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Metodología de Auditoría Social a Políticas Públicas

Metodología de Auditoría Social a Políticas Públicas

Metodología de Auditoría Social a Políticas Públicas

Metodología aceptada por el Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP), con recomendación de aprobación para el Gabinete Social, en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007.

Redacción:

Evelyn Hernández (SNV) Marlin Óscar Ávila (CNA) María Poli / Jorge Irías (Banco Mundial) Primera edición: septiembre de 2007 Impresión: AZER Impresos Tiraje: 2,000 ejemplares Impreso y hecho en Honduras

Este documento puede ser reproducido por cualquier medio, sólo se necesita citar las fuentes.

1

Organizaciones que participaron en el proceso de consulta para la elaboración de este documento:

Agencias de Cooperación Internacional (ACI)

Asociación de Organismos No Gubernamentales (ASONOG)

Banco Mundial (BM)

Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH)

Comisión de Acción Social Menonita (CASM)

Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH)

Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT)

Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE)

Consejo Nacional Anticorrupción (CNA)

Escuela de Auditoría Social de Occidente

Espacio de Concertación Regional de Intibucá

Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH)

Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH)

Fundación Popol Nah Tun

Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (GSC-CCERP)

INTERFOROS Centro

Pastoral Social Caritas de Honduras

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto Norte de Copán

Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)

Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV)

Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED)

Tribunal Superior de Cuentas (TSC)

Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Carrera de Desarrollo Local

2

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

 

5

Capítulo I Marco Conceptual de la Auditoría Social

1. ¿Qué entendemos por auditoría social?

7

1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana

11

1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía

14

1.3 La auditoría social como derecho y como deber

18

1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación:

 

El ámbito de la auditoría social

18

1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público:

 

Los objetivos de la auditoría social

21

1.6 La importancia de la auditoría social

25

1.7 La auditoría social como práctica consecuente con los principios que defiende

26

2. Conceptos relacionados con la auditoría social

27

2.1 Rendición de cuentas

27

 

Objetivos de la rendición de cuentas

28

Tipos de rendición de cuentas

28

¿Ante quién se rinde cuentas?

30

Alcance de la rendición de cuentas

31

Relación entre rendición de cuentas y auditoría social

31

2.2 Transparencia organizativa

33

Capítulo II Recursos Disponibles y Retos para la Auditoría Social en Honduras

1.

Los recursos disponibles

35

1.1 Los auditores sociales

35

1.2 Las instancias de coordinación

37

1.3 Las instancias nacionales de apoyo

38

 

Organismos de Sociedad Civil

38

Organismos del Estado

39

1.4 Órganos contralores o Monitoreo

40

1.5 Las instancias internacionales de apoyo

43

1.6 Los recursos en el marco legal

44

 

Poder delegado

44

3

 

Derechos reconocidos

44

Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los derechos

47

La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones culturales para el cumplimiento de los derechos

48

2.

Los retos de la auditoría social

49

Capítulo III Propuesta de Metodología de Auditoría Social de la ERP

1. Objetivos de la Metodología

53

2. Ámbitos de aplicación

54

 

Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología

54

• Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología

56

Dimensiones de la metodología

58

3. Los destinatarios

59

4. El papel de los actores

60

5. Momentos

64

6. Supuestos o condiciones mínimas que se requieren para implementar la metodología

68

7. Medios de los que dispone la metodología

70

8. Evaluación del proceso de implementación de la estrategia

72

9. ¿Qué sigue?: Las tareas pendientes

72

Capítulo IV Caja de Herramientas: Guía del Usuario

1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría social

75

2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social

91

Páginas Amarillas

97

Biblioteca

105

Glosario

107

Bibliografía Básica

111

Anexos

4

Introducción

Es indudable que existe una preocupación generalizada sobre el destino de los recursos para reducir la pobreza en Honduras, que se ejecutan en el marco de las políticas nacionales e internacionales vinculadas con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

Un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales, al observar que uno de los vacíos más notorios es la falta de concretización y unificación de conceptos y parámetros sobre qué es y cómo desarrollar la auditoría social, tomó la iniciativa de buscar soluciones al problema.

De ahí que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodología de auditoría social, con el objetivo de poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológica de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, y así contribuir a la generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de las políticas, programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.

Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversos actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno. El proceso de consulta se orientó hacia el concepto de auditoría social y temas relacionados; características que debía

ofrecer la metodología de auditoría social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y, condiciones mínimas necesarias para su implantación exitosa, con la identificación de obstáculos y desafíos

a superar en el corto y mediano plazo.

Luego se integraron dos equipos de trabajo. Uno para elaborar el marco conceptual y la metodología, y otro para recopilar y ordenar los medios, recursos y herramientas que deben aplicarse en el trabajo de campo de la auditoría social.

La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es así como, en el primer capítulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditoría social; y, en el segundo, se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduras para llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las auditoras sociales que impulsan esta práctica en el espacio local, regional y nacional.

El tercer capítulo incluye la propuesta de auditoría social, que ya fue aprobada por el Consejo

Consultivo de la ERP y, el cuarto, ofrece una guía para el uso de la Caja de Herramientas.

En la parte final se incluye información adicional de mucha utilidad para las instancias de control social y, como complemento obligado, se adjunta un CD que contiene la Caja de Herramientas que se puede aplicar a los distintos ámbitos de la auditoría social y otra documentación de utilidad.

Finalmente, es preciso decir que esta es una metodología flexible y abierta que, sin duda, podrá modificarse y enriquecerse con la práctica de los auditores sociales y el diálogo constante.

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6

CAPÍTULO I

Marco conceptual de la Auditoría Social

En este capítulo se plantea una reflexión sobre lo que se entiende por auditoría social en Honduras, los conceptos relacionados y algunos problemas relevantes para su aplicación práctica.

1. ¿Qué entendemos por auditoría social?

En Honduras, auditoría social es el término utilizado para referirse a una serie de prácticas ciudadanas de monitoreo de lo público. Veamos qué términos se usan en otros países para prácticas similares, y cómo las conceptualizan.

Control social: Constituye una forma de participación ciudadana que se expresa como crítica y vigilancia sobre lo público, cuyo primer atributo es la autonomía. Este atributo condiciona la autenticidad del control social. Un segundo atributo es el ejercicio de poderes para que, efectivamente, pueda traducirse en consecuencias sobre los actores públicos. Este atributo condiciona su eficacia… Los contenidos del control social hacen referencia a actividades ciudadanas de vigilancia, fiscalización, seguimiento, evaluación, crítica y sanción (Nuria Cunill, Colombia, 2002, 2007).

Contraloría Social: Conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a la gestión gubernamental para que el manejo de los recursos públicos se realice en términos de transparencia, eficacia y honradez (México).

Es un ejercicio autónomo de la ciudadanía, que busca consecuencias en los actores públicos.

Se realiza en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos.

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Control social: Proceso a través del cual los ciudadanos (organizados o individualmente) realizan acciones de monitoreo, verificación y evaluación cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con el objeto de realizar recomendaciones y propuestas que

garanticen la provisión de servicios públicos eficientes

y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y

planes de desarrollo (González de Asís y Acuña, 2003).

Auditoría social: Participación de la sociedad civil organizada para verificar, monitorear y controlar la implementación de los proyectos financiados con recursos públicos, vigilando que éstos sean ejecutados con transparencia y eficiencia, con el objetivo de que los destinatarios reciban los beneficios en tiempo y forma (Manual Auditoría Social, Nicaragua, 2005).

Tiene como objeto garantizar servicios públicos eficientes y satisfactorios.

Vigila que los fondos sean ejecutados con transparencia y eficiencia, y que los destinatarios reciban los beneficios en tiempo y forma.

Auditoría social: Es el control que ejercen los ciudadanos sobre la administración estatal, sus gobernantes y sobre cualquier otra institución que maneja recursos públicos, es decir, que provienen del

Estado. El control se hace de varias maneras: pidiendo información, estudiándola, detectando problemas y generando propuestas para solucionarlos; verificando que se cumplen leyes y normas en la realidad; verificando que las “políticas públicas” (traducidas en programas, proyectos, planes, obras públicas) realmente se concretan y benefician a la gente; garantizando el acceso a servicios públicos de calidad

y protegiendo sus derechos. La auditoría social es una

forma de participar de lo público, es decir, de lo que es de todos (Argentina, 2005).

Es una forma de participar de lo público; es decir, de lo que es de todos.

En Honduras, los actores vinculados a esta práctica han retomado aspectos de la experiencia internacional para desarrollar sus propias visiones y conceptos de auditoría social. Se trata de una serie de iniciativas ciudadanas, locales y nacionales, con mucha vida propia, bastante extendidas geográfica y temáticamente, y con una buena dosis de compromiso social que, según sus actores, se fundamenta en dos motivaciones principales: 1) el cansancio ante el poco impacto de la gestión pública y los altos niveles de corrupción que muestra el país; 2) una apuesta por cambiar esta situación. Vista así —como cansancio ante la situación actual y como apuesta ciudadana para intentar un cambio—, es que se ha venido realizando la práctica denominada auditoría social que, poco a poco ha desarrollado, sus contenidos conceptuales y metodológicos. Veamos cómo se ha conceptualizado en Honduras.

8

Auditoría social: Proceso mediante el cual la población se involucra de manera directa en los asuntos públicos

y toma de decisiones, ejerciendo el derecho de pedir

cuentas a las autoridades de lo que están haciendo en su nombre, entendiendo que éstas tienen la obligación de darle pronta respuesta, perfeccionando de esta manera la administración pública, mejorando

su eficiencia en el manejo de los recursos y la eficacia en los resultados obtenidos (CONADEH, Proyecto PAS,

2002 1 ).

Contraloría social: Consiste en la participación

sistemática, objetiva y voluntaria de la población organizada para velar que los procesos de planificación y ejecución de proyectos beneficien

a sus comunidades y se realicen en condiciones de

calidad, tiempo y costos convenidos; caso contrario, propiciar la aplicación de acciones correctivas por parte las autoridades (Contraloría General de la República, 1995). 1

Auditoría social: Nivel de participación ciudadana, entendida como derecho y como deber que supone un proceso cuyo objetivo es evaluar, monitorear o dar seguimiento a un proyecto, programa, política, proceso o institución pública o privada que recibe fondos públicos, para ofrecer recomendaciones desde la ciudadanía, organizada o no, que tiendan a la

mejora en términos de eficiencia, eficacia, calidad

y transparencia, en un marco de gobernabilidad

democrática e interés por el bien común (Evelyn Hernández, en Foro Auditoría Social, ACI- ERP, RDS).

La auditoría social mejora la eficacia en los resultados obtenidos.

Propicia acciones correctivas por parte de las autoridades.

Incluye a instituciones privadas que reciben fondos públicos.

1 Después del huracán Mitch, dos instancias del Estado y una de sociedad civil generaron conceptos y propuestas de trabajo sobre auditoría social. El CONADEH creó el Programa de Auditoría Social (PAS), y estimuló esta práctica a nivel local mediante la figura de las Instancias de Autogestión en Derechos Humanos; facilitó iniciativas de auditoría social a fondos de reconstrucción que ejecutaba el gobierno central, y contribuyó a la popularización del término. La Contraloría General de la República creó un Programa de Contraloría Social que promovió la creación de los Contralores Sociales, que llegaron a funcionar como tales en relación con varias iniciativas de la gestión pública local y nacional. Por parte de sociedad civil, Interforos presentó un mecanismo de auditoría social al Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional, a partir del cual se hicieron algunos ejercicios puntuales.

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Auditoría social: Proceso de participación ciudadana, realizado por personas de la población que realizan acciones de seguimiento a políticas públicas, programas o proyectos, instituciones públicas u organizaciones de la población; proceso de sumo interés para la ciudadanía, con la finalidad explícita de mejorar y democratizar los procesos a los cuales da seguimiento y/o contribuir a la lucha contra la corrupción (Situación Actual y Perspectivas de la Auditoría Social en Honduras, SNV, FOSDEH, AMHON, 2004, p. 13).

Auditoría social: Procesos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas, organizados o individualmente, establecen mecanismos por medio de los cuales exigen a la administración pública provisión de servicios de manera eficiente, de calidad, humanizada y satisfactoria a sus demandas y acorde con los compromisos asumidos en políticas o planes de desarrollo (CIPRODEH, 2003).

Auditoría social: Es la concreción de un proceso evaluativo ejercido por la ciudadanía, organizada o no, a la acción y el ejercicio administrativo de un ente privado o público, destinado a producir un servicio de interés social o colectivo, con recursos del Estado y/o de la comunidad internacional (Oscar Ávila, 2003).

Auditoría social: Proceso de control y vigilancia por parte de la población organizada del uso de los recursos de las municipalidades para garantizar que los mismos sean administrados con transparencia y que produzcan los resultados que se esperan de ellos (Comisión de Transparencia de Sabanagrande).

Tiene la finalidad explícita de mejorar lo que audita y contribuir a la lucha contra la corrupción.

Mecanismos para exigir servicios eficientes, de calidad, humanizados y acordes con las demandas de la población.

Puede aplicarse a ente privado que preste un servicio de interés social o colectivo.

Busca garantizar que los recursos sean administrados con transparencia y que produzcan los resultados esperados.

A partir de las definiciones anteriores, de la experiencia del país en el tema, y de ejercicios similares en el ámbito internacional, proponemos el siguiente concepto de auditoría Social:

Auditoría social: Modalidad de participación ciudadana basada en el ejercicio de derechos humanos, que consiste en la vigilancia, el monitoreo y la evaluación de la gestión de lo público, sea esta estatal o privada, con la finalidad de lograr cambios en términos de eficiencia, eficacia y transparencia, y de contribuir a la prevención, identificación y sanción de la corrupción. Todo lo anterior, desde una perspectiva ciudadana autónoma e independiente.

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De este concepto, destacamos los siguientes aspectos:

1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana

La participación ciudadana se define, comúnmente, como la intervención de actores sociales en el proceso de información, consulta, adopción y control de decisiones de los organismos públicos o de la actividad gubernamental (Groisman, 2001).

La participación ciudadana está, además, concebida como un proceso mediante el cual el ciudadano/a ejerce su derecho a participar, en forma individual o colectiva, en el manejo de la información, la toma de decisiones, la fiscalización, control y coejecución de las acciones en los asuntos públicos que lo afectan directa o indirectamente, para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve (González Ballar, 2000).

Vista así, la participación ciudadana pone al ciudadano frente al Estado, y supone relaciones de diferente tipo entre ambos en todo el proceso de la gestión pública. En el marco de este proceso, podemos identificar cinco modalidades de participación, que se presentan en el gráfico siguiente:

Control

Control

o vigilancia

o vigilancia
Control o vigilancia
Control o vigilancia
Control o vigilancia Decisión Consulta Co-gestión Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Control o vigilancia Decisión Consulta Co-gestión Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Control o vigilancia Decisión Consulta Co-gestión Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.

Decisión

Consulta

Co-gestión

Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.

Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.

Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas.
Co-gestión Gobernabilidad democrática, transparencia, rendición de cuentas. Información Fuente: Hernández, E. 2005.

Información

Fuente: Hernández, E. 2005.

A continuación se desarrollan estas cinco modalidades de participación.

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a. Información

Es la acción de exigir de los gobernantes la información que generan o poseen sobre sus

decisiones y actuaciones en el manejo de lo público. Esta modalidad de participación se

materializa a través de muchas formas: desde la simple solicitud verbal de información que está en poder de una instancia pública, hasta procesos más complejos y permanentes, como el diálogo e incidencia hacia los entes públicos sobre la cantidad y calidad de información que debería estar accesible a la ciudadanía, aún sin ser solicitada 2 ; el monitoreo de la respuesta a demandas de información; la presión para que se sancione

a los funcionarios que no cumplen sus deberes relacionados con la transparencia y

facilitación de información pública; y el reconocimiento a los entes y funcionarios públicos que sí la facilitan y practican una relación más democrática con los y las ciudadanas. La información es la condición para cualquier otra forma de participación ciudadana, a fin de que los agentes públicos instrumentalicen lo menos posible dicha participación, y contribuya a procesos de construcción y crecimiento del ciudadano como actor en la vida pública (participación informada). Su fundamento es el derecho ciudadano de acceso a

la información pública.

Desde las instituciones públicas, esta forma de participación ciudadana se facilita a través de mecanismos como cabildos abiertos, audiencias públicas, oficinas de acceso a información en cada dependencia, gacetas informativas y tecnologías de la información y comunicación.

b. Consulta

Consiste en la presentación de inquietudes, opiniones y propuestas de los ciudadanos en los espacios de consulta abiertos por el gobierno para tal fin. El ente público que hace la consulta recopila las inquietudes ciudadanas y decide al respecto. Para que la consulta tenga sentido, debe incorporarse una parte importante de las opiniones de los ciudadanos y las ciudadanas en la decisión final; se debe informar a la población sobre cuál fue la decisión final, y explicar por qué no se tomaron en cuenta algunas opiniones, si es el caso. También se debería informar a la población, lo mejor posible, sobre los alcances de lo que se está consultando y sobre los derechos ciudadanos que afecta la decisión final. Así se puede reducir la brecha informativa entre la institución pública y los consultados, y lograr que la participación tenga un mínimo de calidad.

En la práctica, esta forma de participación sólo influye en la decisión final si hay voluntad política de la institución que hace la consulta para incluir la opinión de la ciudadanía, y si esta última tiene algún poder para lograr que sus opiniones sean tomadas en cuenta.

2 Como se plantea en el capítulo I, sección 2.1 (Alcance de la Rendición de Cuentas) y capítulo II, sección 1.6, cada vez existe más consenso y normativa nacional e internacional sobre buenas prácticas con relación al mínimo y la calidad de información que debe estar disponible para la ciudadanía, en términos de pertinencia, claridad y actualidad. Esto supone la obligatoriedad de los funcionarios y administradores de información pública de ofrecerla, y sanciones ante la falta de cumplimiento de la normativa.

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c. Decisión

En esta modalidad, los entes públicos y la ciudadanía deciden conjuntamente sobre uno o varios aspectos de la gestión pública; por ejemplo, la priorización de proyectos, la distribución de la inversión presupuestaria o la prestación de servicios públicos, responsabilizándose ambos por las debilidades y virtudes de tales decisiones. Supone un proceso muy activo de las ciudadanas y ciudadanos para hacer peticiones, proponer iniciativas, dialogar con los miembros de las organizaciones involucradas y generar debate público.

d. Cogestión autoridad-comunidad

Es la participación de la comunidad en la gestión y ejecución de proyectos de obras y

servicios, y en la supervisión del uso de bienes y servicios públicos. Implica un alto grado de corresponsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía, ya que no sólo se comparte

la decisión, sino que también la ejecución.

e. Control

Consiste en el ejercicio del derecho y el deber que asiste a la ciudadanía de monitorear, fiscalizar, vigilar y evaluar a sus servidores públicos a través del seguimiento y verificación de la ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y, en general, de la acción gubernamental.

La auditoría social se ubica en esta modalidad, y supone que los ciudadanos y las ciudadanas que participan en los procesos de control y vigilancia no deberían participar en los demás niveles —excepto el de información y consulta—, pues no se podría actuar con objetividad si se es parte de la toma de decisiones o de la coejecución.

Existe un consenso generalizado sobre la pertinencia de que las personas que participan en la toma de decisiones, o en la ejecución de un servicio público, se abstengan de participar en la auditoría social que se le aplica a ese servicio o a la institución responsable del mismo; esto, para evitar conflicto de intereses. Por ejemplo, si una asociación de pobladores administra la prestación de un servicio de agua potable, lo recomendable es que la auditoría social la haga un grupo distinto al de los coejecutores (M. Oscar Ávila). “La cogestión es irreconciliable con el control” 3 .

Esto sugiere que las organizaciones ciudadanas que participan en la cogestión debieran permitir y facilitar —al igual que las instituciones del Estado—, que otras organizaciones (o personas individuales) puedan hacer auditoría social de sus actuaciones, y asumirla como una contribución a su desempeño.

En resumen, la auditoría social es una modalidad de participación ciudadana, referida

al monitoreo o vigilancia de la gestión de lo público, que excluye la toma de decisiones

y la cogestión. Es decir, que los actores sociales involucrados en estas dos formas de participación no deberían participar en el control social y viceversa.

3 Nuria Cunnill, Responsabilización por el Control Social, 2003, p. 21.

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1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía

La auditoría social es un ejercicio exclusivo de la ciudadanía y sus organizaciones

Lo distintivo de la auditoría social, en relación con otras formas de monitoreo y control, es que la realizan ciudadanos y ciudadanas, en tanto que sujetos portadores de derechos.

Ante la pregunta, ¿quién realiza la auditoría social?, la respuesta es única y definitiva: La población, la ciudadanía. Esta respuesta excluye al Estado y a cualquiera de sus agentes como autores de procesos de auditoría social. El Estado cuenta con una institucionalidad para hacer el control, auditoría y monitoreo de sí mismo, pero esto es diferente a lo que estamos entendiendo por auditoría social. Ampliamos este punto, retomando la experiencia internacional, en el capítulo I, sección 2.1.

Ahora que ya tenemos claro que, por definición, el ciudadano es el único que puede hacer la auditoría social, es necesario hacer algunas precisiones.

A. Los ciudadanos y organizaciones que hacen auditoría social

La primera es que la auditoría social la puede hacer un ciudadano común en forma personal, o la puede realizar a través de un grupo u organización social. Una persona que, sin más metodología ni herramientas que una pregunta a una institución pública sobre cómo ha actuado en una determinada situación, con la intención de reaccionar frente a esa información; o un grupo de ciudadanos organizados en una Comisión de Transparencia, aplicando una herramienta como la libreta de calificaciones a un servicio público, son igualmente casos de auditoría social. En ambas situaciones estamos frente a una modalidad de participación ciudadana que busca controlar lo público.

En cuanto a las organizaciones, cualquier tipo de agrupación social puede hacer control social: una organización de vecinos agrupada espontáneamente y sin personería jurídica, un grupo de jóvenes en una comunidad, una organización permanente como un patronato, una cooperativa, una comisión de transparencia o una ONG, cualquiera que sea su área de trabajo. El principio es doble: mediante la auditoría social se ejercen derechos humanos que no se pueden restringir a nadie; y la administración pública es de interés general; en consecuencia, todos pueden revisarla, monitorearla, auditarla socialmente.

Sea que la auditoría se haga en forma personal o colectiva, que se haga a través de una

u

otra organización, el doble principio debe mantenerse: no se debe poner ningún límite

o

impedimento para que cualquier ciudadano o cualquier organización pueda practicar

la auditoría social.

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Esto quiere decir que ninguna organización puede otorgarse el derecho de ser la única

con legitimidad para realizar la auditoría social 4 . Hay organizaciones que sólo se dedican

a esto, como las comisiones de transparencia o las ONG especializadas en temas de

monitoreo de lo público o anticorrupción. Estas tienen la ventaja de contar con mucha experiencia por lo que, además de hacer auditoría social, les corresponde ayudar al resto de organizaciones y personas a realizar este trabajo.

No existe el ciudadano ni la organización con capacidad para monitorear o dar seguimiento a toda la gestión pública. Por tal motivo, el monitoreo de lo público debería de distribuirse entre la mayor cantidad posible de ciudadanos y organizaciones que deseen sumarse a esta vigilancia cívica. Por las mismas razones prácticas, es más fácil que las organizaciones monitoreen las políticas, proyectos o manejo de recursos que hace el Estado en las áreas que ya conocen o les afectan directamente. Por ejemplo, es más fácil que la sociedad de padres de familia y un comité de estudiantes hagan auditoría social del cumplimiento de las Metas del Milenio relacionadas con educación en su comunidad. O, como ha sucedido en Honduras, que los campesinos organizados monitoreen los proyectos productivos de la ERP. Lo mismo cabe para cada tipo de organización: de microempresarios, cooperativas, empresas sociales, de mujeres, de niños y niñas, de la tercera edad, de discapacitados, etc. Con esto se puede lograr que sus recomendaciones sean más atinadas y oportunas para el ámbito de la gestión de lo público que auditan.

En otras palabras, lo que se está proponiendo es que todas las organizaciones sociales incorporen a su trabajo cotidiano, de manera permanente, la auditoría social a los aspectos relacionados con su quehacer; y, por otro lado, que las organizaciones que se dedican a temas de transparencia —sin abandonar su trabajo específico de auditoría social—, puedan compartir su experiencia y acompañar a las demás. Esto permitiría dar mayor cobertura a la gestión estatal desde la perspectiva ciudadana, alcanzar mayores impactos en términos de contribuir a la eficiencia estatal y a la prevención de la corrupción, y aportaría a la democratización del mismo trabajo de control social.

Vale precisar que es sólo para fines prácticos que se plantea que las organizaciones podrían hacer auditoría social sobre los temas que conocen o que las afectan directamente, pues se mantiene la amplitud de la respuesta inicial: cualquier ciudadano y cualquier

organización social tiene el derecho de hacer auditoría social de cualquier aspecto o ámbito de la gestión de lo público incluidos, por supuesto, los destinatarios de los proyectos o los directamente involucrados: “El control social, pareciera que no puede circunscribirse

a los públicos directamente concernidos… incumbiría a las organizaciones sociales, a los

ciudadanos, como actores directamente interesados o no” 5 .

4 La experiencia internacional sugiere que la institucionalización de procesos de auditoría social no debe llevar a la nominación de determinadas organizaciones como las responsables de esta tarea, en detrimento del derecho de toda la ciudadanía, y cualquiera de sus organizaciones, para hacer directamente procesos de auditoría social. Este tema se aborda en el capítulo I, sección 1.5

5 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 18 y 20. Esta autora también incluye a los medios de comunicación como actores directos que deberían sumarse al trabajo de la auditoría o control social en el mismo nivel que los ciudadanos y las organizaciones sociales.

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B. Los usuarios de los servicios

Las usuarias y usuarios de un servicio público están, por supuesto, en una posición privilegiada para hacer auditoría social, pues su experiencia cotidiana les permite pronunciarse con más propiedad sobre el mismo. Sin embargo, no hay que olvidar que la categoría más importante que legitima el ejercicio de la auditoría social es la de ciudadana o ciudadano portador de derechos.

Los usuarios son ciudadanos que tienen una condición que les facilita el trabajo de auditoría social, pero no son los únicos que pueden participar, ni su condición de usuarios es la más importante para realizarla. “Concebir a los ciudadanos como usuarios debilita el potencial simbólico y político de la auditoría social. En efecto, la auditoría social sólo puede ser entendida en el marco de derechos, como parte integral de la formación de la ciudadanía en su sentido más amplio” 6 .

C. La autonomía de la auditoría social frente el Estado y los partidos políticos

La auditoría social, además de ser una tarea exclusiva de la ciudadanía —que excluye por definición al Estado—, debe ser independiente de éste. Por autonomía de la auditoría social frente al Estado se entiende que ésta no forma parte de ninguna estructura estatal, que todo el proceso es liderado por los ciudadanos que se asumen como los autores de la misma, sin depender de ninguna instancia del Estado, y que en todo momento mantienen la voz sobre los resultados obtenidos. Una de las características de la auditoría social es que confiere voz a los ciudadanos comunes sobre la gestión pública.

Por tanto, el liderazgo ciudadano implica que ellos y ellas son los que toman las decisiones en todos los momentos del proceso: la modalidad organizativa que lo impulsará, el aspecto de la gestión pública que se someterá a la auditoría, las herramientas que utilizarán, el tipo de diálogo que establecerán con el Estado y el resto de la población, el análisis de los datos recabados, el uso final de los resultados, los mecanismos para hacer el seguimiento de las recomendaciones, etc.

La autonomía es otro de los rasgos distintivos de la auditoría social, que se debe asegurar y fortalecer en el proceso mismo. En la literatura sobre el tema se reconoce que, un grado mayor de autonomía, implica una mayor autenticidad y legitimidad de las instancias de auditoría social 7 . “La dependencia política de los organismos civiles anularía la legitimidad de los esfuerzos de auditoría social” 8 .

6 Alberto Olvera, Lecciones Preliminares Derivadas de los Estudios de Caso, en: Voz, Ojos y Oídos Auditoría Social en América Latina, 2003, p. 15.

7 “La eficiencia del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía que mantengan los sujetos sociales con respecto a los actores estatales. Por ende, el control social requiere ser externo a la Administración Pública… La autonomía es un atributo que condiciona la autenticidad del control social” (Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 21 y, La Rendición de Cuentas y el Control Social. Una aproximación conceptual, 2007, p. 6).

8 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.

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Por otro lado, se destaca que esta autonomía también debe darse con respecto a los partidos políticos, como un factor esencial para el éxito: “Un prerrequisito para la existencia misma de las formas civiles de la auditoría social es la autonomía de los grupos que la promueven” 9 .

La independencia se refiere al Estado en su conjunto; tanto de los organismos a los que se practica la auditoría social, como de los encargados del control y otras instituciones públicas. Sabemos que, en la práctica, ambos tipos de organismos, y sobre todo los últimos, han generado programas para apoyar o trabajar con las instancias de auditoría social. La experiencia internacional al respecto señala la necesidad de una agenda de trabajo conjunto y de la coordinación respetuosa entre las instancias de auditoría social y los organismos del Estado encargadas del control y la sanción de los responsables de casos de corrupción.

La línea divisoria entre la necesaria independencia de los organismos de auditoría social con respecto a los órganos oficiales de control y la también necesaria coordinación entre ambos, es difícil de establecer en la práctica, dado que éstos últimos disponen de más recursos, personal técnico e información y, en algunas ocasiones, financian las actividades de control social realizadas por la ciudadanía. Por eso se ha planteado que el tema de la independencia no se resolverá completamente, sino que es una tensión que los actores deberán enfrentar de manera permanente. “Hay que esperar que la tensión entre dependencia e independencia no se resuelva jamás, ya que en última instancia, hace parte de las tensiones de la relación entre el Estado y la Sociedad” 10 .

No obstante, debe mantenerse el principio de la autonomía como rasgo distintivo de la auditoría social y como condición básica de su autenticidad y legitimidad. Lo anterior llama a la necesidad de un esfuerzo constante de las instancias de control social para conservar y fortalecer cada vez más su independencia frente al Estado; asimismo, es necesaria la autovigilancia de los órganos del Estado para establecer relaciones de respeto y horizontalidad con las instancias de auditoría social, estimulando explícitamente su autonomía; el diseño cuidadoso de recursos institucionales de tipo legal que fortalezcan los procesos y que, al mismo tiempo, promuevan su independencia y la evaluación objetiva de avances o retrocesos y la discusión amplia de los resultados.

9

10

Alberto Olvera, op. cit., p. 13.

Nuria Cunnil, op. cit., 2003, p. 21.

17

1.3 La auditoría social como derecho y como deber

La auditoría social supone, necesariamente, el ejercicio de derechos humanos jurídicamente reconocidos. Este es el fundamento legal de la auditoría social. Los principales derechos que se ejercen en los procesos de control social, son:

• Derecho de petición

• Derecho a la libertad de expresión y pensamiento

• Derecho de acceso a la información pública.

En el capítulo II, sección 1.6 se explica cómo están consignados estos derechos en la legislación nacional. Estos derechos, además de tener importancia en sí mismos, contribuyen a garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, dependiendo de las prácticas de auditoría social. El control social de un proyecto de educación, por ejemplo, contribuirá a garantizar el derecho a la educación de las personas vinculadas con el proyecto. Así, los tres derechos anotados son una especie de “derechos puerta” al cumplimiento de otros derechos.

La auditoría social, como deber, se refiere a la responsabilidad ciudadana de ejercerla, dado que ésta contribuye al fortalecimiento de la democracia y al desarrollo social (ver importancia de la auditoría social en capítulo I, sección 1.6).

Si garantizar el bienestar social es un deber fundamental del servidor público, exigir su

cumplimiento es, igualmente, un deber primordial de la ciudadanía. Hacer funcionar la democracia con equidad y justicia, sin impunidad, es una responsabilidad política del votante como del contribuyente, del trabajador como del empresario, del poblador como del estudiante, del profesional y del religioso. Igual es la responsabilidad de combatir la corrupción y vigilar el buen funcionamiento del Estado (M. Oscar Ávila).

1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación:

El ámbito de la auditoría social

Ámbito temático, geográfico y temporal de la auditoría social

La auditoría social implica un proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación cualitativo

y cuantitativo que realiza la ciudadanía sobre la gestión pública y sobre las acciones

hacia la colectividad de entes privados que utilizan recursos públicos. Esta gestión pública adopta distintas formas: políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones, instituciones o procesos.

18

Por otro lado, cada uno de estos segmentos se orienta a determinados temas: educación, salud, producción, medio ambiente, infraestructura, emigración, comercio y otros. A estos segmentos, asociados a los temas que abordan, es lo que denominamos ámbito temático de la auditoría social.

Existen procesos generales de planificación pública que abarcan una serie de políticas, programas, proyectos e instituciones. Por ejemplo, las estrategias para la reducción de la pobreza, los planes nacionales o regionales de desarrollo y los planes sectoriales. La auditoría social de estos grandes segmentos es más compleja, por lo que requiere de la contribución y acuerdos entre amplios sectores de la ciudadanía y del Estado mismo.

Desde el punto de vista geográfico, la auditoría social puede referirse al ámbito local, municipal, regional, nacional o internacional, como cuando se auditan tratados de libre comercio o proyectos que se ejecutan en varios países.

Desde una perspectiva temporal, la auditoría social puede aplicarse a procesos que se encuentran en la etapa de planificación, que están en marcha o ejecución, o que ya terminaron. Así, la auditoría social es flexible en tiempo, en cobertura y en el número de personas que la aplican. Cada factor varía, dependiendo del objeto a evaluar y de los criterios que definan los auditores sociales.

La auditoría de cualquiera de estos ámbitos necesita de herramientas particulares, en función de sus características. Por eso, este documento incluye una Caja de Herramientas ordenadas por segmentos: políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones, instituciones y procesos. El capítulo IV contiene una guía para el uso de estas herramientas.

Por otro lado, la auditoría social de ciertos aspectos requiere de capacidades técnicas particulares. Para ello, el grupo auditor puede contratar los servicios privados de una firma consultora o de una persona. El resultado de ese estudio técnico se une a la información de los demás aspectos que ha recabado el grupo auditor, con lo que se logra un diagnóstico integral del objeto auditado.

En Honduras, algunas Comisiones Ciudadanas de Transparencia contratan a un asistente técnico o a un consultor por un determinado tiempo para hacer una tarea precisa. Muchas veces, esto no sólo obedece a la necesidad de apoyo técnico, sino que a la poca disponibilidad de tiempo de los integrantes del grupo auditor. No obstante, es recomendable hacer este tipo de contrataciones sólo para casos especiales. Si se mantiene personal técnico de manera permanente, se corre el riesgo de que, en el

(M. Oscar

trabajo de auditoría social, predomine lo técnico sobre lo político y social Ávila).

La auditoría social aplicada a entes privados

Fuera de la gestión pública, la auditoría social también puede aplicarse a programas, proyectos y procesos que ejecutan entes privados con fondos públicos, nacionales o

19

extranjeros. Esto incluye el trabajo social y de desarrollo que realizan ONG, iglesias y fundaciones 11 , y la prestación de servicios públicos en educación, salud, agua, etc., que antes ofrecía el Estado, pero que ahora se han trasladado a la empresa privada, a empresas mixtas (de capital público y privado) y a agentes comunitarios.

El fundamento para aplicar la auditoría social a este tipo de organismos es que administran

fondos o bienes públicos para brindar servicios destinados a satisfacer derechos de los que el Estado no puede desentenderse, y la ciudadanía no puede dejar de exigir. Por tal razón, el Estado ha creado instancias para regular y monitorear la prestación de estos servicios. De ahí la pertinencia de la auditoría social tanto para los organismos del Estado que regulan los servicios, como a los servicios mismos. “Surge la demanda de control social asociada a las nuevas agencias reguladoras de los servicios privatizados… El control social requiere también ser desplegado sobre los servicios públicos privatizados“ 12 .

En resumen, el ámbito de la auditoría social se refiere, en principio, a toda la gestión pública, la cual se expresa en políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones, instituciones y procesos. Estos segmentos, más los temas que abordan, constituyen el ámbito temático de la auditoría social.

Desde el punto de vista geográfico, el ámbito de la auditoría social puede ser local, regional, nacional o internacional. Desde el punto de vista temporal, puede aplicarse a procesos que están por iniciar, que están en marcha, o que han concluido. La auditoría social también puede aplicarse a las intervenciones sociales de entes privados que ejecutan recursos públicos, sin importar su origen, o que prestan servicios públicos.

La decisión sobre la cobertura de una auditoría social específica dependerá de los actores involucrados, de sus intereses y capacidades. ¿Qué interesa vigilar y modificar? ¿Qué ámbito de lo público tendrá más impacto sobre el grupo auditor y sobre la ciudadanía en general? ¿Con qué capacidades técnicas, políticas y logísticas cuenta o puede contar el grupo que realizará la auditoría social? Estas son algunas de las preguntas que se hace un grupo auditor en la etapa de planificación, para decidir el ámbito temático, geográfico

y temporal de su proceso de auditoría social.

11 En Honduras, varias comisiones de transparencia han realizado acciones de auditoría social a ONG, iglesias y

organizaciones comunitarias que manejan fondos de la población, como los patronatos.

12 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 23-24.

20

1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público:

Los objetivos de la auditoría social

Como ya se dijo, la auditoría social coloca a los ciudadanos y ciudadanas frente al Estado para ejercer control sobre la gestión pública, con la finalidad de modificarla, incidir sobre ella y mejorarla, desde una perspectiva ciudadana.

¿Qué aspectos de la gestión pública busca mejorar la auditoría social? Veamos a continuación al menos ocho dimensiones sobre las cuales busca influir la auditoría social:

1) El logro de los objetivos propuestos por cualquiera de las formas que adopta la gestión de lo público: políticas, programas, proyectos, instituciones, procesos, presupuestos. Es decir, la eficacia. 2) La correspondencia adecuada entre los costos de la gestión pública y los resultados que genera, especialmente en la amplitud del beneficio social. Es decir, la eficiencia. 3) La calidad, oportunidad y mínimo costo posible con que se prestan los servicios públicos; o sea, la austeridad con calidad en el servicio: la economía. 4) La participación de la población en todo el proceso de gestión de lo público, y las respuestas a las demandas planteadas por la población. En otras palabras, la participación ciudadana. 5) La aplicación del principio de máxima publicidad de todos los actos de las instituciones públicas. O sea, la transparencia. 6) El cumplimiento del marco legal establecido para la gestión pública evaluada. Es decir, la legalidad. 7) La identificación de recursos públicos utilizados con propósitos proselitistas. 8) El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos O sea, la prevención, identificación y sanción de la corrupción.

Con respecto a la última dimensión, vale aclarar que la auditoría social no es una práctica que busca identificar prácticas corruptas a toda costa y en todas las situaciones. Las dimensiones sobre las cuales busca influir incluyen, pero no se agotan con el combate a la corrupción. Identificar y sancionar la corrupción, es uno de sus objetivos y, en caso de detectar prácticas corruptas, la auditoría social asume posiciones firmes para que se tomen medidas dirigidas a sanear la gestión y para que se establezcan las sanciones del caso.

Una de las características de la auditoría social —además de observar y pronunciarse sobre la gestión de lo público—, es que también busca modificarla. Y en esto radica uno de sus principales retos, ya que, en buena medida, deja de tener sentido si no logra este cometido. La definición que hemos planteado propone, precisamente, el cambio de la gestión pública como el objetivo final de la auditoría social.

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La superación de este reto tiene que ver con los poderes de que dispone la auditoría social para hacer obligatorias sus recomendaciones, y para conseguir que se sancionen las conductas fraudulentas e ineficientes. Los estudiosos de este tema han identificado los siguientes poderes:

El poder del número: Es decir, la cantidad de personas que se van sumando al proceso de la auditoría social, en especial durante la etapa del diálogo para que las instituciones auditadas y otros actores vinculados a las mismas, pongan en práctica las recomendaciones .

El poder del símbolo: Los actores de la auditoría social son ciudadanos que, por el trabajo que realizan, ocupan un lugar central en la vida social y política; frecuentemente, manejan temas claves para la sociedad, con un alto poder simbólico: medioambiente, equidad económica y social, género, derechos humanos y justicia, entre otros. Incluso los nombres que adopta la tarea asumida tienen, en sí mismos, un alto poder simbólico: auditoría social, control social, veeduría ciudadana, vigilancia social.

El poder comunicativo: Consiste en la capacidad de movilizar la opinión pública, a fin de persuadir a los poderes públicos para que tomen en cuenta las opiniones de quienes realizan la auditoría social. Este poder depende, en gran parte, de la medida en que las instancias auditoras, usando los poderes del número y el símbolo, logren atraer a los medios de comunicación para poner en la mesa de discusión los temas levantados por los procesos de control social.

Poderes contemplados en la legislación: Son los recursos establecidos en la legislación que la ciudadanía puede redescubrir y utilizar; a diferencia de los otros poderes, tienen un carácter mandatario. Es decir, que son de cumplimiento obligatorio. Por ejemplo, el derecho de petición, de acceso a la información pública, y las mismas instituciones contraloras y judiciales que están obligada por ley a atender las denuncias de los auditores sociales. El capítulo II, secciones 1.3 y 1.6 presenta estos recursos legales e institucionales para el caso de Honduras.

22

Nuevos poderes de sanción a disposición del control social: Se trata de nuevos recursos institucionales que se están ensayando en América Latina y otros países; están formalmente reconocidos en el marco jurídico y pueden ser utilizados directamente por los ciudadanos, sin depender de la burocracia estatal. Por ejemplo, el poder formalmente atribuido a la ciudadanía para revocar o remover autoridades, para dotar o suspender recursos financieros o materiales a las autoridades, o para dar el visto bueno a un proyecto o presupuesto antes de su aprobación. Estos poderes convierten en mandato, para la gestión pública, las disposiciones que adoptan las y los ciudadanos, lo que representa un recurso muy importante para el control social. Aunque los poderes tradicionalmente

disponibles en la legislación están siendo mejorados, “cobra especial importancia

La eficacia

del control social no sólo puede depender de las sanciones que se impongan

la necesidad de complementarlos con recursos de poder directo

desde el Estado, sino de la medida en que la sociedad disponga de recursos directos para imponer sanciones a la administración pública o para influenciar sus decisiones, además, que está dada la posibilidad real del escrutinio público” 14 .

Utilizando los tres primeros poderes (número, símbolo y comunicación), los ciudadanos tienen capacidad de imponer sanciones simbólicas a los funcionarios corruptos, ineficientes, opacos o cerrados a la participación ciudadana. Estas pueden influir en la gestión de lo público y en la cultura política en general, por lo que no son nada despreciables.

Recurriendo a los últimos dos (legales y constitucionales, y los nuevos poderes directos) se pueden lograr sanciones administrativas o jurídicas, de carácter obligatorio, sobre funcionarios públicos corruptos, ineficientes o poco transparentes.

En vista de la debilidad institucional de nuestros países, estos poderes, para ser efectivos, tienen que complementarse. La institucionalidad no se mueve por sí sola para actuar con la independencia y prontitud que le manda su propio marco jurídico, y requiere de presión social para actuar en ese sentido.

Para que realmente se hagan efectivos los recursos legales e institucionales, como los nuevos recursos que se vienen otorgando a los ciudadanos, es necesario que éstos

utilicen sus poderes comunicativos, simbólicos y de número. De lo anterior se deriva que

el funcionamiento mínimo de la democracia y la posibilidad de cambios reales continúa

reposando, en buena medida, en la ciudadanía.

Existe una valoración positiva hacia estos nuevos poderes, pero también hay prevenciones

y lecciones importantes a tomar en cuenta: Es necesario que sean cuidadosamente

diseñados para minimizar sus efectos. Por ejemplo, el poder para suspender recursos públicos mal administrados ha llevado a congelar, en ocasiones por largos periodos, servicios que son importantes para la población, y esto ha tenido más efectos adversos sobre la población que sobre los responsables de las infracciones 15 .

Otro problema es que estos poderes tienen que establecerse formalmente, provienen de

la institucionalidad y se corre el riesgo de la pérdida de autonomía. Así, se puede ganar

en reconocimiento formal, institucionalización y otorgamiento de poderes, pero perder autonomía. Estos son problemas nuevos, abiertos a la discusión y que exigen respuestas creativas para adecuadas a cada contexto.

14 Es muy importante considerar cómo aumentar este poder durante todo el proceso de planificación y ejecución de la

auditoría social. Esto tiene que ver con la forma en que la instancia auditora se relaciona con el resto de la población a lo largo del proceso para sumarla al mismo, comenzando por la decisión de los aspectos a auditar o monitorear, la comunicación sobre el trabajo de auditoría social, la amplia difusión de los resultados y el logro de compromisos tanto de los funcionarios como de los ciudadanos en relación con las recomendaciones. Es decir, remite a un trabajo público, abierto a la ciudadanía y con una amplia capacidad de diálogo y convocatoria por parte de las instancias de auditoría social.

15 Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 46.

23

A partir del estudio de casos a nivel internacional, es recomendable que el reconocimiento

legal e institucionalización de los procesos de auditoría social se refieran lo menos posible

a las figuras organizativas desde las cuales se hace el control social y pongan su atención

en ampliar o reafirmar los derechos ciudadanos para realizar dicho control. La idea es dejar lo más abiertas posible estas áreas, y que el enfoque se oriente hacia la dotación de recursos institucionales, legales y logísticos para que la ciudadanía emprenda su trabajo de control social 16 .

Contribuir a mejorar la gestión de lo público también implica identificar buenas prácticas en cada una de las dimensiones anotadas; lograr el reconocimiento de las instituciones y funcionarios públicos vinculados a las mismas; la formulación de recomendaciones para profundizar estas prácticas, y su seguimiento.

En resumen, para que la auditoría social logre su cometido de impactar la gestión de lo público, se requiere fortalecer la institucionalidad de control y sanción del Estado para que sea independiente y eficiente, así como los procesos de auditoría social, dotándolos de los poderes necesarios.

Si en su momento, el control social surgió en parte como reacción a las deficiencias del

control estatal, éstas deficiencias no deben profundizarse en el tiempo. El control social no se fortalece a partir de las debilidades del sistema oficial; por el contrario, también se debilita, debido a que una parte de la información que produce la auditoría social termina en la institucionalidad contralora y el sistema de justicia, de los que se necesitan respuestas ágiles.

Los recursos legales e institucionales a disposición de la auditoría social son recursos a su favor, sólo si funcionan bien, con la independencia y la agilidad requerida. El fortalecimiento de la democracia, en los términos planteados, requiere procesos de fortalecimiento del control que realizan las instituciones del Estado, como del que realizan los ciudadanos a través de la auditoría social. Ambos deben fortalecerse y funcionar bien.

Al respecto, las tareas abiertas para la ciudadanía son: ejercer presión social para el funcionamiento independiente y eficiente de las instituciones de control y sanción, incluido el Poder Judicial; utilizar los recursos legales disponibles para aplicar la auditoría social (derecho de acceso a información pública, Ley de Transparencia, cabildos abiertos, etc.); exigir nuevos poderes que no dependan de la burocracia estatal, cuidadosamente diseñados y adecuados a cada contexto.

16 Ibíd., p. 41.

24

1.6 La importancia de la auditoría social

La importancia de la auditoría social radica en su potencial para contribuir al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social y económico:

1. La auditoría social tiene la particularidad de dar voz a los ciudadanos y ciudada- nas sobre la gestión de lo público; esto la convierte en un instrumento importante para la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. En opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “…es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público, ya que al permitir el ejercicio de ese control democrático, se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad” 17 .

2. Contribuye a mejorar la gestión de lo público. Al permitir que los ciudadanos hagan recomendaciones sobre la gestión de lo público, existe la posibilidad de mejorar su calidad. El supuesto aquí es que la ciudadanía, al indagar sobre la gestión, monitorearla y pronunciarse sobre ésta, no la estropea, sino que contribuye a mejorarla.

3. Ayuda a garantizar derechos económicos y sociales y al desarrollo económico y social. Al ser la gestión pública un vehículo para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de la población, y la auditoría social una forma de mejorarla, ésta contribuye a la vigencia de derechos humanos básicos, ayudando así al desarrollo económico y social.

4. Activa el marco legal, ayuda a ponerlo en práctica. Al ser la auditoría social una práctica que implica el ejercicio de los derechos humanos de petición, libertad de expresión y acceso a información pública, y al plantearse como objetivo modificar prácticas ineficientes, opacas o corruptas, contribuye a activar el cumplimiento del marco legal y el funcionamiento de la institucionalidad pública de manera independiente, eficiente y a favor del bien común. Por tanto, significa una contribución importante al funcionamiento del Estado de Derecho.

5. Contribuye a modificar la cultura política. La auditoría social coloca a la población frente a la gestión pública en calidad de ciudadanos y ciudadanas con derechos y deberes, y a los agentes del Estado en calidad de servidores públicos. Esto cambia la relación tradicional de autoridad a subordinado, y promueve la cultura de participación, el ejercicio de derechos, la transparencia y rendición de cuentas.

Todo lo anterior hace del control social una práctica con enormes potencialidades para la democracia, el desarrollo social y el fomento de una nueva cultura política.

17 El CNA ha estudiado este tema para el caso de Honduras, y someterá a discusión una propuesta sobre la institucionalización

de las prácticas de auditoría social que enfrente los riesgos señalados.

25

No obstante, todos los aportes mencionados están en calidad de contribuciones y posibilidades, lo que indica que no se debe exagerar su capacidad para logar, por sí sola, los avances anotados.

La auditoría social contribuye, pero no logra por sí sola el desarrollo político. Esta tiene que acompañarse de políticas y actuaciones que, explícitamente, se propongan esos avances; y, en reconocimiento de su potencial, se le debería fortalecer, estimular su ampliación a todo el tejido social, reforzar su independencia, y dotarla de los recursos y poderes para que logre su objetivo: mejorar la gestión de lo público desde la ciudadanía.

1.7 La auditoría social es una práctica consecuente con los principios que defiende

Cerramos este apartado conceptual con algunas características que la auditoría social debe estimular en sí misma. Aquí, como en buena parte de los temas ya planteados, los aportes vienen de los mismos actores, que los han manifestado en varias discusiones al respecto.

Según éstos, la auditoría social debe tener por lo menos cinco características, y desarrollar mecanismos para autoevaluar el fortalecimiento de las mismas en el trabajo cotidiano:

• Debe ser objetiva. No debe basarse en rumores, sino en información lo más objetiva posible sobre la gestión de lo público.

• En la búsqueda de la objetividad, no debe tener compromisos con la actividad política partidaria ni con grupos de interés económico.

• Debe ser consecuente con el discurso que predica: transparencia, probidad, rendición de cuentas. Debe buscar formas explicitas para practicar estos principios.

• Debe ser democrática. Si busca contribuir con la democracia a nivel general, ella misma debe ser democrática en la forma que se toman las decisiones, y en ceder y promover la voz de la mayor cantidad de actores de la ciudadanía.

• Debe ser respetuosa de todos los actores con los que se relaciona: ciudadanos y ciudadanas, instituciones públicas, funcionarios, medios de comunicación.

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2. Conceptos relacionados con la auditoría social

La auditoría social forma parte de una familia de conceptos a los que siempre se alude cuando se habla del tema, y que es importante tener claros. Nos referimos a la rendición de cuentas y la transparencia.

2.1 Rendición de cuentas

¿Qué implica el proceso de rendición de cuentas?

La rendición de cuentas se define como la obligación del funcionario público, o cualquier persona con poder, que actúa por delegación de terceros, de responder por la responsabilidad que le fue conferida.

Incluye varios elementos:

a) La obligación de tomar la iniciativa para informar sobre sus decisiones y actuaciones por iniciativa propia, sin que nadie se lo solicite;

b) La obligación de responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la responsabilidad conferida (ciudadanía);

c) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas;

d) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por las acciones realizadas o las decisiones tomadas. Esto supone la posibilidad real de ser sancionado en caso de infracciones o incumplimientos. “Ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una conducta inapropiada sin imponer los castigos correspondientes… se quedan a mitad del camino” 18 .

Los tres elementos constitutivos del concepto de rendición de cuentas son: información, justificación y sanción, aunque no en todos los casos se presentan los tres con la misma fuerza. En cada caso concreto, tienen intensidades y énfasis diferentes.

Por ejemplo, la pura presentación de información, con el suficiente nivel de detalle y claridad, constituye un caso legítimo de rendición de cuentas. En este caso, tienen menos perfil, los otros dos elementos, pero deben estar presentes: La justificación a través de la apertura real y explícita, con mecanismos mínimos para que los ciudadanos puedan

18 Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes versus el Estado de Chile. Párrafo 86, 87.

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seguir indagando sobre la información presentada; y la sanción debe estar presente como posibilidad: si se detectan irregularidades en los hechos investigados, habrá sanciones establecidas y mecanismos para imponerlas.

Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento adecuado, crea certidumbre tanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además, permite ir construyendo una percepción de credibilidad y confianza hacia la gestión pública y las acciones de las autoridades, lo que a su vez posibilita un mayor grado de colaboración entre servidores públicos y ciudadanía.

Objetivos de la rendición de cuentas

En este sentido, la rendición de cuentas tiene por objetivos:

1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.

1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
1. Transparentar la administración (gestión) de la cosa pública.
la administración (gestión) de la cosa pública. 2. Generar confianza hacia el gobierno y sus

2. Generar

confianza hacia

el gobierno

y sus

autoridades.

confianza hacia el gobierno y sus autoridades. 3. Permitir un análisis más objetivo desde la sociedad
confianza hacia el gobierno y sus autoridades. 3. Permitir un análisis más objetivo desde la sociedad

3. Permitir un análisis más objetivo desde la sociedad civil para hacer propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.

propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
propuestas de políticas públicas más apegadas al interés colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.
colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad. En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse

En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse al manejo correcto de los fondos públicos, implica que los funcionarios también deben responder por el cumplimiento de las metas de políticas previamente definidas, así como dar respuestas, por medio de las políticas públicas, a las necesidades específicas de la población, especialmente las de aquellos que, con más urgencia, requieren de los servicios públicos.

Tipos de rendición de cuentas

La rendición de cuentas puede dividirse en tres categorías:

1. Rendición de cuentas sobre las finanzas: centrada en la contabilidad financiera; es decir, la forma en que se llevan los libros y se gasta el dinero, o se hace la ejecución presupuestaria.

2. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las normas éticas, políticas y administrativas que garantizan el Estado de Derecho y un trato justo y equitativo a todos los ciudadanos; y,

3. Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en la consecución de los resultados planificados con base en políticas, programas, presupuestos y proyectos del gobierno (R. Behn, 2001).

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Existe la rendición de cuentas hacia adentro del sistema administrativo gubernamental,

o

endógena, y la rendición de cuentas hacia fuera del sistema institucional del Estado,

o

exógena, que está dirigida a la ciudadanía. La tendencia internacional es generar

más mecanismos legales para otorgar carácter obligatorio a ambos tipos de rendición de cuentas, reconociendo las particularidades y contribuciones de cada una para el mejoramiento de la gestión pública.

La rendición de cuentas de organismos internacionales, bilaterales y multilaterales, debe funcionar igualmente. Una rendición de cuentas interna hacia las instancias que los integran, y otra hacia afuera, dirigida a la población.

Otra clasificación que desarrolla la anterior, separa la rendición de cuentas horizontal, que es la que realiza una institución estatal a otra instancia del Estado, de la rendición de cuentas vertical, que es la que hacen las instituciones del Estado hacia la ciudadanía (O’Donnell, 1999; Ackerman, 2003). Estas dos categorías pueden subdividirse como a continuación se explica:

1. Rendición de cuentas vertical electoral: se refiere específicamente a las elecciones directas, formales y periódicas de funcionarios públicos; es decir, al ejercicio del sufragio con todas sus cualidades legales.

El sufragio es un ejercicio de rendición de cuentas en el sentido que la administración

saliente informa sobre lo actuado; debe hacer sus mejores esfuerzos para justificar sus actuaciones y resultados, y recibir una sanción o premiación de la ciudadanía

a través del voto. Se ha hablado mucho sobre la imperfección de este mecanismo

de rendición de cuentas y la necesidad de complementarlo con otros mecanismos de rendición de cuentas hacia la ciudadanía, durante todo el ejercicio de la gestión pública.

2. Rendición de cuentas vertical directa: es la que realizan las instituciones del Estado ante la ciudadanía y sus organizaciones. Con el avance de la legislación nacional

e internacional sobre el acceso a la información pública, se regula mejor este

tipo de rendición de cuentas. Cada institución del Estado y cada organización de desarrollo o empresa privada que maneja recursos públicos, está obligada a rendir cuentas a la ciudadanía.

3. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por el Estado: Es la que realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones estatales debidamente autorizadas y facultadas para ejercer este control y aplicar sanciones. Entre ellas se encuentran los organismos anticorrupción; las comisiones de investigación del órgano legislativo; los tribunales de cuentas o contralorías; los tribunales administrativos, y otros que los poderes del Estado consideren convenientes. Por ejemplo, las municipalidades rinden cuentas a las secretarías de Gobernación y Justicia, de Finanzas y ante el Tribunal Superior de Cuentas.

29

4. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por la sociedad civil: También la realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones del Estado que tienen el mandato de actuar a favor o representación de los ciudadanos; para el caso, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Mediante estas instancias, el mismo Estado crea canales para que los ciudadanos ejerzan presión sobre las instituciones públicas para que informen sobre su gestión, dependiendo del interés general o específico que manifieste la ciudadanía en su solicitud.

¿Ante quién se rinde cuentas?

Las últimas dos clasificaciones responden la pregunta sobre a quién deben rendir cuentas los funcionarios públicos o terceros que ejecutan proyectos con recursos públicos:

1) A las instituciones del Estado que tienen competencia para este fin y,

2) A los ciudadanos y ciudadanas 19 .

Ambas, la rendición de cuentas a las instituciones del Estado (horizontal) y la rendición de cuentas a los ciudadanos (vertical), son obligatorias; son parte de las responsabilidades de los funcionarios públicos y terceros que reciben fondos públicos o ejecutan proyectos de bienestar colectivo.

Existe más apertura y tradición en las instituciones y funcionarios públicos para el primer tipo de rendición de cuentas (la horizontal) y menos apertura y hasta resistencia ante la que deben hacer a la ciudadanía (vertical). Esto tiene que ver con lo novedoso de los procesos de rendición de cuentas y auditoría social, tanto como demandas sociales de la población para controlar lo público, como desarrollo reciente del marco jurídico para garantizar derechos humanos, y los deberes de los funcionarios públicos asociados a esos derechos. También tiene que ver con el pasado de relaciones autoritarias entre funcionarios públicos y ciudadanos.

Lo anterior plantea el doble reto de hacer efectivos los recursos legales que tornan obligatoria la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, como lo hace la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) aprobada recientemente, y hacer cambios en la cultura política, tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía, ambos acostumbrados a estas formas no democráticas del ejercicio del poder.

Finalmente, para cada proceso de rendición de cuentas de una institución estatal o un servidor público, hay otro actor que la recibe y ejerce el control, monitoreo o auditoría correspondiente. Aquí entra en juego la doble cara de la moneda de estos procesos, que ampliaremos más adelante: por un lado, la rendición de cuentas de la institución que

19 El capítulo II, sección 1.4, presenta los organismos del Estado de Honduras con competencia para recibir la rendición

de cuentas y hacer el control respectivo.

30

informa, justifica su accionar y está sujeta a sanciones; y, por otro, el control, monitoreo o auditoría por parte del actor que recibe esta información y que tiene la responsabilidad de procesarla y pronunciarse sobre ella.

La rendición de cuentas horizontal ya tiene identificadas, en el marco legal de cada país, las instituciones que cumplen esta función contralora y de monitoreo de la gestión pública. La rendición de cuentas hacia la ciudadanía es más amplia; no existe uno o

varios organismos que, en principio, deban ser los únicos con legitimidad para recibir la rendición de cuentas y hacer el control, monitoreo o auditoría social. Se han presentado problemas de exclusión cuando se ha querido “normar” o legitimar a algunos ciudadanos

u organizaciones para esta tarea. Por esta razón, la rendición de cuentas hacia la

ciudadanía debe ser lo más amplia y abierta posible, en sus destinatarios y contenido, garantizando el derecho de acceso a la información para toda la población. La amplitud con la que debe hacerse la rendición de cuentas a la ciudadanía es lo que aborda el siguiente apartado.

Alcance de la rendición de cuentas

¿Hasta qué grado debe rendir cuentas un funcionario o una institución sobre sus decisiones y actuaciones?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primera sentencia sobre el derecho de acceso a información, ha respondido a esta pregunta de la siguiente manera:

Tratándose de información pública, debe informarse hasta el grado máximo. La máxima divulgación es la regla y la reserva de información es la excepción: “La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” 20 .

Una rendición de cuentas planteada con este amplio alcance de máxima divulgación, es la que se requiere para desarrollar los procesos de auditoría social que, como ya se señaló, tienen un ámbito igualmente amplio: toda la gestión pública, incluyendo las políticas, planes sectoriales, programas, proyectos, instituciones públicas de todo el aparato estatal, incluidos los tres poderes e instituciones independientes, o procesos de gran interés para la ciudadanía, como las elecciones.

Relación entre rendición de cuentas y auditoría social

El objetivo 3 de la rendición de cuentas presentado arriba, plantea la relación entre

rendición de cuentas y auditoría social. Es una relación de doble vía; por un lado, la auditoría social requiere, como condición, la rendición de cuentas de los responsables de

20 Sentencia CIDH. Caso Claude Reyes contra el Estado de Chile, 2009, párrafo 92.

31

la

gestión pública. Es muy difícil hacer control social si los funcionarios no rinden cuentas,

al

inicio y durante todo el proceso de la auditoría social. Por otro lado, se espera que los

procesos de rendición de cuentas realizados por las instituciones y funcionarios públicos, se acompañen de procesos de auditoría social para verificar la eficiencia, eficacia, calidad, transparencia y legalidad en la gestión pública que está rindiendo cuentas.

Rendición de cuentas y auditoría social son dos caras de la misma moneda, pero deben diferenciarse, ya que cada una tiene su propia dinámica y actores. La primera corresponde, como obligación, a los funcionarios públicos (y terceros que reciben fondos públicos); la segunda corresponde a los ciudadanos y ciudadanas en su calidad de sujetos portadores de derechos, que se hacen efectivos consustancialmente en los procesos de

auditoría social 21 . Así, “las obligaciones de unos son los derechos de otros” (Schedler, 2007, p. 11). A los derechos de petición, de libertad de expresión y pensamiento, y de acceso

a la información pública, ejercidos por las y los ciudadanos, como parte del proceso de

auditoría social, corresponde el deber de los servidores públicos de informar sobre sus decisiones y actuaciones, y de justificarlas.

La fórmula empleada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para estas dos caras de la moneda, es la siguiente:

“Toda persona tiene derecho a solicitar información bajo control del Estado y este tiene la obligación positiva de suministrarla” 22 .

Una veedora social expresa esta misma relación de la siguiente manera:

“La Rendición de Cuentas a la ciudadanía, por parte de la Administración, es uno de los eventos más genuinamente democráticos, pues es a partir del examen público de la gestión que los ciudadanos pueden, no solamente evaluar los resultados de un período de gobierno, sino, sobretodo, someter a la crítica los avances con relación a la gestión pública, para determinar si se hace cierta la participación ciudadana como una forma más avanzada, más moderna y más incluyente de democracia. Permite, igualmente, someter a examen en términos de la transparencia, los diversos procesos contractuales que se adelantan con los dineros de la comunidad” (María Consuelo Del Río Mantilla, Veedora Distrital, Colombia).

21 En inglés hay un término que reúne los conceptos de rendición de cuentas y auditoría social: Accountability. Este se

ha traducido al español como responsabilidad, pero no ha tenido mayor aceptación. Esto plantea la necesidad de mantener separados los dos conceptos, rendición de cuentas y auditoría social, estableciendo las diferencias y la necesaria relación entre ambos.

22 Sentencia del 19 septiembre, párrafo 77. Y la Corte agrega: “en caso de denegarla, el Estado debe garantizar un

recurso judicial sencillo, rápido y efectivo para determinar si hubo vulneración de este derecho y la restitución del mismo si este es el caso” (Párrafo 137).

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2.2 Transparencia organizativa

Contrario a las características de ocultamiento, omisión, discreción y secreto, la transparencia implica visibilidad, apertura y acceso a la información.

En principio, la palabra transparencia se refiere a la cualidad física de un objeto a través del cual se puede ver lo que existe al otro lado del mismo. En ciencia de la política pública se refiere a la ética pública. Se le asocia, o está íntimamente relacionada con el derecho a la información, el cual es un requisito para la participación. Se refiere a la apertura de las instituciones públicas hacia la ciudadanía para que ésta conozca y vea la gestión que los funcionarios deciden y realizan para el bienestar común.

No obstante, delimitada desde el ámbito público, conceptualizamos la transparencia

como el ambiente de confianza y garantías de sinceridad entre los distintos agentes que administran los bienes y la comunidad para la cual laboran o que los eligió y que es de incumbencia de todos sus habitantes, donde las responsabilidades, procedimientos

y normas están establecidas de antemano. Estas se cumplen, se informa de manera

sencilla, directa y clara, y los ciudadanos son parte del proceso mediante mecanismos que les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el derecho a demandar de sus autoridades el cumplimiento de sus obligaciones, buscando entre todos elevar la calidad de vida, fortalecer las instituciones democráticas y mejorar la gobernabilidad.

De igual forma, cuando el concepto transparencia se refiere a una organización pública, se intenta calificar un diseño administrativo que, siguiendo diversas estructuras y procedimientos, se encuentra abierto, espontánea y permanentemente, a la sociedad a

la cual se debe (Morón Urbina, 2000).

La transparencia administrativa significa, pues, que las responsabilidades, procedimientos y reglas que regulan el desempeño de las diferentes entidades que administran lo público se establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a la participación y al escrutinio ciudadano.

Una administración transparente supone, entonces, un conjunto de políticas, programas, actitudes y acciones de autoridades y funcionarios destinado a orientar una gestión pública con ciertas características como:

1. Gobernar sin tener nada que ocultar.

2. Responsabilizarse públicamente por acciones y omisiones en el ejercicio del cargo.

3. Informar a las autoridades, a la sociedad civil organizada y a los ciudadanos sobre sus gestiones.

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4. Esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder positivamente a las demandas ciudadanas.

5. Estar dispuesto a someterse a control en cualquier momento.

6. Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.

7. Capacitar al ciudadano en el uso de la información pública.

8. Respetar las decisiones tomadas con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).

La transparencia de la gestión pública es, al igual que la rendición de cuentas, una condición indispensable para la auditoría social.

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CAPÍTULO II

Recursos disponibles y retos para la auditoría social en Honduras

En este capítulo anotamos los principales recursos sociales, institucionales y culturales que tiene el país para hacer la auditoría social, así como los retos que enfrenta esta práctica en Honduras. Ambos elementos: recursos y retos, son el punto de partida para presentar la propuesta de metodología que se incluye en los capítulos III y IV.

1.

Los recursos disponibles

1.1

Los auditores sociales

El principal recurso que tiene el país para plantearse acciones de auditoría social es la sociedad misma, que ha mostrado una gran vitalidad para realizar esta tarea en el ámbito local, regional y nacional. Hoy podemos hablar de auditoría social en Honduras y de la posibilidad de avanzar en este tema, gracias a un significativo y variado conglomerado de ciudadanos y organizaciones que se han comprometido con el tema y lo han llevado adelante.

Se trata de 230 comisiones de transparencia organizados en igual número de municipios, de diversas organizaciones comunitarias (UNICORAS en la zona del Aguán y comités de contraloría social vinculados a proyectos FHIS, entre otros), de cinco redes de Comisiones de Transparencia, cinco foros regionales vinculados a la ERP que se plantean acciones de control social en el ámbito regional, cerca de veinte ONG, y coaliciones de sociedad civil que realizan auditoría social a diferentes ámbitos de la gestión pública a escala nacional.

Este es el tejido social en Honduras que ha crecido de manera espontánea, no necesariamente articulado entre sí, y que constituye un movimiento cívico cuyo común denominador es la lucha contra la corrupción y por mejores niveles de desarrollo en sus comunidades y en el país.

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Los actores que han impulsado estos procesos plantean un radical cansancio ante la situación de corrupción del país y ante el poco el impacto en sus comunidades de los anunciados recursos y programas públicos; pero, con igual radicalidad, han apostado por cambiar esta situación y miran en la auditoría social un medio para hacerlo. Así lo plantean claramente los actores directos del control social en los foros que los reúnen y en los trabajos de sistematización que se han realizado sobre el tema (Ávila, 2006; SNV, FOSDEH, AMHON, 2004; Paula Gallego Hernández, 2006).

Algunos de los temas abordados hasta ahora por los procesos de auditoría social en el país son:

Auditoría social a instituciones, servicios públicos o marcos legales

• A las corporaciones municipales, su presupuesto, funcionamiento organizativo, servicios públicos ofrecidos y cumplimiento del marco legal, realizada por las Comisiones de Transparencia.

• Al Congreso Nacional, la agenda legislativa, la producción anual de leyes, la

capacidad propositiva de los diputados, realizada por el Centro de Investigación

y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH) y la Fundación Democracia

Sin Fronteras (FDsF).

• Al Tribunal Superior de Cuentas, su funcionamiento y cumplimento de su mandato institucional, realizada por el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).

• A organizaciones de sociedad civil, realizada por la Comisión de Transparencia de Santa Rosa de Copán, otras comisiones de transparencia y el Centro Hondureño de Promoción para el Desarrollo Comunitario (CEHPRODEC).

• Al proceso de impartición de justicia y la credibilidad de los ciudadanos hacia el mismo, realizada por FOPRIDEH y la Federación de Asociaciones Centroamericanas para el Fortalecimiento del Estado de Derecho.

• Al cumplimiento de los derechos económicos y sociales y los servicios públicos, realizada por CIPRODEH.

• Al cumplimento de la Ley de Transparencia, realizadas por RETHO y el CNA, y la FDsF.

Auditoría social a presupuestos o recursos públicos

• A los recursos públicos que llegan a las corporaciones municipales, provenientes del 5% del presupuesto nacional y de los fondos descentralizados de la ERP, realizada por las comisiones de transparencia con apoyo del CONADEH, la Secretaría de Gobernación y Justicia, FOPRIDEH y COHDESSE.

• Al comportamiento del Presupuesto General de la República y de la ERP, realizada por FOSDEH y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP.

• A los subsidios que entregan los diputados a las comunidades, realizada por las comisiones de transparencia y FDsF.

• Al gasto público destinado a la niñez a nivel local y nacional, realizada por FOSDEH

y Save the Children.

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Auditoría social a procesos de sumo interés para la ciudadanía

• Al proceso electoral 2005, realizada por una amplia alianza de organizaciones de sociedad civil a nivel local, regional y nacional, y FOPRIDEH.

• A los gastos realizados en publicidad por los partidos políticos durante la campaña 2005, por la Asociación para una Sociedad Más Justa.

• Al proceso de quiebra y liquidación de bancos en Honduras, por el CNA.

• Al proceso seguido en los municipios para la toma de decisiones y ejecución de los fondos de la ERP, por las comisiones de transparencia, redes de comisiones de transparencia y foros regionales.

Auditoría social a proyectos de desarrollo social y económico.

• Al funcionamiento local y regional de proyectos como PROHECO, Paquete Básico de Salud, PRONADERS, a cargo del FOSDEH y el Consejo Asesor de Sociedad Civil, BID Honduras, Espacios Regionales y comisiones de transparencia 23 .

Estas prácticas de auditoría social, que abarcan buena parte de la gestión pública, reflejan los aspectos que más preocupan a la ciudadanía y representan una experiencia acumulada en varios temas y prácticas, que se plasman en productos y materiales educativos, algunos de los cuales se reseñan a continuación:

• Los materiales educativos empleados en los procesos de capacitación están orientados a varios actores: ciudadanos, servidores públicos, instancias de auditoría social. Estos van desde presentaciones en power point hasta impresos, y están abiertos para ser retomados en nuevos proceso de auditoría social.

• Los currículum de tres escuelas de auditoría social que están funcionando en Occidente, Aguán y Centro; esta última escuela ya lleva cuatro promociones.

• Las herramientas empleadas para hacer auditoría social.

• Los informes de auditoría social producidos por cada experiencia.

Varios esfuerzos de sistematización y análisis, algunos concluidos y otros en marcha.

Varios de estos materiales están disponibles en las páginas Web de los organismos que han realizado las experiencias, de la Red de Desarrollo Sostenible (RDS-HN), del CNA y del Grupo de Sociedad del Consejo Consultivo de la ERP y se anexan el el CD adjunto.

1.2 Las instancias de coordinación

En apoyo a este tejido social, se han conformado una instancia regional y dos instancias nacionales de coordinación entre instituciones de Sociedad Civil, Gobierno y Cooperación Internacional, que respaldan procesos de auditoría social:

23 El anexo 1 incluye un listado, no exhaustivo, de informes de auditoría social presentados en los últimos siete años.

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Escuela de Auditoría Social en Occidente. Fue creada hace unos cuatro años. En ella participan cuatro ONG, un organismo de cooperación (PNUD) y dos organismos de gobierno. Coordina todas las actividades de sus miembros en materia de auditoría social; ha apoyado el diálogo y la coordinación de las comisiones de transparencia a través de la Red de Comisiones de Transparencia; ha preparado una propuesta de currículo para formar auditores sociales a nivel local, y ha realizado procesos de sistematización de las prácticas de auditoría social en la región (Paula Gallego Hernández, 2006).

El Grupo Núcleo de Auditoría Social. Se creó en 2006, y es el autor de esta propuesta de metodología de auditoría social, alrededor de la cual ha desarrollado un diálogo con instancias nacionales y locales. Reúne dos organizaciones cúpula de sociedad civil: el Grupo de Sociedad Civil del CCERP y el CNA; Redes de Comisiones de Transparencia, tres organismos estatales: Comisionado de la ERP, Secretaría Gobernación y Justicia, y CONADEH; y, cuatro organismos de cooperación: ACI- ERP, DED, SNV y Banco Mundial.

Mesa de Transparencia. Recientemente conformada a iniciativa de la Secretaría de Gobernación y Justicia, integra las principales organizaciones de gobierno, sociedad civil y cooperación que trabajan en el tema; coordina su agenda con el Grupo Núcleo, en tres áreas: socialización de la metodología de auditoría social, sistematización y movilización de hallazgos, y apoyo a procesos de auditoría social en materia de presupuesto.

1.3 Las instancias nacionales de apoyo

Organismos de Sociedad Civil

Alrededor de quince ONG y coaliciones de sociedad civil prestan apoyo a iniciativas locales de auditoría social. La mayoría, además, realiza acciones de auditoría social a políticas, procesos e instituciones nacionales; estas son:

1. ACI Participa

2. ASONOG

3. Caritas

4. CASM

5. CIPRODEH

6. COHDESSE

7. Consejo Nacional Anticorrupción

8. C-Libre

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9. FOSDEH

10. FOPRIDEH

11. FUNDEMUN

12. Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP

13. Popol Nah Tun

14. OCDIH.

Organismos del Estado

Cinco instituciones del Estado ofrecen apoyo de diferente tipo a las instancias locales de auditoría social:

1. Secretaría de Gobernación y Justicia. Apoya comisiones de transparencia y redes para la realización de auditorías sociales en los espacios locales, y lleva un inventario de comisiones de transparencia que actualiza trimestralmente. Ha iniciado una línea de trabajo de coordinación de sus acciones con el resto de instituciones estatales y sociedad civil que trabajan en este tema a través de la Mesa de Transparencia, de reciente creación.

2. Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH). Apoya las comisiones de transparencia a través del Programa de Auditoría Social (PAS) que funciona desde hace siete años. Ha coordinado, con la Secretaría de Gobernación y las comisiones de transparencia, la auditoría social de las transferencias del 5% en 140 de los 298 municipios del país.

3. Comisionado Presidencial de la ERP. Ha generado procesos de sensibilización sobre rendición de cuentas y auditoría social entre los gobiernos locales; ha propiciado la creación de espacios legales para las comisiones de transparencia en los reglamentos para el uso de los fondos descentralizados de la ERP; produce informes regulares sobre el proceso de asignación de estos fondos, y facilita la información al respecto para procesos de auditoría social.

4. Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Ha generado una experiencia piloto de participación ciudadana en las auditorías formales que realiza; ha creado una ventanilla para atender denuncias por parte de los ciudadanos en general y de las instancias de auditoría social a través del Departamento de Control y Seguimiento de la Denuncia y cuenta con una dependencia para coordinar el diálogo y la colaboración con sociedad civil: la Dirección de Participación Ciudadana. La página Web del Tribunal ha publicado los informes de investigación de denuncias.

5. Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). Ha generado un mecanismo de auditoría social de sus proyectos y produce materiales educativos al respecto.

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1.4 Órganos de control o Monitoreo

A continuación presentamos los principales órganos del Estado que hacen algún tipo de control sobre toda o parte de la gestión pública. Ante estos órganos, las instituciones públicas tienen la responsabilidad de rendir cuentas de forma horizontal.

Tribunal Superior de Cuentas

Naturaleza

Principal ente contralor del país. Cumple funciones constitucionales. Creado por el Congreso Nacional en 2002.

del organismo:

 

Enlace oficial del país con la OEA para la implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción.

Carácter mandatario de sus recomendaciones.

Ámbito del

Toda la gestión pública, incluidos los tres poderes del Estado, las instituciones descentralizadas y todas las instituciones estatales creadas mediante ley, decreto o acuerdo ejecutivo.

control:

 

Los funcionarios públicos individuales.

Los entes privados que administren recursos del Estado, ofrecen servicios públicos, reciben colectas públicas o gozan de exoneraciones o dispensas, sólo en cuanto al uso de estos recursos.

Entre otro tipo de controles, le corresponde ejercer:

 

El control financiero para verificar la correcta recepción de los ingresos y ejecución del gasto.

El control de gestión y resultados para garantizar el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos y el cumplimiento oportuno de políticas, programas, prestación de servicios, adquisición de bienes y ejecución de proyectos. Este control puede combinarse con el control financiero.

Instrumentos

Auditorías financieras Auditorías operacionales o de gestión Auditorías de regularidad para el control de la legalidad

utilizados para

el control:

Auditorías concurrentes o especiales

Visitas e inspecciones

Supervisión de la auditoría interna de las entidades públicas

Supervisión de los procesos de adquisición de bienes

Fiscalización concurrente de obras públicas y suministro de bienes y servicios

Recepción y examen de la Declaración Jurada de Bienes que le presentan los servidores públicos

Investigación de indicios de enriquecimiento ilícito

Informe de la liquidación del Presupuesto de la República, con

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la visión del Tribunal sobre la eficiencia y eficacia alcanzada por el sector público

• Mecanismos de participación de la ciudadanía que contribuyan con la transparencia de los servidores públicos. Este control lo ejecuta el Tribunal a través de su personal o de firmas privadas de auditoría.

Salida al

El TSC ha publicado en su página Web las auditorías

público de

financieras y de gestión que ha realizado desde su creación,

la información

en 2002, así como los informes de investigación de Denuncias

sobre su

(www.tsc.gob.hn)

trabajo:

Dependencias de Auditoría Interna del Sector Público

Naturaleza

Oficina en cada dependencia pública, independiente

del organismo:

de la misma.

Ámbito del

La gestión pública en cada institución. Todas las instituciones

control:

públicas deben tener su dependencia de auditoría interna.

Les corresponde:

• Proteger los recursos públicos contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o dato ilegal.

• Procurar la eficiencia, efectividad y economía de las operaciones del sector público y en los servicios que ofrece.

Instrumentos para el control:

Sistemas de control interno, aplicado por cada institución, basados en normas emitidas por el TSC

Plan anual de auditoría

Aplicación de controles preventivos para impedir la consumación de actos irregulares

Informe obligado al titular de la entidad, o al TSC, de hechos que pueden generar responsabilidades administrativas, civiles o penales, según el caso (al TSC en los últimos dos casos).

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos

Naturaleza

Creado por el Congreso Nacional en 1995, cumple funciones constitucionales. Ejerce la figura de Ombudsman.

del organismo:

 

Controla los actos y resoluciones de las instituciones públicas en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos.

Obligatoriedad de las instituciones para ofrecer la información solicitada por el Comisionado, incluidos los documentos declarados secretos o reservados, no así para ejecutar sus recomendaciones. No puede anular actos o resoluciones administrativas, ni sentencias judiciales.

 

41

Ámbito de

Todos los poderes públicos, incluida la administración

control:

pública y órganos judiciales.

 

Funcionarios públicos individuales

Entidades privadas que presten servicios públicos.

Todos los anteriores en cuanto a:

• Ejercicio ilegítimo, arbitrario, abusivo, defectuoso, o discriminatorio.

• Violaciones a derechos humanos en su más amplio concepto.

Salida al

El CONADEH presenta un informe anual de sus actuaciones

público de la información sobre su trabajo de control:

al Congreso Nacional que es de conocimiento público. Tiene la responsabilidad de informar al interesado de sus actuaciones y de la respuesta de los funcionarios implicados.

Secretaría de Gobernación y Justicia

Naturaleza

del organismo:

Ámbito de

Secretaría de Estado del Poder Ejecutivo, contemplada en la Constitución de la República. Entre otras funciones, realiza la coordinación, enlace, supervisión y evaluación de los regímenes departamental y municipal.

Ejerce algún tipo de control sobre:

control:

Los gobiernos locales, que deben entregarle su presupuesto anual y la liquidación anual y trimestral del mismo.

Salida al público de la información sobre su trabajo de control:

Mantiene una lista en su página Web de las corporaciones municipales que han presentado la documentación completa y ofrece, en forma electrónica, los presupuestos y liquidaciones que éstas le entregan y que logra procesar en el Sistema Nacional de Evaluación Municipal.

Comisionado Presidencial de los Derechos Humanos

Naturaleza

Creado mediante Decreto Presidencia en 2006

del organismo:

Ámbito de

Ejerce algún tipo de control sobre los recursos que reciben

control:

los municipios por parte de la ERP (700 millones de lempiras anuales), asegurando que cumplen con las condiciones del Reglamento establecido para tal fin.

 

Ofrece apoyo, recomendaciones y sensibilización a los gobiernos locales en el cumplimiento de dichos requisitos.

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Salida al público de la información sobre su trabajo de control:

Publica informes periódicos sobre su trabajo.

También existen instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a procesos de transparencia y rendición de cuentas, como la Secretaría de la Presidencia, con su Oficina Normativa de Compras y Contrataciones del Estado (ONCAE).

Además están los organismos que manejan los sistemas públicos de información, cuyo principal rol es garantizar el acceso a la información pública que corresponde a su función, y asegurar que ésta se presenta a los auditores sociales de forma clara, sencilla, veraz y oportuna:

o

La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), que maneja el Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).

o

La Secretaría Finanzas, responsable del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI).

1.5 Las instancias internacionales de apoyo

Fondo ACI-ERP

Es un fondo multidonantes 24 , diseñado para facilitar la participación de diversas fuerzas sociales en el proceso de la ERP. Realiza convocatorias trimestrales para que organizaciones nacionales, regionales y locales de la sociedad civil puedan presentar solicitudes de financiamiento con dos modalidades: hasta 30,000 dólares para proyectos de un año y 150,000 dólares para proyectos de tres años.

El Fondo inició en agosto de 2004 y, a la fecha, ha financiado 32 iniciativas de auditoría social 25 . Además, facilita la asistencia técnica y el intercambio entre las organizaciones que reciben los fondos, así como el posicionamiento, ante el gobierno y la cooperación internacional, de los productos de las iniciativas apoyadas.

24 Cooperantes que aportan al Fondo: DFID, ACDI, Irish AID, DANIDA, Unión Europea.

25 Ver lista de iniciativas de auditoría social apoyadas por el fondo en el anexo 9 del CD ajunto a este documento.

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ONG internacionales

Las 27 ONG internacionales que forman parte de la ACI (Agencias de Cooperación Internacional) también apoyan por separado las instancias nacionales, regionales y locales de sociedad civil para tareas de control social en diferentes temas. Buena parte de las auditorías sociales mencionadas, han sido apoyadas financiera y técnicamente por estas organizaciones.

El G-16 y sus mesas de trabajo

Los organismos bilaterales y multilaterales —que se constituyeron en el Grupo de Seguimiento a la Declaración de Estocolmo, y organizados en el G-16—, mantienen el tema de transparencia como una sus prioridades. Cuentan con tres mesas permanentes de trabajo que dan seguimiento a procesos de auditoría social y otros relacionados:

Transparencia y Buen Gobierno, ERP y Justicia.

1.6 Los recursos en el marco legal

Los recursos del marco legal para la auditoría social se refieren a la naturaleza del poder político y la democracia participativa que manda la Constitución de la República; a los derechos reconocidos en este marco; y, a los deberes de los funcionarios públicos vinculados a esos derechos.

Poder delegado

La auditoría social se basa en el reconocimiento constitucional de que el poder ejercido por los funcionarios públicos no les pertenece, sino que es un poder delegado que emana del pueblo. Que dicho ejercicio debe sustentarse en la democracia participativa, y que los agentes del Estado, más que funcionarios, son servidores públicos con el mandato de asegurar a los habitantes el goce de la justicia, la libertad, la cultura y el bienestar económico y social (artículos 1, 2, 5 y 59 de la Constitución de la República).

Los ciudadanos, por tanto, tienen derechos respecto a la administración del poder delegado. En el reconocimiento y ejercicio de estos derechos se basa la auditoría social.

Derechos reconocidos

La legislación nacional reconoce, básicamente, tres derechos en los que se basa la auditoría social: derecho de petición, derecho a la libertad de expresión y pensamiento, y derecho de acceso a la información pública:

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Derecho

de petición:

Se define como el derecho de toda persona o asociación de personas de presentar peticiones a las autoridades, ya sea por motivo de interés particular o general, y obtener respuesta en el plazo legal (Constitución de la República, Art. 80).

En el ámbito municipal, la legislación profundiza este derecho al reclamo contra los actos, acuerdos o resoluciones de la municipalidad y deducirle responsabilidades, si fuere procedente (Ley de Municipalidades, Art. 24).

Derecho a la libertad de expresión y pensamiento:

Se define como el derecho de toda persona de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística, o cualquier otro procedimiento de su elección (Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 13).

Aplicado a las relaciones del ciudadano con el Estado, como las que se ponen en práctica con la auditoría social, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el artículo 13 arriba citado protege el derecho que tiene toda persona de solicitar el acceso a la información bajo control del Estado y la obligación de éste de suministrarla (Sentencia Corte IDH, 19 de septiembre

2006).

En la legislación nacional, este derecho se conoce como el derecho a la libre emisión del pensamiento (Constitución de la República, Arts. 72 y 74).

Derecho de Acceso a la Información Pública:

Es el derecho de todo ciudadano para acceder a la información generada, administrada o en poder de las instituciones obligadas por la Ley (Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LTAIP, Art. 3, numeral 3 y Art. 4).

El derecho de acceso a la información define la calidad y cantidad de información que debe estar disponible para la ciudadanía:

Calidad de la información: La información debe ser completa, veraz, adecuada y oportuna: “…toda persona natural o jurídica tiene derecho a solicitar y recibir de las Instituciones Obligadas, información completa, veraz, adecuada y oportuna en los límites y condiciones establecidos en esta Ley” (LTAIP, Art. 4).

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Cantidad de la información: Se sigue la misma fórmula de divulgación máxima de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es información pública “todo archivo, registro, dato, comunicación contenida en cualquier medio, documento, registro impreso, óptico, o electrónico u otro que no haya sido clasificado como reservado, se encuentre en poder de las Instituciones Obligadas y que pueda ser reproducida…” (LTAIP, Art. 3, numeral 5).

Son Instituciones Obligadas todas las instituciones públicas, los tres poderes del Estado, las instituciones autónomas, las municipalidades y los entes privados que reciban o administren fondos públicos, nacionales o extranjeros. Como la palabra lo indica, están obligadas por la Ley a ofrecer la información con las características señaladas de calidad y cantidad (LTAIP, Art. 3, numeral 4 y Art. 5).

Para facilitar el acceso a la información, las Instituciones Obligadas deben publicar un mínimo de información obligatoria (información de oficio). La información que están obligadas a publicar por su propia iniciativa, por los medios que tengan a su alcance, es la siguiente:

Mandato, estructura y funcionamiento: Funciones, estructura orgánica, atribuciones de cada unidad, procedimientos, empleados.

Marco legal: Leyes, reglamentos, circulares.

Instrumentos operativos y servicios que ofrece: Políticas, planes, programas, proyectos, actividades, servicios que presta, requisitos y formatos para acceder a los mismos, mecanismos de participación ciudadana, nombre, teléfono y dirección electrónica del servidor público (Oficial de Información Pública) encargado de resolver las solicitudes de información.

Manejo de recursos: Presupuesto, estados financieros, informe trimestral

y anual de la ejecución presupuestaria, liquidaciones presupuestarias

trimestrales por programa, información catastral, remuneración mensual

de los servidores públicos por puesto, incluyendo otros pagos asociados a

su

desempeño; convocatorias a concursos, licitaciones de obras públicas

y

suministros, contratos de consultoría, actas de apertura de ofertas y

adjudicación, ampliaciones, prórrogas; concesiones y declaratorias de compras directas, así como sus resultados.

• Y, en general, todos los registros públicos de cualquier naturaleza.

La información de oficio es el punto de partida del ciudadano o ciudadana para ejercer su derecho de acceso a información; con base en ésta puede hacer solicitudes de información para profundizar en los aspectos que considere necesario.

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La Ley de Municipalidades asume los derechos antes enunciados, y los especifica de la siguiente manera:

• Hacer peticiones por motivos de orden particular o general y obtener pronta repuesta, así como reclamar contra los actos, acuerdos o resoluciones de la municipalidad y deducirle responsabilidades, si fuere procedente;

• Participar de los programas y proyectos de inversión y a ser informados de las finanzas municipales;

• Pedir cuentas a la corporación municipal sobre la gestión municipal, tanto en los cabildos abiertos por medio de sus representantes, como en forma directa.

Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los derechos

Los funcionarios facilitan la información pública desde la perspectiva de la rendición de cuentas a la ciudadanía, ya que se pretende “hacer efectivo el cumplimiento de la rendición de cuentas por parte de las entidades y servidores públicos” (LTAIP, Art. 2, numeral 5).

De los derechos reconocidos para el ejercicio de la auditoría social —de petición, libertad de expresión y pensamiento, y acceso a la información pública—, se derivan las siguientes obligaciones o deberes para las entidades y servidores públicos:

• Dar a conocer la información sobre sus funciones, atribuciones, actividades y administración de los recursos.

• Rendir cuentas de sus actos y decisiones.

• Ajustar su conducta al derecho que tienen los ciudadanos de ser informados sobre su actuación.

• Sistematizar la información que generen, administren o se encuentre en su poder, y prestar un servicio abierto de consulta a la ciudadanía.

• Motivar las resoluciones, providencias o acuerdos que dicten.

• En caso de denegar información, señalar claramente la circunstancia legal que se lo impide (LTAIP, Art. 3, numeral 2, y Arts. 4, 5; y, Código de Ética del Servidor Público, Arts. 6, 9 y 7 numeral 1).

La noción de obligaciones también conlleva las sanciones de tipo administrativo, civil o penal, establecidas para los infractores en el marco legal.

La legislación también regula el tipo de relación que debe establecerse entre el servidor público y el ciudadano en la prestación del servicio de acceso a la información y en las relaciones en general. Se establece que el servidor público debe ser diligente, justo e imparcial en sus relaciones con los ciudadanos y público en general, y que por ninguna razón discriminará a una persona o grupo de personas, ni abusará del poder que le ha sido delegado (Código de Ética del Servidor Público, Art. 6, numeral 10 y Art. 11).

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La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones culturales para el cumplimiento de los derechos

Reconociendo que no sólo se trata de establecer un marco legal, sino de crear una cultura de transparencia y acceso a la información, se define una serie de acciones que se deben producir en el ámbito social y cultural, y en la estructura del Estado mismo:

1. Las Instituciones Obligadas deberán capacitar a su personal en los temas de transparencia de la gestión pública y cultura de acceso a información (LTAIP, Art. 6 y Código de Ética del Servidor Público).

2. Se asigna al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) la responsabilidad de promover y difundir el derecho de acceso a la información y realizar, junto con el Poder Ejecutivo, Tribunal Superior de Cuentas, y Consejo Nacional Anticorrupción, campañas de difusión sobre responsabilidad y transparencia pública, ética e integridad (LTAIP, Art. 11 numeral 9; y, Código de Ética del Servidor Público, Art. 30).

3. Se instruye a la Secretaría de Educación, las instituciones privadas de enseñanza primaria y secundaria, las universidades públicas y privadas e instituciones de educación no formal para incluir temas sobre cultura de acceso a información, probidad y ética públicas en sus planes de estudio (LTAIP, Art. 6; y, Código de Ética del Servidor Público, Art. 30).

4. Se obliga a cada institución pública a crear una partida presupuestaria para garantizar el derecho de acceso a la información (LTAIP, Art. 5).

5. Se invita a las instituciones públicas a crear códigos de ética atendiendo a sus particularidades, discutir sobre los mismos dentro de las instituciones, y crear instancias de funcionarios públicos (Comités de Probidad y Ética Pública) encargadas de promover el tema dentro la institución, y aplicar parte de las sanciones establecidas en el Código de Ética (Código de Ética del Servidor Público, Art. 30; y, Ley del TSC, Art. 53).

Las directrices anteriores buscan crear condiciones sociales, culturales y en la estructura del Estado que, en términos generales, favorecen los procesos de auditoría social. Estas también requieren de apoyo, monitoreo y presión ciudadana para su cumplimiento.

Otro recurso legal se encuentra en la Ley del Tribunal Superior de Cuentas, que reconoce la auditoría social en la definición de “contraloría social”:

Artículo 69. Contraloría social. En el marco de esta ley se entiende la auditoría social como el “proceso de participación de la ciudadanía, dirigido a colaborar con el Tribunal en las funciones que le corresponden; y, para coadyuvar a la legal, correcta, ética, honesta, eficiente y eficaz administración de los recursos y bienes del Estado; asimismo al debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los sujetos pasivos y de los particulares en sus relaciones patrimoniales con el Estado¨.

48

2. Los retos de la auditoría social

El contexto nacional no sólo ofrece recursos a favor, sino que también presenta limitantes. Como se verá, algunos aspectos que se presentaron como recursos en el apartado anterior en este se incluyen como limitantes, debido a la falta de cumplimiento y puesta en práctica. Los retos de la auditoría social giran alrededor de “cuellos de botella” relacionados con algunas debilidades internas, y con obstáculos del contexto.

Los siguientes cuellos de botella se han extraído de algunas sistematizaciones sobre el tema, reflexiones del Grupo Núcleo y planteamientos verbales de los auditores sociales. Las respectivas fuentes se indican con un número entre paréntesis, que se corresponde con el listado que aparece en la nota de pie de página 26 .

1. Dispersión de las iniciativas de auditoría social, que fortalece estos procesos en la medida que existe un número importante, pero también los debilita en la medida que son aisladas y tienen poco impacto 27 .

1.1 Hay una gran proliferación de iniciativas; sin embargo, no existe una visión sistémica que permita institucionalizar los procesos de auditoría social (2).

1.2 Muchos espacios y poca coordinación (2, 3, 4). Falta de alianzas, división del trabajo y más sinergia entre los actores vinculados al tema (2, 3). Tensiones al interior de la sociedad civil (nacional, regional y local) y falta de un flujo ordenado de información entre representantes locales, regionales y nacionales de sociedad civil y gobierno (3, 4).

1.3 Los resultados de la auditoría social a nivel local no llegan a los tomadores de decisiones a nivel central. Poco impacto en cambios de políticas y proyectos a escala nacional (1, 3). Se pierde la oportunidad de lograr impactos que vayan más allá de un proyecto específico (2). No se juntan los resultados de las diferentes auditorías sociales para que haya más impacto (1).

1.4 Falta más vinculación entre la auditoría social realizada a nivel nacional por las organizaciones de sociedad civil con mayores capacidades técnicas y las que realizan los actores locales, tanto a lo largo del proceso como en el uso de los resultados por parte de los actores locales (1).

26 Las fuentes y sus respectivos números son:

(1) Grupo Núcleo Metodologia Auditoría Social, 2006. (2) Peter Sollis, Natalia Zinder, noviembre 2006. (3) Emma Grant y Katherine Bain, julio 2006. (4) Planteamiento de auditores sociales.

27 La Mesa de Transparencia ha incluido en su agenda la sistematización y movilización de hallazgos de auditoría social que,

en principio, podría contribuir significativamente a superar varias limitantes del numeral 1. El Grupo Núcleo, por su parte, ha tomado en cuenta estos cuellos de botella en la formulación de la metodología en los capítulos II y IV.

49

1.5 Existe el riesgo, en el ámbito local, de reducir el trabajo de auditoría social a la pura recolección de información, y que la toma de decisiones, diseño de herramientas, análisis y presentación de resultados, y los procesos de incidencia, sean asumidos por las instituciones que apoyan las prácticas de auditoría social, desnaturalizando así los procesos de construcción de ciudadanía en los espacios locales (4).

1.6 Faltan mecanismos para dar seguimiento a los procesos de auditoría social y medir su impacto: cómo ayudan o no a lograr cambios en el acceso y la calidad de servicios, y en la consolidación de procesos democráticos a escala local y nacional (2).

1.7 Hay zonas y municipios donde hay concentración de experiencias de auditoría social y otros en los que hay poco trabajo al respecto (1).

2. De manera particular, hay pocos impactos de la auditoría social en la sanción de la corrupción y de actos irregulares.

2.1 Los auditores sociales no siempre entregan la información a los órganos contralores y, cuando lo hacen, no le dan seguimiento. Es necesario auditar más a los auditores haciendo el seguimiento respectivo a las denuncias o información depositada en los órganos contralores.

2.2 Los órganos contralores piden mucha información que a ellos corresponde obtener. Debe haber más diálogo entre auditores sociales y órganos contralores con el fin de que éstos últimos:

• Tomen en cuenta los informes de auditoría social que reciben, como fuente para iniciar intervenciones preventivas y punitivas. Para esto se requiere avanzar significativamente en el reto anterior: Entregar la información resultado de la auditoria social a los órganos contralores, cuando la información lo amerita, y hacer el seguimiento respectivo.

• Faciliten el seguimiento ciudadano a su trabajo, especialmente en lo relacionado con las denuncias que presenta la ciudadanía (1).

No obstante, hay una serie de iniciativas en marcha que presentan avances significativos en la superación de este reto como la creación y funcionamiento de la Mesa de Transparencia y Auditoria Social, en la que participan activamente los órganos contralores, otras instituciones públicas vinculadas al tema y organizaciones ciudadanas que ponen en practica la auditoria social; Los convenios de cooperación firmados entre el Tribunal Superior de Cuentas y diferentes organismos de sociedad civil como CNA, RETCSO y EROC; La evaluación que ha realizado el CNA del trabajo del Tribunal Superior de Cuentas y el dialogo generado antes, durante y después de dicha evaluación; y la experiencia piloto desarrollada por el Tribunal Superior de Cuentas en varios departamentos del país para promover la participación ciudadana en el proceso auditor.

50

2.3 Se necesita mejorar la capacidad de los órganos contralores y de justicia para investigar y sancionar actos de corrupción, identificados tanto en el control oficial como en el social (1).

2.4 La auditoría social necesita que los órganos contralores y el sistema de justicia funcionen bien, como condición para desarrollarse. La auditoría social debería presionar cada vez más, de manera sistemática, para que el control oficial y el sistema de justicia funcionen bien (1).

3.

No se generan consensos sobre aspectos básicos: términos o conceptos de auditoría social, herramientas, papel de cada actor (Estado, Sociedad Civil y Cooperación Internacional); hacia dónde va el tema, legislación mínima requerida.

3.1

Hay confusión y falta de consensos en todos los niveles (altos funcionarios del gobierno central, técnicos, cooperación internacional, gobiernos locales y población) sobre qué es auditoría social, qué aportes hace, hacia dónde camina o apunta y cómo se complementa con el control o seguimiento oficial

 

(1,4).

4.

Poca cultura de rendición de cuentas. Poca voluntad real para apoyar la auditoría social desde los organismos auditados, a nivel local y nacional.

4.1

No se ofrece la información que necesitan las auditoras y los auditores sociales para su trabajo. En algunos casos, la auditoría social no puede ni iniciar por la falta de transparencia administrativa (1,4).

4.2

Se desconoce por qué es necesario rendir cuentas ante los ciudadanos; sólo se hace ante los órganos contralores. Esto incluye, en algunos casos, a organismos no estatales: ONG, iglesias, cooperativas, fundaciones (1, 4).

4.3

Falta de acceso a información oportuna para la auditoría social. Se necesita fortalecer el sistema oficial de información en materia de presupuesto, resultados e impacto (3).

4.4

Falta de un flujo ordenado de información entre sociedad civil y gobierno (3).

4.5

Se plantea el riesgo de que las instancias de auditoría social cedan a los intentos de los funcionarios públicos o de los partidos políticos para cooptarlas, mediatizarlas o utilizarlas para sus fines particulares y político-partidarios.

5.

Falta de capacidades técnicas, de recursos financieros y reconocimiento legal para la auditoría social

5.1

Falta de capacidades en técnicas de seguimiento, incluido el seguimiento a presupuestos, local y nacional. Se necesita hacer accesible un conjunto de herramientas para el seguimiento participativo (2, 3).

51

5.2

Se necesita más reconocimiento oficial para las instancias de auditoría social (1, 4).

5.3

Falta implementar mecanismos de protección a denunciantes de actos de corrupción, tal como lo señalan los convenios internacionales de los que Honduras es parte (1, 4).

5.4

En general, se espera bastante de la auditoría social, pero no se le ofrece el apoyo logístico que requiere. No se han puesto a disposición de la ciudadanía los fondos establecidos por ley para realizar la auditoría social. No se brinda el apoyo que requieren las instancias locales y nacionales de auditoría social en recursos financieros para el ejercicio del control ciudadano, movilización, encuentros entre auditores sociales para conocer experiencias y trabajo conjunto, ni para el funcionamiento de redes regionales (1, 4).

5.5

Hay un desbalance entre los recursos financieros disponibles para los organismos gubernamentales y de sociedad civil que apoyan el tema a nivel central y para las iniciativas locales de auditoría social. En general los recursos para la auditoria social no llegan directamente a las instancias que concretamente hacen el trabajo de la auditoria social a nivel local. (4).

5.6

Falta sistematizar y difundir más las experiencias existentes (2).

52

CAPÍTULO III

Propuesta de Metodología de Auditoría Social a la ERP

En este capítulo se retoman los conceptos y contenidos planteados en los capítulos anteriores para aplicarlos a una propuesta de metodología de auditoría social a la gestión de lo público en Honduras, especialmente a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP). Esta propuesta —construida a partir de la experiencia generada en el país sobre el tema— es flexible, y puede ser mejorada y enriquecida constantemente, como producto del diálogo con los actores participantes.

1. Objetivos de la Metodología

Objetivo general:

Poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológica de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, a fin de contribuir a la generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de las políticas, procesos, programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.

Objetivos específicos:

1. Mejorar las políticas y la gestión pública enfocadas en la reducción de la pobreza, a partir de los procesos de auditoría social.

2. Contribuir al diálogo entre ciudadanos, tomadores de decisión, ejecutores, entes contralores, organismos estatales de monitoreo y evaluación, y donantes, sobre las políticas, programas, proyectos y procesos vinculados con la ERP y su impacto.

3. Contribuir a la lucha contra la corrupción, y a la construcción de una nueva ética gubernamental de servicio a la ciudadanía y una cultura de rendición de cuentas.

4. Construir ciudadanía, dando voz real a la población sobre la ejecución de la ERP, a través de la auditoría social a las políticas, programas, proyectos, procesos y presupuestos planteados en el contexto de esta estrategia.

53

5. Contribuir al diálogo e intercambio de experiencias entre los actores responsables de acciones de auditoría social a nivel nacional, para mejorar sus procesos metodológicos y generar propuestas cada vez más integradoras.

6. Contribuir a mejorar la calidad de vida de la población, sobre todo de los que viven en pobreza y extrema pobreza.

2. Ámbitos de aplicación

A continuación presentamos la propuesta del ámbito de aplicación de la metodología en sus diferentes niveles, cobertura geográfica y temporal, y dimensiones a considerar.

1. Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología

La metodología puede aplicarse a toda la gestión pública y, dentro de ésta, el énfasis estaría en la ERP, en los siguientes niveles:

el énfasis estaría en la ERP, en los siguientes niveles: 1.1 Auditoría social a políticas de

1.1 Auditoría social a políticas de la ERP

La ERP es, en sí misma, una política pública que amerita procesos de auditoría

social tanto en su conjunto como en las particularidades adoptadas para enfrentar

la tarea de reducir la pobreza.

Este ámbito se refiere al contenido conceptual y enfoque de la ERP. Atendiendo

a la versión actualizada, se relaciona con el nuevo marco conceptual que se

propone, y los conceptos de integralidad, enfoque de activos, derechos humanos

y la relación de éstos con la parte más concreta de la estrategia: el marco operativo, programático y el presupuesto.

54

Este ámbito también acepta el análisis, desde una perspectiva ciudadana, de la relación y complementariedad entre la ERP, como principal política pública,

y el resto de políticas económicas y sociales. Asimismo, el análisis de factores del contexto que pueden afectar la ERP, como las políticas energéticas y los tratados de libre comercio, entre otros.

1.2 Auditoría social a los planes vinculados a la ERP

Básicamente se refiere a los planes sectoriales de mediano plazo que ha desarrollado el país y que buscan articularse a la ERP. Actualmente existen tres planes de este tipo.

1.3 Auditoría social a programas y proyectos de la ERP

Históricamente, la ERP ha mantenido un promedio de 77 programas y proyectos.

La decisión de a cuáles proyectos hacer auditoría social, dependerá del acceso

a la información básica de los mismos, comenzando por el texto de formulación y

los informes que se hayan producido sobre su ejecución.

1.4 Auditoría social a instituciones públicas y marcos legales

En este ámbito corresponde el análisis ciudadano del marco institucional de la ERP en su conjunto y de cada institución en particular, así como el cumplimiento del marco legal, como leyes y reglamentos, que se han aprobado en función de la Estrategia.

El marco institucional de la ERP incluye, en este momento, a cerca de 50 instituciones públicas y privadas nacionales, más los 298 gobiernos locales, que se han involucrado ya sea en calidad de ejecutores de programas y proyectos, como organismos de control o monitoreo, o instituciones de diálogo y concertación, como el Consejo Consultivo de la ERP. Todos estos organismos pueden ser sujetos de auditoría social, según esta propuesta metodológica.

1.5 Auditoría social al presupuesto de la ERP

Aquí se ubica la auditoría social al presupuesto global de la ERP, y su vínculo con el Presupuesto General de República. También caben análisis más específicos de ejecución presupuestaria en determinados sectores o proyectos como educación, el programa de la Red Solidaria, el 5% del presupuesto que se asigna

a las municipalidades, los 700 millones u otros fondos descentralizados de la ERP

que se canalizan a través de las municipalidades.

Como se puede observar, todos los niveles están estrechamente relacionados. Primero, porque todo se hace en el marco de una misma política: la ERP. Segundo, porque no es posible aislar completamente un nivel del otro. Cuando se decide auditar un proyecto determinado, también se tendría que ver algo de la institución

55

que lo ejecuta, las políticas en las que se inscribe el proyecto, si forma parte de un programa más general, y su presupuesto. Por tanto, la elección de un ámbito es también la elección de un énfasis o foco de la auditoría social.

2. Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología

En el contexto de la ERP, la auditoría social puede realizarse en el espacio local (comunidad y municipio); regional (mancomunidad, departamento y región), o nacional.

El ámbito geográfico está en relación con los actores que realizan la auditoría social. Las instancias locales de auditoría social, como los comisionados municipales, las comisiones de transparencia, los contralores sociales y las organizaciones comunitarias, pueden auditar programas, proyectos y planes de la ERP ejecutados localmente; el presupuesto de la Corporación Municipal y, dentro de éste, los recursos de la ERP que se descentralizan a los municipios, como el 5% de asignación presupuestaria, los 700 millones y el Plan de Inversión Municipal.

En el ámbito regional, los foros regionales, los espacios de concertación, las organizaciones sociales regionales y las de las mancomunidades, pueden auditar programas, procesos o presupuestos mancomunales o regionales, y ampliar la visión de lo que sucede con un programa o proyecto a partir de la auditoría social en el ámbito local.

En el ámbito nacional, las organizaciones de sociedad civil y los sectores organizados que tienen cobertura nacional, el CNA y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP, pueden auditar políticas y planes sectoriales, programas y proyectos que se ejecutan a escala nacional, el presupuesto general de la ERP y su vínculo con el Presupuesto General de la República. También pueden generar visiones más amplias sobre la ejecución de programas y proyectos a partir de las auditorías que realicen local y regionalmente, y pueden canalizar la voz de actores locales y regionales hacia tomadores de decisiones a nivel central.

Finalmente, el ámbito temporal, tiene que ver con el momento en se encuentra la política, proyecto o presupuesto que se somete a auditoría social. Los grupos que realizan la auditoría social a la ERP tienen diferentes opciones, ya que la estrategia contiene procesos de gestión pública en los tres momentos: concluidos, en ejecución y por iniciar. En la práctica, las instancias de auditoría social tienden a inclinarse por los últimos dos momentos, debido a que esto les posibilita conocer e incidir en los procesos de gestión pública desde el inicio y durante su ejecución.

Estos ámbitos se aplican a la ERP, pero son igualmente válidos para la gestión de lo público en general. El esquema siguiente ilustra el ámbito de la auditoría social, en consonancia con esta propuesta metodológica.

56

SASERP Caja de herramientas, información sobre la ERP, etc.
SASERP
Caja de herramientas, información
sobre la
ERP, etc.

Ámbito Local

(Municipal)

sobre la ERP, etc. Ámbito Local (Municipal) Ámbito Ámbito Regional Nacional TEMAS SECTORES
sobre la ERP, etc. Ámbito Local (Municipal) Ámbito Ámbito Regional Nacional TEMAS SECTORES
Ámbito Ámbito Regional Nacional TEMAS SECTORES ¿Quiénes pueden auditar? ¿Quiénes pueden auditar? • Foros
Ámbito
Ámbito
Regional
Nacional
TEMAS
SECTORES
¿Quiénes pueden
auditar?
¿Quiénes pueden
auditar?
• Foros Regionales
Oorganizaciones
de Sociedad Civil
• Espacios de
Concertación
Sectores organizados
• Organizaciones
CNA
Sociales Regionales
GSC-CCERP
• Sociedad Civil de la
Mancomunidad

¿Quiénes pueden auditar?

• Comisionados

Municipales

• Comisiones de

Transparencia

• Contralores Sociales

• Organizaciones sociales locales

Contralores Sociales • Organizaciones sociales locales ¿Qué se puede auditar? ¿Qué se puede auditar? ¿Qué se

¿Qué se puede auditar?

¿Qué se puede auditar?

¿Qué se puede auditar?

Proyectos, programas, procesos, planes ejecutados localmente, presupuesto y PIM municipal

Proyectos regionales, programas, procesos, planes, presupuesto mancomunales o regionales Retroalimentación, con
Proyectos regionales,
programas, procesos,
planes, presupuesto
mancomunales o
regionales
Retroalimentación,
con informes de auditoría
social al SASERP.
con informes de auditoría social al SASERP. Políticas sectoriales, programas, procesos, planes,
con informes de auditoría social al SASERP. Políticas sectoriales, programas, procesos, planes,

Políticas sectoriales, programas, procesos, planes, presupuesto Nacional

Informes consolidados trimestrales al SIERP.
Informes
consolidados
trimestrales
al SIERP.

Cooperaci ón

internacional

trimestrales al SIERP. Cooperaci ón internacional Ciudadanía en general Gobierno central CCERP Ejecutores

Ciudadanía

en general

Gobierno

central

CCERP

Ejecutores en

otros niveles

Entre

contralores y

fiscalizadores

CNA

Elaboración de EDHM

57

3. Dimensiones de la metodología

Otro aspecto son las dimensiones que se aplican a las políticas, programas o proyecto que son objeto de la auditoría social. Se proponen doce dimensiones:

1. Eficacia: logro de los objetivos propuestos.

2. Eficiencia: correspondencia entre los costos con los resultados generados.

3. Economía: condiciones de calidad de los servicios, de manera oportuna y al mínimo costo posible.

4. Calidad. Satisfacción de los destinatarios: alude al aspecto cualitativo de un servicio o beneficio público, que también deben valorar los destinatarios o usuarios de una política, institución, programa, proceso o proyecto.

5. Transparencia: publicidad de la información de los actos de las instituciones obligadas y acceso de los ciudadanos a esa información.

6. Ejecución de lo presupuestado en el ámbito local (descentralización): grado en que lo presupuestado realmente llega al territorio.

7. Orientación hacia los pobres: grado en que los proyectos, servicios y recursos se orientaron hacia los pobres. Si no es bajo criterios de pobreza, ¿con qué criterios se ejecutan los proyectos, servicios o recursos?

8. Equilibrio de la inversión social, productiva y gobernabilidad: grado en que existe inversión para estas áreas. Grado en que se articulan las tres áreas.

9. Legalidad: cumplimiento del marco legal durante todo el proceso de producción de resultados, servicios entregados y en el funcionamiento institucional.

10. Participación de la población: grado en que sectores ciudadanos se involucran en los diferentes momentos de un proceso, incluida la toma de decisiones.

11. Orientación de los proyectos en el marco de las políticas: hacia dónde van los proyectos en el mediano y largo plazo, cuáles son sus principios, qué marco teórico los sustenta.

12. El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos; es decir, la prevención, identificación y sanción de la corrupción.

Al igual que los niveles, las dimensiones se proponen como opciones. Es decir, cada instancia determina cuál dimensión o dimensiones incluirá en su auditoría social,

y se asegura de contar con las herramientas que le brinden información sobre las

dimensiones seleccionadas en una auditoría social específica. La Caja de Herramientas que se incluye en esta metodología ofrece ejemplos para cada uno de los niveles y dimensiones.

Este es un aspecto muy importante, ya que ofrece unidad a las diferentes experiencias

y a sus respectivas recomendaciones.

58

3. Los destinatarios

¿Adónde va, finalmente, la información que se genera en los procesos de auditoría social? Veamos:

A la población, para seguir fortaleciendo los procesos de construcción de ciudadanía. La población, especialmente la vinculada a los procesos auditados, debe ser una destinataria privilegiada de la información durante todo el proceso. Esto cumple con varios objetivos:

— Sensibilizar y capacitar a la población sobre la ERP, los procesos auditados, la auditoría social y la rendición de cuentas. Así, la auditoría social se convierte en un proceso de capacitación “en el camino”.

— Discutir amplia y abiertamente sobre los resultados y recomendaciones, y contribuir a enriquecerlos.

— Dar sostenibilidad social a los procesos de auditoría social. Evitar que ésta se convierta en tema exclusivo de un pequeño grupo.

En resumen, mantener a la población como destinataria permanente de la información de la auditoría social, aumenta el poder numérico, comunicativo y simbólico de la auditoría social, propiciando así las condiciones para alcanzar el objetivo de impactar la gestión pública.

Hacia los ejecutores de los procesos auditados, públicos y privados, para contribuir

a mejorar la calidad de los mismos en función de las dimensiones ya planteadas.

La difusión de información clave sobre el proceso, y el diálogo constante con los ejecutores, también cumple un papel educativo hacia éstos en temas de rendición de cuentas, deberes de los funcionarios y cultura de transparencia.

Hacia los órganos contralores, para contribuir con la identificación y sanción de la corrupción, en caso de que se detecte información de esta naturaleza.

Hacia los sistemas de información, para que incluyan las perspectivas de los ciudadanos en la información que manejan sobre la marcha de la ERP.

Hacia el Consejo Consultivo de la ERP, como organismo que puede escuchar y canalizar las recomendaciones de la auditoría social.

Hacia la cooperación internacional, para que esté informada sobre los procesos, apoye los cambios recomendados y haga las adecuaciones que le correspondan

a partir de las recomendaciones.

59

Esta metodología se orienta a la construcción de un sistema ciudadano de información que, promoviendo la autoría y la voz de los actores directos de cada experiencia, produzca, periodicamente, resultados de hallazgos comunes, con base en las dimensiones propuestas.

4. El papel de los actores

En el capítulo anterior identificamos los actores como recursos con los que cuenta el país para impulsar los procesos de auditoría social. En este apartado los retomamos para definir su papel en el desarrollo de estos procesos. Existen tres actores clave: Sociedad Civil, Gobierno y Cooperación Internacional.

4.1 En el grupo de Sociedad Civil encontramos:

• Las organizaciones que realizan la auditoría social en el ámbito local (municipal), regional o nacional: comisiones ciudadanas de transparencia, consejos anticorrupción, ONG, organizaciones privadas de desarrollo, CNA, GSC-CCERP, y sectores de sociedad civil cuyo rol es organizarse, capacitarse, planificar, gestionar apoyos y realizar auditorías sociales de acuerdo a su interés, capacidad y ámbitos territoriales, sectoriales o temáticos. A ellos les corresponde liderar y llevar la voz de las auditorías sociales que realizan, así como buscar la coordinación para sumar esfuerzos.

Son el eje de la auditoría social, pues son quienes deciden sobre el ámbito de ésta. Con la información general de políticas, planes, programas, proyectos y presupuesto de la ERP, determinan a cuál de estos aspectos aplicarán la auditoría social, en que ámbito geográfico, qué alcance darán

a los resultados y cómo harán el seguimiento. Estas tareas, por supuesto,

requieren de acompañamiento técnico, papel que corresponde al grupo de organizaciones que incluimos a continuación.

• Las organizaciones que promueven, organizan, capacitan y dan soporte

técnico a las que realizan la auditoría social: ONG, organizaciones privadas de desarrollo, y organizaciones que tienen autonomía del gobierno, como

el CNA y el GSC-CCERP, cuyo rol es apoyar los procesos de auditoría social,

respetando la independencia y autonomía de los auditores sociales. Aunque

es innegable la importancia del papel que cumplen estas organizaciones, esto

no debe llevarlos a sustituir la voz de los actores locales, ni a reemplazarlos en

la toma de decisiones.

60

4.2 En el Gobierno, tienen un rol importante los siguientes actores:

• Los ejecutores de programas, proyectos, políticas y presupuestos públicos, cuyo papel es dar acceso a la información pública, rendir cuentas y garantizar su funcionamiento con eficacia, eficiencia, calidad, ética y transparencia, con un enfoque de servicio a la ciudadanía.

• Los organismos que hacen control o fiscalización horizontal, cuyo rol es —de acuerdo con las atribuciones y funciones que la ley les otorga— recibir los informes de auditoría social y, a partir de ellos, planificar y ejecutar intervenciones que comprueben las presunciones de faltas o delitos; estos son:

— Tribunal Superior de Cuentas (TSC), a través de sus Direcciones de:

Auditoria mediante del Departamento Auditoria Sector Municipal, Evaluación y Control a través de su Departamento de Control y Evaluación del Presupuesto y Participación Ciudadana a través del Departamento de Control y Seguimiento de Denuncias.

— Ministerio Público, a través de la Fiscalía Especial contra la Corrupción, para investigar y procurar el castigo penal de quienes incurren en delitos contra el Estado y la administración pública.

— Procuraduría General de la República (PGR), a través de las acciones civiles que debe ejercer para procurar el resarcimiento del Estado cuando se ha cometido un delito en su contra.

• Las instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a procesos de transparencia y rendición de cuentas, cuyo papel es brindar capacitación

y

asistencia técnica a las autoridades para asegurar el conocimiento, manejo

y

cumplimiento de la normativa, reglamentos y leyes en la materia:

 

o

Secretaría de Gobernación y Justicia, en relación con los procesos horizontales y verticales de rendición de cuentas de los gobiernos municipales.

o

Secretaría de la Presidencia, con su Oficina Normativa de Compras y Contrataciones del Estado (ONCAE).

o

Tribunal Superior de Cuentas, a través de la Dirección de Probidad y Ética.

• Los organismos que administran los sistemas públicos de información, cuyo

principal rol es garantizar el acceso a la información pública que corresponde

a su función, y asegurar que la información se presenta a los auditores socia-

les en forma clara, sencilla, veraz y oportuna:

61

o

La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), con el Sistema de Información de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).

o

La Secretaría de Finanzas, responsable del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI).

• Las instituciones que promueven o apoyan la auditoría social cuyo rol, en primera instancia, es promover la creación de entes o cuerpos de auditoría social, capacitar a la ciudadanía sobre el tema y, cuando se requiera, dar apoyo técnico en la ejecución de las auditorías sociales:

o

Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ) y Tribunal Superior de Cuentas (TSC) a través de sus respectivas Direcciones de Participación Ciudadana.

o

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

o

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH).

o

Comisionado Presidencial de la ERP.

Al igual que las organizaciones de sociedad civil, no se puede negar el papel importante que cumplen estas instituciones del Estado en el proceso de la auditoría a nivel local, no obstante el mismo no debe llevar a sustituir los procesos de toma de decisiones y la voz de los actores locales. También les corresponde a ambos, junto con las instancias de coordinación de los mismos actores y miembros de cooperación internacional, facilitar procesos de diálogo y consenso sobre aspectos conceptuales y metodológicos, así como de articulación de acciones.

La Cooperación Internacional:

Su rol principal es brindar apoyo técnico y financiero a los procesos de auditoría social. Si financia proyectos, programas, presupuestos, instituciones o procesos públicos que han sido auditados socialmente, también le corresponde analizar, discutir, investigar y tomar medidas, si es del caso, a partir de los informes de auditoría social que le presenten. Aquí se encuentran dos categorías de actores:

— Grupo de cooperantes bilaterales y multilaterales que integran el G-16.

— Grupo de Agencias de Cooperación Internacional (ACI).

En el esquema se resume el papel propuesto para cada uno de los actores.

62

Resumen de los actores de la auditoría social y sus roles

Sociedad Civil

Gobierno

Cooperación Internacional

Sociedad Civil Gobierno Cooperación Internacional Organizaciones que hacen Auditoría Social en distintos Ejecutores:
Organizaciones que hacen Auditoría Social en distintos Ejecutores: dan acceso a la información y rinden
Organizaciones que
hacen Auditoría
Social en distintos
Ejecutores: dan acceso a la
información y rinden cuentas de
las políticas, programas, proyectos,

Agencias y gobiernos

cooperantes dan apoyo técnico y financiero

niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía
niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía
niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía
niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía
niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía
niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía

niveles: Comisiones de Transparencia, ONG, organizaciones y personas que

conforman sectores de sociedad civil, ciudadanía organiza- da, CNA, GSC-CCERP.

de sociedad civil, ciudadanía organiza- da, CNA, GSC-CCERP. capacitan a y Entes contralores cumplen su papel
de sociedad civil, ciudadanía organiza- da, CNA, GSC-CCERP. capacitan a y Entes contralores cumplen su papel
capacitan

capacitan

a y

a

y

ciudadanía organiza- da, CNA, GSC-CCERP. capacitan a y Entes contralores cumplen su papel de control horizontal

Entes contralores

cumplen su papel de control horizontal y reciben y usan los

informes de auditoría social para

planificar y ejecutar sus interven- ciones.

y fiscalizadores:

Instituciones normativas o regula- doras de procesos transparentes y rendición de cuentas: capacitan a las autoridades y dan asistencia técnica para garantizar el conoci- miento y cumplimiento de las normativas, regulaciones y leyes, para una efectiva R de C.

normativas, regulaciones y leyes, para una efectiva R de C. a Los organismos que manejan los

a

Los organismos que manejan los sistemas de información públicos:

que manejan los sistemas de información públicos: presupuestos, procesos que tienen bajo su responsabilidad.

presupuestos, procesos que tienen bajo su responsabilidad.

quienes hacen,

procesos que tienen bajo su responsabilidad. quienes hacen, promueven, capacitan acompañan procesos de auditoría
procesos que tienen bajo su responsabilidad. quienes hacen, promueven, capacitan acompañan procesos de auditoría

promueven, capacitan

acompañan procesos

de auditoría social.

Además reciben, analizan discuten, investigan y toman medidas a partir de los informes de auditoría social que se generen.

organizan,

organizan,

organizan,
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos
los informes de auditoría social que se generen. organizan, Organizaciones que promueven, Agencias y gobiernos

Organizaciones

quepromueven,

Agencias y gobiernos cooperantes que financian proyectos,

programas, presupuestos, procesos públicos que han sido auditados socialmente reciben, analizan discuten, investigan y toman medidas, si corresponde,

partir de los informes

de auditoría social que se generen y reciban sobre tales proyectos, programas, procesos,

presupuestos.

dan soporte o apoyo técnico a quienes hacen auditoría social:

organizaciones no gubernamentales, organizaciones privadas de desarro- llo, organizaciones que tienen autonomía del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, etc.

del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, etc. garantizan el acceso a la informa-
del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, etc. garantizan el acceso a la informa-
del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, etc. garantizan el acceso a la informa-
del gobierno en la toma de decisiones, CNA, GSC-CCERP, etc. garantizan el acceso a la informa-
garantizan el acceso a la informa- ción pública que corresponde a su función y aseguran

garantizan el acceso a la informa- ción pública que corresponde

a su función y aseguran que la

o

garantizan el acceso a la informa- ción pública que corresponde a su función y aseguran que

información se presenta de forma

clara, sencilla, veraz y oportuna,

a los auditores sociales.

sencilla, veraz y oportuna , a los auditores sociales. Las instituciones que promueven o apoyan la

Las instituciones que promueven o apoyan la auditoría social: promue- ven la creación de entes o cuerpos de auditoría social, capacitan a la ciudadanía sobre este tema, y

social: promue- ven la creación de entes o cuerpos de auditoría social, capacitan a la ciudadanía
social: promue- ven la creación de entes o cuerpos de auditoría social, capacitan a la ciudadanía
social: promue- ven la creación de entes o cuerpos de auditoría social, capacitan a la ciudadanía

Fuente: Hernández, E., 2005.

cuando se requiera (del CONADEH en particular), dan apoyo técnico en

la ejecución de las auditorías sociales,

respetando la autonomía e indepen-

dencia de los auditores sociales.

63

5. Momentos

En este apartado se presentan los ocho momentos o pasos que, normalmente, se realizan cuando se hace una auditoría social. El orden en que se ejecutan dependerá del contexto en que se realiza el control social. Estos no son pasos con un orden rígido, sino grandes momentos que, a veces, se mezclan o traslapan entre si. Por ejemplo, la capacitación, aunque está al inicio porque se supone que es cuando más se necesita, en realidad debe estar presente en todos los pasos, y puede intensificarse en ciertos momentos, como en la preparación del informe.

Otro ejemplo es el seguimiento e incidencia, que está casi al final, pero lo cierto es que toda la auditoría social es un proceso permanente de incidencia hacia el organismo auditado, demás instituciones del Estado, los medios de comunicación y hacia el resto de la sociedad. La incidencia inicia desde que nos acercamos por primera vez al organismo seleccionado para proponerle la auditoría social.

1. Capacitación 28

En

este momento buscamos aprender sobre la auditoría social, buscamos información

y

materiales que nos ayuden, nos contactamos con otras organizaciones que

están interesadas en el tema y con las que podemos unir esfuerzos. El capítulo siguiente presenta una propuesta de los contenidos mínimos sobre los que debemos capacitarnos. Existen varias publicaciones sobre estos temas, elaborados por diferentes organizaciones que han desarrollado estos contenidos en forma didáctica. También

están funcionando tres escuelas de auditoría social que han desarrollado programas de estudio sobre el tema y llevan a cabo varios eventos a lo largo del año. Esta metodología se acompaña de una Guía para Comisiones de Transparencia

y Gobiernos Locales. En las Páginas Amarillas están las direcciones de estos organismos.

2. Planificación

En esta etapa tomamos las decisiones importantes sobre el proceso que vamos a seguir. Nos contestamos estas preguntas:

• ¿Qué problema o tema es el que nos convoca a trabajar juntos en auditoría social?

28 Algunas guías sobre este proceso indican un paso previo: la organización de los ciudadanos para hacer la auditoría social,

o la definición de la figura organizativa a través de la cual se realizará. Este es un momento necesario, por lo que aquí partimos de que este paso ya se ha dado.

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• ¿Qué vamos a auditar? ¿En qué nivel de la ERP se encuentra? ¿Es un programa, proyecto, presupuesto o proceso?

• ¿Qué dimensión o dimensiones vamos a tomar en cuenta? 29

• ¿Qué resultados esperamos lograr?

• ¿Qué herramientas vamos a utilizar?

• ¿Cómo sumamos más personas y organizaciones a este esfuerzo?

A partir de todo lo anterior, hacemos nuestro plan de auditoría social.

3. Diálogo

En este momento hacemos un primer contacto con la institución, organismo, área o

departamento que vamos a auditar. Esto supone un trabajo de convencimiento sobre

la importancia y las ventajas del control social y la rendición de cuentas para el buen

gobierno, el marco legal en que se basa, el proceso que se piensa desarrollar y el apoyo que se espera del organismo. Es ideal que los acuerdos obtenidos se plasmen en un convenio de trabajo.

4. Ejecución de la auditoría social

Ahora ponemos en práctica las herramientas que hemos seleccionado o elaborado para recolectar la información, y hacemos ajustes sobre la marcha siguiendo el plan que nos propusimos al inicio. Es deseable el acompañamiento de un organismo con experiencia, que ayude a garantizar la calidad de la información. Los auditores sociales también deben ser garantes de la calidad.

5. Redacción del informe

En este momento estudiamos la información recopilada; plasmamos los hallazgos en un informe, y elaboramos recomendaciones. Contactamos a organizaciones que nos pueden brindar asesoramiento técnico para entender y aprovechar mejor la información recolectada. Y no olvidemos que la falta de respuestas también es un hallazgo.

29 Eficacia, eficiencia, economía, satisfacción de los destinatarios finales, transparencia, ejecución de lo presupuestado a nivel local (descentralización); orientación hacia los pobres; equilibrio de la inversión: social, productiva, gobernabilidad; cumplimiento del marco legal, participación de la población, uso adecuado de los recursos públicos.

65

6. Socialización de los resultados

Este es uno de los momentos centrales de la auditoría social. Dependiendo de la naturaleza de la auditoría y los hallazgos, se presentará al órgano auditado, otros organismos del gobierno vinculados al tema, la comunidad o población, otras instancias locales, nacionales o internacionales de auditoría social, donantes, órganos contralores, otros organismos de sociedad civil que pueden apoyar la aplicación de las recomendaciones y la gestión ante los órganos contralores, medios de comunicación locales y nacionales, y otros que la instancia de auditoría social considere pertinentes. Dos actores a los que es obligatorio presentar los resultados son: el organismo auditado y la población.

7. Seguimiento e incidencia

En este momento hacemos un monitoreo o seguimiento a las recomendaciones incluidas en el informe; definimos acciones de incidencia para presionar por los cambios propuestos. Si hemos entregado información a los órganos contralores, también damos seguimiento al trámite aplicado a nuestra información en tales órganos. El propósito es no quitar el dedo de los expedientes abiertos por los órganos contralores, dar seguimiento a la ruta de los casos y demandar respuestas, tanto de los órganos contralores como del sistema de justicia. Cuando hacemos esto, empezamos a hacer auditoría social a los auditores y al sistema de justicia.

8. Revisión del proceso

Finalmente, revisamos el plan de acción inicial y volvemos al paso 2 (Planificación) para definir cómo seguir con un nuevo proceso de auditoría social. Buscamos generar la reflexión en la instancia de auditoría social y otros actores acompañantes sobre el proceso, los errores, aciertos, logros y lecciones aprendidas.

A continuación se pueden visualizar estos grandes momentos en un diagrama de flujo del proceso:

66

Flujo del proceso de la auditoría social

1

2

3

4

5

6

7

8

Capacitación

Capacitación

En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas

En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas
Capacitación En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas
Capacitación En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas
Capacitación En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas
Capacitación En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas
En auditoría social, concepto, metodolodía, herramientas Manuales de capacitación para Sociedad Civil
Manuales de capacitación para Sociedad Civil
Manuales de
capacitación
para Sociedad
Civil

Planificación

Nos respondamos preguntas claves.

Plan Auditoría Social