La situacin actual de proteccin en salud ocupacional en Chile

1. Resea histrica de la proteccin en salud ocupacional

....es en torno al problema de la salud popular donde se trabar la contienda histrica que
contribuir a dibujar decisivamente la preocupacin por lo colectivo y lo social en Chile. Porque en
definitivo el tema no era el de la salud, sino el de la muerte. En efecto, la historia social y
econmica de Chile, desde el ltimo tercio del siglo pasado (XIX) hasta avanzado el presente siglo
(XX), es la historia de la muerte del pueblo. (Illanes 1993:22 )
Estas palabras crudamente ilustran como las consecuencias dainas en la salud del proceso de
desarrollo productivo mineroindustrial caracterizado por la concentracin de trabajadores en
faenas en condiciones precarias de empleo y trabajo y el hacinamiento urbano bajo condiciones de
vida indignas fueron factores desencadenantes de las movilizaciones sociales de esa poca. Los
trabajadores organizados lograron articular demandas sociales que culminaron con el
establecimiento del sistema de Seguridad Social en Chile, incluyendo el Seguro contra Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Ley 16.744. En 1924 a travs de la ley 4054 se
estableci la responsabilidad del empleador en la gnesis de los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales de sus empleados, en consideracin a que ellos controlaban las
condiciones de empleo y del trabajo. Pero la normativa no estableci un mecanismo financiero
como la cotizacin obligatoria para hacer efectivo este derecho. La base de la responsabilidad fue
individual, es decir cada empresa tom opciones particulares, asegurndose con entidades
privadas, con o sin fines de lucro. Esta situacin implic que solamente las grandes empresas o
aquellas con sindicatos fuertes contrataban seguros privados contra las contingencias laborales.
Para la mayora de los trabajadores era necesario recurrir a los tribunales de trabajo, lo que
dificultaba si no imposibilitaba el cumplimiento de la ley. Al no ser obligatorio el sistema de seguros
privados fue de alto costo para los empleadores, adems entreg una mala atencin a los
trabajadores y no consider aspectos preventivos. Esta situacin impuls la creacin por parte de
los empleadores de las mutualidades de seguridad sin fines de lucro. Lo que hacan las mutuales
era distribuir la responsabilidad y riesgo en entidades de apoyo mutuo. En 1963 mediante un
convenio con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Programa de Naciones Unidas del
Desarrollo (PNUD), se cre en Santiago el Instituto de Higiene del Trabajo y Contaminacin
Atmosfrica. Este nuevo actor contribuy al debate nacional sobre la naturaleza de la
responsabilidad social en salud ocupacional, culminando en la promulgacin en 1968 de la Ley
16.744 que adopt la teora de riesgo social al crear un seguro social obligatorio y financiado por el
empleador, contra riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Alvarado 1999).
La decisin fue de crear un seguro especfico contra estos riesgos laborales, diferenciado del
rgimen de salud comn. Las cotizaciones son a cargo exclusivo del empleador, a diferencia de la
cotizacin individual para la salud comn y los sistemas de capitalizacin individual que financia la
previsin de vejez1. Por lo tanto, exista un especial inters en asegurar que los fondos se destinan
a estos fines a travs de un seguro diferenciado. En el marco legal del seguro los principios de
universalidad, solidaridad e integralidad de la seguridad social son resguardados por el Estado.

Universalidad

El seguro es obligatorio para los siguientes trabajadores:

a) todos los trabajadores por cuenta ajena, cualquiera sean las labores que ejecuten y
cualquiera sea la naturaleza de la empresa o persona para quien trabajen;
b) los funcionarios pblicos de la Administracin Civil del Estado;
c) los estudiantes que deben ejecutar trabajos que signifiquen una fuente de ingreso para
el respectivo plantel y
d) los trabajadores independientes y los trabajadores familiares.
Sin embargo, a continuacin la ley seala que el Presidente de la Repblica es quien establecer
la oportunidad, el financiamiento y condiciones en que debern incorporarse al rgimen las
personas indicadas en b), c) y d). Es as como entre 1976 y 1989 se incorporaba a este seguro a
travs de distintos decretos a otros grupos de independientes:

campesinos asignatarios de tierras (1976),

suplementeros (1977),

profesionales hpicos independientes (1979),

conductores propietarios de taxis (1983),

pirquineros independientes (1984),

conductores propietarios de vehculos motorizados de locomocin colectiva, de transporte
escolar y de carga (1987),

comerciantes autorizados para desarrollar su actividad en la va pblica o plazas (1987),

pescadores artesanales independientes (1989).
Los funcionarios pblicos, en cambio, se incorporaron mucho ms tarde, en 1995. Solo
recientemente en octubre de 2008 se reglament la afiliacin obligatoria de todos los trabajadores
independientes, quienes deben registrarse en el sucursal del Instituto de Previsin Social (lo que
fue el INP, que ahora consiste el instituto de previsin y el Instituto de Seguridad Laboral) ms
cercano a su domicilio, debiendo cotizar 0,95% de su renta y la Cotizacin Adicional Diferenciada.
Por
lo
tanto,
hoy
da
son
potencialmente
protegidos por el seguro todos los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes.
No obstante, es por ver el impacto de la medida en el porcentaje de la fuerza laboral ocupada
protegida por el seguro. En el ao 2005 ms de 1.500.000 (28,7%) de trabajadores de la fuerza
laboral ocupada se encontraban fuera del seguro: los asalariados sin contrato, los semiindependientes y los trabajadores por cuenta propia. (La revisin preliminar de las ltimas
estadsticas de afiliacin al seguro de la SUSESO, correspondientes a noviembre 2008, no revela
un cambio significativo en el porcentaje de la fuerza laboral ocupada protegida por el seguro.) El
establecimiento de la afiliacin obligatoria de los trabajadores por cuenta propia en el sistema
previsional hace cargo del escenario laboral cambiante. Cuando el seguro de salud ocupacional
fue creado en el ao 1968, se visualizaban caractersticas productivas muy diferentes: grandes
empresas donde los trabajadores permanecan durante la mayor parte de su vida activa. No
obstante, el mercado laboral ha cambiado, las empresas son cada vez ms pequeas, la rotacin
laboral aumenta, y probablemente la mayora de las personas enfrentarn perodos en su vida
cuando se desempearn como trabajadores por cuenta propia.

Solidaridad

El seguro expresa la solidaridad en mayor medida que el sistema previsional de salud comn, que
en Chile depende de la cotizacin individual y es segmentado en dos subsistemas, el pblico
(FONASA) y privado (ISAPRES). En cambio, en el sistema de salud ocupacional, el empleador
contrata el seguro a travs de un administrador para el conjunto de los trabajadores bajo su
dependencia, y no individualmente para cada trabajador. Las cotizaciones de cada empleador van
al fondo comn del administrador del seguro, quin financia las prestaciones a cada trabajador por
igual, segn necesidad, independiente del monto de cotizacin.

Integralidad

El seguro obligatorio es de carcter integral con un propsito preventivo, curativo, compensativo y

reparativo del dao a la salud de los trabajadores en relacin a los riesgos laborales cubiertos:
accidentes de trabajo, accidentes de trayecto y enfermedades profesionales. Los beneficios de la
ley son amplios: genera instrumentos y acciones de prevencin de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, otorga prestaciones mdicas y econmicas en caso de suspensin,
disminucin o terminacin de la capacidad de ganancia o muerte del trabajador, y rehabilita la
capacidad fsica, psquica o profesional a fin de posibilitar la reinsercin laboral. La letra de la ley
tiene un carcter sobretodo preventivo, expresado hasta en su nombre, el Seguro Social
Obligatorio contra Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales. Ms adelante se
profundizar en la gestin preventiva del seguro, que no se ha logrado plenamente.
2. Los actores del sistema de proteccin establecido por el Seguro

Administradores y fiscalizadores

La ley establece tres opciones de organismos administradores del seguro: las mutualidades de
empleadores, el binomio INP - SNSS3 y las empresas de Administracin Delegada. El Estado
administra el seguro a travs del INP SNSS. El cuadro 3 muestra la distribucin de trabajadores y
empresas por organismo administrador en el ao 2005.
Hoy da las tres mutuales concentran alrededor de 75% de los trabajadores cubiertos por el
sistema, lo que representa alrededor de 3.5 millones de personas, en el siguiente orden: la
Asociacin Chilena de Seguridad (ACSH), la Mutual de Seguridad de la Cmara Chilena de
Construccin (CChC) y el Instituto de Seguridad del Trabajo (IST). La ACHS predomina el mercado
con alrededor de 50% de la fuerza laboral afiliada a las mutuales y 39% de la fuerza de trabajo
ocupada. Las empresas de Administracin Delegada son grandes empresas, de ms de 2.000
trabajadores, que administran directamente el seguro, con la autorizacin de la Superintendencia
de Seguridad Social. En 2005 el promedio de trabajadores de las 7 empresas registradas por la
Superintendencia bajo esta modalidad de gestin fue 3990. Contrasta este nmero con los 2,7
trabajadores, promedios de las 388.613 empresas que optaron por el INP SNSS (aunque hay
que reconocer el promedio del INP SNSS incluye las trabajadoras de casas particulares en este
clculo). Las mutuales presentaban un promedio de 40,7 trabajadores. Esta diferencia entre los
tamaos de las empresas tiene importancia para la gestin del seguro, especialmente respecto a la
prevencin. Los organismos fiscalizadores de la Ley 16.744 son mltiples, pero se concentra en los
Ministerios de Salud, a travs de las SEREMIS de Salud, y el Ministerio de Trabajo con la
Superintendencia
de
Seguridad
Social
y
la
Direccin
de
Trabajo.
Cabe destacar que el Ministerio de Salud debe asumir la promocin y proteccin de la salud de
todos los trabajadores, protegidos o no por el seguro, dentro del programa de salud ocupacional.

Rol de los empleadores

Adems de la responsabilidad de cotizar para el financiamiento del sistema, de acuerdo a la ley los
empleadores tienen responsabilidades directas en:
o Mantener condiciones de trabajo seguras y saludables.
o Establecer y mantener al da los reglamentos internos de higiene y seguridad;
o Proporcionar gratuitamente equipos e implementos de proteccin y seguridad de trabajo;
o Informar oportuna y convenientemente sobre los riesgos de sus labores:
o Cumplir con la legislacin, la normativa e instrucciones de los entes fiscalizadores;
o Constituir y mantener en funcionamiento los Comits Paritarios si emplea 25 o ms
trabajadores;
o Contar con un Departamento de Prevencin de Riesgos, a cargo de un experto en
prevencin cuando corresponde;

o Denunciar accidentes y/o enfermedades profesionales.

Rol de los trabajadores

La participacin de los trabajadores es uno de los pilares de la salud ocupacional. A ellos les
corresponde:
o Cumplir las normas establecidas en el reglamento interno de higiene y seguridad;
o Cumplir normas e instrucciones impartidas por los entes fiscalizadores;
o Usar correctamente y cuidar los elementos de proteccin personal en sus actividades;
o Adoptar conductas seguras y saludables;
o Acudir a exmenes mdicas de control citados por el organismo administrador;
o Participar en actividades de control de riesgos en los Comits Paritarios;
o Denunciar accidentes y/o enfermedades profesionales.
3. La Ley 16.744: una gestin de xito relativo
En el ao 2008, la Ley 16.744 cumpli 40 aos de vigencia. Cuando se instal el seguro de salud
ocupacional en Chile, en la dcada de los 60, la economa nacional se encontraba en una fase de
industrializacin con cierta tendencia a la concentracin de trabajadores en grandes faenas. La
visin de la fbrica como centro de la actividad productiva atraviesa la normativa de la ley y sus
reglamentos, en materia preventiva, el listado de enfermedades profesionales y en la definicin de
los protegidos. A pesar de los cambios evidentes en el mercado de trabajo y el perfil de riesgos
laborales no se ha modificado su estructura bsica para poder hacerse cargo de mejor manera de
estas transformaciones. Aunque se debe reconocer la importancia de la Ley de Subcontratacin,
promulgada en el ao 2007, que busca evitar que la externalizacin significa que las empresas se
desligan de toda responsabilidad en el cumplimiento de las obligaciones laborales y previsionales y
de la proteccin de seguridad y salud en el trabajo, y la afiliacin obligatoria de los independientes,
ya destacada. No obstante las deficiencias, existe una percepcin favorable del sistema de
proteccin en salud ocupacional bastante generalizada, al menos en relacin a algunos aspectos.
Las expresiones ms exitosas hasta ahora han sido la baja en la tasa de accidentes de trabajo y la
generacin de servicios mdicos especializados de calidad para la poblacin trabajadora de
empresas afiliadas al subsistema mutual. Otros aspectos positivos incluyen la existencia de
recursos humanos, profesionales y tcnicos especializados, del mbito mdico e ingeneril entre
otras disciplinas, en todos los organismos administradores y fiscalizadores, aunque en cantidades
todava insuficientes, y el establecimiento de polticas y programas de salud ocupacional en el
Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo. El cuadro 5 muestra la evolucin de la cobertura de
la ley desde el ao 1990, observando una labilidad de la proteccin ante ciclos econmicos. La
crisis asitica de 1997 y 1998 se asocia a la baja en proteccin laboral y la cobertura del seguro,
desde una cifra mxima de 75,4% de la fuerza de trabajo ocupada protegida en 1997 a una
disminucin el ao siguiente a 65,1% y luego a 59,2% en 1999, el nivel ms bajo de proteccin
alcanzado durante el perodo. A la fecha no se ha recuperado la tasa mxima de cobertura lograda
hace
una
dcada,
aunque
sigue
aumentando
la
cobertura.

La prevencin

El objetivo central de la ley es la prevencin, de responsabilidad del empleador en primer lugar,

directamente y a travs de sus rganos tcnicos, pero tambin tienen responsabilidad el conjunto
de los estamentos de la organizacin. La responsabilidad del empleador en prevencin se focaliza
en la gestin de las condiciones de trabajo riesgosas. En segundo orden, la prevencin es tambin
responsabilidad de los trabajadores, en este caso, centrada en las acciones o conductas riesgosas.
Los mecanismos de evaluacin de riesgos ocupacionales para asegurar condiciones de trabajo
seguras y saludables antes de iniciar una actividad son dbiles en el sistema de autorizacin
sanitaria y de inicio de actividades en Chile. De manera que la visin de la prevencin es ms
tarda y no desde el diseo del proyecto de inversin. Para que la responsabilidad de la empresa
se ejerza, el seguro define cuatro instrumentos especficos, adems del incentivo del mecanismo

de alza en la cotizacin por riesgo efectivo. El cuadro 6 resume los instrumentos de prevencin de
la ley, indicando a quienes se aplican y el grado de cumplimiento.
Las encuestas laborales sobre relaciones de trabajo y empleo en Chile de los aos 2004 y 20064
de la Direccin de Trabajo revelan un grado importante de incumplimiento de la normativa
preventiva de la ley, segn la respuesta de los mismos empleadores. La conclusin de la Direccin
del Trabajo es una disminucin en la cobertura de los instrumentos de prevencin en 2004
respecto a aos previos, pero se destaca la mejora en la calidad de stos. En 2006, disminuye el
grado de cumplimiento de la obligacin de establecer Comits Paritario y Departamentos de
Prevencin.
Al consultar por los contenidos y eficacia de los instrumentos de prevencin, la valoracin de los
empleadores tiende a ser ms favorable que la de los trabajadores dirigentes (
Los organismos de administracin de la ley tienen un activo rol promotor y asesor en la prevencin.
Deben recomendar normas tcnicas de seguridad de los procesos laborales y de adecuacin de
los puestos de trabajo, capacitar a los diferentes estamentos de la empresa en prevencin de
riesgos, recomendar y ensear el uso de los elementos de
proteccin personal y de proteccin del ambiente de trabajo. Estas funciones cobran mayor
importancia en las empresas que por su tamao no cuentan con departamentos y expertos en
prevencin. Parte de la cotizacin del seguro tiene por objeto financiar la asesora en prevencin
del organismo administrador. En general, el sistema no se ha enfocado a la prevencin de riesgos
de la misma manera que a la accin curativa. Las mutuales han concentrado sus esfuerzos
preventivos en los mecanismos de alza y baja de cotizaciones pero existe un problema de sesgos
e insuficiencias en los incentivos de prevencin del sistema de financiamiento, en particular el
funcionamiento de la cotizacin adicional (Sandoval 1994). Cabe destacar que las medidas de
intervencin preventiva pueden demandar inversiones y cambios materiales u organizacionales en
las empresas que los empleadores no siempre estn dispuestos a asumir.