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A partir de uma anlise crtica da Lei n 12.846/2013, que trata da responsabilidade administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra
a administrao pblica, busca-se desenhar um panorama geral do regime
jurdico relativo aplicao das sanes em face dos atos lesivos s licitaes,
a adoo do compliance pelas empresas, a desconsiderao da personalidade
jurdica, o acordo de lenincia, a prescrio da punibilidade das infraes praticadas, e, principalmente, o regime de independncia de instncias para fins
de punibilidade, conforme previsto nos artigos 3, 18 e 30, o que possibilita a
dupla sano pelo mesmo fato ilcito.
Palavras-chave: Pessoa Jurdica. Atos lesivos. Administrao Pblica.
Abstract
From a critical review of Law 12.846/2013, which deals with civil and administrative liability of legal persons for the commission of acts against the
government, we seek to draw an overview of the legal framework on the
application of sanctions in the face of acts harmful to bids, the adoption of
compliance by companies, disregard of legal entity, the leniency agreement,
prescribing punishment of offenses committed, and especially the independence of instances for purposes of punishment, as provided in articles 3, 18
and 30, which enables the double penalty.
Keywords: Corporations. Injurious acts. public service.
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Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza. Professor de
Graduao do Curso de Direito da Universidade de Fortaleza. Procurador do Banco Central
do Brasil.
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1 Introduo
A Lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013, tambm conhecida como
Lei Anticorrupo Brasileira, dispe sobre a responsabilizao administrativa
e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a Administrao Pblica, nacional ou estrangeira.
A Lei n 12.846/2013 expressa em afirmar que a responsabilidade
imposta s pessoas jurdicas no exige prova de conduta culposa, sendo devida pela simples prtica de ato contra a Administrao Pblica, configurando, assim, responsabilidade por culpa objetiva.
A norma aplicvel s sociedades empresrias e s sociedades simples, personificadas ou no, independentemente da forma de organizao ou
modelo societrio adotado, bem como a quaisquer fundaes, associaes
de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial
ou representao no territrio brasileiro, constitudas de fato ou de direito,
ainda que temporariamente.
As pessoas jurdicas sero responsabilizadas objetivamente, nos mbitos administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos, praticados em seu
interesse ou benefcio, seja exclusivo ou no.
A responsabilizao da pessoa jurdica no exclui a responsabilidade
individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partcipe do ato ilcito.
A pessoa jurdica ser responsabilizada independentemente da responsabilizao individual das pessoas naturais.
Subsiste a responsabilidade da pessoa jurdica na hiptese de alterao
contratual, transformao, incorporao, fuso ou ciso societria.
Como toda legislao recente, no houve tempo suficiente para que
a doutrina e os Tribunais assentassem os temas mais relevantes da Lei n
12.846/2013 alguns deles acompanhados de certa controvrsia na interpretao e aplicao das normas de regncia.
Assim, sem pretender esgotar o assunto, entendemos que, por ora, merece especial ateno a disciplina jurdica que a Lei adotou para os seguintes
assuntos: a responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas e a responsabilidade subjetiva das pessoas fsicas; as sanes em face dos atos lesivos s
licitaes e a no extenso dos efeitos disciplina da Lei n 8.666/1993; o
compliance como medida a ser adotada pelas empresas a fim de atenuar
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prtica do ato que considerado lesivo por presuno legal j enseja, por
si, a responsabilizao da empresa de forma objetiva, no sendo necessrio
avaliar se houve culpa ou dolo.
Na verdade, a verificao de prejuzo ao poder pblico no condio para a responsabilizao prevista na Lei aqui comentada, prestando-se,
contudo, a impor que um procedimento especfico para fins de ressarcimento seja instaurado juntamente com o processo que avaliar a aplicao de
sanes.
Ocorre que uma das situaes levadas em conta no momento da aplicao de sanes consumao ou no da infrao, conforme inciso III do
art. 7. Assim, salvo melhor interpretao, pensamos que a mera tentativa
de cometer a infrao no deve ser punida, mas, uma vez cometido o ato
lesivo, a consumao do resultado pretendido (quando houver finalidade
descrita na tipificao) ou do prejuzo causado aos cofres pblicos que se
torna irrelevante para fins de sano.
Uma ltima observao pertinente: mesmo que dirigentes e administradores no tenham qualquer conhecimento do ilcito praticado por um
empregado ou preposto, a conduta, se tipificada no art. 5 desta Lei, atrai a
responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas, situao que aumenta de
importncia a adoo do compliance, que ser logo adiante analisado.
A afirmao de que dirigentes e administradores sero punidos independentemente do conhecimento da prtica de ato lesivo encontra amparo
na interpretao conjunta do caput do art. 2 com o 1 do art. 3, de onde
se extrai que mero interesse ou benefcio motivo suficiente para punio,
no tendo a norma, em momento algum, exigido a cincia da conduta lesiva.
De toda sorte, se adotarmos uma interpretao puramente literal daqueles dispositivos, na hiptese descrita nos pargrafos anteriores seramos
obrigados a afirmar que a responsabilidade objetiva aqui tratada no comportaria nem mesmo a excludente de culpa exclusiva de terceiro, o que a
tornaria mais gravosa at do que a responsabilidade objetivo do Estado e a
aproximaria de uma responsabilidade pelo risco integral.
Tal abrangncia da responsabilidade objetiva aqui analisada h de ter
contornos mais bem definidos quando as situaes fticas forem apresentadas ao crivo do Poder Judicirio. Por ora, a redao, dados aos dispositivos
legais, no permite pensar de outra forma: dirigentes e administradores sero
punidos ainda que no saibam e no aprovem a conduta de seu proposto,
bastando que o ato lesivo traga algum benefcio pessoa jurdica.
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4 O compliance como medida a ser adotada pelas empresas a fim de atenuar as sanes eventualmente aplicveis
Compliance o termo da lngua inglesa (do verbo to comply) utilizado
para designar o dever de cumprir, de estar em conformidade e fazer cumprir
regulamentos internos e externos impostos s atividades de uma organizao
(SANTOS, on-line, p. 4).
Tendncia moderna nas organizaes empresariais, notadamente as
que tm contrato com o poder pblico, o compliance engloba o conjunto de
aes voltadas a cumprir os regulamentos internos sobre tica empresarial e
a legislao anticorrupo existente no Pas.
So instrumentos usualmente adotados pela rea de compliance das
empresas o uso de cdigo de tica e/ou cdigo de conduta, canais de denncia, ouvidorias, desenvolvimento de controles internos e procedimentos
voltados divulgao de temas relacionados corrupo (SANTOS, on-line,
p. 4).
A Lei n 12.846/2013 elenca, em seu art. 7, as circunstncias que
sero consideradas como agravantes ou atenuantes na aplicao de sanes,
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8 O regime de independncia de instncias para fins de punibilidade, previsto nos arts. 3, 18 e 30, e a possibilidade de dupla sano pelo mesmo fato
A Lei n 12.846/2013 definiu um peculiar regime de independncias
de instncias para fins de punibilidade, utilizando como critrios diferenciadores a natureza do infrator, a esfera de responsabilizao e norma sancionadora aplicvel, conforme se depreende da leitura dos arts. 3, 18 e 30,
respectivamente, sendo possvel elaborar a seguinte sntese:
a) o art. 3 define que a responsabilizao da pessoa jurdica
no exclui a responsabilidade individual dos dirigentes e administradores, nem de qualquer pessoa natural, autora, coatora ou
partcipe do ato ilcito (critrio da natureza do infrator);
b) o art. 18 afirma que a responsabilidade da pessoa jurdica na
esfera administrativa no afasta a responsabilidade no mbito
do processo judicial (critrio da esfera de responsabilizao);
c) o art. 30 dispe que a aplicao de sanes previstas na Lei
n 12.846/2013 no afeta a aplicao de penalidades decorrentes de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei n
8.429/1992, e de atos ilcitos alcanados pela Lei n 8.666/1993,
ou outras normas de licitaes e contratos da administrao pblica, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), institudo pela Lei n 12.462/2011 (critrio da norma sancionadora aplicvel).
A primeira hiptese de independncia de instncias (em face da natureza do infrator) foi suficientemente abordada quando se fez um paralelo
entre a responsabilidade objetiva das pessoas jurdicas e a responsabilidade
subjetiva das pessoas fsicas, nada mais sendo necessrio acrescentar.
Quanto ao critrio da esfera de responsabilizao, que permite punio tanto no mbito quanto judicial, cabem algumas ponderaes sobre os
seguintes aspectos:
a) impossibilidade de cumulao de uma mesma espcie de sano punitiva;
b) natureza das sanes aplicveis;
c) competncia concorrente do Ministrio Pblico e do rgo
de representao judicial para ajuizamento da responsabilizao judicial;
d) atuao subsidiria do Ministrio Pblico.
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Art. 5 Constituem atos lesivos administrao pblica, nacional ou estrangeira, para os fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurdicas mencionadas no pargrafo nico
do art. 1, que atentem contra o patrimnio pblico nacional
ou estrangeiro, contra princpios da administrao pblica ou
contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil,
assim definidos:
(...)
IV - no tocante a licitaes e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo de procedimento
licitatrio pblico;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato
de procedimento licitatrio pblico;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou
oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
d) fraudar licitao pblica ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurdica para
participar de licitao pblica ou celebrar contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefcio indevido, de modo fraudulento,
de modificaes ou prorrogaes de contratos celebrados com
a administrao pblica, sem autorizao em lei, no ato convocatrio da licitao pblica ou nos respectivos instrumentos
contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilbrio econmico-financeiro dos
contratos celebrados com a administrao pblica;
(grifos nossos)
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No preciso maior esforo interpretativo para se verificar que as condutas descritas no inciso IV do art. 5 da Lei n 12.846/2013, amoldam-se s
hipteses previstas nos incisos II e III do art. 88 da Lei n 8.666/1993.
Todavia, o aparente conflito de normas no resiste a uma observao
simples: o mbito de incidncia e os destinatrios da Lei n 12.846/2013, no
tocante s fraudes em licitaes e contratos, so diversos daqueles descritos
na Lei n 8.666/1993. Enquanto aquele diploma legal trata de responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas que, conforme o inciso IV de seu art. 5,
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Por oportuno, mostra-se relevante expor o regime jurdico da independncia de instncias no direito brasileiro, formado pela interpretao conjunta dos arts. 125 e 126 da Lei n 8.112/1990, art. 935 do Cdigo Civil e arts.
66 e 67 do Cdigo de Processo Penal, a seguir colacionados:
Lei n 8.112/1190:
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero
cumular-se, sendo independentes entre si.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor ser
afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia
do fato ou sua autoria.
Cdigo Civil:
Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal,
no se podendo questionar mais sobre a existncia do fato, ou
sobre quem seja o seu autor, quando estas questes se acharem
decididas no juzo criminal.
Cdigo de Processo Penal
Art. 66. No obstante a sentena absolutria no juzo criminal,
a ao civil poder ser proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material do fato.
Art. 67. No impediro igualmente a propositura da ao civil:
I - o despacho de arquivamento do inqurito ou das peas de
informao;
II - a deciso que julgar extinta a punibilidade;
III - a sentena absolutria que decidir que o fato imputado no
constitui crime.
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12.846/2013);
d) ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio, pagamento de multa civil
de at 2 (duas) vezes o valor do dano e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais
ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo
de 5 (cinco) anos, no caso de pessoa fsica que, mesmo no
sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato
de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta
ou indireta (art. 10, inciso VIII, c/c art. 12, inciso II, da Lei n
8.429/1992).
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Referncias
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2008.
BRASIL. Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992. Dirio Oficial da Unio,
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planalto.gov.br>. Acesso em: 5 fev. 2014.
_________. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Dirio Oficial da
Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 22 de junho de 1993. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 5 fev. 2014.
_________. Lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013. Dirio Oficial da
Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 2 de agosto de 2013. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 5 fev. 2014.
_________. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.327/2012-TCU-Plenrio. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 30 de maio
de 2012. Dirio Oficial da Unio, 19 jun. 2012.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Conveno da OCDE sobre
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SANTOS, Renato Almeida dos. Compliance como ferramenta de mitigao e preveno da fraude organizacional. Disponvel em: <http://www.
cgu.gov.br/concursos/Arquivos/6_ConcursoMonografias/2-Lugar-Profissionais.pdf>. Acesso em: 5 fev. 2014.
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