y en los que el planeamiento prevea una ordenacin sustancialmente diferente.
No obstante, veremos seguidamente cmo algunas no se acomodan plenamente a
esta abstracta o, en mi criterio, ideal diferenciacin, e incorporan singularidades que las
diferencian.
Algunas Comunidades Autnomas tambin categorizan como suelo urbano no
consolidado los solares en los que el aprovechamiento urbanstico atribuido por el planeamiento supera el preexistente, esto es, cuando el plan otorga una edificabilidad ponderada superior a la previa existente (Pais Vasco, por ejemplo). Se trata de cumplir el
principio de equitativo reparto de cargas y beneficios, de manera que si el planeamiento, la accin pblica, otorga un aprovechamiento superior al preexistente, lo que genera
una plusvala, el titular del terreno deber asumir, simtricamente, las cesiones de suelo
dotacional necesarias, o su equivalente en dinero, para satisfacer las demandas sociales
que la mayor edificabilidad o densidad generan, reajustando as el equilibrio entre usos
lucrativos y dotacionales. Es lo que se denomina "actuaciones de dotacin".
Murcia no basa la diferencia entre suelo urbano consolidado y no consolidado,
como las dems, en razn del grado de urbanizacin de los terrenos o de la necesidad o
no de hacer remodelaciones, reformas interiores, o procesos de renovacin, sino exclusi-

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vamente en funcin de que los terrenos necesiten o no la delimitacin de Unidades de


Actuacin y el desarrollo de mecanismos de equidistribucin. As, pues, parece que
invierte causa y consecuencia, siendo la causa la necesidad de delimitar Unidades de
Actuacin con equidistribucin en lugar de la necesidad de hacer obras de remodelacin, renovacin o reforma. Adems, incorpora la singularidad de que en el suelo urbano
consolidado pueden delimitarse Unidades de Actuacin con equidistribucin para llevar
a cabo operaciones de renovacin o mejora urbana21.
La Rioja considera suelo urbano consolidado todo el que no necesite ser sometido
a procesos integrales de urbanizacin y/o edificacin, con la singularidad de que admite
que el suelo urbano consolidado quede delimitado en Unidades de Actuacin para la
realizacin de procesos de renovacin o reforma interior22. Queda, pues, en mi criterio,
desdibuja la propia definicin de suelo urbano consolidado.
Aragn es ms restrictivas para categorizar el suelo urbano no consolidado pues
lo refieren exclusivamente al que el plan general defina expresamente por estar sometido
a procesos integrales de urbanizacin, renovacin o reforma interior o edificacin. Todos
los dems tendrn la categorizacin de suelo urbano consolidado.
Andaluca categoriza como suelo urbano no consolidado los suelos que renan
alguna de estas caractersticas: a) carecer de urbanizacin consolidada; b) formar parte
de reas homogneas, continuas o discontinuas, a las que el planeamiento les atribuya
un aprovechamiento objetivo considerablemente superior al existente; c) cuando su ejecucin requiera el incremento o mejora de los servicios pblicos y de urbanizacin existentes. Como singularidad admite que el suelo urbano no consolidado no quede incluido
en unidades de ejecucin23.
Castilla-La Mancha, Pas Vasco y Extremadura categorizan como suelo urbano
no consolidado los terrenos que el planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo superior al que corresponde a la edificabilidad preexistente lcitamente realizada.
Aade Castilla-La Mancha que para su materializacin se podr optar por la aplicacin
de la tcnica de las transferencias de aprovechamiento urbanstico, que, como es bien
conocido, es predicable de las actuaciones asistemticas. A su vez, Extremadura seala
que su materializacin requerir, por exigirlo el plan, la delimitacin previa de unidades
de actuacin discontinuas. Adems, Extremadura impone a los propietarios de suelo
urbano consolidado la cesin obligatoria y gratuita a la Administracin del aprovechamiento urbanstico que exceda del anterior existente, de manera que hay participacin de
la Comunidad en las plusvalas urbansticas incluso en el suelo urbano consolidado24.
Catalua, incluye en el suelo urbano no consolidado los solares que como consecuencia de la nueva urbanizacin dejen de tener sealadas alineaciones y rasantes, o
deban de ceder terrenos para destinarlos a calles o vas de cara a regularizar alineaciones
o completar la red viaria.
Valencia, en su nueva Ley 16/2005, de 30 de diciembre, categoriza como urbano
con urbanizacin consolidada el terreno que el plan sujete al rgimen de actuaciones aisladas y como suelo urbano sin urbanizacin consolidada el terreno sujeto a actuaciones
integradas que el plan clasifique as porque: a) aun habiendo estado previamente urbanizado se halle en reas de reforma interior que precisen complementar sus dotaciones
mediante actuacin integrada para la implantacin de los nuevos usos, tipologas o aprovechamientos previstos o por cambiar su funcin o estructura urbana. b) configuren

21. Artculo 63.3 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
22. Artculo 9 de la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
23. Artculo 55.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.
24. Artculo 14.1.4, letras b) y c) de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial.

ESTUDIOS

reas de nueva urbanizacin adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente para configurar un sector de planeamiento parcial.
As pues, puede observarse que los criterios de categorizacin no son totalmente
homogneos, encerrando en algunos casos importantes diferencias:
- Mientras en Murcia, La Rioja y Valencia los terrenos sometidos a procesos integrales de reforma interior pueden categorizarse como suelo urbano consolidado (en
Valencia excepcionalmente) y, sin embargo, son gestionados mediante Unidades de
Actuacin, en las dems Comunidades Autnomas con, a mi juicio, una mayor coherencia, se categorizan necesariamente como no consolidados por cuanto sern objeto de una
profunda actuacin urbanstica sistemtica con reurbanizacin y equidistribucin.
- Andaluca, Pas Vasco, Castilla-La Mancha y Extremadura categorizan como
suelo urbano no consolidado los terrenos que el planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo superior al que corresponde a la edificabilidad preexistente. En Andaluca y Castilla-La Mancha el suelo urbano no consolidado puede no estar incluido en
Unidades de Actuacin y, por tanto, gestionarse asistemticamente. Se tratara de los
"solares" a los que el planeamiento les atribuya un aprovechamiento objetivo superior.
En Extremadura, la gestin de estos "solares" se har mediante Unidades de Actuacin
discontnuas.
- Mientras en Aragn un suelo urbano consolidado por la edificacin que cuente
con los servicios bsicos (parece, pues, que no importa que sean totalmente insuficientes
para prestar el servicio necesario) es suelo urbano consolidado, en las dems ser suelo
urbano no consolidado precisamente por no contar con una urbanizacin suficiente y
adecuada.
- En Aragn y La Rioja, en lugar de la realidad fsica existente, lo que prima y es
determinante son las previsiones de reforma que el planeamiento hace respecto del suelo
urbano, pues cualquier terreno que no est remitido a un proceso integral de urbanizacin y/o edificacin es suelo urbano consolidado, ello al parecer con independencia del
mayor o menor grado de urbanizacin.
- Valencia considera suelo urbano no consolidado, entre otros, las reas que el
plan disponga de nueva urbanizacin adyacente al suelo urbano y sin entidad suficiente
para configurar un sector de planeamiento parcial, por lo que parece que unos terrenos
que inicialmente deberan clasificarse como urbanizables, pueden clasificarse como
urbanos no consolidados.
A la vista de este panorama legislativo, a modo de conclusin o recapitulacin,
siguiendo las consideraciones hechas por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Valencia de 23 de enero de 2004 -JUR 169115-, cabe significar que en la categorizacin del suelo urbano consolidado o no consolidado cuenta la realidad fsica existente,
pero, adems, su conceptuacin como tal tambin implica un juicio del planificador
sobre la consolidacin, "juicio este que tiene su regla-gua en el modelo asumido por
cada ordenacin urbanstica pues lo contrario supondra limitarse al mantenimiento de
un determinado statu-quo (contrario a la evolucin urbana). En tal sentido el juicio de
consolidacin no es, pues, retrospectivo y reglado desde la realidad fsica dada; es ms
bien prospectivo, si bien a partir y sobre dicha realidad." Lo que significa que la categorizacin puede operar, en su caso, a pesar y en contra de la realidad fsica, esto es, cuando la reurbanizacin es necesaria al modelo asumido, cuando a las parcelas se les atribuye un aprovechamiento objetivo superior al existente, etc. Entonces, a pesar de la
realidad fsica se categorizazn como suelo urbano no consolidado.
B. Subcategoras dentro de las comunes
nicamente las establece Canarias. Su Texto Refundido dispone25 que el planeamiento diferenciar en suelo urbano consolidado o no consolidado cualquiera de las dos
subcategoras:

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- Suelo de inters cultural, por contar con elementos del patrimonio arquitectnico o etnogrfico, formen o no conjuntos y estn o no declarados de inters cultural.
- Suelo de renovacin o rehabilitacin urbana, por quedar sujeto a operaciones
que impliquen su transformacin integrada.
C. Otras categoras
Murcia contempla las siguientes26:
- Suelo urbano de ncleo rural integrado por los terrenos, incluidos los de la huerta tradicional murciana, que por existir agrupaciones de viviendas con viario e infraestructuras comn y relaciones propias de la vida comunitaria, constituyan un asentamiento de poblacin tradicional reconocido oficialmente por un topnimo y especialmente
vinculado a las actividades del sector primario.
- Suelo urbano especial integrado por los terrenos, incluidos los de la huerta tradicional murciana, que, careciendo de alguno de los requisitos anteriores, constituyan un
asentamiento con frente a camino pblico tradicional.
3. Calificacin
La legislacin urbanstica se limita a diferenciar entre usos globales y usos pormenorizados. Los usos globales se anudan a la tcnica de la zonificacin urbanstica.
Por lo dems, remite al planificador la concrecin de los diferentes usos e intensidades
que hayan de preverse en suelo urbano, otorgndole para ello una amplia discrecionalidad.
A. Zonas
Cada superficie de suelo tiene prescrita unas caractersticas de uso, intensidad y
tipologa edificatoria homogneas. Se plasma en el planeamiento mediante lo que se
denomina como zonificacin urbanstica, que se corresponde con las superficies de suelo
a ocupar por cada uso homogneo27, as como las lneas de separacin entre ellas, que,
normalmente, aprovechan separaciones producidas por viales u otras infraestructuras.
Las determinaciones propias de una Zona son, por ejemplo, las siguientes:
- Uso: residencial.
- Intensidad de uso (edificabilidad unitaria): 1,45m2 de forjado x m2.
- Tipologa edificatoria: vivienda colectiva en manzana abierta.
B. Usos
Corresponde al planeamiento urbanstico ordenar los usos de los terrenos, entendindose por uso la realizacin de la actividad sobre el suelo o sobre las construcciones
que ha previsto y asignado el planeamiento.

25. Artculo 51.2 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
26. Artculo 63 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
27. GONZALEZ BERENGUER, Teora y prctica del planeamiento urbanstico, INAP, 1969, pg. 93,
define las zonas como las porciones del conjunto de suelo sujetas a un rgimen y destinacin homogneos.
28. As, el Real Decreto 1020/1993, de 25 junio. Tambin suele hacerlo la normativa autonmica respectiva. Ejemplo: Decreto Foral 216/1984, de 10 de octubre.

ESTUDIOS

Existe gran variabilidad de usos, que el planificador libremente establecer en


cada plan. No obstante, vienen descritos en la normativa catastral28. Seguidamente, y a
ttulo meramente enunciativo, expongo una enumeracin de distintos usos posibles:
a) Por el nivel de asignacin:
Globales: usos genricos: residencial, terciario, industrial, equipamiento comunitario.

Pormenorizados: usos especficos: vivienda colectiva, oficinas, servicios, hoteles.


b) Por su idoneidad para los fines de la ordenacin:
Principal: el establecido en el plan.
Equivalente: el que tiene idntica idoneidad que el principal.
Necesario: el que resulta imprescindible por complementar el principal.
Tolerado: puede coexistir con el principal. Permisible en una determinada proporcin

Prohibido: no permitido en ningn caso.


Provisional: los del artculo 17LRSV.

c) Por su relacin con el planeamiento:


Consolidados
Modificados
De nueva creacin
d) Por los usuarios
Pblicos
Privados
e) Por su funcin:
Residencial:
Residencial vivienda unifamiliar:
En rgimen libre.
En rgimen de proteccin pblica.
Residencial vivienda plurifamiliar:
En rgimen libre.
En rgimen de proteccin pblica.
Residencial singular.

Industrial:
Gran industria.
Pequea o mediana industria.
Taller de mantenimiento, entretenimiento y reparacin de vehculos.
Almacn.

Terciario:
Terciario comercial.
Terciario de oficinas.
Terciario espectculos o centros de reunin.

CLASIFICACIN...

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JUAN LUIS BELTRN AGUIRRE

Terciario de garajes.
Terciario en instalaciones singulares.

Institucional
Equipamiento comunitario:
Equipamiento comunitario universitario.
Equipamiento comunitario docente.
Equipamiento comunitario deportivo.
Equipamiento comunitario mltiple.
Equipamiento comunitario cementerio.

Espacios libres:
Espacios libres: plazas, jardines y zonas verdes.
Espacios libres: parques urbanos.

Sistemas generales.
Etc.
IV. SUELO NO URBANIZABLE
1. Clasificacin
A. Los criterios bsicos o mnimos de clasificacin en la LRSV
La LRSV establece tres criterios de clasificacin de suelo no urbanizable:
a) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algn rgimen especial
de proteccin incompatible con su transformacin de acuerdo con los planes de ordenacin territorial o la legislacin sectorial, en razn de sus valores paisajsticos, histricos,
arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en
el planeamiento sectorial29, o en funcin de su sujecin a limitaciones o servidumbres
para la proteccin del dominio pblico. Como puede observarse priman los valores
inmateriales. Ahora bien, a significado el Tribunal Constitucional que la enumeracin de
valores a proteger que hace este precepto no es restrictiva o limitativa, sino meramente
enunciativa u orientativa (STC 164/2001, f. J. 14, a)
b) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los referidos
valores inmateriales, por su valor agrcola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales. En este segundo criterio priman junto a los inmateriales, los valores econmicos.
c) Aquellos otros que el planificador considere inadecuados para el desarrollo
urbano, bien por imperativo del principio de utilizacin racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carcter territorial o urbanstico establecidos por la normativa urbanstica.
Es sobradamente conocido cmo el legislador estatal pretendi suprimir toda discrecionalidad en la clasificacin de suelo no urbanizable, imponiendo que fuera una
operacin reglada al objeto de que este suelo dejase de ser el "residual", y cmo esta
intencin devino frustrada por la amplia interpretacin que los legisladores autonmicos

29. Pueden ser de los siguientes tipos: inundacin, erosin, hundimiento, desprendimientos, contaminacin, etc., o cualquier otro tipo de perturbacin de la seguridad y salud pblicas o del medio ambiente.

ESTUDIOS

hicieron del criterio de "inadecuacin para el desarrollo urbano", posibilitando que en


funcin del modelo territorial libremente elegido por el municipio cualquier suelo pudiera ser clasificado como no urbanizable, posicin autonmica finalmente ratificada por la
STC 164/200130. Y, aunque en la ltima y vigente redaccin del supuesto tercero el
legislador estatal ha intentado objetivar los criterios de inadecuacin para el desarrollo
urbano, veremos que el legislador autonmico, en general, sigue haciendo una amplia
interpretacin de este criterio.
Adems, conocemos ya que el Tribunal Constitucional ha declarado que los criterios de clasificacin de la LRSV son mnimos y pueden ser complementados con otros
por el legislador autonmico e, incluso, por el planificador (STC 164/2001, f. J. 14 y
15). En este sentido, MENNDEZ REXACH31 mantiene que la redaccin del artculo 9
LRSV no impide la clasificacin de suelo no urbanizable por otros criterios de proteccin entre los que pueden figurar las exigencias de un desarrollo urbanstico sostenible.
El primero de los criterios puede considerarse reglado pues se impone al planificador por la legislacin sectorial o por la planificacin territorial. El segundo es inicialmente discrecional por cuanto depende de la decisin del planificador, pero reglado en
cuanto el planificador no tiene libertad para decidir qu suelos preservar, sino que debe
hacerlo en funcin de que materialmente sean poseedores de los valores que justifican su
preservacin. El tercer criterio es, como veremos, discrecional.
B. Los criterios de clasificacin en la legislacin autonmica
Las leyes urbansticas autonmicas, prcticamente sin excepcin, acogen los dos
primeros criterios de clasificacin, esto es, el de suelo no urbanizable de especial proteccin y el de preservacin, y lo hacen con redacciones idnticas o bastante similares a las
de la LRSV. Puede decirse, pues, que respecto a estos dos criterios hay una homogeneidad bastante notable en la legislacin autonmica comparada.
Por el contrario, donde se aprecian mayores diferencias con respecto a la estatal
es en la regulacin del tercer criterio, es decir, el de inadecuacin para el desarrollo
urbano.
De un lado, sorprendentemente, Madrid, Asturias y Galicia, no lo incorporan.
Dicho de otra forma, no prevn la existencia de suelo no urbanizable ordinario o comn.
En consecuencia, puede afirmarse que los criterios de clasificacin del suelo no urbanizable son enteramente objetivados, no otorgndole al planificador prcticamente mbito
alguno de discrecionalidad o de libre eleccin de un modelo.
De otro, el resto de Comunidades Autnomas acogen abiertamente este tercer criterio, con las expresiones: "inadecuados para el desarrollo urbano" (Canarias, Pas
Vasco,Valencia, Aragn); "suelos excluidos por la estrategia territorial" (La Rioja y
Baleares); "incompatible con el modelo urbanstico y territorial adoptado" (Cantabria);
"innecesario para el desarrollo urbanstico racional de acuerdo con el modelo territorial
adoptado (Extremadura), "de innecesaria incorporacin inmediata en funcin del modelo de desarrollo" (Castilla-La Mancha), "ser improcedente su transformacin teniendo
en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales de los
municipios" (Andaluca), "de acuerdo con el modelo de desarrollo urbanstico sostenible" (Catalua), "inadecuados para la urbanizacin conforme a los criterios de la ley y
reglamentos" (Castilla y Len), "inadecuados por imperativo del principio de utilizacin
30. Recurdese que para evitar la amplia interpretacin que los legisladores autonmicos hicieron del
criterio de "inadecuacin para el desarrollo urbano" se suprimi de un plumazo mediante el Real DecretoLey 4/2000, de 23 de junio, pero cmo el Tribunal Constitucional en su Sentencia 164/2001 bas la constitucionalidad del artculo 9 precisamente en este tercer criterio, lo que oblig al legislador estatal a reponerlo en la ltima reforma operada por la Ley 10/2003, de 20 de mayo.
31. Urbanismo sostenible, clasificacin del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestin y
algunas propuestas, RDU, nm. 200, 2003, pg. 165.

CLASIFICACIN...

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JUAN LUIS BELTRN AGUIRRE

racional de los recursos naturales o por la necesidad de garantizar un desarrollo sostenible, de acuerdo con el modelo de desarrollo urbano y territorial definido por el planeamiento" (Murcia), "excluidos por Instrumentos de Ordenacin del Territorio en razn
del modelo de desarrollo territorial" (Navarra).
Y en esta amplia y generosa utilizacin del criterio de inadecuacin para el desarrollo urbano, ha pesado decididamente la introduccin en la legislacin autonmica del
principio informante "desarrollo sostenible", siendo una de sus muchas consecuencias o
aplicaciones la opcin por reformar y rehabilitar antes que urbanizar ex novo. La sujecin de la planificacin a las exigencias de un desarrollo sostenible la imponen diversas
leyes autonmicas. As, por ejemplo, la directriz 66 de la Ley 19/2003, de 14 de abril, de
Directrices de Ordenacin General y Ordenacin del Turismo, de Canarias, lo hace con
las siguientes palabras: "El planeamiento minimizar el consumo de nuevo suelo y dar
prioridad al uso ms eficiente del suelo ya ocupado, mediante su renovacin y reutilizacin, utilizando para ello la gestin urbanstica y la intervencin en el mercado inmobiliario". A su vez, el Decreto Legislativo1/2005, de 26 de julio, que aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Urbanismo, de Catalua, en su artculo 3, afirma que "El desarrollo urbanstico sostenible, puesto que el suelo es un recurso limitado, comporta tambin la configuracin de modelos de ocupacin del suelo que eviten la dispersin en el
territorio, favorezcan la cohesin social, consideren la rehabilitacin y la renovacin en
suelo urbano, atiendan la preservacin y la mejora de los sistemas de vida tradicionales
en las reas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente". Por su
parte, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica, de Andaluca,
apuesta por el desarrollo sostenible y en su prembulo manifiesta que "el urbanismo del
siglo XXI tiene como principal reto atender a la conservacin, rehabilitacin y recualificacin de la ciudad existente, frente a la imperiosa demanda de ms suelo para urbanizar, que ha sido su rasgo ms caracterstico a lo largo del siglo XX". Basten estos tres
ejemplos como muestra de la posicin al respecto de la mayora de las Comunidades
Autnomas.
El criterio de sostenibilidad con las consecuencias expresadas, puede justificar,
sin duda, ambiciosas clasificaciones de suelo como no urbanizable al objeto de hacer
efectivos los postulados del desarrollo urbanstico sostenible y de utilizacin racional de
los recursos naturales, a la par que justificar y dibujar expresamente el suelo urbanizable
en funcin de estrictas previsiones de crecimiento poblacional y de las posibilidades de
renovacin y rehabilitacin del suelo ya ocupado. En suma, hacer que el suelo no urbanizable siga siendo de facto el residual por ser el mayoritario.
Y, en este momento, es oportuno traer colacin la doctrina jurisprudencial en
torno a la discrecionalidad en la elaboracin del planeamiento urbanstico. La Sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1991 -RJ 614- sent la siguiente doctrina:
"TERCERO.- Y destacando la alusin que acaba de hacerse a la conexin de los
intereses locales y supralocales, es de sealar que una acomodacin del art. 41 del
Texto Refundido al principio constitucional de la autonoma municipal ha de concretar la extensin del control de la Comunidad Autnoma en el momento de la
aprobacin definitiva del planeamiento en los siguientes trminos:
A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matizacin
para el supuesto de que entren en juego conceptos jurdicos indeterminados -es bien
sabido que stos admiten una nica solucin justa y que por tanto integran criterios
reglados-:
a) Si la determinacin del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de
inters supralocal, el margen de apreciacin que tales conceptos implican corresponde a la Administracin municipal.
b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciacin se atribuye a la Comunidad.
B) Aspectos discrecionales. Tambin aqu es necesaria aquella subdistincin:

ESTUDIOS

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de inters autonmico.


Dado que aqu el plan traza el entorno fsico de una convivencia puramente local y
sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:
a') Sern, s, viables los controles tendentes a evitar la vulneracin de las exigencias
del principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos tal como en
este terreno las viene concretando la jurisprudencia -sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1986, 19 de mayo y 11 de julio de 1987 , 18 de julio de 1988 , 23 de enero y
17 de junio de 1989, 20 de marzo, 30 de abril y 4 de mayo de 1990, etc.-.
b') No sern en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno
ha de prevalecer el modelo fsico que dibuja el Municipio con la legitimacin
democrtica de que le dota la participacin ciudadana que se produce en el curso del
procedimiento.
b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexin con algn aspecto de un
modelo territorial superior: adems de lo ya dicho antes en el apartado a'), aqu y
dado que "en la relacin entre el inters local y el supralocal es claramente predominante este ltimo" -sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170/1989- resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciacin comunitaria."

A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1990 -RJ 8428hizo la siguiente importante consideracin:
"En otro sentido es de destacar el carcter ampliamente discrecional del planeamiento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es
cierto que el "genio expansivo del Estado de Derecho" ha ido alumbrando tcnicas
que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero an as resulta claro que hay un ncleo ltimo de oportunidad, all
donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la
decisin administrativa por una decisin judicial."

En fin, no cabe duda de que el legislador autonmico deja en manos del planificador local un ncleo de oportunidad relativo al modelo territorial del municipio totalmente excluido de la posibilidad de revisin, tanto por el Gobierno autonmico como por los
rganos judiciales. Podr decirse que ese ncleo ltimo de oportunidad no es enteramente discrecional pues conforme al artculo 9 de la LRSV, el municipio, en lo que hace al
suelo no urbanizable, ha de elegir libremente ese modelo territorial, pero conforme al
marco de los criterios objetivos de carcter territorial o urbanstico establecidos por la
normativa. Empero, como hemos visto, resulta que la normativa urbanstica utiliza
expresiones tales como "inadecuados para el desarrollo urbano", "uso racional de acuerdo con el modelo territorial adoptado", "desarrollo urbanstico sostenible", etc. Estos criterios unidos a la filosofa subyacente en la mayora de la legislacin urbanstica de la
sostenibilidad, son perfectamente admisibles y suficientes para hacer que el suelo no
urbanizable contine siendo el mayoritario y, por ende, en la prctica el residual. En
definitiva, las circunstancias o cualidades objetivas que justificarn su clasificacin
como suelo no urbanizable sern precisamente la constatacin de su inadecuacin o
innecesariedad para el desarrollo urbano, pues, por ejemplo, criterios objetivos del planificador sern el de optar por reformar y rehabilitar antes que urbanizar ex novo o el de
optar por ncleos de poblacin compactos, en lugar de dispersos.
2. Categorizacin
La divisin del suelo no urbanizable en categoras es determinante de un distinto
rgimen jurdico para cada una de ellas, aunque ciertamente las diferencias de los regmenes son en algunos casos slo de matiz. El rgimen que establecen las respectivas
legislaciones autonmicas es, por lo general, de mnimos, pudiendo el planeamiento
reforzarlos estableciendo otros con carcter complementario.

CLASIFICACIN...

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JUAN LUIS BELTRN AGUIRRE

A. Categoras regladas y voluntarias


Todas las Comunidades Autnomas recogen las dos grandes categoras establecidas por la legislacin bsica: suelo no urbanizable de proteccin y suelo no urbanizable
de preservacin. Algunas, adems, aaden a las dos grandes categoras la de suelo no
urbanizable "comn". Tambin establecen, en algn caso, subcategoras. Vemoslo.
Murcia define las tres siguientes categoras: a) suelo no urbanizable de proteccin
especfica; b) suelo no urbanizable protegido por el planeamiento; c) suelos inadecuados.
Navarra establece dos categoras: a) suelo no urbanizable de proteccin; b) suelo
no urbanizable de preservacin. Y como subcategoras comunes a cualquiera de las dos
anteriores: -suelo de valor paisajstico; -suelo de valor ambiental; -suelo de valor para su
explotacin natural; -suelo de valor cultural; -suelo de salvaguarda del modelo de desarrollo; -suelo de preservacin de riesgos; -suelo destinado a infraestructuras; -suelo destinado para actividades especiales.
Valencia define dos categoras: a) suelo no urbanizable protegido, b) suelo no
urbanizable comn.
Castilla-La Mancha establece dos categoras: a) suelo rstico no urbanizable de
especial proteccin; b) suelo rstico de reserva. Dentro del suelo rstico no urbanizable
de especial proteccin distingue las siguientes subcategoras: -de proteccin ambiental; de proteccin estructural; -de proteccin de infraestructuras y equipamientos.
Extremadura no hace una expresa categorizacin del suelo no urbanizable, pero
de su artculo 11 se infieren estas tres categoras: a) de proteccin; b) de preservacin; c)
inadecuados. Dentro de la categora de proteccin s establece expresamente las siguientes subcategoras: -de proteccin ambiental, natural, paisajstica, cultural o de entorno; de proteccin estructural; -de proteccin de infraestructuras y equipamientos.
Cantabria establece dos categoras: a) suelo rstico de especial proteccin, b)
suelo rstico de proteccin ordinaria.
La Rioja y Aragn prevn las dos siguientes categoras: a) suelo no urbanizable
genrico; b) suelo no urbanizable especial.
B. Categorizaciones ms complejas
En otras Comunidades Autnomas, el legislador hace listados de categoras de
suelo no urbanizable ms complejos, desarrollados o pormenorizados.
Canarias32 establece las siguientes categoras y subcategoras: a) suelo rstico de
proteccin ambiental, con las siguientes subcategoras: -proteccin natural, -proteccin
paisajstica, -proteccin cultural, -proteccin de entorno, -proteccin costera; b) suelo
rstico de valores econmicos, con las siguientes subcategoras: -proteccin agraria, proteccin hidrolgica, -proteccin minera, -proteccin infraestructuras, -proteccin
forestal; c) suelo rstico de formas tradicionales de poblamiento, con las siguientes subcategoras. -asentamiento rural, -asentamiento agrcola; d) suelo rstico de proteccin
territorial.
Baleares33 establece las categoras y subcategoras siguientes: a) suelo rstico protegido, con las siguientes subcategoras: -rea natural de especial inters de alto nivel de
proteccin, -rea natural de especial inters,- rea natural de inters paisajstico, -rea de
prevencin de riesgos, -rea de proteccin territorial; b) suelo rstico comn, con la
32. Artculo 55 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
33. Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes de Ordenacin Territorial y Urbanismo.

ESTUDIOS

siguientes subcategoras: -rea de inters agrario,- rea de transicin; c) suelo rstico de


rgimen general.
Asturias34 distingue las siguientes categoras de suelo no urbanizable: a) de especial proteccin; b) de inters; c) de costas; d) de infraestructuras; e) de ncleo rural.
Andaluca35 establece cuatro categoras: a) suelo no urbanizable de especial proteccin por la legislacin especfica; b) suelo no urbanizable de especial proteccin por
la planificacin territorial o urbanstica; c) suelo no urbanizable de carcter natural o
rural; d) suelo no urbanizable del Hbitat Rural.
Castilla y Len36 establece las siguientes categoras: a) suelo rstico comn; b)
suelo rstico de entorno urbano; c) suelo rstico con asentamiento tradicional; d) suelo
rstico con proteccin agropecuaria; e) suelo rstico con proteccin de infraestructuras,
f) suelo rstico con proteccin cultural, g) suelo rstico con proteccin natural; h) suelo
rstico con proteccin especial.
Galicia37 establece las siguientes: a) suelo rstico de proteccin ordinaria; b) suelo
rstico especialmente protegido, con las siguientes subcategoras: -de proteccin agropecuaria, -de proteccin forestal, -de proteccin de infraestructuras, -de proteccin de
aguas, -de proteccin de costas, -de proteccin de espacios naturales, -de proteccin de
interese paisajsticos, -especialmente protegido, -otras que se determinen reglamentariamente.
Pas Vasco38 establece tres categoras: a) suelo no urbanizable protegido; b) suelo
no urbanizable de ncleo rural (agrupaciones de seis o ms caseros en torno a un espacio pblico que los aglutina y confiere su carcter); c) suelo no urbanizable comn
Finalmente, Madrid y Catalua no establecen en sus respectivas leyes urbansticas especficas categoras de suelo no urbanizable.
C. Consideraciones generales
Vistas las, a veces complejas, categorizaciones del suelo no urbanizable y del
rgimen al que se someten, no cabe duda que asistimos a una valorizacin del mismo al
ser concebido de forma positiva en razn de sus valores ambientales, culturales o econmicos y del objetivo de su preservacin. As, coincido con ALENZA GARCA39 en que
puede afirmarse que este suelo se erige en uno de los pilares bsicos del desarrollo territorial sostenible. Y, en efecto, en la legislacin autonmica urbanstica, el desarrollo sostenible se est manifestando principalmente como el criterio fundamentador de la clasificacin y categorizacin del suelo no urbanizable entendido como un recurso natural no
renovable y, por ende, de utilizacin racional.
En la legislacin de Canarias y Baleares, ejemplares en este aspecto, se contienen
importantes determinaciones en orden a la realizacin de concretas acciones para garantizar la sostenibilidad. En el resto de leyes autonmicas no se llega tan lejos, pues se
limitan a incorporar la sostenibilidad como principio inspirador de toda actuacin de los
poderes pblicos urbansticos, remitiendo su concrecin a los instrumentos de planificacin y de gestin.

34. Artculo 122 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales sobre Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
35. Artculo 46.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.
36.Artculo 16 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo, modificada por la Ley 10/2002, de 10 de
julio.
37. Artculo 32 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del
Medio Rural .
38. Artculo 1 de la Ley 5/1998, de 6 de marzo, de medidas urgentes en materia de rgimen del suelo y
ordenacin urbana.
39. Rgimen urbanstico del suelo no urbanizable, en el libro colectivo Derecho Urbanstico de Navarra, Gobierno de Navarra, 2004, pgs. 367 y ss.

CLASIFICACIN...

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JUAN LUIS BELTRN AGUIRRE

De todos modos, haciendo abstraccin de que esta suelo sea pilar del desarrollo
sostenible, el tratamiento positivo que se aprecia en la nueva legislacin se fundamenta
tambin en la misma naturaleza de este espacio fsico, cuya preservacin se encuentra
estrechamente vinculada con la proteccin del medio ambiente. Es particularmente restrictivo en cuanto a la implantacin de actividades cuasiurbanas y bastante exhaustivo en
la determinacin de los usos propiamente rurales que podrn hacerse en este suelo.
3. Calificacin
Con carcter general dispone el artculo 20.1 de la LRSV que los propietarios del
suelo no urbanizable tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de su suelo de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarlo a fines agrcolas, forestales,
ganaderos, cinegticos u otros vinculados a la utilizacin racional de los recursos naturales, y dentro de los lmites que, en cada caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
Pues bien, la legislacin urbanstica generalmente hace descansar la calificacin
de los suelos no urbanizables sobre las tres clases de usos siguientes.
A. Permitidos o autorizados, que son los usos que por su funcin rural son compatibles con los objetivos de proteccin y preservacin del suelo no urbanizable y garantizan la no alteracin de los valores del suelo de que se trate.
B. Autorizables, que son aquellos usos que por su propia naturaleza, en determinadas condiciones, pueden ser compatibles con los objetivos de proteccin y preservacin, y autorizados en esas determinadas condiciones se garantiza la no alteracin de los
valores naturales del suelo.
C. Prohibidos, que son los usos que por su propia naturaleza son incompatibles
con los objetivos de proteccin o preservacin de cada categora de suelo no urbanizable.
En los usos permitidos y autorizables pueden diferenciarse40:
a) Usos rurales. Dentro del uso rural cabe distinguir: -la explotacin agropecuaria
o forestal del suelo, que ser el uso ordinario por excelencia; -la construccin de edificaciones vinculadas a la explotacin agropecuaria.
b) Usos cuasi-urbansticos. En estos usos no propiamente rsticos es posible distinguir: -construcciones e instalaciones de inters social o utilidad pblica que hayan de
emplazarse en el medio rural41; Infraestucturas y dotaciones pblicas; -vivienda unifamiliar aislada que no forme ncleo de poblacin, a autorizar slo en el suelo no urbanizable
de preservacin o comn; -ncleos rurales tpicos (Canarias, Galicia, Pas Vasco, etc.).
V. SUELO URBANIZABLE
1. Clasificacin
A. Los criterios de clasificacin en la LRSV
Dispone el artculo 10 de la LRSV que "El suelo que, a los efectos de esta Ley, no
tenga la condicin de urbano o de no urbanizable, tendr la consideracin de suelo
urbanizable." En esta determinacin legal subyace uno de los cambios ms profundos

40. Vase en este sentido GUTIRREZ COLIMINA, El rgimen de aprovechamiento urbanstico del
suelo no urbanizable, en el libro colectivo Manual de Urbanismo, INAP, 2001, pgs. 253 y ss.
41. La jurisprudencia viene entendiendo que la utilidad pblica o el inters social no requieren una
declaracin expresa al estilo de la que se requiere en la legislacin de expropiacin forzosa, sino que se tratad de un concepto jurdico indeterminado cuya concurrencia ha de apreciar la Administracin en cada caso
(por toda, STS de 25 de junio de 1996 -RJ 5487-).

ESTUDIOS

pretendidos por el legislador de 1998, esto es, la inversin de la regla tradicional que
haca del suelo no urbanizable el residual, de manera que ahora el urbanizable pasa a ser
el suelo residual, el suelo que no necesita ser delimitado o dibujado expresamente en el
planeamiento, ello, como es bien conocido, con el objetivo de conseguir incrementar
notablemente la oferta o disponibilidad de suelo urbanizable.
Empero, este novedoso criterio de clasificacin del suelo urbanizable supone una
profunda ruptura de la lgica secuencia seguida desde siempre en el proceso para la formulacin del planeamiento, conforme a la que, en primer lugar, se identificaba el suelo
que reuna las condiciones fsicas para ser clasificado como urbano; seguidamente se
constataba e identificaba el suelo que por sus caractersticas era merecedor de una proteccin o preservacin para clasificarlo como no urbanizable; a continuacin, en funcin
de los estudios sociales, demogrficos y econmicos que se incorporaban al planeamiento, se decida el suelo preciso para el desarrollo y expansin de la ciudad en los dos prximos cuatrienios con su ubicacin ms adecuada en relacin con la trama urbana existente, infraestructuras, etc.; y, finalmente, por exclusin (criterio residual), se clasificaba
el resto de suelo como no urbanizable comn42. Este proceso secuencial, no cabe duda,
es hoy el adecuado en el contexto del desarrollo sostenible y de utilizacin racional de
los recursos naturales en que se sitan la mayora de las legislaciones urbansticas
autonmicas, contexto que realmente obliga a justificar y dibujar el suelo urbanizable.
Pues bien, los legisladores autonmicos, conscientes de esta realidad, como veremos seguidamente, no se acomodan totalmente al criterio residual establecido por el
legislador bsico estatal, sino que tal criterio lo intentan compaginar o armonizar con
otros, como el de crecimiento razonable previsible, el de la insercin de los nuevos desarrollos urbansticos en la trama urbana existente, el de utilizacin racional del suelo en
cuanto recurso limitado, etc., de forma que realmente es difcil tener al suelo urbanizable
como el residual. Incluso, alguna legislacin autonmica exige que el suelo urbanizable
se cuantifique segn criterios racionales y de dibuje expresamente.
B. Los criterios de clasificacin en la legislacin autonmica
Murcia, Madrid, Aragn, Castilla y Len, Asturias, Galicia, La Rioja, Cantabria,
Navarra y Baleares, se acomodan plenamente al criterio de la LRSV y conceptan el
suelo urbanizable como el residual, disponiendo sin ms que el suelo urbanizable es el
que no tenga reconocido por el planeamiento la condicin de suelo urbano o suelo no
urbanizable.
Por el contrario, el resto de Comunidades Autnomas establecen criterios singulares que las separan del modelo bsico estatal. Vemoslo.
Canarias43 hace depender la clasificacin de la decisin expresa del planificador al
establecer que "integrarn el suelo urbanizable los terrenos que el planeamiento general
urbanstico adscriba, mediante su clasificacin, a esta clase de suelo por ser susceptibles
de transformacin, mediante su urbanizacin, en las condiciones y los trminos que
dicho planeamiento determine". Como ha expuesto VILLAR ROJAS44 para la clasificacin de este suelo, la Ley prev una premisa y dos criterios; la premisa es que se trate de
suelo susceptible de transformarse mediante la urbanizacin; los criterios son, en primer
lugar, que la superficie de suelo as clasificada sea contigua y sin solucin de continuidad con los terrenos clasificados como suelo urbano; en segundo lugar, que los aprove-

42. Vase en este sentido OTAZU AMATRIAIN, comentario al artculo 10, en Comentarios a la Ley
sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, Thomson-Aranzadi, segunda edicin, 2002, pg. 302.
43. Artculo 52.1 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, que aprueba el Texto Refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
44. El derecho de propiedad del suelo en el libro colectivo Derecho Urbanstico de Canarias, Instituto
de Estudios Canarios, 2003, pg. 85.

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chamientos establecidos atiendan al crecimiento razonable previsible. En la incorporacin de estos criterios no cabe duda de que subyace el concepto de desarrollo urbanstico sostenible.
Andaluca45 no hace una expresa definicin o conceptuacin del suelo urbanizable. Se limita a establecer las diferentes categoras, que son las de suelo urbanizable
ordenado, suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado. De esta
categorizacin se infiere que el criterio de clasificacin no es el residual sino el de crecimiento racional y sostenible adaptado a las previsiones demogrficas.
Extremadura46 supedita la clasificacin expresa de suelo como urbanizable a la
acreditacin de la razonabilidad de la misma en funcin tanto de su adecuacin a la
dinmica y la demanda de transformacin previsibles en el municipio, como de su idoneidad para la produccin de un desarrollo urbanstico ordenado, racional y sostenible.
Castilla-La Mancha47 no establece ningn criterio de clasificacin, pero dispone
que ser urbanizable el que como tal clasifique cada Plan de Ordenacin Municipal.
Valencia48 dispone al respecto que el planeamiento clasificar como suelo urbanizable los terrenos que pretenda incorporar al proceso de urbanizacin, a medida que el
desarrollo de la red primaria de dotaciones y el grado de definicin de la ordenacin
estructural permita integrarlos en dicho proceso dentro de un modelo territorial sostenible y coherente. La aptitud de los terrenos para su urbanizacin exige la aprobacin de
un Programa de Actuacin Integrada. Permite que la clasificacin como suelo urbanizable sea establecida mediante plan parcial modificativo del plan general.
Puede concluirse, pues, afirmando que el modelo seguido por la mayora de las
Comunidades Autnomas ha sido el diseado por el legislador estatal, es decir, el consistente en otorgar un carcter residual al suelo urbanizable en relacin con el urbano y
el no urbanizable. Ahora bien, un importante nmero de ellas otorga a este suelo, cuando menos, una doble naturaleza en el sentido de que, sin perjuicio de tenerlo por el residual, exige tambin una adscripcin positiva, esto es, que se exprese y se dibuje en el
planeamiento como tal y, adems, justificadamente. Finalmente, algunas, las ms reacias
al modelo de la legislacin bsica estatal, siguen reproduciendo el modelo de adscripcin positiva y restrictiva de la legislacin urbanstica anterior en razn de un desarrollo
urbanstico ordenado, racional y sostenible que d respuesta a las estrictas necesidades
de crecimiento previsibles para el municipio.
2. Categorizacin
Como veremos seguidamente, acomodndose a la tradicin normativa al respecto
(programado y no programado) y al rgimen previsto en la LRSV, la mayora de la legislacin autonmica se mantiene en la opcin de un modelo doble, caracterizado por la
existencia de dos categoras comunes de suelo urbanizable: a) el sectorizado, delimitado
o inmediato, y b) el no sectorizado, no delimitado, diferido o residual. Ambas categoras
se diferencian en que, mientras la primera responde a una decisin del Plan General para
atender las demandas previsibles a corto plazo, la segunda contempla los suelos susceptibles de urbanizacin que no encajan en las estrategias territoriales de desarrollo establecidas a priori por el Plan General.
A. Categoras comunes

45. Artculo 47 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.


46. Artculo 10 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura.
47. Artculo 46 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica de Extremadura.
48. Artculo 12 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanstica.

ESTUDIOS

Todas las Comunidades Autnomas, salvo las de Extremadura y Valencia que no


contienen una expresa categorizacin del suelo urbanizable, establecen las dos siguientes categoras de suelo urbanizable:
a) Sectorizado o delimitado, que es el comprendido en sectores delimitados por el
Plan General para los que establece una ordenacin a efectos de su urbanizacin prioritaria, remitiendo al Plan Parcial la ordenacin pormenorizada o, incluso en algunos
casos, incorporando la ordenacin detallada que legitima directamente la actividad de
ejecucin, as como, por lo general, los plazos de ejecucin.
b) Suelo urbanizable no sectorizado o no delimitado49, constituido por los dems
terrenos clasificados como suelo urbanizable, cuya transformacin queda diferida en el
tiempo, y cuyo rgimen se asimila mientras no se promueva su transformacin al del
suelo no urbanizable.
B. Subcategoras dentro de las comunes
Canarias subdivide la categora de suelo urbanizable no sectorizado en las
siguientes subcategoras50:
a) Turstico, reservado para este uso.
b) Estratgico, reservado para localizar actividades econmicas relevantes.
c) Diferido, que ser el resto de suelo urbanizable no sectorizado.
C. Otras categoras
A las dos categoras comunes, Murcia51 aade otra que la denomina de "suelo
urbanizable especial", prevista para aquellos terrenos especficos, incluidos los de la
huerta tradicional, con peculiares caractersticas de asentamientos existentes, con urbanizacin parcial y especial entorno ambiental, y que tendrn un rgimen especial para su
proteccin ambiental52.
Andaluca53, por su parte, establece las tres siguiente categoras de suelo urbanizable:
a) Suelo urbanizable ordenado, integrado por los terrenos que formen el o los sectores para los que el Plan establezca directamente la ordenacin detallada que legitime la
actividad de ejecucin, en funcin de las necesidades y previsiones de desarrollo
urbanstico municipal;
b) Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y ms idneos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios fijados por
el Plan General de Ordenacin Urbanstica, el cual delimitar uno o ms sectores, y
fijar las condiciones y los requerimientos exigibles para su transformacin mediante el
o los pertinentes Planes Parciales de Ordenacin.
c) Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos adscritos
a esta clase de suelo, debiendo tener en cuanta esta categora las caractersticas naturales

49. Cantabria lo denomina residual. Valencia hace referencia a ellos con las expresiones "con programacin" y "sin programacin".
50. Artculo 53.3 del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales.
51. Artculo 63.4 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
52. Artculo 66.2 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Regin de Murcia.
53. Artculo 47 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica.

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y estructurales del municipio, as como la capacidad de integracin de los usos del suelo
y las exigencias de su crecimiento racional, proporcionado y sostenible.
3. Calificacin
Respecto de la calificacin del suelo urbanizable me remito a todo lo dicho para
el suelo urbano.
VI. LA CLASIFICACIN DEL SUELO EN LA FUTURA LEGISLACIN
BSICA ESTATAL
En el momento de escribir estas lneas est tramitndose en las Cortes Generales
el proyecto de Ley bsica estatal sobre el rgimen del suelo y valoraciones, que ha de
sustituir a la LRSV. Todo parece indicar que en dicho texto legal se pretende prescindir
de la regulacin de las clases de suelo, ello porque la clasificacin y la categorizacin
del suelo se considera tcnica urbanstica y no corresponde al legislador estatal juzgar su
oportunidad, ni mediante esas tcnicas urbansticas prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanstico, y porque, adems, no se considera necesaria
para fijar los criterios legales de valoracin del suelo.
Respecto a los criterios de valoracin del suelo, en la futura legislacin bsica se
pretende prescindir de valorar el suelo, como ha sido la tradicin, a partir de cul sea su
clasificacin y categorizacin urbanstica, lo que abocaba a que el valor real no consista
en tasar la realidad, sino tambin las meras expectativas generadas por la clasificacin y
categorizacin de los terrenos contenida en el planeamiento. La nueva Ley pretende desvincular totalmente la valoracin de la clasificacin y categorizacin, es decir, no hacer
la valoracin en funcin de lo que el planeamiento dice que puede llegar a haber en un
futuro incierto, sino hacerla descansar en lo que realmente hay en cada momento.
ANEXO LEGISLATIVO
ANDALUCA: Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica,
modificada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre.
ARAGN: Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica.
ASTURIAS: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo.
BALEARES: Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenacin del Territorio;
Ley 8/2003, de 25 de noviembre, de medidas urgentes de Ordenacin del Territorio y
Urbanismo, Ley 6/1997, de 8 de julio, de suelo rstico, y Ley 11/2005, de 7 de diciembre, de medidas especficas y tributarias para las islas de Ibiza y Formentera, en materia
de ordenacin territorial, urbanismo y turismo.
CANARIAS: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio y de Espacios Naturales.
CANTABRIA: Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin del Territorial y Rgimen Urbanstico del Suelo.
CASTILLA-LA MANCHA: Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenacin del Territorio y de la
Actividad Urbanstica.

ESTUDIOS

CASTILLA Y LEN: Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, modificada por


la Ley 10/2002, de 10 de julio.
CATALUA: Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Urbanismo.
EXTREMADURA: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin
Territorial
GALICIA: Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Medio Rural, modificada por la Ley 15/2004, de 29 de diciembre.
MADRID: Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo.
MURCIA: Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Suelo.
NAVARRA: Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del Territorio
y Urbanismo.
LA RIOJA: Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo.
PAS VASCO: Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
VALENCIA: Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanstica y Ley 10/2004, de 9
de diciembre, de suelo no urbanizable.

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