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FOCALIZACION DE PROGRAMAS DE SUPERACION DE LA POBREZA

( Vctor Brodersohn C.I.D.E.S., 1994)


Introduccin
La focalizacin de polticas y programas de superacin de la pobreza surge en Amrica
Latina en el marco de la crisis econmica y social de los aos 80, como un resultado
directo del agravamiento de las condiciones sociales de gran parte de la poblacin de la
regin y de las insuficiencias de las estrategias sociales para enfrentarlas. La focalizacin es
parte de los esfuerzos por alcanzar mayor eficiencia y equidad en las polticas sociales.
Del decenio pasado al presente, la discusin sobre el tema fue variando de contenido y
alcance, alternando entre una perspectiva centrada en lo instrumental y otra que enfatiza la
dimensin ideolgica y poltica.
En un principio el enfoque fue muy cuestionado en sus contenidos polticos e ideolgicos,
dando lugar a un gran debate en trminos de una oposicin entre focalizacin y
universalismo de las polticas sociales.
Los planteamientos de una eventual antinomia entre polticas universales y focalizadas,
dieron lugar a controversias que estn an vigentes y que es necesario superar para
construir una alternativa que combine e integre un enfoque universal y a la vez focalizando
las polticas y programas de superacin de la pobreza.
En el marco de las estrategias de estabilizacin y de ajuste estructural, que implican fuertes
restricciones presupuestarias gubernamentales, la prctica misma de la focalizacin fue
ganando terreno y aceptacin.
Se enfatizaron las modalidades y metodologas de focalizacin, vinculadas a los esfuerzos
por redireccionar la asignacin del gasto pblico social en trminos de equidad y eficiencia.
Actualmente se est en la bsqueda de una va de superacin de los temas debatidos, que
otorgue su lugar especfico a las innovaciones instrumentales logradas, y asuma la
necesidad de contar con un mbito explcito de estrategias y polticas sociales idneas y
viables para la superacin de la pobreza.
Contexto en que se plantea la focalizacin
Para entender cabalmente el planteamiento que da prioridad a la focalizacin, es importante
precisar el contexto en que surge:
Agudizacin de los problemas sociales: en los aos 80, la mayora de los pases de la
regin sufri una crtica evolucin econmica que impact negativamente sobre la red
de proteccin social desarrollada en el marco del crecimiento de la posguerra, a la vez
que se deterior la calidad y cobertura de los servicios sociales pblicos. Creci la tasa
de desempleo abierto y la pobreza aument en trminos absolutos y relativos,
alcanzando niveles preocupantes, especialmente en las reas urbanas.
Crisis fiscal: reduccin significativa de los ingresos fiscales que plantea la necesidad de
elevar la eficiencia y eficacia del gasto pblico.
Nuevo papel del Estado: se redefinen las reas de actividad del sector pblico, hay
procesos importantes de privatizacin de empresas y organismos pblicos. Todo ello
impacta en el mbito de las polticas pblicas sociales, plantendose su reorganizacin
en un marco de modernizacin de la gestin pblica social.
El dilema aparente entre polticas universales y focalizadas
En sus inicios, la focalizacin se plante como crtica y alternativa a las polticas y
programas universales, lo que dio lugar a una fuerte controversia. Esta se da en torno a
varias cuestiones centrales, entre ellas las siguientes:
a) La focalizacin es un enfoque nuevo?. Con este interrogante surgi una de las
primeras polmicas. Para algunos era una importante innovacin, mientras que para
otros no era tan innovativa ni novedosa, pues se vena ejerciendo en la prctica de la
programacin social. Detrs de este interrogante y de la consecuente controversia,
haba una vaga definicin de la focalizacin. En esencia, la discusin tomaba la
focalizacin en trminos del proceso de definicin de la poblacin objetivo, de la
necesidad de llegar a su delimitacin operativa. Sin embargo, los ejercicios de
programacin social en Amrica Latina de los aos sesenta y setenta, implicaban

b)

c)

d)

e)

usualmente la jerarquizacin de problemas y la seleccin de prioridades que deben ser


enfrentadas. Consecuentemente se determinaban poblaciones objetivo y grupos meta
hacia los cuales se dirigan los programas y proyectos sociales. Esto significa que la
nocin de poblacin objetivo estaba presente en la prctica de la programacin social,
por lo que no haba mucha novedad con la focalizacin, incluso en esa acepcin
sumamente limitada. Hay que tener presente que en esa poca la cartera de proyectos
sociales tena un incipiente desarrollo, por lo tanto, la prctica de la focalizacin se vea
reducida a un mbito instrumental bastante reducido. Adems, y esto es fundamental, la
focalizacin no era visualizada como restrictiva para la implementacin de las polticas
sociales de corte universalista.
La focalizacin reduce la poltica social a una ingeniera de proyectos?. Quizs
este sea el aspecto que da lugar a las mayores controversias. Si se considera que en
esencia la focalizacin ha priorizado aspectos operativos y metodolgicos sobre quin y
dnde recibe el bien o servicio social, resulta claro que sta es una temtica que
corresponde al mbito de la ingeniera de proyectos sociales ms que al de la poltica
social en s misma. Esta perspectiva de ingeniera de proyectos, centrada en la
generacin y gestin de una cartera de proyectos de inversin social, est asociada a un
profundo cambio en la gestin de polticas y programas sociales ocurrida en los aos
80: modernizacin de la gestin pblica social, mayor protagonismo de la sociedad de
dicha gestin, creciente papel de las ONGs. La crisis fiscal puso en crisis los programas
sociales universales y fue cada vez ms manifiesta la insuficiencia de financiamiento
pblico para los programas/proyectos de superacin de la pobreza. As comenz a
crecer el financiamiento externo de los mismos, cuyo aporte fue decisivo en el caso de
varios exitosos Fondos de Inversin social en Amrica Latina. Una poltica social
reducida a mera ingeniera de proyectos, da lugar a fuertes controversias. Lo que en
esencia se discute es si la poltica social debe inclinarse ms hacia los aspectos macro o
slo a lo micro. Se plantea esta opcin como un cruce de caminos: por un lado polticas
macro sociales de carcter universal y por otro lado, polticas focalizadas, vehiculizadas
por la ingeniera de proyectos sociales, que privilegian lo micro social. Obviamente,
cualquier sesgo hacia una u otra dimensin sera un error grave, es decir la poltica
social no puede reducirse slo a lo macro social ni tampoco a lo micro social. Ante esta
opcin, la solucin pasa por construir un enfoque de poltica social que combine y
articule las dimensiones macro y micro social.
Referente social inclusivo exclusivo. Las polticas universales tienen un referente
social tan claro y unvoco como las focalizadas?. Ambos tipos de polticas siempre
implican un referente social, pero el mismo est presente de distinto modo en la poltica
universalista respecto a la focalizada. En la poltica universalista este referente es
inclusivo y abarca un conjunto de grupos que se benefician de la misma, hasta el punto
que cuanto ms inclusiva es, ms universalista es la poltica. El punto lmite es la
sociedad en su globalidad, de modo tal que cuando la poltica beneficia realmente al
conjunto de la sociedad se tiene una poltica efectivamente universalista. En cambio en
la poltica focalizada este referente es el grupo meta receptor y beneficiario exclusivo
de esta poltica.
Selectividad. Son evidentes las insuficiencias de la universalidad. Si la focalizacin
surge es, precisamente por la universalidad no tiene vigencia, la realidad evidencia una
distribucin restringida y discriminatoria de las polticas pblicas universales. La
evaluacin de los programas sociales muestra que hay filtraciones, surge as el
problema central de la falta de correspondencia entre la poblacin objetivo potencial o
virtual y los reales beneficiarios del programa/proyecto social. Ante esta distribucin
restringida y discriminatoria, se trata de introducir criterios de focalizacin de las
acciones pblicas, que corrijan dichos sesgos y conduzcan a una efectiva distribucin
universal de polticas pblicas, combinando as universalidad con focalizacin. La
focalizacin utiliza criterios de selectividad que actan de una doble manera. Por un
lado, de un modo inclusivo: permite que la poblacin de bajos ingresos que no recibe
los beneficios del universalismo, est incorporada efectivamente al grupo beneficiario
del programa/proyecto. Por otro lado, de un modo restrictivo: excluye del grupo
beneficiario del programa/proyecto, a la poblacin que no vive en condiciones de
pobreza.
La focalizacin como criterio para la asignacin del gasto pblico social. La
focalizacin es valorizada como un criterio decisivo para la asignacin del gasto
pblico social, ya que asegura que los grupos vulnerables tengan acceso a los bienes y

servicios pblicos sociales. De esta forma la focalizacin contribuye a acrecentar el


efecto redistributivo del gasto pblico social y a una mayor equidad.
Necesidad de un enfoque que combine e integre universalismo y focalizacin
La aparente antinomia que se ha planteado, realmente no es tal. Si las polticas y programas
sociales fueran efectivamente universales, no tendra sentido el criterio de focalizacin. Lo
esencial es ver que el problema est en la real ausencia de universalismo, que hay
filtraciones en las polticas y programas sociales que dan lugar a discriminaciones (de signo
negativo) y situaciones de exclusin.
La focalizacin en realidad es el antdoto de tales filtraciones, y a travs de mecanismos de
discriminacin (de signo positivo) contribuye a superar la discriminacin negativa. Por ello,
la focalizacin no se opone al universalismo, sino todo lo contrario, procura que ese
universalismo tenga una vigencia real. As, universalismo y focalizacin son
verdaderamente complementarios y se requieren mutuamente.
La focalizacin funciona como antdoto de las filtraciones del gasto no slo por cuanto
define un grupo especfico, sino adems, porque recurre a estrategias y modelos de gestin
que anulan la posibilidad de una filtracin. Y esto ltimo ser tanto ms cierto y seguro
cuanto mayor sea la posibilidad de participacin de la propia comunidad beneficiaria en el
diseo y evaluacin del programa social.
Contribuciones de la focalizacin a la modernizacin y a la democratizacin social
La focalizacin contribuye a la modernizacin de la poltica social, en tanto:
Efectiviza, eficientiza y hace ms equitativo el gasto social
Aumenta el impacto redistributivo del gasto pblico social a escala local y viabiliza
territorialmente el programa
Asegura la llegada sostenida y oportuna de bienes y servicios sociales a la poblacin
carenciada y adecuados a las necesidades bsicas realmente sentidas.
Asimismo, la focalizacin contribuye a la democratizacin social, en tanto:
Contribuye a crear una red social de proteccin a los carenciados
Favorece la creacin de una autoridad social descentralizada, en la que participan los
beneficiarios.
Se ha planteado que con la focalizacin se tiende a construir una demanda racional que
significa desarrollar en los sectores pobres la capacidad para presentar, gestionar y
ejecutar proyectos productivos. La democracia social se hace precisamente ms real. La
focalizacin de polticas sociales se justificara en la medida en que logre un impacto
redistributivo favorable(CEPAL, 1992, Focalizacin y pobreza: nuevas tendencias en la
poltica social; pag. 2).
Estos avances deben complementarse con otros que consoliden este proceso a escala de la
sociedad global. Al respecto uno de los problemas a resolver es que indudablemente debido
a su escasa organicidad y dbil representacin, la poblacin carenciada no logra influir ni
participar en las decisiones que a la larga terminan afectndola.
Qu es la Focalizacin?
En el campo especfico de las polticas y programas de superacin de pobreza, la
focalizacin es una modalidad de intervencin pblica que tiende a asegurar que un
programa/proyecto provea en exclusividad a una determinada poblacin objetivo, de los
satisfactores bsicos requeridos.
La focalizacin es parte de la formulacin de estrategias de intervencin pblica centradas
en la eficacia. Por este procedimiento se asegura que el conjunto de beneficiarios efectivos
de un programa/proyecto sea exclusivamente el de los beneficiarios potenciales para los
que se lo dise. En ello reside uno de los grandes valores de la focalizacin como
instrumento que da eficacia a la poltica social.
Criterios de Focalizacin
Los criterios de focalizacin son instrumentos que permiten identificar y localizar los
distintos grupos de poblacin de modo de orientar el diseo y la implementacin de
programas y acciones destinadas a satisfacer necesidades bsicas de salud, nutricin,
educacin, etc. para establecer soluciones diferentes a problemas diversos e introducir

prioridades en cuanto a sus destinatarios. (Brawerman y Minujin, 1991, Focalizacin:


fbula o herramienta?, UNICEF, pag. 4)
Generalmente se utiliza alguno de los siguientes tres criterios de focalizacin:
1. Territorial: Este criterio permite el dimensionamiento espacial y el ordenamiento de
unidades territoriales en una escala de pobreza. Aplicando este criterio se clasifican las
unidades territoriales segn la variable incidencia de la pobreza (distribucin porcentual
de hogares pobres no pobres por unidad territorial). Se seleccionan las unidades
territoriales que presentan una proporcin de hogares pobres superior a un cierto nivel.
La poblacin objetivo es toda la poblacin residente en la unidad territorial
seleccionada. Este criterio implica una falacia ecolgica, ya que la unidad territorial no
necesariamente tiene homogeneidad social y por tanto involucra a hogares pobres y no
pobres. De tal modo, si un programa social adopta este criterio de focalizacin, est
aceptando el riesgo de entregar beneficios a hogares no pobres ubicados en la unidad
territorial seleccionada, que realmente no deberan ser parte de la poblacin objetivo.
Para corregir esta falacia, se recurre operativamente a definir unidades territoriales muy
pequeas que tienden a minimizar la falta de homogeneidad. A pesar de tal riesgo, este
criterio es aplicado usualmente debido a su bajo costo y a la disponibilidad de
informacin.
2. Vulnerabilidad: La vulnerabilidad se refiere a quienes en el seno de una comunidad,
estn expuestos a riesgos en sus condiciones de vida tanto desde el punto de vista
biolgico como social (Brawerman y Minujin, ob. cit. Pag. 22). Hay dos dimensiones
bsicas: Dimensin biolgica: la vulnerabilidad es el resultado de la posesin de
caractersticas como edad, sexo, condicin fisiolgica (poblacin con bajo peso de
nacimiento, desnutricin infantil, etc.). Dimensin social: caractersticas
socioambientales que inciden sobre la supervivencia y la calidad de vida de quienes la
poseen (escolaridad materna, analfabetismo, etc.). Para la identificacin de los grupos
vulnerables se definen dimensiones de riesgo familiar, que determine riesgos y
vulnerabilidades al nivel de la unidad familiar.
3. Institucional: Es utilizado principalmente en el sector educativo. La unidad de anlisis
es la unidad institucional del sector correspondiente, por ejemplo la escuela. Sobre la
base de este criterio los establecimientos escolares son clasificados en una escala segn
su vulnerabilidad social. Cada escuela tiene un puntaje en esa escala y se seleccionan
aquellas que sobrepasan un determinado nivel. Se pueden tener en cuenta entre otros,
estos indicadores: escolaridad materna, retraso acadmico, dficit de talla, repitencia
escolar, etc.
Principales problemas de la focalizacin
Las principales limitaciones y problemas que surgen con la focalizacin pueden clasificarse
del siguiente modo:
Costo de la focalizacin: Sobre este tema hay escasa y controvertible informacin.
Segn algunos antecedentes, los programas focalizados tendran un costo
comparativamente mayor que los programas universales. Al respecto, en uno de los
estudios conceptuales de mayor alcance (Bensley; Kanbur, Banco Mundial, Marzo de
1990) se citan datos sobre costo administrativo como porcentaje del valor del
beneficio transferido, comparando programas universales y focalizados, basndose en
informacin de pases industrializados. En Estados Unidos el costo administrativo de
los programas universales se estima en 2,5% mientras que en los programas
focalizados dicho costo administrativo se estima en un 12% y haba casos en los que
llegaba a representar un 95% del valor del beneficio transferido. En el caso de Gran
Bretaa el costo administrativo de un programa universal es aproximadamente del
3,5%, mientras que en los programas focalizados dicho costo vara entre 5% y 15%.En
el caso de Amrica Latina no se dispone de datos correspondientes a programas
universales. En los programas focalizados, Margaret Grosh estima que el costo
administrativo representa el 29-32% del valor del bien o servicio transferido al
beneficiario. El uso de la focalizacin involucra gastos adicionales para obtener
informacin peridica apropiada. La identificacin de la poblacin pobre requiere la
disponibilidad de un sistema de informacin suficientemente desagregado, con
indicadores idneos, oportunos y actualizados. Todo ello supone un costo de
produccin y de gestin del sistema de informacin, que es ms elevado cuanto menor
desarrollo tiene el sistema de informacin en el pas.






Cobertura insuficiente en situaciones de pobreza masiva: En situaciones de pobreza


masiva, que resulta de arraigadas condiciones estructurales, hay una imposibilidad de
que los programas focalizados puedan cubrir en plazos razonables a toda la poblacin
en situacin de pobreza. Siempre habra algn grupo vulnerable no cubierto. Por ello,
frente a situaciones de pobreza masiva, la focalizacin debe compatibilizarse y
enmarcarse en programas masivos y polticas de mediano y largo plazo de lucha
contra la pobreza.
Ausencia de criterios estratgicos de mediano y largo plazo: La focalizacin puede dar
lugar a inconsistencias polticas y eventualmente a contradicciones entre los objetivos
de corto y los de mediano y largo plazo. El ejemplo tpico en este sentido sera la
priorizacin de un nivel educativo sobre los otros niveles, que a mediano plazo puede
generar cuellos de botella en el sistema educativo e incluso en el sistema productivo.
Ello se agrava en situaciones de pobreza masiva, en los que hay una insuficiente
cobertura de la poblacin objetivo y en los que es necesario recurrir a programas
estratgicos para lograr la superacin de la pobreza. En este caso, un instrumento
como la focalizacin debe ser utilizado en forma consistente en una perspectiva de
mediano y largo plazo.
Obsolescencia de la informacin en periodos de alta inestabilidad: Una fuente de
filtracin de la focalizacin resulta de la modificacin en la situacin de contexto que
origina el programa o proyecto social. La focalizacin se ve afectada por cambios en
las condiciones de elegibilidad de la poblacin en un contexto de alta inestabilidad
econmica. Hay momentos de rpidos cambios en los sistemas de precios relativos,
debido a devaluacin o congelamiento de ingresos, que traen aparejados rpidos
cambios en el perfil de distribucin de ingresos. Ello a su vez modifica la poblacin
elegible de un programa de superacin de la pobreza. En esas circunstancias, la
informacin captada con anterioridad al momento de cambio, es de rpida
obsolescencia y por tanto no es idnea para definir cabalmente a la poblacin elegible
para un programa de combate a la pobreza.
Instrumentacin de la focalizacin: La instrumentacin de un programa focalizado
puede ir acompaada de algunos de estos problemas:
Falsa declaracin para estar incluido como beneficiario receptor de los subsidios o
beneficios del programa.
Estigmatizacin que puede producir rechazo del programa en caso de deficiente
instrumentacin o diseo del mismo.
Acreditacin: el requerimiento de acreditar la situacin de pobreza o indigencia
introduce un sesgo negativo para grupos carenciados que no tienen forma de acreditar
su situacin.
Sesgos: el uso de un criterio territorial puede afectar la posibilidad de captar situaciones
de pobreza especialmente vinculadas a la cada de ingresos y pauperizacin, caso de los
nuevos pobres, cuya localizacin posiblemente sea ms dispersa que la de la pobreza
estructural.
Inadecuado diseo: La focalizacin puede definir correctamente la poblacin objetivo
beneficiaria del programa, sin embargo es posible que el diseo cualitativo del
programa, los componentes que contiene y los satisfactores que produce, no
correspondan con los de la cultura y sistema de valores de los beneficiarios. En este
caso, stos pueden no hacer uso de los mismos y el programa pierde eficacia y no
modifica la situacin que quiere modificar y mejorar.
Uso ideolgico de la focalizacin: En algunos pases es evidente que no hay decisin
poltica de asignar recursos importantes a los programas de superacin de la pobreza.
En esas condiciones, los programas focalizados aparecen como una instrumentacin
eficiente de recursos escasos. La eficiencia instrumental que brinda la focalizacin
permite un uso ideolgico que encubre la falta mencionada de decisin poltica.
Clientelismo poltico: La focalizacin puede aplicarse de tal modo que da lugar a
fenmenos de clientelismo poltico. Ello sucede en especial por insuficiente desarrollo
de procedimientos tcnicos, operativos y de control de la focalizacin a escala territorial
y en particular local.

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