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Pontificia Universidad Catlica de Chile

Instituto de Ciencia Poltica


Ctedra Estudios de Defensa
Serie Documentos de Trabajo

>

Relaciones Civiles-Militares en Operaciones de


Paz
Paolo Tripodi

Documento de Trabajo N 5
Agosto de 2003

La serie Documentos de Trabajo del rea de Estudios de Defensa del Instituto de


Ciencia Poltica busca promover contribuciones originales en las reas de
estrategia, defensa y seguridad regional y se publica en virtud del convenio
celebrado entre el Ministerio de Defensa Nacional de Chile y la Pontificia
Universidad Catlica de Chile.
ISSN 0717-7550

Editor
Guillermo Pattillo
Profesor
Universidad de Santiago y Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Comit Editorial
Paolo Tripodi
Profesor
Ctedra Donald Bren en tica y Liderazgo, Universidad de la Infantera de
Marina de los Estados Unidos
Carl Marowski
Profesor de Historia Militar y Estrategia
Academia de Guerra del Ejrcito
Peter Liotta
Profesor National Security Affairs
U. S. Naval War College
El Editor solicita el envo de manuscritos con el objeto de ser considerados para
publicacin. Los artculos deben ser enviados por correo electrnico a:
Profesor Guillermo Pattillo
Pontificia Universidad Catlica de Chile
Instituto de Ciencia Poltica
gpattill@uc.cl

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Contenidos:
Introduccin

Intervenir en Emergencias Complejas

Caractersticas de las Emergencias Complejas

La Importancia de los CMOC

Las Caractersticas de los Militares y de los Civiles


en Operaciones de Paz

11

Conclusiones

16

Bibliografa

18

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Introduccin
En las campaas publicitarias de reclutamiento de un amplio nmero de fuerzas
armadas en el mundo, se ha multiplicado el uso de fotografas de soldados que
tienen en sus brazos a nios desplazados de sus hogares o refugiados. Los
medios de comunicacin, en muchos casos, han valorado esta nueva dimensin
del papel del militar difundiendo imgenes de soldados trabajando en
intervenciones humanitarias, en operaciones de paz, y ayudando en caso de
catstrofes. A mediados de los aos noventa, en una poca en la cual en muchos
pases el nivel de reclutamiento baj significativamente, el ejrcito britnico lanz
una campaa en la cual se enfatizaba las nuevas tareas de los soldados en
operaciones de paz y no la tradicional vocacin guerrera de las fuerzas armadas.
En el comercial del Ejrcito Territorial (TA, Territorial Army), un grupo de jvenes
britnicos, hombres y mujeres, aparece bromeando en un bar, en el medio de una
tpica calle de un cualquier pueblo de Inglaterra, y se suben a una camioneta.
Despus de unos metros, el ruido de morteros y caones provoca una
metamorfosis en la camioneta, que se transforma en un vehculo militar y los
jvenes, en soldados del ejrcito territorial britnico. Ellos salen del vehculo y
toman posiciones para proteger a los civiles, blancos del bombardeo. Segn Hugo
Slim el uso de estas imgenes de soldados empleados en labores humanitarias,
tiene la evidente finalidad de convencer a los potenciales reclutas que enrolarse
en el ejrcito es parecido a enlistarse en una organizacin no gubernamental.1
Es un hecho que han cambiado notoriamente los medios para atraer jvenes a las
fuerzas armadas y ello porque existe un fuerte proceso de evolucin en las tareas
de los militares. Cuando en 1996 Adam Roberts public un exitoso Adelphi Paper
Humanitarian Action in War (Acciones Humanitarias en la Guerra), en la
comunidad acadmica se cuestion cmo dos actividades tan contrarias haban
terminado relacionndose de forma tan estrecha. El mismo Roberts plantea en su
introduccin que en una era de comunicacin global, el pblico de los pases
democrticos pide que se tomen iniciativas concretas para aliviar el sufrimiento de
la poblacin civil, que es la que ms sufre las consecuencias de las guerras civiles
y desastres humanitarios.2
Como consecuencia, en pocos aos ha crecido el nmero de pases y de soldados
que han participado y participa en operaciones de paz. Para las fuerzas armadas
de algunas naciones ese compromiso se ha convertido en la tarea ms importante
que realizan. Este nuevo papel ha generado xitos y tambin fracasos. Al
comienzo de los aos noventa, cuando el nmero de las operaciones de paz se
multiplic, as como se multiplic el nmero de cascos azules, exista
conocimiento muy limitado de cmo desempearse en ese tipo de misiones. Uno
de los problemas ms importantes fue la reaccin que el despliegue de
1

Hugo Slim, The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operations,
International Peacekeeping, Vol. 3, N. 1 1996, p. 125.
2
Adam, Roberts: Humanitarian Action in War, Adelphi Paper 305, IISS, Oxford University Press,
Oxford, 1996 p. 8.
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contingentes militares produca entre la poblacin local y las organizaciones civiles


encargadas de asuntos humanitarios.
Las relaciones civiles-militares en operaciones de paz han sido de crucial
importancia para el xito de la misin en dos reas: entre los militares y las ONG
(Organizaciones No Gubernamentales) y las OI (Organizaciones Internacionales),
y entre los cascos azules y la poblacin local. Los dos constituyen temas de gran
relevancia para el estudio acadmico. El presente trabajo apunta a un anlisis de
las relaciones entre las fuerzas militares multinacionales y las organizaciones de
ayuda humanitaria, particularmente no gubernamentales, en un contexto de
emergencias complejas.

Intervenir en Emergencias Complejas.


Son dos los aspectos fundamentales que se tienen que considerar para analizar la
diferencia entre la participacin de fuerzas armadas en operaciones de paz antes
y despus de 1990. Entre 1945 y 1989 se desarrollaron 13 operaciones de paz, un
nmero en fuerte contraste con las decenas que se desarrollan en poco ms de
una dcada despus de 1990. El elemento que ms distingue el compromiso en
operaciones de paz entre los dos perodos se relaciona al tipo de misin.
Las operaciones de paz anteriores a 1990, con la sola excepcin del Congo, han
sido operaciones ms bien de monitoreo, para las cuales exista el consentimiento
previo de las partes y las condiciones para que los cascos azules pudieran
desarrollar sus labores de observacin sin ser involucrados en conflictos internos.
A partir de la intervencin en el Norte de Irak en 1991 se produjo un cambio
dramtico en los objetivos de las operaciones de paz. Estas ahora son mucho ms
ambiciosas y pueden llegar a tener como finalidad la imposicin de la paz.
Thomas Weiss ofrece un nmero de variables que sirven para entender este
cambio en la determinacin de los pases occidentales a intervenir militarmente: el
fin de la tensin entre Este y Oeste, la erosin de la soberana, el desarrollo de
normas, un verdadero altruismo, poltica interna, la atencin de los medios, y el
deseo de contener el flujo de refugiados.3 Indudablemente estas son las variables
bsicas. El elemento fundamental en ese cambio es el hecho que los nocombatientes los civiles se han convertido en el blanco preferido de los ms
sangrientos guerrilleros y caudillos de la guerra. No es tolerable que se sucedan
hechos parecidos a los genocidios de Rwanda o Bosnia, ni es posible para los
estados africanos, con economas aun limitadas, poder manejar flujos de
refugiados de millones de personas.4 Situaciones de ese tipo no son comparables
3

Thomas Weiss, A Research Note About Military-Civilian Humanitarianism: More Questions than
Answers, Disasters, Vol 21, N. 2, 1997, p. 95.
4
A mediados del ao 2000 slo en el cuerno de frica el nmero de desplazados era superior a los
13 millones. Paolo Tripodi y Preeti Patel, Mission Impossible: Peacekeeping Dilemmas in the Horn
of Africa, African Review of Foreign Policy, Vol. 3, N. 2, December 2001, y Paolo Tripodi and
Preeti Patel, The Challenge of Peacekeeping in Africa, Contemporary Review, Vol. 279, N. 1628,
September 2001.
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a las tareas de los peacekeepers en los aos anteriores a la dcada de los


noventa.
Hoy en da los cascos azules tienen que enfrentar situaciones de emergencia
complejas. Situaciones que afectan a amplios sectores de la poblacin civil,
normalmente resultado de una guerra entre estados o una guerra civil, en la cual
el desplazamiento de la poblacin y la falta de comida producen una alta tasa de
mortalidad.

Caractersticas de la Emergencia Compleja.


El primer cambio significativo que se produjo por parte de la ONU en las tareas de
operaciones de paz ocurri en 1992 con la misin en Somalia, UNOSOM 1. En
esa ocasin se remarc la importancia del despliegue de tropas para ofrecer
proteccin y seguridad para el personal de Naciones Unidas, el equipamiento y
abastecimiento en los puertos y aeropuertos de Mogadiscio, y para escoltar la
distribucin de abastecimiento humanitario desde los centros de distribucin en la
ciudad hacia sus reas ms cercanas.5 Es evidente que ese tipo de tareas
requiere que los cascos azules cuenten con una cooperacin, o por lo menos
coordinacin, con organizaciones de ayuda humanitaria, Naciones Unidas y
ONGs, la cual no se evidencia en la experiencia pasada. Esa tendencia se fue
consolidando cuando en 1992 se decidi ampliar el mandado de UNPROFOR
para enable it to support efforts by the United Nations High Commissioner for
Refugees to deliver humanitarian relief throughout Bosnia and Herzegovina.6 El
entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutrous Ghali, en septiembre
de 1992, escribi al Consejo de Seguridad para enfatizar que: La tarea de
UNPROFOR, bajo el ms amplio mandato, ser de apoyar los esfuerzos de
UNHCR para la distribucin de ayuda humanitaria en toda Bosnia-Herzegovina y,
en particular, ofrecer proteccin, a peticin de UNHCR, donde y cuando sta la
considere necesaria.7 Finalmente, el mandato de UNAMIR en Rwanda remarc la
finalidad de cooperacin, estableciendo, entre otras, las tareas de assist with
mine-clearance; and assist in the coordination of humanitarian assistance activities
in conjunction with relief operations.8
Aun cuando los mandatos de Naciones Unidas pedan implcitamente una fuerte
cooperacin entre las fuerzas militares y las organizaciones humanitarias que
operaban en el territorio, la realidad revel ser bastante complicada y en su
comienzo caracterizada por un fuerte sentimiento de frustracin. El Comodoro Tim
Laurence de la armada britnica remarc ese punto en el libro Humanitarian
Assistance and Peacekeeping: An Uneasy Alliance?. Segn el oficial britnico, en
los aos noventa la labor de los cascos azules, sumada a la de abnegados
voluntarios civiles, ha contribuido a salvar miles de vidas humanas. No obstante, si
5

http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unosomi.htm
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/unprof_p.htm
7
UN SC Res S/24540, 10 septiembre 2002, citado en Ted Van Baarda, A Legal Perspective of
Cooperation between Military and Humanitarian Organizations in Peace Support Operations,
International Peacekeeping, Vol. 8, N. 1, Spring 2001, p. 113.
8
http://www.un.org/Depts/DPKO/Missions/unamir_p.htm
6

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uno considera el entusiasmo inicial, la impresin general es, a pesar de todo, de


frustracin y fracaso.9

La Importancia de los CMOC (Civil Military Operations Command).


La intervencin en Somalia, con el objetivo de solucionar una catstrofe
humanitaria de proporciones, ha planteado la cuestin de cmo regular la relacin
entre la componente militar y civil en operaciones de paz. Los cascos azules
asumieron un importante papel humanitario, pero qued en segundo plano el
proceso de implementar una relacin de trabajo eficaz con todas las
organizaciones humanitarias presentes en el territorio. Ms aun, siendo la
situacin en Somalia tan complicada como realmente lo fue, todas las
componentes de la misin deban haber realizado un esfuerzo coordinado; para
lograr ello. Los militares optaron por la creacin de un centro de enlace civil
militar que cumpli, sin embargo, un papel bastante limitado.
La falta de cooperacin y de confianza entre civiles y militares sin duda fue un
elemento ms que contribuy al fracaso de la misin. Los cascos azules en
Somalia terminaron absorbiendo gran parte de los recursos financieros
disponibles. El Subsecretario General para Asuntos Humanitarios de la ONU, Jan
Eliasson, en julio de 1993, explic que en Somalia se gastaban 10 dlares para
proteccin y seguridad por cada dlar destinado a ayuda humanitaria.10
Hasta mediados de los aos noventa el Civil Military Operations Command
(CMOC) fue adoptado en operaciones de paz en el norte de Irak, en Bosnia, en
Hait y en Rwanda. Solamente en esta ultima misin el CMOC tuvo un papel
dependiente de Naciones Unidas, en todos los otros casos sirvi para lograr, por
lo menos, un nivel mnimo de coordinacin entre las operaciones de paz y la
componente humanitaria. Los CMOC eran un elemento integrado en la estructura
militar cuya finalidad y prioridad era servir al contingente de cascos azules. Esto
no necesariamente implica que la experiencia haya sido negativa. Pero,
evidentemente, los efectos de la falta de una mejor cooperacin civil militar se
reflejaron en la carencia de profundidad y en una confusin entre la tarea
puramente militar y humanitaria.
Los CMOC plantearon la necesidad de buscar una mayor funcionalidad en los
esfuerzos humanitarios. Adems se tiene que considerar que esas primeras
experiencias plantearon el problema de relacionar organizaciones que en pocas
ocasiones, o nunca antes, haban trabajado juntas. Nick Spence, oficial de la real
armada britnica declar que antes de los aos noventa las dinmicas de las
crisis tenan caractersticas que necesitaban limitada interaccin civil-militar y cada
uno poda existir de forma aislada.11
9

Tim Laurence, Humanitarian Assistance and Peacekeeping: An Uneasy Alliance? Royal


United Services Institute for Defence Studies, London, 1999, p. 30.
10
Thomas Weiss, Military-Civilian Interactions, Rowman and Littlefield Publishers, Inc., 1999, p.
93.
11
Nick Spence, Civil-Military Cooperation in Complex Emergencies: More than a field Application,
International Peacekeeping, Vol. 9, N. 1, spring 2002, p. 165.
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El problema evidente fue que la componente militar tena muy poco conocimiento
y familiaridad con las decenas de organizaciones no gubernamentales presentes
en el territorio al que llegaba. As tambin, por parte de estas organizaciones,
exista poca confianza en el papel que los militares pudiesen tener en apoyo a los
aspectos humanitarios de la misin. Las caractersticas de las emergencias
complejas, con su devastador efecto sobre la poblacin civil, atrajo un creciente
nmero de ONGs cuyas finalidades eran muy variadas. En los ltimos diez aos,
el nmero de las ONGs ha crecido hasta alcanzar unas 25.000. En Somalia, la
existencia en Mogadiscio de 585 oficinas, residencias, centros de distribucin de
comida, clnicas y otros puntos de contacto de las ONGs, represent uno de los
problemas ms sensibles para la seguridad.12
A mediados de los aos noventa qued de manifiesto que una operacin de paz
poda, segn como ella se llevase a cabo, conseguir resultados muy parciales y
momentneos, cuando no empeoraba la situacin. Michael Williams seal que:
Una pobre relacin civil militar fren las misiones de Naciones Unidas en Angola,
Bosnia y Somalia, y da operaciones exitosas como la UN Transitional Authority
en Camboya (UNTAC) en 1992-93.13 Eso qued en evidencia no solamente con
los resultados negativos, tambin fue confirmado con la experiencia positiva de la
intervencin en Mozambique. El despliegue de ONUMOZ en Mozambique empez
de forma casi simultnea a la de Restore Hope y logr en dos aos de
permanencia resultados muy buenos. La situacin en Mozambique se haba
caracterizado por un conflicto civil muy sangriento y de larga duracin; as, aun
con sus particularidades, ste tenia caractersticas, en trminos de violencia y
quiebre entre de la sociedad civil, parecidas a las de muchos conflictos internos en
el continente Africano.
La operacin de paz se caracteriz por capacidad para desarrollar iniciativas en
todos los sectores relevantes para lograr un proceso duradero de paz. Los cascos
azules fueron una presencia militar fundamental para lograr un buen nivel de
seguridad y confianza en la poblacin civil. Pero junto con esa tarea, se profundiz
un proceso de desarrollo de infraestructura que tuvo importantes repercusiones
econmicas. Ese proceso fue impulsado por la componente humanitaria a travs
de proyectos que recibieron ayuda significativa de los pases donantes. Junto con
estos dos aspectos relevantes, el proceso de pacificacin en Mozambique fue
favorecido por la Comunidad de Sant Egidio, una ONG que impuls el
establecimiento de una fuerte confianza entre las dos facciones que se haban
peleado por ms de dos dcadas. El proceso de paz en Mozambique es, en
realidad, la otra cara de la moneda - la positiva -que confirma aun ms la
importancia de las relaciones civiles-militares en operaciones de paz.
Es probablemente verdad que el xito de esa relacin no constituye un elemento
fundamental para el resultado de la misin, pero es importante remarcar que
12

Daniel Byman, Uncertain Partners: NGOs and the Military, Survival, Vol. 43, N. 2, summer
2001, p. 99.
13
Michael Williams, Civil-Military Relations and Peacekeeping, Adelphi Paper 321, Oxford
University Press, Oxford, 1998, p. 19.
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donde la relacin civil-militar funciona, las posibilidades de xito crecen de modo


significativo.
A raz de la firma del tratado de Dayton para la ex Yugoslavia, UNPROFOR dej
de existir y fue remplazada por IFOR. Evidentemente, el tema de la relacin entre
civiles y militares fue an ms importante por la finalidad ms amplia que tenia el
nuevo mandato. Las partes que firmaron el acuerdo de Dayton aceptaron que
seguiran implementado actividades de tipo humanitario, como la distribucin de
ayuda, pero tambin empezaran un proceso de rehabilitacin de la infraestructura
y reconstruccin de la economa.
Las tareas de IFOR incluyeron la creacin de condiciones de seguridad para
permitir el desarrollo de las actividades asociadas con el proceso de paz; asistir el
movimiento de organizaciones en el cumplimento de sus misiones humanitarias;
asistir a las agencia de Naciones Unidas y las otras organizaciones
internacionales en el desempeo de sus misiones humanitarias.
La presencia en el territorio de la nueva misin marc una fuerte diferencia con
UNPROFR, no slo en el mbito del mandato - se pas de una operacin de paz a
una de imposicin de la paz - pero tambin por el echo de tener una dimensin
mucho ms amplia. La nueva estructura de comando de IFOR quiso coordinar a
los varios CIMIC con la creacin de un Combined Joint Civil Military Cooperation
Staff. Para la OTAN, la participacin en IFOR represent una oportunidad para
desarrollar intervenciones de imposicin de la paz donde el elemento humanitario
tena una relevancia fundamental.
La OTAN, como alianza militar, tena una consolidada experiencia de
entrenamiento conjunto de los pases miembros en casos de conflictos y ofreca la
ventaja de tener un sistema militar eficiente, aunque para enfrentar una situacin
de guerra. Las ventajas aun as no eran menores. La OTAN poda brindar en la
operacin una estructura de mando probada y una red logstica y de comunicacin
eficiente entre naciones con caractersticas culturales muy marcadas. Sin embargo
la alianza no-tenia experiencia unitaria de coordinacin entre civiles y militares en
emergencias complejas.
La experiencia de IFOR en la relacin con las ONGs y OIs se caracteriz por un
xito parcial, pero tambin por la existencia de errores relevantes. Por ejemplo,
cuando IFOR empez a reemplazar a UNOPROFOR, haba alrededor de 530
ONGs operando en el teatro que tenan ya una relacin con los CIMIC y con los
oficiales que operaban en ellos. El reemplazo de muchos de ellos determin un
atraso bastante importante en el proceso de poner de nuevo en marcha las
nuevas estructuras de coordinacin. El elemento ms relevante fue el cambio que
se implement en la filosofa de IFOR respeto a la misin que era su antecedente.
El nuevo mando de IFOR decidi ofrecer un apoyo puntual a las ONGs, con el
objetivo de prevenir una dependencia excesiva de ellas del componente militar. Se
decidi dejar que las ONGs usaran todo sus recursos y potencialidad para
desempear sus tareas.

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Esta nueva situacin determin problemas para las ONGs que haban recibido un
apoyo total por parte de UNPROFOR, aun cuando ellos podan emplear sus
propios recursos. La visin del mando de IFOR era prevenir la dependencia,
fundamentalmente pensando en la salida del componente militar sin que ello
afectara las labores de las ONGs. La relacin entre la OTAN y la componente
humanitaria de las misiones de paz se transform en una de las preocupaciones
mas importantes para la alianza. El teniente coronel britnico Rollins en servicio en
SHAPE seal que el reciente inters por CIMIC se gener desde el hecho que
los jefes y las fuerza de la OTAN se han encontrado involucrados en actividades
sea ello intencionalmente o de otra forma que tradicionalmente se quedan fuera
del rea de trabajo militar.14
Otra experiencia importante, todava en el campo terico, es la labor desarrollada
por parte de los oficiales de la Standby High Readiness Brigade, SHIRBRIG, de la
Naciones Unidas, que se constituy en Dinamarca en 1997. El CIMIC de la
Brigada cumple la funcin de ofrecer al jefe de ella una estructura que le permita
tener una relacin formal entre la brigada y el ambiente civil en el cual opera.
Evidentemente para SHIRBRIG es fundamental implementar la cooperacin civilmilitar y ofrecer al decisor poltico un instrumento adecuado para cumplir con su
misin sin perder su propia identidad.15
Desde la intervencin en Somalia la relacin entre civiles y militares en
operaciones de paz ha mejorado de forma significativa. Particularmente la
estructura del CIMIC se ha hecho ms eficiente. Aunque en esa dcada lo que se
ha enfrentado ha sido ms bien un tema organizacional y burocrtico, la relacin
entre la dos componentes permanece todava, y por varias razones, bastante
lejana. En cualquier caso, la situacin, como se percibe hoy, obliga a las fuerzas
armadas a desarrollar una nueva filosofa si su principal tarea, o una tarea
relevante, va a ser la participacin en operaciones de paz.

Las Caractersticas de los Militares y de los Civiles en


Operaciones de Paz.
La tarea de los militares y de las organizaciones humanitarias se ha caracterizado
por la necesidad de enfrentar emergencias complejas y, adems, por haber
ampliado su papel, lo que en el idioma ingls se ha definido como mission creep.
En pocos aos se ha pasado de la tpica operacin de paz a operaciones de
imposicin de la paz y a asumir compromisos en la construccin de la paz.
La actividad de peace building o nation building, es lograr una situacin de paz,
pero adems establecer o re-establecer los mecanismos polticos, sociales y
econmicos que son necesarios para que la paz se consolide. Las dos
componentes, particularmente en esa rea, son de fundamental importancia as
14

J.W. Rollins, Civil-Military Cooperation (CIMIC) in Crisis Response Operations: The Implications
for NATO, International Peacekeeping, Vol. 8, N 1, spring 2001, p. 122.
15
Gerald Hatzenbichler, Civil-Military Cooperation in UN Peace Operations Designed by
SHIRBRIG, International Peacekeeping, Vol. 8, N 1, spring 2001, pp. 171-121.
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como es de gran importancia que ellas cooperen, o por lo menos logren un nivel
eficiente de coordinacin.
Como he explicado en la primera parte de este trabajo, la estructura de
coordinacin civil militar ha mejorado significativamente, adems las fuerzas
armadas de muchos pases han introducido oficinas de asuntos civiles que sirven
para establecer comunicacin con las ONGs en cualquier momento. Lo que queda
pendiente aun son, probablemente, todos los asuntos ms importantes que
impiden una exitosa relacin civil-militar y que son los ms enraizados en ambas
estructuras.
La diferencia ms relevante entre las fuerzas armadas y las ONGs empieza en las
funciones que ellas tienen que cumplir; entonces, en la razn misma de su
existencia. Segn Desmond Bowen las fuerzas armadas son formadas por los
estados soberanos para garantizar su propia defensa. Ellas sirven para asegurar
la integridad territorial del pas, defienden e impulsan su propio inters, y
constituyen el smbolo de la nacin. Estas son las razones de los estados para
establecer y mantener una fuerza armada.16
Para Catriona Gurlay esa misin determina una diferencia fundamental entre las
ONGs y los militares que han sido tradicionalmente instruidos para la guerra y
para conseguir intereses polticos nacionales o colectivos. Las Fuerzas [Armadas]
son pagadas y entrenadas para usar una violencia regulada para conseguir
objetivos establecidos por los gobiernos. Entonces la accin militar es
esencialmente poltica en su naturaleza. Mientras una de las principales
finalidades de las organizaciones humanitaria civiles (OIs o ONGs) es de aliviar el
sufrimiento de forma igualitaria para todos bajo criterios de necesidad. Eso
requiere un mximo acceso a todas las poblaciones, por lo tanto, es necesario que
las organizaciones sean percibidas como neutrales y sin agenda poltica.17
Desde su distinta funcin y misin se entiende que el espritu que caracteriza las
fuerzas armadas y los militares de cualquier pas es el factor patria. Las fuerzas
armadas existen para servir a la patria. Las ONG existen para servir el imperativo
humanitario. La consecuencia de esa finalidad es la que marca una diferencia
dramtica entre los militares y las ONGs: el carcter internacional que tiene la gran
mayora de ellas. Por nombrar slo dos ejemplos la Cruz Roja Internacional as
como Mdecins Sans Frontires reconocen su principio como internacional y
consideran ms bien fronteras y soberana nacional como impedimentos para
intervenir en ayuda de poblaciones que sufren.
Lo que s es importante es no caer en el error de muchos acadmicos y analistas
que consideran esa diferencia como negativa (la militar) y positiva (la humanitaria),
porque ellas son simplemente el reflejo de dos distintas visiones que tienen su raz

16

Desmond Bowen, Something must be done Military intervention, Studies in Conflict and
Terrorism, Vol. 23, 2000, p. 2.
17
Catriona Gourlay, Partners Apart: Managing Civil-Military Cooperation in Humanitarian
Interventions, Disarmament Forum, three 2000, p. 35.
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en diferente historia y tradicin. Obviamente, es importante investigar esa rea si


las dos componentes tienen la finalidad de trabajar juntos.
La diferente funcin y percepcin de la misin necesariamente se refleja adems
en culturas diferentes. La cultura militar tiene su raz en el desarrollo de
instituciones que tienen su razn de existir en la defensa de los intereses
nacionales a travs del uso de la violencia. La cultura militar tiene, por ello, como
elemento central valores como patria y tradicin, que se han socializado entre sus
miembros y que se consolidan a travs la experiencia de combate. La cultura
militar encuentra sus elementos ms fuertes en ideas, smbolos y creencias que
sirven para identificar ntidamente la componente central de un Estado. Esa
aproximacin es central para su existencia. El entrenamiento y la pertenencia a las
fuerzas armadas y a un regimiento especfico hacen parte de una ritualidad que
contribuye a identificar dicha cultura como diferente de otras.
Christopher Dandeker y James Gow explican que Los imperativos funcionales de
la guerra y de las operaciones militares aseguran que las ramas de las fuerzas
armadas se diferencien de la sociedad civil.18 Adicionalmente la cultura militar,
segn Karen Dunivin, se caracteriza por tener un paradigma basado en la visin
de un combatiente guerrero y (masculino) machista en s misma. Segn Dunivin
primero la actividad central de los militares que define su existencia y sentido es
el combate. Estructuras y fuerzas militares estn construidas sobre la actividad de
combate.El segundo elemento del paradigma de la cultura militar es la imagen
de guerrero-macho.19
La ONGs se caracterizan por ser muy amplias en sus finalidades sociales,
econmicas y polticas. Es evidente que el objetivo que tienen ONGs como
Amnista Internacional es bien distinto de la de Mdecins Sans Frontires o de
CARE o World Vision International. Ellas pueden tener como finalidad la
proteccin de derechos humanitarios o la de entregar ayuda sanitaria o de comida,
o de refugio.
En muchos casos, particularmente cuando las ONGs son locales, se pueden
caracterizar por sus componentes tnico, religioso o tambin poltico. Aun cuando
estas diferencias pueden ser muy marcadas, todas tienen como comn
denominador el imperativo humanitario. Todas, con distintas aproximaciones y en
distintas reas, consideran central en su compromiso la ayuda o proteccin de
cualquier ser humano que lo necesite.
Desde un punto de vista prctico entonces, la gran mayora de las ONGs estn
comprometidas con su tarea humanitaria desde el momento en que una
emergencia o crisis se produce. Normalmente un nmero importante de ONGs
tiene proyectos ya en marcha cuando una emergencia compleja empieza a
desarrollarse.
18

Christopher Dandeker y James Gow: Military Culture and Strategic Peacekeeping, in Erwin
Schmidl (ed), Peace Operations Between War and Peace, Frank Cass, Londres, 2000, p. 60.
19
Karen Dunivin, Military Culture: Change and Continuity, Armed Forces and Society, Vol. 20, N.
4, summer 1994, p. 533.
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Cuando el Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas empieza un proceso de


autorizacin de una operacin de paz en cualquier pas, las ONGs ya estn
presente, mientras los militares se despliegan con un atraso que impide manejar
con efectividad la crisis. Esto es la consecuencia ms inmediata de las distintas
finalidades a la cual responden lo dos componentes. Las fuerzas armadas
cumplen con un objetivo poltico fijado por su gobierno, y eventualmente puede
pasar que eso, en una determinada ocasin, sea participar en una operacin de
paz. Las ONGs cumplen con su finalidad desde cuando identifican una
emergencia humanitaria o la posibilidad que una emergencia se produzca. Su
capacidad de reaccin entonces es mucho ms rpida porque no tienen vnculos
de tipo poltico. Las ONGs, deciden independientemente dnde concentrar sus
esfuerzos y normalmente lo hacen segn necesidades humanitarias.
Esta consideracin es adems importante para entender que la finalidad de estas
instituciones es la de ser no simplemente neutral, pero tambin imparcial. El
concepto de imparcialidad es importante, porque garantiza acceso a todos los
segmentos de una poblacin, independiente de la posicin que puedan tener las
facciones en conflicto. Esta situacin no necesariamente se da en operaciones de
imposiciones de la paz, donde los cascos azules pueden intervenir con un
mandato que claramente representa una ventaja para una o ms facciones
locales. El concepto de imparcialidad, entonces, tiene por lo menos distintas
percepciones por parte de la componente civil y militar de la operacin.
Desde un punto de visto operacional, las diferencias entre las dos componentes
son relevantes. Las ONGs tienen un rol cada vez ms significativo en las
operaciones de paz, particularmente en las reas de construccin de la paz. Ellas
tienen una visin de su papel que es de ms largo plazo, su compromiso es
implementar y desarrollar proyectos que logren mejorar la situacin econmica,
social y tambin poltica de la poblacin donde estn operando. Lograr objetivos
de ese tipo requiere no slo de recursos y energa, pero adems un compromiso
de aos. Es entonces muy frecuente que al comienzo de las operaciones de paz
las ONGs ya estn presentes en el territorio y tengan proyectos de desarrollo de
infraestructura con un plazo ms largo que la intervencin misma.
Esa situacin produce que los voluntarios de las ONGs tengan ya contacto
establecido con la poblacin local y que su relacin sea, normalmente, bastante
buena. En muchos casos ellos pueden evaluar con propiedad cules son las reas
ms importantes para la distribucin de todo tipo de ayuda y, ms en general,
dnde enfocar los esfuerzos de la operacin.
La aproximacin de los militares es bien distinta. La principal preocupacin de los
lideres militares es la de desplegar las tropas de forma eficiente y adoptando
criterios de mxima seguridad, volver a establecer condiciones de seguridad para
la poblacin local y estar listos para salir de la zona de operacin lo ms pronto
posible. Evidentemente, esa aproximacin produce una visin muy distinta de la
que caracteriza a las ONGs, porque el compromiso inicial de los cascos azules es
muy limitado. Normalmente no existe un contacto previo entre los cascos azules y
la poblacin civil y su presencia puede ser complicada y bastante controvertida.
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A comienzos de los noventa se ha registrado un estado de frustracin por parte de


soldados entrenados para el combate que participan en operaciones donde la
tarea ms importante era humanitaria. Es de particular inters un estudio de
Charles Moskos y Laura Miller sobre la Operation Restore Hope, en el cual los
autores entrevistaron soldados de la infantera de Estados Unidos y con relacin a
la misin recibieron respuestas del tipo Me enrol para defender a mi pas y Los
soldados nunca deberan actuar como los policas del mundo o la Cruz Roja. Yo
soy un infante.20
Chris Klep y Donna Winslow, en un anlisis comparativo de la participacin de
tropas canadienses y holandesas en Somalia y Sebrenica, explicaron que, como
consecuencia de una fuerte inclinacin al combate de esas fuerzas armadas, el
entrenamiento para Somalia y Sebrenica no entreg suficiente y adecuada
atencin a desarrollar habilidades no tpicas del combate, pero que son esenciales
en operaciones de paz. Para los dos analistas hubiera sido importante para los
soldados tener un mayor conocimiento de la historia y naturaleza de las
operaciones de la ONU y el papel de los peacekeepers, resolucin de conflicto y
negociacin, relaciones interculturales, controlar el uso de la fuerza y los
procedimientos de NU.21
Esta es probablemente una clave para entender el problema de las relaciones
civiles-militares en operaciones de paz. Las ONGs se dedican cien por ciento a
desarrollar labores humanitarias, con esa finalidad entrenan sus voluntarios. Las
fuerzas armadas se entrenan para situaciones de guerra y solamente frente a la
hiptesis de deber integrar una operacin de paz intentan cumplir con algo que
sea til para la misin.
En fin, los soldados de muchos pases terminan haciendo algo para lo cual no
estn entrenados y muchas veces ni siquiera motivados. Este elemento nos lleva
a considerar otra diferencia en la relacin entre las ONGs y los militares en
operaciones de paz. Los operadores de las ONGs, por el hecho de ser voluntarios,
estn fuertemente motivados. En la mayora de los casos tienen un muy buen
conocimiento previo de la zona donde operan, su nivel educacional es bastante
bueno y no faltan aquellos que hablan el idioma local, y se quedan en el territorio
por al menos un ao o incluso por perodos ms largos.
Eso determina una motivacin distinta entre los operadores de las ONGs y los
cascos azules. Adicionalmente, existe una diferente organizacin jerrquica entre
los dos componentes, la militar es muy rgida y compuesta por varios escalones, la
de las ONGs es flexible y con escalones bastante reducidos, tienen entonces un
fcil contacto entre los niveles elevados y bajos.

20

Laura Miller y Charles Moskos: Humanitarian or Warriors? Race, Gender, and Combat Status in
Operation Restore Hope, Armed Forces and Society, Vol. 21. N. 4, summer 1995, p.624.
21
Christ Klep and Donna Winslow, Learning Lessons the Hard Way: Somalia and Srebrenica
Compared, in Erwin Schmidl, op. cit., p. 100.
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Otro aspecto importante de destacar es que los lderes de las ONGs en terreno
son generalmente muy jvenes, lo cual no es necesariamente as con sus pares
uniformados. En muchos casos la distinta edad de los actores involucrados en la
toma de decisiones conjuntas ha representado un problema. La mentalidad sobre
la cual los lderes de los dos componentes se han formado estn muy alejadas, lo
que hace necesario un proceso de adaptacin que, usualmente, puede producir
fricciones que finalmente repercuten en la conduccin de la misin. Las distintas
estructuras, formacin y motivacin terminan afectando el papel de los individuos
que operan en terreno y la percepcin de su rol.
Todos los elementos mencionados producen que los operadores de las ONGs
tengan una visin clara de su papel y de la finalidad de su misin a todos los
niveles. La situacin en al mbito militar puede ser bien distinta, donde soldados,
suboficiales y jvenes oficiales tienen una visin extremadamente clara de su
tarea, pero tienen una pobre percepcin o ninguna de su papel ms amplio, las
razones de la misin y sus finalidades. Ese es un elemento que puede representar
una desventaja en la relacin que los cascos azules tienen que tener con los
operadores de las ONGs y con la poblacin local.

Conclusiones
Las operaciones de paz de los ltimos diez aos han puesto a civiles y militares
frente a la necesidad de manejar emergencias complejas que muy raramente
involucran slo aspectos de seguridad o militares.
Hoy en da, las crisis producen miles de refugiados, desplazados, hambruna,
enfermedades, destruccin del tejido social y de la economa. Estos son todos
factores que requieren ms de una respuesta, y en donde las operaciones de paz
son slo una parte de una tarea mayor. La relacin entre civiles y militares es de
fundamental importancia, la coordinacin entre los dos componentes es clave para
el xito, o al menos es el primer lugar donde iniciar el anlisis de un fracaso. Esta
conciencia ha producido resultados apreciables, aunque todava queda sin
solucin definitiva el problema de encontrar una verdadera y profunda cooperacin
entre civiles y militares en operaciones de paz a todos los niveles.
El mayor Tomlinson seala que los soldados y los oficiales ms jvenes no
reciben ningn entrenamiento especfico para este tipo de misiones, aun cuando
sern ellos los que con mucha probabilidad se van a encontrar ms cerca de los
voluntarios humanitarios.22 Esa visin ha sido fuertemente respaldada por la gran
mayora de los acadmicos. Michael Williams en su anlisis evidencia que las
habilidades necesarias para las operaciones de paz son diferentes de aquellas
necesarias para el combate. La solucin que Williams propone es que una
adecuada educacin y entrenamiento militar es esencial para que operaciones de
ayuda para la paz sean eficaces. Y mayor nfasis se debera poner en los
22

Major R.K. Tomlinson, Reversing the Downward Spiral: Exploring Cultural Dissonance Between
the Military and NGOs On Humanitarian Operations, dissertation for the Master of Science in
Defence Logistics Management, Cranfield University, Academic Year 1999-2000, p. 38.
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aspectos suaves de la ciencia militar manejo del recurso, control civil, derechos
humanos mientras se mantiene una adecuada capacidad tcnica de combate.23
Educacin y entrenamiento sin lugar a dudas representan dos reas de gran
importancia para mejorar la relacin civil-militar en operaciones de paz, aunque en
mi opinin, ellos constituyen dos aspectos secundarios. El elemento ms
importante es la motivacin detrs de la participacin de cascos azules en la
operacin de paz.
Catriona Gourlay seala, por ejemplo, que en Kosovo la presencia de unidades de
reservistas con capacidades civiles ha sido de gran ayuda para llenar el vaco
entre las instituciones civiles y militares y llegar a una colaboracin ms estrecha.
Segn su estudio, la composicin de la fuerza, adems del entrenamiento, puede
determinar que algunos militares sean ms proclives que otros a la colaboracin
civil-militar.24 Segn el general britnico Michael Harbotlle, experto en operaciones
de paz y Director del Center for International Peacebuilding, la composicin de la
fuerza es un elemento de gran importancia para las operaciones de paz. Harbottle
sugiere que los contingentes militares debieran tener una fuerte participacin de
soldados profesionales, pero tambin una componente de reservistas o
conscriptos; esa segunda componente representada por civiles en uniforme
tendra bastante cercana con la poblacin local. Para Harbottle estos civiles en
uniforme en su pas tienen un estilo de vida parecido a lo de la comunidad donde
estn operando, lo que permitira un mayor acercamiento a la poblacin local.25
En mi investigacin he podido comprobar que soldados con un espritu de
combate mnimo y una mentalidad ms civil que militar, han enfrentado tareas
humanitarias con muy buena motivacin y determinacin.26 Un caso interesante ha
sido la intervencin que Italia hizo en Albania entre los aos 1991 y 1993. En esa
circunstancia, alrededor de 5.000 conscriptos fueron desplegados desarmados y
con la sola finalidad de entregar ayuda a la poblacin civil. Ellos actuaron como lo
habran hecho operadores de cualquier ONG. Lo ms interesante es que despus
de la misin, la gran mayora de ellos expres una fuerte satisfaccin por una
tarea que no tenia nada relacionado a la actividad tpica de un soldado.
Obviamente ese resultado fue posible porque la componente civil entre los
conscriptos era muy elevada.27
Harbottle seala que particularmente la construccin de la paz (peacebuilding) es
una tcnica que no se produce de forma natural en el pensamiento militar. No est
reconocida como un elemento que pueda ser aceptado psicolgicamente en el rol
del soldado.28 Bsicamente entonces, a partir de lo que se evidencia en este
estudio, es de fundamental importancia la identificacin de una nueva filosofa
23

Michael Williams op. cit., p. 72.


Catriona Gourlay, op. cit., p. 36.
25
Michael Harbottle, New Roles for the Military, Conflict Studies, N. 285, November 1995, p. 9.
26
Paolo Tripodi, Peacekeeping: Let the Conscripts Do the Job, Security Dialogue, Vol. 32, N. 2,
June 2001 y Una Cultura Militar para las Operaciones de Paz, Revista de Ciencia Poltica, Vol.
XXII, N. 1, 2002.
27
Paolo Tripodi, Conscripts and Humanitarian Intervention: an Italian Perspective, International
Relations, Vol. XIV, N. 6, December 1999.
28
Michael Harbottle, op. cit., p. 6.
24

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para las fuerzas armadas de aquellos pases que tienen como tarea principal las
operaciones de paz.
La motivacin detrs de la determinacin de un soldado a enlistarse puede ser
dinero, espritu de aventura o las dos, la filosofa que motiva su pertenencia es
servir su patria y morir por ella, si es necesario. En los ltimos diez aos un
nmero importante de soldados ha dado su vida por razones que no
necesariamente se identifican con la patria. Muchos soldados siguen
preguntndose por qu han terminado atrapados en un conflicto sangriento en las
calles de Mogadiscio. Distinta es la visin de las fuerzas armadas en aquellos
pases que tienen reservistas y conscriptos dedicado a Operaciones de Paz,
como, por ejemplo, es el caso de Dinamarca o Suecia, y desde hace unos aos
atrs, Italia. La aproximacin y filosofa de estos soldados es ms bien ser civil
que combatiente, y su motivacin, cuando participan voluntariamente en
operaciones da paz, es ms parecida a la de los operadores de las ONGs, en
estos casos se desarrolla una cooperacin en terreno mucho ms fluida y gil.

Paolo Tripodi, Ctedra Donald Bren en tica y Liderazgo en la Universidad de


la Infantera de Marina de los Estados Unidos. Ha sido Profesor en Estudios
de Defensa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile e Investigador en el
Centro para el Estudio de la tica Militar Profesional de la Escuela Naval de
los Estados Unidos.

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Carlos Martn: Sistema Internacional y Seguridad Ambiental. Algunas Implicancias
para Chile, mayo de 2002.
David lvarez y Jos Miguel Izquierdo: Anlisis de la Estructura de Incentivos del
Servicio Militar Obligatorio, noviembre de 2002.

La Serie Documentos de Trabajo en Estudios de


Defensa est disponible en el sitio Web:
www.puc.cl/cienciapolitica

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