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A Luta Pela Manuteno do Controle

Nacional sobre o Petrleo no Brasil


ps-1988
Entenda como, desde o governo Collor, tentaram reduzir a dimenso
econmica da Petrobras, propondo o fim do monoplio estatal e a
privatizao da empresa.
A A+

Gilberto Bercovici*
A disputa sobre a manuteno da nacionalizao do subsolo ou o favorecimento ao capital
estrangeiro no setor de minerao foi intensa durante a Assembleia Nacional Constituinte.
A Constituio de 1988, ao determinar que a propriedade do subsolo e dos bens minerais
da Unio (artigos 20, IX e 176, caput), consagra o processo de nacionalizao do subsolo
iniciado em 1934. A constitucionalizao do monoplio do petrleo tambm foi mantida e
ampliada pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. Todas as atividades
componentes do monoplio estatal do petrleo foram mantidas, assim como o monoplio
sobre o gs natural, com exceo do setor de distribuio de combustveis e derivados do
petrleo, conforme determinou o artigo 177 da Constituio de 1988.
Apesar desta garantia constitucional do monoplio estatal do petrleo, a Petrobrs seria
combatida desde o Governo de Fernando Collor de Mello, com polticas visando reduzir
sua dimenso econmica e, em ltima anlise, propondo o fim do monoplio estatal do
petrleo e a prpria privatizao da empresa. Vrias subsidirias da Petrobrs foram
privatizadas, como a Interbrs e a Petromisa, alm da Fosfrtil e outras subsidirias do
setor de fertilizantes, e da venda de participaes da Petrobrs e da subsidiria Petroquisa
em vrios empreendimentos da indstria petroqumica.
Por sua vez, o Presidente Fernando Henrique Cardoso props a flexibilizao" do
monoplio da Unio sobre o petrleo, com o argumento de que haveria carncia de
recursos para investir na explorao petrolfera. A ampliao das reservas do pas seria
uma tarefa que no poderia ser exercida mais somente pela Petrobrs. Alm disto, o
discurso em defesa da proposta de emenda enfatizava a necessidade da Petrobrs
concorrer com outras empresas e, para tanto, a empresa estatal deveria perder a
responsabilidade de prover o abastecimento de petrleo e derivados do mercado interno.
As funes da Petrobrs precisariam ser separadas das funes da Unio, que deveria
retomar o controle do setor e estabelecer a poltica nacional do petrleo. Em suma, a
exclusividade da Petrobrs como executora do monoplio estatal seria quebrada.

A proposta de emenda constitucional obteve 364 votos a favor, 141 contra e 3 abstenes
na votao em primeiro turno da Cmara dos Deputados, ocorrida em 7 de junho de 1995.
Aps a aprovao da proposta de emenda constitucional na Cmara dos Deputados, o
Presidente Fernando Henrique Cardoso teve que se comprometer publicamente em excluir
a Petrobrs do programa de privatizaes, o que foi, posteriormente, assegurado pelo
artigo 3 da Lei n 9.491, de 09 de setembro de 1997. Aps este compromisso, o Senado
realizou as votaes, em 18 de outubro e 08 de novembro de 1995, registrando 60 votos a
favor e 15 contra a flexibilizao do monoplio estatal do petrleo.
A Emenda Constitucional n 9, de 09 de novembro de 1995, extirpou do texto constitucional
a Petrobrs como executora nica do monoplio, mas manteve o monoplio da Unio
sobre o petrleo, que pode explor-lo diretamente ou por meio de concesses a empresas
estatais ou privadas, inclusive de capital estrangeiro. O legislador ordinrio modificou,
assim, um dos princpios ideolgicos originrios estabelecidos pela Assembleia Nacional
Constituinte, consagrando a vitria, pela via da emenda constitucional, dos derrotados na
elaborao da Constituio de 1988.
Aps a aprovao da Emenda n 9/1995, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso
Nacional, em 05 de julho de 1996, a Mensagem n 639, que se converteu no Projeto de Lei
n 2.142/1996, propondo que a Petrobrs deixasse de ser a nica executora do monoplio
estatal do petrleo e criando a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), que seria a
responsvel pela gesto do monoplio. O Relator na Cmara, Deputado Eliseu Resende
(PFL-MG), elaborou um Projeto Substitutivo a partir da proposta do Executivo, sendo este
Substitutivo votado em regime de urgncia constitucional na Cmara dos Deputados e no
Senado e convertido na Lei n 9.478, de 06 de agosto de 1997, chamada por alguns de
Lei do Petrleo.
Embora tenha se comprometido a no privatizar a Petrobrs, com a aprovao da Lei n
9.478/1997, o Governo Fernando Henrique Cardoso promoveu uma privatizao parcial
da empresa, vendendo cerca de 180 milhes de aes que estavam sob o controle da
Unio. A participao da Unio caiu de 82% para cerca de 51% do total de aes com
direito a voto. Deste montante, apenas 25% foram adquiridas no Brasil, por 310 mil
optantes do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio). O restante das aes foi
vendido para investidores internacionais. Com esta operao, a Petrobrs obteve a
incorporao de uma srie de acionistas minoritrios vinculados ao capital estrangeiro,
pagando, segundo Carlos Lessa, dividendos a acionistas residentes no exterior em
volumes muitas vezes mais elevados do que os salrios ou juros pagos pela empresa. Esta
alterao societria tornou a atuao da Petrobrs muito mais voltada para interesses
comerciais, no necessariamente estratgicos, do que j vinha sendo at ento.

O abastecimento nacional de combustveis um servio de utilidade pblica (artigo 1, 1


da Lei n 9.847, de 26 de outubro de 1999). No entanto, a Lei n 9.487/1997 no garante o
suprimento de petrleo e derivados para o mercado interno a mdio e longo prazos, pelo
contrrio. O artigo 23 da Lei n 9.478/1997, por exemplo, omite qualquer disposio sobre a
preservao das reservas petrolferas e dos direitos de explorao da Unio como critrios
para as concesses, abrindo a possibilidade para que a Agncia Nacional do Petrleo
possa realizar concesses indiscriminadas e incentivar a explorao predatria. J a
determinao do artigo 60 libera a exportao de petrleo e derivados caso a produo
seja superior demanda interna, sem se preocupar com a constituio de reservas para a
auto suficincia nacional ou o balano de pagamentos.
Os defensores da Lei n 9.478/1997 alegam que, a partir de sua promulgao, a Petrobrs
passou a atuar em regime de livre competio com outras empresas petrolferas, devendo
celebrar os contratos de concesso sem quaisquer privilgios, como uma empresa
qualquer. No entanto, a Lei n 9.478/1997 tem uma srie de dispositivos especialmente
redigidos no sentido de serem prejudiciais atuao da empresa estatal. O artigo 33 da lei
estabelece o prazo de trs anos para que a Petrobrs prossiga nos trabalhos de
explorao e desenvolvimento nos campos em que tenha realizado descobertas
comerciais ou investimentos na explorao. No entanto, ela s poderia prosseguir nas
atividades de produo caso comprovasse sua capacidade de investimento. A
comprovao financeira da capacidade de investimento no exigida, nesta lei, para
nenhuma outra empresa que pretenda atuar no setor petrolfero, s para a Petrobrs. Outra
disposio discriminatria a constante nos artigos 58 e 59, que facultam a qualquer
interessado o uso dos dutos de transporte e dos terminais martimos existentes ou a serem
construdos. Ou seja, a Petrobrs deve compartilhar toda a sua infraestrutura, construda
com recursos pblicos, com seus concorrentes privados, sem que estes tenham que
investir nada, bastando que "haja comprovado interesse de terceiros em sua utilizao"
(artigo 59).
O petrleo e os recursos minerais so bens da Unio por determinao dos artigos 20, IX e
176, caput da Constituio de 1988. O debate se d em torno da sua classificao como
bens pblicos de uso especial ou bens pblicos dominicais. Para os defensores do petrleo
e dos recursos minerais como bens dominicais, esta definio no impediria a possibilidade
de serem afetados para usos especficos. Estes recursos seriam bens pblicos exaurveis,
afetados, porm alienveis, pois teriam uma finalidade que implica em sua utilizao,
portanto, em sua alienao.
Estas concepes, no entanto, esto equivocadas. O petrleo e os recursos minerais so
bens pblicos de uso especial, bens indisponveis cuja destinao pblica est definida

constitucionalmente: a explorao e aproveitamento de seus potenciais. A explorao do


petrleo e dos recursos minerais est vinculada aos objetivos fundamentais dos artigos 3,
170 e 219 da Constituio de 1988, ou seja, o desenvolvimento, a reduo das
desigualdades e a garantia da soberania econmica nacional. Trata-se de um patrimnio
nacional irrenuncivel.
Em decorrncia disto, a natureza jurdica do contrato de concesso de explorao de
petrleo, assim como o contrato de concesso de lavra mineral, a de um contrato de
concesso de uso de explorao de bens pblicos indisponveis, cujo regime jurdico
distinto em virtude da Constituio e da legislao ordinria, portanto, a de um contrato de
direito pblico. Estas concesses so atos administrativos constitutivos pelos quais o poder
concedente (a Unio) delega poderes aos concessionrios para utilizar ou explorar um bem
pblico.
Ainda em relao natureza jurdica do petrleo como bem pblico, a questo da
propriedade sobre o resultado da lavra do petrleo e gs natural foi debatida no Supremo
Tribunal Federal no contexto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3273-9/DF,
impetrada pelo Governador do Paran, Roberto Requio, alegando a inconstitucionalidade
de uma srie de dispositivos da Lei n 9.478/1997, especialmente o seu artigo 26, caput,
que atribui ao concessionrio a propriedade do petrleo ou gs natural assim que
extrados.
Para os defensores da constitucionalidade do artigo 26, caput da Lei n 9.478/1997, a
Emenda Constitucional n 9/1995 teria equiparado o regime jurdico aplicvel ao petrleo e
gs ao dos demais bens minerais previstos no artigo 176 da Constituio. O
concessionrio teria o direito de propriedade sobre o produto da lavra, ao se aplicar o
disposto no artigo 176, caput da Constituio ao petrleo, regido pelo artigo 177, com a
interpretao de que o artigo 176 seria a regra geral para a explorao de todos os
recursos minerais de titularidade da Unio, inclusive o petrleo.
Os que entendem a inconstitucionalidade da Lei n 9.478/1997 afirmam que as jazidas de
petrleo so bens pblicos indisponveis da Unio. No entanto, o artigo 26 da Lei n
9.478/1997 atribui a propriedade do petrleo, quando extrado, ao concessionrio. A Lei n
9.478/1997 teria migrado, assim, do monoplio estatal ao extremo oposto da titularidade
dos concessionrios. Este artigo seria inconstitucional, pois a propriedade do petrleo e
gs natural, mesmo aps extrados, de acordo com o artigo 20, IX da Constituio, da
Unio. A questo da inconstitucionalidade do artigo 26 da Lei n 9.478/1997 estaria ligada
tambm manuteno ou no do monoplio estatal do petrleo. Se o monoplio foi
mantido pela Emenda Constitucional n 9/1995, a Unio no poderia transferir a
propriedade do produto da lavra para o concessionrio.

A maioria do Supremo Tribunal Federal acompanhou o voto elaborado, aps um pedido de


vista, pelo Ministro Eros Grau, na sesso ocorrida em 16 de maro de 2005, considerando
improcedente a ao direta de inconstitucionalidade. Em seu voto, o Ministro Eros Grau
discordou da natureza jurdica do petrleo como bem pblico de uso especial, entendendoo como um bem pblico dominical. Embora tenha afirmado, corretamente, que o monoplio
diz respeito atividade econmica, no propriedade dos bens, o Ministro Eros Grau
defendeu a posio de que a transferncia da propriedade do resultado da lavra das
jazidas de petrleo e gs natural para terceiros seria constitucional, pois no afetaria o
monoplio estatal da atividade, previsto no artigo 177. Deste modo, seria aplicvel ao
petrleo e ao gs natural o mesmo tratamento dado aos concessionrios da explorao
dos demais recursos minerais, conforme disposto no artigo 176, caput da Constituio.
Alm disto, a propriedade do concessionrio sobre o produto da lavra seria relativa, pois
sua comercializao continuaria a ser administrada pela Unio, por meio da Agncia
Nacional do Petrleo.
A deciso da maioria dos Ministros do Supremo Tribunal Federal foi, no entanto,
absolutamente equivocada. O artigo 26, caput da Lei n 9.478/1997 inconstitucional, pois
viola o disposto nos artigos 20, IX e 177 da Constituio. O petrleo e o gs natural so
bens inalienveis da Unio, bens de uso especial, como os demais recursos minerais. A
diferena entre o regime jurdico dos recursos minerais em geral (artigo 176) e o regime
jurdico do petrleo, gs natural e minrios nucleares (artigo 177) , justamente, o fato
destes ltimos terem sido monopolizados pela Unio. A autorizao constitucionalmente
manifestada no artigo 176, caput de que o produto da lavra mineral propriedade do
concessionrio uma exceo de alienabilidade ao regime jurdico dos bens minerais, por
isso expressa constitucionalmente. A regra a inalienabilidade dos recursos minerais.
Nos casos de concesso, estipulada a exceo do artigo 176, caput. Se, de fato, como
entendeu a maioria do Supremo Tribunal Federal, a Emenda n 9/1995 e a Lei n
9.478/1997 tornaram aplicvel explorao do petrleo e do gs natural as mesmas regras
gerais previstas no artigo 176, especialmente a atribuio da propriedade do produto da
lavra ao concessionrio, no resta mais nenhuma distino entre uma concesso de
explorao de minrios e uma concesso de explorao de petrleo ou gs natural. Ora, a
propriedade da Unio sobre o produto da lavra do petrleo e gs natural mantida pela
Constituio justamente pelo fato de esta atividade ser monopolizada, ao contrrio da lavra
dos minrios em geral. Com a atribuio da propriedade do produto da lavra do petrleo e
gs natural ao concessionrio, o controle da atividade petrolfera deixa, concretamente, de
ser monoplio da Unio, o que viola os artigos 20, IX e 177 da Constituio de 1988.
Em praticamente todos os pases do mundo, o petrleo, o gs natural e os demais recursos
minerais pertencem ao Estado. As principais excees so os Estados Unidos e o Canad.

Os sistemas de contratos de explorao de petrleo mais utilizados so: contrato de


concesso, contrato de partilha de produo e contrato de servios.
O contrato de concesso no envolve a propriedade estatal sobre o produto da lavra,
permitindo a propriedade privada dos recursos minerais. O concessionrio (seja uma
empresa ou um consrcio) adquire o direito exclusivo de explorar naquela rea
determinada, por sua conta e risco, tornando-se proprietrio do petrleo produzido, o que ,
no Brasil, inconstitucional, conforme os artigos 20, IX e 177 da Constituio de 1988. A
receita estatal geralmente proveniente de royalties, impostos e bnus. O titular da
concesso tem direitos reais sobre o petrleo a ser explorado. O contrato de concesso o
mais tradicional e muito questionado, pois no permite a apropriao estatal de parte
considervel da renda petrolfera gerada.
Alm do contrato de concesso, h tambm os contratos de partilha de produo, que
garantem a propriedade estatal sobre os produtos petrolferos antes de serem
comercializados. So os contratos mais utilizados pelos Estados produtores de petrleo. O
primeiro contrato deste tipo foi firmado na Indonsia, em 1966. Os riscos pelo investimento
e desenvolvimento da produo so das empresas contratadas. Aps o incio da produo,
as empresas podem recuperar seus gastos e custos de operao de uma parcela
denominada "cost oil". A parcela remanescente, o "profit oil", dividido entre a empresa e o
governo, na proporo acertada no contrato. O Estado mantm total domnio sobre a
propriedade dos recursos minerais, sobre os equipamentos e instalaes e sobre o
gerenciamento das operaes de produo de petrleo. Neste tipo de contrato, os direitos
reais sobre o petrleo no saem nunca do domnio do Estado.
Os contratos de servio (service agreements), por sua vez, so institudos para a execuo
de servios mediante pagamento, mantendo o Estado como proprietrio de todos os ativos
petrolferos. No caso de no possuir a clusula de risco, os riscos so do Estado
contratante. Caso possua clusula de risco, os riscos e custos so da empresa contratada.
Os defensores dos contratos de risco nos anos 1970 afirmavam que este tipo de contrato
no feria o monoplio estatal, pois havia substitudo, nos pases que o adotaram, os
antigos regimes de concesso, nos quais a propriedade do petrleo era transferida aos
concessionrios, deixando em suas mos a deciso sobre aumentar ou diminuir a
produo, de acordo com seus interesses privados. A maior parte dos conflitos sobre
petrleo, inclusive, teria sido gerada pelo modelo de explorao das jazidas, com base nos
contratos de concesso.
O modelo dos contratos de concesso foi o adotado pelo Brasil em 1997, modelo este que
no poderia ser mais inadequado, tendo em vista o interesse pblico na explorao e
produo de petrleo e gs natural. Alm dos seus problemas estruturais, mencionados

acima, no se pode relegar o fato de que a Lei n 9.478/1997, que instituiu o modelo das
concesses petrolferas, inconstitucional, pois o concessionrio no pode ser proprietrio
do produto da lavra, sob pena de contrariar o fato de que o petrleo um bem pblico de
uso especial e tambm monopolizado pelo Estado (artigos 20, IX e 177 da Constituio
de 1988). Tambm h necessidade de reviso da Lei n 9.478/1997 para resgatar o papel
da Petrobrs como executora da poltica nacional do petrleo.
O debate sobre a apropriao do excedente das atividades de explorao de petrleo e
recursos minerais ganhou novo alento com as descobertas das jazidas do pr-sal. O
Presidente Lus Incio Lula da Silva encaminhou, ento, ao Congresso Nacional alguns
projetos de lei visando modificar o marco regulatrio da indstria petrolfera no Brasil.
O primeiro dos projetos a ser aprovado tornou-se a Lei n 12.276, de 30 de junho de 2010,
que autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobrs o exerccio das atividades de
pesquisa e lavra de petrleo e gs natural nas reas no concedidas do pr-sal. A cesso
produz efeitos at a extrao do valor equivalente a 5 bilhes de barris de petrleo (artigo
1, 2 da Lei n 12.276/2010), autorizando a Unio a ampliar, assim, sua participao no
capital da Petrobrs (artigo 9 da Lei n 12.276/2010). O valor do barril de petrleo para a
cesso onerosa foi fixado em 8,51 dlares pelo Presidente Lula, aps anlise dos estudos
tcnicos feitos a pedido da Agncia Nacional do Petrleo. Com a cesso onerosa da Unio,
promoveu-se uma operao de capitalizao da Petrobrs, encerrada em 24 de setembro
de 2010, que arrecadou cerca de 120 bilhes de reais, dos quais 74,8 bilhes foram
provenientes da Unio. Os recursos obtidos garantem o cumprimento do plano de
investimentos da empresa para a explorao de petrleo nas jazidas do pr-sal at 2014.
Alm disso, a participao da Unio passou de cerca de 40% do capital e 55% das aes
ordinrias para cerca de 47% do capital e 64% das aes ordinrias da Petrobrs, o que
ainda est muito longe dos 82% de aes ordinrias que a Unio detinha antes da
"privatizao branca" do Governo Fernando Henrique Cardoso.
Ainda em relao a este ponto, creio que algumas consideraes devam ser feitas. A
sociedade de economia mista, como a Petrobrs, tem por caractersticas essenciais a no
exclusividade de capital pblico, a necessidade de ter sua criao autorizada por lei e a
forma de sociedade annima. A sociedade de economia mista um instrumento de
atuao do Estado, no existe para atender a interesses privados. Como afirma Celso
Antnio Bandeira de Mello, a personalidade jurdica de direito privado da sociedade de
economia mista um mero expediente tcnico, pois ela maneja recursos majoritariamente
pblicos. No h, portanto, igualdade entre os acionistas minoritrios e o Estado
controlador da sociedade. O Estado possui uma srie de prerrogativas e poderes
exorbitantes na gesto das sociedades de economia mista. O Estado se relaciona com a
estrutura societria da sociedade de economia mista no apenas como um acionista, mas

como Estado-poder. Se o Estado atua em igualdade com os demais acionistas, a


empresa no uma sociedade de economia mista, mas uma mera sociedade com
participao estatal. A misso da Petrobrs no "defender seus acionistas". E, mesmo se
isso fosse verdade, no se pode esquecer que o proprietrio do controle acionrio da
Petrobrs, assim como de qualquer empresa estatal, o povo brasileiro.
A Lei n 12.304, de 2 de agosto de 2010, autoriza o Poder Executivo a criar a empresa
pblica Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-Sal
Petrleo S.A. (PPSA), vinculada ao Ministrio das Minas e Energia. A PPSA est sendo
criada para gerir os contratos de partilha de produo celebrados e os contratos de
comercializao de petrleo e gs natural da Unio (artigo 2 da Lei n 12.304/2010). Suas
funes no so de execuo, mas de gesto contratual, fiscalizao e representao da
Unio em relao a todos os contratos de partilha de produo celebrados pelo Ministrio
das Minas e Energia (artigos 2 e 4 da Lei n 12.304/2010). Como empresa pblica, todo
seu capital social pertence Unio (artigo 6 da Lei n 12.304/2010).
Finalmente, com a aprovao da Lei n 12.351, de 22 de dezembro de 2010, o regime de
explorao e produo do petrleo e gs natural das jazidas do pr-sal e nas reas
consideradas estratgicas pelo Poder Executivo passam do inadequado e inconstitucional
contrato de concesso para o contrato de partilha de produo (artigo 3 da Lei n
12.351/2010). O modelo de partilha de produo muito mais apropriado para a
explorao do petrleo por concessionrios ou contratados, cuja proposta considerada
mais vantajosa de acordo com o critrio da oferta de maior excedente em leo para a
Unio, ou seja, da parcela da produo a ser repartida entre a Unio e o contratado, cujo
percentual mnimo proposto pelo Ministrio das Minas e Energia ao Conselho Nacional
de Poltica Energtica (artigos 2, III, 10, III, 'b' e 18 da Lei n 12.351/2010). A propriedade
do petrleo e do gs natural no atribuda, de forma inconstitucional, ao contratado. O
petrleo e o gs natural continuam sob o domnio da Unio, como determinam os artigos
20, IX e 177 da Constituio. O contratado assume todos os riscos (artigos 2, I, 5, 6 e 29,
II e X da Lei n 12.351/2010) e remunerado por suas atividades (o "custo em leo" do
artigo 2, II da Lei n 12.351/2010). O prazo de vigncia do contrato limitado a 35 anos
(artigo 29, XIX da Lei n 12.351/2010)
O Ministrio das Minas e Energia readquire o controle sobre o planejamento do setor de
petrleo e gs natural (artigo 10, I da Lei n 12.351/2010) e passa a celebrar os contratos
em nome da Unio, cuja gesto cabe PPSA (artigo 8 da Lei n 12.351/2010). A PPSA ,
tambm, integrante obrigatria de todos os consrcios de explorao, seja com a Petrobrs
isoladamente seja em conjunto com a Petrobrs e outros licitantes (artigos 19, 20, caput e
21 da Lei n 12.351/2010) e deve indicar metade dos integrantes do comit operacional
(artigo 23, pargrafo nico da Lei n 12.351/2010), responsvel pela administrao do

consrcio (artigos 22 e 24 da Lei n 12.351/2010), inclusive seu presidente, que tem poder
de veto e voto de qualidade (artigo 25 da Lei n 12.351/2010).
A Petrobrs a operadora de todos os blocos contratados sob o regime de partilha de
produo, com participao mnima assegurada de 30% nos consrcios de explorao,
podendo ser esta participao mnima ser ampliada a partir de proposta do Ministrio das
Minas e Energia ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (artigos 4, 10, III, 'c', 19, 20 e
30 da Lei n 12.351/2010). A Unio, tambm pode contratar a estatal diretamente, sem
licitao, para realizar estudos exploratrios (artigo 7, pargrafo nico da Lei n
12.351/2010) ou para explorar e produzir em casos em que seja necessrio preservar o
interesse nacional e o atendimento dos objetivos da poltica energtica (artigos 8, I e 12 da
Lei n 12.351/2010). A comercializao do petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos
destinados Unio ser realizada pelas normas de direito privado, sem licitao, de acordo
com as diretrizes definidas pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (artigos 9, VI e
VII e 45, caput da Lei n 12.351/2010). A PPSA a representante da Unio para a
comercializao destes bens e pode contratar diretamente a Petrobrs, dispensada a
licitao, como agente comercializador do petrleo, gs natural e hidrocarbonetos da Unio
(artigo 45, pargrafo nico da Lei n 12.351/2010). A previso da Petrobrs como
operadora nica no nenhuma inovao brasileira na legislao petrolfera. Este tipo de
previso existe em vrios regimes de explorao petrolfera, na maior parte das regies
produtoras do mundo.
A mesma argumentao utilizada durante a "Campanha do Petrleo", na dcada de 1950,
foi acionada novamente contra a presena do Estado no setor petrolfero. Os crticos da
proposta encaminhada de mudana de modelo exploratrio alegaram que a Emenda
Constitucional n 9, de 1995, teria instaurado o regime de livre competio no setor
petrolfero. Para estes autores, a ideologia adotada pela Constituio de 1988 para o
petrleo teria por objetivo a adoo da regulao para a concorrncia, isto , a regulao
da atividade monopolizada deveria ser efetuada de modo a introduzir a concorrncia no
setor. Ou seja, a abertura do setor petrolfero seria uma exigncia constitucional.
Logicamente, esta regulao para a concorrncia, que seria justificada pela globalizao
e pelos benefcios trazidos sociedade (quaisquer que sejam estes), deveria, como todos
os setores entregues iniciativa privada no Brasil, proporcionar incentivos fiscais e
financiamento pblico para os agentes econmicos privados. O curioso exigir
concorrncia em um setor que monopolizado constitucionalmente pelo Estado.
A Emenda Constitucional n 9/1995 deu Unio a opo de escolher entre a manuteno
do sistema de atuao estatal direta ou a adoo de outro sistema, com a possibilidade de
contratao de empresas estatais e privadas. A Unio, portanto, pode atuar diretamente no
setor do petrleo, por meio de empresa estatal sob o seu controle acionrio (artigo 62 da

Lei n 9.478/1997, que garante o controle acionrio da Unio sobre a Petrobrs). O


monoplio estatal no exerccio das atividades no setor petrolfero foi extinto, mas no o
monoplio estatal destas atividades. O regime jurdico-constitucional do petrleo um caso
tpico de exerccio do monoplio estatal com quebra de reserva, por meio de concesses
a particulares. A Unio quem tem a competncia constitucional de decidir quem pode
exercer as atividades econmicas no setor de petrleo e gs natural, ou seja, h um
"monoplio de escolha do Poder Pblico".
Um dos problemas criados com a aprovao da Lei n 12.351/2010 o da existncia de
um modelo dual de explorao do petrleo e do gs natural no pas, com reas submetidas
ao regime jurdico do contrato de partilha de produo (Lei n 12.351/2010) e reas
submetidas ao regime jurdico do contrato de concesso (Lei n 9.478/1997). Esta
sobreposio de regimes jurdicos, um deles, o da concesso, inclusive, inconstitucional,
no traz nenhum benefcio ao pas. A melhor alternativa seria a unificao do modelo de
explorao dos recursos petrolferos, de preferncia sob um regime adequado ao texto
constitucional, como o modelo da partilha de produo, que mantm o domnio da Unio
sobre bens pblicos de uso especial, conforme determinam os artigos 20, IX e 177 da
Constituio de 1988. A ampliao do controle estatal, socializao, reestatizao ou
renacionalizao do petrleo e gs natural, qualquer que seja a denominao deste
processo, essencial para que possa ocorrer sua reapropriao popular, transformando
bens comerciais em bens sociais. O petrleo e os recursos minerais constituem os
elementos-chave para promover o desenvolvimento autnomo do pas, portanto,
redirecionar os recursos minerais para o desenvolvimento do mercado interno e para a
industrializao significa tambm concretizar a nossa soberania econmica.
O Brasil, em seu processo de formao econmica, sempre oscilou entre duas grandes
tendncias e as descobertas do pr-sal podem conduzir o pas tanto em uma, como em
outra direo. Uma a constituio de um sistema econmico nacional, autnomo, com os
centros de deciso econmica internalizados e baseado na expanso do mercado interno,
em um processo de desenvolvimento vinculado a reformas estruturais. A outra consiste no
modelo dependente ou associado, com preponderncia das empresas multinacionais e do
sistema financeiro internacional, dependente financeira e tecnologicamente e vinculado s
oscilaes externas da economia mundial.
A constituio de um sistema econmico nacional autnomo, nacionalmente integrado e
fundado na expanso do mercado interno por meio da industrializao no uma via de
desenvolvimento consolidada no Brasil. Interesses econmicos e polticos, internos e
externos, extremamente poderosos, ainda sonham e lutam por transformar o pas em uma
grande plataforma de exportao de produtos primrios, agrcolas e minerais, buscando de
ciclo em ciclo uma melhor insero no mercado internacional.

A boa ou m utilizao dos recursos petrolferos descobertos na camada do pr-sal ser


decisiva neste embate e, se formos levar em considerao os violentos e incessantes
ataques contra a Petrobrs e o modelo de explorao dos recursos petrolferos que
assegure o controle estatal, o Brasil parece estar caminhando no para o rumo da
superao do subdesenvolvimento e da soberania energtica, mas para repetir, mais uma
vez, a entrega dos seus recursos e de suas riquezas voracidade dos interesses
antinacionais e contrrios ao desenvolvimento do pas.
A recuperao do controle nacional sobre os recursos naturais, especialmente o petrleo,
portanto, no um desejo. uma necessidade. neste sentido que devem ser
compreendidas as palavras proferidas pelo General Horta Barbosa, durante a clebre
conferncia no Clube Militar, no incio da Campanha do Petrleo, em 30 de julho de 1947:
"O petrleo pertence Nao, que h de dividi-lo, igualmente, por todos os seus filhos". A
Petrobrs e o petrleo do Brasil no pertencem aos acionistas ou aos investidores, mas
pertencem a todos os brasileiros, sem exceo.
(*)Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo