Rompiendo paradigmas: la planificacin del

Siglo XXI
Roberto J. Gallardo Nez
Ministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
@robertogallardo

Recuento histrico: la planificacin como instrumento

de la Administracin Pblica y el desarrollo
El concepto de planificacin es sin duda alguna polivalente.
Puede asocirsele a una actividad tendiente a programar, a una
capacidad que pasa por adquirir dominio y conocimiento tcnico, un
instrumento o metodologa de instrumentos o un objeto o producto.
Pese a la polivalencia del concepto, lo cierto es que intrnseco al
mismo se encuentra el deseo de reducir la incertidumbre sobre el
futuro. (CEPAL, 2009.)

Recuento histrico: la planificacin como instrumento

de la Administracin Pblica y el desarrollo
La planificacin surgi en el momento mismo en que el ser humano
comenz a vivir en comunidades, lo cual se remonta a muchos
siglos atrs.
El concepto, tal cual nos es familiar dentro del mbito de la
Administracin Pblica y la gestin del Estado, tiene sus orgenes
en el siglo XX tanto en Estados Unidos como en la antigua Unin
Sovitica y Europa.
En el caso de Estados Unidos, la planificacin tuvo sus orgenes en
la poca de la gran depresin durante los aos treinta, bajo el
gobierno del presidente Roosevelt.

Recuento histrico: la planificacin como instrumento

de la Administracin Pblica y el desarrollo
Los primeros planes de desarrollo, como expresin ms alta del
proceso de planificacin, se elaboraron en Rusia despus de la I
Guerra Mundial.
Al lado del concepto de planificacin, en los pases de Europa
Occidental tambin a comienzos del siglo XX, surge el concepto de
desarrollo. Por lo que la planificacin se empieza a asociar al
desarrollo, de la mano del rol del Estado.

Surgimiento de la planificacin en Amrica Latina

En Amrica Latina a partir de la dcada de los cincuenta se difundi
lo que se conoce hasta la fecha como programacin econmica.
Proceso que se impuls en paralelo con la industrializacin por
sustitucin de importaciones y el desarrollo del pensamiento
estructuralista de Prebish y otros economistas de la CEPAL.
Los aos posteriores a la dcada de 1950, se caracterizan en
Amrica Latina por la presencia de muchas y diversas ideas sobre
el planeamiento econmico y del desarrollo.
En 1962 se crea el Instituto Latinoamericano de Planificacin
Econmica y Social (ILPES) junto a otros institutos y ministerios de
planificacin por toda la regin.

Surgimiento de la planificacin en Amrica Latina

La aceptacin generalizada de la planificacin como instrumento
para promover el desarrollo deriva de las resoluciones de la Carta
de Punta del Este en 1961 y de su mecanismo principal: La Alianza
para el Progreso.
Como resultado de lo anterior, en Amrica Latina y el Caribe entre
1961 y 1963, trece pases abrieron oficialmente ministerios, oficinas
o consejos de planificacin.
Durante la dcada de los sesenta, en Amrica Latina prevaleci la
planificacin con una visin de corto plazo.
La planificacin del desarrollo en los aos sesenta, empez a ser
objeto de crtica, al aducirse que la misma era rgida, ortodoxa,
basada en planes economicistas e incompletos, adems de
burocrtica y utpica.
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Surgimiento de la planificacin en Amrica Latina

Como respuesta a estas crticas, se plantea por primera vez un
enfoque integral de planificacin a partir de los planteamientos del
Instituto de Naciones Unidas para Investigacin y Desarrollo Social;
el cual aprueba un Plan de Accin en 1971 basado en un enfoque
unificado de la planificacin.
() se introdujo por primera vez la idea de trabajar de manera
unificada considerando los aspectos culturales, sociales, educacin,
territorio. Asimismo se puso nfasis en la concepcin de estilos de
desarrollo -que tuvo un enorme impacto en Amrica Latina-as
como en las visiones de futuro como parte de este enfoque
integrado. (ONU, 1971).

La dcada prdida de la planificacin

A la dcada de los ochentas se le considera la dcada prdida de la
planificacin.
Se extendi la idea de que la planificacin era improcedente pues
no renda los frutos deseados, a diferencia del mercado al que se le
aduce la capacidad para resolver los problemas que aquejan a la
sociedad de la poca.
El mercado adquiere primaca por encima del Estado.
Se plantea la disminucin del Estado en varios niveles, siendo los
principales en su tamao y competencias, lo que a todas luces le
rest capacidades y contradijo parte de los principios del desarrollo
impulsado a travs de la planificacin.
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La dcada prdida de la planificacin

Amrica Latina durante la dcada de los ochenta enfrent una serie
de desequilibrios macroeconmicos y sociales, enfrent una severa
crisis econmica y social que trajo al traste buena parte de los
avances en el desarrollo econmico y social alcanzados hasta la
poca, los cuales venan amalgamados con procesos de
planificacin del desarrollo.
Como respuesta a ello, surgieron las propuestas del Consenso de
Washington.
El accionar del Estado como gestor del desarrollo econmico fue
entonces fuertemente cuestionado, aunque se propici un
fortalecimiento de la regulacin en los mercados.

El renacimiento de la planificacin: la dcada de 1990

Amrica Latina inici la dcada de los noventa con el peso de haber
retrocedido ms de una dcada en el mbito econmico y social.
Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa vuelven a
surgir una serie de ideas, conceptos y desarrollos tericos
importantes en el campo de la economa y sobre todo vinculadas a
la relacin que debe darse entre el Estado y el mercado.
Se avanza en la comprensin de que las relaciones entre el Estado
y el mercado se circunscriben dentro de una amplia variedad de
alternativas y posibilidades de coexistencia.

10

El renacimiento de la planificacin: la dcada de 1990

Se profundiz en los alcances e implicaciones de la llamada dcada
perdida y de la aplicacin de los postulados del Consenso de
Washington.
Surgen nuevas ideas orientadas a reestablecer un nuevo equilibrio
entre el mercado y el inters pblico, ampliando la participacin de
los actores sociales en la definicin de prioridades de desarrollo
para el largo plazo as como extendiendo el espectro de
intervencin a mbitos no slo econmicos sino tambin sociales,
institucionales, ecolgicos, entre otros.
Se impulsa un enfoque integral de desarrollo de tal manera que
sectores de la sociedad civil, se sientan cobijados por las polticas
pblicas y las adopten como propias.
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La planificacin en Costa Rica

En Costa Rica las iniciativas por realizar planificacin nacional
datan desde la Junta de Gobierno (1948-1949) cuando se pretendi
realizar planificacin en los Ministerios de Obras Pblicas,
Agricultura, Ganadera e Industrias.
En 1954, con la creacin del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU), se institucionaliz la planificacin urbana.
En enero de 1963, por medio de la Ley N 3087 se crea la Oficina
de Planificacin Nacional (OFIPLAN).
OFIPLAN tuvo entre sus principales tareas apoyar la generacin de
planes de desarrollo de corto, mediano y largo plazo, la evaluacin
de proyectos y el impulso a la productividad y eficiencia en la
Administracin Pblica.
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La planificacin en Costa Rica

En 1963 se elabor el Primer Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social de Costa Rica.
En 1974, se aprueba la Ley 5525 de creacin del Sistema Nacional
de Planificacin (SNP), donde se incorpora la vinculacin obligatoria
del sector pblico al proceso de planificacin nacional y la
participacin activa de los sectores y ciudadanos en solucin de los
problemas econmicos y sociales de Costa Rica.
El SNP consiste en una interrelacin entre distintas partes del
andamiaje poltico y de Administracin Pblica de Costa Rica.

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La planificacin en Costa Rica

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el ejercicio de concrecin
de la oferta electoral del partido que accede al poder.
El PND permite el monitoreo y seguimiento de las metas trazadas
gracias a su sistema de indicadores, responsables, presupuestos y
plazos.
El PND permite guiar la accin del Gobierno y orientarla hacia el
cumplimiento de las metas propuestas.

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La planificacin en Costa Rica

El conjunto de metas, indicadores, presupuestos y responsables se
configuran en sectores. Estos sectores representan los principales
nichos de desarrollo nacional.
Las Unidades de Planificacin Institucional son las encargadas de
elaborar propuestas de poltica y planes de desarrollo econmico y
social as como de evaluar de modo sistemtico y permanente los
resultados que se obtengan.
Las UPI representan el instrumento por medio del cual se logra
concretizar el trabajo sectorial para dar cumplimiento a lo
establecido en el PND.

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En discusin

La efectividad del modelo actual y tradicional de planificacin y la

posible necesidad de reorientarlo.

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Caractersticas de la planificacin del siglo XX

Centralista
Tcnico Burocrtica
Apuntando a la industrializacin

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De cara a un nuevo entorno: la planificacin

del siglo XXI
La experiencia acumulada en materia de planificacin, ha permitido
que se tenga una mejor comprensin no solo de los procesos sino
tambin de las implicaciones de los mismos en el desarrollo.
Da con da se refuerza el reconocimiento de que el ordenamiento
de las finanzas pblicas y la estabilidad en indicadores
macroeconmicos, son fundamentales pero no condiciones nicas
o suficientes para mejorar los niveles de desarrollo humano.
El incremento de la pobreza, la desigualdad y el desempleo, la
insatisfaccin ciudadana para con la gestin pblica y la prdida de
legitimidad en la clase poltica, se estn convirtiendo en un serio
obstculo para la preservacin de la democracia, de la estabilidad y
gobernabilidad del sistema.
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Premisas de partida de la planificacin del siglo XXI

Los tradicionales paradigmas de la planicacin deben dar un paso hacia
adelante para poder atender las necesidades y adecuarse al siglo XXI.
Todo sistema de planicacin del desarrollo debe tener su base
conceptual en la sostenibilidad y en la bsqueda de la igualdad ciudadana
y la cohesin social.
Lo que implica para Costa Rica y para la regin, enfrentar deudas
histricas y tambin recientes como la distribucin del ingreso, la
heterogeneidad producLva, la baja inversin y bajo ahorro, la
segmentacin laboral y de la proteccin social, disparidades territoriales,
discriminacin racial, tnica y de gnero y la vulnerabilidad asimtrica al
cambio climLco. Todo ello en un marco de recursos limitados y ante la
apremiante crisis del sistema polLco en muchas de nuestras democracias.

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Caractersticas de la planificacin del siglo XXI

Desde el territorio.
Participativa.
Verde: transicin a economas de baja emisin de Carbono y
gestin de riesgos a desastres naturales.
Con visin a largo plazo.
Ciudadano como centro y fin ltimo de la gestin pblica.
Asociada a la modernizacin del Estado.

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La planificacin del siglo XXI: enfoque territorial

En Costa Rica, pese a la

importante proporcin del PIB
destinada a inversin social
resulta necesario mejorar la
focalizacin y gestin de las
polticas pblicas, para que
tengan mejores efectos en la
disminucin de la pobreza y la
desigualdad.
Los beneficios del desarrollo
humano deben extenderse
equitativamente en todo el
territorio nacional. Lo que
representa un gran desafo que
se intenta solventar por medio
de mejoras en el sistema
nacional de planificacin.

25

Grfico No. 1 Inversin social como porcentaje

del PIB
2006-2012
22

20

23

23

22

19
17

17

Inversin
Social
Educacin

15

10

Salud

05

00
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Asistencia
social
Vivienda

21

De cara a un nuevo entorno: la planificacin

del siglo XXI
Saltan a la vista las desigualdades y brechas territoriales, reflejo de
una dbil gestin pblica, de polticas pblicas mal focalizadas y de
esquemas de planificacin que no dan los resultados deseados en el
territorio.
Imagen No.1 Objetivo de Desarrollo del Milenio, Erradicar el hambre y la pobreza extrema

0%- 59% cumplimiento sin avance o

en deterioro
60%-79% cumplimiento insuficiente
para alcanzar el objetivo si las
condiciones actuales persisten
80%-100% cumplimiento alcanzado
o que es posible alcanzar al 2015

Fuente: Escuela de Estadstica de la Universidad de Costa Rica (2012), con base en datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2011.

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La planificacin del siglo XXI: territorial,

descentralizada y participativa
En visto de lo anterior, est claro que debe avanzarse hacia la
planificacin territorial y descentralizada, para lo cual es requisito
fortalecer los procesos de descentralizacin y fortalecimiento de la
participacin ciudadana donde el ciudadano se vincule a los
procesos de desarrollo que le ataen directamente.
Se realizan esfuerzos como los Planes Cantonales de Desarrollo
Humano Local, los cuales sern la base para la elaboracin de
Planes Regionales de Desarrollo.
Consejos Cantonales de Coordinacin Interinstitucional.
Adems, dentro del Plan Nacional de Desarrollo, debe
contemplarse metas sectoriales desagregadas territorialmente.
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La planificacin del siglo XXI: verde

Para Costa Rica, el cambio climtico ms que una amenaza es una
oportunidad de construir un modelo de desarrollo bajo en emisiones
de carbono.
Ms que una labor de Ministerios de Ambiente, todo proceso de
planificacin del desarrollo debe estar sustentado en el avance
hacia modelos de baja emisin de carbono, reduciendo la
dependencia de combustibles fsiles.

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La planificacin del siglo XXI: verde

La Estrategia Nacional de Cambio Climtico, consiste en reducir los
impactos sociales, ambientales y econmicos del cambio climtico y
tomar ventaja de las oportunidades, promoviendo el desarrollo
sostenible mediante el crecimiento econmico, el progreso social
y la proteccin ambiental por medio de iniciativas de mitigacin
y acciones de adaptacin, para que Costa Rica mejore la calidad
de vida de sus habitantes y de sus ecosistemas, al dirigirse hacia
una economa carbono neutral competitiva para el 2021.
Ms all de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico, se debe
plantear la coordinacin, gestin y formulacin de metas y
estrategias sectoriales de desarrollo que conduzcan a un desarrollo
basado en bajas emisiones de carbono.

25

La planificacin del siglo XXI: con visin pas a largo

plazo
En el caso costarricense a pesar de que existe consenso sobre la
necesidad de mantener la inversin social y de perpetuar los pilares
sobre los que se ha sostenido histricamente el desarrollo nacional
como son inversin en educacin, salud, y acceso a la justicia, se
tiene an un vaco en cuanto a la visin pas a largo plazo.
Los limitados acuerdos sobre el futuro
junto con una visin
cortoplacista del devenir nacional, repercute en todos los procesos
de gestin pblica nacional y contrarresta eficiencia, eficacia y
sobre todo sostenibilidad a las tareas que desarrolla el Estado.

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La planificacin del siglo XXI: con visin pas a largo

plazo

Dilogos
para la CR
del
Bicentenario

Visin Largo
Plazo 2030

Visin Pas
2033

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La planificacin del siglo XXI: ciudadano como fin

ltimo de la gestin pblica
El centro y foco de atencin del quehacer del Estado es el
ciudadano
La satisfaccin de los intereses y necesidades ciudadanas debe ser
el fin ltimo de la gestin pblica.
La prestacin de servicios pblicos debe realizarse bajo principios
de calidad, eficiencia y oportunidad. La planificacin del desarrollo
debe partir de este enfoque.

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La planificacin del siglo XXI: asociada a la

modernizacin del Estado
La modernizacin del Estado debe entenderse como un proceso
continuo y sostenido a lo largo del tiempo.
Superado el debate de la modernizacin del Estado ligado al
achicamiento del mismo.
Busca adaptar al Estado al ritmo contemporneo en que avanza y
evoluciona la sociedad.
Ante necesidad cambiantes, se requieren soluciones oportunas las
cuales requieren de un Estado robusto, eficiente, eficaz y
transparente.

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Consideraciones finales
En Amrica Latina estamos experimentando un gran nmero de
cambios en la gestin pblica, con gran capacidad de innovacin y
transformacin de las relaciones Estado-mercado-sociedad y de las
formas tradicionales de administracin de la cosa pblica.
El proceso de reflexin y de puesta en prctica de modificaciones en
los procesos de planificacin del desarrollo deben ser permanentes y
con visin de conjunto. En nuestras manos est emprender el cambio
hacia una gestin pblica ms eficiente y hacia una verdadera
modernizacin de la Administracin Pblica.
La planificacin del desarrollo, es el elemento ineludible para alcanzar
estos fines.

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Consideraciones finales
La planificacin centralizada ha alcanzado su ocaso por su
imposibilidad para contemplar las particularidades de las regiones.
La planificacin del siglo XXI es verde (basada en bajos modelos de
emisin de Carbono), se realiza desde el territorio, descentralizada
y con participacin ciudadana.
Impulsamos un proceso de planificacin partiendo de los distritos,
pasando a los cantones y a las regiones. Para posterior a ello llegar
al Plan Nacional de Desarrollo (nivel superior del Sistema Nacional
de Planificacin en el pas).
Avanzamos hacia una visin regional de la planificacin, no como
apartados dentro del Plan Nacional de Desarrollo, sino como metas
de desarrollo estratgicas y sectoriales para las regiones.
31

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