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2 Los pases incluidos en el proyecto son Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Repblica
Dominicana.
La alusin a la resea de Hirschman en A Bias for Hope resulta til tambin para
explicar el enfoque metodolgico que utilizar en este artculo para abordar esta
paradoja colombiana. Adems de refutar la tesis de Payne, Hirschman dirige los
dardos crticos contra su enfoque cognitivo esto es, contra la relacin entre
teora y evidencia, lo que hoy llamaramos metodologa (Burawoy 2009) . De
hecho, Hirschman presenta el trabajo de Payne como una muestra de la
tendencia hacia la teorizacin compulsiva e irreflexiva, esto es, el vicio
metodolgico que consiste en formular grandes narrativas tericas que buscan una
explicacin total de un fenmeno complejo y que, adems, estn basadas en
evidencia emprica muy general. Esta obsesiva bsqueda de paradigmas era,
para Hirschman, un obstculo para la comprensin de los fenmenos sociales tan
poderoso como la cuantificacin irreflexiva.
Por ello su dura, pero certera, condena metodolgica: Paynes book . . . obviously
explains too much and thereby succeeds only in provoking the readers resistance
and incredulity; the only curiosity it provokes is about the kind of social science
that made an obviously gifted young man go so wrong (Hirschman 1971: 344)
Como lo ha mostrado Portes (2004), esta inclinacin hacia las grandes teoras ha
sido comn tambin en la sociologa latinoamericana y ha representado una
barrera para la comprensin de fenmenos complejos, como la paradoja
colombiana. De ah que el proyecto en el que se inscribe este artculo haya estado
centrado en hacer etnografas densas de instituciones especficas en Amrica
Latina, antes que en generar una teora comprensiva de las instituciones o de los
cambios institucionales nacionales y regionales (Portes 2009). Dado su inters en
la formulacin de tesis que puedan ser contrastadas empricamente mediante
estudios detallados, este institucionalismo denso se mantiene en un nivel medio
de abstraccin, esto es, el de los conceptos y las teoras de alcance intermedio
mertonianas (Portes 2004).
En este nivel se ubica la discusin de la paradoja colombiana ofrecida en este
artculo. Por esto en lugar de formular una explicacin comprensiva de las
instituciones nacionales, o de la intrigante coexistencia de estabilidad institucional
y volatilidad poltica, en este texto busco poner en contacto los hallazgos
empricos de los cinco estudios de caso, de un lado, y el acertijo analtico que
presenta la paradoja colombiana, del otro.
Al apuntar a esa zona intermedia, persigo un objetivo doble. Primero, en relacin
con los estudios de caso, pretendo comparar la evidencia proveniente de ellos para
extraer inductivamente algunos rasgos generales que sirvan como hiptesis sobre
las caractersticas de las instituciones colombianas y sus efectos sobre el
desarrollo. El fin de la comparacin es pasar del nivel de la evidencia sobre cada
institucin a una discusin ms general sobre lo que el conjunto de estudios de
casos nos dice acerca de las instituciones y el desarrollo en Colombia.
Con los mencionados fines en mente, divido el resto del texto en tres partes:
De acuerdo con el marco analtico de este proyecto (Portes 2009), para explicar las
dos variables de inters la correspondencia entre las reglas institucionales y la
prctica de una organizacin, de un lado, y el aporte de la institucin al desarrollo
nacional, del otro es necesario tener en cuenta variables independientes tanto
internas como externas a la institucin. Las primeras incluyen el sistema de
reclutamiento y promocin de personal, la autonoma en relacin con grupos de
inters, y la cohesin y unidad interna de la organizacin. Las variables externas
comprenden la proactividad de la organizacin frente a los dems actores sociales
relevantes, la capacidad de innovacin y actualizacin tecnolgica y la
disponibilidad de aliados externos para el cumplimiento de la misin institucional.
Adems de servir como mapa del trabajo emprico sobre cada una de las
instituciones, estas variables ofrecen ejes de comparacin y sntesis de los
hallazgos de los estudios de caso. Esta es la tarea acometida en esta seccin,
donde recojo la evidencia y discuto las tendencias que surgen de la comparacin
entre las instituciones estudiadas. Para ello, utilizo tanto los datos cualitativos
como las calificaciones de cada variable asignadas por los autores de las
etnografas institucionales, tanto en la escala dicotmica (donde 1=presencia y
0=ausencia), como en la escala 1-5 (donde 1=ausencia absoluta y 5=presencia
absoluta).
2.2.1. Meritocracia
El reclutamiento y la promocin meritocrtica hacen referencia a la capacidad de
las instituciones para administrar el enganche y la promocin de personal con base
en credenciales profesionales, resultados y desempeo. En este sentido, el
reclutamiento y la promocin basados en conexiones familiares y otros lazos
personalistas son la anttesis del rasgo institucional plasmado en esta variable
(Portes 2009: 10).
Los hallazgos empricos muestran una tendencia hacia la ausencia de mecanismos
meritocrticos en las instituciones colombianas. En efecto, tres de las cinco
instituciones estudiadas el ISS, Adpostal y DIAN son calificadas con 2/5 en la
escala numrica y 0 (ausencia) en la escala dicotmica. En el ISS y en Adpostal,
Daz (2008, 2009) recogi numerosos testimonios de la necesidad de una palanca
poltica para ser nombrado o ascendido. Y una ex directora de la DIAN, al escribir
sus memorias tras salir de la institucin, retrat vivamente la influencia del
clientelismo en el nombramiento y promocin de funcionarios de la entidad: Para
conseguir apoyo parlamentario, el Gobierno se invent la figura diablica de los
supernumerarios de la DIAN, que eran cargos a trmino fijo que se repartan entre
los polticos. Arrancaron con 300 supernumerarios y en mi poca, tres aos
despus ya iban en 2000, repartidos por todo el pas. Son funcionarios de libre
nombramiento y remocin que se han vuelto indispensables para la
administracin, pero su nombramiento est contaminado de politiquera. Muchos
de ellos ayudaban, aprendan, se queran quedar pero al ao tenan que irse para
8
rotados por algn otro protegido de algn poltico. Esos eran los puestos a los que
les ponan el ojo, porque en el Ministerio de Hacienda no haba nada ms que
repartir (Kertzman 2007:138).
Esta tendencia contrasta con los datos de los estudios sobre la Aerocivil y la BVC.
En la primera se constat un alto nivel de meritocracia (4/5), basado en la
estrategia clsica de una burocracia pblica weberiana basada en reglas
detalladas de enganche y promocin (Hernndez 2009). Idntico nivel de
meritocracia se hall en la BVC, pero por razones distintas, relacionadas con la
naturaleza de empresa privada de la institucin. Aunque las reglas son informales,
los resultados y la imagen externa de la gestin de la entidad corroboran lo dicho
por los funcionarios entrevistados, esto es, que la capacidad tcnica es un criterio
central de vinculacin y ascenso. Por ejemplo, para su Presidente, en relacin con
estos asuntos burocrticos, la bolsa funciona como una empresa privada. Tiene
salarios competitivos y, por su visibilidad actual, no es difcil conseguir gente
buena, con las calificaciones necesarias, para ocupar las vacantes (Rodrguez
Garavito 2009).
2.2.2. Inmunidad a la corrupcin
Esta variable hace alusin a los mecanismos internos de la organizacin que
determinan si ella es relativamente autnoma o dependiente de los grupos de
inters que inciden en ella. Siguiendo a Evans (1995), la hiptesis de trabajo es
que una institucin desarrollista es aqulla que tiene dispositivos que la hacen
inmune a la corrupcin y la captura por parte de dichos grupos. En
consecuencia, una burocracia mal remunerada y desmotivada, en venta a
intereses particulares, constituyen lo opuesto a una institucin autnoma y
relativamente impermeable a la corrupcin (Portes 2009:10).
Esta variable reitera tendencia general de la anterior: las mismas tres instituciones
(DIAN, Adpostal e ISS) muestran una alta permeabilidad (2/5) a la corrupcin,
mientras que la BVC y la Aerocivil se muestran relativamente inmunes a ella. Sin
embargo, estas dos ltimas, con un puntaje de 3/5, son menos pulcras que
meritocrticas, lo que hace que el promedio de esta variable sea menor que el de
la anterior. De hecho, esta variable presenta el segundo promedio ms bajo del
anlisis (2.3), lo que sugiere la permeabilidad de las instituciones colombianas a
distintas formas de corrupcin.
De hecho, la comparacin de las tres instituciones atravesadas por la corrupcin
revela un dato interesante: cada una de ellas est capturada por combinaciones
distintas de la gama de fuerzas legales e ilegales que, como veremos, se ciernen
sobre las instituciones colombianas. En efecto, la DIAN est infiltrada por sectores
polticos que tienen en ella un botn clientelista y por intermediarios que, tras
haber trabajado en la institucin, gestionan trmites y arreglos ilegales para
eliminar sanciones o investigaciones por evasin (Rodrguez Garavito y Rodrguez
Franco 2008). Entre tanto, el ISS estuvo expuesto a una combinacin de
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parece ser el factor clave para que una institucin contribuya al desarrollo
nacional. En efecto, el anlisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009:24-25)
concluye que las organizaciones no son desarrollistas cuando cumplen slo los
conocidos criterios internos de meritocracia, inmunidad a la corrupcin y ausencia
de islas de poder. Para que una organizacin weberiana tenga este efecto, se
requiere tambin que sea proactiva. De hecho, basta con que sea proactiva y
tenga uno de los tres rasgos mencionados de la burocracia weberiana.
En este sentido, llama la atencin que esta sea precisamente la variable en la que
las organizaciones colombianas obtienen el promedio ms bajo (2.2). Con
excepcin de la DIAN (que tiene apenas un puntaje aceptable de 3/5), todas las
organizaciones analizadas estuvieron por debajo del umbral que permitira
calificarlas como proactivas.
Bien sea porque sus lazos con el entorno son dbiles y estn marcados por el
clientelismo como en el caso de Adpostal y el sistema de salud pblico o porque
no existe una estrategia organizacional de articulacin virtuosa con actores
relevantes como en los casos de la BVC y Aerocivil--, las organizaciones
colombianas estn caracterizadas por su tendencia a mirar hacia adentro y, al
hacerlo, volverse reactivas y limitar su aporte al desarrollo.
2.2.5. Flexibilidad tecnolgica y apertura a la innovacin
Esta variable se refiere a la disposicin de las organizaciones a adoptar nuevos
medios y procedimientos de actuacin, desde instrumentos tecnolgicos
novedosos hasta nuevas formas gerenciales. Lo contrario de este factor es la
rigidez organizacional, que perpeta la forma en cmo se han hecho siempre las
cosas (Portes 2009: 10).
La tendencia clara de las organizaciones estudiadas es hacia la innovacin
tecnolgica y gerencial, en buena parte como forma de adaptacin a presiones
competitivas nacionales e internacionales. En efecto, cuatro de cinco entidades
estudiadas obtienen 1 en la variable dicotmica y entre 3 y 5 en la calificacin
continua, lo que hace que esta sea la variable con el promedio ms alto (3.6).
Tanto la BVC como la Aerocivil obtienen puntuaciones relativamente altas, al igual
que el ISS, que, a pesar de su declive organizacional, continuaba incorporando
nuevas tecnologas a sus hospitales de excelencia. La nica excepcin a la
tendencia es Adpostal, cuya inveterada incapacidad para actualizarse se acentu
en los momentos previos a su liquidacin (Daz 2009).
Las muestras ms claras de la tendencia son la BVC y la Aerocivil. Como se vio, la
primera pas en la ltima dcada a ser una plataforma global de negociacin de
instrumentos financieros y, en ese sentido, en los trminos acertados de su ex
Vicepresidente Comercial, ha tenido la capacidad de reinventarse en poco
tiempo y en varios frentes simultneamente (Rodrguez Garavito 2009). La
Aerocivil, entre tanto, mostr una tendencia hacia la actualizacin continua de su
11
La tipologa surge de los dos ejes de anlisis propuestos por Evans la racionalidad
burocrtica
y
la
proactividad
que
estn
directamente
asociadas,
respectivamente, a las variables internas y externas analizadas en la seccin
anterior. De un lado, las variables internas (meritocracia, inmunidad a la corrupcin
e inexistencia de islas de poder) apuntan al grado de racionalidad burocrtica de la
institucin. En este sentido, como lo anota Wright (1996), son los rasgos
weberianos de la tipologa. De otro lado, las variables externas (especialmente las
variables de: proactividad y presencia de aliados externos) tienen que ver con el
grado de inmersin (embeddedness) en la estructura de poder. En este sentido,
como lo sugiere el mismo Wright (1996), traen al anlisis los aportes de la
tradicin marxista sobre la insercin de las instituciones en la estructura de clase.
En el Cuadro 2 combino estos dos ejes analticos para esclarecer la tipologa
institucional propuesta por Evans y adaptarla al anlisis de los estudios de caso. Al
hacerlo, adopto la modificacin propuesta por Portes (2009) y llamo a la variable
externa proactividad en lugar de inmersin para evitar la confusin de sta con
el concepto de embeddedness de Granovetter (1985). Igualmente, con base en las
conclusiones del anlisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009), mido este
rasgo con el puntaje obtenido por las instituciones en la primera variable externa
(precisamente llamada proactividad), por cuanto dicho anlisis muestra que este
es el determinante externo que tiene incidencia significativa en el desarrollo.
Cuadro 2. Tipologa institucional de Evans
5 Un ejercicio similar podra ser hecho con las instituciones de los dems pases del
estudio.
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http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/the_2009_failed_states_index
8 Vase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
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Estos ndices han sido certeramente criticados por su sesgo prescriptivo y por
combinar arbitrariamente fuentes de datos muy diversas 9. De hecho, en trminos
metodolgicos, son la anttesis del tipo de trabajo emprico cuidadoso que propone
el institucionalismo denso. Los menciono, sin embargo, porque han pasado a ser
influyentes en el debate sobre las instituciones y porque apuntan a una primera
alternativa de explicacin de los pobres resultados de Colombia en los estudios de
caso: que las instituciones colombianas sean realmente mucho menos slidas de lo
que se ha credo.
Una segunda explicacin sera que la imagen de precariedad institucional que
surge de los estudios de caso se deba a las particularidades de la muestra de
organizaciones analizadas. En este sentido, se podra alegar que la muestra
seleccionada, al incluir por casualidad dos instituciones que estaban en proceso de
liquidacin (ISS y Adpostal), introduce un sesgo en los resultados que no reflejara
la situacin general de las instituciones en el pas, que sera ms favorable.
En respaldo de esta visin existen tambin datos cuantitativos extrados de la
batera de indicadores institucionales, que contrastan con las cifras de los estudios
de caso. Por ejemplo, de acuerdo con el ndice de percepcin de corrupcin de
Transparencia Internacional, entre los pases de la muestra, Colombia tiene el
segundo mejor puntaje, superando a Mxico, Repblica Dominicana y Argentina 10.
Igualmente, recibe puntajes favorables en comparacin con la mayor parte de la
muestra en los indicadores de Estado de derecho, calidad regulatoria y efectividad
gubernamental que hacen parte del ndice de buen gobierno del Banco Mundial11.
Estos resultados contrastan con los puntajes obtenidos por las organizaciones
estudiadas y sugieren que las instituciones colombianas no son las de un Estado (y
una sociedad) fallidos y que, por tanto, la paradoja colombiana se sostiene. Una
caracterizacin intermedia de las instituciones (estatales) colombianas ha sido
propuesta por Bejarano y Pizarro (2004), que ofrece una tercera alternativa de
explicacin a los resultados de los estudios de caso. Para estos autores, las
instituciones nacionales no representan ni un colapso colectivo ni un modelo de
racionalidad y capacidad. Entre los dos extremos, sostienen que en Colombia se ha
dado una situacin de colapso parcial del Estado, en la que las instituciones
resquebrajadas por la doble guerra contra las guerrillas y el narcotrfico han
coexistido con otras instituciones que conservaron una notable solidez y
estabilidad (Pizarro 2004: 215).
9 Para crticas de estos y otros ndices similares, vase Clapham (2007) y Herbst (2007). Un
balance de esta literatura se encuentra en Moncada (2007). Una excelente crtica de la aplicacin
del concepto al caso colombiano se encuentra en Tokatlin (2008).
10 Vase http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol
11 Vase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
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paramilitares y/o mafiosos). Los patrones que muestran, por tanto, ofrecen una
aproximacin a los riesgos de captura que enfrentan otras instituciones.
Como se ve, se trata una de una geografa atravesada por fenmenos capilares de
criminalidad y violencia, que tienden vasos comunicantes en la mayor parte del
pas. Los territorios en riesgo (medio, alto o extremo) incluyen no slo zonas
apartadas en las que el Estado y las instituciones de la economa legal han hecho
escasa presencia a lo largo de la historia (como la regin Amaznica y el norte de
la Costa Pacfica), sino tambin zonas urbanas, populosas y pujantes en las que
ejercen influencia actores generadores de corrupcin y violencia a gran escala
(p.ej., ciudades como Medelln, Montera o Santa Marta, donde las bandas mafiosas
actan como estados dentro del Estado). En el mbito especfico del sistema
electoral, el mapa revela el contraste entre unos pocos centros de fortaleza
institucional (donde no hay riesgos importantes y el voto de opinin es comn) y
amplias periferias de precariedad institucional (donde los riesgos son
considerables y prospera el voto clientelista o forzado). En estas ltimas, la
debilidad institucional y la economa ilegal y violenta se alimentan mutuamente,
con repercusiones profundas para el desempeo de las organizaciones.
Precisamente la institucin del Congreso de la Repblica es el ejemplo ms visible
de esta combinacin.
En efecto, en los comicios de 2006, la mezcla de clientelismo poltico y poder ilegal
violento que llamar clientelismo armado llev a la eleccin de un Congreso
en el que el 40% de los parlamentarios terminaron siendo investigados,
enjuiciados o condenados por la Corte Suprema por acusaciones de vnculos con
grupos paramilitares
(Semana 2009).
Un mapa similar puede ser dibujado para otros campos institucionales, como los
analizados en los estudios de caso. En este sentido, un campo especialmente
revelador es el sistema de salud pblico, cuyo presupuesto se convirti en el
tesoro predilecto del clientelismo armado, con consecuencias desastrosas para el
desempeo institucional y la prestacin del servicio. Como lo document Daz
(2008: 25) en su etnografa:
El pas siempre supo que el dinero de la salud fue uno de los botines ms
apetecidos por los paramilitares en sus zonas de influencia. Al punto que algunos
jefes eran una suerte de administradores a la sombra [del sistema de salud]... En
los llanos orientales, [una empresa de salud controlada por los paramilitares] lleg
a tener 24.000 afiliados entre 2002 y 2005, y al menos 12% de los recaudos de la
zona iban para las Autodefensas Unidas de Colombia. . . . Dada esta situacin, la
atencin a los usuarios, especialmente a los que tenan enfermedades de alto
costo, sufri serios traumatismos.
Los estudios de caso y otras investigaciones ofrecen evidencia de patrones
similares en otras instituciones. Por ejemplo, la DIAN, como vimos, es altamente
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Como vimos, el encuadre terico del proyecto regional (Portes 2009) y el trabajo
de Evans (1989, 1995) ofrecen marcos tiles para analizar esta relacin desde la
perspectiva del institucionalismo denso. Retomo, entonces, la tipologa del Cuadro
2, que clasifica las instituciones de acuerdo con su grado de racionalidad
burocrtica y proactividad, y distingue cuatro categoras de instituciones:
desarrollistas, reactivas, clientelistas y predatorias. En tanto que las primeras
hacen una contribucin clara al desarrollo, las ltimas son poderosos obstculos
para ese fin. El efecto de las categoras intermedias (instituciones reactivas y
clientelistas) es menos ntido, y va desde el impulso modesto hasta la
obstaculizacin del desarrollo econmico y social.
A la luz de la caracterizacin hecha en la seccin anterior, Qu tipo de
instituciones predomina en Colombia? Sostengo que la evidencia emprica
acumulada en los estudios sobre diversas instituciones no slo las analizadas en
este proyecto, sino otras fundamentales como los partidos polticos (Gutirrez
2007) o la justicia (Garca 2009b) apuntan hacia el clientelismo como forma
institucional dominante. En ese sentido, la combinacin encontrada en la DIAN
entre proactividad y falta de racionalidad burocrtica parece ser la que se ajusta
mejor a las caractersticas del asimtrico campo institucional colombiano.
A manera de hiptesis, se puede afirmar, entonces, que futuras etnografas
institucionales densas se encontrarn recurrentemente con esta modalidad en
diferentes mbitos sociales.
Esta hiptesis encuentra respaldo en anlisis cuantitativos que intentan
caracterizar las instituciones colombianas en el contexto latinoamericano. Carey y
Shugart (1995) han mostrado que las instituciones colombianas (especficamente
las estatales) son las ms cercanas al modelo clientelista en toda la regin.
Especialmente til para los efectos de este artculo es el trabajo reciente de James
Robinson (2010), que formula explcitamente la pregunta sobre la relacin entre
clientelismo y desarrollo econmico en Colombia, y la compara con las trayectorias
de desarrollo de los dems pases latinoamericanos.
Al examinar las cifras histricas de crecimiento econmico y desigualdad, Robinson
concluye que Colombia es un pas normal en el contexto latinoamericano: sus
resultados en trminos de crecimiento del ingreso per cpita y distribucin de la
riqueza han sido muy cercanos al promedio regional. Robinson tambin resalta, sin
embargo, la excepcional estabilidad macroeconmica colombiana, relacionada con
la ausencia de episodios populistas en la historia nacional.
Cmo se relacionan la normalidad del desempeo econmico y la excepcionalidad
del marco institucional? La respuesta de Robinson es precisamente el clientelismo,
que ofrece un equivalente funcional al populismo. Mientras que el clientelismo es
un equilibrio institucional entre las lites y los ciudadanos que produce ineficiencia
en la provisin de bienes pblicos micro (salud, recoleccin de impuestos,
educacin, carreteras, etc.), el populismo es un equilibro institucional que genera
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