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Collegi Oficial de

Psiclegs de Catalunya

Collegi Oficial de
Psiclegs de Catalunya

Jos Manuel Alonso Varea - Josep Rodrguez Roca (Coordinadors)

Secci de Psicologia de la Intervenci Social

Col legi Oficial de Psiclegs de Catalunya


Repensar la intervenci social: 2

Repensar la intervencin social:


2
Las Polticas Sociales

Les Poltiques Socials

Repensar la intervenci social:


2
Les Poltiques Socials

Col legi Oficial de Psiclegs de Catalunya


Secci de Psicologia de la Intervenci Social
Jos Manuel Alonso Varea - Josep Rodrguez Roca (Coordinadores)

Collegi Oficial de
Psiclegs de Catalunya

NDICE

INTRODUCCIN
Josep Rodrguez-Roca
Jos Manuel Alonso Varea

LAS POLTICAS DE BIENESTAR EN CATALUNYA:


SITUACIN ACTUAL Y RETOS
Sebasti Sarasa

11

LAS POLTICAS FAMILIARES EN CATALUNYA


Llus Flaquer

25

POLTICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA


Montserrat Cus i Torell

33

POLTICAS DE ENVEJECIMIENTO Y PERSONAS MAYORES


Merc Prez Salanova

51

EL PAPEL DE LA IGUALDAD EN LAS POLTICAS SOCIALES:


EL CASO DE LA VIOLENCIA DE GNERO.
Encarna Bodeln Gonzlez

59

POLTICAS DE INSERCIN SOCIOLABORAL


DE LAS PERSONAS CON DISMINUCIN:
GENERALITAT DE CATALUNYA.
Josep Badia Graells

79

LA INMIGRACIN:
UN RETO PARA LAS POLTICAS PBLICAS
Monserrat Sol i Aubia

95

LA CARA NO RECONOCIDA DE LA SOCIEDAD


EL DEBATE CONCEPTUAL ACERCA DE LA EXCLUSIN
EN EUROPA Y AMRICA LATINA
Jordi Estivil Pascual

105

Repensar la intervencin social 2:


Las Polticas Sociales

Col.legi Oficial de Psiclegs de Catalunya


Secci de Psicologia de la Intervenci Social
SEGUNDO CICLO DE DEBATES
OCTUBRE - DICIEMBRE 2004

Jos Manuel Alonso Varea - Josep Rodrguez Roca (Coordinadores)

INTRODUCCIN
Nos es muy grato dirigirnos de nuevo a vosotros para presentaros esta vez la
publicacin del segundo ciclo de debates titulados Repensar la intervencin
social, organizados por la Seccin de Psicologa de la Intervencin Social
(SPIS) del Collegi Oficial de Psiclegs de Catalunya (COPC).
A travs del conjunto de debates que hemos llevado a trmino ha quedado
muy claro que la sociedad catalana, al igual que la mayora de sociedades
desarrolladas, se encuentra ante una serie de cambios que constituyen un
conjunto de retos para el sistema del bienestar. Estos retos tienen mucha
implicacin para las polticas, los programas y los proyectos de intervencin
social, y los podemos resumir de la manera siguiente:
La transformacin de las estructuras familiares; motivada por la igualdad de
gnero y el consecuente cambio de roles (tradicionalmente la mujer ha desarrollado
un rol muy importante como asistenta informal). En concreto, la incorporacin de
la mujer al mercado laboral, su impacto en la demanda de nuevos servicios sociales
y la necesidad de implementar mecanismos de conciliacin entre la vida laboral
y la familiar. Otros aspectos relacionados son la aparicin de nuevas estructuras
familiares. El nmero de divorcios en el estado espaol en el ao 2004 fue casi de
50.000, mientras que el nmero de matrimonios fue de 200.000. La tasa de fertilidad
(1,29) est lejos del 2,1 necesario para asegurar la renovacin generacional.
La atencin y la proteccin de los nios para que gocen de un desarrollo
integral, alejndolos de cualquier situacin de maltrato o riesgo.
El envejecimiento de la poblacin, consecuencia de una baja natalidad
y de la mejora de las condiciones de vida de la poblacin general, la cual se
ha visto favorecida por los avances tecnolgicos en el mbito biomdico,
ha provocado un considerable incremento de las personas mayores con
necesidades especficas de atencin social y sanitaria.
Datos sobre las esperanzas de vida (2004)
Catalunya

Espaa

Unin Europea

Hombres

76,87

75,70

75,50

Mujeres

83,44

83,10

81,60

Existen estudios muy rigurosos que presentan continuamente resultados de


dependencia entre las personas ms mayores de 65 aos:
En Catalunya existen aproximadamente 1,2 millones de personas mayores
de 65 aos, de las cuales entre un 60-65% no presentan ningn tipo de
dependencia.
Un 20% de las personas mayores tienen una dependencia incipiente o
ligeramente deteriorada sin que implique una limitacin importante de las
actividades de la vida diaria.
Cerca de un 15% de las personas mayores tienen una dependencia
moderada o severa que afecta a sus actividades de la vida diaria.
La mitad de las dependencias son de origen mental.
La probabilidad de desarrollar la enfermedad de Alzheimer se duplica cada
5 aos despus de haber cumplido los 60.
El 85% de los ciudadanos con dependencia son atendidos por asistentes
informales.
La desigualdad de oportunidades, en especial entre hombres y mujeres,
hace necesaria la implementacin de medidas de sensibilizacin y lucha
contra esta injusticia.
La desocupacin durante largo tiempo, especialmente la que afecta a las
personas mayores de cuarenta y cinco aos y a los jvenes que todava
no se han insertado en el mercado de trabajo. La tasa de desocupacin
en Catalunya fue en el ao 2004 del 9,7%. Pero existen grupos con tasas
muy superiores: jvenes de 16-24 aos: 21%
La irrupcin de grandes contingentes de inmigrantes procedentes de
otras culturas, buscando mejorar sus condiciones de vida, as como de la
demanda de mano de obra poco cualificada de nuestros mercados, exigen
encontrar medidas especficas que favorezcan la integracin social de estos
colectivos. Algunos datos de inters en relacin a la inmigracin:
Ms de 800.000 inmigrantes reconocidos (empadronados), la cual cosa
representa el 12% de la poblacin total. En los ltimos cinco aos la cifra
se ha multiplicado por 2,5. Son originarios de ms de 170 pases diferentes,
hablan un total de 200 lenguas. Hay un 48% de hombres y un 52% de
mujeres. Estn repartidos por todo el territorio de Catalunya.
Hay 110.000 nios y nias en edad escolar, esto representa un 10% de
toda la poblacin escolar (en algunas escuelas pblicas significa el 50%).
Tambin cabe tener en cuenta que en los ltimos 10 aos han retornado
a Espaa unas 374.000 personas con pasaportes espaoles, hijos o nietos
de inmigrantes procedentes, principalmente, de Argentina y Venezuela
(debido a las importantes crisis econmicas que han sufrido estos pases

en los ltimos aos).


Muchas de estas personas, dada su situacin, necesitan servicios sociales.
La aparicin de nuevas formas de exclusin social, derivadas de la nueva
economa (globalizacin) y de los cambios que se estn produciendo en el
mercado laboral, pueden crear desequilibrios cada vez mayores. Resulta
necesario establecer medidas que promuevan la inclusin y favorezcan la
cohesin social. Los cambios tecnolgicos, sobre todo en el mbito de las
telecomunicaciones y en el acceso a la informacin, amenazan con producir
una fractura social y dividir la sociedad entre aquellos que tienen acceso a
las nuevas tecnologas de la informacin y los que no.
La proteccin y defensa de las personas que sufren algn tipo de disminucin
fsica, psquica y sensorial.
Ante todos estos retos, los conferenciantes que han colaborado en este
segundo ciclo de conferencias nos han proporcionado muchas propuestas
entre las que destacan:
La necesidad de universalizar los servicios sociales como respuesta
decidida de nuestra sociedad a los problemas de exclusin social que se
manifiestan.
La necesidad de poner en marcha un sistema de atencin a la
dependencia que pueda hacer frente, de manera eficaz y con criterios
de solidaridad, a la situacin que viven muchas personas mayores y
otras personas que no pueden valerse por s mismas y que, por tanto,
su calidad de vida depende de las atenciones sociales y psicolgicas que
reciben.
La necesidad de una concepcin de la discapacidad que permita reconocer
los puntos fuertes de las personas con alguna discapacidad. No se trata de
negar el impacto de esta discapacidad en la vida cotidiana o de infravalorar
sus limitaciones, se trata de no incrementar la discapacidad al dejar de lado
las capacidades reales o al olvidar la influencia de los entornos y de las
relaciones en las situaciones de dependencia.
La necesidad de aumentar las tasas de ocupacim entre la poblacin catalana
y, especialmente entre las mujeres, con vistas a garantizar la sostenibilidad
futura de las prestaciones sociales, pero con una ocupacin de calidad y
de elevada productividad para garantizar tambin la competitividad de
nuestra economa. El rgimen de bienestar en nuestro pas ha tenido
desde siempre una tendencia excesiva hacia las transferencias en metlico
a expensas de la prestacin directa de servicios. Las transferencias en
metlico pueden reforzar an ms el papel tradicional de la mujer dentro

del hogar a costa de su autonoma y de sus posibilidades de llevar a cabo


una carrera laboral propia.
Hay que considerar la nueva realidad de exclusin del mercado laboral de
aquellas personas con pocas habilidades sociales y con menos credenciales
educativas, lo cual nos ha de hacer pensar en mantener un programa de
renta mnima garantizada, si bien es discutible que esta renta tenga que
transferirse a todo el mundo, con independencia de su estatus laboral y
sin ningn tipo de contraprestacin.
Un de los retos caudales que tienen las polticas sociales catalana y espaola
es la reduccin drstica del fracaso escolar y del bajo rendimiento en la
adquisicin de las habilidades curriculares. Esta situacin exige respuestas
de diferentes departamentos y administraciones pblicas y, en especial,
una respuesta de los servicios sociales. ste es un reto importante que hace
urgente la necesidad de disear un programa interdepartamental entre
Educacin y Bienestar y Familia, un programa que acte con mayor abasto
y decisin en los entornos primarios de los alumnos que tienen problemas
manifiestos de adaptacin y de rendimiento escolar.
Es necesario avanzar con ms decisin en la reduccin de las desigualdades
de salud, condicionadas por la clase social, el gnero y la edad. En concreto,
hay que reducir la pobreza de la infancia y de las personas mayores. Casi el
50% de la poblacin pobre vive en familias que se encuentran en la etapa
de la crianza de los hijos y, a pesar de que en el caso de muchas de las
familias que viven en la pobreza, el padre o la madre trabajan, su sueldo es
insuficiente. Por otra parte, el riesgo de pobreza entre los pensionistas es en
la actualidad relativamente elevado, pese a la extensin de las pensiones
no contributivas, y es muy probable que su reducido importe no sirva a la
gente mayor para sacarla de la pobreza.
Hay que continuar luchando de manera decidida para erradicar de nuestra
sociedad toda forma de violencia, pero especialmente aquellas que se basan
en la estructura de desigualdad social, econmica, etc., ya que afectan a
las personas ms indefensas.
Es necesario hacer esfuerzos para integrar a la poblacin inmigrada.
La integracin se ha de producir con la mxima normalidad sin crear
recursos de atencin especfica, ya que se corre entonces el riesgo de crear
diferenciaciones, marginar a los que vienen y crear sentimientos xenfobos
en la poblacin autctona. Es preciso que las administraciones e instituciones
adapten sus servicios a esta nueva realidad.
Hacen falta medidas de soporte a las familias con menores a su cargo con
la finalidad de incrementar sus niveles de bienestar. Equiparacin entre las
polticas de familia e infancia El crecimiento de la diversidad familiar exige
desarrollar polticas de igualdad de oportunidades entre las unidades con
hijos a su cargo. Las polticas familiares son un requisito del xito de las

polticas educativas. Afinidad entre las polticas de familia y las de formacin


de capital humano.
En las ponencias hay diferentes coincidencias entre muchas de las polticas
sociales que se han revisado, como:
La necesidad de que las administraciones, departamentos e instituciones
que tienen diferentes competencias en un mismo tema se coordinen
mejor y gestionen los recursos con eficacia y eficiencia.
La demanda de que los planes y programas desde cualquier mbito han de
ir acompaados de la memoria presupuestaria. De otro modo se quedan
en buenos deseos e intenciones. La verdadera ideologa de los gobiernos
se constata en la priorizacin presupuestaria que realizan. Raramente los
nios y los adolescentes constituyen un prioridad presupuestaria, fuera del
sistema educativo.
Es preciso realizar el diseo de polticas en base al estudio de necesidades
y recursos, por ejemplo, la destinacin de ms dinero para la atencin de
los nios ha de incluir las investigaciones y estudios sobre el impacto de las
intervenciones o falta de intervenciones en su calidad de vida.
Es necesario tener en cuenta la transversalidad de los programas. Por
ejemplo, cuesta comprender que cuando se habla de la violencia de gnero
se hable tan poco de las consecuencias de esta violencia en los nios de la
familia. En concreto, los asuntos que afectan a la infancia tienen un carcter
transversal que hace que todos los aspectos de la defensa de sus derechos
estn relacionados con la preocupacin por la creciente pobreza en la que
vive un nmero significativo de nios.
Se debe promover la participacin y la implicacin de todos los ciudadanos,
especialmente la de los afectados en la definicin de sus problemas y en
la investigacin de posibles soluciones. Impulsar la participacin de las
personas en el diseo, seguimiento y evaluacin de los servicios. En la
actualidad la planificacin no se basa en este enfoque, y la existencia de
marcos formales de consulta no es por s misma una condicin suficiente.
Hay que resituar los objetivos de la intervencin y trabajar en colaboracin
con las familias. Esto comporta que el Estado ha de atender a las familias
identificadas como de riesgo de fracasar como familias, con medidas que
ayuden a evitar este problema, ya sean stas de orden prctico o de orden
psicolgico y de soporte emocional. Se hace necesario enfocar las polticas
y las prcticas profesionales desde una perspectiva que el empowerment de
las personas sea un eje importante en el desarrollo de nuevos servicios.
Debemos acentuar la funcin ombdusmnica de los profesionales: la
actitud pro-activa en la defensa de los intereses de las personas afectadas;
salvar las dificultades de la intervencin en la poblacin en situacin de

10

desventaja; construir resiliencia individual y colectiva en los adultos como


padres y en los nios.
Repensar las polticas sociales considerando los diferentes ciclos vitales
en interaccin con los diferentes mbitos de la vida cotidiana de modo
que permitan reconocer las diversas interrelaciones, como es el caso
de la infancia, de la adolescencia y de las personas mayores. Existe un
cuestionamiento en relacin al uso de la edad como criterio definitorio de
las polticas, ya que, por otra parte, la edad cronolgica no cumple una
funcin de referencia exacta.
Finalmente, no querramos acabar esta presentacin sin dar las gracias a
todos los ponentes que han participado en las conferencias, a los miembros
de la seccin que han colaborado con la organizacin y, muy especialmente,
a todas las personas que han ido siguiendo el ciclo y que con su participacin
han contribuido a enriquecer los debates y las reflexiones.
.

Josep Rodrguez-Roca
Vicepresidente de la Secci de
Psicologia de la Intervenci Social.
Profesor asociado del Departament
de Metodologia de les Cincies del
Comportament de la Universitat de
Barcelona. jrodriguezroca@ub.edu

Jos Manuel Alonso Varea


Presidente de la Secci de Psicologia
de la Intervenci Social.
Director dITER-BSO. Consultor en
benestar, salut i organitzacions.
josem@alonsovarea.com

11

LAS POLTICAS DE BIENESTAR EN CATALUNYA:


SITUACIN ACTUAL Y RETOS
SEBASTI SARASA
Doctor en Econmicas
(Sociologa y Ciencia Poltica)
por la UB
Vicedecano de los Estudios
de Ciencias del Trabajo
Universitat Pompeu Fabra

1. INTRODUCCIN: CARACTERSTICAS BSICAS DEL GASTO


SOCIAL EN CATALUNYA
Catalunya y Espaa han tenido siempre una diferencia negativa
de gasto social con respecto a la media europea que ha empeorado todava
ms durante los ltimos aos. A pesar de los esfuerzos que las administraciones pblicas y la sociedad civil han empleado en atender las necesidades
sociales, y que han sido muy importantes desde que nuestro pas inici el
camino democrtico, a lo largo de los aos noventa la proporcin de gasto
social sobre el PNB ha cado en Espaa del 22 al 20%, mientras otros pases
del sur, cuyo gasto tambin estaba por debajo de la media europea, como
Grecia y Portugal, han obtenido un crecimiento importante de gasto relativo
hasta situarse en posiciones superiores a la espaola. En estos momentos,
junto con Irlanda, Espaa est a la cola de la UE de los quince por lo que se
refiere a proporcin de PNB dedicado a gasto social1. No podemos decir que
la situacin en Catalunya haya sido mejor, la proporcin de renta nacional
invertida en poltica social es an menor despus de descender ms de 4
puntos porcentuales desde el ao 1993. En 1999 Catalunya dedic el 17,5%
de su Producto Interior Bruto a la atencin de necesidades sociales cuando
el conjunto de la Europa de los quince dedicaba un 27,6% del PIB.
La proporcin de renta nacional invertida en mejorar el bienestar
social nos indica aproximadamente el esfuerzo, medido en dinero, que hace
un Estado, pero nada nos dice sobre sus efectos ni sobre las dimensiones
institucionales que son tanto o ms importantes que el dinero, como los
criterios de acceso a las prestaciones sociales, los ratios de cobertura entre
la poblacin, y si el grueso de las prestaciones son en dinero o en servicios.

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No es posible hacer en esta conferencia un repaso exhaustivo de todas estas dimensiones pero tratar de hacer una introduccin que refiera cul es
la situacin actual y los retos en los mbitos de la poblacin dependiente,
bsicamente gente mayor e infancia, y en el mbito de la pobreza.
Cabe destacar primeramente algunos caractersticas distintivas
del rgimen de bienestar de nuestro pas que vale la pena considerar para
entender mejor los retos que tenemos en la poltica social. En primer lugar,
una deriva excesiva a las transferencias en metlico a expensas de la prestacin directa de servicios. Es decir, mientras que la proporcin de renta
nacional gastada en pensiones, subsidios y otras transferencias en metlico
est relativamente cerca de la media de gasto en metlico de la Europa de
los quince, nuestra proporcin de renta nacional invertida en servicios de
bienestar de todo tipo no llega a un tercio de la proporcin que dedican los
estados miembros de la Europa de los quince. Esto representa un enorme
dficit relativo en la provisin de servicios que nos sita en la cola de Europa,
slo superado el dficit de servicios por el estado de Portugal.
En segundo lugar, y como consecuencia del sesgo que tiene el gasto
social en contra de los servicios, la poltica social catalana est construida
en la confianza de que es la familia la que ha de atender el grueso de las
necesidades personales. Nadie puede cuestionar que los grupos primarios
formados por la familia, los vecinos y los amigos son un recurso capital en
todos los regmenes de bienestar desarrollados, sea cual sea la presencia del
sector pblico, pero tambin es cierto que los efectos correctores de desigualdades y la eficiencia de la poltica social dependen, y mucho, de cmo
estn institucionalizadas las relaciones entre el sector pblico, los proveedores
formales de servicios y los proveedores informales, en este caso fundamentalmente la familia. Los poderes pblicos, mediante la prestacin directa o
la subvencin de servicios sociales, tienen una influencia ms importante en
la reduccin de las desigualdades, mayor que distribuyendo el dinero a las
familias. Adems, el coste es relativamente ms bajo, pues subvencionando
la prestacin de servicios aumenta la ocupacin y la recaudacin fiscal en
mayor medida que distribuyendo el dinero en metlico.
La reduccin de desigualdades va la subvencin o la prestacin
directa de servicios puede ser importante entre clases sociales, pero sobre
todo entre hombres y mujeres, ya que est demostrado que las transferencias
en metlico pueden reforzar an ms el papel tradicional de la mujer dentro
del hogar, a expensas de su autonoma y de sus posibilidades de llevar a cabo
una carrera laboral propia. Con independencia de cuestiones de equidad entre
clases sociales y entre gneros, otra dimensin a tener en consideracin es la

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necesidad de aumentar las tasas de ocupacin entre la poblacin catalana, y


especialmente entre las mujeres, de cara a garantizar la sostenibilidad futura de
las prestaciones sociales, pero con una ocupacin de calidad y con elevada productividad para garantizar tambin la competitividad de nuestra economa.
stas son las principales caractersticas que enmarcan los dilemas
de nuestra poltica social y que trataremos ahora con ms detalle fijndonos
en los mbitos ms importantes del bienestar social: la enseanza, la salud,
la garanta de rentas y los servicios sociales.
2. ENSEANZA: MEJORAR EL RENDIMIENTO Y REDUCIR LAS
HERENCIAS SOCIALES
A lo largo de los aos ochenta hubo notables avances en toda una
serie de pilares de la poltica social. La enseanza fue objeto de una reforma
con contrastes muy marcados que, de algn modo, imit el diseo de los
pases ms avanzados pero sin emplear los recursos necesarios, a la vez que
se consolidaba una oferta dual entre centros pblicos y privados concertados
que, en algunos municipios catalanes, sirvi para acentuar una segregacin
clasista y tnica del alumnado.
La LODE y la LOGSE fueron reformas dirigidas a democratizar el
sistema educativo, prolongar la edad de escolarizacin y reducir la presin
sobre el mercado de trabajo, a la vez que trataban de mejorar el capital
humano con una FP ms adecuada y reducir la herencia social mediante
una educacin integral hasta los 16 aos. Pero los resultados no han sido
demasiado satisfactorios por lo que respecta a rendimiento escolar, a cifras
de fracaso escolar y a dificultades de insercin laboral de los jvenes. Cerca
de un 30% de los escolares catalanes abandonan la ESO sin la titulacin correspondiente y, segn datos de la Encuesta de Poblacin Activa, el trmino
medio que tarda un joven cataln desde que acaba los estudios hasta que
encuentra un trabajo es de 40 meses. Es decir, casi tres aos y medio, o lo
que es lo mismo, desde los 16 hasta los 20 aos aproximadamente, que estn
en su casa sin trabajo y sin adquirir formacin que los ayude a tenerlo. Si a
esto le aadimos los relativamente magros resultados escolares en habilidades
de lectura, razonamiento y matemticas de nuestros estudiantes, tendremos
que reconocer que el futuro de nuestro mercado de trabajo no es demasiado esperanzador. Buena parte de los trabajadores disponibles continuarn
siendo personas de baja formacin y cualificacin, tan slo empleables en
ocupaciones de baja productividad y poco valor aadido, y esto siempre que
estemos dispuestos a aceptar salarios muy bajos. Las consecuencias sern
muy negativas para la estructura de las desigualdades en nuestra sociedad,

14

pero tambin para la poltica social. La financiacin futura de las pensiones,


la sanidad, la enseanza y los servicios sociales est muy condicionada por el
alcance que tenga una fuerza de trabajo muy productiva, con salarios altos,
que sea capaz de financiar, con sus impuestos y contribuciones a la Seguridad
Social, el gasto en bienestar social. Por el contrario, si como apuntan los datos
actuales, habr en el futuro una elevada proporcin de trabajadores con baja
formacin y poca cualificacin, sus salarios sern bajos, contribuyendo poco
a la financiacin de los programas de bienestar, de los cuales sern, muy
probablemente, beneficiarios, dado que sus niveles de renta se situarn por
debajo o no muy lejos del lmite de pobreza.
En este sentido, uno de los retos capitales que tienen las polticas
sociales catalana y espaola es la reduccin drstica del fracaso escolar y del
bajo rendimiento en la adquisicin de las habilidades curriculares. Dejar la consecucin de este hito exclusivamente en manos de las autoridades educativas
ser un error, ya que muchas de las causas de este fracaso se sitan ms all
de los centros educativos. Los temidos problemas de disciplina que padecen
muchos trabajadores de la enseanza en los centros de secundaria tienen una
marcada dimensin clasista que no podemos obviar. A los diez aos de edad,
los hijos de los trabajadores manuales tienen problemas de ansiedad con una
frecuencia dos veces ms elevada que los hijos de profesionales, cargos directivos y altos funcionarios, y los problemas de hiperactividad y los desrdenes
de conducta tienen una frecuencia cuatro veces ms elevada2. Esta situacin
exige respuestas de otros departamentos y administraciones pblicas y, en
especial, una respuesta de los servicios sociales. No hemos de olvidar que las
dificultades de aprendizaje y el riesgo de manifestar problemas de conducta
estn estrechamente asociados a situaciones de carencia en el hogar de los
menores como por ejemplo el desempleo de los progenitores, unos ingresos
por debajo del lmite de pobreza, o la pertenencia a una etnia minoritaria que
sufra discriminacin. En mi parecer, ste es un reto importante de la poltica
social catalana que hace urgente la necesidad de disear un programa interdepartamental entre Enseanza y Bienestar Social, un programa que acte
con mayor alcance y decisin en los entornos primarios de los alumnos que
tienen problemas manifiestos de adaptacin y rendimiento escolar.
3. SALUD: EL RETO DEL ENVEJECIMIENTO DEMOGRFICO
La reforma sanitaria impulsada por el gobierno central en los
aos ochenta ha significado la universalizacin del derecho a la salud y una
reforma importante de la atencin primaria, pese a los serios problemas de
financiacin que han de resolverse. Los sistemas de salud, en todos los pases desarrollados de la OECD, tienen retos comunes que cada Estado trata

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de resolver condicionado por las herencias institucionales de cada pas. Las


desigualdades de salud, condicionadas por la condicin de clase social y de
gnero, son uno de los retos en los cuales es necesario avanzar con ms
decisin, pero tambin es igualmente importante el reto de gestionar las
fuerzas que empujan hacia el aumento de los costes derivados del envejecimiento creciente de la poblacin. Este ltimo punto, el del envejecimiento,
tiene consecuencias importantes para todo el conjunto de la poltica social
ya que incide de manera directa en las polticas de ocupacin y en el diseo
que han de tener los servicios sociosanitarios, es decir, en la conjuncin de
las polticas de ocupacin con los servicios sociales y los de salud.
Hay un relativo consenso entre los expertos y profesionales de la
poltica social de que el diseo tradicional de atencin a las personas adultas
dependientes ha de ser objeto de un giro radical. Los sistemas europeos de
atencin a la dependencia han sido diseados para atender solamente los casos de crisis de salud puntuales en los centros hospitalarios y las incapacidades
severas de aquellas personas sin familia en centros residenciales. La familia,
que ha sido el recurso de asistencia fundamental, manifiesta limitaciones
importantes en el nuevo escenario del siglo XXI. La incorporacin creciente
de la mujer al mercado de trabajo y la cada en las tasas de natalidad son
algunos de los factores de cambio, pero tambin lo son el hecho de saber
que la gente dependiente prefiere vivir en su casa antes que hacerlo en una
institucin y que los resultados en trminos de salud y bienestar de las personas dependientes son ms altos cuando se priorizan los servicios de atencin
a domicilio por encima de las atenciones en centros cerrados.
Los pases escandinavos fueron pioneros en darse cuenta de las
ventajas sociales y econmicas de una estrategia basada en la prestacin de
servicios en domicilio, porque alargaba la esperanza de vida con calidad de las
personas dependientes y porque aumentaba el nmero de puestos de trabajo
de calidad en el mercado, un hecho que favorece sobre todo a las mujeres con
escasa formacin educativa. Otros pases europeos, como Alemania, Austria,
Francia y Luxemburgo, fieles a sus trayectorias conservadoras de mantener a
las mujeres en una posicin marginal del mercado de trabajo han fomentado
una estrategia basada en efectuar transferencias en metlico pero no servicios,
de manera que hay incentivos para que la mujer permanezca en casa o para
fomentar la economa sumergida con mano de obra inmigrante mal pagada.
En este momento an no sabemos a cul de los dos modelos se
parecer ms la Ley de Atencin a la Dependencia que est estudiando el
Ministerio de Trabajo, pero, en mi parecer, sera un error imitar el modelo
alemn de transferencias en metlico3.

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4. LAS PENSIONES DE JUBILACIN: UN FUTURO INCIERTO


A lo largo de los aos noventa el nmero de beneficiarios de
las pensiones contributivas ha aumentado un 17% en una tendencia de
crecimiento que todava est lejos de detenerse, y la pensin media ha
aumentado un poco (tambin un 17% neto en moneda constante), pero lo
ha hecho de manera que ha acentuado las desigualdades entre regmenes
de la Seguridad Social. Los pensionistas del Rgimen General han visto
aumentar la pensin media en casi un 17%, mientras que los del Rgimen
agrario apenas superan el 2% y las empleadas de hogar han mantenido
un crecimiento prximo a cero.
A pesar de todo ha habido una tendencia hacia una dispersin
menor en la distribucin de los ingresos personales de los jubilados, dado
que las pensiones mximas han estado contenidas a expensas de las pensiones mnimas que han aumentado un poco ms. Esta contencin debida
en parte a una reduccin en la ratio de reemplazamiento derivada de la
reforma de 1985 no ha impedido un crecimiento moderado en el valor
neto de la pensin media, pero que, no obstante, la ha mantenido dentro
de la lnea de crecimiento econmico como se demuestra por el hecho de
que, a pesar del aumento de pensionistas y la maduracin de la Seguridad
Social (incorporacin a la jubilacin de cohortes con muy buenos historiales
laborales), la proporcin de gasto en pensiones sobre el PNB se mantiene
a lo largo de todos los aos ochenta y noventa alrededor del 9-10%4. La
contencin del gasto en pensiones ha afectado tambin a las pensiones de
invalidez y a las de viudedad y orfandad que han perdido peso en el conjunto
del gasto en pensiones. Ha habido un crecimiento, pero muy moderado, de
las prejubilaciones5.
El resultado de todo ello en la actualidad es que el sistema de proteccin social espaol, al igual que el alemn, todava permite un elevado
grado de sostenimiento de ingresos en comparacin a los de otros pases
europeos como el Reino Unido y Dinamarca, que han tenido un sistema de
pensiones ms orientado a asegurar un ingreso mnimo. Tambin es cierto que
la factura pagada a cambio ha supuesto un gasto menor en prestacin directa
de servicios y, en consecuencia, una menor capacidad de generar ocupacin
en los servicios sociales. No obstante, a pesar de la elevada capacidad de
sostenimiento de ingresos que hay entre los jubilados espaoles, es dudoso
que la Seguridad Social espaola sirva para proteger eficazmente contra la
pobreza. El ao 1994, la pensin media equivala al 63% del salario mnimo
y el 70% de todas las pensiones estaba por debajo del SMI, pese a que la
pensin mnima del rgimen general era equivalente al 100% del SMI.

17
Valor mitj de la pensi mensual segons el rgim de la SS

El riesgo de pobreza entre los pensionistas es relativamente elevado


por diversas razones que habra que desarrollar con ms detenimiento, pero
como hiptesis podemos formular las siguientes, a pesar de la extensin de
las pensiones no contributivas, instituidas a comienzos del decenio de los
noventa y que han tenido un crecimiento constante a lo largo de los aos
noventa, es muy probable que su reducido importe no sirva para rescatar a
las personas mayores de la pobreza. Adems, las desigualdades en las rentas
medias entre regmenes de la Seguridad Social se han mantenido, seguramente de acuerdo con las desigualdades en las rentas de trabajo cuando sus
beneficiarios estaban activos, de tal manera que con el sostenimiento de
ingresos no hay suficiente para salir de una pobreza en la que seguramente
ya exista cuando se estaba en activo (vase grfico).
De cara al futuro no estn claros los efectos que puedan tener las
reformas que poco a poco se han ido haciendo desde los aos ochenta. Por
una parte hay un endurecimiento en el acceso a las pensiones en tanto el nmero de aos de cotizacin demandado es cada vez ms elevado y hay una
cierta congelacin en el crecimiento de las pensiones ms altas. Adems, la
actualizacin de las pensiones ha pasado a estar indexada con el IPC y no con
los salarios, la cual cosa hace que, en perodos de crecimiento de los salarios, la
renta relativa de los pensionistas se vea reducida y aumente el riesgo de pobreza,
como ha sucedido en Espaa en la segunda mitad de los aos noventa, pese
a la mejora de las pensiones ms bajas, que ha sido insuficiente.
Estas reformas han estado acompaadas de generosas desgravaciones fiscales en favor de formas privadas de proteccin social aduciendo que
es la mejor manera de proteger la Seguridad Social contra un posible riesgo

18

de quiebra derivado del envejecimiento demogrfico. Si ste es el problema,


cuesta entender cmo es posible que se haga ahora la propuesta de financiar
los servicios de atencin a la dependencia con cargo al supervit de la Seguridad Social, a fin de mantener un fondo de garanta suficientemente fuerte
como para pagar las pensiones futuras. Por otra parte, es ms que discutible
que la privatizacin de las pensiones sea una garanta contra nada. El envejecimiento de la poblacin, si llega a los niveles tan catastrficos que dibujan
algunas previsiones, ser un problema social de primera magnitud tanto si las
pensiones son pblicas y de repartimiento como si son privadas y de capitalizacin. Slo cabe hacer el esfuerzo de pensar qu pasar con las cotizaciones
de los valores bolsarios cuando los fondos de pensiones vean interrumpidos
los flujos de aportaciones de la generacin activa del baby boom y tengan
que vender acciones para pagar los compromisos adquiridos.
5. TRABAJO, PARO Y POBREZA
La pobreza de las personas en edad laboral ha estado tradicionalmente asociada a la extensin del paro en el mercado de trabajo. Por este
motivo, es todava muy habitual sentir que la mejor manera de luchar contra la
pobreza es fomentando el crecimiento econmico y de los puestos de trabajo.
Pero cada vez ms las evidencias empricas nos muestran que la relacin entre
crecimiento econmico, paro y pobreza es mucho ms compleja. La reduccin
del paro no ha de significar una reduccin de la pobreza en la misma intensidad,
por diversas razones. En tanto que buena parte del paro corresponde a mujeres
casadas o a jvenes que viven con sus padres, un aumento de la ocupacin
tiende a dar ms oportunidades de trabajo a las personas que viven en hogares
donde ya hay algunos miembros que trabajan, mientras que aquellos hogares
donde no trabaja nadie, muy probablemente porque todos sus miembros tienen pocas o ninguna credencial educativa, no gozan con tanta intensidad del
crecimiento global de la ocupacin. Esto favorece la polarizacin entre hogares
ricos en trabajo, donde todos sus miembros estn ocupados, y hogares pobres
en trabajo donde ninguno de sus miembros tiene actividad laboral.
Adems, hay otro factor que puede explicar por qu, a pesar del crecimiento de la ocupacin, la pobreza no experimenta una reduccin significativa,
y es que esta ocupacin sea de muy baja cualidad y con salarios bajos. De esta
manera podemos tener cifras de paro muy bajas conviviendo con tasas de pobreza
elevadas, y esto es lo que en buena medida sucede en nuestra sociedad.
La poltica de crecimiento de la ocupacin ha estado basada en
el mantenimiento de bajos salarios favorecidos por la precarizacin de los
nuevos trabajadores. Una precarizacin que ha sido posible gracias al soste-

19

nimiento de una concepcin institucional obsoleta del papel de la familia, que


ha favorecido la ocupacin estable de los cabezas de familia a expensas de
la precariedad de las mujeres y de los jvenes. De este modo, en Catalunya,
mientras el riesgo de paro que hay entre los hombres de 25 a 54 aos es del
5%, el que tienen los ms jvenes se sita en el 22% y el de las mujeres en
el 12%, a lo que cabe aadir que la tasa de actividad laboral femenina es
todava en Catalunya un 30% inferior a la de los hombres.
Adems los jvenes ocupados lo estn con contratos laborales
precarios, ya que en Catalunya el 55% de los menores de 25 aos ocupados
tienen un contrato temporal, mientras que esta cifra no pasa del 16% entre
los mayores. Precarizacin y polarizacin entre insiders y outsiders que an no
ha derivado en polarizacin social porque mayoritariamente ha sido absorbida
por la familia, pero est por ver cmo afectar a la estructura de desigualdad
entre hogares en el futuro. De momento ya est teniendo serias consecuencias
sobre la fecundidad de las mujeres y sobre las cifras de natalidad.
Aunque buena parte de la precariedad y del riesgo de paro se
concentra en las mujeres casadas y los jvenes, que en cierta manera estn
sostenidos por el marido o el padre, una parte importante est afectando a
los hogares de adultos independientes y con menores de edad. La muestra la
tenemos si analizamos los datos resultantes del PIRMI. El perfil de personas
beneficiarias es mayoritariamente de personas solitarias y de hogares monoparentales con menores de edad, que no consiguen un trabajo, bien porque el
mercado de trabajo pasa por una mala coyuntura o, bien, porque las caractersticas psicosociales de las personas o sus circunstancias familiares les impide
trabajar incluso en momentos de bonanza econmica generalizada.
A pesar de que la generacin de ocupacin no siempre mantiene
una relacin estrecha con la reduccin de la pobreza, lo cierto es que, con
los lmites de ingresos definidos actualmente para acceder a las prestaciones
econmicas asistenciales, hay una clara asociacin entre paro y solicitudes
de RMIs. En la crisis de ocupacin que tuvo lugar en la primera mitad de los
noventa, hubo un incremento de peticiones de ayuda que iba acompaado
de un aumento de los expedientes denegados, y cuando en la segunda mitad
de los noventa creci la ocupacin se produjo una cada en las solicitudes.
Pero pese a estas oscilaciones, un dato preocupante es la cronificacin de
los beneficiarios que se observa en el PIRMI.
La lucha contra la cronificacin de la dependencia de las ayudas
pblicas est siendo una prioridad poltica en casi todos los programas de
bienestar europeos, pero no hay que olvidar que las estrategias que se siguen

20

son muy diferentes entre los distintos Estados. Unos pases optan por endurecer
las condiciones de acceso y limitan el tiempo de permanencia en los programas
forzando la salida de los beneficiarios a pesar de que stos no hayan encontrado
una fuente de recursos alternativa. Otros ponen ms nfasis en las denominadas
polticas activas de ocupacin invirtiendo recursos en la formacin ocupacional
de los beneficiarios y en la subvencin o, incluso hasta la creacin, de puestos
de trabajo. Espaa y Catalunya estn todava en la cola de los pases de la UE
segn los recursos invertidos en las polticas activas de ocupacin y, de esta
manera, se hace difcil reducir la cronificacin de los beneficiarios, como tambin
se hace difcil pensar en un escenario con cronificacin cero.
La nueva realidad de exclusin del mercado laboral de aquellas
personas con pocas habilidades sociales y con menos credenciales educativas
nos ha de hacer pensar en la necesidad de mantener un programa de renta
mnima garantizada, si bien es ms que discutible que esta renta haya de
ser transferida a todo el mundo, con independencia de su status laboral y
sin ningn tipo de contraprestacin como proponen los defensores de una
renta bsica de ciudadana.
6. LOS SERVICIOS SOCIALES: LA UNIVERSALIZACIN PENDIENTE
Desde que fueron institucionalizados los servicios sociales democrticos ha estado presente un discurso antibenfico y vagamente universalista
que nunca ha acabado de ser realidad por falta de recursos y, sobre todo,
de voluntad poltica. Lo cierto es que la atencin contina estando limitada
solamente a los ms pobres y en consecuencia los servicios sociales han
dejado de cumplir una de sus funciones tpicas en los Estados de Bienestar
ms desarrollados: mejorar la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos y fomentar la cohesin social. Es una paradoja ya muy estudiada por
los expertos en poltica social que unos servicios diseados exclusivamente
para los pobres son menos eficientes en la reduccin de las desigualdades
que unos servicios universales a los cuales tienen acceso tambin las clases
medias. stas son poco favorables a financiar con sus impuestos unos servicios de los cuales ellas no van a disfrutar y, adems, tienden a desconfiar
mucho de los beneficiarios de los programas, acusndolos de aprovecharse
sin tener que hacer ningn esfuerzo para superar las situaciones de dependencia econmica. El resultado, como es bien sabido, son unos servicios de
baja calidad y sumamente estigmatizados.
Si a esta situacin se le aade una potente corriente migratoria,
como es el caso de nuestro pas en los ltimos aos, el potencial de los conflictos xenfobos crece de manera importante. En tanto que los servicios

21

sociales son asistenciales y dirigidos tan slo a los ms pobres, con el tiempo
son los trabajadores inmigrantes los que constituyen la mayora de los beneficiarios, despertando an ms los recelos de los trabajadores autctonos
que sufriendo necesidades similares no pueden cubrirlas en el mercado y
ven cmo los servicios pblicos estn colapsados por los inmigrantes. Los
profesionales de los servicios sociales saben por propia experiencia cmo ya
est apareciendo en la opinin pblica de los barrios donde trabajan la idea
de que son los de fuera los que ms se benefician de los servicios y que los
nacionales son los marginados. Algunos polticos, de manera peregrina, han
llegado a sugerir incluso que habra que establecer cupos de inmigrantes entre
los beneficiarios de los servicios sociales, aadiendo una mayor discriminacin
difcil de justificar legalmente, cuando sera ms adecuado universalizar el
acceso de los servicios a toda la poblacin.
Hay todava un cierto clima de opinin que no cree posible universalizar los servicios sociales porque, se dice, el Estado de Bienestar est en
crisis. La realidad es que a lo largo de los aos ochenta y noventa los servicios
sociales no han parado de crecer de manera contundente en todos los pases
de la Unin Europea. Servicios que antes eran asistenciales en muchos pases
europeos, como la atencin a la dependencia y la atencin a la infancia preescolar, son cada vez ms servicios universales. Adems, en aquellos pases
donde ya eran un derecho universal, lejos de ser recortados han continuado
creciendo en cobertura e intensidad protectora. Lo mismo pasa con las polticas
activas de ocupacin donde los servicios sociales juegan un papel crucial. Otra
cosa es que Estados como el espaol, y Catalunya todava ms, figuran a la cola
de las naciones europeas en lo que respecta a cobertura de necesidades de las
familias y de las personas mayores y que, como hemos visto en la introduccin,
la proporcin de riqueza nacional invertida en poltica social haya disminuido,
pero no como consecuencia de una tendencia general, sino como resultado
de una voluntad poltica propia de nuestro pas.
Estos datos de crecimiento generalizado de los servicios sociales en
la Unin Europea pueden ser sorprendentes para los que an tiene la falsa idea
de que no vivimos buenos tiempos para el desarrollo de los servicios sociales.
Cmo es posible que en plena crisis del Estado de Bienestar, cuando buena
parte del discurso poltico hegemnico nos ha dicho que no podemos gastar
ms porque no es conveniente para la competitividad de la economa, cmo
es posible, repito, que la proporcin de riqueza nacional dedicada a servicios
sociales haya aumentado? La respuesta la hemos de buscar en la racionalidad
de este gasto que no es tanto un gasto sino una inversin. Es una inversin
en capital humano cuando se trata de polticas de familia que permiten una
mejor educacin de los menores de edad y ms oportunidades de ocupacin

22

a las madres, lo cual ha de redundar en mejor trabajo y ms contribuciones


fiscales y a la Seguridad Social en el futuro. Algo parecido puede decirse de
las polticas activas de ocupacin que obtienen ms rendimiento del gasto en
proteccin de los parados y, si tenemos en cuenta la atencin a las personas
mayores, estos servicios pueden representar una contencin significativa
del gasto sanitario. Si a estas razones de racionalidad econmica aadimos
las razones polticas de una ciudadana preocupada por el bienestar social
que influye en los partidos polticos comprenderemos por qu, al menos en
la Unin Europea, los servicios sociales han ganado importancia de manera
indiscutible. Otra cosa son los esfuerzos para contener el gasto en pensiones y
en sanidad que han impulsado sucesivas reformas y que se han utilizado para
difundir la idea de que la edad dorada del Estado de Bienestar ha acabado.
7. CONCLUSIONES: ALGUNOS RETOS IMPORTANTES
En mi opinin hay tres retos de poltica social que han de ser
afrontados a largo trmino: la reduccin de la pobreza econmica, la reduccin de tensiones xenfobas y la gestin de los problemas derivados del
envejecimiento demogrfico.
La pobreza econmica afecta con mayor riesgo a los trabajadores
poco cualificados (con independencia de que trabajen o no), a los hogares
donde la mujer no trabaja en una ocupacin remunerada, situacin ms
corriente en la clase trabajadora que en las clases medias, de manera que
las desigualdades de renta entre hogares han aumentado por causa de una
desigual actividad femenina, que tiene efectos claros en la pobreza infantil y
en la feminizacin de la pobreza tanto en lo que respecta a mujeres mayores
como a jvenes viudas y/o separadas. Para reducir el riesgo de pobreza hay
dos estrategias complementarias que han de ser desarrolladas. En primer lugar,
y a largo trmino, mejorar la formacin de los trabajadores no cualificados y la
de sus hijos, reduciendo de manera significativa las cifras actuales de fracaso
escolar. sta no es slo una labor del sistema educativo y ha de implicar a los
Departamentos de Trabajo y a los Servicios Sociales. En segundo lugar, hay
que crear ocupacin en los nuevos filones de trabajo relacionados con los
servicios de bienestar social, ocupacin que ha de beneficiar especialmente
a las mujeres con baja formacin de manera que puedan aportar ingresos
complementarios a sus hogares, a la vez que las introduzca en un mundo
laboral que les ha de proporcionar mayor autonoma personal.
Esta ocupacin crecer de manera notable si el acceso a los servicios sociales se hace bajo principios de universalidad, lo cual ha de contribuir

23

a reducir el riesgo de conflictos xenfobos alimentados por unos servicios


sociales de cariz asistencial.
En lo que respecta al crecimiento del gasto derivado del envejecimiento de la poblacin, la universalizacin de los servicios sociales para
la gente mayor puede ser un complemento eficiente a la contencin del
gasto en pensiones y a la necesidad de contener el gasto sanitario. Espaa y
Catalunya haran bien en seguir la senda de otros pases que optan ms por
garantizar el acceso a servicios bsicos que no a transferir rentas en metlico
que suponen un gasto elevado a la Seguridad Social, pero que no son suficientemente elevadas como para pagar los servicios sociales necesarios en
caso de dependencia. Esta estrategia no slo significa una mayor garanta de
bienestar para las personas mayores y sus familias, sino que promueve mucho
ms la ocupacin laboral que ha de contribuir a financiar los gastos.

NOTAS
1 G. Abramovici (2004) Social Protection in Europe; Statistics in Focus.
Populations and Social Conditions. Theme 3 6/2004. Eurostat.
2 Woodrofe, C. Children, Teenagers and Health. Open University Press, 1993.
3 No hay suficiente espacio para desarrollar con detalle las ventajas y
desventajas de cada modelo y que he tratado en otras publicaciones.
El lector interesado en el tema puede consultarlas en S. Sarasa, Una
propuesta de servicios comunitarios de atencin a personas mayores.
Fundacin Alternativas. Documento de Trabajo 15/2003. www.
fundacionalternativas.com/laboratorio.
4 Julio Carabaa (2001) Clase, voto y polticas sociales en Espaa en Zona
Abierta 96/97 pp.7-56.
5 A. Kubitza, (2004), Pensions in Europe: expenditure and beneficiaries
Statistics in Focus. Population and Social Conditions n 8. Eurostat.

25

LAS POLTICAS FAMILIARES EN CATALUNYA


LLUS FLAQUER
Institut dInfncia i Mn Urb
Departament de Sociologia UAB

1. POLTICAS DE FAMILIA E INFANCIA


Medidas de soporte a las familias con menores a su cargo con la
finalidad de incrementar sus niveles de bienestar

Familias como unidades reproductivas

Equiparacin entre las polticas de familia e infancia

Polticas familiares como una inversin y no como un gasto

Afinidad entre las polticas de familia y las de formacin de capital


humano

Polticas familiares, requisito del xito de las polticas educativas


2. CAMBIO DE PARADIGMA FAMILIAR

Del rgimen del sustentador masculino a la universalizacin del


sustentador adulto

Erosin de los hogares como espacios de reproduccin social

Aumento en el coste de los hijos

Dficit en la socializacin familiar


Mengua de los servicios de cuidado a las personas dependientes
(nios y personas mayores y discapacitadas)

26

El crecimiento de la diversidad familiar exige desarrollar polticas de


igualdad de oportunidades entre las unidades con hijos a su cargo
Lucha contra las discriminaciones (reales, objetivas, no formales)
entre los nios, independientemente de las formas familiares en que vivan

1.

2.

27

3.

4.

28

5.

6.

29

7.

8.

30

9.

10.

31

11.

12.

En Catalua tenemos un desequilibrio entre las necesidades generadas por la intensificacin del cambio de famlia y la dbil respuesta de las
administraciones a esta transformacin.

33

POLTICAS DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA


MONTSERRAT CUS I TORELL
Trabajadora Social
Asesora del Sndic de Greuges en
Qestions dInfncia

1. QU HA DICHO EL SNDIC SOBRE POLTICAS DE INFANCIA


1.1. La atencin a la infancia

La Convencin de Naciones Unidas de Derechos de la Infancia dice


en numerosos artculos que el Estado ha de asegurar la proteccin
y la atencin necesarias para todos los nios de su jurisdiccin,
que ha de hacer todos los esfuerzos posibles para garantizar y
promover los derechos que establece, y que el Estado ha de dar
asistencia adecuada a los padres a fin de que puedan ejercer su
responsabilidad. Por ello, sigue la Convencin, el Estado ha de
asegurar la creacin de instituciones, equipamientos y servicios
para el cuidado del nio.
Hay muchos aspectos de la atencin y la proteccin a los hijos que
los padres individualmente no pueden satisfacer. En estos casos
las familias no pueden o no saben proteger al nio, y el Estado ha
de proveer una red de seguridad, garantizando el bienestar de los
nios en todas las circunstancias.
El equilibrio de responsabilidades entre los padres y el Estado hace
que las obligaciones de los unos y del otro estn estrechamente
ligadas.

Las familias formadas por uno solo de los progenitores, sobre todo
si a esta circunstancia se le aade tener pocos ingresos econmicos,
no tener referentes de una buena parentalidad, no tener crculo
afectivo ni social, tener mala salud fsica o psquica, ser inmigrante
o pertenecer a un colectivo rechazado o excluido, tener problemas
de adiccin a sustancias txicas, estar en situacin de paro de
larga duracin, y muchas ms. En estos casos, y ms que nunca,
los derechos de los hijos pasan por satisfacer los derechos de sus

34

padres y madres, o de los adultos que cuidan de ellos. La lucha


contra las situaciones de pobreza continuada, contra los entornos
degradados o faltos de recursos comunitarios y/o de referentes
positivos, ser una herramienta de construccin de resiliencia
infantil.

Los asuntos que afectan a la infancia tienen un carcter transversal


que hace que todos los aspectos de la defensa de sus derechos estn
relacionados. Por esto en los informes del Sndic sali la expresin
el cuidado adecuado del nio, porque se trat desde diferentes
perspectivas; desde diversas vertientes nos vamos acercando a la
calidad de vida de los nios y adolescentes, a aquello que es lo deseable. Todo confluye en lo msmo y todo revierte en su bienestar.

Por eso hemos manifestado nuestra preocupacin por la creciente


pobreza en la que vive un nmero significativo de nios: casi el
50% de la poblacin pobre vive en familias que se encuentran en la
etapa de crianza de los hijos y, pese a que en el caso de muchas de
las familias que viven en la pobreza el padre o la madre trabaja, el
sueldo es insuficiente. A este hecho se le aade otro que es que en
Espaa, y tambin en Catalunya, la transferencia de dinero pblico
a las familias que viven en la pobreza es de las ms bajas de Europa,
y en pocos casos las ayudas del Estado las saca de esta pobreza.
Si el riesgo de llegar a ser pobre es importante para las personas
mayores, la posicin relativa de los nios en Catalunya respecto
de aqullas, segn estudios de los ltimos aos, ha empeorado.

Por este motivo, nos preguntamos cmo se puede garantizar un


estndar adecuado de vida de los hijos de padres y madres que
viven en una continua precariedad econmica, que comporta demasiado a menudo la falta de una vivienda digna, el paro laboral
de larga duracin, el aislamiento social de las familias y de los
nios, las situaciones de inmigracin desprotegidas o con riesgo
de marginacin y, en algunos casos, la falta de escolarizacin real
por cambios frecuentes de domicilio como efecto secundario de
una forma de vida en la pobreza.

La Convencin es indisoluble y los derechos que establece se


refieren a necesidades de los nios que no pueden fragmentarse.
Por este motivo, si las instituciones de defensa de los derechos de
los nios son uno de los instrumentos de la implementacin del
cumplimiento de la Convencin en cada Estado o pas, hemos de

35

perseguir que el Estado prevea soluciones generales: nios sordos


(derecho a expresarse libremente)...
Como ya hemos dicho, la atencin a los nios ha de empezar
dando soporte a los padres de los nios, para que puedan proporcionarles una crianza adecuada. Desde el Sndic se haba estado
pendiente del proyecto de ley de soporte a las familias; ahora que
ya est vigente desde el 2003, hemos de decir que es un primer
paso, pero que concreta poco en el sentido de que establece un
tipo de ayudas que requieren un desarrollo que hoy por hoy no se
ha realizado. Algunas de estas ayudas ya existan (nios de 0 a 3
y de 3 a 6), pero con la aprobacin de la ley se convertan en un
derecho. La exposicin de motivos de la ley es perfecta y va en la
lnea que ha pedido el Sndic, destacando los objetivos de facilitar
la conciliacin de la vida familiar y laboral; evitar la penalizacin de
la familia por el nmero de hijos; promover el soporte a los padres
(atencin precoz como un derecho); dar soporte a la acogida de
familias; hijos disminuidos; ayuda en la vivienda; etc.
Desde el Sndic creemos que era una ocasin y un instrumento
para disminuir las diferencias entre lo que reciban las familias con
hijos de otros pases y comunidades autnomas y lo que reciban
en Catalunya. Porque echbamos en falta una perspectiva y una
planificacin global de servicios diversificados en la infancia que,
combinados con la regulacin de las prestaciones econmicas,
la flexibilidad laboral, los servicios de atencin a domicilio y las
guarderas pblicas, configurasen un sistema universal de atencin
a los nios por medio de la ayuda a sus familias. Y esto, en virtud
de la equidad social, como parte de la obligacin del Estado de
asegurar los derechos de los nios y tambin como prevencin de
la intervencin protectora infantil.
Por eso pedamos que determinadas ayudas a las familias con
dificultades, no fueran graciables ni sometidas a prioridades presupuestarias. Estas situaciones, algunas de las cuales llegan al Sndic,
ponen ms en evidencia la necesidad del soporte a las familias, pero
son generalizables a otras menos aparentes, que no nos han llegado
por este asunto, sino a travs de la falta de plazas de guarderas
pblicas.
La participacin de los nios y de los adolescentes: la creacin de
los consejos municipales de infancia aumenta poco a poco, pero
representa una mayor visibilidad en asuntos que los afectan. Se
trata tal vez de un cambio pequeo pero importante, ms que por
el resultado por el proceso que modifica a las personas que parti-

36

cipan (los chicos y las chicas), que los hace ms resilientes, con la
percepcin de que se sienten escuchados y de que se les toma en
serio, ms fuertes para denunciar tratos inadecuados o situaciones
de abuso y maltrato respecto a ellos o sus compaeros, y que tiene
un efecto domin.
1.2. La proteccin a la infancia

El Sndic ha manifestado ampliamente su preocupacin por diversos aspectos de la intervencin protectora: a) el abismo entre
las dificultades percibidas por los padres y las valoradas desde los
diferentes servicios de la Administracin; b) la dificultad de intervenir en la familia sin que sta tenga conciencia de necesitar nada
ms que ayudas materiales; c) la falta de recursos materiales para
ayudar a las familias en dificultad desde el sistema de proteccin
y/o en coordinacin con otros servicios; d) el perjuicio que se puede
infringir en una familia por una intervencin impuesta si no se
consigue la colaboracin de los miembros adultos de las familias;
e) por la dificultad que tiene el Estado para ejercer el rol parental
adecuadamente con los nios y adolescentes de los cuales tiene
la tutela; f) ...

Desde otra perspectiva, se ha hecho referencia a las consecuencias que sufren a menudo los nios presuntamente vctimas de
abuso sexual, y el peligro de la doble victimizacin. El Comit de
Ginebra recomienda, a la luz del artculo 39 de la Convencin, que
los Estados establecen mecanismos para asegurar la recuperacin
fsica y la reintegracin social de los nios vctimas de este tipo de
maltrato. El Sndic cree que es necesaria una posicin proactiva
por parte del Estado, desde una perspectiva genrica que supere
la visin de caso individual y de situacin excepcional, y ha
hecho sugerencias concretas en este sentido al Departamento de
Educacin a fin de que establezca medidas especficas para apoyar
y proteger al alumno vctima una vez haya sucedido el presunto
abuso. Ello es debido a que la perturbacin que genera un hecho
de esta ndole en la comunidad educativa no produzca movimientos
nicamente defensivos en los miembros de sta, sino tambin de
acompaamiento y soporte al alumno y a su familia. Consideramos, y as lo dijimos, que la presuncin de inocencia del presunto
perpetrador del abuso no haba de volverse en contra de la vctima
y de su familia, ya que si stos perciban directa o indirectamente
que se les haca el vaco o se les castigaba, se produca esta doble

37

victimizacin. Entendemos que entre las funciones de la Inspeccin de Educacin debera de haber la obligacin de promover los
derechos de los alumnos, ayudando a los profesores a analizar la
situacin desde el punto de vista de la defensa de estos derechos
y de la labor de la escuela en esta defensa.
Las sugerencias realizadas fueron:
- Incluir el conocimiento de los derechos de los nios en los programas de formacin de educadores del Departamento, a fin de
que el conocimiento de la naturaleza y de las caractersticas del
maltrato y del sufrimiento que generan conduzca a una mayor
sensibilizacin e implicacin de los maestros.
- Formar especialistas sobre el maltrato infantil, sobre las mejores
formas de abordarlo desde la escuela.
- Establecer la designacin de uno de estos especialistas en cada
centro docente para que acte de asesor del resto de maestros
en casos de deteccin de situaciones de maltrato.

En los aos 1997 y 1998 se abrieron actuaciones de oficio para


cada una de las demarcaciones de Catalunya para trabajar y consensuar un Protocolo de actuacin en casos de maltrato y abuso,
con el objetivo de disminuir el nmero de intervenciones mdicas y
psicolgicas con los nios inmediatamente despus de la denuncia
y durante todo el proceso judicial. Participaron todas las instancias
implicadas y en este momento funcionan unas comisiones de seguimiento de la aplicacin de este protocolo.

Se da el caso de padres y madres que vienen a quejarse al Sndic y


este nmero aumenta. Manifiestan su disconformidad con algn
aspecto de la intervencin protectora, que entendemos como una
creciente y deseable percepcin del ciudadano de que tiene unos
derechos que no le pueden ser retirados.

El retardo en el desplegamiento reglamentario de la Ley 8/1995,


especialmente en lo que se refiere a los artculos 33, 34, 35 y 36,
que requieren una concrecin reglamentaria de sus condiciones de
aplicacin. Este vaco legislativo constituye un obstculo para la
garanta de algunos derechos civiles y polticos de los nios y de los
adolescentes. Este obstculo afecta directamente a lo que establece
el artculo 17 de la Convencin, el derecho del nio a tener acceso a
una informacin adecuada, y afecta an ms al punto e de este

38

artculo, segn el cual los Estados han de alentar el desarrollo de


directrices apropiadas para la proteccin del nio y el adolescente
de la informacin y los materiales perjudiciales para su bienestar,
teniendo en cuenta lo que establecen los artculos 13 (libertad de
expresin) y 18 (ayuda de los Estados en la responsabilidad de los
padres).

En el ao 2002 la Direccin General de Atencin al Menor retorn


al Departamento de Bienestar y Familia. Parece que esta adscripcin
habra de poder facilitar una puesta al da de un modelo que continubamos considerando vlido en s mismo, pero que evidenciaba
disfunciones importantes, por la falta de una apuesta decidida para
la mejora de las condiciones de vida de la infancia en riesgo, por
la insuficiente disponibilidad real de recursos y el excesivo tiempo
de espera que supona.
Creemos que era un buen momento para repescar la atencin a la
infancia y reforzar su proteccin; un buen momento de buscar una
interrelacin institucionalizada y racional de los servicios sociales
de atencin primaria y de los equipos de atencin a la infancia y
la adolescencia; de implantar circuitos de intervencin coordinada
y responsable de todo el entramado; de volver a preguntarse el
objetivo de la intervencin protectora del Estado: el qu, el cul
y el cmo.

La acogida familiar: asegurar la figura de la acogida familiar como figura clave en el diseo de nuestro sistema de proteccin. Por ello hemos
pedido repetidamente su promocin, que se aboquen esfuerzos para
su implantacin, que se aumenten las ayudas que da la Administracin
a las familias acogedoras, que se equiparen las ayudas a las familias
ajenas y extensas, que se d soporte psicosocial a los acogedores,
que se les ayude a encontrar aquel rol particular que no suplanta a
las figuras paternas sino que las complementa y refuerza.
1.3. El sistema educativo

Conseguido el hito (tericamente) de una plaza gratuita para todos


los alumnos en las etapas obligatorias, creemos que hay que dar
un paso adelante para lograr que la igualdad de oportunidades sea
real, y cumplir con el principio de la no discriminacin. En el caso
de los colectivos de nios ms desfavorecidos por causas diversas,
se requiere una actitud proactiva por parte de los poderes pblicos
que la han de garantizar. Por eso los mecanismos de educacin

39

compensatoria son imprescindibles, y se abrieron mltiples actuaciones de oficio sobre muchas escuelas e institutos de Catalunya que
se visitaron; tambin las UECs, los Taes, etc. Se realizaron muchas
sugerencias, algunas de las cuales han sido recogidas en el Plan de
cohesin social del actual departamento.

El derecho a la educacin de los alumnos que padecen una enfermedad: deben verse como alumnos/nios antes que como enfermos,
y asegurar que pueden estudiar.

La educacin gratuita: no es completa si no incluye los gastos


derivados de la enseanza, como son los libros de texto y las excursiones y salidas.

Las condiciones adecuadas en la escuela: barracones, deterioro de


edificios, amontonamiento, falta de condiciones de seguridad, etc.

La educacin inclusiva.
2. CMO DEBERAN CONCEBIRSE LAS POLTICAS DE INFANCIA
2.1. Desde la perspectiva de los derechos de participacin: artculos
del 12 al 16 de la Convencin

Estos derechos son los que ms interesan a los chicos y chicas: el


derecho a expresarse libremente sobre aquello que hacen en la vida
cotidiana, en la escuela, en casa, en el centro de tiempo libre, en
el barrio, en la ciudad. Han de poder decir lo que sienten, lo que
piensan y lo que les gustara, y han de saber cmo hacerlo. Son
los derechos que les hace sentirse ms como personas, aquellos
con los que ms se identifican. Los otros los dan por conseguidos,
y a menudo no los ven como derechos sino como deberes: la
escuela, el cuidado de la salud, etc. Son derechos que implican
responsabilidades, los obligan a pensar, a hacerse preguntas, y
los comprometen. Pero, sobre todo, los va haciendo ciudadanos
conscientes de formar parte de una comunidad, en la que todos
aportan y todos ganan.

Los derechos de provisin y de proteccin han de estar presentes, y hay que emplear recursos para garantizar que nadie queda
excluido. El diseo del sistema de proteccin ha de partir de las

40

necesidades de los nios y adolescentes, y de sus familias, y no


de las posibilidades de la Administracin ni de lo que creamos los
adultos que ellos necesitan.
2.2. El establecimiento de un estndar de calidad para las instituciones, servicios y recursos para los nios

El Estado ha de asegurar que los estndares establecidos se cumplen


por medio de la supervisin, el control, el soporte y la inspeccin.

Estos estndares se refieren especialmente al nmero, formacin y


adecuacin de las plantillas en materias de educacin, salud, intervencin social. Siempre desde los principios de la no discriminacin
y del mayor inters del nio.

La revisin de la normativa que se aplica a estos servicios e instituciones, independientemente de si son propios de la Administracin
o si son entidades privadas.

El Estado no puede ser falsamente tolerante o complaciente con


la forma en que se ofrecen estos servicios.
2.3. La prevencin primaria

Ms all de dar soporte a las familias que ms lo necesitan (aqullas


identificadas como de riesgo) el artculo 18 de la Convencin pide
a los Estados el reconocimiento de su responsabilidad de atender
a los padres. Los servicios pblicos de vocacin universal son una
garanta del cumplimiento de esta responsabilidad del Estado hacia
y en inters de los nios.

Estos servicios, adems de mejorar la calidad de vida de los nios y


la de los adultos que se hacen cargo de ellos, son tambin la forma
ms efectiva de prevencin, ya que las familias no estn excluidas
de los servicios normalizados ni sufren el estigma inherente a la
intervencin protectora.

Los tipos de servicios a los cuales se refiere este artculo incluyen


las iniciativas enfocadas a la comunidad, como, por ejemplo, centros para madres con bebs o nios pequeos, centros de tiempo
libre, ludotecas, clubs juveniles. Dentro de stos, adems, se puede

41

llevar a trmino actividades de educacin de padres, y as tienen


un doble valor para los nios.
3. Qu han de tener las polticas de infancia
3.1. Dinero

Los planes y programas de atencin a la infancia desde cualquier


mbito han de ir acompaados de la memoria presupuestaria. De
otro modo se queda todo en buenos deseos e intenciones.

La verdadera ideologa de los gobiernos se constata en la priorizacin presupuestaria que hacen. Raramente los nios y los adolescentes contituyen una prioridad presupuestaria, fuera del sistema
educativo. Es como si los nios y los adolescentes tan slo fuesen
alumnos.

Por este motivo se los mantiene a menudo en situaciones de precariedad que no querran de ningn modo para los adultos. Parece
como si ellos no sufriesen como los adultos.
3.2. Diseo en base al estudio de necesidades y recursos

Es necesario destinar ms dinero para la atencin de los nios; ello


ha de incluir las investigaciones y estudios sobre el impacto de las
intervenciones o falta de intervenciones en su calidad de vida.
3.3. Transversalidad de los programas

El nio y el adolescente son uno, pero la Administracin lo atiende


de modo fragmentado. Pongamos por ejemplo la atencin a las
madres maltratadas y a los hijos de stas; y la atencin a los nios
maltratados y a las madres de stos.

La divisin de la violencia domstica en violencia de gnero y


maltrato infantil responde a unos determinados tipos de situaciones, pero
a menudo se menosvalora su interrelacin y el carcter indisoluble de algunas
situaciones. A esta fragmentacin de las vctimas de la violencia intrafamiliar
le sigue la compartimentacin en la atencin de estas vctimas: compartimentacin en la deteccin (diferentes especialistas), en el estudio, en el abordaje
y en la intervencin. Los que sabemos de nios maltratados no sabemos de
mujeres maltratadas, y creo que se puede decir lo mismo al revs.

42

Los servicios de atencin y de intervencin con los nios maltratados pueden ser en ocasiones maltratadores con las madres de estos nios:
no estn preparados para dejar participar al padre o la madre no maltratador
en la crianza del hijo, con un ejercicio compartido de las funciones tutelares; por otra parte, los servicios de atencin a las mujeres maltratadas son
a menudo poco adecuados para los hijos: no hay un servicio especializado
para la atencin de estos nios y adolescentes, no hay espacios adecuados
para sus necesidades (habitacin por unidad familiar, nica sala de estar,
etc.). No fueron pensados para nios y adolescentes, fueron pensados para
mujeres. Incluso la forma de pago es un reflejo de esta intencionalidad: la
Administracin paga por unidad de convivencia, independientemente del
nmero de hijos que tenga la mujer maltratada. El derecho a la intimidad y
a la privacidad de los nios y de los adolescentes no est contemplado; el
derecho a jugar tampoco.
Pero voy ms all: es en la misma mirada que estamos fragmentando. Fijmonos sino en algunas pelculas: en El Bola, detrs del muchacho
que sufre los maltratos fsicos y psicolgicos de su padre, hay una mujer
que es una sombra, que slo reacciona cuando las heridas son aparatosas y
ve que su hijo se va de casa a refugiarse en casa de su amigo. Pero antes no
haba preservado ni protegido a su hijo, era una vctima del abuso de poder
y del rgimen de terror que infringa su marido. En otras, Nueve segundos,
por ejemplo, es al revs: los hijos son invisibles, o no salen, o no existen o no
ven, no sienten, no sufren. Es una forma de negar su existencia.
Sin embargo, el sexto indicador principal de las causas de los malos tratos a los nios en Catalunya son las relaciones familiares violentas;
en cuanto a la etiologa del maltrato las causas psicolgicas representan el
51,8%; tambin nos dice que la figura adulta que se encuentra emocionalmente ms cercana a los nios que han sufrido malos tratos es la madre en
un 30% de los casos. Finalmente, se hace constar que en un 44,4% de los
casos en que se produce un maltrato infantil, ste no es el nico en el hogar
familiar sino que otro adulto (en un 76,6% de los casos, la madre), tambin
es vctima de alguna clase de maltrato.
Sabemos que muchas mujeres maltratadas presentan trastornos
psicolgicos que se manifiestan en estrs postraumtico, con angustia,
depresin, agotamiento fsico, baja autoestima, incapacidad para resolver
conflictos, conductas agresivas con sus hijos como resultado de inmersin
en un mundo de violencia, culpabilizacin, importante dependencia y
mengua de la autonoma. A menudo las situaciones de violencia familiar van
acompaadas de aislamiento familiar y social.

43

Me pregunto cmo una madre en esta situacin puede criar a sus


hijos de una manera sana; cmo puede preservarlos de la violencia y del
abuso de poder de los que ella es vctima. Sin soporte afectivo y social, sin
capacidad para decidir por s misma y deducimos que tampoco por sus hijos,
con el sentimiento dominante del miedo y la evitacin de las situaciones que
pueden comportar un riesgo de hacer explotar la violencia en casa, es difcil
que pueda proporcionar a los nios y a los adolescentes el mnimo clima de
afecto y de seguridad que necesitan.
Con todo esto, me cuesta comprender que cuando se habla de la
violencia de gnero se hable tan poco de las consecuencias en los nios de
la familia, de esta violencia. Se habla, s, pero de pasada, escasamente. Sobre
todo en los casos de muerte de la mujer, en los medios se hace constar que
los hijos de la pareja han presenciado el asesinato. Pero no se habla de los
hijos como testimonios del largo proceso de violencia que ha llevado a la
muerte, y mucho menos de estos hijos como vctimas de la situacin.
En este sentido, me alegr que desde el Departamento de Bienestar
y Familia, se haya dicho en comparecencia en el Parlamento, que una de
las prioridades del Institut Catal de la Dona es avanzar en la erradicacin
de la violencia contra las mujeres, en la mejora de su calidad de vida, as
como en la de sus hijos e hijas cuando son testimonios. Con todo, me sigo
preguntando cundo no son testimonios: cundo no presencian el episodio
violento?, cundo no oyen gritos y peleas? Porque en todos los casos hay
una madre sometida, asustada, perdida como persona, y de ello los hijos son
testimonios lcidos y privilegiados.
Me gusta tambin cuando el mismo departamento dice que la violencia de gnero es un fenmeno social complejo y multicausal que necesita
un abordaje integral: en esta integralidad se cuentan los nios?Hablamos
de interdepartamentalidad?
Podemos preguntarnos: cmo proteger a los nios si no protegemos a las madres?
Dado que hay importantes necesidades comunes entre el nio y la
madre, algunos expertos alertan del peligro que el abordaje de la violencia
domstica sea maltratador con la madre, si:
1.
2.

No se hace diferencia entre el maltratador y la madre/cuidadora


no maltratadora.
No se tiene en cuenta la violencia perpetrada para con la madre.

44

3.
4.
5.
6.
7.

No se reconoce la particular vulnerabilidad de la madre sola.


Los profesionales insisten en centrarse en el trabajo con la madre,
dejando de lado al padre u otros familiares.
Las prcticas se guan por ideologas ms que estar determinadas
por las necesidades del nio.
No neutralizamos nuestros propios estereotipos sobre la mujer
maltratada.
Se malinterpretan los sentimientos y la conducta de la madre
maltratada: el miedo y el terror pueden ser percibidos por los profesionales como hostilidad, falta de colaboracin, etc., con graves
consecuencias para los hijos.

Esta preocupacin por la falta de la mirada nica, me hace pensar que


podra ser interesante presentar un resumen de un estudio realizado en el Reino
Unido y en Gales, que tena por objetivo, por una parte, dar voz a los chicos y
chicas que sufran o haban sufrido violencia domstica, y, a partir de aqu, encontrar la mejor manera de ayudar a estos chicos y chicas y a sus madres.
Se estudiaron 45 nios y adolescentes y 49 madres, con los cuales se
contact de diferentes maneras. Los chicos y chicas tenan entre 5 y 17 aos,
con dos excepciones de chicas mayores de edad. Se parta de la definicin de
violencia domstica como el maltrato emocional, psicolgico, fsico y sexual de
una mujer y de sus hijos por parte de un hombre relacionado sentimentalmente
en el presente o en el pasado con la mujer, y de anteriores investigaciones,
sobre todo centradas en el maltrato fsico, por no haber estado contemplado
ningn otro. Los tipos de maltrato sufridos por los nios del estudio son, de ms
a menos frecuente, el testimonio de la agresin del padre a la madre; el maltrato
emocional; la violencia oda (pero no vista); el maltrato fsico, el control de la
conducta, y el abuso sexual.
En este estudio no se preguntaba directamente a los nios por los malos
tratos que ellos haban recibido, sino por la violencia en casa. En este sentido, se
observa que la violencia oda (presente en el 58% de los casos) hace ms dao
que la visualizacin de la misma; que es peor sentir y no ver, porque, entre otras
cosas, el nio se siente ms impotente, menos capaz de ayudar a la madre, y no
sabe bien el alcance ni la gravedad de la agresin. Las madres, en cambio, acostumbran a pensar que los nios no oyen nada, y creen que es mejor no hablar de
ello. Por otra parte, la visualizacin de las heridas y de los golpes al da siguiente
los hace sentir muy mal y genera sentimientos de proteccin hacia la madre.
Por lo que respecta al maltrato emocional de los hijos (presente en el
60% de los casos), adems del maltrato recibido a travs de haber presenciado

45

la violencia contra la madre, se aaden: el insulto, el desprecio constante, la


crueldad con los animales domsticos, la destruccin de sus juguetes o de los
informes escolares, la amenaza de quemar la casa, sacar a la madre fuera de
casa diciendo a los hijos que ella se ha marchado, decirles que no deberan
haber vivido, y un largo etctera. Adems est la humillacin de la madre, a
travs de la crtica constante y de los insultos; la descalificacin de la madre
en su funcin maternal; la utilizacin de los nios como correos agresores; la
acusacin de alcoholismo o enfermedad mental de la madre; la amenaza de
matar a la madre; la violencia hacia terceros en presencia de los nios, etc.
A menudo buscan la complicidad de los hijos contra la madre. Los
nios se sienten entonces atrapados en apoyar a la madre y ser agredidos, y
aliarse con el padre contribuyendo al maltrato a la madre. En estas actitudes
se observa con frecuencia una doble intencionalidad: atacar directamente a
una persona, e indirectamente a otras. Aqu encontraramos, pues, la violencia
de gnero y el maltrato infantil.
Por lo que respecta al control de la conducta de los hijos, se hace referencia a no dejarlos jugar, no dejarlos estar con amigos, no permitirles participar
en las salidas escolares, dando instrucciones a la escuela de que el hijo no participe
en juegos concretos con los compaeros, impedir su movilidad dentro de casa, no
dejarlos dormir, bajo amenazas de hacer dao a la madre o de morir todos.
A partir de aqu se estudi tambin la respuesta de las instituciones
a la violencia domstica, y se hicieron diversas recomendaciones. Dentro de
stas, queremos destacar:

La necesidad de que los nios y los adolescentes tengan informacin


sobre la violencia domstica, y tambin informacin prctica sobre
cmo actuar.
Los profesionales implicados en la intervencin en violencia domstica han de tener formacin especfica, que incluya formas de
comunicarse con los nios que han sufrido este tipo de violencia.
Se debe reconocer la importancia del impacto de la violencia domstica no fsica.
La intervencin con los nios no ha de esperar a darse cuando
stos presenten seales de haber sido agredidos fsicamente.
Las madres necesitan ayuda para saber cmo ayudar a los hijos a
afrontar sus experiencias.
Al encauzar servicios de atencin a familias que han sufrido violencia
domstica, es necesario implicar en su planificacin a los nios y
adolescentes que han sido vctimas.

46

Las visitas con el padre/agresor de la madre debern decidirse


basndose en la seguridad fsica y emocional del nio y al deseo
de ste, y no tomando como base los derechos del padre. Estas
visitas se debern ir revisando porque las necesidades de los nios
cambian con el tiempo. Se le dar informacin sobre sus derechos
y de los contactos con el padre. Estas visitas son a menudo la nica
herramienta (del padre) para maltratar a su mujer despus de la
separacin, y se ha constatado que la violencia ejercida anteriormente con la madre, contina con los hijos, quienes se encuentran
en grave riesgo. stos manifiestan terror ante esta situacin.
4. RETOS DE LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN LA VIDA DE
LOS NIOS
4.1. La participacin de los nios y de los adolescentes en aquello
que les afecta.
Escuchar a los nios.

Gerison Lansdown, que haba sido directora de la Oficina de los Derechos de los Nios en el Reino Unido, deca: Como adultos hemos desodo
permanentemente a los nios, hemos permitido que se les hiciera un dao que
siempre hemos escondido. En nombre de los ms altos intereses, los hemos
internado por mucho tiempo en grandes instituciones, nos hemos negado a
escuchar acusaciones de malos tratos fsicos o sexuales, hemos permitido que
se les infligieran severos castigos corporales, hemos separado a los nios de su
familia, les hemos negado el conocimiento de su origen o identidad, hemos
tolerado la intimidacin, los hemos encerrado por haber huido de casa, hemos
segregado a los nios con los discapacitados, renunciado a su beneficio...; la lista
es inacabable. Evidentemente, ser imposible garantizar la proteccin adecuada
de todos los nios, pero se podran evitar (o al menos disminuir) una buena parte
de los abusos pasados y presentes contra los derechos de los nios solamente con
que los escuchramos y nos tomramos en serio lo que tienen que decir.
Los profesionales de la intervencin social defenderamos con sinceridad que nuestro objetivo es el bienestar de los ms indefensos. POR ESTO
no deberamos ignorar la valiosa contribucin que los propios nios pueden
hacer para una mayor comprensin de su propio bienestar. La vulnerabilidad
de los nios tiene que ver con la vulnerabilidad de los padres y, por tanto,
dando recursos para una buena parentalidad a los padres, los reforzamos a
ellos. Pero los nios son ms vulnerables cuando no tienen informacin ni
acceso a ella, cuando no tienen ningn poder ni participacin en las decisio-

47

nes que les afectan. Esta falta de participacin los hace sentirse impotentes,
pasivos e incapaces. Para poder colaborar activamente con los profesionales,
deben sentirse apoyados a hacerlo, es necesario que se sientan valorados
como personas, que tengan la confianza de que sern escuchados.
La capacidad de los nios para tomar decisiones depende de cada
nio, pero depende tambin del grado de respeto y de informacin que
reciben de quienes le rodean. Por eso, para garantizar esta escucha activa
y su participacin real, es necesario que tengan informacin adecuada a su
edad; hay que alentarlos a que expresen sus opiniones y decirles de la forma
que sea que queremos tenerlos en cuenta de verdad; escuchar sus puntos
de vista con respeto y seriedad, y explicarles de qu manera tendremos en
cuenta sus opiniones y quin tomar las decisiones; hacerles saber el resultado
de cada decisin, y, si sta es contraria a lo que ellos desean, explicarles bien
cules son las razones para hacer otra cosa.

La Convencin precisa: expresarse libremente, dejando claro que no


ha de ser por coaccin o presin, y, destaca, adems, el derecho de
todos los nios a esta expresin, y que no han de ser privados de
este derecho por razn de edad, de capacidad mental, de situacin
social u otras. Aun cuando las personas que viven y/o trabajan con
los nios quieran lo mejor para ellos, si a los nios no se les escucha,
se pierde su punto de vista, nico y diferente del de las personas
adultas, fruto de su vivencia, tambin nica y diferente. Si se les
escucha pero no se los toma seriamente, vale ms no escucharlos.
La falta de participacin los hace sentir impotentes, los vuelve
pasivos, los hace sentirse incapaces y, a veces, desordenados.
La conciencia de que pueden pedir aquello que les parece que
mejorar sus vidas deben sentirla como individuos y como grupo
social. En el primer caso, el entorno familiar, escolar y de ocio han
de responder a esta actitud de escucha activa y respetuosa. En el
segundo, hay que establecer estructuras ms formales para conseguirlo.
4.2. El inters superior del nio
Profundizar en la definicin de este concepto en la prctica de la intervencin protectora, de modo que permita una toma de decisiones con:

menos errores,

menos riesgos,

menos efectos secundarios victimizadores para los nios,

48

menos elementos subjetivos.

4.3. Resituar los objetivos de la intervencin con la infancia y la


adolescencia
Quisiera tambin recordar algunos de los objetivos especficos de
la intervencin social con la infancia: a) evitar el sufrimiento de los nios que
se encuentran en situacin de maltrato intrafamiliar; b) evitar la separacin
innecesaria de los nios de su entorno familiar y social; c) preservarlos del
maltrato, alejarlos del entorno maltratador, proporcionarles otro entorno o
mejorar el que tienen. Pero el objetivo general es siempre mejorar la situacin
de los nios, conseguir para ellos y ellas un bienestar psicosocial ms grande
y una mejor calidad de vida.
En todas estas intervenciones el inters superior del nio debera
ser prioritario. As lo dice el artculo 3.1 de la Convencin de las Naciones
Unidas: En todas las acciones que conciernen al nio, tanto si son llevadas
a trmino por instituciones de bienestar social pblicas o privadas, tribunales
de justicia, autoridades administrativas o cuerpos legislativos, la consideracin
principal ha de ser el inters primordial del nio.
Esta prioridad no nos permite ya ms tomar partido por ningn
otro inters mayor que el del nio. Pero esta toma de partido no se ha de
confundir de ningn modo con una culpabilizacin de los miembros adultos
de la familia, que provoquen o permitan el abuso o la situacin de maltrato, ni mucho menos juzgarlos. Y mucho menos en el caso de la violencia
domstica: siendo como son, con frecuencia, vctimas tambin de formas
disfuncionales de ejercer la parentalidad, la mayora de las veces con graves
problemas personales y sociales que los hacen acreedores, no de hostilidad y
rencor por haber maltratado a sus hijos, sino de lstima e impotencia no slo
porque a menudo no podemos ayudarlos, sino porque somos conscientes de
que aadimos ms dolor all donde ya haba suficiente.
Podemos olvidarnos del nio, aun pensando en nuestra actuacin
o la de nuestra institucin; podemos convertirlo otra vez en objeto de proteccin sin hacerlo partcipe de los pasos a dar cuando nos desvela un abuso
o un maltrato, del objetivo de nuestra actuacin; tenemos miedo (justificado
y razonable, y seguramente es que lo tenemos) a empeorar las cosas, a hacer
ms mal del que ya se ha hecho.
Desgraciadamente, si no trabajamos desde la perspectiva de los
derechos de los nios, la intervencin de los profesionales, sin que tengan

49

conciencia, puede estar reforzando la actitud vulnerante de los adultos e


incluso hasta ir en contra de los intereses de los nios.
Pero la demanda de ayuda no viene generalmente de los nios. La
hacen o la dejan de hacer los adultos que conviven o trabajan con l. Tal vez
de aqu puede venir en parte la actitud de resistencia a tratar al nio como
a una persona autnoma. Pero no tomar la perspectiva de los nios les ha
generado mucho sufrimiento, que no han visto respetados sus derechos de
participacin, que no se han visto escuchados sus deseos, sus necesidades.
4.4. Trabajar en colaboracin con las familias

El Estado tiene el deber de aconsejar y de educar a los padres sobre


sus responsabilidades. La inversin en la educacin de los padres
desde la perspectiva de la voluntariedad est reconocida cada vez
ms como un hecho de gran efectividad y de bajo coste.

Esto comporta que el Estado ha de atender a las familias identificadas como de riesgo de fracasar como familias, con medidas que
ayuden a evitar esta quiebra, ya sean medidas de orden prctico
(ayudas econmicas, vivienda, atencin diurna, ayuda a domicilio,
etc.) como de orden psicolgico y de soporte emocional (asesoramiento, counselling, comunidades vecinales de soporte, grupos
de padres y madres, escuelas de padres, etc.)

La vulnerabilidad de los nios tiene que ver con la vulnerabilidad


de los padres, y por tanto, dando instrumentos para una buena
parentalidad a los padres, los reforzamos a ellos. Sabemos tambin que los nios ms fuertes interiormente saben decir NO a las
demandas de los adultos que quieren abusar. Slo mediante el
respeto que ellos perciben que los adultos les tenemos, crece esta
fuerza interior.
4.5. Trabajar el continuum en la vida de los nios y de los adolescentes.
4.6. La funcin ombdusmnica (de defensa de los derechos de
los ciudadanos) que pueden realizar los profesionales: la actitud
pro-activa en la defensa de los intereses de los nios; salvar las
dificultades de la intervencin con la poblacin en situacin
de desventaja; construir resiliencia individual y colectiva en los
adultos como padres y en los nios.

50

Nosotros nos constituimos a menudo en los interlocutores de los


nios con la sociedad, en sus intrpretes, a veces en los mediadores entre un entorno desfavorable o claramente vulnerador y
ellos; en evaluadores de sus necesidades y de sus problemas.

Este papel que hacemos, honestamente, desde nuestra perspectiva de adultos, es muy delicado. Deberamos preguntarnos
quin es nuestro cliente. Y a partir de aqu escuchar su demanda:
si no los escuchamos en el lenguaje en que nos estn hablando,
desnudos en la medida de lo posible de nuestros prejuicios, de
las representaciones mentales hechas o condicionadas por nuestro insconsciente colectivo o individual, que no nos permite
integrar AQUELLO que estamos entendiendo, de lo que nos
estn diciendo, y actuar en consecuencia.

Con frecuencia observamos una cierta suspicacia, hasta incluso


un cierto recelo, con referencia a los derechos de los nios y adolescentes
por parte precisamente de los colectivos de adultos que tienen contacto
con la infancia: padres y madres, maestros, sociales...
Bien al contrario, creo que conocer los derechos de los nios,
profundizar en lo que significa en la prctica su aplicacin en el trabajo
profesional, no slo no hace el trabajo ms complejo y difcil, sino que
libera desde diferentes puntos de vista: del omnipotente sentido de la
responsabilidad adulta, en nuestro posicionamiento en el trato con ellos,
en la defensa a veces encarnizada de un determinado marco terico, en
la siempre difcil toma de decisiones, nos aporta parmetros ms claros,
respetuosos, reales, simples, frente a tanta complejidad.
La aplicacin de la Convencin es lo deseable, es el objetivo
a conseguir. Entre lo que dice ella y el maltrato de cualquier clase, hay
toda una gama de grises, en los cuales caben todas las formas de ejercer la parentalidad, de ejercer la docencia o cualquier otro trato con el
nio o adolescente, de una manera ms o menos acertada, respetuosa,
positiva, etc. Se puede pensar que los malos tratos fsicos graves tienen
mayoritariamente (aunque no siempre) una reaccin de defensa del nio
por parte de los adultos y/o por los profesionales que lo tratan. Pero no
creo que podamos decir lo mismo de los malos tratos psquicos ni del
abuso sexual.

51

POLTICAS DE ENVEJECIMIENTO Y PERSONAS MAYORES

MERC PREZ SALANOVA


Psicloga Reponsable del rea
Psicococial y de Participacin
Institut Catal de lEnvillement (UAB)
Profesora Facultat de Psicologia (UAB)

Vivimos en sociedades longevas. El aumento de la esperanza de


vida no es una caracterstica minoritaria sino que alcanza a la mayora de
personas que comparten fecha de nacimiento. Ese logro configura nuevos
horizontes individuales y colectivos. Hoy, una persona de 65 aos tiene
por delante un 22% de su vida por vivir (IMSERSO, 2005). Esa realidad
encaja difcilmente con el esquema de la vida estructurado en tres tareas
y etapas. Seguimos usando ese esquema en el que aprendizaje, trabajo
y ocio se corresponden con los perodos de infancia y juventud, edad
adulta y vejez, mientras que en la prctica la fluidez resulta progresivamente ms notoria.
Repensar las polticas y las intervenciones requiere ampliar el
marco de anlisis, disponer de nuevas perspectivas, admitir paradojas y
contradicciones, y visualizar los sesgos con los que habitualmente se aborda
la longevidad y el envejecimiento.
El objetivo de este artculo es ofrecer algunas ideas con la intencin
de aportar estmulos y sugerencias para repensar las polticas y las intervenciones. se es el hilo conductor que justifica la seleccin de los temas que a
continuacin se plantean.
Aunque al tratar sobre el envejecimiento poblacional frecuentemente las imgenes a las que se alude se concentran en la cifra creciente
de personas mayores, nuestra sociedad no puede calificarse de envejecida si se toma en cuenta solamente el nmero de personas mayores.
Esto es as porque el envejecimiento de la poblacin resulta de la unin
de dos fenmenos: el avance de la longevidad junto con la cada de la
fecundidad. Ambos aspectos caracterizan el contexto en el que vivimos
actualmente. Sin embargo, para repensar las polticas no es suficiente

52

tener en cuenta solamente las transformaciones de la estructura de la


poblacin.
En el anterior ciclo de debates Andreu Domingo ofreca una excelente reflexin, articulada desde la perspectiva demogrfica, cuya lectura
recomiendo. El texto aporta coordenadas bsicas para reflexionar sobre el
envejecimiento, y de modo ms amplio para repensar las polticas sociales,
objeto de debate en este segundo ciclo. Entre esas coordenadas, resulta de
inters subrayar la relativa a las generaciones concretada en dos vertientes,
la concerniente a las personas mayores y la correspondiente a la poblacin
en su conjunto.
Entre las personas mayores que viven en la actualidad existe
diversidad generacional, con todo lo que ello conlleva en cuanto a variedad de experiencias, y a diferencias en las condiciones de vida, en los
trabajos realizados o en los entornos rurales o urbanos en los que han
habitado. Los trabajos de Julio Prez Daz (2003), al incorporar la perspectiva generacional nos permiten pensar en el envejecimiento de las
personas y hacerlo considerando su curso vital. Asimismo, en la medida
que contemplamos las diversas generaciones de personas mayores, y
advertimos las peculiaridades de cada generacin, podremos evitar una
visin uniformizante y estereotipada de la vejez en la que las caractersticas de una generacin de personas mayores se generalizan al conjunto
de ese sector de la poblacin.
A esa primera vertiente de carcter diacrnico, la perspectiva
generacional suma otra de tipo sincrnico: el envejecimiento concierne al
conjunto de generaciones, es decir, al conjunto de ciudadanos que conviven
en el barrio, el pueblo o la ciudad, el pas o la escala en la que queramos situarnos. Desde esta vertiente es ms fcil que advirtamos la interdependencia
de unas generaciones con otras.
El componente generacional proporciona de este modo una
va de enlace entre dos planos de anlisis complementarios: el relativo
a la estructura de la poblacin y el concerniente al envejecimiento individual.
1. QU ENFOQUES PUEDEN RESULTAR TILES?
A la par que ese enlace, aportado por la perspectiva generacional,
necesitamos enfoques que nos permitan comprender el envejecimiento como
el resultado de cambios, a la vez que inscrito en contextos cambiantes y

53

generador de cambios. Por todo ello, nos conviene disponer de enfoques


conectivos y dinmicos (Prez Salanova, 2002).
Enfoques conectivos que consideren el envejecimiento en relacin
con los diferentes mbitos de la vida cotidiana y que permitan reconocer las
diversas interrelaciones. De este modo en el anlisis pueden tener cabida
cuestiones tan variadas como el funcionamiento de las ciudades, el diseo de
las viviendas, la configuracin del mercado de trabajo, la perspectiva digital
o la organizacin del sistema sanitario y de los servicios sociales.
Enfoques dinmicos que aborden el envejecimiento, ligado a las
modificaciones que tienen lugar en distintas esferas como a las transformaciones en los comportamientos y en las formas de vida. Nos referimos a
modificaciones que se producen tanto en la estructura y la dinmica de las
familias, en la organizacin del trabajo, en las formas de ocio o en los estilos
de consumo como a aquellas que tienen lugar en relacin a la poltica o a
la economa.
Se trata pues de admitir que el mayor nmero de personas mayores
no es un aspecto ajeno a los entornos en los que vivimos, tambin de reconocer que la fluidez en los cursos vitales de las personas configura nuevas
perspectivas a nivel individual y colectivo. Algo aparentemente obvio que, sin
embargo, resulta difcil de incorporar en las polticas y en las intervenciones.
Sin duda es ms complejo establecer conexiones entre temas o problemas
que pensar segmentadamente en un grupo de poblacin a partir de la edad.
En la prctica, de forma inercial, las actuaciones suelen expresar la adscripcin
de temas a sectores de poblacin, y as encontramos temas propios de las
personas mayores y temas no propios.
Por ello, reviste especial inters la recomendacin de la 2 Asamblea
Mundial sobre el Envejecimiento (Madrid, 2002) que propugna el desarrollo
del mainstreaming como un camino adecuado para encarar la adaptacin de
las sociedades al envejecimiento. Con esa ptica se puede visualizar de modo
diferente las cuestiones o los problemas de la vejez, y se abre un camino que
hace posible renovar la formulacin de las preguntas, como tambin establecer preguntas nuevas, manteniendo de forma permanente una relacin
entre el envejecimiento y las diversas esferas de la vida cotidiana.
2. INDEPENDENCIA, DEPENDENCIA Y VIDA COTIDIANA
Los datos ms recientes sobre la poblacin de 65 y ms aos,
que recoge el documento Las personas mayores en Espaa Informe

54

2004 (IMSERSO, 2005) permiten apreciar su crecimiento: 7.276.620


en el ao 2003 frente a 6.842.143 en el 2000. Si tomamos el grupo de
octogenarios el aumento entre 1991 y 2003 alcanza el 53%; en ese ao
se contabilizan 1.756.844 octogenarios, es decir, el 4,1% de la poblacin.
Tambin el grupo de centenarios va en aumento. Si en 1991 eran 2.959,
en el censo de 2001 alcanzaba la cifra de 4.218 personas con un claro
predominio de las mujeres (3.310 mujeres y 908 varones). Esa diferencia
entre ambos sexos, se advierte tambin en aspectos como la viudez o la
soledad. El nmero de mujeres viudas triplica al de los varones 44,2%
y 12,9% respectivamente. Entre las 1.358.937 personas mayores que
viven solas, 1.043.471 son mujeres y 315.466 varones, es decir 25,9%
y 10,8% respectivamente. Esas cifras justifican sobradamente la conveniencia de repensar las polticas sociales desde una perspectiva que
combine gnero y envejecimiento.
El Informe citado pone de manifiesto, una vez ms, que una parte
importante de las personas mayores viven de forma independiente su cotidianeidad. Igualmente indica que las situaciones de dependencia de la ayuda
de otros aumentan con la edad. Es entre las personas de 80 y ms aos, el
grupo en el que se concentra el mayor nmero de personas que requiere
la ayuda o las atenciones para su vida diaria, con intensidades diversas. Los
sucesivos Informes anuales del Observatorio de personas mayores corroboran
esa tendencia que, por otra parte, podemos apreciar en el devenir diario.
Respecto al amplio grupo de personas mayores que organizan
de forma autnoma su vida cotidiana, son muy numerosas las que colaboran en el funcionamiento cotidiano de las familias de sus hijos e hijas,
especialmente en tareas domsticas y de cuidado de los nietos y nietas.
Es decir personas mayores que llevan a cabo actividades que facilitan la
vida de otros. Se trata de contribuciones que tienen lugar en la esfera
privada, y en consecuencia carecen de la visibilidad social suficiente para
ser reconocidas. De modo que, por ejemplo, cuando se habla de conciliacin entre la vida familiar y la vida laboral, la referencia a las personas
mayores suele hacerse en trminos de personas mayores dependientes,
y escasamente en trminos de aportacin.
En cambio, las caractersticas y necesidades de la poblacin de
mayor edad estn en la actualidad ms presentes en los medios de comunicacin; en definitiva, son ms visibles, debido en buena parte a los trabajos
en marcha para el desarrollo de la ley de fomento de la autonoma y atencin
a la dependencia. La concrecin de los temas que abord el Libro Blanco de
la Dependencia o la creacin del programa de atencin a la dependencia en

55

Catalunya son algunas de las iniciativas en curso, cuya difusin se ha extendido ms all de los debates o las jornadas de especialistas.
En ambas iniciativas, se reconoce la funcin que realizan las
familias, y concretamente las mujeres, en la ayuda o la atencin a las
personas mayores, y se tienen en cuenta los efectos de las transformaciones de las familias el tamao, las dinmicas, los valores en su
capacidad para aportar esas ayudas. En consecuencia, se reconoce que
la denominada proteccin social invisible no puede continuar siendo el
recurso bsico para atender a esas personas mayores, a la vez que se
adopta una lgica de derechos subjetivos. Por otra parte, se introducen
los efectos positivos en trminos de la ocupacin generada por el aumento de servicios, y por tanto se establecen conexiones con la esfera
del mercado de trabajo.
Sin duda, esas iniciativas, constituyen un avance en la medida
que reconocen las situaciones de dependencia como un riesgo colectivo.
A la par que esa valoracin positiva, cabe preguntarse sobre las caractersticas de los servicios a impulsar. El intenso familiarismo que ha
caracterizado las polticas de atencin a la vejez ha ido acompaado de
un desarrollo insuficiente del estado del bienestar cuyo signo ms claro es
la escasez de servicios. Ambos aspectos han generado unas condiciones
que obstaculizan pensar en trminos como: cules son las preferencias de
las personas mayores o cules son sus criterios acerca de la calidad. Unas
y otros han estado ausentes. Y lo construido hasta ahora equipamientos
y programas se ha basado en esa ausencia. Enfocar las polticas y las
prcticas profesionales en una perspectiva en la que el empowerment de
las personas mayores sea eje, deviene el principal reto en el desarrollo
de nuevos servicios (Thompson y Thompson, 2001).
3. ENVEJECIMIENTO ACTIVO: UN MARCO POLTICO
La formulacin del Envejecimiento Activo propuesto por la
OMS (2002) constituye un slido y sugerente marco para repensar las
polticas sobre el envejecimiento. El envejecimiento activo se define como
el proceso de optimizacin de las oportunidades de salud, participacin
y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que las
personas envejecen.
Entre los aspectos que plantea el documento, veremos a continuacin algunos de los que, a mi entender, estimulan especialmente la
reflexin.

56

En primer lugar, el cuestionamiento acerca del uso de la edad como


criterio definitorio de las polticas.
La observacin sobre la vida cotidiana proporciona pistas suficientes
para advertir que la edad cronolgica no cumple una funcin de referencia
exacta. Si tomamos el mercado de trabajo, hoy, en diversos sectores, tener
45 o 50 aos significa ser ya mayor. Paralelamente los intervalos de edad
con la que las personas se jubilan se amplan cada vez ms. Esa fluidez no
es ajena a la discriminacin por la edad existente en muchas entidades y
empresas, como tampoco lo es a la diferencia de oportunidades reales de
continuar en el mercado de trabajo segn cual sea la actividad laboral. Si nos
proponemos repensar las polticas, es pertinente captar las contradicciones,
en este caso la contradiccin que existe entre la preocupacin por mantener
las tasas de actividad y las actuaciones renovadoras y rejuvenecedoras de
esas organizaciones.
En segundo lugar, la propuesta de un nuevo paradigma que sustituya la visin de las personas mayores asociada a la dependencia, la enfermedad o la pasividad. La OMS plantea la necesidad de pensar en las personas
mayores como aportadoras y receptoras del desarrollo social, subrayando
que se es el desafo principal a enfrentar.
Enfrentar ese desafo requiere admitir que la versin de la vejez
como carga sigue impregnando en la actualidad muchas de las actuaciones
que se realizan y de los posicionamientos que se emiten. Cada vez que se
asocia la nocin de sociedades envejecidas con la idea de decadencia, o de
prdida de dinamismo, establecindose una relacin de causa-efecto, se refuerza una visin negativa de la vejez. Enfrentar el desafo, tambin requiere
admitir la paradoja que se produce cuando se proclama el aumento de la
esperanza de vida como un avance y, a la vez, se desdean las exigencias
que dicho avance comporta individual y colectivamente. Repensar las polticas demanda preguntarnos acerca de las condiciones favorables para que
las personas mayores continen sintindose aportadoras, e identificar los
obstculos que lo impiden. Finalmente, enfrentar ese desafo nos conduce
a interrogarnos acerca de los modelos de desarrollo social y de las vas de
integracin no circunscritas a la actividad laboral. Evadir estas cuestiones
produce un efecto: se deja de lado a un grupo de la poblacin, cada vez ms
numeroso, con capacidades y energas, y por tanto se facilita su desvinculacin
de un proyecto colectivo.
En tercer lugar, una concepcin de la discapacidad que permita
reconocer las fortalezas de las personas mayores con discapacidades.

57

No se trata de negar el impacto de la discapacidad en la vida


cotidiana o de infravalorar las limitaciones. Se trata de no incrementar la
discapacidad al dejar de lado las capacidades o al olvidar la influencia de los
entornos y de las relaciones en las situaciones de dependencia.
Si atendemos a esa concepcin, podemos pensar en lgica de
Envejecimiento Activo tanto al referirnos a las personas que mantienen
una vida independiente como cuando pensamos o trabajamos con
personas que necesitan ayudas en su vida diaria. Ciertamente, adoptar
esa lgica supone revisar esquemas de trabajo, patrones de relacin o
diseo de espacios, pero puede existir alguna va de cambio sin esa revisin? Los resultados de la investigacin Activando el Envejecimiento
Activo (Prez Salanova, 2003) muestran la distancia percibida por los
profesionales y las personas mayores entre un enfoque que reconoce las
fortalezas y las prcticas cotidianas.
En cuarto lugar, sustituir el planteamiento de la planificacin estratgica, basada en las necesidades, que contempla las personas mayores
como objetos pasivos, por otro que reconozca los derechos de las personas
mayores a la igualdad de oportunidades y de trato en todos los aspectos de
la vida a medida que envejecen.
Repensar las polticas significa tambin impulsar la participacin
de las personas mayores en el diseo, seguimiento y evaluacin de los
servicios. En la actualidad la planificacin no se basa en ese enfoque, la
existencia de marcos formales de consulta no es por s sola una condicin
suficiente. Necesitamos desaprender para aprender a estimular y facilitar
la expresin de las personas mayores. Los trabajos de Barnes y Walker
(1996) estableciendo las caractersticas de nuevos estilos de relacin
entre los profesionales y las personas mayores, o las experiencias que
han promovido la expresin de la palabra de las personas mayores sobre sus dificultades y aspiraciones (Cook y otros, 2004) tienen un doble
valor para nuestro objetivo: proporcionan criterios para repensar, a la
vez que demuestran cmo s es posible incorporar la perspectiva de las
personas mayores.
Ciertamente la longevidad y el envejecimiento de la poblacin
hacen emerger nuevos interrogantes en muchos planos, desde la tica hasta
la economa, desde la justicia social hasta las responsabilidades individuales.
Construir respuestas es una tarea que compete a todos los ciudadanos.
Repensar las polticas debera permitirnos avanzar en esa competencia de
ciudadana, sin limitaciones de edad.

58

BIBLIOGRAFA
Barnes M., Walker A. (1996) Consumerism versus empowerment: a principled
aproach to the involvement of older service users. Policy and Politics. 24
(4): 375-391.
Cook J, Maltby T, Warren L. (2004) A participatory approach to older
womens quality of life. En Walker, A., y Hagan C. Eds. Growing Older.
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IMSERSO (2005) Las personas mayores en Espaa Informe 2004.
Naciones Unidas (2002) Plan de Accin Internacional de Madrid sobre el
Envejecimiento. Rev Esp Geriatr Gerontol 200,37 (S2): 12-36.
Organizacin Mundial de la Salud (2002) Envejecimiento Activo: Un marco
poltico. Rev Esp Geriatr Gerontol 200, 37 (S2): 74-105.
Prez Daz, J. (2003) La madurez de masas. IMSERSO: Madrid
Prez Salanova, M. (2002) Envejecimiento y participacin Necesitamos
nuevos enfoques? Intervencin Psicosocial 10(3). 285-294
Prez Salanova, M. (2003) Activando el Envejecimiento Activo. Madrid,
IMSERSO, Estudios I+D+I, n 18. - http://www.imsersomayores.csic.
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Thompson N., Thompson S. (2001) Empowering Older People. Journal of
Social Work. 1(1): 61-76.

59

EL PAPEL DE LA IGUALDAD EN LAS POLTICAS SOCIALES:


EL CASO DE LA VIOLENCIA DE GNERO.

ENCARNA BODELN GONZLEZ


Profesora de Filosofa del Derecho.
Universitat Autnoma de Barcelona.

1. Los orgenes sociales e histricos de los conceptos.


En los ltimos aos se ha popularizado la expresin violencia contra las mujeres y violencia de gnero1 para definir un problema que en los
aos setenta recibi denominaciones como violencia patriarcal y violencia
sexista.
Es muy importante destacar que todos los conceptos que los
movimientos de mujeres utilizaron para describir la violencia en los aos
setenta y ochenta hicieron referencia a que la violencia tiene relacin con
estructuras sociales y culturales como el sexismo, el patriarcado, el gnero
(AA. VV., 1990). La violencia la ejercen mayoritariamente los hombres contra
las mujeres, pero el hecho que la explica no es la naturaleza biolgica, sino
las estructuras socioculturales asociadas (Izquierdo, 1998; Stocke, 1998).
Los conceptos violencia de gnero y violencia contra las mujeres permiten incluir las diversas manifestaciones de la violencia contra las
mujeres. Estos conceptos ponen el acento en la razn que produce la violencia contra las mujeres, la estructura de desigualdad social, econmica, etc.,
que ha relegado histricamente a las mujeres, es decir, la estructura de las
relaciones de gnero. De otra parte estos conceptos enfatizan la idea de que
la violencia contra las mujeres, a pesar de su diversidad de manifestaciones
(la violencia sexual, la violencia intrafamiliar, el acoso sexual, la prostitucin
forzada, etc.) tiene un mismo origen, la existencia de una cultura sexista y
de un mecanismo de subordinacin social con respecto a las mujeres.
Como veremos, las polticas pblicas han realizado a menudo una
operacin de vaciado de contenido caracterizada por:

60

a)

Una utilizacin imprecisa de los trminos. Un claro ejemplo de ello


es cmo el trmino gnero se ha hecho servir como sinnimo de
sexo. Ms all de las carencias del concepto gnero, parece claro
que el vocablo sexo no se puede hacer servir como sinnimo de
gnero, ni para designar una de las muchas manifestaciones de la
violencia de gnero, por ejemplo como sinnimo de violencia familiar.
ste es uno de los errores que todava se mantienen en la nueva Ley
Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin
Integral contra la Violencia de Gnero, que a pesar de su ttulo es una
ley pensada esencialmente para el problema de la violencia familiar.

b)

La utilizacin no congruente de los conceptos. Muchas de las medidas que se han tomado contra la violencia de gnero y/o la violencia
patriarcal no responden, no son congruentes, con las implicaciones
del concepto. Tanto el concepto de gnero como el de patriarcado
implican que la violencia contra las mujeres es una manifestacin
de una violencia estructural contra las mujeres, de una desigualdad
social muy profunda. La lucha contra la violencia de gnero y/o la
violencia patriarcal no puede hacerse con instrumentos pensados
para individualizar la conducta como el derecho penal. El derecho
penal puede tener un papel para proteger a las vctimas2, pero no
para erradicar la violencia contra las mujeres, ya que la razn de
esta violencia no es la conducta individual, sino una estructura social
desigual (Bodeln, 1998).

c)

La inversin de los significados. Si se analiza el problema de la violencia


contra las mujeres desde la perspectiva de la existencia de estructuras
patriarcales o de estructuras desiguales de gnero, queda claro que
la violencia es una manifestacin de un problema central que es el
patriarcal, la estructura de gnero, etc. En el uso institucional que
se ha hecho muy a menudo de estos conceptos la causa queda con
mucha frecuencia invisibilizada y aparece como eje del problema el
resultado: la violencia contra las mujeres. De esta manera la violencia
se convierte en el centro del problema, una violencia que muchos
quieren entender como una violencia parecida a otras.
1.2. Los diferentes modelos explicativos.

La razn de este problema que brevemente acabamos de apuntar


est en la existencia de diferentes modelos explicativos. La cuestin de la
violencia contra las mujeres ha recibido y recibe diferentes valoraciones desde
diferentes marcos tericos3.

61

Las polticas pblicas de las diferentes administraciones se han


movido en los ltimos quince aos entre dos grandes visiones del fenmeno
de la violencia contra las mujeres que llamaremos:
I)

El modelo de la violencia de gnero o violencia patriarcal. La violencia contra las mujeres: un problema de derechos.

II)

El modelo de la violencia contra las mujeres como un problema de


violencia inter-personal. La violencia como problema de seguridad.

Estos dos modelos nos ayudan a comprender las diferentes perspectivas utilizadas por las administraciones. Son, por tanto, modelos tericos
que en la realidad se pueden encontrar a menudo mezclados y que han sido
utilizados con frecuencia sucesiva o conjuntamente por una misma administracin (Bodeln/Querol, 2002). Una de las novedades ms importantes
que aportan las polticas pblicas que desde el gobierno estatal impulsa la
nueva Ley orgnica 1/2004 y desde el mbito cataln el nuevo plan contra
la violencia es que, en definitiva, se opta por un modelo que entiende la
violencia contra las mujeres como una violencia patriarcal o de gnero.
El modelo de la violencia de gnero o violencia patriarcal se correspondera con los anlisis feministas e implica entender que violencia contra
las mujeres (Bosch/Ferrer, 2002; Cantera, 1999) significa que:

La existencia de la violencia de gnero es una manifestacin de


naturaleza patriarcal de la sociedad

Es un problema de tipo social, que se deriva de la situacin social


de subordinacin de las mujeres y que se ha de solucionar transformando las estructuras que oprimen a las mujeres.

La violencia de gnero puede presentar diferentes manifestaciones, la violencia fsica, psquica, sexual, etc. Luchar contra
la violencia de gnero no implica slo parar las agresiones y
generar estructuras de apoyo psicolgico, social y econmico,
sino que requiere crear una estructura jurdica que reconozca
los derechos de las mujeres.

Para este primer modelo la violencia contra las mujeres es fundamentalmente un problema de derechos, de insuficiente desarrollo y reconocimiento
de los derechos de las mujeres, un problema de discriminacin en la medida
que las mujeres no pueden gozar de sus derechos. Se trata tambin de un pro-

62

blema de falta de libertad en la medida que las mujeres no pueden desarrollar


libremente sus capacidades y derechos por la existencia de la violencia.
Por otro lado, el modelo de la violencia contra las mujeres como
un problema de violencia interpersonal y de seguridad implica rechazar gran
parte del anlisis feminista, presentando el problema de la violencia hacia las
mujeres y los nios como:

Un problema de tipo individual, y por tanto se ha de solucionar


fundamentalmente con el castigo penal al agresor.

Un problema de violencia fsica, y por tanto no haca falta abordar


otros aspectos, como pueden ser las necesidades sociales.

Un problema de seguridad, parecido a otros fenmenos, que no


pone en cuestin el buen funcionamiento de las instituciones sociales ni la estructura de derechos existentes.

Para este segundo modelo la violencia contra las mujeres es bsicamente un problema de violencia, parecido a otras violencias, y que se ha
de enfocar desde la perspectiva de la seguridad. ste es el modelo que han
desarrollado muchas intervenciones institucionales que se han realizado en
los ltimos veinticinco aos. Se trata de un modelo que ha sido estudiado con
detenimiento en otros pases (Dobash, E./Dobash, E., 1992; Pitch, 1998).
Aun habindose adoptado a finales de los aos noventa la terminologa del modelo de la violencia de gnero, la inexistencia de amplias
polticas pblicas permite afirmar que todava continuamos arrastrando
elementos del modelo que entiende la violencia contra las mujeres como
una violencia interpersonal.
Es decir, que las insuficiencias de las polticas pblicas desvelan que
la adopcin de una terminologa ms adecuada no puede superar por s sola
las carencias.
Todo esto supone que las carencias de las polticas pblicas que
hasta el momento se han desarrollado para erradicar la violencia contra las
mujeres radican en la concepcin de estas polticas. Ms all de una discusin
conceptual hace falta un enfoque que presente una poltica pblica coherente
con la comprensin que desde los movimientos de mujeres se ha hecho del
tema; es decir, ms all del concepto utilizado consideramos que lo importante
es el modelo que en conjunto se quiere desarrollar4.

63

Como decamos antes, las nuevas propuestas legislativas, especialmente desde el mbito cataln indican que necesitamos una comprensin
del tema que ha de poner en el centro del debate la siguiente idea:
Las mujeres son parte activa de procesos por la lucha de sus derechos. Desarrollando sus derechos erradicaremos la violencia. El principal
instrumento de lucha contra la violencia patriarcal y de gnero es el desarrollo
de los derechos de las mujeres5.
Como veremos seguidamente, esta idea no slo es consecuencia
de la experiencia de los movimientos de mujeres que han trabajado contra
la violencia, sino que ya es tambin una idea asumida en el mbito de la
legislacin internacional.
1.3. La violencia contra las mujeres: un problema de falta de
reconocimiento de derechos.
La Conferencia Mundial de Derechos Humanos, realizada en Viena en
1993, marc un hito importante al reconocer los derechos humanos de las mujeres
como parte integral de los derechos humanos universales. Se afirm que:
... la plena participacin, en condiciones de igualdad, de la mujer en la
vida poltica, civil, econmica, social y cultural en los planos nacional, regional e
internacional y la erradicacin de todas las formas de discriminacin basadas en
el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional..., subrayando
con ello, ... la importancia de la labor destinada a eliminar la violencia contra la
mujer en la vida pblica y privada. Se pidi ... a la Asamblea General que apruebe
el proyecto de Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer e
insta a los estados a que combatan la violencia contra la mujer de conformidad
con las disposiciones de la declaracin (Naciones Unidas, 1993).
En la Asamblea General de diciembre de 1993, se aprob la Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer y se encarg a
la Comisin de la Condicin Jurdica y Social la preparacin de un Protocolo
Facultativo en la Convencin para crear un mecanismo para la presentacin
y tramitacin de denuncias. Este mecanismo es el Protocolo Facultativo de la
Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra
las mujeres, adoptado por la Asamblea General de la ONU en la resolucin
A/54/4 de 6 de octubre de 1999, que ya ha sido ratificado por Espaa.
La Declaracin sobre la Eliminacin de la Violencia contra la Mujer
recoge todas las contribuciones tericas que se haban hecho con este tema

64

hasta el momento, y en muchos aspectos recoge las aportaciones de los


movimientos internacionales de mujeres. En este sentido destaca la relacin
que se establece entre la eliminacin de todas las formas de discriminacin
contra la mujer y la eliminacin de la violencia. La violencia contra las mujeres se describe como un obstculo a la igualdad, al desarrollo y a la paz en
general, como un obstculo al desarrollo humano. Se reconoce claramente
que la violencia contra las mujeres constituye una manifestacin de las relaciones de poder desiguales entre hombres y mujeres. Se identifican algunos
colectivos de mujeres como especialmente vulnerables a la violencia: las
mujeres indgenas, las mujeres inmigrantes, las mujeres detenidas, las nias,
las mujeres discapacitadas, las mujeres mayores, las mujeres que pertenecen
a minoras, las mujeres que habitan en comunidades rurales aisladas.

Declaracin sobre la eliminacin de la violencia contra la mujer.


Resolucin de la Asamblea General N.U. 48/104 del 20 de diciembre de 1993
Artculo 1
A los efectos de la presente Declaracin, por violencia contra la
mujer se entiende todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo
femenino que tenga o pueda tener como resultado un dao o sufrimiento
fsico, sexual o psicolgico para la mujer, as como las amenazas de tales
actos, la coaccin o la privacin arbitraria de la libertad, tanto si se producen
en la vida pblica como en la vida privada.
Artculo 2
Se entender que la violencia contra la mujer abarca los siguientes
actos, aunque sin limitarse a ellos:
a) La violencia fsica, sexual y psicolgica que se produzca en la
familia, incluidos los malos tratos, el abuso sexual de las nias en el hogar,
la violencia relacionada con la dote, la violacin por el marido, la mutilacin
genital femenina y otras prcticas tradicionales nocivas para la mujer, los
actos de violencia perpetrados por otros miembros de la familia y la violencia
relacionada con la explotacin.
b) La violencia fsica, sexual y psicolgica perpetrada dentro de
la comunidad en general, inclusive la violacin, el abuso sexual, el acoso y
la intimidacin sexuales en el trabajo, en instituciones educacionales y en
otros lugares, la trata de mujeres y la prostitucin forzada.

65

c) La violencia fsica, sexual y psicolgica perpetrada o tolerada


por el Estado, dondequiera que ocurra.
En el momento de su redaccin, esta definicin tuvo una gran
importancia ya que estableca un concepto general de violencia contra las
mujeres, dentro del cual se incluyen diversas manifestaciones, y propona
diversas medidas que haban de desarrollar los Estados.
En este mismo sentido, la Conferencia de Beijing de 1995 vincul la
lucha contra la violencia a las mujeres con el concepto de gnero, con la idea
de que la violencia contra las mujeres tiene causas estructurales, vinculadas
a la relegacin histrica de las mujeres.
Tambin desde 1995 la Comisin Europea ha presentado diversas
iniciativas sobre este tema. En 1997 el Parlamento Europeo aprob un informe
y adopt una resolucin sobre la violencia contra las mujeres conocida como
Tolerancia Cero frente a la violencia contra las mujeres6. Esta resolucin
recoga las aportaciones de la Conferencia de Pekn de 1995 en el anlisis
de la violencia contra las mujeres. En primer lugar, se identificaba como
colectivo objeto de esta violencia a las mujeres; en segundo lugar, inclua
en el concepto de violencia contra las mujeres sus variadas manifestaciones;
en tercer lugar, vinculaba la violencia contra las mujeres con situaciones de
desigualdad estructural en nuestra sociedad7:
E. Considerando que la violencia contra las mujeres est sin duda
alguna vinculada al desequilibrio en las relaciones de poder entre los sexos
en los mbitos social, econmico, religioso y poltico, pese a las legislaciones
nacionales e internacionales a favor de la igualdad8.
1.4. Las polticas pblicas contra la violencia de gnero 9.
Para explicar les polticas pblicas contra la violencia de gnero en
el Estado espaol distinguiremos cuatro grandes perodos:
a)

La ausencia de polticas pblicas contra la violencia de gnero

Hasta la aparicin de los primeros planos de igualdad a nivel estatal podemos decir que el tema de la violencia de gnero estuvo fuera de la
agenda de las polticas pblicas. Eso a pesar del gran activismo y presencia del
movimiento feminista que, desde los aos setenta, denunci esta situacin
en nuestro pas e intervino creando recursos y respuestas propias (Bodeln,
2002; Maci, 1996).

66

b)

Primeras polticas pblicas contra la violencia de gnero

Hemos de esperar hasta el II Plan para la Igualdad de Oportunidades (1993-1995)10 para lograr una atencin ms especfica hacia el problema,
que tambin aparece en el III Plan para la Igualdad de Oportunidades entre
Mujeres y Hombres (1997-2000).
c)

Los planes especficos contra la violencia de gnero

Como veremos a continuacin, los planes contra la violencia de


gnero aparecen a finales de los aos noventa, primero en el mbito nacional
y despus en el mbito autonmico y local. Seguidamente comentaremos
algunas de las caractersticas de estos planes, comenzando por los planes de
carcter nacional y continuando con los planes autonmicos. Cabe sealar
tambin la gran importancia que desde los primeros momentos tuvieron las
polticas desarrolladas en el mbito local.
Una gran parte de los planes se han pensado desde y para atender
el problema del maltrato familiar. A pesar de que a menudo se utilizan las
expresiones violencia contra las mujeres y violencia de gnero, son pocos
los planes que incluyen las otras expresiones de la violencia de gnero y
que proponen intervenciones especficas por hechos como las agresiones
sexuales, el acoso sexual, etc.
A finales de los aos noventa aparecieron otros instrumentos
normativos como los protocolos y los acuerdos interinstitucionales. Los
protocolos de actuacin son acuerdos que articulan los criterios de actuacin de diversos profesionales relacionados con el tema de la violencia de
gnero. Estos acuerdos fueron fruto de la necesidad de coordinacin entre
diversos profesionales, especialmente del mbito policial, sanitario y jurdico. Por esta razn en el mbito donde ms y mejor se han desarrollado
es en el mbito local.
Los acuerdos institucionales han aparecido con posterioridad a los
protocolos de actuacin. En este caso, se trata de grandes compromisos de
las instituciones respecto de las actuaciones en los casos de violencia de gnero. Su mbito autonmico vincula las instituciones responsables (Tribunales
Superiores de Justicia, Fiscala, Delegacin del Gobierno, etc.). En algunos
casos estos acuerdos se acompaan de protocolos donde ya se detallan los
circuitos y las pautas de actuacin.
d)

Las leyes especficas contra la violencia de gnero.

67

En los ltimos aos ha aparecido una nueva forma de estructurar


las polticas pblicas contra la violencia de gnero, las leyes contra la violencia
hacia las mujeres. Destaca especialmente la ley estatal aprobada a finales
del ao 2004 que, a pesar de sus carencias, es un punto de inflexin en el
tratamiento de este tema. Tambin es necesario recordar que antes de esta
ley ya han aparecido otras leyes contra la violencia de gnero. En el Estado
espaol se han aprobado hasta el momento las siguientes leyes:
1)
2)
3)

4)
5)

Ley de prevencin de Malos Tratos de Castilla-La Mancha, de 17


de mayo de 2001.
Ley Foral 22/2002 de 2 de julio, para la adopcin de medidas
integrales contra la violencia sexista, del gobierno de Navarra.
Ley de la Comunidad Autnoma de Canarias 16/2003, de 8 de
abril, de prevencin y proteccin integral de las mujeres contra la
violencia de gnero.
Ley Integral 1/2004, de 1 de abril, para la Prevencin de la violencia
contra las mujeres y la proteccin de las vctimas, de Cantabria.
Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin
Integral contra la Violencia de Gnero.
1.4.1. Los planes de accin sobre la violencia contra las mujeres
y las contradicciones de las polticas pblicas.

A continuacin analizaremos algunos de los planes de accin sobre


la violencia contra las mujeres para mostrar los problemas que han caracterizado hasta tiempos recientes la intervencin institucional en el tema de la
violencia de gnero. Empezaremos analizando las caractersticas de los planes
nacionales, para pasar despus al caso de Catalunya.
1.4.1.1. Los planes nacionales.
I Plan de Accin sobre la violencia contra las mujeres (1998-2000)
En 1998 se aprob el primer plan dedicado ntegramente al tratamiento de la violencia contra las mujeres. Este plan tuvo mucha importancia,
ya que siguiendo su modelo se desarrollaron otros planes especficos a nivel
autonmico y local.
II Plan Integral contra la Violencia Domestica (2001-2004)
Este plan utilizaba el concepto de Violencia domstica, pero a
la vez en la su introduccin se habla de violencia contra las mujeres. La

68

violencia domstica se identifica as como la manifestacin de la violencia


contra las mujeres. La violencia contra las mujeres se explica como producto
de una desigualdad social, como causa y efecto de la discriminacin que
sufren las mujeres.
Es importante sealar las profundas contradicciones que inclua el
plan: aunque se habla de la desigualdad social de hombres y mujeres como
origen de la violencia contra las mujeres, las medidas que se adoptan tienen
un marco que individualiza el origen de la violencia y no la conecta con sus
causas estructurales: as pues, no se habla de la eliminacin de la cultura
violenta hacia las mujeres, sino de prevencin de los actos violentos; no de
sancin social de la violencia hacia las mujeres, sino de sancin penal de las
conductas; no de desarrollo de los derechos de las mujeres, sino de ayuda a las
vctimas. Podramos decir que detrs de todo esto hay un discurso que enclava
el problema en trminos individuales, aunque habla de causas sociales. En
este mismo sentido el informe de Amnista Internacional, No hay excusa,
afirmaba en el ao 2002: La aproximacin del gobierno espaol parece
poner en duda algunos de los criterios bsicos del acercamiento al problema
de la violencia contra las mujeres. Amnista Internacional ha detectado con
preocupacin rasgos de una visin compartimentada de la violencia contra
las mujeres (Amnista Internacional, 2002: 19).
La intervencin se piensa desde la ptica del asistencialismo y
carece, por tanto, de una clara voluntad de poltica pblica en el tema de la
violencia de gnero. Las medidas que se proponen no tienen el carcter de una
intervencin propiamente social, y prueba de ello es que diferentes medidas
de este apartado hacen referencia a servicios policiales y servicios que dependen del Ministerio de Justicia, como las oficinas de atencin a la vctima. Las
referencias a otras intervenciones sociales son indirectas o muy genricas.
Destaca especialmente que las medidas que ms desarroll de este
segundo plan el pasado gobierno fueron las medidas penales y procesales. Los
cambios en la legislacin penal son la principal aportacin de este plan. Otras
medidas legislativas como el impulso de los turnos de oficio especializado
en violencia domstica, la mejora de los recursos humanos y materiales, la
inclusin del tema en el programa de estudios de los profesionales jurdicos,
etc., han tenido un seguimiento desigual.
Es necesario recordar que entre los aos 2002 y 2003 se han producido diversas reformas de leyes penales que afectan al tratamiento de la
violencia intrafamiliar. Una de las ms importantes es la de la Ley Orgnica
11/2003, de 29 de septiembre, de Medidas concretas en violencia doms-

69

tica, inmigracin y seguridad ciudadana, una ley que se inscribe en el Plan


de Seguridad Ciudadana. Se puede ver claramente que en los ltimos aos
el tratamiento de la violencia domstica se ha realizado desde la perspectiva
de la seguridad, desde una perspectiva en que ha primado la respuesta penal
y la idea de que la violencia contra las mujeres es un problema de seguridad.
sta, como ya hemos sealado, es una perspectiva que reduce el problema de
la violencia contra las mujeres a un problema de seguridad, un problema
de violencia que se relaciona con la presencia de desigualdades sociales en
el mbito de las relaciones de gnero (Pitch, 1998).
1.4.1.2. La interseccin de modelos.
El examen de las diversas legislaciones desarrolladas en el mbito
autonmico nos permite observar algunas caractersticas generales y realizar
algunas reflexiones sobre cules son los problemas fundamentales que nos
encontramos con las medidas legislativas adoptadas hasta el momento en
el mbito autonmico.
1)

Imprecisin de los trminos.

Gran parte de los planes y leyes autonmicas han utilizado de forma


muy imprecisa los trminos violencia contra las mujeres, violencia de gnero,
violencia domstica, etc. En general, muchas de las medidas se han centrado
en el tratamiento de la violencia familiar y slo algunas leyes y planes han
incluido medidas y anlisis de las diferentes formas de violencia de gnero.
Es necesario, por tanto, delimitar adecuadamente el objeto de actuacin,
que puede ser concreto: la violencia familiar, las agresiones sexuales, etc., o
general, la violencia de gnero, la violencia contra las mujeres; y en funcin
de esta delimitacin establecer las medidas y anlisis diferenciados.
2)

Doble discurso.

Los planes y leyes contra la violencia hacia las mujeres se han movido en un doble discurso: por un lado, un anlisis que vincula el concepto
de violencia de gnero con las desigualdades de poder entre hombres y mujeres, con la discriminacin de las mujeres en nuestras sociedades y que, por
tanto, interpreta la violencia como una manifestacin de un problema social
complejo. Por otro lado, un anlisis que se concentra en la idea de violencia
y que desvincula esta violencia con sus causas. En este segundo modelo el
problema se define esencialmente como un problema de violencia que se ha
de tratar con el vocabulario y los instrumentos que se utilizan contra otros
fenmenos violentos.

70

3)

La concepcin parcial de las medidas.

Una buena parte de los planes y leyes estn pensados desde una
ptica asistencial individual. Esta perspectiva muestra que estamos ante
medidas pensadas ms como de atencin actual al problema, que como una
verdadera poltica transformadora de la realidad social.
4)

La continuidad del trabajo.

Una idea positiva que los planes contra la violencia hacia las mujeres han ayudado a desarrollar es la idea de que nos encontramos ante un
problema social que no tiene un carcter puntual. Ahora bien, muy a menudo esta idea tampoco se encuentra coherentemente desarrollada puesto
que no se articulan en los planes medidas a medio y largo trmino. Muchas
de las acciones suponen una intervencin en los momentos de crisis, pero
no tienen continuidad (Tamaia. Asociacin de Mujeres contra la Violencia
Familiar, 2002; Corsi, 1994).
5)

La prioridad de la intervencin social.

sta es una idea expresada y desarrollada en diversos planes. La


idea de desvincular gran parte de las intervenciones sociales, econmicas
y culturales que los planes y leyes contra la violencia pueden realizar de la
denuncia penal. Tal como se ha hecho en algunos planes y como se propone
en la Ley de igualdad del gobierno vasco y el Plan contra las violencias del
gobierno cataln, parece esencial dar una respuesta social a un problema
social, ms all de la intervencin del sistema de justicia penal.
1.4.1.3. El caso de las polticas pblicas contra la violencia en la
Comunidad Autnoma de Catalunya.
A continuacin examinaremos los cambios que se han producido
en las polticas pblicas desarrolladas por el gobierno cataln en los ltimos
aos, ya que son un buen ejemplo de algunos de los problemas que hemos
mencionado, pero tambin muestran la nueva direccin que las polticas
pblicas estn desarrollando en los ltimos tiempos.
Las actuaciones del gobierno de la Generalitat en el mbito de la
violencia de gnero se iniciaron a finales de los aos noventa.
En los tres primeros planes de igualdad las referencias al tema de
la violencia de gnero fueron muy escasas.

71

a)

El II Plan para la Igualdad de Oportunidades para las mujeres


(1994-1998) abordaba el tema de la violencia contra la mujer a
partir de reas genricas de accin: asesorar a los cuerpos de profesionales que atienden a las mujeres maltratadas; buscar frmulas
de ampliacin de las modalidades de acogida para las mujeres
maltratadas; sensibilizar a las mujeres respecto a las agresiones.

b)

El III Plan de Actuacin del Gobierno de la Generalitat de Catalunya


para la Igualdad de Oportunidades para las mujeres (1998-2000)
haca una referencia muy insuficiente al tema de la violencia.
Dentro del apartado 5.3., prevenir y eliminar la violencia contra
las mujeres, se mencionaban cuatro acciones: estudiar las causas
y consecuencias; realizar acciones para sensibilizar a las mujeres
respecto a las agresiones y respecto a la necesidad de denunciarlas; impulsar la formacin especfica de los cuerpos profesionales;
hacer un seguimiento de los recursos tcnicos y econmicos y de
los centros de atencin a mujeres maltratadas.

Es importante ver cmo el problema de la violencia de gnero


se centraba en la violencia familiar y cmo se haca recaer en las mujeres la
responsabilidad social del problema. Se habla as de sensibilizar a las mujeres
respecto a las agresiones y la necesidad de denunciarlas, en lugar de preguntarse
cmo se puede ayudar a las mujeres que sufren violencia y cmo llegar a ellas.
El problema as planteado nos da a entender que no es que la sociedad haya
negado la existencia de esta realidad o que no haya recursos para abordarla,
el problema son las mujeres que no lo reconocen o no lo denuncian.
En el ao 1998 se elabor el Protocolo Interdepartamental de atencin
a la mujer maltratada en el mbito del hogar (1998-2000). Como puede verse, se
utilizaba un concepto muy particular de violencia familiar (maltrato en el mbito
del hogar), que no da cuenta de todas las formas de violencia familiar.
c)

El IV Plan de actuacin del Gobierno para la Igualdad de Oportunidades para las mujeres (2001-2003), ya incorporaba un mbito de
actuacin concreto, erradicar la violencia contra las mujeres, que
se ha desarrollado mediante el Plan integral para la prevencin,
atencin y erradicacin de la violencia contra las mujeres. Este
plan fue elaborado por la Comisin Permanente Interdisciplinaria
contra la violencia de gnero.

El plan haca servir el concepto de violencia de gnero para integrar


las diversas manifestaciones de violencia contra las mujeres. Muchas de las

72

medidas se refieren a intervenciones que tienen como objeto la violencia de


gnero, pero que en muchos casos no parecen estar pensadas para la diversidad de la violencia de gnero, tan slo en algunas situaciones se establecen
medidas especficas para algn tipo de violencia de gnero.
El estudio de las diferentes medidas muestra las carencias de los
conceptos utilizados, as, por ejemplo, encontramos:
-

Medidas legislativas para evitar que se repitan las agresiones.

La redaccin de este apartado no es muy afortunada, ya que el


problema no es la repeticin de las agresiones, sino la comisin de las mismas, repetidas o no.
-

Medidas en materia de recursos sociales.

La intervencin social se plantea en diversas ocasiones como una


medida que ha de rehabilitar y resocializar a las mujeres que han sufrido
violencia. En la medida 62 se habla de: promocin de la resocializacin
de las vctimas de malos tratos, que viven en centros de acogida temporal,
para facilitarles la reintegracin a un mbito no agresivo.
Este planteamiento es profundamente errneo. Las expresiones
rehabilitacin y resocializacin han sido utilizadas por la justicia penal
para hablar del tipo de intervencin que persigue la pena privativa de
libertad, la prisin; es decir, estn asociadas con la idea de que la persona
ha tenido un comportamiento ilcito o tiene algn tipo de trastorno de la
personalidad.
Las mujeres que han sufrido violencia son mujeres que necesitan
apoyo social, en la medida que han sido vulnerados sus derechos y han sido
vctimas de un proceso de violencia, que necesita una atencin psicolgica
y social especfica.
d)

Programa para el abordaje integral de las violencias contra las


mujeres 2005-2007

Desde el ao 2004 se ha producido un profundo cambio en las


polticas del nuevo gobierno cataln respecto a la violencia contra las mujeres. El Institut Catal de la Dona ha aprobado dentro del Plan de accin
y desarrollo de las polticas de mujeres en Catalunya 2005-2007 un eje (el
sexto) dedicado al abordaje ntegro de las violencias contra las mujeres.

73

Este programa desarrolla una nueva comprensin del tema de la


violencia contra las mujeres y de su tratamiento. De entrada destaca que este
programa se integra en el proyecto mucho ms amplio del desarrollo de las
polticas de mujeres. Ello permite situar el problema de las violencias contra
las mujeres en el mbito de una accin mucho ms compleja11.
En el mbito conceptual el programa parte de la relacin entre
las violencias contra las mujeres y la cultura patriarcal: La violencia simblica es la expresin ms estructural del patriarcado, fenmeno histrico
y cultural que comporta un sistema de valor basado en el intento secular
de dominacin de las mujeres y que establece mecanismos de poder consensuados (econmicos, sociales, culturales y militares) a travs de una
ideologa que legitima y mitifica la opresin (opresin no slo con relacin
a las mujeres, sino tambin sobre otros seres humanos que no responden
al modelo de masculinidad valorado como socialmente superior). Lo simblico de la relacin entre los sexos queda marcado as por una nocin
de poder y posesin que no reconoce libertad ni autoridad por el hecho
de ser mujer12.
Este plan ha escogido una terminologa, violencias contra las mujeres, que quiere poner de manifiesto que las personas que sufren este tipo
de violencia son mayoritariamente mujeres y que la violencia tiene diferentes
formas y expresiones.
Los criterios estratgicos que utiliza el programa son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)

f)
g)

El abordaje de la violencia hacia las mujeres en su conjunto, desde


una perspectiva estructural.
La transversalidad, la coordinacin y la cooperacin institucional.
La integralidad.
La participacin y la corresponsabilizacin.
La accesibilidad y la proximidad en las intervenciones contra la
violencia hacia las mujeres, contemplando la diversidad de los
colectivos femeninos de Catalunya.
La cualidad de la respuesta.
Conocimiento de la realidad.
1.4.2. Las leyes de intervencin integral contra la violencia de
gnero

En los ltimos cinco aos ha aparecido un nuevo instrumento


jurdico: las leyes integrales contra la violencia de gnero.

74

La tramitacin en forma de ley obliga a un proceso de discusin y


debate pblico, dirigido esencialmente a travs de los partidos polticos, donde
tambin se puede dar cabida a las iniciativas ciudadanas. Su discusin obliga
a que todos los partidos polticos declaren pblicamente sus posiciones al
respecto y a que, en algunos casos, se llegue a un consenso entre diferentes
partidos. En el caso de la tramitacin en forma de planes contra la violencia
el proceso de elaboracin puede ser, como ya se ha dicho, muy diverso. En
principio, no hay ningn procedimiento, ni formas de participacin de la
ciudadana preestablecidos. En muchos casos, los planes contra la violencia
de gnero se han elaborado sin tener en cuenta la labor del movimiento
feminista y de los especialistas sobre el tema, pero tambin pueden permitir
el diseo de formas imaginativas de participacin pblica.
La ley fija un marco de actuacin atemporal, que en principio se
supone que habr de desarrollar normas posteriores. En este sentido, por
ejemplo, las leyes no incluyen una indicacin de cules son las medidas ms
concretas ni los departamentos que llevarn a trmino las acciones, etc. Los
planes seran por tanto el instrumento para desarrollar las leyes, que habran
de incluir el marco temporal de aplicacin, los objetivos perseguidos, las
medidas a adoptar en los diferentes mbitos de la accin pblica, los medios
econmicos y las formas de evaluacin.
Adems de estas diferencias formales, la diferencia principal a nivel
material es que las leyes autonmicas contra la violencia hacia las mujeres han
comenzado a situar claramente el problema de la violencia en el mbito de los
derechos y no de las polticas de seguridad. Esta tendencia que ya apareca
claramente definida en el Plan de la Comunidad Autnoma de Canarias es
tambin la tendencia que ha adoptado la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la violencia de gnero.
La valoracin de la Ley 1/2004 es muy compleja y todava habr
que ver cules son los resultados de su aplicacin. En todo caso, se pueden
apuntar algunos elementos para el anlisis siguiendo los aspectos hasta
ahora sealados. Dentro de la clasificacin que hemos hecho de las polticas
pblicas contra la violencia de gnero la Ley 1/2004 se situara en el modelo
de la violencia de gnero, de la violencia contra las mujeres, que entiende
este problema como un problema de derechos. sta es la conclusin inicial
que se extrae del anlisis de algunos elementos de la Ley:
En primer lugar, toda la exposicin de motivos de la Ley afirma con
rotundidad la idea de que la violencia de gnero tiene la siguiente naturaleza: La violencia de gnero no es problema que afecte al mbito privado.

75

Al contrario, se manifiesta como el smbolo ms brutal de la desigualdad


existente en nuestra sociedad. Se trata de una violencia que se dirige sobre
las mujeres por el mismo hecho de serlo, por ser consideradas por sus agresores carentes de los mnimos derechos de libertad, respeto y capacidad de
decisin. Estas afirmaciones recogen los anlisis feministas y los anlisis que
las Naciones Unidas y la Unin Europea han hecho del problema tratndolo
como un problema de naturaleza estructural.
Asimismo queda claramente definido que la violencia de gnero es
aquella que afecta a las mujeres, aunque tambin queda contemplado en la
ley que sus medidas son aplicables a los menores afectados por la violencia
de forma directa o indirecta.
Algunas de las aportaciones que ms se han destacado son las
siguientes:
-

La perspectiva que utiliza la Ley se define como integral y multidisciplinar: La violencia de gnero se enfoca por la Ley de un
modo integral y multidisciplinar, empezando por el proceso de
socializacin y educacin.

La inclusin de medidas de sensibilizacion, prevencin y deteccin,


especialmente en el mbito educativo, sanitario y de los medios de
comunicacin.

La definicin de diversos derechos de las mujeres vctimas de la


violencia de gnero: en el mbito de la atencin jurdica y social,
sanitaria, en el mbito laboral y econmico.

La creacin de un nuevo tipo de juzgados (Juzgados de violencia


sobre la mujer) que atendern este problema con competencias
civiles y penales.

Por otra parte, la Ley 1/2004 tambin ha sido criticada desde


sectores feministas por incluir insuficientemente la perspectiva de la violencia de gnero. En este sentido destaca la confusin que la Ley ha creado
respecto al mismo concepto de violencia de gnero, ya que la Ley entiende
por violencia de gnero slo aquella que se da en el mbito de las relaciones
de pareja. As, en el artculo 1, se afirma: La presente Ley tiene por objeto
actuar contra la violencia que, como manifestacin de la discriminacin, la
situacin de desigualdad y las relaciones de poder de los hombres sobre las
mujeres, se ejerce sobre stas por parte de quienes sean o hayan sido sus

76

cnyuges o de quienes estn o hayan estado ligados a ellas por relaciones


similares de afectividad, aun sin convivencia.
Como hemos visto en toda la legislacin internacional y en todo
el debate feminista ha quedado ya claramente definido que el concepto de
violencia de gnero incluye todas las manifestaciones de violencias contra las
mujeres. Esto es an menos comprensible si se tiene en cuenta que diversas
leyes autonmicas, como las de Canarias y Cantabria, ya haban utilizado
adecuadamente este concepto.
Tambin se est considerando insuficiente el enfoque integral y multidisciplinar que la Ley enuncia, pero que no queda concretado en un sistema
de atencin integral. De hecho, la Ley habla del derecho a la asistencia social
integrada (art 19). Ms que de un sistema de atencin integral, se habla en realidad de una asistencia social integrada que tiene implicaciones diferentes.
Uno de los elementos ms importantes de la Ley es el apartado
dedicado a la Tutela penal y la tutela judicial. Las novedades penales y
judiciales han sido una de las partes ms discutidas de la Ley. La discusin se
ha centrado en el mbito penal en el debate sobre la idoneidad o no de los
nuevos juzgados y las novedades penales. En nuestro parecer es preciso hacer
otro tipo de consideracin sobre estas partes de la Ley. Para valorar esta Ley
de una forma global hay que ver si realmente dicha ley est rompiendo con
la visin de la violencia hacia las mujeres enfocndolo como un problema de
seguridad. En la medida que la mayora de los recursos y de las iniciativas se
concentren en los cambios penales es probable que no se consiga un verdadero cambio de perspectiva. La lucha contra la violencia hacia las mujeres slo
ser efectiva si se aborda desde la idea de que estamos frente a un problema
de falta de reconocimiento de los derechos de las mujeres.

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NOTAS
1 El concepto de gnero se ha desarrollado en los mbitos acadmicos y ha
tenido mucha importancia en el mbito jurdico. Sobre las implicaciones
del concepto de gnero por los juristas, vid. Faccio (1992).
2 Sobre el papel desarrollado del derecho penal en la proteccin de las mujeres
frente a la violencia hay diferentes estudios que muestran el funcionamento
de los tribunales en el Estado espaol. Alemany (1999); Calvo (2003).
3 Un interesante estudio que pone de manifiesto los marcos sociolgicos
desde los cuales se analiza la violencia es el de la Asociacin Pro Derechos
Humanos (1999).
4 En el mbito de las teoras jurdicas feministas se ha indicado reiteradamente
el poder que tiene derecho a vaciar conceptos que han nacido en los
movimientos de mujeres. Vid. Smart (1994); Bartlett (1991)
5 sta es una de las conclusiones del estudio de la Associaci de Dones
Juristes: Labordatge integral de la violncia contra les dones a Catalunya.
Lestat de la qesti des duna perspectiva socio-jurdica, Barcelona, 1994.
www.donesjuristes.org.
6 Resolucin A-0250/1997
7 Sobre la importancia de la legislacin internacional en el tema de la
violencia de gnero, vid. Montalbn (2004: 33-45).
8 Resolucin sobre una campaa europea tolerancia cero ante la violencia
contra las mujeres. Diario Oficial n. C304 de 06/10/1997 P 0055.
9 Los documentos mencionados en cada Comunidad Autnoma se
encuentran detallados en la bibliografa y con el texto completo en
el soporte en CD que acompaa a este dictamen, debido a su gran
volumen.
10 II Plan para la igualdad de oportunidades (1993-1995), Instituto de la
Mujer, Ministerio de Asuntos Sociales, Madrid, 1993.
11 sta es una lnea de trabajo que diversos grupos de mujeres y estudios
han desarrollado. Vid. Tamaia (2002); Ferreira (1992).
12 Institut Catal de la Dona, Programa per labordatge integral de les
violncies contra les dones, Barcelona, 2005, pg. 113.

79

POLTICAS DE INSERCIN SOCIOLABORAL


DE LAS PERSONAS CON DISMINUCIN:
GENERALITAT DE CATALUNYA.
JOSEP BADIA GRAELLS
Cap de Servei de Programacin
Atencin a las Personas
Departament de Benestar i Famlia
Generalitat de Catalunya

1. INTRODUCCIN:
Datos:
Catalunya representa el 15,6 % de la poblacin espaola segn datos
de 2002. En cuanto a superficie, representa el 6,34 % del total del territorio del
Estado.
Segn la Base de Datos del IMSERSO, en diciembre de 2001, existan en Catalunya 284.580 personas cuyo grado de disminucin superaba el
33 %, sobre un total en Espaa de 1.782.191, es decir prcticamente el 16 %
del total de personas con disminucin superior al 33 % de todo el Estado.
En lo que se refiere al sector de la disminucin, Catalunya posee
un rico tejido asociativo de acuerdo con el importante papel que la sociedad
civil ha jugado en el desarrollo de los servicios de atencin a las personas
con disminucin. Actualmente son ms de 600 las entidades que intervienen
activamente en este campo.
Finalmente conviene indicar que la organizacin territorial de Catalunya se establece en 41 comarcas, unidad territorial con administracin
propia que se convierte en la unidad de planificacin territorial que refiere la
mayor parte de los servicios para personas con disminucin.
Marco competencial:
El marco competencial en que se desarrolla la atencin a personas
con disminucin viene determinado por el Estatuto de Autonoma de Cata-

80

lunya y la Constitucin; segn este esquema cabe destacar de forma muy


simplificada que:

La legislacin laboral corresponde al Estado; no obstante, cuando


se transfiere la gestin a una Comunidad Autnoma, sta puede
establecer criterios de gestin que se adapten a las caractersticas
del sector siempre que respeten la legislacin general, por ejemplo
en el caso de Centros especiales de trabajo en que pueden establecerse criterios de prioridad.

La regulacin de los Servicios Sociales, en el caso de Catalunya,


corresponde en exclusiva a la Comunidad Autnoma; en este sentido se ha de interpretar la regulacin normativa de los Centros
ocupacionales.
Dentro de la misma Administracin de la Generalitat de Catalunya
las competencias, en el mbito de insercin sociolaboral de personas
con disminucin, se distribuyen segn el siguiente esquema:

Corresponde al Departamento de Bienestar y Familia todo lo referente a: Equipos multiprofesionales, valoraciones, gestin de PNC,
centros ocupacionales y centros especiales de trabajo.

El Departamento de Trabajo asume las competencias relativas a:


formacin ocupacional, trabajo con soporte, intermediacin laboral
y economa social.

El acceso a la funcin pblica corresponde al Departamento de


Gobernacin.

Finalmente la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social depende del


Estado pero existe una estrecha colaboracin con el Departamento de Trabajo.
Ejes del Modelo:
El modelo de insercin sociolaboral de personas con disminucin vigente en Catalunya responde al esquema ya clsico de tres lneas
de integracin sociolaboral recogido en la Ley de Integracin Social de los
Minusvlidos.
En este sentido cabe destacar que las polticas de insercin de personas con disminucin en Catalunya han buscado un equilibrio entre trabajo

81

y servicios sociales, de ah la importancia de los centros ocupacionales, los


servicios de ajuste personal y social, etc., en el conjunto del sistema.
En consecuencia los tres ejes a analizar sern los siguientes:
1.
2.
3.

Insercin ocupacional.
Trabajo protegido (Centros especiales de trabajo).
Mercado ordinario de trabajo.

A continuacin veamos cmo se ha ido desarrollando cada uno


de estos ejes.
2. INSERCIN OCUPACIONAL:
Aunque parezca una paradoja hemos de resaltar que el desarrollo
del modelo sociolaboral de la LISMI en Catalunya viene marcado por la
normativa que desarrolla el Centro Ocupacional en este territorio.
Para ello hemos de remontarnos al principio de la dcada de los
ochenta cuando se producen las primeras transferencias de competencias en
materia de Servicios Sociales en la Generalitat de Catalunya.
Las primeras actuaciones de la Administracin de la Generalitat consistieron en la realizacin de estudios de costos, estudios territoriales y mbito
de produccin de los talleres, nos referimos a centros no cualificados como
Empresas Protegidas. Sobre la base de estas actuaciones se realiz una labor de
establecimiento de mdulos estndar de financiamiento, unificando los criterios
del antiguo FONAS y el IMSERSO, se fijaron estndars de construccin, etc. Como
consecuencia de toda esta labor se consigui un profundo conocimiento del sector
y un nivel de participacin ptimo que facilit en gran medida la evolucin del
sector, al mismo tiempo se consigui establecer unas bases mnimas de ordenacin
del sector pactadas con los agentes sociales que gestionaban ste.
Cuando en 1985 se publicaron los Reales Decretos 1368, 2273
y 2274, reguladores de las relaciones laborales de carcter especial, de los
centros especiales de trabajo y de los centros ocupacionales, se plante
la necesidad, atendiendo las caractersticas del sector en Catalunya, de
profundizar en la regulacin del centro ocupacional por diversas razones,
entre otras:

Peligro de que la actividad econmica de los talleres en el campo


productivo derivase en economa sumergida.

82

Actuacin de la Inspeccin de Trabajo.

Quejas por parte de empresas, protegidas u ordinarias, sobre


competencia desleal.

Demanda por parte del mismo sector de clarificar funciones.

Poca definicin a nivel de normativa estatal, concretamente en


usuarios, actividad, metodologa de trabajo, profesionales, etc.

Por otra parte, la regulacin normativa de los Centros ocupacionales era la nica va posible, segn el marco competencial, de influir en el
desarrollo del sector.
Como consecuencia de estas inquietudes se abri un amplio debate
con las federaciones representativas del sector. Fruto de este debate fue la
regulacin de los Centros ocupacionales en Catalunya por medio del Decreto
279/1987, de 27 de agosto, por el cual se regulan los Centros Ocupacionales
para Disminuidos.
Este decreto recoge bsicamente los siguientes aspectos:

Definicin de actividades: Centros de atencin diurna que desarrollan actividades de terapia ocupacional entendida como un conjunto de dos subactividades: trabajo teraputico y ajuste personal
y social.

Definicin de usuarios: Referida a la capacidad productiva mnima


para su acceso a un Centro especial de trabajo y en su momento
para el acceso al Subsidio de garanta de Ingresos Mnimos.

Metodologa de trabajo: Programa individual de rehabilitacin,


proyecto social, horarios, etc.

Profesionales: Se establecen ratios de psiclogo o pedagogo (1/40),


asistente social (1/80) y monitor especializado (1/8).

Se establecen garantas jurdicas y de control: consejo de participacin, contrato social.

Respecto al financiamiento se establecen lmites en la gratificacin


y se establece un principio de gratuidad.

83

Se establece un perodo de transitoriedad para la reconversin de


los usuarios que no renan las condiciones de afectacin. El establecimiento
de este perodo es importante, ya que se parta de una realidad preexistente
anterior a la LISMI donde el trabajo fuera de la regulacin laboral constitua
una realidad, que era lo que se pretenda evitar en el futuro.
Este decreto tuvo un desarrollo posterior con la Orden de 28 de
julio de 1992 donde se concretan los criterios de valoracin, se marcan
condiciones especficas y se crea la figura de auxiliar de monitor para casos
especialmente afectados.
A mediados de los aos noventa la Inspeccin de Trabajo emiti
un informe donde, bajo la consideracin de que la actividad de los Centros
ocupacionales invada los mbitos jurdico, econmico y fsico del mundo
laboral, consideraba que haba de modificarse la normativa para evitar estas
intromisiones. Esta actuacin se refera bsicamente a los usuarios de Centro
ocupacional en rgimen en proceso de regularizacin respecto a los servicios
de terapia ocupacional o respecto al trabajo protegido, de acuerdo con el
procedimiento de transicin establecido en el mismo decreto regulador del
sector de Centros ocupacionales.
ste fue el motivo de publicacin del Decreto 336/1995 que
regula un nuevo nivel de soporte dentro de los Centros ocupacionales
para aquellas personas que han de tener algn tipo de actividad con el
fin de evitar situaciones de deterioramiento, debidas precisamente a la
inactividad, aunque en principio no sean usuarios de Centro ocupacional.
Con esta norma se extienden las garantas de este Centro al colectivo que
permaneca en Centros ocupacionales todo y no siendo estrictamente
tributarios de este servicio. Este decreto implica una redefinicin parcial
de ratios de soporte.
En consecuencia podemos decir que actualmente el Centro ocupacional representa el lmite anterior al Centro especial de trabajo, sin interferir
en el entorno laboral, siempre desde la ptica de que no ha de sustituir otros
recursos y en este sentido no ha de ser un centro de formacin ocupacional,
ni un centro donde se desarrollen actividades productivas.
Finalmente ha de sealarse un aspecto importantsimo para el
desarrollo del sector; nos referimos a que todo este enfoque normativo
y de gestin descansa sobre una funcin capital desarrollada por los
Equipos multiprofesionales que han de valorar la capacidad y supervisar
los programas. Sin ellos hubiera sido imposible disear los baremos de

84

valoracin especficos publicados que fueron validados en estrecha colaboracin con el sector.
Dentro de los proyectos ms inmediatos est previsto el desarrollo de un posible texto refundido de las normas que regulan los centros
ocupacionales con el fin de s implificar el marco normativo y adecuarlo a las
necesidades actuales.
Para concluir este apartado citaremos algunas cifras sobre la evolucin general del sector de Centros ocupacionales:
1988
Terapia ocupacional
Terapia ocupacional auxiliar

4.599

Servicio ocupacional de insercin


TOTALES

4.599

1992
2.045

2003
3.932
1.714

3.173

1.417

5.218

7.063

Nota: en el momento de las transferencias en el ao 1981 el nmero de plazas del sector en Catalunya se situaba sobre las 1.000.
Mdulos mximos de financiamiento mensuales:
Terapia ocupacional 449,26
Terapia ocupacional con auxiliar 598,12
Servicio ocupacional de insercin 223,03

3. CENTROS ESPECIALES DE TRABAJO:


En este sector el desarrollo del modelo tiene unas caractersticas
totalmente diferentes, bsicamente por razones de carcter competencial.
No obstante esto la filosofa aplicada es la misma, y es complementaria de
la que se ha indicado con anterioridad en el apartado correspondiente a los
centros ocupacionales.
La transferencia de competencias se produjo a principios de los
aos noventa, concretamente por medio del Real Decreto 1576/1991, de 18
de octubre, de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Generalitat

85

de Catalunya en materia de programas de soporte a la creacin de nuevos


puestos de trabajo. Por tanto la gestin del sector por parte de la Generalitat
se inici en 1992.
El hecho de que la transferencia se produjera cuatro aos
despus de la promulgacin del decreto regulador de los Centros ocupacionales dificult el paso de usuarios transitorios a un centro especial
de trabajo.
De todas maneras la poltica de soporte a los centros especiales de trabajo se inici en 1990, inducida por la normativa de Centros
ocupacionales que forzaba el paso de usuarios transitorios a Centros
especiales de trabajo. Se decidi dar soporte a los promotores de Centros
especiales de trabajo que, cumpliendo determinados requisitos, desarrollasen programas de integracin laboral de personas con disminuciones
que dificultaran su incorporacin incluso en el trabajo protegido, en
cierto modo se iniciaba un camino y se fomentaba los servicios de ajuste
personal y social, dado que estos servicios no estaban suficientemente
cubiertos por las subvenciones previstas en las convocatorias de Centros
especiales de trabajo.
La norma que da cobertura a esta actuacin se desarrolla dentro
del mbito de los servicios sociales, probablemente por la adscripcin de
la mayora de los servicios de atencin a personas con disminucin en este
campo, y sigui la misma lnea que la iniciada en el sector de Centros ocupacionales.
Nos referimos concretamente a la Orden de 1 de marzo de 1990,
por la cual se instituyen los servicios sociales de soporte a la integracin
laboral de personas con disminucin y se regula su rgimen jurdico. A
continuacin se resumen los aspectos ms importantes de esta orden.
Obsrvese, en lo que se refiere a las garantas jurdicas, que no se cita
el contrato asistencial ya que se entenda que quedaban cubiertas por el
contrato laboral.
Definicin: Se consideran servicios sociales de soporte a la integracin laboral de las personas con disminucin (SSIL) las actuaciones dirigidas
a los trabajadores con disminucin que tienen por objeto su adaptacin al
entorno laboral y cvico.
Funciones y estructura: Los SSIL han de organizar y ejecutar sus
funciones de forma integrada con las actividades productivas del centro de

86

trabajo correspondiente, y tambin en relacin con las actividades previas y


posteriores a la jornada laboral, en los dos niveles de actuacin siguientes:
Nivel 1:
Comprende las actuaciones encaminadas a obtener que el trabajador con disminucin se ajuste de una manera ptima dentro del mbito
empresarial (se entiende por este mbito la actividad que se realiza dentro
del horario laboral). Las funciones correspondientes, que en cada caso se
concretarn al programa individual, han de incluir, indicativamente:
a)
b)
c)
d)
i)
f)
g)

Propuestas de adaptacin del puesto de trabajo y el lugar de


trabajo.
Definicin de objetivos productivos y laborales.
Soporte de monitor.
Relaciones humanas generadas en torno al puesto de trabajo.
Aprendizaje y promocin profesional.
Creacin de hbitos laborales y relacionales.
Propuestas de medidas de rehabilitacin profesional.
Nivel 2:

Partiendo de la base diseada por el programa individual citado,


y con el fin de facilitar en cada caso la obtencin del grado de calidad de
vida ms alto, los SSIL actuarn en coordinacin con los servicios sociales
especializados y con los servicios generales de bienestar.
La composicin mnima de cada equipo ser la siguiente:
a)

Un psiclogo y un asistente social o diplomado en trabajo social a


jornada completa por cada 100 usuarios.
Uno de estos dos profesionales coordinar la actuacin del equipo.

b)

Un monitor de soporte cualificado, con funciones diferentes de los


monitores industriales, para cada 15 trabajadores con disminucin.
Proyecto social:

Cada entidad titular de un SSIL habr de desplegar un proyecto


social que contendr las bases, los objetivos y la metodologa de integracin
social y rehabilitacin laboral que llevar a trmino el centro o servicios. La

87

elaboracin y aprobacin del proyecto lo efectuar un consejo asesor y de


seguimiento del servicio, que se regir por lo establecido en el artculo 10
del Decreto 279/1987, de 27 de agosto. En las reuniones de este consejo
participar el colectivo de trabajadores objeto de supervisin.
El programa individual de integracin deber contemplar como
mnimo:
a)
b)
c)
d)

Diagnstico.
Objetivos.
Metodologa de ajuste e integracin.
Seguimiento.

Posteriormente, con la transferencia de la gestin de Centros especiales de trabajo, se complet la voluntad de dar soporte a los Centros que
se aproximasen a los principios de la LISMI, fijando criterios de prioridad en
la gestin, sin modificar la normativa de subvenciones de mbito estatal.
Estos criterios son bsicamente dos:
Ausencia de afn lucrativo.
Ajuste a la planificacin (aspecto que se tratar ms adelante).
A medida que se consolidaron los SSIL y los criterios de gestin
citados, fueposible a partir de 1999 iniciar una poltica de convenios con
el sector que superase la fase de considerar el servicio de ajuste personal y
social como un servicio social e integrarlo definitivamente dentro del trabajo
protegido, por esto se utiliza la figura del convenio que recoge una definicin del ajuste personal y social en lnea con el que se ha indicado y que se
valora con carcter indicativo para 2004 en un mximo de 195,64 al mes.
Estas actuaciones han sido clave para regularizar la reconversin del sector
de usuarios transitorios en centros ocupacionales.
Evolucin del sector de trabajo protegido:

Trabajadores en CET
Trabajadores con SCAPS

1992
1.857
1.247

2003
8.435
5.729

Nota: Prcticamente la totalidad de trabajadores con ajuste personal y


social responden a personas con disminucin psquica o enfermedad mental.

88

Las ayudas destinadas a Centros especiales de trabajo se corresponden con las marcadas a nivel estatal; las principales son:
a) Bonificacin del 100 % de la cuota empresarial a la Seguridad
Social.
b) Subvencin del 50 % del coste salarial de los trabajadores con
disminucin.
c) Subvencin para la creacin de puestos de trabajo.
d) Convenio para la financiacin de los servicios complementarios
de ajuste personal y social
Para acabar este apartado puede ser ilustrativo tener en cuenta
que el peso del sector de Centros ocupacionales y de Centros especiales de
trabajo en el conjunto de los servicios dedicados a las personas con disminucin representa un poco ms del 50 % del total.
En lo que se refiere al gasto realizado, est resumido en la siguiente
tabla correspondiente a 2002:
Servicios
Centros ocupacionales
Centros especiales de trabajo (*)
SUBTOTAL 1
Servicios especializados (**)
SUBTOTAL 2
TOTAL

Gasto en
33.127.896
36.158.145
69.286.041
76.727.311
76.727.311
146.013.352

(*) 29.394.740 transferidos por el INEM.


(**) Sin Centros ocupacionales.
4. INSERCIN EN EL MEDIO ORDINARIO:
En este mbito distinguiremos a su vez:

La insercin como trabajadores autnomos

Acceso a la funcin pblica

89

Acceso a la empresa ordinaria


4.1 Trabajo autnomo:

En este mbito las actuaciones se han centrado en mejorar los


procesos de orientacin por medio del Equipo Multiprofesional; no obstante,
los resultados son ms bien escasos. Las subvenciones se corresponden a las
contempladas en la Orden 16/10/1998.
En el ao 2002 se establecieron como trabajadores autnomos
14 personas.
4.2 Acceso a la funcin pblica:
Podemos distinguir cuatro etapas:
En la primera no existe ms reserva que la establecida en los organismos de la Seguridad Social segn disposiciones anteriores a la LISMI.
En la segunda con la publicacin del Decreto 72/1984, de 15 de
marzo, donde se establece una reserva de carcter general para la administracin de la Generalitat del 2 %.
En el ao 1987 la reserva ya se recoge a nivel de ley y se
publica el Decreto 238/1987, de 20 de julio, por el cual se desarrolla
el Captulo X del Ttulo IV de la Ley 17/1985, de 23 de julio, de la
Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat, y se fomentan
otras vas concurrentes para la integracin laboral de las personas
disminuidas. En este decreto se fijan condiciones de acceso, la cual
cosa, si en su momento represent un gran avance, posteriormente se
convirti en un lastre dado lo difcil que resulta cambiar una norma de
estas caractersticas.
La etapa actual es fruto de la publicacin del Decreto 66/1999,
de 9 de marzo, sobre acceso a la funcin pblica de las personas con
disminucin y de los equipos de valoracin multiprofesional. Gracias a
esta norma se han suprimido las limitaciones de carcter genrico y han
ganado protagonismo los equipos multiprofesionales. Por otra parte se
ha mejorado el acceso a la va laboral y se han firmado convenios de
formacin en el puesto de trabajo con entidades especializadas. Tambin cabe destacar que en estos momentos ya se han realizado pruebas
especficas para personas con disminucin.

90

Actualmente, la reserva se fija en el 5 % de la oferta pblica de


trabajo con el fin de poder llegar al 2 % del puesto de trabajo segn establece
la Ley 4/2000, del 26 de mayo, de medidas fiscales y administrativas.
4.3 Acceso a la empresa ordinaria
Las acciones emprendidas para el acceso a la empresa ordinaria se
han encaminado a mejorar los siguientes aspectos:
Intermediacin laboral.
Formacin ocupacional, programas especiales, trabajo con soporte.
Medidas alternativas.
La intermediacin laboral especializada encuentra su cobertura
legal en el ao 1990 a travs de la Orden de 1 de marzo de 1990, por la
cual se instituyen los servicios sociales de soporte en la integracin laboral
de personas con disminucin y se regula su rgimen jurdico.
Esta orden, ya citada en el apartado correspondiente al trabajo
protegido, ofrece la posibilidad de crear servicios de carcter externo a un
centro especial de trabajo, el SSIL externo, la misin del cual es establecer
un puente entre dos ofertas de servicio, una a la persona con disminucin,
facilitando un proceso de valoracin y orientacin laborales, y otra a la empresa, a la vez que ofrece la posibilidad de valorar los puestos de trabajo que
pueden ser cubiertos por personas con disminucin, adaptaciones del puesto
de trabajo, incentivos, etc... Esto que ahora puede parecer un planteamiento un poco fuera de lugar debe situarse en la poca de 1990 cuando toda
intermediacin laboral al margen del INEM era ilegal.
El resultado de los SSILs externos ha sido muy bueno, ha logrado la
integracin de un elevado nmero de personas con disminucin en la empresa
ordinaria. No obstante esto, corren el peligro de convertirse en estructuras
excesivamente vinculadas a los servicios sociales y por tanto habrn de integrarse en un futuro inmediato a los sistemas de intermediacin previstos
en la Ley que regula el Servicio de ocupacin cataln.
El apartado de formacin ocupacional merecera, probablemente,
junto con el correspondiente al trabajo protegido, un tratamiento ms amplio.
Por tanto, lo que se expone a continuacin ha de ser considerado forzosamente
esquemtico. La disposicin bsica que recoge la normativa correspondiente a

91

este apartado se centra en la Orden de 14 de enero de 2000. Esta orden recoge


la regulacin de los centros colaboradores, tanto en formacin ocupacional
como en orientacin, los colectivos prioritarios, dentro de los cuales figura el
de personas con disminucin, y los tipos de acciones a desarrollar.
Las acciones formativas dirigidas a colectivos con especiales dificultades, se han estructurado partiendo de tres elementos bsicos: los citados
centros colaboradores, el tejido empresarial y la propia Administracin. La
interrelacin entre estos tres elementos es clave.
La evolucin de este sector se ha desarrollado segn las siguientes
etapas:
Entre finales de los aos ochenta y los noventa, el desarrollo de las
acciones de formacin ocupacional dirigidas a los colectivos con especiales
dificultades se centra en torno a dos ejes: por una parte la incorporacin
del insertor como elemento clave dentro del equipo, y, por otra, el carcter
integral de las acciones.
En este sentido, la implantacin de la metodologa del trabajo con
soporte, la primera experiencia que se llev a trmino en el ao 1989, ha
permitido extrapolar al resto de acciones formativas dirigidas a colectivos
con especiales dificultades un enfoque integral.
Concretamente, la consolidacin de esta metodologa ha aportado:
de una parte que los procesos de aprendizaje incorporen elementos que van
ms all de una formacin meramente profesionalizadora, y por otra el anlisis
del puesto de trabajo y el seguimiento del trabajador una vez contratado.
A partir de la segunda mitad de los aos noventa el diseo de los
dispositivos formativos y de insercin se centran en la construccin de proyectos
personales y laborales con objetivos a largo trmino con el fin de desarrollar
competencias que permitan posicionarse en el mercado de trabajo; estos planteamientos han supuesto la consolidacin de dispositivos integrales de formacin
e insercin sociolaboral que permiten articular itinerarios individuales a partir de
diversas acciones, siempre partiendo de un carcter de integralidad; conviene
destacar la importancia de estos itinerarios en la normativa europea.
Finalmente cabe sealar que se est entrando en una nueva etapa
donde ser necesario plantear la consolidacin de estos itinerarios con el
establecimiento de indicadores que permitan conocer y valorar aspectos que
dificulten la insercin sobre los que quepa incidir y seguir su evolucin.

92

La siguiente tabla resume las actuaciones ms representativas


correspondientes a este apartado.
Acciones Integradas destinadas al colectivo de personas con disminucin 2002
Colectivo
Personas con disminucin

Acciones

Alumnos

Otorgado

99

1.853

4.458.887,03

Otras acciones dirigidas a este colectivo 2001


Fomento de la ocupacin

7.456.078,04

Itinerarios de Insercin IPI

522

268.271,46

Consejo de orientacin

23

3.780,44

Escuelas Taller y Casas de Oficios

79

47.233,31

Talleres de Ocupacin

45

295.714,80

Planes de Ocupacin

288

1.556.767,97

957

9.627.846,02

Total alumnos
Total presupuesto

2.810
14.086.733,05

Finalmente aportaremos algunos datos sobre las medidas alternativas de acceso a la empresa ordinaria, reguladas por el Decreto 246/2000,
de 24 de julio.

EXPEDIENTES PRESENTADOS (2001-2002)

EXPEDIENTES RESUELTOS (2001-2002)

Declaracin de excepcionalidad: 61

41 expedientes, 23 son estimados

Donaciones: 19

18 expedientes, 11 son estimados

Total: 80 expedientes

Total resueltos: 59 expedientes, 34 son


estimados

93

5. COORDINACIN:
Para concluir esta ponencia desearamos decir algunas palabras
sobre la coordinacin dentro de la administracin de la Generalitat de los
aspectos de insercin sociolaboral de las personas con disminucin en Catalunya.
La coordinacin entre los diferentes Departamentos implicados se
enmarcaba hasta no hace mucho dentro de la Comisin interdepartamental
para la integracin laboral de las personas con disminucin (CILD), creada
por el Decreto 72/1984, de 15 de marzo, y modificada por los Decretos
238/1987, de 20 de julio y 399/1988, de 27 de diciembre; esta comisin
est adscrita al Departamento de Bienestar y Familia, la presida el titular de
este departamento y estaba integrada por:
- El Director General de la Funcin Pblica.
- El Director General de Asuntos Interdepartamentales.
- El Director General de Trabajo.
- El Director General de Ordenacin y de Innovacin Educativa.
- El Director General de lInstitut Catal dAssistncia i Serveis
Socials.
Ser Secretario un funcionario del Departamento.
La comisin contaba con un consejo asesor integrado por:
- El Secretario de la CILD.
- Dos representantes del Departamento de Bienestar y Familia, uno
de los cuales presida la comisin.
- Dos representantes del Departamento de Trabajo.
- Un representante del Departamento de Sanidad y Seguridad
Social.
- Un representante del Departamento de Gobernacin.
- Un representante del Departamento de Educacin.
- Dos representantes de los Sindicatos ms representativos.
- Dos representantes de las organizaciones de empresarios.
- Tres representantes de las entidades registradas como de servicios
sociales especializados en personas con disminucin.
- Dos representantes de otras instituciones que puedan favorecer, a
criterio de la CILD, la consecucin de los objetivos de la Comisin.

Todos ellos nombrados por el presidente a propuesta de la CILD


o de las entidades.
Finalmente cabe informar que en Catalunya se han confeccionado dos Planes
de integracin sociolaboral de las personas con disminucin: el primero
abarca el perodo 1992-1998, el segundo el comprendido entre 1998 y 2004.
Ambos planes han sido debatidos y aprobados por el consejo asesor de la
CILD, por el plenario de sta y por acuerdo del Gobierno de la Generalitat.

95

LA INMIGRACIN:
UN RETO PARA LAS POLTICAS PBLICAS
MONSERRAT SOL I AUBIA
Directora de lrgan Tcnic
dImmigraci
Secretaria per a la Immigraci
Departament de Benestar i Famlia
Generalitat de Catalunya
Professora Associada Escola
de Treball Social UB

1. LA INMIGRACIN EN CATALUNYA
Antes de comenzar quisiera intentar dar respuesta a cuatro
cuestiones:

Es la inmigracin un fenmeno nuevo?


Afecta slo al mundo occidental?
Vienen los ms pobres?
Son diferentes?

Los procesos migratorios son un hecho natural que se ha ido


sucediendo durante la larga historia de la humanidad y en todo el mundo.
Son la expresin de las desigualdades mundiales y de la globalizacin de la
economa.
La evolucin nos lleva hacia una sociedad cada vez ms abierta,
interconectada y multicultural. El fenmeno de la inmigracin es producto
del desarrollo econmico y del nivel de vida que hemos conseguido en estos
ltimos aos y que han convertido nuestra sociedad en un entorno deseado
por otras personas.
Hace aos que Catalunya recibe personas de diferentes partes del mundo.
El dinamismo econmico, la posibilidad de encontrar trabajo y la capacidad
de acogida, son elementos clave que explican esta llegada. Y lo que parece
que ser irreversible es que el Estado espaol y Catalunya, en una posicin
destacada, continuarn siendo zonas receptoras de inmigrantes.

96

La inmigracin extranjera es pues un hecho estructural de nuestra


sociedad. Necesitamos a los inmigrantes: nuestro sistema social y productivo
requiere el factor inmigracin para disminuir los efectos del declive de la poblacin, mantener el crecimiento econmico y reducir la tasa de dependencia
e inactivos sobre activos.
La evolucin de las cifras de extranjeros en Catalunya ha tenido
un crecimiento progresivo desde la dcada de los noventa, en el inicio de la
cual haba unas 50.000 personas extranjeras. En 14 aos se ha pasado de
50.000 extranjeros a cerca de 400.000.
Evolucin de autorizaciones de residencia. Catalunya 1991-2004

Catalunya es la segunda Comunidad Autnoma con ms personas


de origen extranjero, con un 22,49% del total de los extranjeros del Estado
espaol. Las ltimas cifras (junio de 2004) del Ministerio del Interior apuntan
que en Catalunya hay 399.262 extranjeros con autorizacin de residencia,
lo que supone un 5,96% de la poblacin.
Una de las caractersticas de esta inmigracin es su gran variedad
de procedencias (170 pases), y el lugar donde viven. Catalunya tiene, pues,
una inmigracin extranjera muy heterognea, que proviene de muchos pases
diferentes, con caractersticas culturales muy diferenciadas entre s, y con
procesos migratorios tambin muy diferentes.
Si analizamos las cifras de empadronamiento que nos facilitan los
municipios de Catalunya, el 30 de septiembre de 2004 eran de 725.446. Lo

97

que hace suponer que puede haber unas 326.184 personas en situacin irregular. As, segn los padrones el porcentaje de extranjeros se eleva al 10,76%.
De dnde vienen?
Extranjeros empadronados en Catalunya procedentes de Europa:
La inmigracin procedente de pases europeos (169.906) es oriunda
bsicamente de la Unin Europea (103.044). Italia (22.842) y Francia (20.651)
son los pases ms representativos.
La inmigracin procedente de Europa del Este es mucho ms
reciente (62.340) y se ha incrementado en los ltimos aos. Los colectivos ms importantes son los de Rumania (28.373), de Ucrania (10.239)
y de Rusia (8.996). Se trata de una poblacin joven con un nivel de
instruccin elevado que suele trabajar en oficios poco cualificados.
Extranjeros empadronados en Catalunya procedentes de frica:
Se encuentran empadronadas 209.167 personas procedentes de
frica y en particular de los pases del Magreb (170.493). La colonia marroqu
(161.028) es la ms antigua y numerosa de las establecidas en Catalunya. A los
asentamientos provisionales de la dcada de los sesenta, sigui luego el establecimiento de hombres primero, y de grupos familiares a partir de los aos setenta. Posteriormente, a partir de la segunda mitad de los aos ochenta se registr un mayor flujo que ha tenido un incremento constante hasta la actualidad.
El nmero de residentes procedentes del resto de frica es de
38.674 personas. Los dos colectivos ms importantes son los de Gambia
(12.465) y Senegal (8.382). La gran mayora son hombres solteros, y
relativamente jvenes (20-35 aos). Actualmente tambin hay un cierto
nmero de familias. La llegada a Catalunya se inici hacia los aos setenta
y se increment en los aos ochenta, en que se instalaron bsicamente
en el Maresme y, desde all, se fueron desplazando sobre todo hacia las
comarcas de Girona. En los ltimos aos estn llegando personas de otras
procedencia,s como Mal (3.358), Nigeria (3.120), la Repblica de Guinea
(2.773) y Ghana (2.454).
Extranjeros empadronados en Catalunya procedentes de Amrica:
Hay en Catalunya inmigrantes de prcticamente todos los pases
de Amrica. Se trata de un colectivo heterogneo, tanto por lo que respecta

98

a sus motivos para emigrar como por su nivel de formacin y de estabilidad


laboral, pero sus vnculos histricos los distinguen del resto de inmigrantes.
Los residentes latinoamericanos son los ms numerosos (276.736) superando
desde hace poco a los africanos. A la inmigracin inicial de la dcada de los
setenta, que tena un carcter principalmente poltico e ideolgico, que hua
de las dictaduras de aquella zona y que era una poblacin cualificada, formada
por intelectuales, tcnicos y profesionales, la ha superado la ms reciente con
una motivacin bsicamente econmica y procedente de Centroamrica y de
los pases andinos. El colectivo ms numeroso es el ecuatoriano (89.686), le
sigue el colombiano (40.459), el argentino (33.512), el peruano (23.866),
el boliviano (15.108) y el de la Repblica Dominicana (14.071). La principal
ocupacin est en el servicio domstico. Es una poblacin joven, con un ligero
predominio de las mujeres y que procede de las zonas rurales ms pobres.
Extranjeros empadronados en Catalunya procedentes de Asia:
La inmigracin asiatica (63.546) es la ms lejana culturalmente.
Presenta una gran diversidad de lugares de origen y motivos de llegada, y
sus niveles de integracin son muy variados.
Los chinos son el grupo ms numeroso (23.336), poco conocido
y con un crecimiento progresivo. Se dedican bsicamente a la restauracin,
al comercio y a la confeccin textil.
El colectivo pakistans (17.381) es mucho ms reciente y experiment una importante crecida en los aos 2000 y 2001. Se dedican a
pequeos negocios situados sobre todo en la zona del Raval de Barcelona.
La mayora son hombres solteros, de clase media-baja, que proceden de la
zona de Panjab y dicen haber marchado por motivos de inestabilidad poltica,
aunque tambin por motivos econmicos.
Los procedentes de la India (7.003), con unas caractersticas similares
al colectivo anterior, constituyen el tercer pas de Asia en presencia numrica.
Los filipinos constituyen una consolidada corriente inmigratoria que se
inici a finales de los aos setenta y principios de los ochenta. Actualmente hay
6.950 personas empadronadas y parece que en los ltimos aos se ha estabilizado
la llegada de personas de este origen. Esta comunidad est compuesta sobre
todo por mujeres con un nivel de instruccin medio y con un cierto porcentaje
de universitarias. Las filipinas son las ms antiguas en el sector domstico y casi
todas han regularizado su situacin, tienen contrato de trabajo y Seguridad

99

Social. Como todos los asiticos, es un colectivo bastante hermtico, con una
sociabilidad bsicamente endogmica y un talante poco conflictivo.
Dnde viven?
Otra caracterstica de la poblacin extranjera en Catalunya es
su distribucin geogrfica. Atendiendo a los lugares de trabajo que ocupan (agricultura, ganadera, hotelera y servicio domstico), se encuentran
tambin personas inmigradas en casi todo el territorio cataln, y no slo
en zonas donde tradicionalmente haban sido receptoras de inmigracin,
sino en lugares donde tradicionalmente eran emisores de migraciones. Por
tanto, ste es otro elemento a tener en cuenta ya que el impacto en territorios no habituados a recibir poblacin fornea es mucho ms evidente
que en oltros donde buena parte de la poblacin es fruto de inmigraciones.
En cifras absolutas el nmero importante se da en grandes ciudades, como:
Barcelona
LHospitalet de Llobregat
Badalona
Sta. Coloma de Gramanet
Terrassa
Sabadell
Matar
Lleida

202.489
35.406
20.794
16.042
14.621
13.962
13.328
12.092

Los porcentajes ms elevados de habitantes de origen extranjero, en


cambio, los encontramos en poblaciones relativamente pequeas, como:
Guissona
Ulldecona
Salou
Cervera
Manlleu
Castell-Platja dAro
Calella

25,91%
19,96%
19,35%
17,32%
16,24%
16,14%
16,08%

La distribucin territorial se relaciona bastante bien con el origen ya que la procedencia de las personas inmigradas vara en funcin
del lugar donde residen. De modo que, pese a que en la mayora de

100

poblaciones la procedencia mayoritaria es la de Marruecos, en Barcelona


ciudad es Ecuador, en las comarcas gerundenses hay mucha ms presencia de los procedentes del resto de frica (Gambia, Senegal y Mali),
mientras que en las tierras del Ebro y en el interior de Catalunya la mayor
parte de inmigrantes procede de Europa del Este (Rumania, Ucrania y
Rusia) y en el rea Metropolitana se impone la presencia de imigrantes
de Sudamrica (Ecuador, Colombia i Argentina) y Asia (China y Pakistn).
Dnde trabajan?
El mes de julio de 2004 haban 244.432 personas extranjeras afiliadas a
la Seguridad Social, lo que representa el 7,9% del conjunto de la afiliacin catalana.
Por sectores:
Rgimen general: 81,5%
Autnomos: 8,9%
Empleados de hogar: 5,1%
Agrario: 4,2%
Mar: 0,4%
2. POLTICAS DE INMIGRACIN: LA RESPUESTA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA
A nivel terico, hay tres grandes modelos de encaje a la sociedad
de llegada:
1.

2.

3.

El modelo multimosaico, en el cual cada comunidad forma un


grupo dentro del sistema, sin relacionarse ni mezclarse. (Ejemplos:
EUA, Reino Unido.)
El modelo asimilacionista, en el cual se reconoce la igualdad de
todas las personas siempre que se integren dentro del sistema y
dejando aparte su bagaje. (Ejemplo: Francia.)
El modelo de integracin, en el que se entiende la integracin
como un proceso, en el cual a partir de la igualdad de derechos y
deberes, los recin llegados tienen la posibilidad de formar parte
del tejido social del pas, asumiendo y enriqueciendo los valores
comunes.

Este tercer modelo es el escogido por Catalunya, el cual ya se ha


aplicado en otros momentos. Es una apuesta a largo trrmino y que supone
ms que cualquier otro modelo exigir derechos y deberes porque afecta al
conjunto de la sociedad. No slo a la poblacin que llega, sino tambin a la

101

que acoge. Por tanto, todo el mundo ha de hacer un esfuerzo para adaptarse
o acomodarse a la nueva realidad, si bien es, lgicamente, a la persona que
llega a quien le toca el esfuerzo ms importante.
En el marco de este modelo, el ao 1993 el Gobierno de la Generalitat aprob el primer Plan Interdepartamental de Inmigracin. Con la aprobacin
de este Plan, se aprueba tambin la creacin de la Comisin Interdepartamental
de Inmigracin, formada por representantes institucionales de todos los departamentos de la Generalitat. Tambin se aprobaban unos 40 programas a
realizar por estos departamentos, as como la creacin de un Consejo Asesor
de Inmigracin formado por 32 representantes: de los entes locales catalanes,
de las organizaciones no gubernamentales, sindicales y patronales, de los
colectivos de inmigrantes, de las asociaciones de padres y alumnos y de las
asociaciones de vecinos y de expertos de reconocido prestigio.
En el ao 2001 se aprob el segundo Plan Interdepartamental y en
estos momentos estamos realizando el que ser el tercero, que se denominar
Plan de Ciudadana e Inmigracin 2005-2008.
La Poltica de la Generalitat de Catalunya persigue de una parte
el acceso general de los inmigrantes a los servicios pblicos (vivienda, educacin, trabajo, sanidad..) y por otra parte, favorecer la convivencia entre
inmigrantes y el resto de los ciudadanos.
A) El acceso general a los servicios pblicos comporta asegurar la
atencin y los derechos bsicos, sobre todo para aquellos con ms dificultades.
En este sentido, en el ao 2001 se aprob el Decreto de los extranjeros y su
integracin social, que reglamenta los derechos que tienen los extranjeros
para acceder a las ayudas y prestaciones de la Generalitat de Catalunya y
obliga a los diferentes organismos pblicos a garantizar estos derechos:

Derecho a la educacin obligatoria de todos los menores extranjeros: 96.491 nios/as.


Derecho a la formacin de adultos de todos los empadronados:15.707 personas.
Derecho a cursos de formacin ocupacional:10.510 extranjeros.
Derecho a la asistencia sanitaria de los empadronados: 313.322
Targetas Sanitarias Individuales.
Derecho a las ayudas en materia de vivienda para los extranjeros
residentes: 281 ayudas
Derecho a los servicios sociales bsicos de todos los extranjeros,
y: 1.968 familias extranjeras que reciben el PIRMI,

102

15.239 ayudas a famlias extranjeras con hijos de 0-3 aos y menores de 6 si son familia numerosa,
44 mujeres extranjeras acogidas en casos de violencia domstica.
B) En la dimensin de favorecer la convivencia entre inmigrantes
y el resto de ciudadanos, se han puesto en marcha 26 Planes comarcales de
los inmigrantes, en los que se han realizado las acciones siguientes:

Acciones de formacin y sensibiltzacin de la realidad migratoria.


Acciones de mediacin intercultural / traduccin:
24 comarcas con mediacin intercultural,
35 lenguas disponibles.
Coordinacin interinstitucional: poltica, tcnica y de participacin
social.
Retos que plantea la inmigracin actualmente

1.
2.
3.
4.
5.

Disminucin de la irregularidad.
Adecuacin de los servicios pblicos a la nueva realidad.
Aumentar el conocimiento y la sensibilizacin de la poblacin
general.
Promocin social a travs de la insercin y mejora laboral y social.
Promover un sentimiento de identidad compartida.
3. EL PLAN DE CIUDADANA E INMIGRACIN 2005-2008
Concepto de ciudadana

Actualmente, todava existen resistencias para percibir a las personas que vienen de fuera como sujetos de ciudadana, como miembros de
nuestro espacio pblico y cotidiano. Para contribuir a minimizar las desigualdades que genera todo proceso migratorio, la nueva identidad colectiva ha
de basarse en la ciudadana y en la participacin en la vida cvica, social y
poltica ms que en los orgenes nacionales de las personas.
Entendemos el concepto de ciudadana, no como un concepto jurdico vinculado a la nacionalidad sino al mbito cvico y a la participacin de
los ciudadanos en la sociedad. Poseer una identidad de ciudadano requiere,
sobre todo, compartir un instrumento comn con el resto de ciudadanos:
compartir una cierta identificacin con los otros y una voluntad de pertenecer
a un espacio comn, donde se respeta y se aceptan las diferentes identidades
individuales y colectivas.

103

Este concepto ha de ser capaz de garantizar a todos los que residen en un territorio los derechos civiles, sociales y polticos. Pero adems,
para mitigar las desigualdades hay que promover que stas disminuyan lo
ms rpidamente posible, garantizando medidas que permitan conseguir
realmente una igualdad de derechos y de acceso a la sociedad.
Objetivos del Plan de Ciudadana e Inmigracin:

Preparar a la sociedad catalana y a sus instituciones para hacer


frente a los retos de la inmigracin.
Poner los instrumentos necesarios para garantizar la igualdad de
oportunidades de todos los ciudadanos de Catalunya.
Promover la participacin de los inmigrantes en todos los mbitos
de la vida social, cultural y poltica.
Evolucin de los conceptos a travs de los Planes
1er. Plan
Integracin intercultural, globalidad, transversalidad, normalizacin.
2. Plan
Integracin intercultural, tranversalidad, cohesin social, convivencia.
3er. Plan
Ciudadana, acogida, participacin.
4. RETOS U OPORTUNIDADES

Es evidente que la inmigracin nos enfrenta a muchos retos, pero


tambin puede comportar la posibilidad de cambio y de nuevas perspectivas. Por tanto, nos da la oportunidad de cambiar los dficits que tenemos
actualmente como sociedad. Por ejemplo:
-

La falta de unas polticas sociales suficientes para todos genera


una serie de leyendas falsas sobre el supuesto acceso preferente
de la poblacin inmigrada a determinadas ayudas y prestaciones.
Adecuar la oferta del Estado de Bienestar a las necesidades actuales
puede darnos la oportunidad de beneficiarnos a todos.
El reto de indefensin del cataln frente a la opcin, a veces, de
aprender el castellano, puede comportar, si lo sabemos hacer, que
se incremente el nmero de catalanoparlantes con la incorporacin
de poblacin extranjera.
La presencia de colectivos de inmigrantes en determinados barrios
ha supuesto la regeneracin de los mismos, bien sea por la com-

104

pra o alquiler de muchos comercios, que haca aos que estaban


cerrados, por el alquiler de viviendas de los cascos antiguos de las
ciudades, que haca aos que estaban vacas, etc.
Creacin de nuevos productos financieros, telefnicos, de alimentacin, de idiomas, msica...
En el marco de la escuela, la posibilidad de ensear las diferentes
religiones, la geografa, la sociedad, las culturas, cuentos, canciones... a travs de los propios alumnos.

Todos estos retos suponen un incremento de gasto pblico y social,


pero la inmigracin tambin supone generacin de riqueza, sea en forma de
beneficios directos o indirectos como: la contratacin de ms profesionales
para atender a la nueva poblacin (maestros, profesores de adultos, profesores de cataln, traductores, mediadores...), las aportaciones directas en
alquileres de pisos, locales comerciales, asociativos..., pagos de impuestos y
cotizaciones a la Seguridad Social...
Es evidente, pues, que la inmigracin es un signo de riqueza del
pas que la recibe y, bien gestionada, puede suponer una oportunidad para
solventar y mitigar los dficits ya existentes.

105

LA CARA NO RECONOCIDA DE LA SOCIEDAD


EL DEBATE CONCEPTUAL ACERCA DE LA EXCLUSIN EN
EUROPA Y AMRICA LATINA1
JORDI ESTIVIL PASCUAL
Experto en exclusin social
Programa STEP
Organizacin Internacional
del Trabajo. Ginebra

PRTICO
Las personas, los grupos, las instituciones pblicas y privadas, las
sociedades excluyen pero muy frecuentemente no reconocen a los excluidos.
Por eso, se puede sugerir que la exclusin social es su cara no reconocida,
oculta, escondida. Este proceso de negacin a travs del cual, consciente o
inconscientemente, los otros se vuelven opacos, se les inferioriza y se les aleja,
se ha transformado a lo largo de la historia, y adopta formas diversas en los
diferentes continentes, regiones y pases. Sin embargo, de alguna manera, nos
afecta a todos, invitndonos no solamente a profundizar en su conocimiento
y a discutir sus significados, sino tambin a hacer esfuerzos para mejorar las
estrategias que han emergir, reconocer y afrontar la exclusin social.2
Este artculo presenta el debate en Europa y en Amrica Latina
intentando comparar las condiciones que han llevado a aplicar el concepto
de exclusin en estos dos continentes.
UN CONCEPTO EQUVOCO3
El concepto de exclusin social, que nace en Francia y se ha extendido por todo el mundo, es un concepto bastante equvoco. Cabe empezar
por advertir sobre el uso y el abuso que se acostumbra a hacer de l. As, se
lo utiliza como un saco, donde cabe todo, como una tienda, donde se vende
de todo, como un chicle que se tira y se alarga a voluntad del consumidor.
Hasta se ha llegado a decir que se lo trivializa tanto que est saturado de
sentidos y de contrasentidos (Freund, J. en la introduccin a Xiberras, M.,

106

1996). Pero alguna cualidad ha de tener el condenado, cuando hace veinte


aos casi nadie lo utilizaba y ahora est en boca de todos: desde el ms alto
dignatario de las agencias internacionales hasta el ms pequeo operador
de un proyecto local del norte de Europa, de la selva americana, de la ms
remota isla del Pacfico o del desierto africano.
Tal vez sea este carcter elstico el que ha dado popularidad al
concepto de exclusin, al mismo tiempo que dificulta la identificacin.
Todo el mundo puede decir que est excluido de alguna cosa y de hecho
no hay exclusin sin inclusin. Para los que leen la Bblia, los primeros
excluidos fueron Adan y Eva y el segundo Can. Ahora bien, ni hoy estamos en el paraso ni las conductas de nuestros primeros padres reciben los
castigos de entonces. Ni tampoco el cainismo es una prctica habitual
en nuestros das. En cualquier caso se puede retener el sentido profundo
de la transgresin de la norma que genera la exclusin. As, cualquier
sociedad, grupo o individuo crea sus reglas ms o menos explcitas y al
hacerlo establece una diferenciacin que le permite definir, con razn o
sin, las categoras del yo y del t, del nosotros y del vosotros. Definirse
a uno mismo es tambin definir la alteridad. Y cuanto ms se restringe
esta definicin ms se excluye. Si esto se aplica a las sociedades, significa
que cuanto ms estrictas y cerradas sean, ms excluirn. Adems, este
proceso es a la vez real y simblico y tiene dimensiones econmicas,
sociales, polticas y culturales. No es extrao que para interpretarlo se
recurra a la sociologa, a la psicologa, a la antropologa y que se intenten
encontrar concomitancias con la anomia, la organicidad y la desviacin;
tambin se acostumbra a citar autores como Durkheim, Simmel, Tonnies,
Max Weber o la escuela de Chicago, que ya en los aos treinta del siglo
pasado pona en evidencia los procesos de agregacin de las grandes
ciudades sobre la cohesin social de los inmigrantes
No hay que olvidar que tambin, a veces, la exclusin respecto
con determinadas modas, costumbres e ideas dominantes puede ser vivida
positivamente por una persona, un grupo, una comunidad, reforzando as su
cohesin interna. En otras ocasiones, la autoexclusin puede ser una de las
condiciones para estimular la creatividad artstica e intelectual o una vida ms
filosfica y religiosa. Incluso hasta excluir a un colectivo puede ser saludable,
como por ejemplo los nios del trabajo.
As pues, el concepto de exclusin que contiene muchos significados tambin se pone a prueba cuando viaja y traspasa los continentes. Y
ste es el caso del debate y de las interpretaciones que se hacen de un lado
y otro del Atlntico.

107

SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS EN LA INTERPRETACIN DE LA


EXCLUSIN
En el viejo continente, el concepto de exclusin ha hecho un largo
recorrido. ltimamente uno de sus comentaristas ms crticos (Messu, M.,
2003) ha sintetizado su posicin. As se menciona que la heterogeneidad
del trmino exclusin permite designar situaciones muy diferentes, obtener
consensos polticos contradictorios, disminuyendo al mismo tiempo el estudio
de las situaciones ms extremas y el anlisis de las causas y procesos que las
generan. Al mismo tiempo, segn este autor, existe una dificultad de generalizar las fases de ruptura e identificar y articular los diferentes procesos que
confluyen y, por tanto, dar un sentido operativo a la nocin de exclusin.
Por fin, sta enmascara las peores situaciones de precariedad individual y
colectiva, mostrando su vacuidad conceptual.
Pero, y a pesar de estas crticas tan duras, el inters para la aplicacin del concepto de exclusin aumenta y se extiende. En la Europa del
Este donde por ahora era una nocin bastante desconocida comienza a ser
utilizada en bsquedas concretas (Zsuzsa, F., 2002). Igualmente, en los Pases
Escandinavos aparecen interrogantes que giran sobre ello pero dentro de una
voluntad de (Heikkil, M.; Hallerod, B., 1999). Tambin en Inglaterra, hasta
ahora tan reticente, se plantea qu significaciones darle al concepto (Jordan,
B., 1996) y muy ltimamente se inician estudios aplicados a determinados
colectivos (disminuidos, nios en peligro, trabajadores con salarios bajos...)
o a sectores como la vivienda, la salud, la educacin (Hills, J.; Le Grand, J.;
Piachaud, D., 2002). De hecho, esta nocin se encuentra presente en la
mayora de textos oficiales y oficiosos de las instancias de la Unin Europea
y en muchas de las formulaciones de las polticas sociales de los pases ms
antiguos que la componan.
Ahora bien, donde en los ltimos tiempos se ha acelerado el
ritmo de aplicacin del concepto de exclusin social es en Amrica Latina
(Faria,W., 1994), donde est entrando con fuerza en el vocabulario de
las ciencias sociales (Behrman, J.R.; Gaviria, A.; Szlezy, M., 2003). Sera
interesante analizar su itinerario (Veras, M.P., 1999) para examinar en qu
momento comienza a utilizarse, quin habla de ellos, en qu pas y qu
sentido toma en cada contexto. Una primera mirada muestra su utilizacin
en Argentina (Barbeito, A.C.; Lovuolo, R,M., 1992), Brasil, Chile, Uruguay,
Mxico (Gordon, S., 1997) y su aplicacin en campos como el del trabajo,
el educativo (Gentili, P.; Frigotto, G., 2000) de la proteccin social, as como
su vinculacin directa con las polticas de ajuste estructural y el proceso
de globalizacin.

108

Mientras que el mismo concepto haca su aparicin en Europa


Occidental para explicar las consecuencias de la crisis econmica de los aos
setenta sin que en aquellos momentos fuera interpretado como un resultado
de la globalizacin econmica. Aunque la subida de los precios del petrleo
y de otras primeras materias, la presin de la economa norteamericana y la
reorganizacin de la divisin internacional del trabajo eran factores externos
que repercutan en la situacin de la Unin Europea; en realidad, la crisis de los
aos setenta y los posteriores resultados afectan a todos los continentes. En
todas partes las dificultades sociales se agravan, la pobreza es ms profunda
y se extiende y en la mayora de pases se aplican medidas, ms o menos
duras, de ajuste econmico impulsadas por las instancias financieras internacionales, sin que se apliquen medidas sociales compensatorias (Gaudier,
M., 1993). Estos procesos aceleran las disparidades entre el mundo rural y
las ciudades, el crecimiento de stas y de las diversas formas de la exclusin
urbana. Circunstancia que acercara la realidad de los dos continentes y los
conceptos que sirven para interpretarla e incluso, hasta cierto punto, las
estrategias que permiten afrontarla.
Sin embargo, cabe hacer en este punto dos salvaguardas. La primera es que la crisis de los aos setenta y ochenta fue mucho ms profunda
y de mucho mayor alcance en Amrica Latina (Psacharopoulos, G., 1993 ) y
relativamente menos dolorosa en Europa Occidental, donde los mecanismos
de la proteccin social actuaron de cojn de seguridad. La segunda es que
esta ltima acababa de pasar por un considerable perodo de expansin, en
el que la pobreza y la exclusin eran relativamente residuales y las personas
excluidas eran, en general, individuos anteriormente incluidos en los sistemas
de socializacin, mientras que, contrariamente, en el conjunto de Amrica
Latina, la ausencia de integracin de una gran parte de su poblacin sera,
si se me permite la expresin, ancestral, y encontrara sus races en la poca colonial. As pues, en este continente, los modos de constitucin y de
reproduccin de la exclusin social, econmica, poltica y cultural, tendran
una larga historia y caractersticas especficas. Caractersticas que no impiden emitir la hiptesis de un acercamiento de ambos continentes si fuera
verdadera la afirmacin de una cierta latinoamericanizacin de la vida
econmica europea por su transicin de una sociedad productiva hacia una
ms bien mercantil (Touraine, A., 1992). Hiptesis que se reafirmara con los
efectos homogeneizadores de la globalizacin, no solamente econmicos sino
tambin sociales, culturales e ideolgicos (Deacon, B., 1997). Las formas de
empobrecimiento y de enriquecimiento tambin se globalizan (Chossudovsky,
M., 1998). Por eso bastantes autores, especialmente en Brasil y Argentina
(Minujin, A., 1997) hablan de la nueva pobreza en el sentido de que ciertas
capas medianas y trabajadoras asalariadas caen bajo los marcos de pobreza

109

como consecuencia de los efectos negativos de la globalizacin econmica


y de la influencia de las polticas neoliberales.
Si uno se adentra en las caractersticas especficas, existen varias
interpretaciones que se pueden diferenciar. La primera insiste en que la pobreza y la exclusin se explican y se encuentran profundamente relacionadas
con las desigualdades estructurales y el proceso de acumulacin (Lustig, N.,
1995). En este sentido, no se podra hablar de exclusin de la sociedad, sino
en la propia sociedad; incluso se sugiere (Martins, J. de S., 1997) que no se
trata de un movimiento hacia fuera, sino ms bien que el sistema econmico
presiona hacia dentro del mismo, con la finalidad de tener unos reproductores
pasivos en una condicin subalterna. La segunda pone de relieve la falta de
acceso a los mecanismos y derechos de un estado protector limitado e inacabado, toda vez que la exclusin sera la negacin de la ciudadana (Sposati,
A., 1999). Una tercera interpretacin, pionera, dado que se fundamenta
en una bsqueda hecha en Mxico a finales de los aos setenta (Lomnitz,
C.A., 1975), insiste en la marginalidad como la poblacin sobrante de las
economas capitalistas dependientes, que crea sus propios crculos y redes
apartados de la economa formal (Buarque, C., 2000).
Es interesante constatar que las tres corrientes comparten que la
existencia de la economa informal es una fuente fundamental que alimenta
la exclusin no solamente socioeconmica sino tambin poltica y cultural.
Desde esta perspectiva la enorme importancia que este sector informal tiene en toda Amrica Latina sera un elemento que la distanciara de Europa,
donde de todas maneras no deja de crecer, aunque lejos de los parmetros
de Amrica Latina. Pero, al mismo tiempo, en este continente, el sector
informal constituye tambin un factor de inclusin sociolaboral y cultural.
Millones de personas sobreviven gracias a los intercambios de bienes y servicios, trabajan precariamente, tejen redes de socializacin en un laberinto
complejo, a veces inextricable, de complicidades y subsistencia. Adems,
sobre esta base constituyen, en parte, iniciativas en la bsqueda de trabajo
y de rentas (Aquiles, C., 1999) que a veces se traducen en frmulas de la
economa social y solidaria (Lechat, N., 2000). Articulacin entre creacin
de trabajo y nacimiento de otra economa (Cattani, A., 2003) en Amrica
Latina pero que igualmente se da en algunos de los modelos de la economa
social de Europa (Estivill, J., 1999).
Otro elemento diferenciador sera el de la naturaleza y el papel del
Estado, que si bien en Europa ha generado exclusin y contina hacindolo,
se ha convertido en un asegurador de amplios niveles de servicios y prestaciones para un gran nmero de ciudadanos y en una cierta garanta de sus

110

derechos cvicos, polticos y sociales. Y aunque ltimamente se tambalee,


contina siendo cierto que, desde la cuna hasta el cementerio, los ciudadanos europeos estn protegidos frente a los principales riesgos. ste no es el
caso de Amrica Latina donde los niveles de proteccin son muy bajos o casi
inexistentes (Tavares, L., 2000) y muy a menudo dirigidos a los colectivos ms
slidos, sometidos a fuertes interferencias y discrecionalidades polticas. La
capacidad de intervencin estatal es reducida y ha tratado histricamente a la
pobreza como objeto de la actuacin asistencialista y de emergencia (Levinas,
L., 2003) por no mencionar las fases agudas de represin y de dictaduras,
en las que la exclusin fsica era el pan nuestro de cada da.
La autora citada anteriormente defiende la tesis de que si bien la
pobreza sera una problemtica que debera de ser resuelta por las autoridades
nacionales porque pueden tener los medios y porque afecta a las grandes
decisiones de la poltica econmica, fiscal, laboral y de la seguridad social,
en cambio el tratamiento de la exclusin debera de ser responsabilidad de
las autoridades locales. De hecho, en la mayora de pases de Amrica Latina
se dan procesos de descentralizacin poltica y administrativa que adquieren una mayor importancia en los que tienen una tradicin ms federalista
(Lesbaupin, I., 2000). Pero el desarrollo local (Silva, B., 1996), los proyectos
territoriales e integrales de lucha contra la pobreza y la exclusin han de
afrontar un buen nmero de dificultades. De entre ellas se puede destacar:
la articulacin entre el desarrollo econmico y social; la falta de competencias
y sobre todo de recursos por parte de las autoridades locales; la ausencia
de una fuerte tradicin de partenariado entre el sector pblico y el privado;
el peso de las oligarquas locales; las dificultades de coordinacin territorial;
y el carcter a menudo difuso de la exclusin urbana y territorial que no se
corresponde con las divisiones administrativas e institucionales; etc... A pesar
de todo esto, nacen centenares de iniciativas innovadoras, la fragilidad de
las cuales hace que este considerable capital experimental no siempre sea
aprovechado para establecer polticas y estrategias de mayor alcance. Pero
esta caracterstica no es un monopolio de Amrica Latina y tambin se da
en el continente europeo.
Ahora bien, el potencial, tambin diferenciador, de Amrica Latina
reside, muy probablemente, en lo que se ha llamado la sociedad providencial,
a travs de sus redes de solidaridad primaria y secundaria.
Con sus lmites y contradicciones, la familia y muy especialmente
las mujeres, los parientes y los amigos, los vecinos, los que pertenecen al
mismo pueblo, o compadrazgo, las comunidades locales y las indgenas,
constituyen fuertes redes de ayudas mutuas, de reciprocidad, que sirven para

111

satisfacer las principales necesidades. Tambin excluyen, pero no dejan de ser


el motor principal a travs del cual se cuidan las personas ms dbiles y con
menos autonoma. En muchos pases de Amrica Latina son estas redes las que
permiten acceder al trabajo bien a menudo informal, a la vivienda, a resolver,
ms o menos bien, los problemas de salud, a organizar los sistemas internos de
poder y las relaciones con el exterior. Mientras que en los pases centrales de
Europa, aunque menos en los perifricos, este tejido se ha ido deshilachando
y pasa a ser uno de los ncleos generadores de la exclusin social.
Pero tratar la segunda parte de esta especie de sociedad providencia
ya es harina de otro costal. Tan slo una bsqueda de mucha envergadura
podra lograrlo. Sin embargo se puede avanzar algunas preguntas: Cul es la
fuerza, la composicin y el sentido del mundo asociativo, de los movimientos
sociales de los que tanto se habla, de la economa social en Amrica Latina?, y
en qu medida la dinmica constatable, por otro lado, en gran parte del mundo
(Estivill, J., 2000) acerca o distancia a los dos continentes? Corren paralelos los
contenidos, las formas, las estrategias y las acciones colectivas de lucha contra
la pobreza y la exclusin? (Gohn, G., 1997). Por ahora, se puede responder que
la idea de trabajar en red, la participacin y el reforzamiento de los afectados,
el compartir responsabilidades en dinmicas partenariales, la perspectiva de
intervencin transversal e integral, el desarrollo local y territorial sostenible, y
la implicacin de los actores, son palabras comunes que atraviesan el charco
como decan los emigrantes espaoles cuando se iban a hacer las Amricas.
En esta perspectiva, la hiptesis que va en el sentido de las semejanzas se podra verificar cuando la nocin de exclusin es aplicada en
bsquedas, en programas, en proyectos operativos, ofreciendo un valor
aadido, no nicamente para la comprensin de los fenmenos (Rodgers,
G.; Gore, Ch.; Figueiredo, J.B., 1995) sino tambin por las estrategias que
se aplican. As, se puede comprobar que los programas europeos de lucha
contra la pobreza y los actuales Planes Nacionales de Inclusin, aun con su
diversa calidad (Comisin Europea, 2002), han hecho avanzar la comprensin
de esta realidad y de las medidas que se toman. Tambin en Amrica Latina
y especialmente en Brasil existen diagnsticos econmicos (Singer, P., 1998),
mapas locales (Sposati, A., 1996 y 2000) y atlas nacionales e internacionales
(Pochnam, M.; Amorim, R., 2003) sobre la exclusin social.
Por ltimo, no parece que los retos que estas estrategias han de
intentar superar sean tan diferentes. En los dos continentes han de encontrar
los caminos concretos que les permitan articular las polticas sociales con las
econmicas, crear una cultura poltica que no se aleje de las necesidades de
los excluidos y no los vuelva opacos a su mirada, han de pensar y actuar local

112

y globalmente, han de ampliar la proteccin social sin excluir las iniciativas


colectivas y civiles, han de garantizar y volver accesibles los derechos, han
de identificar, analizar y explicar la exclusin para hacerla emerger y situarla
en el corazn del debate poltico, social, econmico y cultural, superando las
tradicionales medidas reproductoras y paliativas, estableciendo estrategias
integrales y territoriales sostenibles que comprometan a todos los actores, y
que promuevan miles de proyectos experimentales capaces de crear soluciones transferibles para otros y para programas nacionales e internacionales.
De este modo, tambin se podr comprobar hasta qu punto la
nocin de exclusin, esta forma de denominar la cara no reconocida de las
sociedades, es til y es compartida por todos los que luchan por una sociedad
menos excluyente en Europa y en Amrica Latina.

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NOTAS
1 Este artculo tiene unos antecedentes. Unos primeros planteamientos
fueron presentados al Congreso de la Asociacin de Socilogos de lengua
francesa celebrado en Ijui (Brasil) y sern publicados en francs y portugus
en las actas del Congreso. Despus, una parte de las reflexiones fueron
expuestas en el 2 ciclo de debates organizado por la Seccin de Psicologa
de la Intervencin Social del Collegi Oficial de Psiclegs de Catalunya,
en la sesin del 9 de diciembre de 2004 en Barcelona. El autor quiere
agradecer la invitacin de Josep Rodriguez Roca.
2 ste es el sentido del programa STEP (Estrategias y Tcnicas contra la
Exclusin social y la Pobreza) que situado en el servicio de Polticas y
Desarrollo de la Seguridad Social de la Organizacin Internacional del
Trabajo fue creado en el ao 1998, y con el que el autor colabora.
3 Una buena parte de las ideas de este apartado provienen del libro
Panorama de la lucha contra la exclusin social. Conceptos y estrategias.
Ginebra.OIT/STEP.2003. En este libro se encuentra una larga lista de
referencias sobre la exclusin en Europa. En este artculo se insiste en la
bibliografa latinoamericana.